DEFICIENCIAS Y PUNTOS DÉBILES DEL ENFOQUE DEL MARCO LÓGICO Y

EL ZOPP COMO METODOLOGÍAS DE PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS

ORIENTADOS POR OBJETIVOS

G. Ferrero y de Loma-Osorio1,p, P. Baselga Bayo1, J. Ibáñez Martínez1.

Grupo de Estudios y Promoción del Desarrollo. U.G.A. Proyectos de Ingeniería,

Innovación, Desarrollo y Diseño, Dpto. Ingeniería de la Construcción, Universidad
Politécnica de Valencia, Spain.

ABSTRACT

In the present article it is carried out a critical analysis of the objectives oriented
development project planning methodologies with extended use, in particular the
Logical Framework Approach of the and the ZOPP. These methodologies are
habitual used in the state agencies of international development co-operation, as
well as among NGOs, and their use is imposed by the financial agencies.

The deficiencies and weak points of the cited methodologies, which the authors
consider that determine the quality in the design of the projects as well as their final
impact, are exhaustively analysed.

INTRODUCCIÓN

La experiencia de más de cuarenta años de Cooperación Internacional ha

generado diversos planteamientos metodológicos para el diseño y ejecución de los
Proyectos de Cooperación (PCD). Así mismo los planteamientos de base respecto
a los objetivos de los Proyectos de Desarrollo y el enfoque a las relaciones entre
entidades de países del Norte y países del Sur han evolucionado con el transcurso
del tiempo. Desde los planteamientos más asistencialistas de los años 50,
pasando por los postulados desarrollistas de Rostov en los 60 y 70, hasta los
planteamientos de Interdependencia y los conceptos de Desarrollo Sostenible y
Desarrollo Humano extendidos hoy día (A. Boni et. al, 1997, pp. 173-178 y 189-
239).

Paradójicamente las herramientas de planificación de proyectos de desarrollo no

ha experimentado aportaciones sustanciales basadas en una crítica a las bases
metodológicas de los 60-70, sino más bien "reflexionando sobre su generalizada
inoperancia y progresiva complicación operativa" (Cascante, 1994, p.80). El hecho
de que las metodologías actuales están basadas todas ellas en el Enfoque del
Marco Lógico, cuya primera aplicación se realizó a finales de los años 60 para la
U.S. AID (IUDC - CEDEAL, 1993, p.10) ilustra significativamente los señalado
anteriormente.

EL PROYECTO DE COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLO.

Definiciones.

No es fácil definir con exactitud qué es un PCD, pues éstos son variados, con
características muy diferentes unos de otros y con ámbitos de actuación dispares.
Diferentes definiciones han sido propuestas para explicar lo que es un Proyecto de
Cooperación. Entre las más significativas cabe destacar las siguientes:

De una manera precisa, aunque en exceso extensa, la agencia de cooperación

alemana (GTZ) propone la siguiente definición:

"Se entiende por proyecto (de desarrollo) una tarea innovadora que tiene un
objetivo definido, debiendo ser efectuada en un cierto periodo, en una zona
geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios; solucionando de esta
manera problemas específicos o mejorando una situación … La tarea fundamental
es capacitar a las personas e instituciones participantes para que ellas puedan
continuar las labores de forma independiente y resolver por sí mismas los
problemas que surjan después de concluir la fase de apoyo externo" . (ZOPP
resumido, GTZ, 1987, p.2).

A juicio de los autores una definición apropiada que incluye todos los conceptos
necesarios para una definición completa es la siguiente:

"Un Proyecto de Cooperación para el Desarrollo es un conjunto de acciones de

carácter puntual, localizadas geográfica y temporalmente que, debidamente
programadas, persiguen un objetivo concreto previamente establecido para el
inicio, apoyo o promoción del proceso de desarrollo de un determinado grupo de
personas mediante la colaboración en condiciones de igualdad entre varios
actores".(G. Ferrero en A. Boni et. al, 1997, p. 292).

Diferencias respecto a los proyectos clásicos de ingeniería.

Los Proyectos se diferencian de otras acciones de otro tipo cuyo fin es el

Desarrollo (como medidas macroeconómicas, préstamos o créditos, etc.) en su
aspecto localizado y concreto, y en el conocimiento previo de los beneficiarios
directos de la acción, las comunidades en las que se desarrollan las acciones y, en
definitiva, todos los actores que intervienen en la concepción, diseño y ejecución
de la acción o acciones.
En los PCD, y ésta es la primera gran diferencia respecto a los proyectos que se
ejecutan en el entorno de los países industrializados tal y como los entienden los
técnicos del Norte, el fin del Proyecto de Cooperación para el Desarrollo no es la
implementación de sistemas físicos. Es decir, el proyecto no está orientado por las
realizaciones materiales en sí mismas.. En los PCD, por contra, las "realizaciones
materiales permanentes" (obras, infraestructuras, etc.) no son el fin del proyecto.
El fin del Proyecto es la consecución de una serie de objetivos que lleven al
objetivo general de paliar una falta de desarrollo o promover el mismo. Por
ello, todo el ciclo del Proyecto de Cooperación Para el Desarrollo está orientado
por OBJETIVOS y para la consecución de los mismos.

En la base de la anterior diferencia se sitúa el hecho de que "los PCD son un tipo
de proyectos en los que el objetivo es de naturaleza no lucrativa y marcadamente
social"(Paniagua, 1998, p.2), es decir, el objetivo del proyecto no es satisfacer el
incremento en el patrimonio (riqueza) de una serie de personas con disponibilidad
de capital para invertir, asumiendo un riesgo al poner en juego dicho capital en
ello.

El fracaso de los Proyectos de Cooperación para el Desarrollo.

Debido fundamentalmente a la enorme incertidumbre que les caracteriza, a la

multiplicidad de intereses de los diferentes grupos involucrados y al carácter
dinámico del comportamiento del contexto en el que se desarrollan (Paniagua,
1998, p. i) y, según la opinión de los autores, a unas deficientes herramientas de
diagnóstico y planificación, numerosos fracasos se han registrado en la
experiencia de Cooperación para el Desarrollo. A modo ilustrativo, en una muestra
de 212 proyectos asistidos por la U.S. AID evaluados, solo un 11% se consideraba
con grandes posibilidades de ser viables (Rondinelli, 1993, p.2), y se considera
que aproximadamente un tercio de las intervenciones han tenido éxito, otro tercio
ha tenido dificultades importantes y el tercio restante ha fracasado (Eggers, 1992,
p.3).

METODOLOGÍAS DE PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS UTILIZADAS

ACTUALMENTE: MARCO LÓGICO, ZOPP. EL ENFOQUE INTEGRADO.

Conceptos utilizados en el EML

El propósito de los proyectos de desarrollo es inducir cambios con resultados

dentro del ambiente del proyecto y la sociedad en general. El primer paso será
entonces acordar la situación mejorada a conseguir. Así se llegará a perfilar un
objetivo global de desarrollo y uno o más objetivos específicos a través de los
cuales llegaremos a conseguir el objetivo global. Dado que no existen proyectos
de desarrollo en un vacío social, es importante describir la situación futura
deseada de tal manera que sea posible averiguar posteriormente hasta qué grado
el proyecto ha tenido éxito en relación con sus objetivos y los grupos
beneficiarios.

Un proyecto de desarrollo se basa en sus insumos, la realización de ciertas

actividades y llevará a cierto número de resultados que, se espera, contribuirán
al logro de los objetivos deseados.

Fundamentación del Enfoque del Marco Lógico.

El EML se fundamenta en la suposición de la existencia de una lógica de

comportamiento de la realidad basada en relaciones causa-efecto entre los
problemas existentes en la misma. El establecimiento de estas relaciones se
realiza mediante la técnica del Árbol de Problemas: identificado mediante
consenso de todos los implicados el problema central (o focal), se obtienen las
causas y los efectos inmediatos de los mismos. Repitiendo este proceso para
cada nivel de subdivisión se conforma el árbol de problemas. Como tal árbol solo
se consideran relaciones causa-efecto directas, y un problema solo puede ser
causa de otro problema (en la parte inferior del árbol) o efecto de una sola causa
(en la parte superior).

El Árbol de Problemas se transforma en Árbol de Objetivos mediante la

positivación de los problemas. La lógica supuesta presupone que cumpliendo los
objetivos de orden inferior se conseguirán los de orden superior. El Árbol de
Objetivos se traduce en los elementos del EML (Objetivo general, Objetivo
Específico, Resultados y Factores Externos). Esta es la base de la lógica vertical
del proyecto:

Si los insumos están disponibles, entonces las actividades se realizarán. Si las

actividades se realizan, se producirán los resultados. Si se producen los se
lograrán los objetivos específicos. Y a largo plazo, eso contribuirá al cumplimiento
del objetivo global.

Todos estos elementos del proceso de desarrollo se resumen en una matriz

denominada Matriz del Proyecto.

1.- INDICADORES 1.- FACTORES EXTERNOS

1.- OBJETIVO GLOBAL

Medidas (directas o indirectas) para Acontecimientos importantes, condiciones o

El Objetivo Global al averiguar hasta qué grado se ha cumplido decisiones necesarias para sostener los objetivos a
el objetivo global. largo plazo.
cual se espera que el proyecto vaya
a contribuir significativamente.
2.- OBJETIVO ESPECIFICO 2.- INDICADORES 2.- FACTORES EXTERNOS

El efecto que se espera lograr como Medidas (directas o indirectas) para Acontecimientos importantes, condiciones o
resultado del proyecto. averiguar hasta qué grado se ha cumplido decisiones fuera del control del proyecto que tienen
el objetivo específico. que prevalecer para lograr el objetivo del proyecto.
3.- RESULTADOS 3.- INDICADORES 3.- FACTORES EXTERNOS

Los resultados que la gestión del Medidas (directas o indirectas) para Acontecimientos importantes, condiciones o
proyecto debería poder garantizar. averiguar hasta qué grado se producen decisiones fuera del control de la gestión del
los resultados. proyecto necesarias para lograr el objetivo inmediato.
4.- ACTIVIDADES 4.- FACTORES EXTERNOS

Las actividades que el proyecto tiene Acontecimientos importantes, condiciones o

que emprender a fin de producir los decisiones fuera del control de la gestión del
resultados. proyecto necesarias para producir resultados.
5.- INSUMOS

Bienes y servicios necesarios para

llevar a cabo las actividades.

Fig. 1. Matriz de Planificación del Proyecto según el EML.

Las incertidumbres del proceso se explican con los factores externos (o

supuestos) en cada nivel. Estos factores escapan al control directo del proyecto,
pero tienen que cumplirse para que el proceso de desarrollo tenga éxito. La
vinculación al comportamiento previsto de los factores externos en cada nivel para
la consecución del elemento de EML de orden superior constituye la lógica
horizontal del proyecto.

Etapas del EML.

Las etapas del EML se muestran en la tabla 1.

Diferentes variantes del EML. El ZOPP.

Desde la primera versión del EML se han desarrollado diferentes adaptaciones y

han sido elaborados diferentes manuales de utilización por las agencias
financiadoras que lo emplean (la práctica totalidad). Las diferentes versiones
mantienen la estructura de Marco Lógico descrita anteriormente, adaptando la
terminología en algunos casos y haciendo más hincapié en determinados
conceptos otras. Entre ellas cabe destacar por su implantación y su importancia el
ZOPP (Planificación de Proyectos Orientada por Objetivos), desarrollado por la
Agencia de Cooperación técnica Alemana (GTZ). Sus principales aportaciones son
la estructura de las diferentes fases de aplicación de los Talleres basados en el
ZOPP y la conceptualización de los elementos fundamentales que constituyen la
metodología (método, enfoque de equipo y técnicas de visualización, ZOPP
Resumido, GTZ, 1987, p.3). Recalca la importancia del análisis de la participación.

Tabla 1. Etapas de la construcción del Marco Lógico

Se desarrolla una imagen global de los grupos de interés,

los individuos y las entidades involucradas. Se recoge
Análisis de la
información acerca de todos los actores involucrados: su
participación
situación, intereses, puntos de vista, potencialidades,
problemas, relaciones, etc.

Análisis de los Se trata de confeccionar de manera participativa y

problemas consensuada el Árbol de Problemas.

Análisis de los Se reformulan todos los elementos del árbol de problema

objetivos en condiciones deseables positivas.

Se identifican posibles opciones estratégicas de enfoque

Análisis de las
del proyecto (las diferentes posibilidades son las diferentes
alternativas
ramas de raíces en el Árbol)

Identificación de los Una vez escogida la estrategia del proyecto se extraen los
principales elementos principales elementos del proyecto

El Enfoque Integrado.

El Enfoque Integrado, desarrollado para la U.E. con el fin de mejorar la eficacia y

la eficiencia en sus acciones de cooperación. Sus aportaciones originales,
respetando la estructura del Marco Lógico, son la importancia dada a la viabilidad
del proyecto ("...viabilidad es así el centro de gravedad de todo el enfoque",
Eggers, 1992, p.7), por un lado, la inexistencia del análisis de la participación
(hecho claramente diferencial del enfoque integrado respecto a otras versiones de
EML) y la supresión de los últimos supuestos de la lógica horizontal (aquellos que
son necesarios para el sostenimiento del objetivo global en el tiempo) (Cascante,
1994, p.74-75).
DEFICIENCIAS DE LAS METODOLOGÍAS BASADAS EN EL MARCO LÓGICO
DEL PROYECTO.

Las principales carencias y deficiencias que, a juicio de los autores, tiene el

Enfoque del Marco Lógico en todas sus versiones, y que condicionan el éxito final
de los Proyectos de Desarrollo, son las siguientes:

LA LÓGICA DEL PROYECTO PREVISTA NO SE CORRESPONDE CON LA

LÓGICA DEL COMPORTAMIENTO DE LA REALIDAD.

Este hecho, citado por Cascante ("El ambiente a menudo no se comporta como se
había previsto", 1994, p.76) y al ser esta lógica en la que se basa todo el proyecto,
supone que un proyecto bien planificado con el EML y cuyos resultados hayan
sido alcanzados, no alcance en absoluto el objetivo específico y, ni mucho menos,
el general.

La lógica vertical del proyecto se basa, como se ha comentado en el punto

anterior, en una cadena de relaciones medios - fines (Árbol de Objetivos) que se
deduce directamente de las relaciones causa - efecto entre problemas (Árbol de
Problemas). Esta lógica descansa en una modelización de comportamiento de la
realidad no sistémica. La evolución del sistema social que forman los grupos
beneficiarios y todos los actores involucrados se corresponde a la evolución de un
sistema social complejo. Desde este punto de vista, el conjunto de problemas
identificados forman en sí mismo un sistema. Por ello las relaciones causa - efecto
a considerar son bidireccionales entre todos los problemas, no únicamente entre
parejas de problemas. Esta es la causa de la enorme dificultad de construir el
árbol de problemas. Por otro lado, como señala Paniagua (1998 p. 35), la
transformación del árbol de problemas en objetivos encierra un error al afirmar que
"la negación de la causa siempre niega la consecuencia". En su propuesta rompe
la lógica del proyecto del EML al separar el proceso de generación de soluciones
de los árboles. Otra propuesta interesante en esta línea la defiende Puig (1994,
p.474) al eliminar explícitamente el escalón de Resultados Esperados e introducir
directamente el término "Medidas".

EL ANÁLISIS DE FACTORES DEL ENTORNO ES DEFICIENTE.

La influencia de variables que escapan del control del proyecto (Factores del
entorno del proyecto) es reconocida explícitamente por el EML en todas sus
versiones (denominados como tal en la versión de la NORAD, 1993, "Supuestos"
en el ZOPP e "Hipótesis" en el Enfoque Integrado de la U.E.). No obstante no se
prevén mecanismos que no sean los puramente intuitivos para analizar la
influencia e importancia de dichos factores, tanto los debidos a causas externas
como los de índole local (Puig, 1994, p. 467). La aplicación de técnicas específicas
debidamente adaptadas e incorporadas a la metodología como el Análisis
Factorial (Gómez-Senent et al, 1997, p. 171-175) sería de gran utilidad para ello.
EL EML CENTRA LA ORIENTACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN EN LOS
PROBLEMAS; COARTA EL POSIBLE DESARROLLO DE POTENCIALIDADES.

El Marco Lógico parte del análisis de problemas en forma de árbol. Mediante la

negación de estos se construyen los objetivos del proyecto. En ningún momento
del proceso de planificación contempla la identificación de potencialidades (una
potencialidad sin desarrollar y viable no tiene por qué ser identificada como
problema), como lo demuestra la ausencia de alguna referencia a este aspecto en
todos los manuales el EML en sus diferentes versiones y algunas afirmaciones
explícitas ("Los objetivos solo pueden ser formulados claramente si las causas y
los efectos de los problemas han sido analizados previamente, GTZ, ZOPP
Resumido, 1987, p.3). Hay que tener en cuenta que el desarrollo de una
potencialidad más o menos oculta puede solucionar algunos problemas y generar
sinergias que influyan en la solución de otros. En este contexto, el EML tampoco
deja espacio previsto al empleo de técnicas de creatividad como la generación de
escenarios para el establecimiento de objetivos (método que tendría un carácter
marcadamente positivo frente al carácter negativo del exclusivo análisis de
problemas). A juicio de los autores se desprecia así uno de los grandes activos e
las comunidades que viven situaciones precarias o de necesidad: la enorme
creatividad para hacer frente a los problemas.

EL EML, IMPUESTO COMO HERRAMIENTA DE PLANIFICACIÓN PARA

ACCEDER A FINANCIACIÓN DE LA U.E. Y DE LAS PRINCIPALES AGENCIAS
FINANCIADORAS, SUPONE UNA INJERENCIA CULTURAL NO EXPLÍCITA.

El hecho de imponer en la práctica (un proyecto para ser financiado debe ser,
cuanto menos, formulado en términos del EML) el uso de esta metodología de
planificación alejado por otro lado (o al menos no tiene en cuenta) de la mayoría
de las concepciones de la realidad propias de las culturas diferentes a la
occidental de los beneficiarios, supone imponer una manera de analizar e
interpretar la propia realidad a quienes demandan la participación en PCDs. El
propio método ZOPP lo reconoce implícitamente al afirmar que "De acuerdo a la
visión cultural bajo la cual son considerados, los problemas pueden ordenarse de
diferentes maneras en cuanto a las relaciones causa - efecto" (GTZ, ZOPP: Una
Introducción al Método, p.11, 1987). Durante mucho tiempo se ha mantenido la
esperanza (llevada a la práctica sin comprobación) de la aplicabilidad universal de
técnicas y procedimientos (Cascante, 1994, p. 81).

EL EML INDUCE UNA RIGIDEZ CONSIDERABLE EN EL DESARROLLO DEL

PROYECTO.

Los PCDs requieren, por el carácter dinámico del contexto en el que se

desarrollan y por la enorme incertidumbre que los caracteriza, un alto grado de
flexibilidad. Esta característica, que resulta clave para el éxito del proyecto, se ve
enormemente reducida por la minuciosidad del proceso de planificación,
encorsetado el proyecto en la Matriz del Proyecto, como describe Cascante (1994,
p.79).

EL EML Y EL ENFOQUE INTEGRADO TIENEN UN MARCADO CARÁCTER

"FORMALISTA" Y UNA CLARA VOCACIÓN DE INSTRUMENTO PARA LOS
EVALUADORES DE LAS AGENCIAS.

Ambos marcos metodológicos responden, a juicio de los autores, más a la

necesidad de facilitar las tareas burocráticas en las entidades financiadoras y a la
necesidad de evaluaciones rápidas y baratas que a un diseño metodológico
orientado a la consecución de impacto lo más positivos posible. ("Esta matriz…
fácilmente aplicable y utilizable en los informes, disminuye de este modo la carga
de trabajo de las partes que intervienen en las diversas fases del ciclo de un
proyecto", Comisión de las Comunidades Europeas, 1993, p.23). Esta
normalización buscada provoca numerosos quebraderos de cabeza en las
Organizaciones del Norte y, más aún, en sus contrapartes del Sur al tratar de
explicitar según las normas incluso gramaticales que impone el EML. Y, más aún,
la experiencia demuestra que en la mayoría de los casos la aplicación de los
conceptos del EML se realiza únicamente para dar al proyecto la forma exigida por
la entidad financiadora.

EL ENFOQUE INTEGRADO, INCLUSO, ELIMINA TODA REFERENCIA

EXPLÍCITA A LA PARTICIPACIÓN.

Es un significativo paso atrás respecto a las formulaciones del ZOPP y de

anteriores versiones del EML el hecho de eliminar el paso de Análisis de la
Participación. A pesar de que dicho paso recogido por el ZOPP y otros Marcos
Lógicos supone también una reducción absoluta de las técnicas de evaluación e
investigación - acción participativas, al menos se contemplan en ellos un paso
claro de integración de la participación el proceso de diseño. La única referencia
en el Manual del Enfoque Integrado es la siguiente: "una reunión en la que
participen estos mismos representantes y los expertos permitirá llegar a una
concepción compartida y aceptada por todos…" ( Comisión de las Comunidades
Europeas, 1993, p.18). "Prescinde así de cualquier análisis de las relaciones
sociales entre las personas afectadas. Las preguntas clave de quién sufre los
problemas ni siquiera se plantean (Cascante, 1994, p.75).

CONCLUSIONES

Los fracasos que se han evaluado en la experiencia de implementación de

Proyectos de Cooperación para el Desarrollo imponen una revisión exhaustiva de
las causas que los provocan. Entre ellas se encuentra la no adecuación de las
metodologías de planificación utilizadas, fundamentalmente el Enfoque del Marco
Lógico. Por ello se requiere el desarrollo de nuevas herramientas y metodologías
que, manteniendo la sencillez y utilidad del EML para la evaluación de proyectos
de desarrollo, superen las deficiencias de dicha herramienta de planificación.

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CORRESPONDENCIA A:

Gabriel Ferrero y de Loma-Osorio. GRUPO DE ESTUDIOS Y PROMOCIÓN

DEL DESARROLLO , U. G. A. PROYECTOS DE INGENIERÍA, INNOVACIÓN,
DESARROLLO Y DISEÑO.

E.T.S.I. Ingenieros industriales de Valencia, Cno. de Vera, s/n 46 071 VALENCIA

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