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Informe Especial

Función Pública

Los Sistemas Administrativos y la Modernización de la


Gestión Pública: aproximaciones a partir de la LOPE
Luis Gabriel Paredes Morales (*)(**)

ÍNDICE Resumen Ejecutivo


ANÁLISIS El presente informe tiene por objeto servir de marco introductorio al tratamiento de los Sistemas
–––––––––––––––––––––––––––––––––
I. Aproximación a los Sistemas Administrativos Administrativos del Estado, de manera general, y específicamente al Sistema de Modernización de
del Estado y la modernización de la Gestión la Gestión Pública. Para lograr lo anterior, se presenta un análisis sistémico a partir de las disposi-
Pública. ciones contenidas en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo con relación a la materia bajo análisis.
––––––––––––––––––––––––––––––––– Adicionalmente, se incorpora un análisis de los principales hitos relacionados con el proceso de
II. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y los Sis-
temas Administrativos del Estado. modernización de la gestión pública. Finalmente, se establece el marco de referencia respecto al
––––––––––––––––––––––––––––––––– cual se prepararán sucesivos artículos relacionados a cada materia de competencia del sistema.
III. El Sistema Administrativo de Modernización
de la Gestión Pública.
–––––––––––––––––––––––––––––––––
IV. Conclusiones.
I. APROXIMACIÓN A LOS SISTEMAS tos, dentro de las cuales se encuentran
ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO los señalados en el párrafo anterior, son
Y LA MODERNIZACIÓN DE LA GES- producto de las normas enmarcadas en
–––––––––––
(*) Bachiller en Derecho por la Universidad Peruana de TIÓN PÚBLICA los Sistemas Administrativos del Esta-
Ciencias Aplicadas, graduado con honores. Tutor del do.
curso Derecho Administrativo y Asistente de Cáte- La dinámica cotidiana obliga a todas Comoquiera que en sucesivos nú-
dra en el curso Sistemas Administrativos y Gestión las entidades de la Administración Pública meros de esta Revista se han venido tra-
Pública, en la misma casa de estudios. Egresado del
VI Programa de Gobernabilidad y Gerencia Política a desarrollar numerosas tareas frecuente- tando aspectos relativos a los Sistemas
organizado por la George Washington University, mente. Desde la adquisición de bienes y Administrativos del Estado, resulta de
la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Cor- contratación de servicios hasta la realiza- singular importancia definir determi-
poración Andina de Fomento. Consultor Asistente ción de operaciones de deuda y contabi- nados conceptos previos relacionados
en Governa S.A.C., firma especializada en gestión
y políticas públicas. Las opiniones presentadas no lidad, pasando por procesos presupuesta- con éstos. Lo anterior tiene por finalidad
responden necesariamente a posiciones de la firma rios, forman parte de la ingente cantidad identificar plenamente la materia bajo
donde se desempeña profesionalmente. de procedimientos a los cuales se encuen- análisis así como el alcance de los aspec-
(**) El autor agradece, para la preparación del presente tra sujeto el Estado, en sus tres niveles de tos prácticos que se detallarán en poste-
artículo, la valiosa colaboración de Inés Loza Es-
quivel, estudiante de cuarto ciclo de la Facultad de gobierno. riores ediciones.
Derecho de la UPC. La mayoría de dichos procedimien- En este orden de ideas, en primer

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lugar se realizará una breve acotación accionar. Es por ello que, tras numero- cargo de un “Ente Rector” con autoridad
respecto de la relación existente entre sas propuestas legislativas presentadas técnico-normativa a nivel nacional, se-
la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo –Ley en el Congreso de la República en los gún profundizaremos posteriormente.
Nº 29158– y los Sistemas Administrativos últimos años, se aprobó finalmente la
del Estado. Posteriormente, se definirán nueva LOPE. Cuadro Nº 1
Sistemas: Funcionales y Administrativos
aspectos conceptuales relacionados con El cambio de LOPE no solo determina
la modernización de la gestión pública, la culminación de un proceso legisla- SISTEMAS
incluyendo un sucinto recuento histórico tivo extenso y complejo sino que tie- Sistemas Sistemas
del caso peruano. Finalmente, se conclui- ne consecuencias directas en la orga- Funcionales Administrativos
rá con los principales aspectos del siste- nización y relación de las entidades Aseguran el cumpli- Regulan la utilización
ma administrativo de modernización de que conforman al Poder Ejecutivo. miento de políticas de los recursos en las
la gestión pública así como las conclusio- Por razones de espacio y pertinencia, públicas que requie- entidades de la ad-
ren la participación ministración pública,
nes respectivas. solo nos referiremos a aquellos temas de todas o varias en- promoviendo la efica-
relacionados con el presente artícu- tidades del Estado. Es- cia y eficiencia en su
II. La Ley Orgánica del Poder Eje- lo. tán a cargo del Poder uso. Están a cargo del
Ejecutivo. Poder Ejecutivo, salvo
cutivo y los Sistemas Adminis- En primer lugar, la LOPE contiene una el Sistema Nacional de
trativos del Estado serie de principios que deben orientar Control.
la organización y operación de todas
En el año 2007(1) se dictó la Ley Nº las entidades integrantes del Poder Fuente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Elaboración: Propia
29158, nueva Ley Orgánica del Poder Eje- Ejecutivo, contenidos en su Título Pre-
cutivo (en adelante, la LOPE), luego de un liminar. Dentro de éstos cabe resaltar
largo proceso de debate y maduración los principios de legalidad; servicio al En este punto, es importante dete-
tanto dentro, como fuera del Congreso de ciudadano; organización e integración; nernos a fin de precisar el alcance del
la República. En este sentido, la LOPE re- y, competencia. concepto de sistemas administrativos
emplaza al Decreto Legislativo Nº 560, an- Adicionalmente, la LOPE regula las empleado para la preparación de este
terior Ley del Poder Ejecutivo, promulgada relaciones de coordinación del Po- artículo.
en marzo de 1990. der Ejecutivo tanto a nivel horizontal En atención a ello, la LOPE contempla
Es importante señalar que desde el (con otras entidades de nivel nacio- –como se ha dicho en párrafos ante-
año 1990 a la fecha, múltiples cambios se nal) como vertical –al interior del pro- riores– a los sistemas funcionales y a
han producido en el contexto económico, pio Ejecutivo– (organismos públicos, los sistemas administrativos. Respecto
político y social del país, los cuales tuvie- empresas públicas, entre otros). Para a los primeros, toda vez que no forma
ron un reflejo en la forma cómo el Estado el primer caso, se trata de delimitar parte del objeto del presente artículo,
se organizó y reformó, a fin de satisfacer campos de acción, responsabilidades y solo apuntaremos que su finalidad es
las diversas y cambiantes demandas de procedimientos que requieren la inter- asegurar el cumplimiento de políticas
los ciudadanos. Así, entre las principales vención de organismos fuera del Poder públicas que requieren la participación
reformas impulsadas en dicho periodo, Ejecutivo. Para el caso de las relaciones de todas o varias entidades del Estado,
se pueden encontrar –por ejemplo– el verticales, pretende lograrse mayores conforme a la propia LOPE.
incremento de la participación privada en niveles de rendición de cuentas tanto
la gestión de los servicios públicos (priva- al interior como con relación a la ciuda- b. Justificación de los sistemas admi-
tizaciones, concesiones y coparticipación danía. nistrativos
del sector privado); el cambio hacia un Sobre los sistemas administrativos, por
modelo económico diferente (economía constituir pieza central en el presente
social de mercado); y, la implementación “(...) la LOPE contiene una se- trabajo, entraremos a analizar breve-
–en los últimos años– del proceso de des- rie de principios que deben mente su justificación y la regulación
centralización que ha obligado al Gobier- normativa recogida en la LOPE.
no Nacional a pasar de un modelo descon-
orientar la organización y
La razón de ser de los sistemas adminis-
centrado a uno descentralizado. operación de todas las entida- trativos se encuentra en la misma natu-
des integrantes del Poder Eje- raleza del Estado. Lo anterior se explica
a. Principales disposiciones de la LOPE cutivo (...)” si consideramos que el Estado tiene
en cuanto a organización y relacio- por “fin supremo” –conforme a nuestra
nes interinstitucionales Constitución Política(3)– “la defensa de
En este contexto, era necesario que el Finalmente, la LOPE determina lo per- la persona humana y el respeto de su
Poder Ejecutivo “ordenara” su compleja tinente a los Sistemas que regulan el dignidad”. De acuerdo con ello, todas
organización(2), competencias, funcio- funcionamiento de la administración las acciones estatales debieran estar
nes, así como las nuevas relaciones que pública. En este sentido, establece una orientadas a garantizar que dicho man-
han venido surgiendo con los gobier- diferenciación entre los “Sistemas Fun- dato constitucional se efectivice.
nos subnacionales, a través de reglas cionales” y los “Sistemas Administrati- Bajo esta lógica, la garantía del ciudadano
y principios básicos que orientaran su vos”. En ambos casos, se encuentran a –o más ampliamente, de la persona hu-

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mana– frente a la Administración Públi- Dicha necesidad conlleva el estableci-


ca, la constituye el principio de legalidad, miento de procedimientos y normas
“Si bien es cierto que el primer
mediante el cual los órganos estatales se que generen información para que tanto
encuentran sometidos al ordenamien- otras instituciones públicas encargadas grupo de relaciones entre el Esta-
to jurídico nacional, encabezado por la del control como los propios ciudadanos do y los ciudadanos es aquel que
Constitución. Dicho principio recorta la puedan estar al corriente del uso de los ocupa un lugar preponderante
discrecionalidad de la Administración Pú- recursos públicos.
blica respecto de su actuación, toda vez Con la generación de esta clase de incen-
en la literatura sobre la materia,
que para sustentarla deberá basarse ple- tivos la relación –si bien indirecta por na- es también correcto afirmar que
namente en el marco normativo vigente. turaleza– se vuelve un poco más cercana, la discrecionalidad administra-
Para lograr lo anterior, se han seguido dos reduciéndose –consecuentemente– los tiva en el uso de recursos de las
fórmulas. La primera, y más directamen- problemas de agencia entre los ciudada-
te vinculada con el propio ciudadano, ha nos y la Administración Pública. Bajo esta
entidades públicas –propio del
sido garantizar que las actuaciones de óptica, la Administración Pública sería el segundo grupo de medidas– tie-
la Administración Pública que tienen un “agente” mientras que la ciudadanía sería ne un impacto significativo (...)”
efecto directo sobre la esfera jurídica (de- el “principal”(5).
rechos y deberes) de las personas, se en- Cabe precisar que la razón de ser de un
cuentren encauzadas debidamente. Este sistema administrativo no es el control de
“cauce” por el cual transcurren –de ambos los actos del Estado sino –desde una lógi- administrativos del Estado, conviene abo-
lados– solicitudes y actos administrativos, ca contraria– conseguir que la actuación carnos a su regulación normativa dentro
se denomina procedimiento administrati- administrativa sea eficiente en el uso de de la LOPE. A este entender, de una lec-
vo, según la Ley Nº 27444, Ley del Procedi- recursos y, a la vez, constituya una garan- tura conjunta de los artículos 43º y 46º
miento Administrativo General(4). tía de transparencia para el ciudadano. del acotado cuerpo normativo, podemos
El segundo grupo de medidas corres- establecer que los Sistemas Administra-
c. Regulación normativa de los sistemas tivos tienen determinados caracteres,
ponde a aquellas que garantizan que la
administrativos según se aprecia en el Cuadro siguiente:
relación mediatizada (o indirecta) entre
Analizada la justificación de los sistemas
el ciudadano y el Estado se vea revestida
de ciertas características que le permitan Cuadro Nº 2
Caracteres de los Sistemas Administrativos
a la Administración Pública –de un lado–
realizar las actuaciones administrativas CARACTERES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
necesarias para utilizar los recursos pú-
Componentes Principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos.
blicos con eficiencia y transparencia; y, ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Finalidad Regular la utilización de los recursos en las entidades públicas.
–de otro lado– al ciudadano tener la se- ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
guridad de que dichas actuaciones serán Formalidades de creación Norma con rango de Ley (que sea compatible con la naturaleza de un sistema
administrativo) y con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de
llevadas a cabo con el propósito de lograr Ministros.
el bien común y no el propio beneficio de ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Ámbito de aplicación Todas las entidades de la Administración Pública, incluyendo a los Poderes
los funcionarios. del Estado, Organismos Constitucionales y los tres niveles de gobierno.
Si bien es cierto que el primer grupo de re- ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Rectoría El Poder Ejecutivo, a excepción del Sistema Nacional de Control, tiene la
laciones entre el Estado y los ciudadanos es responsabilidad de reglamentar y operarlos.
aquel que ocupa un lugar preponderante Dicha reglamentación y operación se da a través de los “Entes Rectores”,
en la literatura sobre la materia, es también los cuales son la autoridad técnico-normativa a nivel nacional para cada
Sistema Administrativo.
correcto afirmar que la discrecionalidad ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Condiciones de ejercicio Con arreglo a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
administrativa en el uso de recursos de las de la rectoría Sin afectar la autonomía de los Organismos Constitucionales.
entidades públicas -propio del segundo Adecuando el funcionamiento de los sistemas administrativos al proceso
grupo de medidas- tiene un impacto signi- de descentralización.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
ficativo, aunque indirecto y difícil de cuanti- Cumplimiento de normas El cumplimiento es obligatorio para cada entidad de la Administración Públi-
ficar, en el beneficio de la sociedad. de los Sistemas ca, pero dicho cumplimiento no obliga al establecimiento de una unidad orgánica
específica en las entidades para atender los requerimientos del sistema.
Es precisamente esta condición indirecta
de la relación entre el Estado y los ciu- Fuente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
dadanos aquella que determina la ne- Elaboración: Propia
cesidad de regulación más profusa. Sin
embargo, no se trata de establecer regu- En este sentido, los Sistemas Administra- sarrollen a profundidad cada uno de ellos.
laciones por el solo hecho de crearlas. La tivos del Estado no regulan la actuación de la Resulta importante ahondar un poco
razón que subyace a este tipo de regula- Administración Pública de manera inorgáni- más en lo que se refiere a los Entes Rec-
ciones –como apuntáramos previamen- ca, todo lo contrario, la LOPE ha previsto un tores de los Sistemas Administrativos. La
te– se encuentra ligada a la reducción de concepto que abarque la generalidad de ca- importancia de éstos radica en el rol pre-
espacios de actuación discrecional por racteres con que cuentan los sistemas admi- ponderante que tienen para la operación y
parte de la Administración Pública. nistrativos, para que las leyes especiales de- reglamentación de cada sistema.

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En este contexto, los entes rectores, de sujetas a determinados procesos técnicos rrestar dicha situación, y antes de que se
un lado, son una expresión clara de la recto- dictados por una autoridad central. llevara a cabo el autogolpe de 1992, Fuji-
ría que el nivel de gobierno nacional -gene- Con relación a sus atribuciones, la LOPE mori dio una serie de medidas que busca-
ralmente a través del Poder Ejecutivo- ejerce detalla a que se refiere la responsabilidad ban contrarrestar los efectos perniciosos
respecto de sus competencias. De otro lado, de reglamentar y operar los sistemas admi- que habían generado sucesivos gobier-
hacen explícita un tipo de relación entre las nistrativos encomendada a los Entes Rec- nos en la economía nacional.
entidades públicas, relación que obliga a tores. A este respecto, señala una serie de En este contexto uno de los problemas
que –sin perjuicio de su autonomía– todas atribuciones que le son propias, conforme identificados por el equipo económico
las instituciones del Estado se encuentren se aprecia en el Cuadro a continuación. del entonces Presidente del Consejo de
Ministros y Ministro de Economía y Finan-
Cuadro Nº 3 zas Juan Carlos Hurtado Miller fue el tama-
Atribuciones, Competencias y Funciones de los Entes Rectores de los Sistemas Administrativos
ño de la burocracia pública asociada a una
necesaria reforma del Estado. De hecho,
ATRIBUCIÓN COMPETENCIAS Y FUNCIONES
al presentar su Plan de Gobierno al Con-
Regulación Expedir las normas reglamentarias que regulan el Sistema. greso en agosto de 1990, Hurtado Miller
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Planificación Programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la gestión del proceso.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
solicitó facultades delegadas para legislar
Ejecución Mantener actualizada y sistematizada la normatividad del Sistema. en materia de reforma integral del Estado.
Emitir opinión vinculante sobre la materia del Sistema. Por cuestiones políticas, el Congreso le
Capacitar y difundir la normatividad del Sistema en la Administración
Pública.
negó tales facultades.
Llevar registros y producir información relevante de manera actualizada y Seguidamente, Carlos Torres y Torres Lara
oportuna. durante su primera exposición al Congre-
Promover el perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos
técnicos del Sistema Administrativo.
so incorporó el tema de la reforma de la
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– administración pública como parte de las
Supervisión Supervisar y dar seguimiento a la aplicación de la normatividad de los
procesos técnicos de los Sistemas. medidas a ejecutar por su gestión, para
lo cual solicitó nuevamente facultades
Fuente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo extraordinarias para legislar en tal mate-
Elaboración: Propia
ria. No obstante la urgencia del tema, el
Congreso volvió a brindar una respuesta
Teniendo claros los principales aspec- se conforma un Sistema Administrativo. La
negativa a tal pedido del Gobierno.
tos relacionados a los sistemas administra- elección de la LOPE permite una mayor fle-
Posteriormente, sucediendo a Hurtadi Mi-
tivos del Estado, en el siguiente apartado se xibilidad al legislador al momento de regular
ller, Torres y Torres Lara fue reemplazado
abordará de manera particular lo referido al específicamente los sistemas correspondien-
por Alfonso de los Heros. Al igual que lo
sistema administrativo de modernización tes a las materias señaladas en dicho cuerpo
planteado por sus predecesores, De los
de la gestión pública, materia de la presente normativo.
Heros solicitó facultades delegadas para
sección. Comoquiera que la materia del presente
legislar en materia de Reforma del Estado,
documento lo exige, específicamente nos
considerándola parte del conjunto de re-
III. El Sistema Administrativo de Moderni- referiremos al Sistema Administrativo de Mo-
formas institucionales que debían llevarse
zación de la Gestión Pública dernización de la Gestión Pública. Para ello,
a cabo para lograr la estabilización del país.
primero señalaremos los principales hitos
Los sistemas administrativos del Estado, Comoquiera que el Congreso se encontra-
en la evolución del tema materia de análisis
conforme están contemplados en la LOPE, ba en abierto enfrentamiento con Fujimo-
para luego detenernos un poco en algunos
se encuentran referidos a las siguientes ma- ri por su postura contraria a la acción de
conceptos asociados al sistema. Finalmente,
terias: los partidos políticos, las facultades fueron
precisaremos los principales aspectos del sis-
• Gestión de Recursos Humanos; nuevamente negadas. De los Heros fue el
tema bajo comentario.
• Abastecimiento; último Presidente del Consejo de Minis-
• Presupuesto Público; a. Evolución de la modernización de la tros que tuvo Fujimori dentro del marco
• Tesorería; gestión pública constitucional previo al autogolpe del 5
• Endeudamiento Público; La modernización de la gestión pública, de abril de 1992, dado que -una vez pro-
• Contabilidad; como materia relevante en el debate na- ducido este- De los Heros renunció.
• Inversión Pública; cional, ha pasado por numerosas etapas y A pesar de que en el mensaje de Fujimo-
• Planeamiento Estratégico; concepciones. A este entender, en el pre- ri, luego del autogolpe el asunto relativo
• Defensa Judicial del Estado; sente apartado se revisarán los principales a la modernización de la gestión pública
• Control; y, hitos respecto del proceso de generación estuvo presente al mencionar el tema de
• Modernización de la Gestión Pública de la “ventana de oportunidad”(6) para la “Modernización de la Administración
En este sentido, la LOPE ha evitado seña- aprobar determinadas normas vinculadas Pública”, en los hechos, los años ulteriores
lar una lista exhaustiva con los nombres de los a dicha materia. a 1992 no hubo organismo ni persona en
sistemas administrativos del Estado emplean- Al asumir la Presidencia de la República, el gobierno que impulsara decididamente
do, más bien, una técnica diferente orientada Alberto Fujimori, el país se encontraba el proceso.
a señalar las materias respecto de las cuales económicamente colapsado. Para contra- En el año 1995 fue disuelto el Instituto

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cutivo en las necesidades de los secto- La resistencia de los propios Ministerios


res más deprimidos. a eliminar de su estructura orgánica a las
• Elevación de la calidad del gasto pú- entidades bajo su supervisión supuso un
blico, mediante el establecimiento de escollo importante al proceso(8).
prioridades, austeridad y lucha contra El tema de la modernización de la gestión
la corrupción. pública fue sustraído de la agenda pública
• Mejora de la gestión pública a través durante algunos años, luego de las accio-
de instituciones eficientes, de la profe- nes reseñadas anteriormente.
sionalización y revalorización del servi- No obstante ello, y pasados unos años, en
dor público. el discurso de asunción de mando del Pre-
Nacional de Administración Pública, que- • Generar condiciones para el desarrollo sidente Toledo en julio de 2001, él volvió a
dando algunas de sus competencias re- económico y social sostenible. retomar el asunto de la modernización de
partidas entre la Presidencia del Consejo Dichos principios debían ser seguidos du- la gestión pública. Consecuentemente con
de Ministros (PCM) y el Ministerio de Eco- rante todo el proceso, el mismo que quedó ello, y con una mayoría momentánea en el
nomía y Finanzas (MEF), otras varias que- a cargo del Programa de Modernización de Congreso, el Poder Legislativo creó -en el
daron sin autoridad que -en la práctica- se la Administración Pública, creado también 2001- la Comisión de Modernización de la
hiciera cargo de ellas. en dicho Decreto Legislativo. Gestión del Estado.
Posteriormente, ya en el marco de la Cons- Ello se dio, básicamente a que la relevan- Esta Comisión se encargó de ver pro-
titución de 1993, la Ley Nº 26553, Ley de cia que lo había presedido tiempo atrás puestas de ley relativas al proceso de
Presupuesto del Sector Público para 1996, pasó a un segundo plano por decisiones modernización, aprobando -debido al
publicada el 14 de diciembre de 1995, en de carácter político. consenso político sobre el tema- la Ley
su Octava Disposición Transitoria y Final No obstante, las líneas de acción del Pro- Nº 27658, Ley Marco de Modernización
autorizaba al Poder Ejecutivo a ejecutar grama de Modernización y pese a la acción de la Gestión del Estado.
un “proceso de modernización integral de sus miembros(7), finalmente éste fracasó El consenso político se evidenció al estable-
en la organización de las entidades que al impulsar la aprobación de determinadas cer como responsables del proceso de mo-
lo conforman” así como en “la asignación leyes de modernización así como al inten- dernización tanto a la Secretaría de Gestión
y ejecución de funciones y en los sistemas tar fortalecer el rol rector de los Ministerios Pública (9) de la Presidencia del Consejo de
administrativos”. frente a las entidades descentralizadas, Ministros como a la Comisión de Moderni-
La finalidad del acotado proceso de- desconcentradas y proyectos especiales. zación de la Gestión del Estado.
bería ser mejorar la gestión pública. Cuadro Nº 4: Relación preliminar entre los rasgos del Estado deseado con las acciones principales
Las materias específicas sobre las cua- propuestas por la Ley Nº 27658
les estaba autorizado a legislar eran
(i) reorganización, modificación de sis- RASGOS DEL ESTADO ACCIONES PRELIMINARES
temas administrativos en general; y, Al servicio de la ciudadanía Priorización de la labor de desarrollo social en beneficio de los sectores menos fa-
(ii) asignación y ejecución de funciones, vorecidos, mejorando, entre otras acciones, la prestación de los servicios públicos.
Regulación de las relaciones intersectoriales
derivados de las leyes sectoriales. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Con canales efectivos de Concertación, con la participación de la sociedad civil y las fuerzas políticas,
Luego, en noviembre de 1995 se expidió participación ciudadana diseñando una visión compartida y planes multianuales, estratégicos y sustentables.
la Resolución Suprema Nº 394-95-PCM, ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Descentralizado y Descentralización, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Re-
mediante la cual se encargó a la Presiden- desconcentrado gionales y la gradual transferencia de funciones.
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
cia del Consejo de Ministros la dirección Transparente en su gestión Mayor eficiencia en la utilización de los recursos del Estado, por lo tanto,
general del proceso de modernización se elimina la duplicidad o superposición de competencias, funciones y
atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores.
del Estado. Cabe precisar que dentro de la ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Con servidores públicos Revalorización de la Carrera Pública, se pone especial énfasis en el principio de
parte considerativa de la acotada resolu- calificados y adecuada- la ética pública y la especialización así como el respeto al Estado de Derecho.
ción se define a la modernización del Esta- mente remunerados
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
do como “una actividad intersectorial de la Fiscalmente equilibrado Institucionalización de la evaluación de la gestión por resultados, a través
función política administrativa del Estado”. del uso de modernos recursos tecnológicos, la planificación estratégica y
concertada, la rendición pública y periódica de cuentas y la transparencia a
En el marco de la delegación de facultades fin de garantizar canales que permitan el control de las acciones del Estado.
legislativas otorgadas por la Ley Nº 26553,
Fuente: Ley Nº 27658
se expidió el Decreto Legislativo Nº 834, Elaboración: Propia
denominado “Ley Marco de la Moderni-
zación de la Administración Pública”. En A diferencia del proceso anterior, este se estatal, de manera que se logre una mejor
dicha norma se identificaba el objetivo del caracterizó por la concepción del proce- atención a la ciudadanía, priorizando y op-
proceso como el desarrollo en el Estado so como algo programático e integral; es timizando el uso de los recursos públicos.
de “las instituciones y procesos que le per- decir, se declaró a todo el Estado peruano Se establecen una serie de acciones a se-
mitan cumplir con sus fines fundamentales”. en proceso de modernización, en sus tres guir para la consecución de la finalidad del
Adicionalmente, se identificaron cuatro niveles de gobierno. proceso y al modelo de Estado que se bus-
principios del proceso, a saber: La finalidad del proceso es la obtención de caba. En el Cuadro siguiente se relacionan,
• Focalización de la acción del Poder Eje- mayores niveles de eficiencia del aparato de manera preliminar los rasgos del Esta-

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do que se pretende alcanzar con el proce- tencia en la materia, las funciones rela- administrativos, considerando tanto la
so con las acciones principales propuestas cionadas con aspectos importantes de la reforma procedimental en si misma
por la Ley Marco de Modernización de la modernización de la gestión pública. A como el cambio institucional que su-
Gestión del Estado. dicha Secretaría, entonces, le corresponde pone el cuestionamiento de la lógica
La acotada Ley estableció una serie de asumir el rol de liderazgo respecto de la que sirve de sustrato a los procedi-
criterios para diversas materias. Dentro de modernización de la gestión pública. mientos en si mismos.
estas se encuentran los siguientes temas: • Mejora de la “recepctividad” de la Admi-
• Diseño y estructura de la Administra- b. Alcance del Sistema Administrativo de nistración y la calidad de los servicios
ción Pública, referida a normas de or- Modernización de la Gestión Pública públicos, lo cual implica la transmisión
ganización interna de las entidades. Una vez revisados los principales hitos rela- de información comprensible a la ciu-
• Cumplimiento de funciones asignadas cionados con el proceso de modernización dadanía respecto de las competencias
y evaluación de resultados de las insti- de la gestión pública en el Perú, conviene y funciones de las entidades públicas,
tuciones públicas. precisar el alcance de las materias del siste- la definición de mecanismos que per-
• Reglas generales que ratificaban la ma administrativo bajo comentario. mita a la Administración responder
necesidad de mecanismos de demo- Para ello, nos basaremos en dos tipos de interactivamente a las demandas de
cracia participativa así como el control razonamiento. El primero orientado al participación de los ciudadanos y la
ciudadano sobre los actos de la Admi- punto de vista teórico, y el siguiente rela- promoción de la accesibilidad del ciu-
nistración Pública. cionado con las materias que en la actua- dadano al Estado.
• Obligaciones generales de los servido- lidad viene ejecutando la Secretaría de • Mejora de la gestión de los recursos
res públicos para con los ciudadanos, Gestión Pública de la PCM. humanos, incluyendo la profesionali-
estableciendo una clara orientación Respecto al primer punto, tenemos que la zación del empleo público y la mejora
hacia el servicio al ciudadano. modernización de la gestión pública es un de los mecanismos de gestión de las
Conforme el artículo 12º de la Ley Nº 27658, asunto que puede ser abordado de diver- personas.
el proceso de modernización tenía previs- sas maneras. Sin perjuicio de ello, para el • Descentralización y participación, referi-
to dos líneas de acción principales. De un presente apartado nos basaremos en los da a la transferencia de capacidad de
lado, encontramos los Convenios de Ges- estudios empíricos realizados por Longo y intervención, inspiradas en los princi-
tión; y de otro, la implementación de Pro- Echevarria (10). pios de subsidiariedad o proximidad,
gramas Pilotos de Modernización. Mientras tanto de organizaciones públicas sub-
que los primeros estaban relacionados di- nacionales como de organizaciones
rectamente a promover la eficiencia en la “(...) la modernización de la de la sociedad civil.
gestión de recursos públicos mediante la gestión pública es un asunto
superación de problemas de agencia. que puede ser abordado de di- De otro lado, a fin de determinar los cam-
La segunda línea de acción estaba enca- pos de acción de la Secretaría en materia
minada a retomar lo que para el Programa versas maneras (...)” de modernización de la gestión pública,
de Modernización de la década pasada tendremos en cuenta tanto a los compo-
había sido un escollo importante: la reor- En dichos estudios, se propone la clasifica- nentes del Programa de Modernización
ganización interna de los Ministerios. Se ción de las políticas de reforma del Estado y Descentralización del Estado (PMDE)
sumó una tercera línea, que sería retoma- -más precisamente de su núcleo estratégi- como al Reglamento de Organización y
da con el segundo gobierno de García, co- en siete grupos de acciones, a saber: Funciones de la PCM (ROF PCM).
orientada a la racionalización de entida- • Rediseño de estructuras organizativas, A este respecto, el 12 de septiembre de
des desconcentradas y descentralizadas comprendiendo la reducción de la ca- 2003 la República del Perú y el Banco In-
dependientes de los Ministerios (Organis- dena de autoridad formal, agrupación teramericano de Desarrollo suscribieron
mos Públicos Descentralizados, Proyectos de unidades por criterios de producto el Contrato de Préstamo N° 1437/OC-PE,
y Programas Especiales, entre otros). o servicio ofrecido al ciudadano, trans- mediante el cual se apoyó la ejecución del
Asimismo, vía el Decreto Supremo Nº ferencia del poder de decisión hacia Programa de Modernización y Descentra-
030-2002-PCM –norma que aprobó el Re- las unidades más cercanas a la gestión lización del Estado. Su finalidad, de acuer-
glamento de la Ley Marco–, se estableció directa del servicio, y, la reducción de do con el propio contrato, es apoyar el
la necesidad de opinión previa de la Se- relaciones de agencia vía un esquema desarrollo de un proceso eficaz de moder-
cretaría de Gestión Pública de la PCM para contractualista. nización y descentralización de la admi-
la aprobación de normas referidas a la • Desarrollo de sistemas de planificación nistración pública en el Perú, mediante la
organización del Estado (creación o reor- y control, orientándolo a resultados, di- redefinición de reglas institucionales clave
ganización de entidades, por ejemplo) así señando indicadores, generando me- y la implantación de nuevas estructuras y
como la participación dentro del proceso canismos de información, entre otros. sistemas administrativos.
de aprobación de Convenios de Gestión y • Creación de mecanismos de evaluación A este respecto, el PMDE cuenta con dos
de Programas Piloto de Modernización. y rendición de cuentas, incrementando sub programas: uno de modernización y
Con ello, se centralizó de manera impor- la transparencia y facilitando la rendi- otro de descentralización. Aquel que nos
tante en la Secretaría de Gestión Pública, ción de cuentas. ocupa -el de modernización- busca apo-
órgano de la PCM que tenía la compe- • Racionalización de los procedimientos yar la instrumentación de la Ley Marco

Marzo de 2009
Informe Especial

de Modernización del Estado además de rentes con los objetivos de la misma, para • Simplificación administrativa; y,
otras actividades de modernización cohe- lo cual tiene seis componentes: • Ética y transparencia
Cuadro N° 6
Cuadro Nº 5 Relación entre los ámbitos de competencia y las
Componentes y Objetivos/Actividades del PMDE funciones de la Secretaría de Gestión Pública

COMPONENTES OBJETIVOS/ACTIVIDADES ÁMBITO DE FUNCIONES


COMPETENCIA
Organización del Racionalizar el aparato administrativo del Estado, reduciendo el número de Funcionamien- Emitir opinión sobre autógra-
Poder Ejecutivo entidades y eliminando funciones redundantes. to y organiza- fas y proyectos normativos
Clarificar y simplificar las estructuras organizativas de los ministerios y ción del Estado referidos al funcionamiento
organismos públicos descentralizados, fortaleciendo la capacidad de los y organización del Estado,
ministerios sectoriales para formular y desarrollar políticas. (creación de ministerios, en-
Garantizar la autonomía necesaria de las entidades reguladoras. tidades, instituciones, orga-
Facilitar la reorganización de las dependencias desconcentradas de la ad- nismos públicos, autoridades
ministración central para articularse con el proceso de creación y desarrollo autónomas, corporaciones,
de los gobiernos regionales. fondos, entre otros); así
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– como, el ROF PCM, de los
Gestión de recursos Desarrollo normativo de la futura ley de empleo público y carrera administrativa, Ministerios y de los organis-
humanos mediante la preparación de los instrumentos legales y los reglamentos mos públicos para fines de su
necesarios para su aplicación efectiva. aprobación.
Creación y puesta en marcha de una entidad rectora de los recursos humanos del Emitir informe sobre los pro-
Estado, dependiente de la PCM, especialmente financiando su implementación. yectos o normas que pro-
Diseño e implantación de un registro unificado de los empleados públicos, pongan la fusión de toda
basado en una planilla estandarizada e integrada en el SIAF. instancia de la Administración
Pública Central, así como la
Apoyo a la entidad rectora en la formulación de políticas activas de recursos modificación respecto de la
humanos. adscripción sectorial de un
Diseño y puesta en marcha de un programa de capacitación de cuadros de organismo público o de otras
la administración del Estado. entidades.
Estudio de los efectos económicos de las modificaciones normativas propuestas.
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– Simplificación Detectar los casos de duplici-
Gobierno electrónico Incrementar el acceso de los ciudadanos a los servicios e información del administrativa dad de funciones o de proce-
Estado. dimientos administrativos en
Mejorar la eficiencia de la gestión pública. las distintas entidades de la
Con tal propósito, se elaborará e implantará una política de gobierno elec- Administración Pública y pro-
trónico, bajo tres subcomponentes: (i) institucionalización de la organización, poner las medidas necesarias
políticas y normas de gobierno electrónico; (ii) desarrollo e implantación de para su corrección.
servicios en línea (Portal del Estado Peruano); y (iii) desarrollo e implantación Asesorar a las entidades en
materia de simplificación
de la Intranet del Estado. administrativa y evaluar los
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Gestión de compras Incrementar la transparencia y la capacidad de gestión del Estado peruano en procesos de simplificación
gubernamentales las compras gubernamentales, bajo la ejecución de dos subcomponentes: administrativa en relación
(i) el fortalecimiento institucional del CONSUCODE; y (ii) el desarrollo e con el TUPA de las entidades
del Poder Ejecutivo.
implantación del Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones
Supervisar y fiscalizar el cumpli-
del Estado (SEACE). miento de las normas de simpli-
––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Programa piloto: MTC Apoyar tanto los procesos de descentralización del subsector transportes ficación administrativa conteni-
en los niveles regional y local como la modernización de la gestión del das en la Ley Nº 27444.
MTC siguiendo el mandato de la Ley de Modernización del Estado. Este Ética y transpa- Formular, coordinar, supervisar
componente tiene los siguientes subcomponentes: (i) desarrollo de siste- rencia y evaluar las políticas de acce-
mas de administración generales del MTC; y (ii) apoyo a la modernización so a la información pública,
y descentralización del subsector transportes. fomento de la ética en la fun-
–––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––– ción pública, la transparencia y
Modernización de la PCM El diseño de un sistema de Evaluación de la Acción Gubernamental que permi- la vigilancia ciudadana
ta dar apoyo a las restantes dependencias del Ejecutivo en el cumplimiento
de sus compromisos estratégicos establecidos en los convenios de gestión. Otras Proponer normas y aprobar di-
La puesta en marcha de mecanismos e instancias para la optimización de rectivas en materia de funcio-
namiento y organización del
la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Estado, ética y transparencia.
La implementación de mecanismos de coordinación intersectorial e inte- Coordinar y dirigir el proceso
rinstitucional en las oficinas de enlace en cada sector e institución. de modernización de la ges-
La implantación de la nueva estructura organizativa incluyendo nuevas tión pública, así como formu-
unidades, procesos y sistemas. lar y evaluar las propuestas
El diseño de nuevos mecanismos de monitoreo de sus OPD. para su mejora.
El fortalecimiento de la gestión interna de la PCM, incluyendo la adquisición Coordinar con la Secretaría
de equipos y sistemas informáticos, y la capacitación de sus funcionarios. Técnica del Consejo Nacional
de la Competitividad.
Fuente: Contrato de Préstamo N° 1437/OC-PE Emitir opinión respecto a los
Elaboración: Propia conflictos de competencia
entre autoridades del Poder
Ejecutivo que son puestos en
consideración de la PCM.
En esta misma línea, el ROF PCM mayor abundamiento, recoge explícitamen- Emitir opinión técnica en ma-
teria de su competencia.
–aprobado mediante Decreto Supremo N° te que las materias respecto de las cuales la
063-2007-PCM– señala que la Secretaría de Secretaría es competente son las siguientes: Fuente: Reglamento de Organización y Funciones de la
Presidencia del Consejo de Ministros
Gestión Pública coordina y dirige el proceso • Funcionamiento y organización del Es- Elaboración: Propia
de modernización de la gestión pública. A tado;

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Como se aprecia en el Cuadro N° 5, la IV. Conclusiones tad- sería la Secretaría de Gestión Pública de
mayoría de las funciones asignadas a la la Presidencia del Consejo de Ministros. El
Secretaría de Gestión Pública de la PCM se La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo su- alcance de dicho sistema administrativo está
condicen con los ámbitos de competencia puso un cambio de paradigma dentro de la dado por los ámbitos de competencia de la
definidos por la propia norma. Administración Pública nacional. Lo anterior citada Secretaría. Lo anterior no excluye que
se debe, principalmente, a la preferencia a dentro de estos ámbitos de competencia
definir funciones antes que estructuras así existan líneas de acción y actividades con-
como la incorporación –como rectores de cretas que formen parte del sistema.
“(...) el estado actual del pro- la actuación de los funcionarios del Poder
ceso de modernización, impul- Ejecutivo- de determinados principios en NOTAS ––––––––––––––––––––––––––––––––––––
sado por el PMDE, servirá de su Título Preliminar. Dichos principios con- (1) La Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, fue
base para determinar las acti- forman garantías al ciudadano frente a la publicada en el Diario Oficial “El Peruano” -después
de cerca de una década de marchas y contramarchas
acción del Estado, considerándolo como la
vidades concretas que compo- razón de ser del mismo.
respecto a su formulación original- el 20 de diciem-
bre de 2007.
nen el Sistema Administrativo De otro lado, la LOPE busca reducir la (2) Por ejemplo, la creación de Organismos Públicos
Descentralizados “OPD’s” se dio inicialmente para
de Modernización de la Ges- discrecionalidad administrativa en la gestión cumplir funciones altamente especializadas o eje-
tión Pública (...)” pública. Para tal efecto, y de acuerdo a lo vis- cutivas que los Ministerios no podían realizar. No
to en el presente informe especial, reduce los obstante ello, su proliferación generó problemas
adicionales (relaciones de poder, reglas de trans-
problemas de agencia existentes entre el Es- parencia y rendición de cuentas, uso político, entre
En base a la información señalada en el tado y los ciudadanos al introducir sistemas otros) que fundamenta la racionalización a la que
presente acápite, y a fin de delimitar el ám- administrativos. Los sistemas administrativos, la LOPE los ha sometido.
bito de acción respecto del cual se extiende de acuerdo a la regulación general de la LOPE, (3) Constitución Política del Perú de 1993
Artículo 1.- Defensa de la persona humana
el Sistema Administrativo de Moderniza- tienen su razón de ser en el necesario control La defensa de la persona humana y el respeto de
ción de la Gestión Pública, consideramos que otras entidades del Estado y la propia ciu- su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del
que las materias sujetas a la competencia dadanía debe ejercer respecto de las actua- Estado.
(4) No es objeto del presente trabajo entrar a analizar
del Sistema son aquellas señaladas en el ciones de la Administración Pública. profusamente las categorías relacionadas con el
ROF PCM. En esta misma línea, los sistemas admi- procedimiento administrativo, razón por la cual las
Es importante señalar que las considera- nistrativos cuentan con determinadas ca- menciones vinculadas a este ámbito se señalan solo
de manera genérica.
ciones teóricas son importantes a efectos de racterísticas mínimas reguladas en la LOPE. (5) No ahondaremos mucho más, dado el espacio y la
que puedan delimitarse las líneas de acción Están a cargo del Poder Ejecutivo, salvo el materia del presente artículo, respecto de las relaciones
relacionadas con cada una de las materias sistema nacional de control, a través de un de agencia entre el Estado y los ciudadanos. Solo apun-
taremos que la teoría de la agencia es sumamente útil
relacionadas con el Sistema Administrativo “ente rector” que opera y reglamenta el Sis- para explicar los comportamientos de los gerentes
bajo análisis. tema. Su creación se da por ley, bajo deter- públicos ante determinadas situaciones y bajo ciertas
A su vez, el estado actual del proceso minadas condiciones. condiciones (por ejemplo, la adquisición de material
de oficina con un presupuesto holgado podría generar
de modernización, impulsado por el PMDE, La materia relacionada con la moderni- corrupción si no existen controles adecuados).
servirá de base para determinar las activi- zación de la gestión pública ha tenido una (6) Con el término “ventana de oportunidad” nos esta-
dades concretas que componen el Sistema serie de hitos importantes en lo que se re- mos refiriendo a la creación de un espacio dentro
de la agenda y debate públicos para la discusión y
Administrativo de Modernización de la Ges- fiere a su proceso de concreción como sis- aprobación –en el nivel político- de una determinada
tión Pública. tema administrativo, tal y como es regulado legislación.
En razón a ello, cada una de las tres en la actualidad. A este entender, luego de (7) Cabe señalar que el Programa de Modernización
contaba con una Secretaría Ejecutiva dependiente
materias (funcionamiento y organización accidentados intentos se logró aprovechar de la Presidencia del Consejo de Ministros. A cargo
del Estado; simplificación administrativa; y en dos oportunidades ventanas de oportu- de dicha Secretaría estuvo la Sra. Leonie Roca, con el
ética y transparencia) contienen líneas de nidad para aprobar normas que proveyeran apoyo de Pierina Pollarolo y Rosa María Palacios.
(8) Para una exposición extensa acerca de las causas
acción y actividades concretas que serán el marco necesario para modernizar la ad- de los problemas surgidos en torno al proceso
señaladas en ulteriores artículos especia- ministración pública. El último de dichos de modernización de la administración pública,
lizados a fin de lograr comprender la tota- contextos permitió la aprobación de la Ley recomendamos revisar el Informe Final del trabajo
de investigación realizad por Juan Carlos Cortázar
lidad de las acciones que corresponden al Nº 27658, Ley Marco de Modernización de Velarde, “Oportunidades y limitaciones para la
sistema administrativo de modernización la Gestión del Estado. reforma del Estado en el Perú de los años 90”.
de la gestión pública. Consiguientemente con lo anterior, la (9) La referencia inicial estaba hecha a la Dirección
Finalmente, es importante señalar consideración de la modernización de la General de Gestión Pública de la Presidencia del
Consejo de Ministros, la misma que en la actualidad
que determinados aspectos considera- gestión pública como sistema administra- se denomina Secretaría de Gestión Pública.
dos doctrinariamente como materia de tivo tiene sustento en tanto su finalidad es (10) Cfr. LONGO, Francisco y KOLDO, Echevarria (2000)
la modernización de la gestión pública o la regulación del uso de recursos públicos, “La Nueva Gestión Pública en la Reforma del Núcleo
Estratégico del Gobierno: Experiencias Latinoameri-
-incluso- incorporados en la Ley N° 27658 promoviendo que esta sea eficiente y efi- canas” pp. 19-39. Disponible en www.iadb.org/sds/
no forman parte del Sistema Administrati- caz. doc/sgc-estudioCLAD.pdf
vo dado que la propia LOPE los ha señala- El ente rector del sistema de moderniza- (11) Tal es el caso, por ejemplo, de Recursos Humanos,
el mismo que tiene como autoridad rectora a la
do como un Sistema Administrativo por si ción de la gestión pública –si bien no cuenta Autoridad Nacional del Servicio Civil.
mismo (11). con ley expresa que le otorgue dicha facul-

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