Artigo Rodrigues&Godoy

RODRIGUES, C. G. O.;; GODOY, L. R. C.
Atuação pública e privada na gestão de Unidades de Conservação: aspectos...
Atuação pública e privada na gestão de Unidades de

Conservação: aspectos socioeconômicos da prestação de
serviços de apoio à visitação em parques nacionais
Public and Private Policy in the Management of Protected
Areas: Socioeconomic Aspects in the Rendering of Support
Services to Visitors in National Parks
Camila Gonçalves de Oliveira RODRIGUES*

Larissa Ribeiro da Cruz GODOY**
RESUMO
A necessidade de ofertar serviços de apoio à visitação em parques nacionais tem motivado a consoli-
dação de instrumentos de gestão que propiciem a participação de diversos atores no desenvolvimento
do turismo, tais como empresas, organizações da sociedade civil, associações e cooperativas de base
comunitária. Este artigo visa apontar e discutir, com base em uma revisão teórico-conceitual, alguns dos
principais aspectos socioeconômicos associados à prestação de serviços de apoio à visitação em parques
QDFLRQDLV'HQWUHHVVHVDVSHFWRVGHVWDFDPVHRLQFUHPHQWRGHUHFXUVRV¿QDQFHLURVSDUDDPDQXWHQomR
GRVSDUTXHVRHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURGRVFRQWUDWRV¿UPDGRVSHORSRGHUS~EOLFRFRPSDUWLFX-
lares, a adequação e a qualidade dos serviços prestados e o potencial efeito dinamizador da economia
tendente a favorecer o desenvolvimento socioeconômico local. A análise desses aspectos se baseou no
OHYDQWDPHQWRELEOLRJUi¿FRHGHGDGRVVHFXQGiULRVVREUHDJHVWmRGHXQLGDGHVGHFRQVHUYDomRHQDDQiOLVH
GHLQVWUXPHQWRVQRUPDWLYRVjOX]GDGRXWULQDGRGLUHLWRDGPLQLVWUDWLYR8PDGDVSULQFLSDLVUHÀH[}HV
GRDUWLJRDSRQWDTXHRDSRUWHGHUHFXUVRVKXPDQRVH¿QDQFHLURVSRUSDUWHGDVRUJDQL]Do}HVS~EOLFDH
privada na gestão dos parques nacionais requer uma abordagem criteriosa, considerando as funções e
responsabilidades no âmbito da gestão dessas áreas. Dessa forma, a convivência entre os regimes público
e privado no mesmo espaço, como é o caso da prestação de serviços de apoio à visitação em unidades
GHFRQVHUYDomRUHTXHURHTXLOtEULRHQWUHRVUHVXOWDGRVHFRQ{PLFR¿QDQFHLURVSULYDGRVHRVREMHWLYRV
da função pública relativos à conservação da área e à democratização do seu acesso.
Palavras-chave: parques nacionais;; visitação;; esferas pública e privada.
*
Doutora em Desenvolvimento Sustentável (Universidade de Brasília - UnB). Professora e Pesquisadora do Departamento de Administração e Turismo, do Pro-
grama de Pós-Graduação em Práticas em Desenvolvimento Sustentável e do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Territorial e Políticas Públicas da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ). E-mail: camirodrigues@ufrrj.br
**
Mestranda em Direito e Política Públicas (Centro Universitário de Brasília – UniCEUB), Especialista em MBA – Gestão Ambiental em Cidades (Universidade
Católica de Brasília - UCB), Analista Ambiental do Ministério do Meio Ambiente (MMA). E-mail: larissa.godoy@mma.gov.br
Desenvolvimento e Meio Ambiente, v. 28, p. 75-88, jul./dez. 2013. Editora UFPR 75
RODRIGUES, C. G. O.;; GODOY, L. R. C. Atuação pública e privada na gestão de Unidades de Conservação: aspectos...
ABSTRACT
The need to offer support services to visitation in national parks has stimulated the consolidation of
management tools which allow the participation of several actors in the process, such as the private initia-
tive, organizations of civil society and local populations. This article aims at pointing out and discussing
some of the key socioeconomic aspects associated with the rendering of support services to visitation in
QDWLRQDOSDUNV,QSDUWLFXODUZHKLJKOLJKWWKHLQFUHDVHRI¿QDQFLDOUHVRXUFHVIRUSDUNPDLQWHQDQFHWKH
HFRQRPLF¿QDQFLDOEDODQFHRIWKHFRQWUDFWVPDGHEHWZHHQWKHSXEOLFSRZHUDQGSULYDWHWKLUGSDUWLHV
the adequacy and quality of the services rendered and the potential dynamical effect of the economy to
improve local socioeconomic development. The analysis relied on literature review and secondary data
of the management of the conservation units and on the analysis of normative tools in the light of the
doctrine of administrative law. One of the main considerations of the article points out that the investment
RIKXPDQDQG¿QDQFLDOUHVRXUFHVRQWKHSDUWRISXEOLFDQGSULYDWHRUJDQL]DWLRQVLQWKHPDQDJHPHQWRI
national parks requires a careful approach, considering the roles and responsibilities in the management
RIWKHVHDUHDV7KHUHIRUHWKHFRH[LVWHQFHEHWZHHQSXEOLFDQGSULYDWHVSKHUHVLQWKHVDPHVSDFHDVLW
is the case of the rendering of services in conservation units, requires the balance between the private
HFRQRPLF¿QDQFLDORXWFRPHVDQGWKHDLPVRIWKHSXEOLFUROHLQUHJDUGWRWKHFRQVHUYDWLRQRIWKHDUHD
and the democratization of its access.
Keywords: national parks;; visitation;; public and private spheres.
Introdução diada pela prestação de serviços por entidades alheias ao
serviço público. Essa dinâmica tende a impulsionar a apro-
Os parques nacionais, além da função precípua de priação mercadológica desse bem público, em diversas
conservação da diversidade biológica, têm também por escalas, e a valoração econômica dos parques nacionais.
REMHWLYRSURPRYHUDYLVLWDomRFRP¿QVGHHGXFDomRH Esse artigo visa apontar e discutir, com base em
interpretação ambiental, recreação e turismo em contato uma revisão teórico-conceitual, alguns dos principais
com a natureza (BRASIL, 2000). Para que isso ocorra, aspectos socioeconômicos associados à prestação de
é necessário estruturar os serviços de apoio às ativida- serviços de apoio à visitação em parques nacionais, tais
des de visitação1 a serem realizadas em áreas naturais FRPRRDFUpVFLPRGHUHFXUVRV¿QDQFHLURVSDUDDPDQX-
públicas. A prestação desses serviços pode se dar de WHQomRGHVWDViUHDVRHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLUR
maneira direta, quando é fornecida pelo próprio Estado, GRVFRQWUDWRV¿UPDGRVSHORSRGHUS~EOLFRFRPSDUWLFX-
ou indireta, quando o Estado os delega a particulares, por lares, a adequação e a qualidade dos serviços prestados
PHLRGHLQVWUXPHQWRVMXUtGLFRVHVSHFt¿FRV e o potencial efeito dinamizador da economia tendente
A necessidade de ofertar serviços de apoio à visita- a favorecer o desenvolvimento socioeconômico local.
ção em parques nacionais tem motivado a elaboração de
instrumentos de gestão dessas unidades de conservação
A exploração de bens e serviços nas unidades de
que propiciem a participação de diversos atores públicos
conservação
e privados, tais como empresas, organizações da socieda-
de civil, associações e cooperativas de base comunitária.
1HVVHFRQWH[WRDUHODomRHQWUHDIUXLomRGHXPEHP De acordo com o art. 33 da Lei 9.985, de 18 de
S~EOLFRRSDUTXHQDFLRQDOHDH[SORUDomRWXUtVWLFDpPH- julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Uni-
1
O termo visitação é utilizado com frequência nos documentos de planejamento e gestão de unidades de conservação para caracterizar o uso público nestas áreas. O
uso público, por sua vez, pode ser entendido como uma forma de utilização das unidades de conservação, por meio da visitação, independentemente da motivação
(lazer, contemplação, educação ambiental, esporte, observação de aves, entre outros) ou do segmento do turismo em questão (ecoturismo, turismo de aventura,
entre outros) (RODRIGUES, 2009).
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dades de Conservação da Natureza-SNUC, no qual se legislação relacionada à prestação desses serviços (Lei
LQVHUHPRVSDUTXHVQDFLRQDLVDH[SORUDomRFRPHUFLDOGH 8.987, de 1995, conhecida como a Lei das Concessões,
produtos ou serviços obtidos ou desenvolvidos a partir SRUH[HPSORRULHQWDHPFHUWDPHGLGDRVHXGHVHQYRO-
dos recursos naturais, biológicos, cênicos ou culturais, vimento em áreas de domínio público.
RXDH[SORUDomRGDLPDJHPGHXPDXQLGDGHGHFRQVHU- A escolha da forma da prestação de serviços públi-
vação, dependerá de prévia autorização e sujeitará o cos se insere no âmbito discricionário do Poder Público.
H[SORUDGRUGDDWLYLGDGHDSDJDPHQWRFRQIRUPHSUHYLVWR No entanto, independentemente do arranjo institucional
em regulamento. escolhido, a prestação de serviços deve observar os
O Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, que princípios básicos que caracterizam o chamado serviço
regulamenta a citada lei, dedicou o Capítulo VII ao tema DGHTXDGR GH¿QLGRV QD /HL GDV &RQFHVV}HV UHJXODUL-
GDDXWRUL]DomRSDUDDH[SORUDomRGHEHQVHVHUYLoRVHP GDGH FRQWLQXLGDGH H¿FLrQFLD VHJXUDQoD DWXDOLGDGH
unidades de conservação. O art. 25 dessa norma dispõe generalidade, cortesia na sua prestação, modicidade
TXH³pSDVVtYHOGHDXWRUL]DomRDH[SORUDomRGHSURGXWRV das tarifas.
subprodutos ou serviços inerentes às unidades de con- Esses princípios conferem coesão e lógica ao
servação, de acordo com os objetivos de cada categoria sistema jurídico-administrativo e funcionam como as
de unidade”. proposições básicas deste sistema (FURTADO, 2007).
Os produtos e serviços relativos às unidades de No que tange à prestação de serviços de apoio à visita-
conservação que são objeto de análise nesse artigo estão ção, esses princípios devem ser observados, com vistas
discriminados no inciso I do parágrafo único do mesmo ao seu desenvolvimento adequado e responsável nos
art. 25, ou seja, “aqueles destinados a dar suporte físico e parques nacionais.
logístico à implementação das atividades de uso comum As propostas de descentralização, desestatização,
do público, tais como visitação, recreação e turismo”. terceirização, características da reforma administrativa
'HYHVH FRQVLGHUDU TXH D H[SORUDomR GH EHQV H JHUHQFLDOGRVDQRVGHLQÀXHQFLDUDPGLYHUVDVSR-
serviços realizados por terceiros em, ou a partir de, um líticas públicas, inclusive na área ambiental. Em 1999,
parque nacional, depende de uma decisão prévia do órgão o Instituto Brasileiro dos Recursos Naturais Renováveis
gestor da unidade, que poderá autorizá-la ou não, sendo – IBAMA, então responsável pela gestão das unidades de
que tais atividades devem estar previstas nos planos de conservação federais, publicou o documento Marco con-
manejo da unidade de conservação (art. 26 do Decreto ceitual e diretrizes para terceirizações administrativas
4.340/2002). em unidades de conservação (IBAMA/GTZ, 1999). A
A transferência de certos serviços a terceiros pelo terceirização dos serviços, da maneira como foi proposta
Poder Público tem sido defendida como uma forma de no documento, refere-se à prestação de serviços de for-
potencializar, de maneira sustentável, o aproveitamento PDGHVFHQWUDOL]DGDHGHH[HFXomRLQGLUHWDSUHYLVWDSRU
dos recursos da unidade de conservação. Ao mesmo meio das seguintes modalidades: concessão, permissão
tempo, a desoneração dos órgãos estatais da prestação e autorização.
de alguns serviços – como os de apoio à visitação – nas Os instrumentos legais que regem essas modalida-
unidades de conservação pode canalizar esforços para a des e que orientam a prestação de serviços nos parques
realização de atividades como controle, monitoramento, nacionais são basicamente a Lei nº 8.666, de 21 de junho
¿VFDOL]DomRHSURWHomRGRVUHFXUVRVQDWXUDLV(VVDVVLP de 1993 (Lei de Licitações), a já citada Lei nº 8.987, de
VHULDPDWLYLGDGHVWtSLFDVDVHUHPH[HUFLGDVQHFHVVDULD- 13 de fevereiro de 1995 (Lei das Concessões) e a Lei
mente por servidores públicos responsáveis pela gestão 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (Lei das Parcerias
da unidade (ROCKTAESCHEL, 2006;; RODRIGUES, Público-Privadas – PPP).
2009). As opções entre as modalidades de delegação de
Ainda que os serviços de apoio à visitação nos SUHVWDomRGHVHUYLoRVS~EOLFRVVmRLQÀXHQFLDGDVSHODV
parques nacionais não sejam considerados serviços diferentes formas de conceber o Estado e a sua atuação
públicos, em sentido estrito, a aplicação subsidiária da nas esferas pública e privada. Ao mesmo tempo em que
não se quer mais o Estado como prestador de serviço, Aspectos socioeconômicos da prestação de
quer-se o Estado que estimule e que subsidie a iniciativa serviços de apoio à visitação em unidades de
privada, quer-se a colaboração entre público e privado conservação
na realização de atividades administrativas do Estado
(DI PIETRO, 2005). No entanto, quer-se também o
Em termos gerais, destacam-se os seguintes aspec-
Estado que assegure os direitos difusos e coletivos, que
tos socioeconômicos que permeiam a discussão sobre a
seja capaz de prestar o serviço público adequado e de
prestação de serviços de apoio à visitação em parques
harmonizar os diversos interesses relacionados ao acesso
nacionais:
dos espaços e recursos naturais de uso comum.
a) a remuneração pela prestação de serviços deve
A parceria entre os setores público e privado pode
DVVHJXUDURHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURGRVFRQWUD-
ser entendida em sentido amplo para abranger as várias
WRV¿UPDGRVFRPSDUWLFXODUHV
modalidades de ajustes para a consecução de objetivos
b) a receita obtida com a prestação de serviços
comuns (DI PIETRO, 2005, p. 21). Independentemente
pode incrementar os recursos para a gestão dos parques
do tipo de ajuste escolhido (concessão, permissão, auto-
nacionais;;
rização, parceria público-privada, parceria com organi-
c) a gestão da visitação deve propiciar o acesso
zações da sociedade civil2), os princípios que orientam a ao serviço adequado (qualidade, preços acessíveis,
prestação de serviço público adequado, já citados acima, segurança, etc.);;
DSRUWDPUHÀH[}HVFRQVWDQWHVVREUHRSDSHOGRVDWRUHV d) o efeito multiplicador da prestação de servi-
públicos e privados. ços de apoio à visitação nos parques nacionais pode
A compreensão sobre as diferentes modalidades dinamizar a economia e favorecer o desenvolvimento
de prestação de serviços e de suas respectivas caracte- socioeconômico local.
rísticas importa para planejar a gestão da visitação num Todos estes aspectos estão interligados. Um dos
determinado parque. Devem ser considerados aspectos principais elos entre eles é a viabilidade econômica da
como: envergadura econômica do serviço e/ou empre- prestação de serviços. Assim, o estudo de viabilidade
endimento, número total de usuários, arrecadação bruta HFRQ{PLFDTXHSUHFHGHDH[SORUDomRFRPHUFLDOGHXP
estimada do serviço prestado, originalidade do tipo de determinado serviço, deve subsidiar o órgão gestor do
serviço na área, oferta do serviço em escala regional SDUTXHQDFLRQDOQDGH¿QLomRGHSUHoRVFRPSDWtYHLVFRP
(RODRIGUES, 2009). o serviço prestado, no desenho dos possíveis cenários
Conforme destaca Justen Filho (2006), as modali- SDUDRDOFDQFHGRHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURQD
dades de delegação para a prestação de serviços são ins- escolha da modalidade de delegação mais adequada para
trumentos de implementação de políticas públicas. Não a prestação de serviço ou uso de bem público, conside-
são meramente mecanismos para formalizar a parceria rando a capacidade de suporte da área e os potenciais
com a iniciativa privada ou como uma manifestação da efeitos socioeconômicos em escala local (RODRIGUES,
atividade administrativa contratual do Estado. São opor- 2009).
tunidades para a realização de valores constitucionais 2 HTXLOtEULR HFRQ{PLFR¿QDQFHLUR QD SUHVWDomR
fundamentais, como cidadania, participação, equidade. de serviços e no uso de bem público é um dos critérios
$OpPGHVVHVYDORUHVVHUmRDERUGDGRVQRSUy[LPR reguladores dos contratos. Quando se trata de concessão
LWHP RV DVSHFWRV VRFLRHFRQ{PLFRV TXH LQÀXHQFLDP D GHVHUYLoRVpIXQGDPHQWDODGH¿QLomRGHPHFDQLVPRV
escolha da modalidade e a dinâmica de prestação de para manter o equilíbrio entre os encargos do conces-
serviços de apoio à visitação nos parques nacionais. sionário e a remuneração a ser paga via tarifas cobradas
2
O art. 30 da Lei 9.985, de 2000, regulamentado pelos arts. 21 a 24 do Decreto 4.340, de 2002, autoriza a gestão compartilhada entre o órgão gestor da unidade
de conservação e organizações da sociedade civil de interesse público, as OSCIP, mediante a assinatura de um termo de parceria nos termos da Lei 9.790, de 23
de março de 1999.
dos usuários. Além disso, como citado acima, a viabili- do parque nacional, seus instrumentos de planejamento
dade econômica do empreendimento ou serviço é fator (plano de manejo, plano de uso público) e outros regu-
crucial para atrair investimentos da iniciativa privada ODPHQWRV HVSHFt¿FRV TXH YLVHP SURWHJHU DV XQLGDGHV
(BANDEIRA DE MELLO, 2004;; DI PIETRO, 2005). de conservação contra uso predatório. Por outro lado, o
(VVHSURFHVVRTXHVHFDUDFWHUL]DSHORGHVD¿RGH órgão gestor da unidade de conservação deve apresentar
harmonizar a prestação de serviço adequado e a sua os possíveis cenários de retorno do capital investido
viabilidade econômica, pode acarretar uma tensão de pelo prestador de serviço, por meio de uma equação
interesses entre as esferas pública e privada. Pereira HFRQ{PLFR¿QDQFHLUDMXVWDSDUDDPEDVDVSDUWHV52-
UHVVDOWD D ¿QDOLGDGH GR (VWDGR QD UHDOL]DomR CKTAESCHEL, 2006).
do bem comum, a qual não se baseia no lucro, mas na A tensão de interesses, caso não ocorra o desempe-
prestação de serviço público por meio de tarifas com QKRDGHTXDGRSRUSDUWHGRFRQFHVVLRQiULRHD¿VFDOL]D-
valores módicos. Por outro lado, o ente privado busca ção por parte do Estado, pode conduzir a duas situações
obter ganhos e a justa remuneração pelo serviço que particulares (PEREIRA, 2003). Para que a concessão
realiza. Segundo ele: seja vantajosa para o ente privado, o investidor pode
RSWDUSRUYHQGHURVHXSURGXWRQDHVFDODVX¿FLHQWHSDUD
Dois são, portanto, os agentes envolvidos: o poder pú- obter o lucro desejado ou aumentar o preço do serviço
blico e o concessionário. O primeiro preocupa-se com de modo a viabilizar o lucro por meio de uma quantidade
a qualidade, a continuidade e o atendimento adequados reduzida de produto comercializado.
dos serviços oferecidos à população, devendo, para A primeira opção pode ocasionar uma sobrecarga
cumprir tal desiderato, editar regras justas e claras, em de visitantes, comprometendo a integridade dos recursos
procedimentos transparentes, assegurando a indispen- naturais e culturais. Ela tensionaria a capacidade de su-
sável legitimidade à concessão. O segundo interessa-se
porte da atividade, podendo infringir normas ambientais.
SHODOXFUDWLYLGDGHGHFRUUHQWHGDH[HFXomRGRVHUYLoR
embora resignado ao dever de respeitar suas obrigações A segunda pode limitar o acesso por meio do aumento
contratuais (PEREIRA, 2003, p. 32). do preço dos ingressos ou de outros valores pagos para
a utilização dos serviços de apoio à visitação.
Deve-se lembrar que quando o volume de acesso
A tensão de interesses é vista por alguns autores
for limitado em função de critérios ambientais, o papel
como complementaridade ou identidade de interesses.
do setor público seria garantir que esse processo fosse,
-XVWHQ )LOKR SRU H[HPSOR DUJXPHQWD TXH D
sempre que possível, equitativo (MORE e MANNING,
prestação de serviço público adequado e satisfatório é
2004).
um objetivo comum, compartilhado pelo Estado, pela
1RTXHGL]UHVSHLWRjGH¿QLomRGRVYDORUHVDVHUHP
sociedade civil e pelo concessionário. Nesta perspectiva,
pagos pelos usuários para utilização dos serviços, que
a concessão seria um meio para obter a colaboração dos
VHUHÀHWHQDUHPXQHUDomRGDFRQFHVVLRQiULDpRSRUWXQR
particulares no desempenho dos serviços públicos. Para
destacar a análise de Meirelles (2000):
ele, “o concessionário não é um inimigo da administra-
ção”, pois acredita que o fato de o concessionário ser
um empresário privado não quer dizer que ele estará O serviço concedido deve ser remunerado por tarifa (pre-
preponderantemente orientado pelo lucro (2006, p. 511). oRS~EOLFRHQmRSRUWD[DWULEXWR$WDULIDGHYHSHUPLWLU
Nesta linha, Eagles et al. (2002) salientam que os DMXVWDUHPXQHUDomRGRFDSLWDORPHOKRUDPHQWRHDH[-
pansão do serviço, assegurando o equilíbrio econômico
papéis desempenhados pelas esferas pública e privada
H¿QDQFHLURGRFRQWUDWR'DtSRUTXHVHLPS}HDUHYLVmR
no desenvolvimento do turismo em áreas protegidas periódica das tarifas, de modo a adequá-las ao custo
SRGHPVHUDRPHVPRWHPSRFRRSHUDWLYRVHFRQÀLWDQWHV operacional e ao preço dos equipamentos necessários à
De qualquer modo, os contratos para a prestação PDQXWHQomRHH[SDQVmRGRVHUYLoR$UHYLVmRGDVWDULIDV
de serviços de apoio à visitação ou uso de bem público é ato privativo do poder concedente, em negociação
devem respeitar a legislação de regência, os objetivos com o concessionário, que deverá demonstrar a renda
da empresa, as despesas do serviço e a remuneração Por um lado, conforme orienta Furtado (2007), a
do capital investido ou a ser investido nas ampliações lógica utilizada na prestação de serviços públicos não
necessárias (MEIRELLES, 2000, p.362). deve estar pautada no mercado, mas sim em parâmetros
sociais e de renda que subsidiem o estabelecimento de
A Lei de Concessões abre a possibilidade de o preços módicos, acessíveis aos usuários. Porém, quais
concessionário prever fontes de receitas alternativas, SDUkPHWURVR(VWDGRGHYHXWLOL]DUSDUDGH¿QLURYDORU
complementares, acessórias ou de projetos associados, no Pi[LPR SDUD XP VHUYLoR TXH p HP JUDQGH PHGLGD
atendimento às peculiaridades de cada serviço público. orientado pela lógica de mercado, como no caso dos
Essa regra, de acordo com Azevedo e Alencar (1998), de- serviços e das atividades de apoio à visitação nos par-
ve ser utilizada com o objetivo de possibilitar a cobrança ques nacionais?
GHWDULIDVPyGLFDVEHQH¿FLDQGRRXVXiULRGRVHUYLoRH A prestação destes serviços requer a adoção de
abrindo oportunidades de outras fontes de receita para equipamentos e técnicas que promovam a qualidade,
o concessionário, além do preço cobrado pelo serviço. a segurança e o menor impacto ambiental durante a
No caso dos serviços de apoio à visitação nos realização das atividades. Para tanto, é necessário que
parques nacionais, essa dinâmica pode ser interessante o prestador de serviço invista no seu empreendimento
para incrementar os serviços prestados (aluguel de para propiciar o atendimento dos requisitos necessários
equipamentos, contratação de guias). No entanto, pode ao desenvolvimento da atividade, podendo ocasionar um
encarecer a visita ao condicionar a realização de uma aumento no preço cobrado dos visitantes.
GHWHUPLQDGD DWLYLGDGH D JDVWRV H[WUDV SRU SDUWH GRV ,VVRQmRVLJQL¿FDQRHQWDQWRTXHRSURFHVVRGH
usuários. agregação de valor ao serviço prestado dentro de um
Para evitar distorções, acredita-se que o desenho da parque nacional deva estar pautado prioritariamente nos
concessão deveria prever o oferecimento da infraestru- preceitos da esfera privada. Por se tratar de um parque
nacional, área sujeita a regime de interesse público, a
tura e os equipamentos básicos para a utilização de um
H[SORUDomRFRPHUFLDOGHVHUYLoRVGHYHVHEDVHDUHPXP
determinado serviço e possibilitar que, eventualmente,
conjunto de critérios e princípios que busquem o equilí-
outros serviços possam ser oferecidos, de forma adicio-
EULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURGRFRQWUDWRGHFRQFHVVmRD
nal. Essa complementaridade possibilitaria a geração
GH¿QLomRGHYDORUHVFRQGL]HQWHVFRPRVHUYLoRSUHVWDGR
de outras fontes de receita ao prestador de serviço, não
e, de maneira mais ampla, o alcance dos objetivos de
gerando, necessariamente, mais ônus aos usuários.
sua criação.
O princípio da modicidade das tarifas, vinculado à
No entendimento de Justen Filho (2006), a modi-
LVRQRPLDREULJDRVSUHVWDGRUHVGHVHUYLoRVD¿[DUHPDV
cidade tarifária pode afetar a própria decisão quanto à
tarifas de acordo com parâmetros que permitam alcançar
FRQFHSomRGRVHUYLoRS~EOLFRSRLVRJUDXGHVR¿VWLFDomR
o maior número possível de usuários. Furtado (2007)
do serviço pode tornar inviável a sua fruição por parte dos
entende que:
usuários. No caso dos serviços de apoio à visitação nos
parques nacionais, de caráter comercial, a aplicação do
A adoção do princípio da modicidade tarifária importa princípio da modicidade pode estar atrelada ao fato de o
em que não seja observada a lógica do mercado na Estado buscar um equilíbrio entre as opções de serviços
¿[DomRGRSUHoRDVHUFREUDGRGRXVXiULR'HDFRUGR disponibilizadas aos visitantes.
com parâmetros da microeconomia, o preço do produto
Isso indica que as opções de serviços devem aten-
RXGRVHUYLoRGHYHVHU¿[DGRGHPRGRDPD[LPL]DUR
der a grupos com diferentes padrões aquisitivos. Neste
lucro do empresário, e não necessariamente de modo
a alcançar o maior número possível de usuários. [...] sentido, os parques nacionais podem propiciar diversas
FXPSUHDRSRGHUFRQFHGHQWHLQGLFDURVYDORUHVPi[LPRV alternativas de apoio à visitação e não necessariamente
e, quando possível, admitir mecanismos de competição apenas um conjunto de serviços com um alto padrão de
de modo a forçar os prestadores do serviço a reduzir as VR¿VWLFDomRHSUHoRVFRPSDWtYHLVIDYRUHFHQGRDSHQDV
tarifas cobradas (FURTADO, 2007, p. 718). uma parcela da sociedade.
Azevedo e Alencar (1998) citam situações que Os potenciais efeitos econômicos no âmbito da
SRGHPVHUYLUFRPRH[HPSORVSDUDRVVHUYLoRVSUHVWDGRV atuação pública e privada
QRVSDUTXHVQDFLRQDLV2SULPHLURH[HPSORVmRRV{QLEXV
H[HFXWLYRVTXHSUHVWDPVHUYLoRGHWUDQVSRUWHFRPHTXLSD-
Ao analisar os critérios para o julgamento da lici-
PHQWRVVR¿VWLFDGRVHTXHIDYRUHFHPRFRQIRUWRGRXVXiULR
tação, indicados na Lei de Concessões, Furtado (2007)
Outro é o estabelecimento de tarifas diferenciadas
constatou uma tendência de estimular a busca pela van-
HPKRUiULRVGLDVRXSHUtRGRVHVSHFt¿FRV2DOWRÀX[R
tagem econômica por parte do Estado, pois se admite a
de usuários num determinado período requer que o
escolha da proposta que oferecer “a maior oferta, nos
concessionário tome cuidados especiais (contratação
casos de pagamento ao poder concedente, pela outorga
GH SHVVRDO JDVWRV H[WUDV FRP OLPSH]D HQHUJLD HWF
da concessão”. Ao possibilitar a escolha apenas deste
que podem onerar os custos de sua operação. Por outro
critério, a lei estaria distorcendo os interesses envolvi-
ODGRHPSHUtRGRVGHEDL[DPRYLPHQWDomRRFRQFHVVLR-
dos no sistema de concessão de serviço público, pois,
QiULRSRGHRIHUHFHUWDULIDVPDLVEDL[DVSDUDHVWLPXODUD
conforme argumenta Furtado (2007):
utilização do serviço.
Furtado (2007) argumenta que a adoção de um mo-
delo de concessão que reduza o risco do concessionário É inadmissível que o poder público queira utilizar a con-
cessão como instrumento para obtenção de receitas. O
é uma decisão de política estratégica do Estado, que não
VHXLQWHUHVVHDTXHOHTXHPRWLYDDH[LVWrQFLDGRPRGHOR
FRQÀLWDFRPRVLVWHPDMXUtGLFR6HJXQGRRDXWRU³FDEH de concessão adotado no Brasil, deve ser a prestação
DRHGLWDOGHFRQFHVVmRGH¿QLUDVJDUDQWLDVGHHTXLOtEULR do serviço adequado aos usuários. Este corresponde
do contrato. Não encontramos em nosso ordenamento ao interesse público primário do sistema de concessão.
jurídico qualquer empecilho à adoção de garantias ou Admitir que o concessionário deve pagar ao poder
de modelo que objetive a redução dos riscos do investi- concedente pela realização do contrato de concessão
mento” (p. 565). Furtado entende que o sucesso de uma importa, necessariamente, em onerar o usuário, que tem
concessão está diretamente relacionado ao modelo de direito à prestação do serviço adequado, o que pressupõe
recomposição do equilíbrio do contrato, o qual requer o a modicidade de tarifa (FURTADO, 2007, p. 548).
GHWDOKDGRH[DPHGRVULVFRVGRHPSUHHQGLPHQWR
Ainda com base na análise de Furtado (2007), cum- Embora os argumentos do autor sejam plausíveis,
pre destacar a crítica sobre os interesses envolvidos na ele mesmo aponta as contradições e dúvidas recorren-
concessão e a diferença entre os contratos comuns para tes relacionadas, em grande medida, à utilização de
a prestação de serviços, regidos pela Lei de Licitações, conceitos jurídicos indeterminados, como lucro justo,
e os contratos de concessão. Na concessão, o contrata- modicidade tarifária, risco do investimento. Com relação
do não é mero prestador de serviço (como ocorre nos DROXFURMXVWRSRUH[HPSORRDXWRUFRQVLGHUDGHVFDELGD
“contratos comuns”), pois ele é um investidor que irá a introdução de parâmetros éticos, inerentes ao conceito
avaliar o custo de oportunidade do investimento proposto de justiça, na avaliação do lucro, conceito estritamente
na concessão. Portanto, o investidor irá desenhar uma econômico. Ao invés de lucro justo, entende que seria
proposta que seja capaz de otimizar o investimento, por melhor buscar o lucro adequado ou admissível, que seria
meio da combinação do capital próprio com o capital de GH¿QLGRSHORFXVWRGHRSRUWXQLGDGH
terceiros. “Este é o escopo básico do concessionário: o Furtado sustenta que todos os atores envolvidos
maior retorno possível para o capital investido” (p. 547). (Estado, concessionário, usuário) têm um objetivo co-
Contudo, deve-se lembrar que não é apenas o mum, que é a prestação de um serviço de boa qualidade.
interesse do prestador de serviço que está em jogo. O Assim, o lucro almejado pelo investidor é legítimo, na
Estado e os usuários dos serviços são peças fundamentais medida em que o empreendimento atende aos padrões
para completar a equação. Os três atores têm interesses de qualidade e ainda gera lucro para compensar o in-
diferentes e legítimos que devem ser equalizados na vestimento realizado. No entanto, deslegitima a busca
prestação dos serviços. pela vantagem econômica por parte do Estado (p. 549).
More e Manning (2004), ao discutir a função pelas unidades de conservação (ou melhor, pela natureza
pública de parques nacionais em países como Estados que se encontra circunscrita a estas áreas). Neste debate,
Unidos e Canadá, chamam a atenção para o fato de que acredita-se que os formuladores e implementadores de
DrQIDVHQDH¿FLrQFLDHFRQ{PLFDQDJHVWmRGHVWDViUHDV políticas ambientais devam ser capazes de conquistar
SRGHHQJHQGUDUXPDSHUVSHFWLYDH[FOXGHQWHTXHDFDED adeptos à sua causa, sendo o mercado um de seus prin-
“transferindo os benefícios dos parques nacionais das cipais aliados. Esta linha defende que esses atores se
FODVVHVPpGLDHEDL[DHPGLUHomRjHOLWH´S dediquem a um novo ramo do conhecimento relacionado
Contudo, ao mesmo tempo em que o uso público ao mercado e aos “negócios da natureza”.
pode gerar receitas com os ingressos de visitação e os Em 2007, o Grupo de Trabalho para Áreas Pro-
valores pagos pelas concessões, gera despesas com o tegidas, instituído no âmbito da Convenção sobre Di-
manejo dos impactos, a manutenção de infraestrutura, versidade Biológica (CDB), elaborou um documento
os serviços de vigilância e portaria para cobrança de com diretrizes para mobilizar diferentes alternativas
ingressos, entre outras3 1HVWH FRQWH[WR RV UHFXUVRV SDUDR¿QDQFLDPHQWRGRSURJUDPDGHWUDEDOKRSDUDDV
SURYHQLHQWHV GD YLVLWDomR GHYHULDP H[FHGHU RV VHXV áreas protegidas construído no âmbito da Convenção4.
custos, para que efetivamente gerem benefícios para as 2 GRFXPHQWR H[SORURX PHFDQLVPRV LQRYDGRUHV SDUD
áreas protegidas, ao invés de as áreas protegidas simples- desenvolver as parcerias público-privadas5 como um dos
mente subsidiarem esta atividade (FONT, COCHRANE LQVWUXPHQWRVPDLVSURPLVVRUHVSDUDR¿QDQFLDPHQWRGR
e TAPPER, 2004). referido programa.
$V H[SHULrQFLDV LQWHUQDFLRQDLV VLQDOL]DP TXH D Umas das referências para a construção desse
gestão dos parques nacionais está fortemente orientada documento foi um artigo intitulado “Managing National
pelo turismo, mais precisamente pela possibilidade de Parks – how public-private partnerships can aid conser-
estimular uma alternativa de geração de renda para o ma- vation?” (SAPORITI, 2006). Publicado no âmbito do
nejo destas áreas. Nesta dinâmica, os parques nacionais fórum View Point (Public Policies Journal), é uma ini-
passam a ser geridos com o objetivo principal de atrair ciativa que visa disseminar políticas públicas para que o
turistas (BRANDON, 1998). setor privado promova soluções para o desenvolvimento
Este autor chama a atenção para o fato de as po- baseadas no mercado (market-based solutions). O artigo
líticas de áreas protegidas perderem o sentido do que ressalta que a comercialização responsável (responsible
realmente devem fazer com os parques nacionais, visto commercialization) por meio de parcerias entre o setor
que sofrem pressões de diversos setores econômicos público e o setor privado pode proporcionar uma impor-
LQWHQVLYRV QD XWLOL]DomR GD QDWXUH]D PLQHUDomR H[- tante alternativa para a conservação das áreas protegidas.
ploração madeireira, rodovias). Esta pressão favorece $OJXPDVH[SHULrQFLDVGHVHQYROYLGDVQDÈIULFDGR
a distorção na missão dos parques, que são manejados Sul mostraram que estas parcerias podem incrementar
como “áreas de praia que atraem dinheiro de turistas”, RVVHUYLoRVSRUPHLRGDDGPLQLVWUDomRSUR¿VVLRQDOHGR
ao invés de priorizar a conservação da natureza (BRAN- marketing, reduzir a dependência de subsídios públicos
DON, 1998, p. 419). e mobilizar capital para investimento na infraestrutura
A disputa com outros setores da economia (setor dos parques e na conservação da biodiversidade.
agrícola, setor energético, setor industrial, setor mine- As parcerias podem se dar de duas formas: “par-
rário) engendrou uma ampla discussão (e especulação) cerias tradicionais no turismo, nas quais o setor privado
VREUHDSUHFL¿FDomRGRVVHUYLoRVDPELHQWDLVSUHVWDGRV utiliza a propriedade pública” para promover serviços
3
Passold e Kinker (2005), ao analisar o manejo da visitação no Parque Nacional do Iguaçu, concluem que quanto mais uma UC arrecada por meio da visitação, mais
irá gastar em manejo, manutenção, investimentos necessários, etc., sendo que este recurso deve ser viabilizado de modo a manter a qualidade da visita.
4
³([SORUDWLRQRIRSWLRQVIRUPRELOL]LQJDVDPDWWHURIXUJHQF\WKURXJKGLIIHUHQWPHFKDQLVPVDGHTXDWHDQGWLPHO\¿QDQFLDOUHVRXUFHVIRUWKHLPSOHPHQWDWLRQRI
the Programme of Work on Protected Areas” – UNEP/CBD/WG-PA/2/4, 29 de novembro de 2007.
5
É importante ressaltar que nesse trecho não estamos nos referindo necessariamente à modalidade de concessão de serviços prevista na Lei 11.079, de 2004, já
referida nesse artigo.
e gerar rendimentos por meio de serviços de alimenta- petróleo, e o Funbio, para a adoção, até 2018, dos Parques
ção, hospedagem, lojas de souvenirs e “parcerias para Nacionais Marinho de Fernando de Noronha (PE) e Len-
o manejo da biodiversidade, nas quais o setor privado çóis Maranhenses (MA). Serão investidos cerca de 7,8
representa uma função pública em nome do governo, milhões de reais em obras de estrutura, compra de bens
como a conservação dos bens naturais públicos loca- e contratação de serviços para apoiar física, logística e
lizados nas áreas protegidas” (SAPORITI, 2006, p. 1). ¿QDQFHLUDPHQWHDJHVWmRGHVVDViUHDV)81%,26.
A opção de se utilizar um ou outro modelo depen- Para o Grupo EBX, a parceria com o Instituto Chi-
de basicamente da capacidade técnica e administrativa co Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio)
das instituições públicas responsáveis pelos parques integra as iniciativas da “Política de Sustentabilidade”
nacionais. A primeira opção são as tradicionais conces- de suas empresas7. Para o Ministério do Meio Ambiente
sões realizadas para a prestação de serviços de apoio e o ICMBio, a adoção é uma oportunidade para investi-
à visitação. A segunda opção apresenta parcerias para mentos de longo prazo nos parques nacionais.
DGPLQLVWUDU H ¿QDQFLDU DV iUHDV SURWHJLGDV LQFOXLQGR Contudo, conforme destacado no depoimento do
IXQo}HVFRPRSURWHomR¿VFDOL]DomRHPDQXWHQomRGH H[0LQLVWURGR0HLR$PELHQWH&DUORV0LQFDSROtWLFD
infraestrutura mínima. de apoio das empresas para a proteção das unidades de
Em 2003, a fundação African Parks, administrada conservação não deve ser utilizada como uma forma de
por wealthy conservacionistas, assinou seis contratos de aliviar seus problemas ambientais: “Qualquer grande
concessão em cinco países da África (Etiópia, Malawi, empresa pode bater no peito e dizer que está ajudando
Sudão, Zâmbia e República do Congo), com prazos de na preservação, na manutenção e no bom uso de áreas
validade variando entre cinco e 30 anos. Esta fundação da grandiosidade, da beleza cênica e da diversidade
atua em países que ainda estão “na fronteira da indústria biológica de Noronha, Lençóis e Pantanal”.
do turismo” e cujas áreas protegidas pelas quais assu- O ministro acrescentou que espera “que outros
miu a responsabilidade foram, durante muito tempo, HPSUHViULRV VH PLUHP QHVVH H[HPSOR´ PDV UHVVDOWRX
QHJOLJHQFLDGDVH[SORUDGDVGHPDQHLUDGHVFRQWURODGDH que doações como essas não resolvem problemas re-
destruídas em virtude da guerra e da fome. Para tornar lativos a passivos ambientais das empresas. “Doações
os parques economicamente viáveis, a African Parks não resolvem os problemas de mitigação, compensação,
LQYHVWLXHPJUDQGHPHGLGDQDUHVWDXUDomRGDÀRUDHGD pendências e multas das empresas. Também não facilitam
fauna, pois “sem o retorno dos grandes mamíferos, os processos de licenciamento”.8
WXULVWDVWDPEpPQmRYROWDP´(VWDVH[SHULrQFLDVVmRHQ- A iniciativa do Ministério do Meio Ambiente
caradas como uma forma de comercialização responsável motivou a crítica de ambientalistas, que salientam a
dos parques nacionais, pois oferecem uma maneira de necessidade de o Estado assumir a responsabilidade
FDSWXUDURVHXVLJQL¿FDWLYRYDORUHFRQ{PLFRHSRGHP pelas áreas protegidas:
JHUDUUHFXUVRVVX¿FLHQWHVSDUDFREULURVVHXVFXVWRVGH
operação e manutenção (SAPORITI, 2006, p. 3). Todo mundo concorda com o fato de ser desejável que o
Seguindo a tendência dos parques nacionais afri- setor privado participe mais ativamente na preservação
canos, o Brasil recentemente começou a estimular que GDQDWXUH]DPDVSDUDLVVRH[LVWHPDVUHVHUYDVSDUWLFXOD-
empresas privadas “adotem” parques nacionais e esta- res do patrimônio natural e toda doação ou apoio do setor
duais brasileiros. Em 2011, foi divulgada a assinatura privado para as unidades de conservação públicas será
de um contrato entre as empresas MGX e OGX (Grupo muito bem recebido. Porém não a sua pretensa “entrega
EBX), que atuam nos setores de mineração, logística, para adoção”. [...]. Claro está que muitas das atividades
6
Disponível em: <http://www.funbio.org.br/o-que-fazemos/projetos/adocao-de-parques>. Acesso em: 03/082013.
7
3DUDPDLRUHVLQIRUPDo}HVVREUHD3ROtWLFDGH6XVWHQWDELOLGDGHGR*UXSR(%;FRQVXOWDUKWWSZZZHE[FRPEUSWEUJUXSRHE['RFXPHQWV(%;BSGI!
8
Reportagem divulgada na página eletrônica do Ministério do Meio Ambiente no dia 14 de outubro de 2008. Disponível em: <www.mma.gov.br>. Acesso em:
23/11/2008.
podem ser terceirizadas, como a recepção de visitantes, Outra iniciativa de “adoção” de unidades de
bares, lanchonetes, restaurantes, camping, coisas usuais conservação está em andamento no Estado do Rio de
em qualquer sistema de unidades de conservação bem Janeiro. Em 2008, a mineradora Vale do Rio Doce adotou
implantado em qualquer continente. Pode-se até fazer o Parque Estadual da Ilha Grande. Durante cinco anos, a
cogestão, que algumas vezes apresenta certo resultado
empresa irá investir em recursos humanos, suprimentos,
[...] O que não pode o Poder Público fazer é delegar
responsabilidades que lhes são inerentes pelo alcance
insumos e materiais necessários à operação do parque
VRFLDOGHVHXV¿QV3È'8$9. (JORNAL DO BRASIL, 2008)11.
Assim, em função da carência de recursos huma-
QRVH¿QDQFHLURVSDUDDJHVWmRGRVSDUTXHVDLQLFLDWLYD
No caso brasileiro, ainda que a concessão dos SULYDGDWHPSDVVDGRD¿QDQFLDUXPDSDUWHVLJQL¿FDWLYD
VHUYLoRV GH DSRLR j YLVLWDomR WHQKD VLGR LQÀXHQFLDGD dos itens necessários para a gestão adequada dessas uni-
por tendências administrativas que visam ampliar a dades de conservação. Despesas básicas com material de
atuação do setor privado na esfera pública, o manejo, a consumo, que deveriam ser garantidas pelo Estado como
SURWHomRHD¿VFDOL]DomRGRVEHQVQDWXUDLVLQVHULGRVQRV parte de suas responsabilidades em virtude da criação de
parques nacionais continuam sendo atividades precípuas uma unidade de conservação, acabam sendo incorpora-
do poder público. das em contratos de “adoção” ou como contrapartida no
No que tange à gestão, o órgão gestor das unidades âmbito de contratos de concessão.
IHGHUDLVpUHVSRQViYHOWDPEpPSRU³SURPRYHUHH[HFX-
tar, em articulação com os demais órgãos e entidades
envolvidos, programas recreacionais, de uso público e Os limites da dinâmica mercadológica no
de ecoturismo nas unidades de conservação onde estas âmbito da gestão dos parques nacionais
atividades sejam permitidas” (art. 1º, inciso V da Lei
11.516, de 28 de agosto de 2007). Assim, é desejável que O Instituto Chico Mendes de Conservação da Bio-
essa atribuição seja desenvolvida em conjunto (parceria) GLYHUVLGDGHWHPRGHVD¿RGHJHULUHSURWHJHUDQDWXUH]D
com as empresas, comunidades locais e organizações inserida nos parques nacionais (áreas públicas) e requer
da sociedade civil envolvidas na prestação de serviços condições mínimas para tanto. A iniciativa privada dis-
de apoio à visitação nos parques nacionais e demais põe de recursos e habilidade para responder às demandas
unidades de conservação. dos consumidores e desenvolver novos produtos, que
Ainda no âmbito federal, o ICMBio e a Fundação podem aumentar os recursos para a manutenção de seus
SOS Mata Atlântica publicaram um termo de referência negócios e também do próprio parque.
para contratação de pessoa jurídica para elaboração de Quando o assunto é a operação turística em parques
“Estudo de Potencial de Captação de Recursos por meio QDFLRQDLVDH[SHULrQFLDGDLQLFLDWLYDSULYDGDpHQFDUDGD
da Adoção de Áreas e Patrocínio ao Parque Nacional da pelos potenciais apoiadores como “um diferencial em
Tijuca´'HQWUHRVREMHWLYRVGRHVWXGRHVWmRDLGHQWL¿- relação aos administradores públicos que, em geral,
cação de áreas com potencial para o estabelecimento de VmRLQH[SHULHQWHVQHVVHFDPSR´*25,1,0(1'(6H
acordos de patrocínio e adoção e a valoração de áreas e CARVALHO, 2006, p. 185).
monumentos para subsidiar o estabelecimento de acor- Kramer et al. (2002) acreditam que uma vantagem
dos de adoção (patrocínio) com empresas e instituições da parceria com o setor privado é que ele “pode ser mais
públicas e privadas (ICMBio, 2013)10. bem-sucedido que o setor público em providenciar os
9
Disponível em: <http://www.oeco.org.br/maria-tereza-jorge-padua/19250-minc-e-o-leilao-de-parques-nacionais>. Acesso em: 18/11/2008.
10
Informação divulgada na página do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) no dia 2 de abril de 2013. Disponível em: <www.
icmbio.gov.br>.
11
Disponível em: <http://www.jb.com.br/rio/noticias/2008/12/05/vale-adota-parque-estadual-da-ilha-grande/>. Acesso em: 10/04/2009.
especialistas em mercado, necessários para competir no segunda dirige-se à produção de valores de uso social”.
mercado internacional altamente competitivo da indús- 1HVWH FRQWH[WR D FDUDFWHUtVWLFD ³S~EOLFD´ GR VHUYLoR
tria do turismo de natureza” (p. 363). PHVPRTXDQGRH[HFXWDGDSHORVHWRUSULYDGRGHPDQGD
A valorização da expertise da iniciativa privada uma regulação diferenciada da atividade econômica por
gerou algumas mudanças no setor público, que se tornou parte do Estado, com vistas à satisfação do interesse
mais business-like ao desenvolver planos de negócio, sis- coletivo (DERANI, 2002, p. 75 e 89)12.
temas de arrecadação e parcerias com a iniciativa privada A concessão de serviços implica uma ampliação da
(MORE e MANNING, 2004, p. 294). Esta lógica induz atividade normativa do Estado, pois, quanto mais com-
que os formuladores e implementadores das políticas SOH[DIRUDDWLYLGDGHFRQFHGLGDTXDQWRPDLVDEUDQJHQWHV
de áreas protegidas assumam um novo papel. Porém, e fundamentais forem os serviços entregues à atividade
qual é o limite do “saber mercadológico” destes atores? privada, maior será a necessidade de funcionários alta-
4XDOpROLPLWHGDSUHFL¿FDomRHGDPHUFDQWLOL]DomRGD PHQWHTXDOL¿FDGRVHYLQFXODGRVDXPDPSOROHTXHGH
natureza em áreas de domínio público, como os parques deveres normatizados (DERANI, 2002).
nacionais? De que forma os órgãos públicos responsáveis
pelo manejo dos parques devem participar da produção O processo de concessão implica um aumento da regu-
econômica vinculada aos serviços ambientais? lamentação e do aparelhamento do estado, e não uma
O desenho de uma concessão em um parque na- UHWLUDGDGR(VWDGRHGLPLQXLomRGD³LQÀDomROHJLVODWLYD´
cional, conforme apresentado, requer a compreensão e a Se o processo de aumento de concessão dos serviços não
consideração de aspectos socioeconômicos que vão além pDFRPSDQKDGRSRUHVWHFUHVFLPHQWRGR(VWDGRYHUL¿FD-
GDGH¿QLomRGRREMHWRHRXGDDWLYLGDGHDVHUFRQFHGLGD -se imediatamente a substituição do interesse público
no plano de manejo da unidade. Um dos principais ele- SHOR LQWHUHVVH SULYDGR H D H¿FLrQFLD GR VHWRU S~EOLFR
VH WRUQD H¿FLrQFLD SULYDGD GH DORFDomR H DXPHQWR GR
mentos na elaboração do estudo de viabilidade econô-
rendimento (DERANI, 2002, p. 94).
PLFDSDUDH[SORUDomRGHXPVHUYLoRpRIXQFLRQDPHQWR
do mercado no qual está inserido.
As relações de mercado envolvem todos os está- A análise de Derani (2002) guarda estreita relação
JLRVGHSURGXomRGHXPDPHUFDGRULDGDLGHQWL¿FDomR com o caso da concessão de serviços de apoio à visitação
de uma demanda até a sua produção para o consumo. em parques nacionais. Nestas áreas, a concessão de serviços
'HUDQLDUJXPHQWDTXHRPHUFDGRVHFRQ¿JXUDD SRGHSURSLFLDUDTXDOL¿FDomRGDYLVLWDSRUPHLRGHVHUYLoRV
partir de um conjunto de relações econômicas resultantes funcionários e equipamentos especializados. Contudo,
GRVLQYHVWLPHQWRVSULYDGRVFRPD¿QDOLGDGHGHREWHU LVVR QmR VLJQL¿FD TXHR yUJmR UHVSRQViYHO SHOD iUHD LUi
OXFUR3RUWDQWRH[SOLFDDDXWRUDDFRQIURQWDomRHQWUH direcionar menos esforços para o manejo da visitação, pois
serviço público e atividade privada, embora não estejam terá que monitorar os serviços prestados, considerando os
em competição, gera um impasse, posto que a lógica do critérios ambientais (mínimo impacto), econômicos (tarifas
mercado é distinta da lógica do serviço público. MXVWDVHHTXLOtEULRHFRQ{PLFR¿QDQFHLURHVRFLDLVLQVHU-
Enquanto que a lógica do mercado se insere na ção de atores locais e satisfação do visitante).
preferência individual para produção e consumo no po- A viabilidade econômica dos serviços e das ativi-
GHUHFRQ{PLFRTXHGHWrPHVWHVLQGLYtGXRVSDUDH[HUFHU dades de apoio à visitação depende em grande medida
a sua preferência, a lógica do serviço público é a de GH IDWRUHV H[WHUQRV j JHVWmR GD YLVLWDomR QR SDUTXH
produção para atingir necessidades sociais. “A primeira Esses fatores estão relacionados à dinâmica do turismo
se reproduz pela movimentação de valores de troca, a HPVXDViUHDVGHLQÀXrQFLDLVWRpQRVPXQLFtSLRVHQDV
'HUDQLDQDOLVDTXH³'HSHQGHQGRGRPRGRFRPRVmRIRUPDGRVJHULGRVH¿VFDOL]DGRVRVFRQWUDWRVGHFRQFHVVmRRXDXWRUL]DomRGHVHUYLoRS~EOLFRR

12
VHUYLoRSUHVWDGRWHQGHjLQFDSDFLGDGHGHJHUDUH[WHUQDOLGDGHS~EOLFD3HODFRQFHSomRPDWHULDOGRFRQFHLWRGH6HUYLoR3~EOLFRHVWHVHUYLoRGHL[DGHVHUS~EOLFRQD
PHGLGDHPTXHQmRpPDLVWUDWDGRFRPRS~EOLFRLQGHSHQGHQWHPHQWHGRTXHIRUPDOPHQWHVHGLVSRQKDVREUHHOH1HVWDGHVFRQH[mRHQWUHSUHYLVmRQRUPDWLYDGH
destinação pública do serviço e a realidade da incapacidade de gerar benefícios à coletividade, constata-se a ilegalidade ou inconstitucionalidade da atividade” (p. 87).
regiões que apresentam parques nacionais. A frequência tarifa cobrada para a sua utilização, ou a ambos. Contu-
de turistas a uma determinada área depende das condições do, em se tratando de áreas legalmente instituídas para
de acesso, da infraestrutura de hospedagem e de alimen- a conservação da natureza, como os parques nacionais,
tação, da promoção turística, da diversidade de atrativos, a dinâmica de visitação é orientada prioritariamente por
HQWUHRXWURVDVSHFWRV7DLVDVSHFWRVLQÀXHQFLDPDSURFXUD estratégias de manejo compatíveis com esse objetivo.
por determinado destino turístico e, consequentemente, a Assim, quando o assunto é a concessão de servi-
demanda pelos serviços de apoio ao turismo. ços de apoio à visitação, os elementos relacionados ao
De acordo com informações do ICMBio, em 2012, mercado turístico (demanda, competitividade, lucro)
apenas dois parques nacionais brasileiros recebem acima entram em cena e, caso não sejam devidamente plane-
de 1,5 milhão de visitantes/ano. Os Parques Nacionais de jados, podem distorcer a função dos parques nacionais.
Iguaçu (PR) e da Tijuca (RJ) recebem juntos cerca de 4 Nesse ponto, emerge a discussão sobre a ética que
milhões de visitantes/ano13. No caso do Parque Nacional orienta o processo de prestação de serviços nos parque
GR,JXDoXRDOWRÀX[RGHYLVLWDQWHVHPFRPSDUDomRFRP nacionais. Isso se coloca tanto em termos ambientais,
todos os demais parques nacionais, é uma das principais que trazem à tona a questão da supremacia do mercado
MXVWL¿FDWLYDVSDUDDFRQVROLGDomRGHVHUYLoRVFRPSDWtYHLV frente à conservação da natureza, quanto em termos
com essa demanda. socioeconômicos, que dizem respeito aos arranjos ins-
Assim, o porte dos investimentos e das estruturas titucionais que possibilitem a inserção dos atores locais
deve ser proporcional à demanda e aos impactos rela- no processo de prestação de serviços.
cionados ao turismo no parque. Neste caso, o escopo da O efeito multiplicador do turismo em termos de
prestação de serviços no parque prioriza empresas que geração de emprego e renda é um dos fatores mais salien-
tenham capacidade de investimento e, ao mesmo tempo, tados no âmbito da discussão sobre o papel dos parques
obtenham o retorno do capital despendido. nacionais no desenvolvimento regional. Mas é necessário
O Parque Nacional do Iguaçu tem sete empresas TXDOL¿FDURVLQGLFDGRUHVGHHPSUHJRHUHQGDYLVDQGRD
FRQFHVVLRQiULDV H DWXDOPHQWH HVWmR VHQGR H[HFXWDGRV uma análise mais aprofundada sobre os benefícios e as
novos contratos de concessão, como o do Hotel das melhorias na qualidade de vida das populações locais. As
Cataratas. O novo concessionário irá reformar o hotel e LQLFLDWLYDVGHPLFURHSHTXHQRSRUWHSRUH[HPSORWHQGHP
promover investimentos em algumas estruturas de apoio a possibilitar uma maior participação das comunidades
à visitação, como a implantação de ciclotrilha e reforma locais na prestação de serviços de apoio à visitação, pois
do portão de entrada do parque (MMA, 2008). permitem uma composição com reduzido investimento e
Contudo, como deve ser desenhada a prestação de com base em insumos locais. Além disso, essas iniciativas
VHUYLoRVHPSDUTXHVQDFLRQDLVTXHDSUHVHQWDPXPÀX[R favorecem a liderança por parte das comunidades e podem
médio e/ou pequeno de visitantes? Um parque com uma atender à demanda em parques nacionais com um menor
visitação anual de 30 mil visitantes é um destino “atra- ÀX[RGHYLVLWDQWHV52'5,*8(6
ente” em termos de investimentos por parte da iniciativa
SULYDGD"4XDLVVmRDVHVSHFL¿FLGDGHVHQWUHRVPRGHORV
&RQVLGHUDo}HV¿QDLV
de prestação de serviços em termos de desenvolvimento
socioeconômico local?
A atratividade para o investidor está relacionada $ FDUrQFLD GH UHFXUVRV KXPDQRV H ¿QDQFHLURV p
ao retorno econômico que ele poderá obter, dentro do um fato recorrente na rotina de gestão das unidades de
PHQRUSUD]RSRVVtYHOHFRPRPDLRUJUDXGHFRQ¿DEL- conservação, ainda mais quando se trata de implementar
lidade. Esse retorno pode estar associado ao número de HTXDOL¿FDUDLQIUDHVWUXWXUDGHDSRLRjYLVLWDomR$VVLP
clientes (usuários) interessados em acessar o serviço e à dependendo do formato e da viabilidade econômica da
Informação fornecida pela Coordenação Geral de Uso Público do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade em abril de 2012.
13
concessão, é necessária a consolidação de equipamentos Em relação a este último aspecto, é certo que o
e infraestrutura com recursos injetados pelo próprio Sistema Nacional de Unidades de Conservação requer
concessionário. a consolidação de fontes de receitas para a sua manuten-
$OJXQVH[HPSORVUHFHQWHVQRVSDUTXHVQDFLRQDLV ção, mas a vantagem econômica almejada pelo Estado
no Brasil e em outros países demonstram que a inicia- na prestação de serviços de apoio à visitação deve ser
WLYD SULYDGD HVWi ¿QDQFLDQGR Do}HV TXH YmR DOpP GDV relativizada. A arrecadação obtida pelo poder público
estruturas de apoio à visitação, contemplando itens com as concessões e os ingressos pode incrementar os
necessários para apoiar a manutenção e a proteção da recursos para a manutenção e a gestão da própria visi-
XQLGDGH1HVWHFRQWH[WRRDSRUWHGHUHFXUVRVKXPDQRVH tação nas unidades de conservação e não simplesmente
¿QDQFHLURVSRUSDUWHGDVRUJDQL]Do}HVS~EOLFDHSULYDGD funcionar como a principal maneira de compensar a
requer uma análise criteriosa, considerando as funções carência de recursos do orçamento público. Não se trata,
e as responsabilidades no âmbito da gestão dos parques portanto, de uma substituição do dever do próprio Estado
nacionais. Assim, a prestação de serviços de apoio ao uso GHDVVHJXUDUUHFXUVRV¿QDQFHLURVSDUDDLQIUDHVWUXWXUD
público demanda uma composição de diversas alternati- mínima das unidades.
YDV¿QDQFHLUDVHVSHFLDOPHQWHGHIRQWHVRUoDPHQWiULDV Assim, a viabilidade econômica, a capacidade de
para assegurar as condições básicas de gestão. suporte e os preços acessíveis para o público são ele-
Um dos encargos atribuídos aos prestadores de ser- mentos que precisam estar sintonizados no âmbito da
viços de apoio à visitação consiste no pagamento ao poder prestação de serviços de apoio à visitação. Esse é um
público de percentual sobre os rendimentos auferidos com GHVD¿RSDUDRVJHVWRUHVGRVSDUTXHVQDFLRQDLVSULQFL-
DVWD[DVFREUDGDVGRVYLVLWDQWHV(VVHDSRUWHGHUHFXUVRV palmente quando o saber mercadológico vinculado ao
SRGH VLJQL¿FDU PHOKRULDV SDUD D JHVWmR GRV SDUTXHV turismo invade a rotina destas áreas e se torna um dos
nacionais. Contudo, os procedimentos para a aplicação principais elementos de apropriação da biodiversidade.
destes recursos requerem estrito controle por parte das Por um lado, o Estado deve disponibilizar serviços
unidades de conservação que originaram a receita. de apoio ao uso público nos parques nacionais. Por ou-
$OpP GLVVR R ÀX[R GH DSOLFDomR GD DUUHFDGDomR tro, a esfera privada participa do processo como forma
deve ser amplamente divulgado para propiciar uma maior de possibilitar a prestação destes serviços de maneira
compreensão sobre os resultados gerados para a sociedade adequada, compatível com os objetivos de criação destas
e para o parque nacional. Isso permite a todos os atores áreas. Assim, a convivência entre os regimes público e
que participam da dinâmica de visitação nos parques privado no mesmo espaço, como é o caso da prestação
nacionais acompanhar os efeitos dos recursos investidos. de serviços de apoio à visitação em unidades de conser-
Esse acompanhamento pode fortalecer o apoio YDomRLPS}HRGHVD¿RFRQVWDQWHQDEXVFDGRHTXLOtEULR
público para a conservação da natureza, favorecendo o HQWUH RV UHVXOWDGRV HFRQ{PLFR¿QDQFHLURV SULYDGRV H
papel do visitante não apenas como um consumidor de aqueles relativos à função pública de conservação da
serviços, mas como um cidadão com direitos e respon- área e democratização do seu acesso.
sabilidades frente ao uso do espaço público.
Referências
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20/08/2008.
Recebido em 27 de março de 2013.

Aceito em 04 de outubro de 2013.
Publicado em dezembro de 2013.

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Atuação pública e privada na gestão de Unidades de

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