Prácticas Institucionales

en el Sistema de Protección
de Niños, Niñas y Adolescentes:
Etnografía Institucional
Prácticas Institucionales
en el Sistema de Protección
de Niños, Niñas y Adolescentes:
Etnografía Institucional
Título Original: Prácticas Institucionales en el Sistema de Protección de Niños, Niñas y
Adolescentes: Etnografía Institucional

Investigación realizada con la colaboración técnica de UNICEF, la Comisión para la Ejecución de la

Justicia de Niños, Niñas y Adolescentes – CEJNNA- y de la Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la
Explotación Sexual Comercial.

Los planteamientos y opiniones expuestos en esta publicación no necesariamente reflejan las políticas o
posiciones de UNICEF.

Equipo de investigación

Investigador principal:
Henry Parada MSW, PhD
Profesor Asociado Ryerson University (Toronto, Canadá)

Coordinadoras de investigación:
Rafaela Burgos
Paula Salinas

Asistentes de investigación:
Felipe Díaz
Sofía García
César Martínez
Carolina Gana
Erica González

Coordinación y Revisión:
Programa de Protección de la Infancia – UNICEF Santo Domingo

Cuidado Editorial:
Oficina de Comunicación – UNICEF Santo Domingo

Diseño y diagramación:
Frank Calderón_Digipix

Primera Impresión, marzo de 2011

© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF

Avenida Anacaona Nº 9, Casa de las Naciones Unidas, 3er. Piso,
Mirador Sur. Santo Domingo, República Dominicana
Tel. (809) 473-7373/ Fax (809) 473-7272
santodomingo@unicef.org
www.unicef.org/republicadominicana
 Presentación
Con la finalidad de fortalecer el Sistema de
Protección de Niños, Niñas y Adolescentes de
República Dominicana, establecido en el Código
para el Sistema de Protección y Derechos
Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes,
Ley 136-03 la oficina de UNICEF- Santo
Domingo, definió conjuntamente con los socios
nacionales una estrategia de producción de
conocimiento e investigación, que sirviera como
línea de base para priorizar acciones en favor del
fortalecimiento del Sistema.
En este sentido, y a través de la Comisión para
la Ejecución de la Justicia de Niños, Niñas y
Adolescentes – CEJNNA- y de la Comisión
Interinstitucional contra el Abuso y la Explotación
Sexual Comercial, se apoyó la realización de dos
investigaciones interrelacionadas.
La primera, la Evaluación de la Implementación
de la ley 136-03 en apoyo a la CEJNNA, tuvo
como finalidad obtener información respecto a
los avances y dificultades en la creación de las
estructuras y sistemas mandatorios por la Ley
136-03. La segunda, la Etnografía Institucional,
realizada con el objetivo de visualizar el
funcionamiento de estas estructuras y sistemas,
focalizándolas en la protección contra la
violencia, abuso y explotación sexual comercial
a niños, niñas y adolescente, en apoyo a la
Comisión Interinstitucional contra el Abuso y la
Explotación Sexual Comercial.
Se pretende que ambas investigaciones sirvan
como insumo para la aprobación del reglamento
de la ley 136-03 y para la implementación
de los sistemas de protección en los niveles
municipales.
Las recomendaciones de ambas investigaciones
han sido presentadas en diferentes escenarios
tanto a nivel nacional como internacional, y
reiteran las recomendaciones que hiciera el
Comité de Derechos del Niño de Ginebra, al
Informe de País presentado en 2009.
La presente publicación describe la metodología,
el proceso, los resultados y las recomendaciones
de la Etnografía Institucional – Diagnóstico de
prácticas - de las instituciones responsables
de la protección a casos de violencia, abuso y
explotación sexual comercial.
Su innovación consiste en que es una
metodología cuyo análisis se realiza a partir de
la visión y necesidad del usuario que acude
a los servicios de protección – niños, niñas y
adolescentes y/o sus familiares - y no desde la
percepción de los operadores del sistema, es
decir, parte no del ”deber ser” sino ”de lo que es”
visto desde los propios usuarios del sistema.
Los resultados muestran una realidad ya
sentida por las instituciones: es necesario
ordenar la atención dentro del Sistema de
Protección. La investigación puso en evidencia
la inexistencia de protocolos de atención, y la
falta de coordinación inter-institucional y de
procedimientos en la medida que cada institución
“establece una particular forma de actuar” al
momento de recibir y proceder frente a los casos
de violencia, abuso y explotación.
Felicitamos la apertura de las instituciones que
permitieron llevar a cabo esta investigación,
y saludamos el esfuerzo realizado para la
implementación de las recomendaciones
sugeridas, tres de las cuales, están en
proceso de elaboración o finalización: Diseño
e implementación de un protocolo único de
atención a casos de violencia y explotación
sexual comercial, Investigación sobre Incidencia
de Abuso y explotación sexual comercial y
Estudio Cualitativo sobre explotación sexual
comercial.
Agradecemos, además, el trabajo articulado
con aliados claves que participaron en la
investigación, como la Universidad Ryerson de
Canadá; profesores y estudiantes de la Carrera
de Trabajo Social de la Universidad Autónoma de
Santo Domingo, expertos independientes y a los
miembros de la Comisión Interinstitucional contra
el Abuso y la Explotación Sexual y Comercial de
República Dominicana.
Por último, agradecemos muy especialmente
al Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia,
que a través de la Dirección de Cooperación
Internacional ha dado apoyo financiero para
trabajar contra la Explotación Sexual y Comercial
en el país.
Confiamos en que este esfuerzo conjunto de
todas las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales, incluyendo familia, escuela,
comunidades y sociedad civil, contribuya
a continuar construyendo una República
Dominicana que proteja a los niños, niñas y
adolescentes de la violencia, el abuso y la
explotación.
Sin todos ellos no hubiera sido posible llevar a
feliz término esta investigación.
Ma. Jesús Conde Zavala
Representante UNICEF, Santo Domingo
Marzo 2011
 Indice de Contenidos
Presentación
I. Etnografía Institucional como 09
Método de Investigación Conclusión de la intervención
1. Definición de Institución y
Relaciones de Regulación en la
Etnografía Institucional
2. Discursos Institucionales
II. Implementación de la metodología 15
de Etnografía Institucional en el
Sistema de protección de niños,
niñas y adolescentes en República
Dominicana.
1. Pasos de la investigación
2. Colección de Datos
3. Metodología de Análisis
III. Resultados 19
1. Procedimiento de Prácticas
1.1 Estándares de Práctica:
Definición y realidad
1.2 Estándares de práctica en la
Investigación
1.3 Puntos de Entrada al Sistema
1.4 Espacios de detección
1.5 El usuario y el apoyo en el
Sistema de Protección
1.6 Tiempos de Actuación del
Sistema
1.7 Clasificación de casos y
2. Toma de Decisiones
2.1 Proceso de Priorización de
Casos
3. Relaciones interinstitucionales
3.1 Trabajo Interdisciplinario
3.1.1 Recursos Humanos
3.1.2 Capacitación
3.1.3 Comunicación
IV. Archivo de usuarios 41
a. Identificación de archivos
b. Estadísticas
c. Confidencialidad
d. Recursos logísticos
V. Propuestas desde los actores del 43
sistema
a. Recursos
b. Formación Profesional
c. Relaciones Interinstitucionales
d. Capacitación
e. Sistema
VI. Conclusiones y recomendaciones de 47
la Investigación
VII.
Referencias Bibliográficas 51
 Lista de Acrónimos
CEJNNA Comisión para la Ejecución de la Justicia de Niños, Niñas y Adolescentes

CONANI Consejo Nacional Para la Niñez y la Adolescencia

D.N. Distrito Nacional

DNAF Departamento de Niñez, Adolescencia y Familia

DNAV Dirección Nacional de Atención a las Victimas

EI Etnografía institucional

ESC Explotación sexual y comercial infantil

INACIF Instituto Nacional de Patología Forense

NNA Niños, Niñas y Adolescentes

ONG Organización no Gubernamental

UAPV Unidad de Atención y Prevención de Violencia

8
 I. Etnografía Institucional como
Método de Investigación

El uso de Etnografía Institucional (EI) como método de investigación se basó en la necesidad

de entender qué era lo que estaba pasando dentro del Sistema de Protección de Niños, Niñas
y Adolecentes en la República Dominicana, particularmente en lo que se refiere a aquellos
NNA que han experimentado cualquier tipo de violencia, abuso o explotación, incluyendo la
explotación sexual comercial.

Existen numerosos estudios tanto nacionales como internacionales que   describen las políticas,
regulaciones y programas que responden a los compromisos del país para la protección de los
derechos de la niñez y adolescencia. El componente analítico de estos estudios se fundamenta
en los “discursos oficiales” o “institucionales” haciendo poco énfasis en cómo estas formas
oficiales de conocimiento funcionan en la cotidianidad.

La Etnografía Institucional como método de
investigación reconoce que los discursos
institucionales son una representación de lo que
está sucediendo - en este caso particular - en
las instituciones del Sistema de Protección de
NNA en República Dominicana. Muchas veces
esta representación reflejada en los discursos
no coincide con la realidad que experimentan
los beneficiarios del servicio de protección,
quienes a su vez se ven afectados por el propio
sistema. La EI argumenta la no existencia de una
conexión directa y ‘natural’ entre lo que “se dice
institucionalmente”, lo que se “experimenta en la
cotidianidad,” y lo escrito en los documentos que
“constituyen los expedientes”
La premisa principal de la EI como método
de investigación es explorar “las experiencias

9
cotidianas de las personas dentro de las
instituciones, cómo funcionan las actividades, y
qué es lo que guía a estas acciones” (Campbell,
2003, DeVault, 1999). Así, la EI implementada
en el Sistema de Protección de NNA en
República Dominicana, tuvo como finalidad
explorar: “¿Cómo las actividades institucionales
se han organizado para proteger los derechos
de NNA que han experimentado violencia,
abuso o explotación incluyendo explotación
sexual comercial?;” “¿Qué es lo que realmente
ocurre dentro de las instituciones, que facilita o
permite el mandato de proteger a niños, niñas y
adolescentes?;” y “¿Cómo funcionan las cosas?”
(DeVault, 1999, Smith, 1987).
La EI no comienza el análisis desde una
concepción teórica, ni con el establecimiento de
categorías sociales previamente determinadas,
por lo que no se exige la búsqueda de un tipo
particular de conocimiento para corroborar las
premisas de dicha teoría. El objetivo es explorar
cómo las actividades cotidianas de los actores
institucionales. (DeVault and McCoy, 2001),
han sido discursivamente reestructuradas. Es
precisamente ese proceso de restructuración el
que se convierte en el objeto de estudio. Tres son
los elementos más importantes de este método
de investigación:
• Atención a los procesos de trabajo,
• Textos y documentos que organizan los
quehaceres institucionales y
• Mapeo de las relaciones sociales.
Para implementación del método es necesario
Problematizar la Cotidianidad Institucional, lo
que implica enfatizar la realidad cotidiana como
es experimentada por aquellos cuya voz no ha
sido representada en los discursos oficiales.
Una lectura cuidadosa de los documentos
producidos por organismos encargados de
la protección de NNA presenta una visión no
asumida por aquellos directamente involucrados.
Problematizar implica cuestionar aquello que
se toma por sentado y que ha sido aceptado
por todos los involucrados en los procesos
institucionales. Smith (1987) argumenta que el
10
uso del término ‘problematizar’ nos sirve para
dirigir nuestra atención a aquellos aspectos de
prácticas que aún no han sido escudriñados,
pero que se encuentran “implícitos en como
la cotidianidad institucional se encuentra
organizada” (Grahame, 1998).
Para problematizar la cotidianidad es necesario
iniciar con la exploración de los aspectos
institucionales relevantes que ejecutan las
personas involucradas en los procesos y
no con las personas mismas (Smith, 2005)
involucradas en las instituciones. Este autor,
(1987, 2005) sostiene además, que problematizar
la cotidianidad va más allá de los problemas
de las personas que realizan la actividad. Es
necesario que la mirada se dirija al “mundo
cotidiano como un proceso problemático”, de
esta manera, la “problemática a estudiar” es
el territorio a ser descubierto. La exploración
preliminar permite abrir la complejidad institucional
que es fundamental para la solución concreta de
los problemas. Así, la EI consiste en traducir la
descripción y entendimientos de las experiencias
cotidianas de aquellos/as involucrados en las
actividades institucionales. La EI institucional
describe “la organización social del mundo
cotidiano desde una postura fuera de los discursos
institucionales” (Grahame, 1998: 352, Smith
2005:49-73), siendo lo fundamental, el análisis de
las conexiones entre las actores y sujetos activos
dentro del sistema. (Dobson, 2001)
1. Definición de Institución y Relaciones de
Regulación en la Etnografía Institucional.
El concepto de “Institución” es entendido en la
EI como una serie de ‘relaciones complejas’ que
se organizan con una función específica. En este
caso el sistema de protección de NNA. Un punto
importante a clarificar es que ‘institución’ no
se refiere a un espacio o entidades particulares
organizativas como podría ser CONANI, poder
judicial, o fiscalías, sino que se refiere a:
La coordinación e intersección de las series
de actividades organizadas como un complejo
funcional…la manera en la cual las actividades se
encuentran entretejidas para realizar una función Por ejemplo:
particular (Smith, 1987:160)
“En este departamento nosotros lo que hacemos
Cuando hablamos de los procesos institucionales es intervención en crisis…cuando [la persona]
que están a cargo de la protección de NNA, que está en un momento de crisis, que está
estamos hablando del esfuerzo organizado, deprimida, que esta triste, y que no sabe cómo
de las actividades que permiten o bloquean la parar la situación de violencia…los operadores la
protección de NNA, de la secuencia concertada pasan al área de psicología.”
de acciones a través de las cuales organismos
dicen cumplir con la protección de los “derechos’ Este profesional explica sus funciones en relación
de NNA (Smith, 1987, 1990, 1999). a lo que se espera de ella, “lo que hacemos es
intervención de crisis.” Esta es una respuesta
En lo que se refiere a “relaciones de regulación” usando discursos institucionales, el etnógrafo
Smith (2002) sostiene que son: necesita explorar más a profundidad, hacer
Formas de trabajo que se conocen como énfasis en las prácticas y no solo en los
burocracia, administración, organizaciones discursos oficiales, para esto es necesario dar
disciplinarias. Estas relaciones también incluyen respuesta a preguntas como las siguientes:
una complejidad de discursos científicos y
culturales que interactúan en las funciones • ¿Qué implica “hacer intervención de
institucionales. Relaciones que coordinan crisis”,
las actividades de la gente más allá de las • ¿Cómo se determina cuando alguien se
experiencias locales de la cotidianidad. Estas encuentra en un “momento de crisis”,
relaciones están manifestadas en formas • ¿Qué acciones se toman, quién toma
institucionales que se vuelven invisibles cuando las decisiones, qué busca la persona en
se exploran como parte de la investigación “momento de crisis.”, cuáles son sus
(Smith, 1990:6). parámetros?
• ¿Cómo se usa la información para poder
La exploración que se hace en la EI se orienta ayudar a la persona que requiere ayuda?
a hacer visibles las formas de relaciones • ¿Por qué es el psicólogo el encargado de
de regulación que coordinan los actores ayudar a alguien que “no sabe cómo parar
institucionales en diferentes áreas que la situación de violencia?”
componen la institución. Lo que hace esta • ¿Qué pasa cuando la persona llega a la
importante exploración es buscar una oficina, qué tipo de relación se establece,
explicación a las acciones que se llevan a qué acciones se toman?
cabo dentro de las instituciones - fuera de los
discursos dominantes –relaciones de regulación, El etnógrafo institucional no busca un acuerdo
que han sido aceptadas como una realidad y de ideas entre los/as informantes, sino que
que no son cuestionadas o problematizadas- busca elementos de intersecciones y
(Grahame, 1998). complementariedad en las explicaciones que
dan las personas que coordinan las actividades
Una dificultad que el etnógrafo institucional cotidianas. El elemento central es precisamente
encuentra cuando investiga practicas las diferencias de perspectivas, que permiten
institucionales es la tendencia de las personas descubrir las relaciones sociales de los
que son entrevistadas a explicar su realidad responsables de la cotidianidad dentro de las
usando ‘discursos institucionales’ como instituciones (Smith, 2005:62)
explicaciones de lo que pasa cotidianamente.

1
El término “tecnologías institucionales” es importante considerarlo pues se refiriere a “procedimientos formalizados, técnicamente desarrollados y racionalizados que regulan las operaciones diarias de las instituciones” (Griffith&Andre-Bechely,
2008:43).

11
Las experiencias de los sujetos activos que
toman decisiones en la cotidianidad, tienden a
desaparecer de los discursos institucionales.
Se habla de derechos de NNA, de evitar re-
victimización de los afectados por violencia,
abuso y explotación, se enfatizan los aspectos
legales y se utiliza la información para construir
el caso, es decir, se enfatiza en categorías que
describen circunstancias, y no la realidad de
un NNA cuyos derechos han sido vulnerados y
requiere de apoyo y protección especial.
Otro de los propósitos de la EI es la construcción
de ‘mapas’ que clarifican las relaciones de
regulación de los sujetos institucionales. Estos
mapas posibilitan ver cómo se toman las
decisiones, y cuándo los procesos ayudan
o restringen la participación de los sujetos
institucionales. Los mapas permiten también hacer
conexiones entre instituciones encargadas de
asuntos particulares (en este caso protección de
NNA) y los discursos dominantes, que se encuentran
reflejadas en políticas y leyes tanto internacionales
como nacionales (Smith, 2005). Los mapas permiten
una exploración que se orienta a hacer visible las
relaciones sociales que controlan las acciones
de los sujetos que participan en las instituciones.
La cotidianidad y la coordinación de acciones no
son transparentes para los participantes, esto no
implica ignorancia o desinterés, sino procesos
internalizados.
En otras palabras, se trata de ‘relaciones de
regulación’ que involucran múltiples actividades de
individuos, organizaciones y discursos profesionales
que se organizan de manera tal que protegen los
derechos de NNA (Mykhalovskiy and McCoy, 2002;
Smith, 1990, 1999).1 Recordemos que “Proteger
los derechos de NNA” no es un proceso visible para
todos los involucrados, hay muchas interpretaciones,
y explicaciones. Cuantiosos profesionales están
involucrados en diferentes actividades, y para
clarificar los procesos es necesario responder a las
siguientes preguntas: “¿qué es protección de NNA?”
“¿cómo se lleva a cabo?” “¿quiénes son los sujetos
activos en estas actividades?” “¿cuáles voces son
las escuchadas y cuáles voces son silenciadas?”
12
Cuando se desarrollan los “mapas de las
relaciones sociales” se hace énfasis en las
conexiones entre los lugares, situaciones de la
cotidianidad, prácticas gerenciales y profesionales,
y aplicación de políticas, todo esto considerado
desde el punto de vista de las personas afectadas
en la cotidianidad institucional.
El tipo de resultado que la EI produce es el
conocimiento de cómo las cosas funcionan, cómo
las actividades están integradas y puestas juntas
para responder a las necesidades de los usuarios
del servicio de protección. Este conocimiento
es útil para aquellos que están interesados en
transformar el sistema desde adentro.
2. Discursos Institucionales
Los Discursos institucionales filtran los procesos de
acciones dentro de las instituciones, lo hacen a través
de formas textuales que convierten en rutina las
experiencias, tanto de los proveedores de servicios
(abogados, trabajadores sociales, psicólogos), como
de los beneficiarios de los mismos (madres, NNA).
Así, el discurso institucional tiene como función
organizar la vida cotidiana de los usuarios, con la
finalidad de que puedan ser administrativamente
organizados y representados dentro de las prácticas
institucionales (DeVault, 2008).
La siguiente figura muestra cómo las experiencias
que reporta el NNA y/o su familia sufren un
proceso institucional de transformación al entrar
en contacto con el sistema de protección.
Cuando un NNA entra en contacto con el sistema
institucional de protección, una serie de acciones
toman lugar. Nuestro interés es mapearlas y
responder a las siguientes ´preguntas: ¿qué
pasa dentro del sistema en favor de la protección
de los derechos de NNA? ¿Cuándo interactúan
los procesos? ¿Quién está a cargo de dichas
acciones y cómo se supervisan para que cumplan
con los protocolos o puntos de referencia dentro
de auditorías de prácticas?
Es necesario prestar particular atención a los
“Intercambios de acciones” que son:
Momentos de acciones dentro de las
instituciones, en las cuales un profesional
interviene y transfiere a otro actor para los
siguientes momentos de acción (60). Pence
(1996)
Es durante estos ‘intercambios de acciones”
cuando las instituciones producen explicaciones
de las experiencias de NNA que muchas veces
silencian circunstancias que tienen mayor
influencia que las descritas por los profesionales
del sistema. ¿Cuál es el propósito principal de las
acciones del sistema de protección? ¿Cuáles son
los objetivos principales de las denuncias hechas
en las líneas de apoyo con respecto a protección
de NNA? La mayoría de las actividades se
enfocan en asegurar que el perpetrador sea
convicto del crimen contra NNA. La denuncia
inicia la respuesta del sistema de obtener
información que le provea lo suficiente para
hallar a alguien culpable. La voz de NNA tiende a
desaparecer de los procedimientos.
Textos y documentos juegan un papel muy
importante ya que es a través de estos que
el poder de los discursos disciplinarios (legal,
psicológico y administrativo) penetra las
acciones requeridas para el funcionamiento
de instituciones. Cuando se habla de
la transformación textual de la realidad
experimentada por NNA nos estamos refiriendo
a toda esta serie de procesos, de acciones,
que permiten a la institución de protección
ejecutar funciones determinadas por ley y
códigos nacionales e internacionales. La realidad
cotidiana de los NNA que entran en contacto
con el sistema no es la misma realidad textual e
institucional transformada de dicha experiencia.

FIGURA 1. Transfornación Institucional

Sujeto en Códigos Actividades Sujetos

la comunidad Institucionales Institucionales y

Institucionales
y profesionales Organizacionales

Discursos de Instituciones del

“Derecho” Sistema
de Protección de NNA

Niño, niña, • Consejo Nacional para

adolescente en la Discursos la niñez y la Adolescencia Violencia,
cotidianidad Legales Hospitales, ONG,
Abuso y
Instancias Especializadas
comunitaria Explotación
del Poder Judicial
• Tribunales
Incluye ESC
Discursos Especializados
Psicológicos • Produraduría General
de la República
• Fiscalía del Distrito
Nacional
Discursos
• Líneas de Denuncia
de Riesgo

Contacto Transformación Aplicación Sujeto

con el de Realidad Actividades Textual e
Sistema Cotidiana Institucionales Institucional

TRANSFORMACION TEXTUAL - INSTITUCIONAL

13
 II. Implementación de la metodología
de Etnografía Institucional en el
Sistema de protección de niños,
niñas y adolescentes en
República Dominicana

El punto de partida de la investigación sobre 1. Pasos de la investigación

prácticas de protección de los derechos de
NNA que han sido sometidos a situaciones
de violencia, abuso y explotación incluyendo
explotación sexual comercial (ESC), no comienza
con argumentos legales o psicológicos, sino
con la persona misma que es portadora del
derecho que se debe proteger, el NNA y/o su
familia. El NNA no como “sujeto de derecho” -
categoría discursiva institucional preestablecida-
, sino desde la experiencia que ellos y ellas
viven cuando entran en contacto con los
procesos institucionales (legales, psicológicos,
administrativos) de las instituciones encargadas
de su protección, es decir, se inicia en el
contacto con la “experiencia cotidiana”, que
viven cuando requieren los servicios del sistema
de protección.2
Para la etnografía institucional del sistema de
protección de NNA que han experimentado
cualquier tipo de violencia, abuso y/o
explotación utilizó tres procedimientos:
a. Mapeo y descripción de las prácticas
cotidianas de aquellos profesionales
encargados de proveer servicios
b. Identificación de los marcos de referencia
discursivos que hacen al sistema
responsable de sus prácticas
c. Revisión de la conexión entre las
“prácticas de trabajo,” los procesos
discursivos y las relaciones histórico-
sociales que han reconstruido el sistema

2
En este sentido, algunos autores afirman que las prácticas institucionales que se ejercitan sobre los usuarios pueden ser manejadas para
cumplir más con las necesidades de las instituciones. En el momento de entrar en contacto con la institución que los debe de proteger, los
NNA son tratados como objetos de protección independientemente de las experiencias particulares de cada uno de ellos. Estos NNA con
sus experiencias cotidianas de violencia, abuso o explotación se convierten en objetos o categorías sociales, legales, discursivas (sujetos de
derecho, adolescentes en conflicto con la ley, jóvenes vulnerables) que han sido predeterminados independientemente de dicha experiencia
(Smith, 2005).

15
 de protección en la República Dominicana 2. Colección de Datos
(DeVault, 1999; Grahame, 1998; McCoy,
2008; Parada, 2002, 2004; Smith, 1987, Se utilizaron cuatro métodos de colección
1990). de datos: mapeo de prácticas, entrevistas,
observaciones y análisis de textos (Pence, 1996).
Para mapear las prácticas de instituciones y Las entrevistas fueron hechas desde el inicio de
para aprender las realidades específicas de la investigación para invitar a los profesionales
las personas involucradas en el Sistema de dentro del sistema a convertirse en “sujetos de
Protección, (fiscales, psicólogos, trabajadores conocimiento” (McCoy, 2008; Smith, 2005: 159-
sociales u otro profesional), el etnógrafo 161). Se hicieron un total de 135 entrevistas a
institucional confía en las ‘habilidades comunes” directores regionales, coordinadores de distintos
que los profesionales tienen para describir programas y a distintos profesionales en distintas
y explicar su trabajo, haciendo visibles las áreas del sistema de protección. Los siguientes
actividades dentro de su esfera de acción –el organismos del Sistema de Protección fueron
fiscal ,psicólogo, trabajador social, y médico- incluidos:
podrá explicar qué es lo que hacen, cómo lo
hacen, qué decisiones toman, cuándo y qué a. Consejo Nacional para la Niñez y la
procedimientos y documentos usan para dar Adolescencia, CONANI
legitimidad a sus prácticas, y cómo dichas b. Hospitales
actividades están coordinadas con las de otros c. ONG
profesionales (McCoy, 2008: 705). d. Instancias Especializadas del Poder
Judicial:
El análisis de las prácticas orienta al • Procuraduría General de la República
investigador/a a poner atención a lo “que • Fiscalía del Distrito Nacional
la gente realmente hace” en sus actividades • Fiscalía Provincia Santo Domingo
diarias, relevando los ‘intercambios procesales” • Tribunales de Niños, Niñas y
que nos permiten seguir cuidadosamente las Adolescentes
acciones tomadas en un momento particular • Líneas de Denuncia
por un profesional (el fiscal determina que
la información recibida requiere atención, El número de entrevistas fueron distribuidas
entrevistar al usuario, escuchar su historia, y en las siguientes regiones del país:
luego determina pasar el caso a la psicóloga; 1. Distrito Nacional 45
la psicóloga, re-entrevista al NNA y o madre y 2. Provincia Santo Domingo 3
determina si “hay crisis” y hace un referimiento al 3. Santiago 18
médico forense quien hace otras actividades para 4. La Romana 7
complementar el archivo) (Pence, 1996:61-62) . 5. Samaná 4
6. Valverde 9
El propósito del mapeo de los intercambios 7. San Juan 10
procesales es hacer visible el trabajo invisible 8. Barahona 9
que consume tremenda cantidad de tiempo de 9. Azua 3
aquellos encargados de la protección de NNA 10. San Francisco 6
(McCoy, 2008; Parada, 2002). Esta fase inicial de 11. Nagua 5
la investigación se enfoca en el cómo los fiscales,
psicólogos, supervisores y otros profesionales se Además de las entrevistas que nos permitían
articulan en el trabajo de otros profesionales en registrar lo que los profesionales decían hacer,
otras partes de la ciudad, o del país, para cumplir se realizaron observaciones con la finalidad de
el mandato asignado en la protección de NNA. ver cómo ocurrían las actividades. Los sujetos
observados pudieron clarificar o hacer visibles

16
aspectos no evidentes en la entrevista (Smith,
2005: 161-162). Se observaron actividades en
diferentes departamentos y oficinas del sistema
de protección por un periodo de tres meses.
3. Metodología de Análisis
Siguiendo los principios metodológicos de
la teoría fundamentada y de la etnografía
institucional, los datos fueron codificados
en varios niveles. Un primer nivel de análisis

TABLA 1. Nodos de Información obtenidos en el segundo nivel de análisis de la EI

NOMBRE FUENTES REFERENCIA

Abogado 21 39
Abusador 9 10
Abuso 6 6
Almacenaje de información 45 88
Atención integral 4 4
Confidencialidad 27 34
Contexto 15 17
Duración del proceso de investigación 26 33
Educador 7 10
Escuela 14 15
Estándares del cargo 3 3
Estadísticas 18 22
Estándares de investigación 22 37
Estándares del proceso de protección 91 455
Formación Profesional 69 104
Identificación de Archivo 6 9
Ley 44 57
Médico 14 22
Medios de comunicación 35 57
Multi-task 21 27
ONG 24 34
Percepción de dificultad 90 166
Policía 15 19
Prevención 15 26
Priorización de los casos 23 27
Programas 2 2
Proteger 13 19
Psicólogo 52 118
Recomendaciones 69 88
Recursos logísticos 65 88

17
 Reingresos 1 1
Relaciones institucionales 74 154
Riesgo 4 4
Seguimiento 28 38
Seguridad 17 20
Status de casos 6 8
Toma de decisiones 67 171
Trabajador social 38 106
Tránsito de información 61 137
Transporte 14 17
Tratamiento 1 1
Usuario 31 38
Vías de entrada de información 38 67

consistió en organizarlos en base a temas
preliminares que fueron surgiendo durante la
colección de información. En el segundo nivel,
estos datos se codificaron en base al software
NVIVO 8, a través del cual se desarrollaron un
total de 44 nodos de información descritos en la
siguiente tabla.
En la Tabla 1 el “nombre” representa el nodo
que fue encontrado a través de las distintas
entrevistas. “Fuentes” se refiere al número
de entrevistas, en donde el nodo apareció y
finalmente las “referencias” hablan del número
de ocasiones en las distintas entrevistas donde
el nodo apareció. Por ejemplo el nodo Abogado
apareció en 21 fuentes (en 21 entrevistas) y se
hicieron 39 referencias en las entrevistas.
Posteriormente, y para poder llevar a cabo
un proceso de triangulación y validación de
la información recibida, investigadores de la
Universidad de Ryerson de Canadá revisaron por
una segunda y tercera vez los datos obtenidos,
utilizando los tres niveles de codificación de
la teoría fundamentada: la segmentación3,
la codificación axial4 y la reintegración de la
información5. De esta manera se desarrollaron 44
temas como base para análisis de contenido.

3 A cada párrafo se le asignó un código que representara la idea discutida por el entrevistado. Se desarrollaron más de 1400 códigos abiertos
(Charmaz, 2006).
4 Se hizo una comparación para eliminar aquellos que expresaban ideas similares y se integraron otros para formar categorías de ideas. Se

encontraron más de 423 categorías con significado para la continuación de análisis.

5 Con la idea de encontrar temas que posiblemente reflejan los datos. Se desarrollaron temas que prevalecieron dentro de los datos mismos

(Boeije, 2010).

18
 III. Resultados
Este estudio no se concentró en analizar datos
provenientes de los administradores y gerentes
de las instituciones del Sistema de Protección,
sino que provinieron de aquellas personas
que dan el servicio, así como de aquellos que
son beneficiarios del mismo. Nuestro interés
era entender como NNA y sus familias eran
“apoyados/das” en su misión de proteger los
derechos de los NNA víctimas de violencia,
maltrato y explotación.
Los temas relacionados con los procesos de
respuesta de las instituciones encargadas de
la protección contra la violencia, el maltrato
y la explotación, especialmente de aquellos
vinculados con la explotación sexual comercial,
fueron:(1) Procedimiento de prácticas (2) toma de
decisiones (3)relaciones interinstitucionales y (4)
archivo de usuarios
1. Procedimiento de Prácticas
1.1 Estándares de Práctica: Definición y
realidad
Por “estándares de prácticas” nos referimos
a la serie de pasos a seguir para llevar a cabo
la responsabilidad asignada a cada institución
(por ejemplo Fiscalía o CONANI),y a cada
departamento. Lo que caracteriza estos
estándares es su proceso de consistencia,
independientemente de los distintos lugares
donde se lleva a cabo la protección de NNA.
Los estándares necesitan ser consistentes
e independientes del profesional que los
implementa, así como de la disciplina de
conocimiento (psicología, abogado o trabajador
social). Estos estándares permiten el desarrollo e
implementación de legislaciones que regulan los
distintos organismos encargados de proteger los
derechos de NNA.
19
En lo que se refiere a las prácticas descritas
por los/las entrevistados/as, se observó, que
dichas prácticas no provenían de manuales,
protocolos u otras directrices sobre las
cuales el profesional fundamentaba el criterio
de su quehacer profesional. Con frecuencia
las prácticas de los actores del sistema de
protección de niños, niñas y adolescentes
(NNA) se derivan principalmente de un criterio
personal del profesional y su experiencia, según
lo demuestran las informaciones recogidas en las
siguientes entrevistas:
“Hay unas normas también que fueron creadas…
tenemos un protocolo de trabajo aunque no
esté validado, aunque esos procesos no estén
firmados, pero eso es lo que se hace.”
¿No hay un modelo estándar para hacer el trabajo
social?
“No.”
¿Y qué criterios se toman en cuenta?
“…. no hay un criterio específico…, si es un
trabajo, a partir de una denuncia de abandono,
de descuido, entonces, allí se toman en cuenta
las características del hogar. O sea, cómo está
organizada la casa, si tiene higiene, voy a la
cocina, voy al cuarto de los niños, la ropa de los
niños, entonces, porque allí es descuido. O sea,
que no hay algo estándar.”
A pesar de que en el Distrito Nacional (D.N) se
mencionó que existían protocolos y manuales
de acción, éstos no se encontraban físicamente
en el lugar de los profesionales entrevistados o
accesibles electrónicamente. Los entrevistados
comunicaban además que estos no habían sido
aprobados oficialmente y que su uso hasta la
fecha de la entrevista era informal.
“Están escritos. Los instrumentos están escritos y
lo que estamos es en proceso de mejoría. Nosotros
quisiéramos que salieran a la calle… todos los
instrumentos, totalmente preparados…Entonces en
ese sentido, el equipo está tratando de desarrollar
todos los instrumentos de manera consensuada.”
20
“Formación humana ya tiene sus procesos y
sus protocolos aprobados, firmados y todo. Los
hogares de paso también están… bueno. Los
hogares de paso no sé si los tienen por escrito.”
Las constantes declaraciones que se repitieron
dentro de diferentes áreas de Procuraduría y del
Poder Judicial, referente a los criterios utilizados
por el profesional al momento de actuar, se
circunscriben a leyes escritas. Tampoco en este
ámbito se comunicó la existencia de protocolos,
manuales, escalas u otro recurso que diera
cuenta de los fundamentos sobre los cuales se
guiaba el proceso y su toma de decisiones. Es
así, que en forma reiterada se encuentra en el
discurso de los entrevistados la utilización de
ejemplos de casos concretos para dar cuenta
de cómo proceden. Se observa, además, que
el determinante de cómo se va a proceder es el
propio caso.
El proceso de construcción del “archivo de un
usuario’ que permita un seguimiento de las
razones por la cual ella o el entra en contacto
con el sistema no pudo ser observado. Los
archivos son la fuente de base que permite a las
instituciones determinar prácticas y desarrollar
políticas y nuevos programas para responder a
necesidades tanto institucionales como de los
usuarios. Los archivos son y deben ser propiedad
de la institución no de los profesionales
empleados en dichas instituciones. Muchas
áreas del sistema carecen de un formato único
que les permita a los profesionales compartir o
discutir entre ellos las mejores formas de proveer
servicios a usuarios.
“En una libreta se van tomando las generales de
las personas con las que habla y si conocen a
esa persona, qué saben sobre la situación del
maltrato, de abuso.”
A la pregunta de la presencia de algún formato
o instrumento que facilite la colección de
información de parte de los usuarios fue común
escuchar lo siguiente entre varios profesionales
“Está establecido, pero no escrito, dependiendo
de la particularidad del caso.”
“Yo tengo un formulario que llenar, pero las
preguntas yo las hago…yo me siento yo lo lleno.”
“No, No. No tenemos ningún formato específico.
Simplemente, le tomamos sus datos generales,
su cédula, su dirección, sus generales, su
estado, donde vive, y porque vienen a presentar
la denuncia, pero no tenemos un formato
específico.”
Existen sin embargo, otras áreas del sistema que
se encuentran estructuradas de tal manera que
proveen información sobre el usuario facilitando
un mejor servicio.
“Porque es un solo expediente…hay un
formulario de historia clínica que… la psicóloga
lleva a cabo. Es todo un proceso el abrir un
expediente. …dependiendo de todo lo que salga
de ese proceso, entonces cada cual decide qué
hacer.”
“Realmente para eso tenemos un formulario para
recibir las denuncias, puede recibirla cualquiera,
cualquier persona del departamento.”
Algunos empleados muchas veces hablaban
de “oficio” como el documento que permite al
organismo aceptar al NNA.
“Es un procedimiento a seguir… se le lleva (…
al NNA), se le entrega. Bueno ‘recibí, fulano me
lo entrego’. Entonces yo tengo ese papel que
me envía la Fiscalía entregando al niño. Ya la
dirección toma conocimiento.”
“Cuando a nosotros nos refieren un caso
siempre la Consultoría Jurídica es la que da
el visto bueno… Ellos deben tener su propia
codificación… yo hago un oficio, ya que no
puedo hacer un ingreso a un hogar de paso, sin
consultarlo con la Consultoría Jurídica.”
Tanto inter como intra-institucionalmente se
hace difícil para el observador externo seguir
y entender las pautas y criterios sobre los
cuales los profesionales actúan. A través de
las diferentes instituciones participantes de la
investigación se pudo observar que al momento
de priorizar un caso o situación sobre otro, el
criterio nuevamente estaba determinado por el
profesional y su apreciación del caso. Los casos
priorizados con frecuencia eran catalogados
como graves, y el abuso sexual fue mencionado
predominantemente dentro de esta categoría.
Cabe destacar que el discurso, al momento de
hablar de priorización de un caso, con frecuencia
iba acompañado con un lenguaje con carga
emotiva.
1.2 Estándares de práctica en la Investigación
Los estándares utilizados al momento de
categorizar una acción como ‘investigación’
variaba dependiendo de la formación del
profesional, no se observaba en el discurso la
existencia de protocolos, manuales o pautas que
fueran utilizados como referentes para realizar
los procesos de investigación. Es así como
en el caso de los profesionales que ejercían
como trabajadores sociales, el proceso de
investigación frecuentemente estaba asociado
a la recolección de información en terreno con
el fin de adjuntar la información a un proceso
legal u otra toma de decisión. En este caso la
información recabada está determinada por lo
que el trabajador social considera relevante, sin
embargo, este profesional no participa en forma
directa en la toma de decisión final.
Por su parte el profesional del área legal alude
al proceso de investigar como acciones que
buscan “reforzar” el caso desde un punto de
vista legal, ya sea para acusar o defender una
determinada situación.
Para el profesional del área de la salud y salud
mental la investigación se refiere al proceso de
entrevistar al NNA y verificar la veracidad de
los hechos planteados, busca evidencias físicas
de la presencia o ausencia de lo declarado por
el NNA. Al igual que el Trabajador Social, este
profesional no participa en forma directa en la
toma de decisiones.
21
¿En qué consiste…la entrevista a los vecinos?
“Primeramente, llego a la vivienda donde están
solicitando el servicio. Después de hablar con las
personas que viven en la casa, pues yo me voy a
los vecinos para hacer, como ver ambas cosas, lo
que me dicen los vecinos y lo que me dicen ellos,
para hacer una comparación, para ver si
me comprueba la verdad. Y si hay algo
distorsionado, pues yo trato de que se profundice
más el asunto hasta llegar a la veracidad, a la
verdad. En esos casos de abuso, por lo menos,
no hay preguntas estructuradas sino uno las va
sacando de adentro, dependiendo lo que vaya a
investigar.”
Lo que se debería de determinar en los procesos
de investigación de violencia, abuso y/o
explotación a NNA es:
a. Si la violencia, abuso o explotación ha
sucedido recientemente
b. Si la violencia, abuso o explotación es de
carácter histórico
c. Cuáles son los factores de riesgo
d. Cuáles son los pasos a tomar para
proteger a NNA
FIGURA 2. Puntos de Entrada al Sistema
DNAV
DIRECCIÓN NACIONAL
DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS
CONANI
Consultoría
Jurídica
*700
Tribunal NNA
22
e. Acciones inmediatas, a mediano y largo
plazos
Para lograr este tipo de investigación es
necesario contar con 1) estándares claros y
definidos que permitan determinar los pasos a
seguir; 2) Formatos y documentos que permitan
guiar los procesos de investigación de aquellos
profesionales involucrados en un caso particular.
1.3 Puntos de Entrada al Sistema
Para denunciar los casos de violencia, abuso
y/o explotación incluyendo la ESC, existen en el
Sistema de Protección varios puntos de entrada
como se puede observar en la Figura 2.
Si tomamos en cuenta que cada uno de estos
organismos debería funcionar en coordinación se
entendería que todos los referimientos tendrían
que llegar a un mismo lugar para ser procesados
coherentemente, y para evitar que las familias
vayan de oficina en oficina. De esta manera se
garantizaría que las necesidades de protección
de NNA sean respondidas adecuadamente y con
tiempos predeterminados. ¿Cuáles son los pasos
D.N.A.F
DEPARTAMENTO DE NIÑEZ
ADOLESCENCIA Y FAMILIA
Línea Vida
UAPV
UNIDAD DE ATENCIÓN Y
PREVENCIÓN DE VIOLENCIA
a seguir cuando una familia se acerca al sistema
de protección? En las entrevistas hechas a los
profesionales del Sistema de Protección de NNA, se
pudo observar que éste dispone de múltiples vías de
entrada (ver figura 2). Esto es visto por algunos de los
entrevistados como algo positivo al percibirlo como
una condición que brinda mayores alternativas a los
usuarios.
Si se considera la vía de entrada como una
instancia en donde el usuario y su situación son
informados y registrados por un participante
del Sistema de Protección de NNA, podemos
observar que con frecuencia el usuario debe
contar su situación a más de un profesional y a
más de una institución. Implicando esto que en
todas las vías de entrada mencionadas por los
profesionales, existe un proceso de recogida
de datos personales del usuario. Por lo que un
usuario puede tener más de un archivo abierto
con sus datos en más de una institución.
Se pudo observar, que una actividad importante
que realizan las instituciones -con frecuencia por
parte de las recepcionistas de la misma - es
además de informar a los usuarios respecto a la
función de la institución y de los servicios que
esta brinda6, derivar a los NNA y/o su familia
a la institución correspondiente. Esto lo hacían
también los operarios de las Líneas de Ayuda.
En los Hogares de Paso y en las oficinas del
CONANI se identifican como vías de entrada
a las Fiscalías, Tribunales, Policía y Línea Vida;
mientras que en las Fiscalías Barriales se
identifican los Destacamentos Policiales y la calle
como vías utilizadas para el ingreso de usuarios
a sus servicios. Es importante señalar que la
policía fue la instancia más mencionada como la
principal puerta de entrada al Sistema.
Otras vías principales de entrada al sistema
mencionadas por los entrevistados fueron la
Línea Vida y la Línea 700. La primera de ellas
es una línea telefónica que tiene como misión
6
Como parte de las actividades de las instituciones se incluye la realización de charlas y talleres informativos para la comunidad con el fin de
informar a los usuarios los servicios disponibles y adonde acudir
rescatar a las personas que viven hechos de
violencia intrafamiliar a nivel del Distrito Nacional.
En las observaciones se evidenció que con
frecuencia la línea respondía a casos de abuso
infantil.
Por su parte la Línea 700 fue creada como línea
de rescate a la violencia, abuso y explotación de
NNA. Esta línea pese a que tiene una cobertura
nacional, fue menos mencionada por parte de los
profesionales del Sistema de Protección de NNA.
A nivel regional se manifestó una dinámica
semejante a la detectada en el Distrito Nacional
con referencia a las vías de entrada. Sin
embargo, en el nivel regional, las escuelas fueron
mencionadas con mayor frecuencia como una vía
de entrada al Sistema de Protección de los NNA
para denunciar casos de abuso.
El análisis de los datos sobre las vías de entrada
al Sistema de Protección, nos permite afirmar
que la mayor cantidad de vías de entrada al
sistema de protección del NNA, se relacionan
con instancias judiciales.
1.4 Espacios de detección
a. Centros Escolares
En el Distrito Nacional las escuelas fueron
mencionadas como el principal espacio donde
las instituciones realizan actividades que
consideraban como preventivas, tales como
talleres, charlas, cursos de capacitación, proceso
de sensibilización y otras acciones informativas.
En las áreas regionales se mostró una mayor
participación de los centros escolares como
instancias de detección de abuso físico y sexual.
Dicha participación se dio en el sentido de
denunciar abusos y negligencia detectados
en los centros, incluyendo situaciones de
inasistencia a las escuelas o colegios.
23
Desde el ámbito del poder judicial y sus
tribunales, las escuelas fueron mencionadas
como instituciones que habían sido sancionadas
por diversos motivos tales como, el negarse a
matricular a NNA por carecer de identificación
oficial, o por expulsar a adolescentes que se
encontraban embarazadas.
“Bueno, allí se hace una investigación, un trabajo
socio-familiar, un estudio socio-familiar. Todo
depende. O sea, porque a veces, si es un
maltrato, últimamente hay muchas denuncias
de maltrato del colegio. O sea, los colegios
denuncian maltrato de los padres.”
¿Los colegios denuncian?
“Los colegios denuncian que los padres
maltratan. Entonces, se va al colegio, se investiga
y se buscan informaciones colaterales con los
vecinos, con los profesores, con la psicóloga, el
colegio. O sea, todo depende de la denuncia.
No hay un trabajo estándar.”
“Hay casos denunciados por educación, donde
el niño empieza a llegar desordenado. A
veces, hay niños que han llegado maltratados.
Inmediatamente la orientadora denuncia el caso,
se nos manda una comunicación por educación
y también hemos resuelto, como también en
educación nos han denunciado casos de niños
que han abandonado los estudios por trabajar.”
b. Hospitales
Los hospitales, como institución son
mencionados en las entrevistas como
instancias donde se detectan y posteriormente
se denuncian situaciones de abuso, así también
se identifican como proveedores de servicios
forenses en relación a procesos judiciales. En
el caso de detección de abuso se conoció que
estas denuncias eran procesadas a través del
departamento de trabajo social del hospital,
cuya trabajadora social era quien en definitiva
comunicaba la situación a la Fiscalía.
24
En los casos en los que un NNA había sido
abandonado en el hospital, se procedía a
informar primero al CONANI, al identificársele
como la instancia más adecuada. En las
zonas regionales se observa que es el
ginecólogo forense el que brinda los servicios
de peritaje en los procesos de abuso que van
a la justicia, este médico ejerce esta función
mediante una consulta en el hospital público.
Por último, los profesionales de los Hogares
de Paso mencionaron a los hospitales como
las instituciones que interactuaban en forma
frecuente para brindar servicios de atención a los
NNA de los hogares.
¿Y usted es el único médico legista?
“En las provincias pequeñas hay uno solo, pero
en provincias grandes como Santiago, San
Francisco, San Cristóbal, en la capital, hay varios.
Aquí, hasta ahora, hay uno solo.”
“Lo que pasa es que lo ideal es que la
Procuraduría tuviera un patólogo o un médico
forense en cada provincia, eso es lo ideal, pero
no estamos en capacidad numérica para tener
un médico legista por cada provincia. Lo que
se hace es que se busca un médico cualquiera
en la provincia. Preferiblemente, ellos buscan
ginecólogos para que puedan hacer mejores
evaluaciones de los abusos sexuales.”
“De los casos de los hospitales, allí, con el
hospital [nombre del lugar] yo tengo muy
buena coordinación, entendiendo que, como
yo vivo aquí mismo, yo he hecho un trabajo
de coordinación de trabajo social con todos
los hospitales. Cuando un niño llega por
abuso, maltrato o violación, aquí en el hospital
hay un departamento de abusos y maltrato,
inmediatamente… me llama por teléfono para
que nosotros, nos traslademos y busquemos. La
trabajadora social empieza su proceso, se busca
el fiscal y, por esa vía, determinamos cuál es el
proceso a seguir.”
c. Organismos No- Gubernamentales (ONGs) “Y hay un instrumento bastante interesante que
están diseñando el equipo donde, de manera
Las ONGs fueron mencionadas como digital, se va tabulando ese dato y van surgiendo
proveedoras de hogares permanentes utilizados esas informaciones. Diríamos que, cuando eso
por los NNA cuyo tiempo límite para permanecer se aplique, porque hasta que no se aplique sigue
en el Hogar de Paso se había excedido y no el problema,… van a surgir de allí muchas cosas
habían podido encontrar otra red de apoyo en su que podrán, entonces, ser atendidas. Podrá
propio grupo familiar. llamarle la atención a las instituciones sobre
un aspecto o sobre otro, acompañarlas sobre
“Referimos al niño a un buen terapeuta, depende un aspecto o sobre otro, o ayudarlas sobre un
si la gente tiene los recursos. Si no, los referimos aspecto o sobre el otro.”
a los sitios de nosotros y ya con la evaluación
previa de nosotros, le hacen un descuento y Existe una discrepancia de datos respecto a
ya la gente tiene un punto de referencia. Si los comentarios hechos por los profesionales
la persona no tiene recursos, lo mandamos a mencionados anteriormente, y los casos de
esos sitios, que son totalmente gratis, como abusos reportados a las fiscalías. A nivel nacional
por ejemplo, La Castellana, la Fundación Activo se encontró que algunos organismos como
20-30 y muchísimos de los programas que tiene son hospitales, ONG´s, escuelas y colegios,
la primera Dama. En la Marina de Guerra, por los reportes de abusos fueron mínimos. Datos
ejemplo, tenemos un sitio integral. Hay muchas
instituciones y lo que estamos haciendo es TABLA 2. Datos preliminares de un
trabajando en coordinación.” estudio de incidencia cuantitativa de
casos reportados a fiscalías
El proceso de supervisión y evaluación de los
servicios provistos por estas organizaciones no Personas que reportaron
es muy sistemático y en muchas ocasiones es Abuso Frecuencia %
limitado. Padre/madre 1350 80.2
Padre o madre o tutor 32 1.9
Entonces, estas funciones de seguimiento y
Vecino/amigo 23 1.4
evaluación, ¿cómo es?
Trabajador de asistencia 1 .1
social
“Se están haciendo parcialmente. Hay, con
Hospital 2 .1
relación a las ONG, un seguimiento y hay
Encargado de servicio 2 .1
unos instrumentos de evaluación que se están
público
diseñando”.
Escuela 2 .1

“Por ejemplo, a nivel del seguimiento a las ONG, Colegio 2 .1

en una primera, diríamos que etapa, se han Policía 8 .5
registrado los programas. Pero, es un registro… Agencia Comunitaria 1 .1
en el cual hacen falta detalles de las informaciones, ONG 3 .2
de las características. También se están creando Anónimo 1 .1
unos instrumentos de evaluación del desempeño Hermana 37 2.2
de los programas sobre la calidad del servicio, Abuela 53 3.1
segregado en todas las áreas del servicio. Qué está
Tía 68 4.0
pasando en salud, en educación, en recreación,
Otro 38 2.3
en alimentación, en tiempo libre, en fin, todo. Si
La víctima 60 3.6
se vinculan o no de los niños con la familia, el
financiamiento, la planta física, los servicios, todo”. Total 1683 100.0

25
preliminares de un estudio de incidencia
cuantitativa de casos reportados a fiscalías
muestran los datos obtenidos en la Tabla 3.
De los datos reportados en un periodo de seis
meses a las fiscalías del país, solamente 1.3%
provenían de los organismos que se supone
deben reportar violencia, abuso y explotación.
La mayoría de los reportes son hechos por
familiares de NNA.
1.5 El usuario y el apoyo en el Sistema de
Protección.
a. Usuario
Si entendemos por usuario a la persona que se
acerca al sistema de protección de NNA con el
fin de solicitar servicios para la solución de una
situación determinada, entonces los usuarios,
desde el punto de vista de los entrevistados,
son frecuentemente la madre, padre o tutor del
NNA quien lo acompaña. Sin embargo, a nivel
de almacenaje de información e identificación de
archivo del caso, son los datos y nombres del
NNA los que se utilizan.
Los usuarios de Línea Vidase identifican con
frecuencia como vecinos o amigos, no como
parientes. Al utilizar esta vía de entrada el usuario
puede permanecer anónimo y en caso de que
la denuncia se verifique, el caso será abierto y
se identificará con los datos del NNA. En estos
casos, el usuario puede ser alguien que no
necesariamente complete el proceso dentro de
una institución.
Un punto que debe quedar sumamente claro es
que para el servicio de protección de NNA, el
usuario es el niño, la niña o adolescente. No los
padres, no el agresor, no la comunidad, sino el
NNA. La responsabilidad primordial del sistema
de protección de NNA es proteger sus derechos
fundamentales de seguridad y bienestar. Los
padres/madres pueden ser aliados en el proceso
de protección. Las comunidades deben ser
aliadas y funcionar como apoyo a las víctimas.
26
Sin embargo, las entrevistas y observaciones
revelaron que gran cantidad de energía se
concentra en recoger información para llevar
al agresor a los tribunales. Función de suma
importancia pero que es secundaria al bienestar
de los NNA que entran al sistema. La intervención
del médico forense, trabajador social y psicólogo
tiende a asegurar que la información recogida sea
útil en los tribunales. El niño/niña como sujeto
muchas veces se pierde bajo la necesidad de no
hacerlo nuevamente víctima, con esto su voz no
es muchas veces tomada en cuenta. Ejemplo de
este proceso es la siguiente observación:
“Cuando la magistrada y el ginecólogo forense
llegaron al cuarto de entrevista, la magistrada
hablo con la madre y la tía quien indicó que
la niña fue examinada por otro médico legista
en otra ciudad. La tía hablo con la magistrada
indicando que ella fue a la fiscalía y le indicaron
que ellos no podían hacer nada porque el
acusado era menor de 13 años… el ginecólogo
forense hablo con el hospital para determinar
si en efecto se hizo un examen anteriormente.
Aparentemente no, y el examen se hará durante
la visita…la magistrada escribió los datos sobre
el incidente. Durante el examen forense, el
ginecólogo, la magistrada, la madre y cuatro
enfermeras estaban presentes en el cuarto de
examen. A la niña no se le habló o explicó el
proceso del examen… cuando el examen se
completó el ginecólogo indicó “tengo todo lo
que necesito”. Todos salieron del hospital. La
magistrada mencionó que un reporte será escrito
y será enviado a procuraduría para luego enviarlo
a la fiscalía de la ciudad donde la familia vive.”
Un usuario puede ingresar en un punto de
entrada de una institución y ésta (la institución)
convertirse en el usuario de la siguiente. Las
entrevistas mostraron que con frecuencia las
instituciones identificaban al usuario, con el
nombre individualizado de un profesional, que
a la vez, ocupaba un cargo directivo y era
reconocido al mismo tiempo como solicitante del
servicio de la otra institución. También se pudo
observar que con el fin de agilizar los procesos
de un caso determinado,el usuario se veía
asociado como perteneciente a un cargo y como
profesional identificado a nivel personal.
Por último, en el proceso de las observaciones
y las entrevistas se identificó que de manera
constante el usuario desconoce el desarrollo y
curso de los procesos en los cuales participa,
desconociendo a menudo el cómo, el cuándo
y la duración del mismo. En muchas ocasiones
se detectó que algunos profesionales hacen
funciones que no les corresponden
“Nosotros, acá, los fiscales. … también, ayudamos
a niños que tienen problemas muy serios,
conductuales, para que puedan ser acogidos
en… Centro de acogida, Nosotros, entonces, lo
ayudamos para que ellos puedan hacer la entrada,
que se hace a través de CONANI.”
b. Agresor
El agresor dentro del Sistema de Protección
aparece en el discurso de los profesionales como
el personaje del cual deben proteger al NNA.
Frecuentemente se observa en el discurso se
refiere al abusador como el perpetrador, con el
cual se interactúa para conocer el cómo y cuándo
se ejecutó el acto abusivo. Dentro del proceso
judicial tiende a desaparecer su existencia una
vez que ha sido legalmente responsabilizado
del acto. De los profesionales entrevistados no
se evidenciaron otros espacios para el abordaje
del abusador. Algunos profesionales hacen
mención de la necesidad de abordar la situación
del abusador como un medio de disminuir
la reincidencia. Al observar el procedimiento
desde el discurso de los entrevistados, queda la
impresión de que el acusado es culpable antesde
que se compruebe lo contrario.
“Lo presentamos ante el juez y le decimos,
“nosotros tenemos una investigación ya, que la
vamos a abrir en contra de esa persona porque
hay un menor que le señala como agresor sexual,
yo quiero que tú le des tres meses de prisión”,
para yo, fiscalía, investigar en esos tres meses y
saber si lo voy a acusar o no.”
¿Y siempre, según, siguen en la prisión?
“-Generalmente, sí. Es muy difícil que tengamos
problemas porque en los casos que no revisten ,
por ejemplo, las seducciones, que son casos ya
de menores de trece, catorce años, adolescentes
generalmente, que tienen una relación con un
adulto , en donde no ha habido violencia, no ha
habido nada sino que esa persona se ha valido
de sus medios para arrastrar a ese menor hacia
una relación sexual, en esos casos generalmente
nosotros solicitamos una garantía económica, una
fianza , presentación periódica, que vengan aquí
cada cierto tiempo.”
1.6 Tiempos de Actuación del Sistema
Con respecto a la estimación del tiempo que
duran los procesos del usuario, se observaron
variaciones. Entre los profesionales del área
de la salud mental y de la salud física existían
estimaciones concretas respecto a cuanto
duraban los procesos de evaluación que ellos
realizaban. Tenían además conocimiento sobre
cuál era el rango de tiempo máximo exigido
por la Ley para la entrega de sus informes. Sin
embargo, les era más difícil dar cuenta de la
duración del proceso total del cual formaban
parte. Desde el ámbito de fiscalía, el proceso de
denuncia y peritaje dura en el Distrito Nacional
de 2 a 3 horas, de acuerdo a los profesionales.
Sin embargo, al realizar las observaciones se
presenció el reclamo por parte de los usuarios
que se encontraban en las salas de espera,
quienes comunicaban haber estado esperando
más de 3 horas. En los Hogares de Paso se vio
que tanto el CONANI, como otras instituciones
(Fiscalías, Tribunales, Líneas de ayuda y
Departamentos de Coordinación) disponen de
información respecto al tiempo máximo de estadía
en los Hogares de Paso de NNA (6 meses). Sin
embargo, en la percepción de los profesionales
de los Hogares de Paso, estos plazos se exceden
por retrasos que surgen en los procesos judiciales.
En el ámbito del poder judicial, los profesionales
comunicaron tener conocimiento de los plazos
estipulados por Ley para los procesos de
27
enjuiciamiento. No obstante, desconocían la
duración de los procesos de evaluación y de toma
de testimonio.
Los procesos referidos como de seguimiento
fueron los que resultaron presentar mayor
dificultad para definir su duración por parte de los
profesionales.
En el interior del país, el tiempo que tomaba
entre la presentación de la denuncia y el
peritaje era mayor que el observado en el
Distrito Nacional, pudiendo exceder las 24
horas. Esto estaba principalmente determinado
por la disponibilidad del personal forense en
la provincia. Se observó además, que con
frecuencia el denunciante debía trasladarse a
más de una institución para poder completar el
proceso de denuncia y de peritaje.
¿Cuánto tiempo le toma hacer el informe y
tramitar un caso?
“Va a depender del caso. Pero,
aproximadamente, nos toma para la entrevista
45 minutos. Ya si es otra persona, entonces, la
encargada, hay que trabajar rápido, demasiado
rápido. No debe ser, pero es así. Recuerda que
después que salen, hay que pasarlo de nuevo,
para hacer el informe para ser entregado a la
magistrada antes de... Inmediatamente sale el
niño por allí, yo tengo que ponerme a trabajar con
ese caso para hacer entrega. ¿Por qué?.porque
aquí no se piensa que el peritaje es una prueba
de fondo, para juicio de fondo. Se utiliza para
fines de una medida de coerción. De coerción se
necesita, se hace en menos de 48 horas. O sea,
mi límite son 48 horas. Sin contar que yo tengo
gente afuera esperando, hay personas esperando.
Por eso es que tengo que avanzar.”
1.7 Clasificación de casos y Conclusión de la
intervención
Al tratar de evidenciar si los casos tenían
diferentes etapas o clasificación, pudimos
observar diferencias en las respuestas. En los
28
Hogares de Paso los casos son clasificados
tomando en cuenta si el NNA vivía en el hogar.
Es así como hablaban de casos ambulatorios,
internos y transitorios. Otra nomenclatura para
clasificar los casos en forma diferenciada fue
en la central telefónica de la línea de auxilio
Línea Vida, dónde mencionaban los casos de
conciliado o judicializado. Entre los profesionales
entrevistados se pudieron observar dificultades
para clasificar un caso como cerrado. Se
reportó una necesidad de hacer ver que el caso
no se abandona. Es en este contexto que con
frecuencia se mencionaban acciones que las
identificaban como de seguimiento.
¿Cómo se clasifican los casos?, ¿el estado en
que están los casos? Por ejemplo, este caso
está abierto, está cerrado, está pendiente, el
seguimiento, ¿cuál es el estado de los casos?
“Bueno, realmente, como te digo, como no
tenemos una base de datos que pueda estar
actualizada toda esa información, o sea, mientras
el niño está en el hogar está pendiente.”
¿Y cuando el niño no está en el hogar?
“Si ya fue cerrado por la institución nosotros
también lo cerramos ya que carecemos de
personal suficiente, por así decirlo, para dar
el seguimiento posterior, que es ahora lo que
se quiere implementar ahora en la institución
porque hemos visto que muchos de esos niños
que ingresan a los hogares, pasado un tiempo
vuelven y es tal vez porque no se les ha hecho un
seguimiento.”
2. Toma de Decisiones
Al igual que en los procesos de investigación,
en los de toma de decisión, tampoco existían
“escalas” o documentos que guiaran las mismas.
Veamos las siguientes respuestas:
“No hay ninguna escala realmente, pura
percepción”
¿Usted lleva una entrevista ya estructurada o
preestablecida?
“En caso de abuso por lo menos, no hay
preguntas estructuradas sino uno las va sacando
de adentro, dependiendo lo que vaya investigar…
en la medida que yo voy investigando y ellos van
diciendo, pues yo voy escribiendo.”
Las Entrevistas forenses que se concentran en la
investigación de posibles formas de abuso tienen
una serie de pasos claramente determinados.
Tantos psicólogos forenses como trabajadores
sociales forenses incluyen como parte de su
trabajo la integración de las leyes y practicas
investigativas, con el propósito de asegurar el
bienestar de NNA. Estos profesionales necesitan
determinar la seguridad presente y factores de
riesgo. Este enfoque estaba ausente durante el
periodo cubierto por este estudio.
La diferencia entre los profesionales de bienestar
de NNA (psicólogos, trabajadores sociales)
aplicando enfoque forense y los fiscales que
investigan abuso es el énfasis de la investigación.
Mientras que los psicólogos y trabajadores
sociales tienen como meta asegurar el bienestar
y seguridad de NNA evitando que el abuso se
repita en un futuro inmediato, los especialistas
en derecho buscan información que les permita
llevar al agresor a los tribunales. Esta diferencia
de enfoque estaba ausente en las prácticas de
investigación de abuso y maltrato investigadas.
La ambigüedad y falta de claridad con respecto
a procesos de investigación es notoria en los
párrafos siguientes:
¿Cuál es el procedimiento operativo cuandose
hace investigación?¿Qué es lo que se hace?
“Lo que se hace es un levantamiento de
información con la comunidad, con los actores
de allí, el padre, la madre, las personas que
estén involucradas y obtengan una entrevista y
los datos generales sobre la situación que se está
presentando, desde cuando se está presentado.”
Cuando usted hace las entrevistas ¿qué cosas
busca? ¿Cuáles son los indicadores que usted
busca?
“Buscamos las condiciones que tienen las
familias, mayormente que puede provocar ese
abuso, por qué se ha hecho, la calidad de vida, su
medio económico, porque muchas veces ese es
un factor que incide mucho…los indicadores son
mayormente económicos… y a veces se hace por
gente que no tienen ningún respeto a los niños,
que por cualquier cosa los golpean.”
Con respecto a los procedimientos a seguir
frente a un referimiento, la respuesta varía
de acuerdo a la organización que lo recibe.
Aspectos como confidencialidad, profesionalismo
y transparencia parecen estar ausentes en la
forma como las investigaciones se llevaron a
cabo:
“Las remisiones se hacen por escrito… por
ejemplo yo me trasladé ayer a [nombre]
inspeccionar el lugar porque no teníamos el
nombre del victimario. La persona que denunció
dijo que el padrastro de la niña de nombre….,
la madre de la niña se llama…., está teniendo
relaciones con la niña, que es su hijastra. Pero no nos
dieron el nombre del victimario.”
“Nos trasladamos con un equipo de policías [no
vestidos de policía, sino de civil… ciertamente
cuando yo fuí hable con el victimario. Pero él no se
dio cuenta qué era lo que yo estaba haciendo…Le
informamos que nosotros trabajamos para ayudar a
las personas que necesitan ayuda…ya al final cuando
nosotros tengamos todos los elementos probatorios,
entonces, se va a solicitar una orden de arresto y se
va a penal.”
“El fiscal, previamente, lee, se hace un pequeño…
una lectura breve de la denuncia, ya crea un
conocimiento breve de lo que está sucediendo.
Entrevista a la víctima. En ese sentido, conversa,
le hace sugerencias. Si ese fiscal entiende que
es necesario intervenir porque la víctima, en ese
instante, está presentando algún tipo de crisis o
algo, la pasa donde la psicóloga. Entonces, ya la
29
psicóloga emite unas conclusiones de lugar para,
entonces, ya la fiscal tomar la decisión final de
qué se va a determinar en ese caso.”
En lo que se refiere a la toma de decisiones
se observó que con mayor frecuencia se centran
en los profesionales con formación en el área
legal. (Abogados, fiscales y magistrados). Toda
situación que ingresa a la institución a cargo de
la vía administrativa de Protección de NNA debe
pasar por el departamento Jurídico, cuya función
es proteger el interés superior del niño. No se
observaron escritos referentes que pudieran dar
cuenta qué se entendía en forma objetiva por
interés superior del niño.
Los educadores, los trabajadores sociales y los
psicólogos en orden descendente son los que
menos poder tienen en la toma de decisiones
individuales. Los NNA y el tutor del NNA fueron
los participantes que menos figuraban como
parte de la toma de decisiones del proceso.
A través de las entrevistas se pudo visualizar
que las situaciones que implicaban toma
de decisiones no se realizaban en equipos
multidisciplinarios. La toma de decisiones por
parte de los profesionales del área de salud
mental suelen circunscribirse al ámbito de citar
familiares para que participen en procesos
terapéuticos o para recabar información.
Con frecuencia los profesionales de la salud
y los trabajadores sociales, solo proveen
información referente al NNA, sobre el cual
otros profesionales toman decisiones. Esto
significaría que los profesionales que interactúan
directamente con el NNA no participan en las
decisiones finales que se toman respecto a ellos.
En algunas instituciones, la toma de decisiones
con respecto a los NNA se centra principalmente en
los profesionales del área de salud mental. Ya sea
que éste ocupase un cargo directivo o no. A través
de las observaciones y las entrevistas, se observó
la existencia de un personal sobre el cual recaen
con frecuencia decisiones que inciden sobre los
NNA. Este personal ocupa posiciones de recepción
para el usuario que ingresa a la institución.
30
La recepción, recaía en personal que ocupaba
cargos de recepcionista, guardias, policía
judicial y operadores telefónicos. Sus decisiones
incidían en si el usuario recibía la información
suficiente y necesaria para conocer el proceso
del cuál participaría, donde sería derivado, si
su vestimenta era adecuada para ingresar a la
institución y si su demanda era urgente o no.
En las zonas regionales se observó que el equipo
multidisciplinario de CONANI con frecuencia
brindaba servicios a Fiscalía, Tribunales y a las
Oficinas Regional de CONANI y los casos que
ahí llegan, sin embargo, toda decisión respecto
a una situación determinada de las provincias,
debía ser procesada a través del Departamento
de Consultoría Jurídica de la Oficina Central del
CONANI.
Se observó tanto en el Distrito Nacional como
en las regiones, la práctica de informar al
tutor del NNA, que en caso de que no sigan
las indicaciones sugeridas por la institución, la
misma puede “quitarle” al NNA. Los criterios
sobre los cuales se observó que eran tomadas
las decisiones frecuentemente estaban
determinados por el profesional y su experiencia.
No evidenciándose a menudo referentes
escritos sobre los cuales se fundamentaban las
decisiones.
“Si un fiscal dice que hay que retirar a un niño,
aunque el trabajador social diga que no, lo retiran.
Si el fiscal dice que no se pueden retirar de allí
y aunque el trabajador social diga que sí, yo vi
en estos días una fiscal que me voy a reservar el
nombre, quería que se entregaran unos niños que
habían sido maltratados por una madre que tenía
antecedentes de abuso de sustancias, de alcohol
y de abandono de esos niños, solamente bajo el
criterio de que esa señora había hecho como dos
o tres escándalos en el despacho de la fiscal y
por eso quería que se entregaran bajo presión.”
“Nada se puede hacer, hasta donde yo tengo
entendido, sin la participación del Departamento
Jurídico, es quien nos ordena las actividades
sociales, tanto la entrega como el recibimiento
de los adolescentes porque hay adolescentes
que han estado un tiempo, se van y quieren
regresar, entonces, ‘mira, fulano estuvo un tiempo
y quiere regresar al hogar, cuál es su expediente,
que dice’. Entonces determina Jurídica si es
reingresado o no porque, como se dice hogar
de paso, es provisional hasta tanto se ubique un
lugar donde el niño no esté en riesgo, que pueda
desarrollarse.”
profesional que ocupa el cargo toma decisiones
que afectan el proceso del usuario. Es así como
podemos observar que en el proceso el usuario
necesita interactuar con 6 diferentes profesionales
de los cuales 5 de ellos toman decisiones.
No está muy claro cuántas veces los padres, los
NNA o mujeres violentadas necesitan decir su
historia dentro de ese organismo.

¿Y la terapia con los padres?
“Se citan a los padres al hogar. Generalmente,
el padre viene con una autorización vía Jurídica.
La fiscalía los envía a Jurídica, Jurídica les da
una autorización y ellos vienen aquí a visitar a los
niños.”
Podemos observar que al lado de cada punto
rosado se observa un punto verdelo cual indica
que el profesional que se ubica en esa posición
tiene el poder de aplicar un criterio determinado
referente al usuario. Este criterio de toma de
decisión, con frecuencia está determinado por el
profesional y su experiencia en el cargo. La línea

Procedimieto Fiscal CONANI

Cierre Investigación
(F6)

Procedimieto Fiscal Secretaria

Militar Fundamentación Juicio Hospital
de Fondo (F7 Robert
Secretaría Médico Reid
Delito Sexual Forence (F5)

Directora Departamento
Delito Sexual
Recepción
Secretaria
Unidad
de
Psicóloga Forense Atención
(F3-F4) a Víctimas
Secretaría Psicóloga
Policía Violencia Intervención Crisis
de Género (F2)

Directora Departamento
Violencia de Género Toma de decisiones
(F8-F9) Criterios
Deocumentación
Dinámica de Interacción
Ref. o Justificación

En la figura 3 podemos observar gráficamente el entrecortada grafica la dinámica de trabajo en

proceso del usuario dentro de la institución. Los equipo de los profesionales.
puntos rosados indican situaciones en donde el

31
Si se necesitara hacer una “auditoria de
prácticas” en una organización determinada del
sistema de protección, sería imposible ya que
no está claro cuáles son los parámetros usados
para determinar si el sistema de protección de
NNA es el más adecuado para intervenir en
diferentes casos. Preguntas talescomo: cuáles
fueron los pasos a seguir, cómo se documentaron
los casos, quién documentó los procesos de
intervención, cuánto tiempo dura el proceso de
intervención y cómo se protegen los derechos
de NNA por parte de las distintas organizaciones
del sistema de protección , no pueden ser
respondidas con los procedimientos existentes.
2.1 Proceso de Priorización de Casos
Los entrevistados determinaban dos tipos de
abuso, aquellos que eran “graves” y otros
“leves”. Con frecuencia el abuso sexual era
categorizado como grave y negligencia y el
abandono como leve. Los profesionales que
clasificaban los abusos en base a su gravedad,
no disponían de escalas u otro material de
clasificación, sino en prácticas establecidas por
costumbres institucionales. Se observó además,
que aquellos casos que se consideraban
“graves” eran también considerados
judicializables, es decir, referidos a instancias
legales como las fiscalías. Los casos “leves” eran
considerados con frecuencia como competencia
del CONANI.
Aunque no se encontró un protocolo de práctica
claro que determinara qué constituye un “caso
prioritario; sí se observó cierta consistencia
entre distintos profesionales. Desde la óptica del
profesional legal, el concepto de abuso tiene su
referente en la ley escrita y como ésta lo define.
¿Cuál es el concepto de abuso en términos
legales?
“Todo tipo de acción que vulnere de una u otra
forma un derecho del niño, niña o adolescente, ya
sea, de forma física, psicológica o sexual, que son
los 3 tipos de abuso que da la ley 136-03.”
32
“Yo entiendo que lo prioritario, cuando hay una
situación de maltrato, es garantizar o procurar
la vida de esa victima porque si tú tienes una
persona que ha sido abusada, yo no diría más
bien qué tipo de abuso, yo diría más bien como
está respondiendo la persona abusada en ese
momento, más que decir el tipo de abuso.”
“…cuando hay abuso sexual y más cuando es
con violencia, la sintomatología es más crónica.”
¿Está documentada la forma en que se prioriza?
“…siempre se presta atención a la
sintomatología que está presentando la persona,
más que a la ideología, más que a la causa.”
¿Y hay una prioridad en cuanto a que caso va
primero y que caso va después?
“No hay, depende de la urgencia porque hay
casos de Jurídica que son los más urgentes, que
son los abusos físicos y sexuales que hay que
darle prioridad… a veces eso se resuelve hasta
el mismo día que vienen, uno se va con ellos a
resolver eso.”
Desde el ámbito de los psicólogos peritos, se
pudo observar que su interés se centra en la
búsqueda de la veracidad del hecho abusivo
denunciado como tal, en términos de actos
concretos (golpear, penetrar, tocar, etc.).
“Si no hay otra jurisdicción y es un caso de
emergencia que haya ocurrido al momento, en
delito flagrante, entonces damos la asistencia
inicial, dígase evaluación ginecológica, para
constatar la evidencia, y la evaluación psicológica
porque es un momento de crisis.”
“Le otorga a la psicóloga un gran peso en la toma
de decisiones del proceso, pues la ve como la
verificadora de la veracidad de los hechos y la
evaluadora de la credibilidad de las personas
en cuestión. Esto a través de las entrevistas que
sostiene con esas personas.”
Se observa además, una alternancia en la
recolección de información entre lo que es
el acto abusivo y la secuela emocional del
acto como tal. El Abuso Psicológico fue
generalmente mencionado como una secuela
de otros abusos, pero no categorizado en forma
independiente. Esto se observó tanto a nivel del
discurso profesional, como en los formularios
de denuncias y en las estadísticas mensuales
realizadas. El abuso es entendido como un acto
a penalizar dentro de un contexto judicial.
institucionales a seguir basados en las distintas
decisiones? ¿Quién ‘valida’ o “sustenta” la
ocurrencia de abuso?
Las áreas en las que el estudio se concentró
fueron: a) Recepción de información, b) proceso
de investigación y c) seguimiento. (Ver figura 4).
Dentro de cada una de estas prácticas
estudiadas se tomaron en cuenta distintos
aspectos tales como:

“ Y, por ejemplo, si son maltratos leves, que es a. Diseño e implementación de documentos

lo que pasa mucho en este país, luego de, por
ejemplo, que nosotros recomendamos al fiscal
o a los tribunales que le pongan una querella
formal y que lo lleven ante los tribunales, aquí
normalmente siempre lo sueltan. Incluso hasta lo
autorizan a que esté viniendo a ver los niños.”
Para conocer cuáles son los procesos a seguir en
la toma de decisión por parte de los profesionales
encargados de responder a las referencias
de servicios de parte de la comunidad, se
hicieron preguntas tales como: ¿Basado en
qué parámetros se toman decisiones? ¿Cuáles
son los elementos que el psicólogo, médico
forense, abogado, trabajador social toma
en consideración para determinar si abuso o
maltrato ha ocurrido? ¿Cuáles son los pasos
b. Transferencia de información dentro de las
mismas instituciones
c. Transferencia de información entre
instituciones,
d. Toma de decisiones
e. Procesos de intervención
f. Confidencialidad.
Los resultados mostraron que los documentos
son creados sin una base de estándares que
sean independientes del profesional que está a
cargo de recibir la información, o llevar a cabo
la investigación. La información que contienen
los documentos tiende a proveer información
demográfica y una breve narrativa de los eventos
sucedidos, y no exhiben una continuación
institucional, que demuestre la integración de

FIGURA 4

TOMA DE DECISIONES
Denuncia/ Recepción Investigación Segimiento/Intervención
Referimiento
Líneas de Ayuda Fiscalía
Tribunales
escuelas, hospitales Factores Legales

Fiscalía Organismos de
Factores de riesgo Atención a Víctimas

PROCEDIMIENTOS DE ACCIONES INSTITUCIONALES

33
los pasos seguidos para poder proteger NNA, producir errores basados en intuición y sentido
incluyendo proveer medios para detener que el común no en mejores prácticas (Schwalbe, 2004).
abuso ocurra en el presente o futuro inmediato.

Esta situaciones de suma importancia ya que la 3. Relaciones interinstitucionales

literatura con respecto a ‘toma de decisión’ ha
demostrado que en las prácticas de sistemas
de protección muchos errores de decisiones
han ocurrido y éstos han tenido consecuencias
serias para NNA y familias involucradas en
las distintas instituciones de protección. La
mayoría de autores están de acuerdo en que
los profesionales utilizan varias formas simples
y cortas para tomar decisiones de situaciones
familiares que son de carácter complejas
(Gambril, 2005; Prince et al., 2005); otros
autores han recomendado precaución en el
uso de discursos profesionales sin estándares
institucionales pues en la práctica tienden a
A través de las entrevistas se reportó que las
relaciones interinstitucionales se sostienen en
función de las necesidades de un determinado
caso que puede ingresar en múltiples puntos
diferentes del sistema. En lo que se refiere a
protocolos, formularios, códigos o estándares,
no se pudo observar una continuidad que
traspasara a las instituciones. Con frecuencia
se pudo apreciar en el discurso que las
relaciones funcionan de forma independiente, y
generalmente en base al conocimiento personal
que se tenga del profesional. Esto con frecuencia
se evidenciaba cuando mencionaban el nombre

FIGURA 5

PODER PODER
LEGISLATIVO EJECUTIVO PODER
JUDICIAL

MINISTERIO PUBLICO

CONANI PROCURADOR GENERAL SUPREMA

DE LA REPUBLICA CORTE DE JUSTICIA

PROCURADORA DIRECCION NACIONAL

DE ASUNTOS DE LA MUJER DE ATENCION A VICTIMAS
FISCAL DE PROCURADOR
CORTE, D.N. DE TRIBUNAL

CENTRO DE
DEPARTAMENTO DEPARTAMENTO
ATENCION
ASISTENCIA JUDICIAL
PROCURADOR FISCAL A VICTIMAS
LEGAL A VICTIMAS
ADJUNTO, D.N.

FISCALIAS UNIDAD DE ATENCION UNIDAD DE ATENCION TRIBUNALES

BARRIALES (14) PREVENCION NIÑEZ ADOLESCENCIA DE NNA
DE VIOLENCIA Y FAMILIA

DEPARTAMENTO DEPARTAMENTO CORTE CORTE

DELITO SEXUAL VIOLENCIA GENERO DE 1RA. INSTANCIA DE APELACION

CENTRO DE ATENCION 14 LINEA

VIOLENCIA DE GENERO FISCALIAS GENERO VIDA

34
 FIGURA 6

PRESIDENTE

PODER PODER
PODER
LEGISLATIVO EJECUTIVO
JUDICIAL

2005
PROCURADOR
GENERAL DE LA SUPREMA CORTE
CONANI DIRECCION DE JUSTICIA
REPUBLIA
NACIONAL DE
ATENCION A VICTIMAS

FISCAL
DE CORTE

PROCURADOR
FISCAL D.N.
TRIBUNALES
CENTRO DE CENTRO DE
ATENCION VIOLENCIA ATENCION A VICTIMAS
DE GENERO

FISCALIAS UNIDAD DE ATENCION

PREVENCION DE TRIBUNALES
BARRIALES (14)
VIOLENCIA NNA

del profesional indistintamente de la institución instituciones del área de la Salud y Educación

en la que trabajaba, enfatizando características
positivas del mismo: “… es una persona muy
buena….Comprometida…ella nos ayuda…”
En el interior del país, los profesionales
prescinden del servicio de una institución que se
encuentra geográficamente más cerca, en favor
de otras más lejanas, donde tienen relaciones de
trabajo más positivas.
En el Distrito Nacional se observó que los
profesionales con puestos directivos de
instituciones independientes entre sí,
desconocían las instituciones que realizan
servicios en la misma área que ellos. Algunos
conocían los nombres de las instituciones
pero no conocían con exactitud el servicio
que brindaban. Fue común entre todos los
profesionales entrevistados la ausencia de incluir
como parte del Sistema de Protección de NNA.
Se detectó que las funciones del CONANI se
interpretan de manera ambigua por las otras
instituciones del sistema.
“Yo pienso más que ellos porque nosotros aquí lo
tenemos muy claro. Aparte hay otra cosa que el
ministerio público debe de tener claro: CONANI
es un organismo rector del sistema de protección
de los niños, niñas y adolescentes. CONANI
es una institución de servicio, también, porque
tiene los programas de atención integral y tiene
los hogares de paso, pero no es nuestra función
legalmente.”
Las Figuras 5 y 6 fueron creadas a partir del
discurso de dos instituciones que trabajan con
víctimas de violencia intrafamiliar, en ellas se
puede observar que el Centro de Atención a

35
Víctimas de Violencia de Género, es parte y está
bajo la supervisión del Departamento de Violencia
de Género, que a su vez pertenece a la Unidad
de Atención y Prevención de Violencia (ver figura
3). De la misma manera, en la Fig. 4 podemos
observar que el mismo Centro está bajo la
Dirección Nacional de Atención a Víctimas. Cabe
destacar que en ambas instituciones se les
brinda atención legal a los usuarios.
De lo anterior podemos afirmar que existe falta
de claridad en las diferentes funciones que cada
organización ejecuta. Por ejemplo:
“Muchos fiscales tienen la idea de que CONANI
debe de prestar todos [los] servicios y si ellos
tienen un niño, por ejemplo, con algún ‘trastorno
mental y no hay un hogar en ese momento que lo
pueda acoger’…entonces pertenece a CONANI.”
“…porque no existe una unidad tampoco para
adolescentes con trastornos mentales (CONANI)”.
No es una práctica común entre las
instituciones el compartir información entre
ellas, muchas veces se hace a nivel de caso y
no a nivel sistemático. Esto incluye estadísticas
propiamente elaboradas.
“Mejorar la información, aunque tenemos
computadores, tenemos que trabajar… mejorar
todo el sistema informático…No sabemos lo que
está pasando. Entonces, si hay una situación de
abuso, datos de negligencia a un niño, solamente
una instancia es la que conoce los datos muchas
veces no comparte con otras instituciones…
Los registros de violencia son… sub-registros.
Hay una parte muy significativa de la violencia y
del maltrato que no se denuncia ni se registra en
ningún lado y la sociedad dominicana no puede
seguir transitando en un ambiente marcado por
tanta violencia.”
Existe la sensación generalizada de que el
sistema es complejo y muchas veces difícil de
navegar para los usuarios.
36
“La protección es un sistema muy complicado.
Tanto el CONANI, como el Ministerio Público y las
instituciones no gubernamentales que trabajan
con niños también inciden en esto… Está el
Ministerio Público de niños, está la Procuraduría
General. … están segregadas las diferentes
instancias y no hay una integración…y no hay una
comunicación.”
Se reportó que muchas instituciones tardan
mucho tiempo en elaborar políticas y
procedimientos con el fin de organizar el
sistema, no sabían con exactitud cuándo dichos
documentos estarían disponibles
“Para casos de servicios…se están elaborando
reglamentos que tiene que ver con todo lo
administrativo y con el manejo de las instituciones
no gubernamentales.”
Existe una gran diferencia entre los servicios
disponibles en Santo Domingo y las distintas
provincias del país.
“… a veces, se dan los casos de un niño
abandonado… no tenemos aquí un sitio donde
acogerlos. Tenemos que enviarlos a Santo
Domingo…Si tuviéramos centros aquí, el trabajo
es más rápido, más eficiente.”
Durante el proceso de entrevista así como en
las observaciones delsegundo nivel se pudo
advertir que con frecuencia se espera que un
profesional remplace las funciones adjudicadas
a otros profesionales. Esto ocurre en casos de
vacaciones, enfermedad, ausencia durante el
horario de trabajo, fines de semana y falta del
personal necesario por el momento.
¿Cómo se relaciona la Consultoría con las
oficinas regionales en general? “Tenemos
que asistir a todas esas oficinas en todas las
aéreas jurídicas las oficinas ahora mismo sólo
constan de un director, un trabajador social, un
psicólogo y un asistente. La mayoría no cuentan
con abogados…tenemos que desplazarnos a
todas las provincias para cualquier caso, ir a las
regionales.”
“… en el área de las organizaciones no
gubernamentales, que CONANI por ley tiene
que supervisar… cuando ese departamento
nos informa de irregularidades en esos centros,
nosotros tenemos que llevar los casos también.”
3.1 Trabajo Interdisciplinario
Durante el proceso de entrevista los
participantes que trabajan diariamente en el
sistema de protección de NNA, reportaron
variaciones con respecto a sus funciones
y responsabilidades. A continuación
desglosaremos aspectos referentes a la
formación y el trabajo interdisciplinario que
mencionaron los profesionales al momento de
ser entrevistados.
3.1.1 Recursos Humanos
A menudo se observó que los entrevistados
manifestaron que su institución brindaba
una atención integral a la problemática
presentada por NNA, para esto, los NNA eran
entrevistados, observados, evaluados, por más
de un profesional de diferente formación. Es así
como el NNA puede vivir durante el proceso
de investigación la interacción con psicólogos,
educadores, abogados, médicos y dentistas.Se
observó que esta práctica se realizaba tanto en
instituciones que brindaban servicios de atención
terapéutica a los NNA – referidos por Fiscalías -,
como en las Fiscalías mismas.
Se constató además en base a las entrevistas
que los profesionales trabajan en equipo sólo
dentro de la misma formación profesional, es
decir, psicólogos con psicólogos, abogados con
abogados, pero interdisciplinariamente no lo
hacen. En los procesos de toma de decisiones y
criterios de manejo de los casos, no se observan
espacios para la toma de decisiones del equipo
de trabajo.
“Nosotros tratamos de colaborar, el trabajo social,
psicología, trabaja con las madres para educarlas,
de que sepan manejar al niño. En el área de
salud, por ejemplo, el niño necesita estar nutrido.
Nosotros no lo llevamos al centro a darle comida
y ya, sino que ese niño desnutrido, trabajo social
junto con el departamento de salud, visita esa
casa y hace reuniones con las madres para
explicarles qué el niño debe de comer y cuál es
su deficiencia.”
a. Abogado
Los profesionales con formación legal no
interactúan directamente con los NNA. Ellos
señalan al psicólogo como el único profesional
que tiene la capacidad de hacerlo. Sin embargo,
es importante señalar que la decisión con
respecto al NNA es tomada por los abogados
en base a lo que dicta la Ley, sin considerar en
muchas ocasiones el Interés Superior del Niño
Resulta interesante observar que las instituciones
“se culpan” entre ellas de no “proteger a los
NNA”, así por ejemplo, los profesionales del
Derecho que ejercen en el ámbito de Fiscalía
señalan que los del Poder Judicial, no toman en
cuenta la situación del NNA y con frecuencia
exigen el testimonio del niño en vivo y no por
escrito.
Esto se mencionó en más de una ocasión en
relación al proceso que se lleva a cabo a la hora
de tomar el testimonio del niño. Con frecuencia
fue mencionado el uso de cámaras de Gessell
con el fin de mejorar este proceso.
b. Psicólogo
Los profesionales del ámbito de la salud
mental participan frecuentemente con todas las
instituciones visitadas del Sistema de Protección
de NNA. Éste profesional regularmente
interactúa directamente con el NNA. La opinión
de los psicólogos a menudo se manifiesta a
través de informes y evaluaciones que son
entregadas a otros profesionales encargados de
la toma de decisiones.
Es importante señalar que el discurso de los
profesionales de salud mental que trabajan en el
37
Sistema de Protección, es un discurso clínico,
no forense, lo que complica las cosas, ya que le
evidencia que se presenta no tiene que ver con
el hecho ocurrido, sino con el diagnóstico de
personalidad del NNA.
En el interior del país, los psicólogos trabajan de
manera simultánea con el CONANI, Fiscalía y
Tribunales. Su participación es más restringida
en las visitas al lugar de los hechos e interactúan
poco con otras áreas de las instituciones a
las cuales pertenecen. Sin embargo, se les
reconoce como los profesionales que conocen
más respecto al bienestar de los NNA, y sobre
el manejo de las crisis emocionales que pueden
ocurrir durante los procesos de investigación. Así
pues son vistos por otros profesionales como
personas capaces de “sacar la verdad” a los
NNA.
“Los tribunales tienen un psicólogo y un
trabajador social a tiempo completo en todos
los tribunales, pagados por CONANI. Entonces,
desde que llegan esas denuncias, ellos
inmediatamente envían al trabajador social a
realizar el informe.”
“[No se escucha] textualmente lo que le niño dice
por eso se complementa con una evaluación
psicológica que realmente es lo que va arrojar si
el niño está diciendo verdad o mentira. Entonces,
esos documentos… los tenemos para fines del
fiscal o del tribunal que vaya a tomar cualquier
decisión en relación al caso.”
¿No sabe si el informe psicológico tendrá,
después, influencia, al determinar la sanción o
algo?
“Yo pienso que no. Bueno, no sé. Pero, para mí,
yo pienso que no…”
c. Médico
Se pudo notar a través de las entrevistas y las
observaciones que este profesional es uno de
los que trabaja de manera más independiente y
38
en ocasiones de manera externa a la institución
que solicita sus servicios. Su relación con otros
profesionales se da con frecuencia mediante
la entrega de informes. En el interior del país
ofrecen sus servicios en hospitales públicos,
por lo que los usuarios tienen que trasladarse
para recibir la consulta. Es el profesional al que
menos se le toma en cuenta para los procesos
de seguimiento y la toma de decisiones.
Cómo médico, ¿usted debe de pasar denuncias?
“Lo que yo les sugiero a ellos es que vayan a la
fiscalía a poner su denuncia, en caso de que esté
el abuso presente, sea antiguo o reciente, porque
creo que ningún caso debe quedar impune, sino
que deben de hacerse todas las investigaciones
del abuso, qué pasó, cuándo pasó, quiénes son
los protagonistas de ese abuso…como médico,
yo no denuncio, pero si sugiero a las personas
que están involucradas, con el permiso de los
padres y las madres que vayan a la fiscalía.
Incluso, le entrego el formulario especial que hay,
referido a la procuraduría fiscal.”
d. Educador
El educador es identificado como el profesional
cuya misión es enseñar y educar; su función
en los Hogares de Paso consiste en realizar
actividades de supervisión de los NNA e informar
a las instituciones legales o de salud mental que
lo requieran, con la finalidad de que tomen una
decisión. A pesar de que estos profesionales son
los que interactúan directamente con los NNA,
su participación en la toma de decisiones es
mínima.
¿Qué otro rol tiene el educador?
“-O sea, básicamente es ese solo, el de
acompañar al niño, ofrecerle información,
atenderlo, que esté siempre protegido, que no
vaya a sufrir ningún accidente, ningún problema,
compartir con ellos los momentos de deporte, los
momentos recreativos, esa es la parte básica ...”.
e. Trabajador social
A pesar de que el trabajador social se detectó
como el profesional que participa en todas
las instituciones del Sistema de Protección de
NNA,se observó que con frecuencia no tienen la
formación profesional, en su área.Estos cargos
regularmente son ocupados por profesionales de
las áreas de la salud mental y psicológica.
Las funciones del trabajador social, son
fundamentalmente de tipo investigativas y
de recopilación de antecedentes del caso,
para lo cual deben ir al terreno frecuentemente
para verificar la información. Al igual que los
psicólogos, no participan directamente en la
toma de decisión.
Estos profesionales fueron los que mayormente
mencionaron la carencia de recursos para
realizar las tareas que les correspondían, incluso
informaron que en ocasiones debían utilizar
recursos personales para realizar su trabajo. En
el interior del país, y al igual que los psicólogos, a
menudo brindan servicios de manera simultánea
a varias instituciones del Sistema de Protección:
CONANI, Fiscalías y Tribunales.
f. Policía
La policía fue mencionada repetidamente
como participante en diversos procesos
dentro del Sistema de Protección de NNA. Los
destacamentos de la Policía son mencionados
como instancias de entrada al Sistema, y la
Policía es el primer profesional que escucha el
caso del usuario.
Otras de sus responsabilidades son: visitas a
terreno a fin de verificar una situación o de
retirar a alguna victima identificada; encargados
de seguridad en las Fiscalías; dar información a
los usuarios sobre el lugar al que deben dirigirse
para presentar sus casos, se encargan de
organizar los turnos de los usuarios que solicitan
los servicios y participan en los casos donde
existen órdenes cautelares y arrestos.
¿Esos investigadores son fiscales, también?
“Bueno, aquí, no. Aquí son policías. Son
policías que están aquí, trabajando. Hace
como cuatro años que trabajan aquí y se
han ido especializando en los temas, pero
son policías que dependen de nosotros, no
dependen de ningún cuerpo policial. Dependen
de Procuraduría. Son policías judiciales,
efectivamente, y entonces, los dirige un joven
que no está aquí ahora, que es abogado, que es
policía, pero aquí funciona más como abogado.
Es el abogado asistente mío y que nos ayuda
para la conformación de los expedientes, de
la acusación, cuando tenemos los casos y que
dirige, también, a los investigadores de manera
directa.”
3.1.2 Capacitación
En lo que se refiere a la formación profesional de los
entrevistados se reportó que ocasionalmente habían
participado en cursos o talleres de capacitación
sobre temas de abuso. La frecuencia o estructura
de estos cursos de formación no fue regular,
y dependía más bien de situaciones específicas.
Esta realidad se reproduce en el interior del país,
donde además, informaron que regularmente no
participaban,debido a que no tenían conocimiento
de los talleres; ono contaban con fondos para
financiarlos.
La situación con respecto a la capacitación se
agrava, debido a que no existen instancias que
den seguimiento a las capacitaciones impartidas
y que garanticen que las personas seleccionadas
cumplan con los requisitos mínimos para la
capacitación.
¿De qué profesión es usted?
“Yo soy psicólogo general… pero actualmente
tengo diplomado en administración de empresas,
de recursos humanos, en salud mental... pero
trabajo como trabajador social.”
¿A usted le dieron esos cursos en el momento en
que empezó a trabajar aquí en fiscalía?
39
“Bueno, nosotros, cuando llegamos a la fiscalía,
fue porque somos graduadas de Derecho. El
puesto estaba vacante porque se hizo un
proceso de evaluación y muchos fiscales no
superaron el proceso. Entonces, dentro de
eso, hubo un concurso de oposición donde se
llamó a concurso para ministerio público, para
cubrir vacantes. … en el mes de diciembre del
año antepasado, concursamos. Y, en el mes
de febrero, comenzamos la capacitación para
cubrir vacantes. Dentro de ese proceso fue que
nosotros salimos ya como fiscal.”
Esa capacitación, ¿en qué consiste?
“Bueno, las capacitaciones consisten en materia
de acusación, cómo elaborar actas de acusación,
los recursos, cómo apelar sentencias, decisiones,
cosas procedimentales. También asuntos que
tienen que ver con menores.”
3.1.3 Comunicación
Al momento de analizar cómo se daba el
40
intercambio de información se observó que se
daba en dos direcciones; desde los cargos
directivos y/o de toma de decisiones a los
cargos ejecutores y viceversa, de los ejecutores
a los directivos.En el caso de éstos últimos
la comunicación se da con la finalidad de :
a) informar sobre una determinada situación
y solicitar la toma de decisión para poder
ejecutar y dar curso; b) informar el estado de
los casos como son ingresos, seguimientos y
referimientos a otras instancias; así como envío
de estadísticas, informes o evaluaciones.
¿Usted tiene algún otro contacto con otra
institución o nada más es la fiscalía? ¿Le llega
algún trabajo de CONANI, por ejemplo?
“No, no. Nosotros trabajamos con la
Procuraduría y con el INACIF, el Instituto Nacional
de Patología Forense. Nosotros tenemos que
reportar, mensualmente, hacer dos reportes, uno
quincenal y uno mensual, de todos los casos.
Los casos de muerte, los reportamos cada quince
días. Los casos de agresión, los reportamos
mensual.”
 IV. Archivo de Usuarios

Durante las entrevistas y las observaciones a. Identificación de archivos

se pudo evidenciar que los recursos de
comunicación utilizados con mayor frecuencia
fueron el teléfono y el celular, así como el envío
de oficios por fax. El recurso de Internet- en
el caso que existiera- también se utilizaba,
especialmente el correo electrónico.
Con respecto a cuales fueron las prácticas de
almacenaje de información se detectó que los
expedientes contienen con frecuencia datos
demográficos del NNA y sus antecedentes
personales. Son expedientes que compilan
los quehaceres de los diferentes profesionales
que interactúan con el NNA, cuya voz solo
está expresada a través de la opinión de un
profesional. El almacenaje de información es
principalmente físico, y contiene copias de las
intervenciones de todos los departamentos.7
No se pudo detectar una codificación común
entre todas las instituciones, la forma de
identificar los archivos varió entre todas ellas,
sin embargo, se determinó que la práctica más
frecuente es utilizar el nombre y apellido del
NNA para identificar el caso, lo que entorpece, el
rastreo y seguimiento del mismo.
“Actualmente estamos trabajando en una base de
datos, que se contrató una compañía para que la
realice. Todavía no está lista, pero esa base de
datos le va a dar números y así es más fácil que
uno pueda registrar todos los datos del caso y no
tener que estar buscando todos los expedientes.”
“Realmente es, como te digo, todavía no
tenemos una hoja control que podamos

7 Pese a que el acceso a la documentación debe restringirse al personal autorizado por la institución, con frecuencia los archivos físicos no
cuentan con cerradura de seguridad, y por lo tanto resultan accesibles a cualquier persona que quisiera manipularlos. De esta manera, el mane-
jo de la información y la documentación queda sujeto a la ética personal de cada profesional.

41
ponerle al expediente con el detalle de todas
las acciones que se van realizando. Entonces,
simplemente el expediente puede contener
sentencia, los referimientos de los tribunales, el
acta de nacimiento, o sea, todas las cuestiones
relacionadas con el caso. Pero, si no es un
abogado que los ve, realmente no podría entender
en que proceso está cuando él ve el expediente.”
b. Estadísticas
Se pudo observar que la mayoría de las
instituciones entrevistadas realizan registros de
los ingresos y egresos, los cuales son enviados
a determinado punto dentro de la institución con
el fin de que esta realice anualmente, - lo que
llaman - estadísticas generales de la institución.
Es importante señalar que estos datos no pueden
ser considerados registros estadísticos pues no
existe ninguna aplicación de análisis estadístico.
¿Se hacen estadísticas?
“-Sí, tenemos estadísticas. Allí registramos los
casos que entran, los casos que se remiten a
otras jurisdicciones, los casos que van a medidas
de coerción, los que van a audiencia preliminar,
los que van a audiencia de fondo, las sentencias
que obtenemos. Todo eso. Eso se hace
mensualmente.”
c. Confidencialidad
Durante el proceso de entrevistas se pudo
observar que la gran mayoría de los entrevistados
considera que el abordaje a los niños, niñas y
adolescentes debe llevarse a cabo en espacios
seguros, privados y de manera individual, es
decir, garantizar que se atienda un caso a la vez.
Sin embargo, durante el proceso de entrevistas
y de observaciones de segundo nivel se pudo
notar que las áreas donde se recibe al usuario
42
no contribuyen a garantizar la confidencialidad
de la consulta, ni la intimidad de los niños, niñas
y adolescentes, ya que las áreas de recepción
permiten que todos los presentes escuchen y
vean al usuario, mientras manifiesta el motivo de
su visita.
d. Recursos logísticos
Tanto en los procesos de entrevista como
en las observaciones se pudo evidenciar la
falta de recursos logísticos necesarios para la
realización de las labores que desempeñaban
los profesionales. La falta detransporte fue
uno de los más mencionados, seguido por la
necesidad de recursos de informática y la falta de
infraestructura, la cual fue evidente en el interior
del paísya que con frecuencia el área de trabajo
social y de salud mental no disponían de un
espacio de trabajo fijo.
¿Qué tipo de recursos manejan?
“Solamente tenemos la computadora. Tenemos
la impresora, gracias a Dios, que nos la hicieron
llegar. Y no tenemos acceso a internet. Nos
gustaría, pero todavía no lo tenemos.”
¿Cuenta usted con los recursos que necesita
para realizar su trabajo?
“Es un poco difícil, muchas veces. Como le
dije, en estos días fue que se está dando una
aportación. Especialmente el transporte, ha sido
lo más difícil, para mí, en el trabajo porque el
tener que desplazarse a otros lugares y no tener
cómo ni con qué ha sido, para mí, lo más difícil.
Otras cosas son menores que esas…Pero, esa ha
sido la mayor frustración para mí. El transporte y
el lugar donde tener a un niño, un hogar de paso,
hasta tanto. Cuando esos casos llegan, que uno
no sabe dónde ponerlos, eso fue, uno los pone,
de todas las formas.”
 V. Propuestas desde los Actores
del Sistema
A continuación presentaremos las percepciones
de dificultades comunicadas por parte de los
entrevistados.
a. Recursos
Se pudo observar durante el proceso de
entrevista y las observaciones en terreno que los
profesionales en general, independientemente de
su formación, consideran que los recursos de los
que hoy disponen no son suficientes para poder
realizar en forma óptima su trabajo. Las áreas en
donde hubo mayor mención de escasez fueron
las siguientes:
• Falta de personal capacitado para
realizar el trabajo. Las profesiones
que se solicitaron mayormente fueron
trabajadores sociales, psicólogos y
abogados.
• La percepción de escasez de personal
se vio más acentuada en las zonas
del interior del país que en el Distrito
Nacional.
• Falta de medios de transporte
disponibles.
• Falta de recursos computacionales para
los profesionales con el fin de elaborar
los documentos.
• Falta de recursos para crear mayor
cantidad de Hogares de Paso y Hogares
Permanentes. Esto fue particularmente
enfatizado en las zonas regionales, en
donde perciben que por la ausencia de
hogares cercanos al lugar de residencia
de los NNA, estos se ven distanciados
de la zona en donde radica su red de
apoyo y ésta a menudo no dispone de los
recursos necesarios para poder visitarlo.
“El procedimiento, por ejemplo, en caso de
violación, que hubo un momento aquí, en el
servicio, hace tres o cuatro meses. Había un
problema grave de violación porque cada tres
días había una violación de un o una menor
de edad. Lo que se hace es que se le recibe
la denuncia al familiar. Inmediatamente, se
le solicita orden de arresto. Se le hace una
entrevista al menor con el juez de niños, niñas
43
y adolescentes y el fiscal correspondiente, que
en este caso no soy yo, sino un fiscal especial
que existe para ello. Se le solicita una medida
de coerción previamente, también, al imputado
y, posteriormente, el Ministerio Público hace
la investigación. Si entiende que tienen que
hacerle al niño una entrevista con una persona
especializada …tiene que ir a otro municipio…
porque aquí, en la provincia, no tenemos,
todavía.”
“El tribunal está aquí. Hay una persona, no sé
cuál es su función ni su cargo, es la persona
que vela por hacer las entrevistas. Es como
un estudio psicológico del desarrollo del niño y
los traumas que pudo haber tenido, fruto de la
violación o del daño causado.”
b . Formación Profesional
En el discurso de los profesionales también se
observó una demanda mayor de capacitación
más especializada para el proceso de toma de
decisiones en el área de formación legal.
c. Relaciones Interinstitucionales
Los profesionales también mencionaron que
es necesario que las instituciones participantes
del Sistema de Protección de NNA mejoren su
relación y comunicación entre ellas, con el fin
de brindar un mejor servicio a los NNA. Además
señalaron la necesidad de unificar criterios en
donde los organismos rectores participen y
aseguren su funcionamiento.
Por otro lado, se mencionó la necesidad de que
el Sistema de Protección de NNA participe con
otras instancias de protección en los casos de
situaciones que no deben entrar a la justicia.
“Saber que, muchas veces, cuando tú remites a
un niño, no le van a dar la misma atención que
tú le das porque ya nosotros tenemos aquí, por
ejemplo, cuatro niños, tres quedan, que muchas
veces la forma de internar no es tan (amigable)
44
por cosas como hablamos anteriormente y que
son de la macro seguridad social donde las
políticas públicas pues auspicien de manera
sostenida, vigilada y monitoreada con un
programa de vigilancia permanente, una comisión
permanente que trabaje las ONG que hacen
trabajo con niños y niñas.”
“La política de CONANI es trazar las políticas
de monitoreo, de vigilancia, de supervisión, y de
definir, de planear y de organizar las estrategias
de las políticas macro que dirige CONANI
como organismo rector y vigilar para que estos
procesos pues se den y se den de manera
sostenida y sostenible.”
“Pero se necesita también de una voluntad
superior para que se articulen, que se unifiquen
esos criterios porque como organismo rector
lo debe asumir. Entonces, sí, los hogares
permanentes ya darían una respuesta más a
fondo de esos niños que tienen tanto tiempo.”
“Entonces, ya tenemos nosotros que ubicar los
medios de darle respuesta, de darle salida y,
gracias al Señor, nosotros casi siempre los centros
de padres, de monjas, son salida a un niño.
Mira, ese mismo niño tenía dos años en gestión.
Nosotros, como directores, tenemos que gestionar
darle salida a ese niño, ya sea a su familia, ya sea a
un hogar.”
d. Capacitación
Los entrevistados mencionaron que se debe
invertir más en capacitación tanto del personal
que ya trabaja dentro del Sistema como a
la sociedad en general. Esto con el fin de
sensibilizar a la sociedad en los temas de abuso
y también para brindar herramientas a los padres
para que puedan dar un mejor trato a sus hijos.
“Pero, aun así, quien llega al cargo, tiene que
saber hacer un proyecto, tiene que saber manejar
las alianzas, manejar un conjunto de cosas que
hay que capacitar. Es como que CONANI debe
de plantearse una escuela de capacitación de
recursos humanos para el sistema de protección,
así como existe la escuela del Ministerio Público,
así como existe la Escuela de la Judicatura.”
“Fíjate que los jueces, porque sean abogados, ya
no son jueces, hay que lidiar y aprender para ser
juez. Eso mismo pasa. Eso va a, diríamos que
la capacitación es la mejor inversión porque es la
que te va a poner en condición a un personal que
tiene buenas intenciones, pero que lo hace mal
porque no sabe hacerlo bien. Entonces, allí no
vale el recurso que tú pongas. No importa si tú le
das una camioneta, si le das computadoras, si le
pones un buen sueldo. Si no está capacitado en
lo que está haciendo, lo hace mal (interrupción).”
e. Sistema
Los profesionales mencionaron la necesidad de
mejorar los programas en los Hogares de Paso
para acortar la estancia de los NNA en éstos.
Por otro lado mencionaron la necesidad de crear
instancias alternativas a las correccionales para
los NNA en conflicto con la Ley. Por otro lado
consideraron necesaria la creación de protocolos
que permitan estandarizar los procedimientos de
las instituciones.
“En base a eso, hay que, entonces, formular
un plan de acción, o un plan estratégico en
este caso, que tenga, ¿cómo te digo?, un plan
estratégico que tome en cuenta la disponibilidad
de recursos, que se tengan y establezca unas
prioridades.
¿Cuáles serían esas prioridades?
“Bueno, yo tendría unas, pero a mí no me
corresponde verlo hasta allí porque sí creo que
eso va a surgir del debate de las instituciones
que conforman el mismo consejo, que hay que
ponerse de acuerdo.”
“Buscar una coincidencia estrecha con todas
esas agendas. Sería para abaratar costos, evitar
duplicación de funciones y de actuaciones. En
síntesis, mayor eficiencia, entendiendo que la
eficacia pudiera estar, pero pudiera ser más caro
porque la eficacia no importa el costo, pero la
eficiencia, sí. Mayor eficiencia.”
“… sería tomar todos los planes que existen
que tienen que ver con niñez, que son varios:
explotación sexual comercial, trabajo infantil. Y
ponerlos con los programas sociales que hay
desde otras instituciones del gobierno. Buscar
los puntos de convergencia de esos planes y
asumir, entonces, una agenda común. Si aquí
hay más de una, de un mecanismo que reproduce
lo que hace el otro y lo que hay es un desgaste
de una persona participando en sesenta cosas,
en ninguna termina, y todas tienden a ir hacia las
mismas direcciones.”
“Entonces, esa duplicidad se debe a una falta
de sinergia, fruto de la ausencia de un órgano
rector, que es lo que hace que se cree la ley con
esas características, pero las funciones no las ha
alcanzado para resolver ese problema.”
“…lo primordial yo diría que sería un protocolo
de atención. Tener un protocolo donde todo
mundo tenga los mismos procedimientos, las
mismas pautas, no que una institución utilice un
procedimiento diferente o que otra utilice otro
sino pautas y que se puedan conocer por todos
los actores, no que, por ejemplo, CONANI que
tiene un formulario, que tiene un lineamiento,
pero que nada mas lo conoce CONANI.”
¿Pero el de CONANI si es para todo CONANI,
si todos ellos si tienen sus regulaciones, su
protocolo estandarizado?
“Sí, pero que sería chulo como un manual de
procedimientos, una cuestión que se equilibre a
todo mundo, donde esté, que sé yo, el accionar
de todas las instituciones que están involucradas
y que uno sepa el procedimiento. Eso agilizaría
muchísimo, no te pone trabas a los procesos.
Y que se cumplan las leyes realmente porque,
como te digo, hay muchos casos que se quedan
en el limbo jurídico, de que nos remiten el niño y
ya quedó allí.”
45
 VI. Conclusiones y Recomendaciones
Como se señaló en la presentación inicial de este
documento, la Etnografía institucional, se realizó
a solicitud de la Comisión Interinstitucional contra
el Abuso y la Explotación Sexual Comercial.
Dicha Comisión había expresado en reiteradas
ocasiones, la necesidad de “ordenar y clarificar”
las responsabilidades de las instituciones
del Sistema de Protección, responsables de
garantizar la protección contra la violencia, abuso
y explotación a niños, niñas y adolescentes.
Este estudio alcanzó los objetivos propuestos
debido a que todas las instituciones y organismos
convocados a participar, colaboraron y
expresaron su deseo de compartir experiencias
profesionales, incluyendo limitaciones y desafíos
que enfrentan a diario en la realización de sus
actividades, a favor de la protección de la
infancia y adolescencia.
Es importante señalar que el Sistema de
Protección en la Republica Dominicana es un
sistema relativamente nuevo, que se encuentra
en proceso de cambio y reglamentación, con
el propósito de proveer un mejor servicio de
protección a los usuarios. La relación entre
legislación, prácticas institucionales y servicios
a usuarios son procesos dinámicos que quedan
ampliamente reflejados en esta investigación.
La Etnografía Institucional clarificó la percepción
tanto de los actores que están en contacto
directo con los usuarios del Sistema - NNA y sus
familias- como de los usuarios mismos.
Una de las conclusiones centrales de este estudio
es que existe una “brecha o ruptura” entre los
discursos institucionales y las prácticas cotidianas.
Esta ruptura se manifiesta tanto en los discursos
jurídicos, como en los administrativos; prevaleciendo
la evaluación clínica de la personalidad del niño, más
que la forense, que evalúa el impacto del abuso y
violencia sobre la infancia y adolescencia. Más aún,
los discursos institucionales tienden a re-construir
(re-construcción que altera la vivencia) en textos y
documentos, las realidades de violencia vividas
por los niños, niñas y adolescentes (ver figura
1), favoreciendo una confusión entre “el niño de
carne y hueso “ y “ el niño construido a través de
expedientes.”
47
La segunda conclusión señala la ausencia
o precariedad de estándares de prácticas
de atención – protocolos únicos- para la
reglamentación, servicios y monitoreo y
seguimiento de los casos, lo cual influye y
contamina el proceso de toma decisión, que se
basa más en el “deseo de hacer algo” y menos en
la evidencia existente.
El mapeo de prácticas esclareció los diferentes
puntos de entrada al sistema, que aunque eran
valorados por los entrevistados ( “… los usuarios
tienen tenían varias opciones para denunciar los
casos…”), se convierten en obstáculos para la
definición de estándares y para la provisión de
servicios eficientes.
Una tercera conclusión es que en la práctica
cotidiana las instituciones del sistema, enfatizan
en la investigación, persecución y sanción a los
perpetradores a expensas de la atención psico-
social a la víctima. Las personas menores de edad
se convierten así en “medios de prueba” más que
en sujetos con derechos a la protección contra la
violencia, el abuso y la explotación.
Una cuarta conclusión, no menos importante, es la
necesidad de monitorear las prácticas y servicios,
no solo desde las instituciones responsables de
proveerlos sino y sobretodo desde el usuario que
requiere el servicio de protección.
Finalmente, sugerimos que un estudio de esta
índole no debe ser considerado como un evento
único sino un proceso que debe repetirse con
cierta regularidad, idealmente cada cinco años,
con la finalidad de actualizar los avances y
los desafíos en la provisión de servicios a los
usuarios del sistema.
Recomendaciones
Tomando en consideración las conclusiones
de la investigación, expuestas en los párrafos
anteriores, a continuación expondremos algunas
de las recomendaciones, para enfrentar los
desafíos que devela la Etnografía Institucional.
Para superar la “ruptura” existente entre los
48
discursos institucionales y las prácticas
cotidianas y con el propósito de establecer
procedimientos de prácticas es necesario
Desarrollar Estándares de prácticas, para lo cual
se requiere:
• Desarrollar protocolos de prácticas
que estandaricen claramente los
criterios y procedimientos para llevar
a cabo: a) las acciones regulatorias,
b) las acciones de servicios directos a
usuarios y c) las acciones de monitoreo
y evaluación
• Desarrollar formularios que reflejen el
protocolo. A fin de convertir el protocolo
único en un documento vivo, es
necesario desarrollar formularios que
garanticen que dichos estándares de
prácticas son aplicados cotidianamente
por los actores del sistema
• Implementar recursos tecnológicos que
permitan transmisión de información
entre los diferentes actores que
responden a los usuarios
El desarrollo de estándares que proponemos
debe estar basado en acciones observables
que puedan ser auditables y que definan
claramente los tiempos para la toma de
acción – periodos críticos – y elaboración de
parámetros.
Acorde con los resultados preliminares de
la investigación sobre incidencia de abuso y
explotación llevada a cabo recientemente1, y
considerando los resultados de la Etnografía
Institucional, existen diferentes niveles y
actividades que requieren desarrollo de
protocolos:
a. Pasos a seguir cuando se recibe un caso
por referimiento
b. Pasos a seguir para determinar si
existe suficiente información para llevar
a cabo una respuesta institucional
(investigación)
 c. Determinar las acciones requeridas para
llevar a cabo una investigación de abuso
o explotación
d. Determinar acciones para proteger NNA
de posible abuso
e. Seguimiento de casos
f. o evaluador pueda tener acceso a los archivos
De la misma manera, es importante señalar
que para mejorar las prácticas a niños, niñas y
adolescentes dentro del sistema de protección,
es necesario a) Fortalecer los procedimientos
administrativos, b) Desarrollar Auditorias
de Prácticas y c) Favorecer conexiones
interinstitucionales.
Para el fortalecimiento de los procedimientos
administrativos, se requiere Clarificar el
Mandato de cada Institución del Sistema de
Protección. En este sentido recomendamos que
se finalice la elaboración del reglamento para la
implementación de la Ley 136-03, considerando
los resultados de la Etnografía Institucional y
del protocolo único de atención a los casos de
violencia, abuso y ESC que está en proceso de
construcción.
de los casos presentados.(Gambrill, 20073, 2010,
Munro, 1999, 2005).
Así pues, se recomienda: 1) desarrollar procesos
de transparencia en la toma de decisiones en
todos los casos. La idea es que cualquier monitor
y comprobar y observar claramente cuáles
fueron los pasos a seguir antes de tomar una
decisión, independientemente del profesional
que participó. Dicha Toma de decisiones debe
basarse en “lecciones aprendidas y mejores
prácticas” y 2) Desarrollar un Currículo para el
entrenamiento de los profesionales, basado en
conocimiento de diversas áreas que afectan la
práctica de protección de NNA.
Para favorecer conexiones interinstitucionales
recomendamos que el desarrollo del protocolo
de atención único a los casos de violencia,
abuso y explotación, contemple además un
protocolo definitorio de los procedimientos de
comunicación e intercambio de información entre
las instituciones que reduzca la fragmentación
del servicio al usuario.

Lo segundo, y no menos importantes es Una recomendación muy importante para no

Clarificar y transparentar el proceso de Toma
de decisiones que permita realizar una auditoría
de las prácticas, que garantice la calidad de la
toma de decisiones con la finalidad de que se
fundamenten en la evidencia, tal cual es vivida
por los NNA que experimentaron violencia, y no
como es narrada en los textos institucionales.
En este sentido, la literatura con respecto a
toma de decisiones, transparencia y uso de
‘practica basada en evidencia’ llama la atención,
sobre la tendencia de que sea la ‘autoridad del
profesional’2 lo determinante y no la evidencia
continuar utilizando a los NNA como “medios de
prueba” sino como sujetos con derecho a ser
protegidos es, diseñar por separado protocolos
de atención que respondan a las necesidades
psico-sociales de niños, niñas y adolescentes
que han experimentado violencia, además de
protocolos de acción para la investigación y
sanción a los perpetradores.
Una tercera conclusión, es que en la práctica
cotidiana las instituciones del sistema, enfatizan
en la investigación, persecución y sanción a
los perpetradores a expensas de la atención a

1 Investigación cuantitativa y cualitativa llevada a cabo entre 2009 y 2010

2 El análisis del sistema de protección no proveyó suficiente evidencia queclarifique las bases de conocimiento, habilidades que los
profesionales usan para decidir cómo proteger los derechos de NNA. Algunas de las respuestas se basaban en falacias informales tales como
autoridad profesional, ideas populares, tradición y extremadas generalizaciones para justificar dichas opiniones. El uso de sentimentalismo
como ejemplo de toma de decisión fue también citado.
3 Gambrill en el 2007 señala, que es muy importante que se den respuesta a preguntas acerca de: El conocimiento especializado, habilidades
y valores éticos de los profesionales involucrados en la protección de NNA? Como los obtuvieron? Qué tipo de educación o entrenamiento fue
facilitada para ellos? Y como se monitorean y evalúan las practicas?

49
la víctima. Las personas menores de edad se
convierten así en “medios de prueba” más que
en sujetos con derechos a la protección contra la
violencia, el abuso y la explotación.
Para fortalecer el monitoreo de prácticas y
servicios –cuarta conclusión del estudio- se
50
requiere desarrollar procesos de evaluación que
se lleven a cabo regularmente (cada 5 años) para
determinar avances y desafíos. Estos procesos
de monitoreo deben hacerse de manera continua
y a partir de la referencia del usuario, es decir del
niño, niña y adolescente y/o sus familias.
 VII. Referencias Bibliográficas
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