Curso Lei de Diretrizes Orçamentárias

para Municípios

Módulo
1 Conteúdo da LDO: parte I

Brasília - 2017
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão
Dyogo Henrique de Oliveira

Secretario de Orçamento Federal:

George Alberto Aguiar Soares

Secretários-Adjuntos:
Bruno César Grossi De Souza
Geraldo Julião Júnior
Orlando Magalhães Da Cunha
Márcio Luiz de Albuquerque Oliveira

Diretores
Clayton Luiz Montes
Felipe Dariuch neto
Zarak de Oliveira Ferreira

Coordenador-Geral de Desenvolvimento Institucional

Marcos da Costa Avelar
Organização do Conteúdo
Munique Barros Carvalho

Revisão do Conteúdo
José Paulo de Araújo Mascarenhas
Karina Rocha Martins Volpe
Suzana Ferreira Guimarães

Revisão Pedagógica
Janiele Cardoso Godinho
Revisão Gramatical e Ortográfica
Renata Carlos da Silva

Projeto Gráfico e Diagramação

Tiago Ianuck Chaves

Colaboração
Rosana Lôrdelo de Santana Siqueira
Bruno Rodolfo Cupertino
Fernando César Rocha Machado
Francisca Belkenia Fernandes Sousa
Karen Evelyn Scaff

Informações:

www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Orçamento Federal
SEPN 516, Bloco “D”, Lote 8,
70770-524, Brasília – DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
SUMÁRIO

Apresentação.................................................................................................. 5

1. Estrutura da LDO......................................................................................... 5
1.1 Estrutura do Projeto de LDO............................................................................ 7

2. Metas e Prioridades da Administração Pública............................................. 9

2.1 Estabelecendo Metas e Prioridades............................................................... 10

3. Orientações Básicas para Elaboração e Execução da LOA........................... 13

3.1 Organização dos Orçamentos........................................................................ 14
3.2 Limitação Orçamentária e financeira............................................................ 17
3.3 Regras caso a LOA não seja aprovada no devido tempo...............................22
3.4 Reserva de contingência................................................................................ 23

Revisão do Módulo........................................................................................ 25

Gabarito dos Exercícios de Fixação................................................................ 26

Referências bibliográficas.............................................................................. 28
Módulo
1 Conteúdo da LDO: parte I

Apresentação

Você já refletiu sobre a relevância da LDO no seu Município? Pensando em ajudá-lo a entender
melhor esse tema, iniciaremos um estudo detalhado sobre a estrutura e o conteúdo da LDO.

Você aprendeu no módulo anterior que a LDO é um instrumento inovador trazido pela
Constituição Federal de 1988 e tem como um dos objetivos ampliar a transparência do
processo de elaboração do orçamento. Entre suas funções, podemos destacar as seguintes:
estabelecer metas e prioridades para Administração Pública, orientar a elaboração e execução
da LOA, dispor sobre alterações na política tributária, estabelecer metas fiscais e dispor sobre
riscos fiscais.

Nesse módulo trabalharemos a estrutura da LDO, além das metas e prioridades da Administração
Pública, e as orientações para elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual (LOA).

Ao longo de todo o módulo, apresentaremos o conteúdo do projeto de LDO propriamente dito

e toda essa abordagem será estendida para o módulo II do curso. Note que essa divisão do
tema “Conteúdo do Projeto de LDO” em dois módulos foi elaborada com o intuito de facilitar
o seu estudo e deverá ser compreendida por você como um único bloco de assuntos.

1. Estrutura da LDO

Você aprendeu que a Constituição Federal e a LRF estabelecem os assuntos que a LDO deve
tratar. Mas como esses assuntos são de fato abordados na LDO? Qual é a estrutura da LDO?

Para iniciarmos nosso estudo, cabe relembrar um ponto importante estudado no módulo I do
curso: a diferença entre projeto de lei e lei. Você aprendeu que projeto de lei é uma proposição
submetida à deliberação de um órgão legislativo, com o objetivo de produzir uma lei. Em geral,
um projeto de lei depende ainda da aprovação ou veto do Poder Executivo antes da entrada
em vigor.

Assim, o projeto de LDO é um texto elaborado pelo Poder Executivo com um conjunto de
normas que após aprovado pelo Legislativo e sancionado pelo Chefe do Poder Executivo é
denominado de LDO.

Por isso, falamos em projeto de LDO, porque estamos tratando da fase de elaboração.

• Em sua opinião, por que é importante conhecer a LDO?

5
Se você trabalha na prefeitura do seu Município, é provável que você já ouviu falar ou participou
da elaboração da LDO, não é mesmo? Certamente você sabe que conhecer a LDO do seu
Município é muito importante, pois essa lei reforça a gestão fiscal responsável, contribui para
aprimorar o planejamento das finanças públicas, além de tornar o processo orçamentário mais
transparente, ampliando a participação do Poder Legislativo no debate e disciplinamento das
finanças públicas.

Isso ocorre porque antes da instituição da LDO, a maior participação do Legislativo no processo
orçamentário ocorria durante a aprovação da LOA. Mas, o foco da LOA é a programação
detalhada da autorização orçamentária de receitas e despesas, não oferecendo uma visão-
síntese, e por consequência, obscurecendo o conhecimento da real situação das finanças do
ente da federação (GIACOMONI, 2007).
A LDO deve ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição Federal,
Constituição Estadual, LRF e Lei Orgânica do Município) e, sendo parte do sistema orçamentário,
essa lei deve ter seu conteúdo compatível com o PPA, ou seja, o conteúdo da LDO deve
contemplar o que foi estabelecido pelo PPA.

Deve-se considerar também, durante a elaboração da LDO, o prazo de remessa ao Poder

Legislativo. Este prazo normalmente é definido na Lei Orgânica do Município (NASCIMENTO,
2001).

De acordo com Vainer et al. (2001), o projeto de LDO a ser encaminhado à Câmara Municipal
pode ser dividido em três partes:

1) Mensagem ao Projeto de LDO: É uma mensagem do Chefe do Poder Executivo apresentando

em linhas gerais a proposta do projeto de LDO ao Poder Legislativo. A mensagem é um
encaminhamento do projeto de lei explicitando, de forma resumida, o conteúdo que os
parlamentares encontrarão no projeto de LDO, além de uma breve exposição dos objetivos do
governo com o projeto de LDO.

Visite a Biblioteca Virtual no AVA, onde você encontra a mensagem ao projeto de LDO 2017
do Governo Federal.

6
2) O projeto de LDO propriamente dito: É o conteúdo da lei: disposições preliminares; metas
e prioridades; estrutura e organização do orçamento; diretrizes para elaboração e execução
do orçamento; disposições sobre a política de pessoal; alterações na legislação tributária,
disposições finais.

3) Anexos: Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais. Embora o Governo Federal elabore
também o anexo de Metas e Prioridades, a construção de um anexo específico para Metas e
Prioridades não é uma exigência legal.

Neste módulo, assim como no módulo II, abordaremos o conteúdo do projeto de LDO. Os
módulos III e IV abordarão os anexos de Metas Fiscais e Riscos Fiscais, respectivamente.

1.1 Estrutura do Projeto de LDO

As Leis Orçamentárias, apesar de terem suas especificidades como assunto delimitado, prazos
para envio e aprovação e vigência, devem seguir as normas que regulam o trâmite legislativo
como qualquer outro projeto de lei.

A Lei Complementar nº 95 de 26 de fevereiro de 1998 estabelece normas gerais para

elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Esta lei estabelece as normas gerais
de produção e formatação dos atos normativos. A LDO, como qualquer outra lei, deve ser
elaborada obedecendo às regras estabelecidas pela lei complementar nº 95.

De acordo com o a art. 7º da Lei Complementar nº 95, o primeiro artigo de uma lei deve indicar
o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação, ou seja, deve indicar o assunto, a matéria
que a lei se presta a regular, além dos órgãos, instituições, entidades que ficam sujeitos aos
ditames desta lei.

Dessa forma, o capítulo “Disposições Preliminares” da LDO deve delimitar o assunto a ser
abordado pela LDO, além de identificar o embasamento legal e definir o âmbito de aplicação,
ou seja, a quem se aplica.

Analisaremos a seguir, um exemplo do primeiro artigo

da LDO do Município de Sofianópolis, mostrando o
embasamento legal para produção da LDO e
antecipando os capítulos que serão abordados na lei.

7
 PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DE SOFIANÓPOLIS

Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução

da Lei Orçamentária de 2017 e dá outras providências

DISPOSIÇÃO PRELIMINAR

Art 1º. Esta lei estabelece as diretrizes orçamentárias do Município de Sofianópolis para o
ano de 2017, em cumprimento ao disposto no art. 165, §2º da Constituição Federal, e no art.
4º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, compreendendo:

I - Metas e prioridades da administração pública municipal;

II - Estrutura e organização do orçamento;
III - Diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos do Município de Sofianópolis e
suas alterações;
IV - Despesas com pessoal e encargos sociais;
V - Alterações na legislação tributária municipal;
VI - Disposições sobre transparência; e
VI - Disposições finais.

Assim, na LDO de Sofianópolis temos:

• Objeto da lei: Estabelecer as diretrizes orçamentárias;

• Âmbito de aplicação: Município de Sofianópolis;
• Embasamento legal: Constituição Federal e Lei Complementar nº 101 de 2000 (LRF).

O artigo primeiro mostra também a distribuição dos capítulos da LDO. Estes capítulos devem
contemplar tudo que é exigido pela Constituição Federal e a LRF. O quadro abaixo relembra de
forma sucinta esse conteúdo:
Constituição Federal LRF
Estabelecer metas e prioridades da adminis- Dispor sobre o equilíbrio entre receitas e des-
tração pública pesas
Definir critérios e formas de limitação de em-
Orientar a elaboração e execução da LOA
penho
Estabelecer normas relativas ao controle de
Dispor sobre as alterações na legislação tri- custos e à avaliação dos resultados dos pro-
butária gramas financiados com recursos dos orça-
mentos
Estabelecer condições e exigências para
Estabelecer a política de aplicação das agên-
transferências de recursos a entidades públi-
cias financeiras oficiais de fomento
cas e privadas
Autorizar a concessão de qualquer vantagem Estabelecer a programação financeira e cro-
ou aumento de remuneração, a criação de nograma de execução mensal de desembolso
cargos, empregos e funções ou alteração de Definir montante e forma de utilização da
estrutura de carreiras, bem como a admissão reserva de contingência
ou contratação de pessoal Estabelecer metas fiscais
Estabelecer parâmetros para iniciativa de lei
de fixação das remunerações no âmbito do Dispor sobre riscos fiscais
Poder Legislativo
QUADRO 1 | Resumo dos conteúdos da LDO, de acordo com a CF/88 e a LRF

8
É relevante frisar que os dispositivos acrescentados à LDO pela LRF completam os dispositivos
constitucionais e dão maior importância a este instrumento no que se refere à Gestão Fiscal.

Ao longo das próximas páginas deste módulo, analisaremos como a LDO estabelece
metas e prioridades da administração pública e também a forma de orientação para
elaboração e execução da LOA.

Exercício de Fixação 1

Quanto à LDO, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas alternativas abaixo:

( ) A LDO deverá ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição
Federal, LRF, Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município).

( ) O projeto de LDO a ser encaminhado à Câmara Legislativa deve conter: Mensagem

ao projeto de LDO, projeto de LDO e anexos da LDO.

( ) O capítulo “Disposição Preliminar” trata de delimitar o assunto a ser abordado pela

LDO, além de identificar o embasamento legal e definir o âmbito de aplicação.

( ) A LDO contribui para um processo orçamentário mais transparente, ampliando

a participação do Poder Executivo no debate e disciplinamento das finanças
públicas.

2. Metas e Prioridades da Administração Pública

Estabelecer uma meta é definir um objetivo que deve ser alcançado em um período
determinado de tempo. Já o termo prioridade, embora seja de fácil entendimento, defini-lo
não é tarefa fácil e exige planejamento prévio (MAGALHÃES, 2010).

Assim, o objetivo dessa unidade é analisar como a LDO trata as metas

e prioridades da Administração Pública, com vistas a auxiliar o leitor
na construção desta seção na LDO do seu Município. Para começar
nossas discussões sobre essa temática, busque refletir acerca do seu
orçamento familiar:

• Alguma vez você teve que deixar de gastar o seu dinheiro em

algo que muito desejava, para alocar o recurso em outra despesa?

• Qual critério você utilizou para excluir esse gasto do seu

orçamento?

Pois bem, da mesma forma que em casa, o governo muitas vezes tem que fazer escolhas,
porque as vontades são ilimitadas, mas os recursos são limitados!

Os gastos do governo devem ser acompanhados de suas metas, ou seja, o que se espera
alcançar ao realizar este gasto. De acordo com Andrade et al (2008), o termo “metas da

9
administração pública” se refere aos resultados que se espera obter com os bens e serviços
ofertados à sociedade. Como exemplo, pense em uma ação de transporte escolar que pode ter
como meta transportar mil alunos no ano de 2017.

Em geral, as demandas do governo são sempre superiores aos recursos disponíveis. Desta
forma, temos que priorizar, ou seja, eleger as despesas que terão prioridade de gasto em
relação às demais.

2.1 Estabelecendo Metas e Prioridades

É essa uma das principais funções da LDO: priorizar os gastos de governo. A LDO estabelece as
prioridades e define as metas que terão precedência na alocação de recursos na LOA e na sua
execução (Andrade et al, 2008).

Vale frisar que a definição de metas e prioridades é uma exigência da Constituição Federal,
conforme art. 165, §2º.

Constituição Federal

Art. 165...

§2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente (...).

Atenção especial foi dada às despesas de capital. A Constituição Federal estabeleceu que
as despesas de capital1 devem ser priorizadas, ou seja, deverão ser selecionadas aquelas
prioritárias para execução.

Vale destacar que as despesas prioritárias definidas na LDO não são limites à programação de
despesa. Ou seja, ações que não estejam contempladas nas prioridades da LDO podem ser
incluídas na LOA e executadas (Andrade et al, 2008).

Vale destacar que as despesas prioritárias definidas na LDO não são

limites à programação de despesa. Ou seja, ações que não estejam
contempladas nas prioridades da LDO podem ser incluídas na LOA e
executadas (Andrade et al, 2008).

1. Despesas de capital classificam-se como despesa de capital as que contribuem, diretamente, para formação ou aquisição
de um bem de capital. Exemplo: construção de rodovias, escolas, hospitais. Fonte: Manual Técnico de Orçamento (MTO, 2016)

10
É importante destacar que o Governo Federal elabora um anexo de metas e prioridades na
LDO. Não há, porém, uma exigência Constitucional para construção de um anexo específico
para metas e prioridades (Magalhães, 2010). A exigência é de que sejam estabelecidas metas
e prioridades, independente de estarem elas no corpo da lei ou em um anexo específico.

As ações priorizadas pela LDO devem contribuir para o alcance dos objetivos definidos no
PPA do Município. Um planejamento cuidadoso deve ser feito na seleção dessas prioridades.
Devem-se destacar aquelas ações cujo governo considere essenciais para o desenvolvimento
do Município. Isso deve ficar bem claro porque se um número excessivo de ações for priorizado
não haverá qualquer prioridade, tornando sem efeito esse dispositivo da LDO.

Veja o que aconteceu com a LDO federal de 2013 (Lei nº 12.708, de 17 de agosto de 2012,
como exemplo: No projeto de LDO 2013 encaminhado ao Congresso Nacional, as metas e
prioridades do governo constaram no corpo da lei, sem a elaboração de um anexo específico.
Foram definidas como prioritárias as ações relativas ao Programa de Aceleração de Crescimento
(PAC) e ao Plano Brasil sem Miséria (PBSM).

Durante a tramitação do projeto no Congresso Nacional, foi elaborado um anexo de metas

e prioridades contendo 221 ações. A Presidenta Dilma Rousseff, vetou o referido anexo,
justificando que a inclusão de 221 ações como prioritárias poderia desorganizar os esforços
do governo.

Visite a Biblioteca Virtual no AVA onde você encontra o documento com as razões do veto do
projeto de LDO federal 2017.

Já a PLDO 2016 foi aprovada com um anexo específico de metas e prioridades. Segundo o
art. 3º, da Lei nº 13.242, de 30/12/15 (LDO 2016), as metas e prioridades da administração
pública federal para o exercício correspondem ao “Anexo de Prioridades e Metas e àquelas
estabelecidas na Lei do Plano Plurianual 2016-2019”. Portanto, na LDO 2016, as metas e
prioridades constam do Anexo VII e do PPA 2016-2019. Ressalte-se que no Projeto do PPA
2016-2019, as prioridades da administração pública para o período do Plano são as metas
inscritas no Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014); o PAC e
PBSM.

A seguir apresentaremos o Anexo de Metas e Prioridades do Município fictício de Sofianópolis,

baseado na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 do Município de Belo Horizonte. Veja que
nesse modelo as áreas prioritárias foram Educação, Transporte e Saúde.

11
 Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias de Sofianópolis
[...]

Art. 2º As prioridades e as metas da Administração Pública de Sofianópolis para o exercício de

2017, respeitadas as disposições constitucionais e legais, e em consonância com o PPA 2014-
2017 são as especificadas no anexo I.

[...]

Anexo I

Área: Educação
Programa: Melhoria da Qualidade da Educação
Ação Produto Unidade de Medida Meta prevista 2016
2886 - Gestão da Me-
lhoria da Qualidade Aluno atendido Aluno 1.700
da Educação
2706 - Melhoria da
Aprendizagem e Ava-
Avaliação realizada Unidade 2
liação do Desempe-
nho Escolar
2703 - Programa Saú-
Aluno atendido Pessoa 98.000
de na Escola
Área: Transporte
Programa: Transporte Seguro e Sustentável
Ação Produto Unidade de Medida Meta prevista 2016
Transporte Seguro e
Ciclovia implantada Quilômetro 60
Sustentável
Área: Saúde
Programa: Recomeço
Ação Produto Unidade de Medida Meta prevista 2016
2891 - Rede Própria
de Cuidados Especia-
Equipamento
lizados Complemen- Unidade 1
implantado
tares à Saúde -
Ambulatorial
2690 - Saúde da Consultório
Unidade 11
Família implantado
QUADRO 2 | Anexo I - Prioridades e Metas para 2017 Sofianópolis”

Na discriminação da prioridade destacou-se a área temática, a ação priorizada, o produto

entregue a sociedade, e a meta a ser alcançada. Por exemplo: a ação “2690 - Saúde da Família”
foi escolhida entre as ações do PPA de Sofianópolis para terem precedência no ano de 2017.
Com ela, espera-se entregar à sociedade 11 consultórios implantados.

12
Exercício de Fixação 2

Considerando os instrumentos orçamentários, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas

alternativas abaixo.

( ) O PPA deve compreender as metas e prioridades da Administração Pública.

( ) A LOA deve estabelecer, entre as ações do PPA, aquelas prioritárias.

( ) É importante priorizar as despesas, porque as demandas são ilimitadas e os

recursos escassos. Quem faz essa priorização ano a ano é a LDO.

( ) De acordo com a Constituição Federal, a LDO compreenderá as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas correntes para o exercício
financeiro subsequente.

3. Orientações Básicas para Elaboração e Execução da LOA

Esta unidade trata das seções de “Estrutura e organização do Orçamento” e “Diretrizes para a
elaboração e execução dos orçamentos do Município e suas alterações”.

Esta seção da LDO destina-se, em parte, a estabelecer definições

e classificações necessárias à organização dos orçamentos e
dispõe, também, sobre o nível de discriminação necessário ao
detalhamento das despesas nos orçamentos fiscal e da seguridade
social, qual seja, por unidade orçamentária, esfera orçamentária,
grupo de natureza de despesa e fonte de recursos, ao tempo que
estabelece as respectivas classificações, de acordo com a Lei nº
4320/64 e a portaria STN/SOF nº 163, de 2001.

Trata também da Reserva de Contingência e das regras para

execução orçamentária com base no princípio do equilíbrio entre
receitas e despesas, estabelecendo critérios para a limitação de empenho.

Neste curso abordaremos exclusivamente os temas que devem ser tratados nos capítulos
da LDO. Não faz parte do objetivo do curso discutir classificações orçamentárias, créditos
adicionais e conceitos específicos da LOA.

Caso você tenha interesse em aprender ou relembrar tais conceitos, inscreva-se em nosso
curso de Orçamento Público através do endereço https://enapvirtual.enap.gov.br/course/
view.php?id=1410

Pois bem, para iniciarmos os estudos dessa unidade, faremos o seguinte questionamento:

• Se a LOA do seu Município não for aprovada no devido prazo, como as despesas serão
executadas? Quem é o responsável por definir as regras?

13
A maioria dos Municípios não tem orçamento de investimento, mas caso haja, esta seção da
LDO também deve dar orientações ao orçamento de investimento.

Enquanto você reflete a respeito dos questionamentos, vale relembrar que a Lei Orçamentária
Anual (LOA) estima a receita e fixa a despesa de cada exercício financeiro para execução dos
programas e ações governamentais.

Assim, é a LOA que autoriza os gastos. Se a LOA não for aprovada, os gastos não podem ser
realizados. Você já pensou como essa situação seria prejudicial? Saúde, Educação, Segurança
Pública, tudo pararia já que o governo não poderia gastar o dinheiro.

E o que isso tem a ver com a LDO? Tem tudo a ver, pois a LDO pode propor soluções caso
essa situação ocorra, estabelecendo regras para a execução provisória de despesas caso a
LOA não seja aprovada. Outras regras, como limitação orçamentária e financeira, reserva
de contingência, organização dos orçamentos também são estabelecidas pela LDO e serão
discutidas por nós nas próximas páginas.

3.1 Organização dos Orçamentos

Outra importante função da LDO é orientar a elaboração da LOA, ou seja, estabelecer algumas
regras que deverão ser seguidas durante as etapas do processo de elaboração do orçamento
anual.

Constituição Federal

Art. 165. [...]

§2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.

Portanto, a LDO deve ter uma seção para tratar da estrutura e organização da LOA. Na LDO
federal, a maior parte dos dispositivos se dedica a orientar a organização e estruturação do
projeto de LOA (GIACOMONI, 2007).

De acordo com Andrade et al, 2008

“Nesta seção, a LDO deverá apresentar a forma de elaboração das propostas orçamentárias,
definir as regras para a previsão das receitas e fixação das despesas, definir termos e expressões
técnicas contidas nas legislações e que serão adotados na elaboração e execução da LOA,

14
identificar a repartição de recursos orçamentários por setor de atuação governamental, definir
os prazos para que as entidades da administração indireta e o Poder Legislativo encaminhem
suas propostas orçamentárias parciais para consolidação do orçamento municipal, definir os
anexos que acompanharão o projeto de LOA, definir os níveis de detalhamento da proposta
orçamentária, de acordo com normas próprias de Direito Financeiro, especificamente a Lei nº
4320/1964 e a Portaria MOG nº 42/1999 e Portaria interministerial STN/SOF nº163 de 2001.”

O Mapa Mental a seguir destaca os principais temas a serem tratados pela LDO para orientar
a elaboração da LOA.

FIGURA 1 | LDO

Nessa perspectiva, o Município deve estabelecer em sua LDO os parâmetros para elaboração,
execução e alteração da LOA obedecendo à legislação em vigor. Atenção especial deve ser dada
a portaria interministerial da STN/SOF nº 163, de 2001, que dispõe sobre a uniformização dos
procedimentos de execução orçamentária, e que, portanto, deve ser seguida pelos Municípios.

A portaria interministerial da STN/SOF nº 163 de 2001 e atualizações posteriores trata da

classificação da receita, classificação da despesa, estabelece regras para alocação de créditos
orçamentários na LOA, estabelece regras para classificação da reserva de contingência.

É importante ressaltar que as determinações estabelecidas nessa portaria devem ser

obedecidas por todos os entes da Federação, inclusive os Municípios. Assim, ao orientar
a elaboração da LOA, a LDO do Município deve obedecer a essas determinações.

15
A LDO vai disciplinar também:

• Como os orçamentos (fiscal, seguridade social e investimento) serão organizados na

LOA;
• Termos e expressões técnicas a serem utilizadas na LOA, como por exemplo:
programas, atividades, operações especiais, unidade orçamentária;
• Os anexos que acompanharão a LOA;
• Definição de montante e forma de utilização da reserva de contingência;
• Critérios e formas de limitação de empenho;
• Outros dispositivos que a Administração julgar necessário para orientar a elaboração
da LOA, como por exemplo: acesso da sociedade às informações de cada etapa do
processo orçamentário; regras para os investimentos aprovados pelo orçamento
participativo.

Orçamento Participativo é um importante instrumento de complementação da

democracia representativa, pois permite que o cidadão debata e defina os destinos
de uma cidade. Nele, a população decide as prioridades de investimentos em obras e
serviços a serem realizados a cada ano com os recursos do orçamento da prefeitura.
Além disso, ele estimula o exercício da cidadania, o compromisso da população com
o bem público e a corresponsabilização entre governo e sociedade sobre a gestão da
cidade.

Para orientar a elaboração da LOA, a LDO muitas vezes aborda temas com características de
perenidade, ou seja, temas frequentes e contínuos, que no futuro integrarão a lei complementar
prevista no art. 165, §9º da Constituição Federal. Um exemplo são os critérios de classificação
de despesa, que integram a LDO, e não mudam com o passar dos anos (GIACOMONI, 2007).

A LDO federal de 2017 é bem extensa ao tratar dos aspectos relacionados à LOA. São mais de
cinquenta artigos para discorrer sobre esse assunto. Alguns temas presentes na LDO federal
são:

Execução provisória do projeto de lei orçamentária, caso a LOA não seja aprovada no prazo
previsto;

• Diretrizes para os poderes legislativos e judiciários e o ministério público elaborarem

seus orçamentos;
• Classificação orçamentária;
• Partes que constituem a LOA;
• Reserva de Contingência;
• Limitação orçamentária e financeira;
• Diretrizes para empréstimos, financiamentos e refinanciamentos;
• Abrangência do orçamento da seguridade social;
• Regras para alterações na lei orçamentária.

No que se refere às regras para alteração da lei orçamentária, a LDO orienta as mudanças
nas classificações orçamentárias, inclusive os meios legais de autorização para tais mudanças;
disciplina os créditos adicionais2 estabelecendo prazos para encaminhamento ao Poder

2. Crédito adicional é um instrumento de ajuste orçamentário para corrigir distorções durante a execução do orçamento.
É uma autorização de despesa não computada ou insuficientemente dotada na Lei Orçamentária Anual. Classifica-se em
suplementar, especial e extraordinário. Fonte: Senado Federal

16
Legislativo, exigindo justificativa para as alterações e estabelecendo regras para cancelamento
das despesas; regulamenta a transposição, transferência e remanejamento entre as
programações orçamentárias.

3.2 Limitação Orçamentária e financeira

A LOA deve ser elaborada em observância ao princípio do equilíbrio orçamentário, onde as

despesas fixadas devem ser compatíveis com os valores previstos de arrecadação de receitas.

A LRF, art 4º, §1º estabelece que a LDO disponha sobre o equilíbrio entre receitas e despesas,
referindo-se ao equilíbrio entre as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas no exercício
financeiro e nos exercícios seguintes.

Isso significa que o equilíbrio orçamentário não se refere apenas ao ano em que a despesa foi
realizada, mas também aos anos seguintes. Ao realizar uma despesa deve ser averiguado o seu
impacto no exercício corrente e nos seguintes. Assim, é necessário comprovar que o aumento
da despesa não provocará desequilíbrio no exercício corrente e nos seguintes (ANDRADE,
2008).

A LRF exige do ato que aumentar despesa obrigatória de caráter continuado (como, por
exemplo, a despesa de pessoal) e que conceder ou ampliar incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita venha acompanhado da estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes.

Percebe-se com nitidez que a preocupação da LRF não é unicamente com o equilíbrio
orçamentário do exercício corrente, mas também com o equilíbrio das contas públicas nos
exercícios seguintes.

Neste contexto, o papel da LDO é definir as regras para que a elaboração e a execução da LOA
garantam o equilíbrio entre receitas e despesas, evidenciando as providências que deverão
ser adotadas quando houver redução da receita ou aumento da despesa em desacordo com
os montantes previstos.

Isso porque, embora se elabore um orçamento equilibrado, durante a execução orçamentária

fatores alheios à vontade da Administração Pública podem influenciar o montante dos
recursos arrecadados ou dispendidos, como por exemplo, uma crise internacional que reduz
as perspectivas de crescimento da economia e consequentemente a arrecadação das receitas.
Podemos também imaginar uma situação de catástrofe natural, que é inesperada e, portanto,
gera gastos não fixados inicialmente.

Assim, caso a receita arrecadada seja inferior à prevista na LOA, torna-se necessário limitar as
despesas, adaptando-as a nova realidade financeira, a fim de manter as contas públicas em
equilíbrio.

E o papel da LDO é definir as regras de acompanhamento das receitas

e despesas para que as mudanças de cenário fiscal não impliquem
desequilíbrio das contas públicas (ANDRADE, 2008). Diante disso, fica
fácil entender mais uma das funções da LDO: dispor sobre os critérios e
forma de limitação de empenho.

De acordo com a Lei nº4.320/64, “empenho é o ato emanado pela

autoridade competente, que cria para o Estado, a obrigação de

17
pagamento (...)”. É a garantia de que existe o crédito para a liquidação de um compromisso
assumido; é o primeiro passo da despesa pública. Segundo Giacomoni (2010), é o principal
instrumento da Administração Pública para acompanhar e controlar a execução dos orçamentos.

Em outras palavras, empenho é o ato que oficialmente reserva um determinado montante de

uma dotação orçamentária para fazer frente ao pagamento de uma despesa. É uma garantia
para o credor de que, cumprindo o pacto firmado com a Administração, receberá a importância
que já estava reservada para ele (PASCOAL, 2005).

Sendo assim, quando o governo limita o empenho está restringindo a despesa, pois o empenho
é o primeiro passo para realização da despesa. Assim, é papel da LDO estabelecer os critérios
para limitação de empenho, tendo em vista garantir o equilíbrio fiscal.

A LRF estabelece duas situações para a limitação de empenhos:

• Quando o montante das receitas não comportar o cumprimento das metas de

resultado primário ou nominal;
• Quando for apurado o excesso da dívida consolidada líquida.

FIGURA 2 | Limitação de empenho

Para compreender melhor como acontece a limitação de empenho, vamos entender alguns
conceitos? O Resultado Primário demonstra se os gastos orçamentários do ente estão
compatíveis com sua arrecadação. É a diferença entre as receitas e despesas não financeiras do
setor público, não computadas desta forma as despesas com “rolagem da dívida” e operações
de crédito3 ativas e passivas.

eflete o esforço fiscal do governo e corresponde ao resultado da diferença entre as receitas

primárias4 do Governo e suas despesas primárias5. Caso essa diferença seja positiva, tem-se
um “superávit primário”; caso seja negativa, tem-se um “déficit primário”.

O “superávit primário” é uma indicação de quanto o governo economizou ao longo de um

período de tempo com vistas ao pagamento de juros sobre a sua dívida.

O resultado primário procura medir o comportamento fiscal do Governo no período,

representando a diferença entre a arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outras

3. Operações de crédito é o levantamento de empréstimo pelas entidades da administração pública, com o objetivo de
financiar seus projetos e/ou atividades, podendo ser interna ou externa. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
4. Receitas Primárias são também denominadas receitas não-financeira. Correspondem desta maneira, ao total da receita
orçamentária deduzidas as receitas de operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras, os
recebimentos de recursos oriundos de empréstimos concedidos e as receitas de privatizações.
5. Despesas Primárias é também conhecida como despesa não-financeira. Corresponde ao conjunto de gastos que possibilita
a oferta de serviços públicos à sociedade, deduzidas às despesas financeiras. São exemplos os gastos com pessoal, custeio
(pagamento de água, luz) e investimento (obras, equipamentos). Pode ser de natureza obrigatória ou discricionária. Fonte:
Senado Federal.

18
receitas inerentes à função arrecadadora do Estado (excluindo-se as receitas de aplicações
financeiras) e as despesas orçamentárias do Governo no período (excluindo-se as despesas
com amortização, juros e encargos da dívida).

Em síntese, o resultado primário demonstra se o Governo está ou não fazendo esforço

fiscal para pagamento do serviço da dívida, o que pode resultar na redução ou elevação do
endividamento do setor público.

O resultado nominal é o balanço entre as receitas totais e as despesas totais. Para a apuração
do resultado nominal, deve-se acrescentar ao resultado primário os valores pagos e recebidos
de juros nominais junto ao sistema financeiro, o setor privado não financeiro e o resto do
mundo.

Deste modo, o resultado nominal indica, efetivamente, o montante de recursos que o setor
público necessitou captar junto ao sistema financeiro, o setor privado e o resto do mundo para
a realização de suas despesas orçamentárias.

Agora fica mais fácil entender a primeira situação para limitação de empenho, não é mesmo?
Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização de receita poderá não comportar o
cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no anexo de metas
fiscais, deverá proceder à limitação de empenho e movimentação financeira, conforme as
regras estabelecidas pela LDO.

Anualmente, a lei de diretrizes orçamentárias fixa as metas de resultado primário para os

orçamentos fiscal, da seguridade e de investimento das estatais. O detalhamento das metas
fiscais está em documento anexo ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias, denominado
“Anexo de Metas Fiscais”.

No módulo IV do curso, estudaremos de forma mais aprofundada esses conceitos com foco no
anexo de Metas Fiscais. Por ora, é importante saber que a LRF determina que a LDO estabeleça
medidas caso os resultados não se concretizem, ou seja, estabeleça regras de limitação de
empenho e movimentação financeira.

Em relação à dívida pública, muitos de nós já sabemos que ela é em

decorrência dos empréstimos. A dívida pública é “um conjunto de
compromissos (de curto ou longo prazo) assumido pelo Estado com
terceiros, nacionais ou estrangeiros. Compreende os juros e a
amortização6 devida pelo Estado” (PASCOAL, 2005).

A dívida pública consolidada é a obrigação assumida pelo ente para

amortização em prazo superior a doze meses. Essa classificação
engloba também as operações de crédito de prazo inferior a doze
meses, cujas receitas tenham constado do orçamento e os precatórios7 judiciais não pagos
durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.

6. Amortização de Empréstimo é a extinção gradativa de uma dívida por meio de pagamento parcelado. As parcelas de
amortização são também conhecidas como principal da dívida. Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
7. Precatório é uma ordem judicial para pagamento de dívidas dos governos federal, estaduais e municipais. Pedido pelo
Judiciário, o precatório é dirigido ao Poder Executivo para que mande pagar importância resultante de ação judicial perdida
pelo próprio Estado e transitada em julgado, ou seja, quando não cabe mais qualquer recurso. Fonte: Glossário Senado Federal

19
Quando se apurar excesso da dívida consolidada líquida, deve-se proceder à limitação de
empenho. Observe a seguir, como a LRF trata o assunto:

LRF:

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não

comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato
próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de
empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes
orçamentárias.

§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição

das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às
reduções efetivadas.

§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações

constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço
da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

[...]

Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo

limite ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três
subsequentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no
primeiro.

§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:

[...]

II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo,

entre outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9º.

Vimos então que a LDO deve estabelecer critérios para limitação de empenho. Observe agora,
como a LDO federal 2017 tratou esse assunto:

LEI Nº 13.242, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2015.

[...]

Art. 55. Se for necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira

de que trata o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurará o
montante necessário e informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo
e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, até
o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre, observado o disposto no

20
 § 4º, § 1º, O montante da limitação a ser promovida pelo Poder Executivo e pelos
órgãos referidos no caput será estabelecido de forma proporcional à participação de
cada um no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas
primárias discricionárias (...)”

Por “HYPERLINK “http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_

Identificacao/lei%2013.408-2016?OpenDocument” LEI Nº 13.408 DE 26 DE DEZEMBRO
DE 2016..

[...]

Art. 58. Se for necessário efetuar a limitação de empenho e movimentação financeira

de que trata o HYPERLINK “http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp101.
htm” \l “art9” art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurará o
montante necessário e informará a cada órgão orçamentário dos Poderes Legislativo
e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União, até
o vigésimo segundo dia após o encerramento do bimestre, observado o disposto no
§ 4º. § 1º O montante da limitação a ser promovida pelo Poder Executivo e pelos
órgãos referidos no caput será estabelecido de forma proporcional à participação de
cada um no conjunto das dotações orçamentárias iniciais classificadas como despesas
primárias discricionárias, identificadas na Lei Orçamentária de 2017 na forma das
alíneas “b”, “c”, “d” e “e” do inciso II do § 4º do art. 7º desta Lei, excluídas as: I -
atividades dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da
Defensoria Pública da União constantes do Projeto de Lei Orçamentária de 2017; e
II - custeadas com recursos de doações e convênios.

A regra de limitação estabelecida pela LDO federal 2017 é a seguinte:

1) O Poder Executivo apurará o montante necessário à limitação de empenho e

movimentação financeira;
2) O Poder Executivo informará a cada órgão até o vigésimo segundo dia após o
fechamento do bimestre sobre a limitação de empenho;
3) A limitação de empenho para cada órgão será proporcional à participação de cada
um no conjunto de dotações orçamentárias iniciais.

Mas, será que toda despesa pode ser limitada? A LRF determinou que as despesas decorrentes
de obrigações constitucionais e legais, além das relativas ao pagamento do serviço da dívida
não serão objeto de limitação de empenho, ou seja, ainda que as receitas sejam inferiores às
expectativas e as metas não sejam atingidas, essas despesas serão empenhadas normalmente.

As despesas relacionadas às obrigações constitucionais são aquelas que decorrem da

Constituição. Nos Municípios, temos como exemplo as retenções do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB);
as sentenças judiciais transitadas em julgado (precatórios ou requisições de pequeno valor); as
aplicações dos recursos mínimos na educação e na saúde (ANDRADE, 2008).
As obrigações legais são aquelas derivadas de lei, como por exemplo:

• As despesas com pessoal;

• Encargos sociais;
• Benefícios do regime de previdência própria;
• Contribuições ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP).

21
Tais despesas são decorrentes de lei e, portanto, não dependem da discricionariedade, ou
seja, da vontade do gestor para serem reduzidas (ANDRADE, 2008).

Além disso, a LDO pode também ressalvar outras despesas que não serão objeto de limitação
de empenho. Assim, a LDO pode selecionar algumas despesas que, mesmo diante do não
cumprimento das metas fiscais ou do excesso da dívida consolidada líquida, poderão ser
executadas sem qualquer limitação.

Isso porque, além das despesas constitucionais e legais, existem outras despesas que são
fundamentais para o desenvolvimento do Município e que não podem ser limitadas. Cabe
então à LDO ressalvá-las para que não sejam reduzidas quando houver frustração de receitas
(ANDRADE, 2008).

3.3 Regras caso a LOA não seja aprovada no devido tempo

Outro assunto importante que estudaremos agora são

as providências a serem tomadas caso a LOA não seja
aprovada no devido tempo.

Você se lembra da reflexão no início dessa unidade?

Já pensou o quão danoso seria o governo não poder
gastar os recursos? Todos os serviços prestados seriam
interrompidos até a aprovação da LOA, já que é esta lei
que autoriza os gastos.

Deste modo, destaca-se a grande importância dada a

LDO: deve prever essa situação e estabelecer as regras para execução da despesa caso a LOA
não seja aprovada no devido tempo.

A LDO federal 2016 (Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015), por exemplo enumerou um
rol de programações constantes do projeto de LOA 2016 que poderiam ser executados até a
aprovação e sanção da LOA.

E veja como essa previsão é importante: a LOA federal 2016 não foi aprovada no devido tempo.
A LOA 2016 federal deveria ser aprovada pelo Congresso até 22 de dezembro de 2015. Porém,
no final de 2015 ela não foi aprovada e entramos em 2016 sem a LOA, que foi publicada em
14 de janeiro de 2016. E o que aconteceu? O governo federal não gastou nada nesse início de
ano?

Na verdade, como a LDO previu essa situação e estabeleceu as regras, praticamente tudo
continuou a funcionar. Claro que houve algumas limitações, mas o país não parou porque a
LOA não foi aprovada. As despesas autorizadas pela LDO puderam ser realizadas sem maiores
problemas. Percebeu a importância da LDO?

A LDO estabeleceu as despesas que poderiam ser executadas caso a LOA 2016 não fosse
aprovada no devido prazo. Algumas programações autorizadas pela LDO federal de 2016
foram:

• despesas com obrigações constitucionais ou legais;

• ações de prevenção a desastres;
• bolsas de estudo no âmbito do CNPq (Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico) e CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior)
• concessão de financiamento ao estudante, entre outros.

22
Houve ainda a determinação de que algumas despesas seriam limitadas a 1/12 do valor
previsto no projeto de LOA 2016, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção
da respectiva Lei.

Tendo em mente o que acabamos de apresentar, considere os seguintes questionamentos:

• Na última década, houve algum ano na Câmara de Vereadores da sua cidade, cujo
prazo estabelecido para aprovação da LOA não foi obedecido?
• Caso positivo, o que aconteceu? Pesquise na LDO do seu Município as regras para
dispêndio, caso a LOA não seja aprovada no devido prazo.

3.4 Reserva de contingência

A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária,

sem destinação específica nem vinculação a qualquer órgão, cuja
finalidade principal é servir de fonte de cancelamento para a abertura de
créditos adicionais, ao longo do exercício financeiro.

É uma espécie de poupança destinada a cobrir despesas imprevistas ou

inesperadas, que podem ou não ocorrer. É como se na sua casa você
decidisse todo mês guardar um pouquinho do seu salário pensando em imprevistos que
podem ocorrer, como, por exemplo, bater o carro, um problema de saúde, etc.

Assim, a reserva de contingência, como o próprio nome diz, é uma reserva para uma
contingência, ou seja, para um evento incerto no futuro.

O montante e a forma de utilização da Reserva de Contingência devem ser estabelecidos na

LDO, como manda a LRF.

LEI COMPLEMENTAR Nº 101 DE 2000 (LRF)

Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o

plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com
base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias,
destinada ao:

a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

De acordo com a LRF, a Reserva de Contingência está contida na LOA. Então, qual o papel da
LDO? A LDO deve definir o montante, ou seja, o valor e a forma de utilização dessa reserva. O
montante deve ser calculado com base na Receita Corrente Líquida.

23
Assim, o objetivo da reserva de contingência é atender a eventos fiscais imprevistos e a
passivos contingentes8 que, se confirmados, poderão causar impactos futuros negativos nas
finanças (ANDRADE, 2008). A LDO 2017 federal, artigo 13, determina que no mínimo um por
cento (1%) da Receita Corrente Líquida do Orçamento Fiscal da LOA 2017 constitua Reserva de
Contingência”

Agora, observe a seguir como o Município de Sofianópolis trata o assunto em sua LDO.

LDO 2017 DO MUNICÍPIO DE SOFIANÓPOLIS

Art 17. A LOA conterá dotação para Reserva de Contingência, no valor de 1,5% da Receita
Corrente Líquida fixada para o exercício de 2017, a ser utilizada para abertura de créditos
adicionais e para o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos, conforme art. 5º da Lei Complementar Federal 101 nº 100.

A LRF não estabeleceu limites mínimo ou máximo para reserva de contingência. Mas, diante
do princípio do planejamento, do equilíbrio e transparência, o limite deve ser suficiente para
cobrir os riscos fiscais e passivos contingentes previstos no Anexo de Riscos Fiscais, tema que
veremos no módulo V.

Mas, em que situações poderíamos usar a Reserva de Contingência? Pense, de forma bem
simplificada, numa ação judicial. Suponha que a Sr. Maria está em uma briga judicial com o
Município de Sofianópolis decorrente de uma causa trabalhista. O Anexo de Riscos Fiscais
previu essa situação, mas acreditava que a causa só seria julgada em 2018. Ocorre que a causa
foi julgada em 2017, e o Município perdeu. Como pagar a Senhora Maria? Sofianópolis pode
usar os recursos da Reserva de Contingência para cobrir tal débito.

Exercício de Fixação 3

( ) A LDO deve ter uma seção para tratar da estrutura, organização e execução da
LOA.

( ) A portaria interministerial STN/SOF nº 163 de 2001 dispõe sobre a uniformização

dos procedimentos de execução orçamentária, mas só é obrigatória para a União,
ficando os Municípios livres para estabelecerem os procedimentos de execução
orçamentária.

( ) Os anexos que acompanharão a LOA são estabelecidos pela LDO.

( ) A LOA deve ser elaborada em observância ao princípio do equilíbrio orçamentário,

portanto o foco é no exercício corrente, sem qualquer preocupação com os
próximos exercícios.

( ) O papel da LDO é definir as regras para que a elaboração e execução da LOA

garantam o equilíbrio entre receitas e despesas.

( ) A LDO deve evidenciar as providências a serem adotadas caso haja redução da

receita ou aumento da despesa prevista.

( ) A LDO deve dispor sobre critérios e formas de limitação de empenho.

8. Passivos Contingentes são dívidas cuja existência depende de fatores imprevisíveis. Fonte: Secretaria do Tesouro

24
 ( ) Uma das situações estabelecidas pela LRF para a limitação de empenho é quando
o montante das receitas não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal.

( ) Uma vez que tenha ocorrido a situação prevista pela LRF sujeita a limitação de
empenho, todas as despesas devem ser limitadas. O papel da LDO é estabelecer
o prazo desta limitação.

( ) Caso a LOA não seja aprovada no devido prazo, o projeto de LOA deve ser
integralmente executado.

( ) A LDO deve estabelecer regras a serem seguidas para execução da despesa caso a
LOA não seja aprovada no devido prazo.

( ) A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária, sem

destinação nem vinculação a qualquer órgão.

( ) A LDO deve definir o montante e a forma de utilização da reserva de contingência.

Revisão do Módulo

Nesse módulo, as informações abordadas que merecem destaque são:

• A LDO deverá ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição
Federal, Constituição Estadual, LRF, Lei Orgânica do Município). Sendo parte do
sistema orçamentário, a LDO deve ter seu conteúdo compatível com o PPA, ou seja, o
conteúdo da LDO deve contemplar o que foi estabelecido pelo PPA.

• Deve-se considerar também, durante a elaboração da LDO, o prazo de remessa ao

Poder Legislativo. Este prazo normalmente é definido na Lei Orgânica do Município.

• A LDO deve estabelecer Metas e Prioridades da Administração Pública. Isso porque as

demandas do governo são sempre superiores aos recursos disponíveis. Desta forma,
temos que priorizar, ou seja, elencar as despesas que terão prioridade de gasto.

• A LDO deve também dar orientações básicas para elaboração e execução da LOA. Para
cumprir esse papel a LDO estabelece:
99 Como os orçamentos (fiscal, seguridade social e investimento) serão organizados
na LOA;
99 Termos e expressões técnicas a serem utilizadas na LOA;
99 Os anexos que acompanharão a LOA;
99 Definição do montante e forma de utilização da reserva de contingência;
99 Critérios e formas de limitação de empenho.

• A limitação de empenho busca o equilíbrio orçamentário e financeiro durante a

execução do orçamento. Isso porque embora se elabore um orçamento equilibrado,
durante a execução orçamentária fatores alheios à vontade da Administração Pública
podem influenciar o montante dos recursos arrecadados ou dispendidos.

• A LRF estabelece duas situações para a limitação de empenhos: quando o montante

das receitas não comportar o cumprimento das metas fiscais e quando for apurado o
excesso da dívida consolidada líquida.

25
 • A LRF determinou que obrigações constitucionais e legais, além do pagamento do
serviço da dívida não será objeto de limitação de empenho, ou seja, ainda que as
receitas sejam inferiores às expectativas, essas despesas serão empenhadas
normalmente.

• A LDO pode ainda ressalvar outras despesas que não serão objeto de empenho, bem
como estabelecer regras caso a LOA não seja aprovada no devido tempo.

• A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária, sem

destinação específica nem vinculação a qualquer órgão, cuja finalidade principal é
servir de fonte de cancelamento para a abertura de créditos adicionais, ao longo do
exercício. Destina-se ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e
eventos fiscais imprevistos. A LDO deve dispor sobre o montante (percentual da
Receita Corrente Líquida) e a forma de utilização da Reserva de Contingencia.

Agora que já revimos os pontos principais desse módulo, vamos falar um pouco sobre o nosso
próximo assunto. No Módulo III, comentaremos as disposições sobre despesa de pessoal,
alterações na legislação tributária, transferências voluntárias e as agências de fomento. Av@
nte!

Gabarito dos Exercícios de Fixação

Exercício 1

Quanto à LDO, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas alternativas abaixo:

(V) A LDO deverá ser elaborada com observância dos aspectos legais (Constituição
Federal, LRF, Constituição Estadual, Lei Orgânica do Município).
(V) O projeto de LDO a ser encaminhado à Câmara Legislativa deve conter: Mensagem
ao Projeto de LDO, projeto de LDO e anexos da LDO.
(V) O capítulo “Disposição Preliminar” trata de delimitar o assunto a ser abordado
pela LDO, além de identificar o embasamento legal e definir o âmbito de aplicação.
(F) A LDO contribui para um processo orçamentário mais transparente, ampliando a
participação do Poder Executivo no debate e disciplinamento das finanças públicas.
A LDO amplia a participação do Poder Legislativo no debate e disciplinamento das
finanças públicas

Exercício 2

Considerando os instrumentos orçamentários, assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas

alternativas abaixo.

(F) O PPA deve compreender as metas e prioridades da Administração Pública.

A LDO estabelece as metas e prioridades da Administração Pública
(F) A LOA deve estabelecer, entre as ações do PPA, aquelas prioritárias.
Quem estabelece as ações prioritárias do PPA é a LDO
(V) É importante priorizar as despesas, porque as demandas são ilimitadas e os
recursos escassos. Quem faz essa priorização ano a ano é a LDO.
(F) De acordo com a Constituição Federal, a LDO compreenderá as metas e prioridades
da administração pública federal, incluindo as despesas correntes para o
exercício financeiro subsequente. A LDO compreende as metas e prioridades da
administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente.

26
Exercício 3

Quanto à elaboração e execução da LOA, marque V para verdadeiro e F para Falso:

(V) A LDO deve ter uma seção para tratar da estrutura, organização e execução da
LOA.
(F) A portaria interministerial STN/SOF nº 163 de 2001 dispõe sobre a uniformização
dos procedimentos de execução orçamentária, mas só é obrigatória para a União,
ficando os Municípios livres para estabelecerem os procedimentos de execução
orçamentária. A portaria interministerial STN/SOF também é obrigatória para os
Municípios
(V) Os anexos que acompanharão a LOA são estabelecidos pela LDO.
(F) A LOA deve ser elaborada em observância ao princípio do equilíbrio orçamentário,
portanto o foco é no exercício corrente, sem qualquer preocupação com os
próximos exercícios.
A preocupação não é unicamente com o equilíbrio orçamentário do exercício corrente,
mas também com o equilíbrio das contas públicas nos exercícios seguintes.
(V) O papel da LDO é definir as regras para que a elaboração e execução da LOA
garantam o equilíbrio entre receitas e despesas.
(V) A LDO deve evidenciar as providências a serem adotadas caso haja redução da
receita ou aumento da despesa prevista.
(V) A LDO deve dispor sobre critérios e formas de limitação de empenho.
(V) Uma das situações estabelecidas pela LRF para a limitação de empenho é quando
o montante das receitas não comportar o cumprimento das metas de resultado
primário ou nominal.
(F) Uma vez que tenha ocorrido a situação prevista pela LRF sujeita a limitação de
empenho, todas as despesas devem ser limitadas. O papel da LDO é estabelecer
o prazo desta limitação.
A LRF determinou que as despesas decorrentes de obrigações constitucionais e legais,
as relativas ao pagamento do serviço da dívida não serão objeto de limitação de
empenho. Além disso, a LDO pode ressalvar outras despesas que não serão bojeto
de limitação de empenho.
(F) Caso a LOA não seja aprovada no devido prazo, o projeto de LOA deve ser
integralmente executado.
A LDO estabelece as regras a serem seguidas para execução da despesa caso a LOA
não seja aprovada no devido prazo.
(V) A LDO deve estabelecer regras a serem seguidas para execução da despesa caso a
LOA não seja aprovada no devido prazo.
(V) A reserva de contingência é uma dotação constante da lei orçamentária, sem
destinação nem vinculação a qualquer órgão.
(V) A LDO deve definir o montante e a forma de utilização da reserva de contingência.

27
Referências bibliográficas

ANDRADE, Nilton de Aquino (organizador) et al. Planejamento governamental para Municípios:

plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual. 2.ed. – São Paulo:
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BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.

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