Alonso, Guillermo (2007). “La reforma del seguro social de salud argentino”.

En
Brachet-Márquez, Viviane (2007). Salud pública y regímenes de pensiones en la era
neoliberal: Argentina, Brasil, Chile y México (1980-2000). Capítulo 1. México, El Colegio
de México, pp. 45-100.

“El nuevo gobierno constitucional de 1983 buscó impulsar una reforma global del
sistema de salud. Los grupos de técnicos radicales formularon un diagnóstico para el cual
los problemas de financiamiento y de cobertura constituían las limitaciones evidentes del
sistema de seguro social de salud” (53). Quitar a los sindicatos de las obras sociales y
de la ANSSAL, y tintas sobre el empresariado en el costeo de las obras sociales.
Ambos sectores lo rechazaron.

“El sistema de obras sociales argentino constituye un sistema de seguro social de

salud. Como toda institución de seguro social, sus servicios y prestaciones están dirigidos
a cubrir al trabajador formal frente al riesgo de enfermedad, propia y de sus familiares
directos. Se trata de entidades de tipo mutualistas gestionadas y administradas en
muchos casos por los sindicatos de cada rama de actividad; también pueden ser
organismos creados por ley para la protección de determinados segmentos de la
población, tales como los jubilados.
El mayor número de las obras sociales estaba, hasta mediados de los años
noventa, en la jurisdicción de la ANSSAL, ex INOS. Desde 1996 el organismo de
regulación y control pasó a llamarse Superintendencia de Servicios de Salud. Junto a este
sistema regido por la ley 23.660, se agregan las obras sociales de jurisdicción provincial,
municipal y las del poder judicial, legislativo y de las fuerzas arruadas y de seguridad,
mismas que están reguladas por normas legales específicas” (57-58).

“El sistema de salud argentino se estructuró en tres subsectores: uno público, otro
comprendido dentro de la seguridad social y un tercer sector de seguros privados. La
prestación del subsistema público es teóricamente universal, pero en la práctica ha
terminado siendo el refugio de los sectores de menores ingresos que carecen de
cobertura de seguridad social y de capacidad de gasto privado. Desde mediados de los
noventa, con el aumento de los problemas del mercado de trabajo (desocupación e
informatización) la población que no tiene acceso a la cobertura de la seguridad social ha
aumentado y, por tanto, se ha incrementado aún más la demanda social sobre el
subsector público, agravándose los problemas que lo aquejan (crisis fiscal, deterioro en la
calidad de los servicios)” (60).
 “…todo trabajador perteneciente a una rama de actividad recibía la misma
prestación independientemente de su nivel de aporte. En el interior de cada obra social, la
redistribución operaba desde los trabajadores con mayor salario hacia los de menor
ingreso, y desde los que tenían menor riesgo hacia los que presentaban mayor riesgo.
La afiliación obligatoria a la obra social correspondiente a cada rama de actividad
creó clientelas cautivas, aspecto que estuvo en el centro de los diagnósticos y las críticas
referidos a los problemas que aquejaban al régimen. Según éstas, el flujo asegurado de
recursos que implicaba la afiliación obligatoria y la ausencia de competencia hicieron que
las entidades no buscaran mayor eficiencia en el gasto ni mejor calidad en los servicios”
(62).

“Si bien se tomaron iniciativas importantes respecto del subsistema público de

salud, tales como la descentralización hospitalaria y el régimen del hospital de
autogestión, el foco principal de las iniciativas de reforma al sistema de salud argentino
durante los años noventa se concentró en el subsistema de las obras sociales sindicales.
Es decir que las principales acciones de reforma se concentraron en un subsistema cuya
cobertura no va mucho más allá de 25% de la población total (González García y Tobar,
1997). Esto demuestra que la dinámica política que llevó a priorizar este subsector como
ámbito de reforma no emerge de la propia lógica del sistema de salud en su conjunto, que
hubiera exigido operar simultáneamente sobre varios frentes” (64).

Reformas antiestatistas y orientadas al mercado. Libre elección de los

empleados y desregulación del sector.
“Con el decreto de enero de 1993 y su complementario, el gobierno desistió de su
criterio de máxima equidad dentro del sistema para establecer que cada trabajador
ejerciera la ''libre elección" con el porcentaje de su salario sujeto a aportación. Se quiebra
entonces la redistribución de ingresos dentro de los sectores cubiertos por el sistema. Los
de menor ingreso, aun aquellos incorporados al mercado de trabajo formal, necesitarían
del subsidio estatal para tener acceso a su prestación de salud” (67). Fue un problema
de poder, controlar los sindicatos.

“La tasa de desocupación abierta se quintuplicó entre 1975 y 1995 (Encuesta

Permanente de Hogares, EPH, de mayo) pasando de 3.7% a 18.6% (Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos, INDEC). Mientras en 1974, 10% de los hogares de mayores
ingresos se apropiaba de 27% del ingreso y 30% de familias más pobres participaba con
12.4%, en 1992 el sector de ingreso más alto se apropiaba de 34.8% y los hogares de
menores ingresos habían caído a 9%” (71)

“…el gobierno de Menem lanzaría una nueva ofensiva para abordar "una de las
últimas reformas pendientes": la desregulación del sistema de obras sociales. Pero esta
nueva ofensiva parecía introducir cambios en el patrón de acción gubernamental en la
formulación de esta política. El anuncio se producía el 29 de mayo de 1995 en el marco
de una reunión con los sindicatos, en la que se acordarían los términos de la reforma que
se instrumentaría” (73)

“El año 1995 significó cambios de diversa índole que fueron acotando los
márgenes de maniobra oficial para utilizar las obras sociales como compensación en la
relación con los sindicatos. En este sentido, el involucramiento del Banco Mundial en el
análisis y diseño de esta política contribuyó a la aceleración del proceso. Comenzaron a
definirse algunos de sus aspectos indispensables, tales como el establecimiento del PMO
[programa médico obligatorio, el que obligaba a los trabajadores a afiliarse a la os del
sector, mío] (que era una demanda sindical pero también una propuesta del Banco), y a
pautarse las etapas y los modos de la reconversión y del saneamiento financiero de las
entidades, para lo cual el organismo internacional otorgaría un préstamo. De hecho, la
reforma del sistema de salud quedó explícitamente incorporada a la agenda de la relación
entre el gobierno y los organismos financieros internacionales” (77-78).

“A mediados de julio de 1996la irrupción de una crisis fiscal que ya no podía

disimularse indujo el gobierno a emitir decretos de necesidad y urgencia que eliminaran
los subsidios familiares a salarios por arriba de mil pesos y los mantuvieran en forn1a
parcial para salarios mayores de $500. Además, se derogaron las exenciones impositivas
sobre los vales de comida (que constituían en los hechos una parte del salario). El
objetivo de la medida era cerrar la brecha fiscal. La coyuntura que se abrió a partir de
estas medidas constituye probablemente el momento de mayor fragilidad de la coalición
menemista. La CGT pasó claramente al enfrentamiento, al decidir el paro general para el
8 de agosto en repudio a los recortes, y al anunciar el abandono del Consejo del Trabajo y
el Empleo” (85). En ese contexto se anunciaron nuevas medidas de flexibilización
laboral y la desregulación de las obras sociales mediante la libre elección del
beneficiario, luego las obras sociales se convirtieron en moneda de cambio para
que los sindicatos permitan la flexibilización. En 1997 por decreto se avanzó en la
flexbilización y la desregulación llegando al punto más alto de conflicto con el
sindicalismo.

“La discusión sobre la política de reforma del seguro social de salud se mantuvo
casi exclusivamente en el espacio de la relación entre Estado y sindicatos, caracterizado
por los constantes juegos de negociaciones y fuertes presiones entre los actores dentro
de un paquete que incluiría el sistema de obras sociales, el modelo de negociación
colectiva, el nuevo régimen previsional y hasta la reelección presidencial. Aun así, el
elemento disparador para enfocar la discusión en el sistema de salud fue otra caja de
resonancia de intereses sectoriales, sobre todo desde la perspectiva del empresariado.
Nos referimos a la reunión, ya aludida en el texto, convocada por la Asociación de Bancos
Argentinos en agosto de 1991, donde fue presentado el proyecto de reforma de la
liberal… (…). Poca participación parlamentaria, y grandes discusiones corporativas.

Alonso, Guillermo (2007). “La reforma del sistema de pensiones argentino”. En

Brachet-Márquez, Viviane (2007). Salud pública y regímenes de pensiones en la era
neoliberal: Argentina, Brasil, Chile y México (1980-2000). Capítulo 1. México, El Colegio
de México, pp. 104-154.

Ligado a las reformas pro mercado. “El peso que en la coyuntura había
alcanzado la situación de los jubilados tenía una amplia repercusión en la opinión pública.
El proyecto gubernamental de llevar a cabo una reforma del sistema de pensiones se
enfrentaba con una suma abrumadora de resistencias y oposiciones: la resistencia inicial
de los sindicatos y la renuencia de los propios diputados oficialistas, el rechazo de actores
y organizaciones vinculados tradicionalmente al sector de la seguridad social; y una
movilización en la sociedad expresada en un petitorio con más de un millón de firmas que
solicitaba un plebiscito sobre el tema. Todos estos fueron factores que gravitaron
fuertemente para imponer un debate extenso sobre la cuestión” (102). No podía decretar,
no había caos económico, no creaba condiciones para inversión y no podía usar
esas herramientas para presionar al parlamento.

“Entre 1960 y 1980 la población mayor de 65 años se duplicó, mientras que la

población total creció en 40%, debido a un descenso en la tasa de natalidad de 25 a 21.4
por mil entre 1975-1980 y 1985-1990. Entre el primero y el segundo periodos, la
esperanza de vida subió de 65.5 a 67.3 años para los hombres, y de 72.1 a 74 años para
las mujeres (Isuani y San Martino, 1993). Sin embargo, la dinámica poblacional no fue la
sola causa de retroceso en la tasa de sostenimiento del sistema previsional; también lo
fue la crisis del mercado de trabajo y la creciente evasión de las obligaciones
previsionales (Lo Vuolo, 1996). Entre los factores vinculados al mercado de trabajo se
cuentan la caída del salario real, el crecimiento de la informalidad y el aumento de la
desocupación abierta, que contribuyeron a erosionar los ingresos de un sistema cuya
base de financiamiento es la masa salarial” (104).

Las discusiones sobre reforma iniciaron en 1991-1992.

Luego de una presentación primera, y una contrapropuesta parlamentaria, el
Ejecutivo presentó una tercera que desfinanciaba al estado y transfería millones a las
AFJP, en pos de generar (y asegurar) un clima de reformas, a pesar de su calidad:
“Desde la perspectiva oficial, empero, lo apremiante era apurar el proceso de aprobación
política para mantener la continuidad del proceso de reformas, a cambio de lo cual podía
pagarse un precio alto en la calidad de la reforma. El estilo tecnocrático de gobernar podía
sacrificar coherencia técnica pero no sacrificaría su programa (la introducción del sistema
de capitalización) ni tampoco el timing del mismo. La disposición del ejecutivo a formular
concesiones que incrementasen el costo fiscal de la reforma parecía estar asumido como
un riesgo calculado desde el comienzo, por ser intrínseco al objetivo innegociable:
implantar un sistema de capitalización. La reforma previsional quedaba instalada en la
misma lógica que había modelado a las otras reformas estructurales: debía operar como
señal hacia los mercados, siendo su calidad una cuestión secundaria” (120). Fue
rechazado por oficialismo y oposición en el parlamento, se llevó a una discusión
corporativa sindicatos-empresarios (lograron asegurar a los sindicatos que puedan
insitituirse como AFJP, y a los empresarios la afiliación obligatoria y la libre
elección).

Se aprobó en 1994.

“Ante la imposibilidad de implementar políticas mediante estos dos estilos

característicamente hiperpresidencialistas, el proceso de la política se desplaza hacia el
ámbito más deliberativo del parlamentarismo. Por último, cuando el campo de la
representación se expande en el proceso de la política y se recurre a la concertación con
los actores sociales, se configura un estilo que los autores denominan corporativismo o
concertación.
Hemos mostrado que en el proceso de la política de reforma previsional
claramente predominaron los dos últimos estilos. Primero, los vetos presidenciales no
llegaron a modificar aspectos centrales de los cambios introducidos por el parlamento (por
ejemplo, la opcionalidad). Luego, la posterior aprobación a comienzos de 1995 de la Ley
de Solidaridad Previsional, en un contexto en que el ejecutivo nuevamente presionaba al
parlamento con la posibilidad de una emergencia económica, presenta características no
totalmente identificables con el mandatismo: en este caso, lo que habilitó la rápida
aprobación de esta ley fue la colaboración de la oposición radical que permitió obtener
quorum sin los reiterados fracasos que debió tolerar el oficialismo durante la ley de
reforma” (152)

“Debido en cierto modo al altísimo costo fiscal de la reforma, cuyo cálculo fue
subestimado en 50% del costo actual (Mesa Lago, 2004), el efecto favorable sobre el
ahorro nacional debe ser asumido como un artículo de fe, cuya revelación última y
afortunada requerirá décadas. Finalmente, la crisis económica que estalló a fines de 2001,
y en cuyo componente de desequilibrio fiscal y endeudamiento público el efecto de la
reforma fiscal tuvo fuerte incidencia, demostró que los sistemas de capitalización no eran
inmunes al riesgo político, cuando el Estado entró en cesación de pagos y devaluó” (154).