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Revista de la

CEPAL
Director
RAUL PREBISCH

Secretario Técnico
ADOLFO GURRIERI

Secretario Adjunto
GREGORIO WEINBERG

NACIONES UNIDAS
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMERICA LATINA

SANTIAGO DE CHILE/DICIEMBRE DE 1982


Revista de la
CEPAL
Número 18 Santiago de Chile Diciembre 1982

SUMARIO

Un recodo histórico en la periferia latinoamericana. Raúl Prebisch 7

¿Adaptación, repliegue o transformación? Antecedentes y opciones en


la coyuntura actual. Pedro Sáinz 25

Absorción creciente con subempleo persistente. Norberto E. García 47

Los límites de lo posible en la planificación regional. Carlos A. de Mattos 69

La pobreza. Descripción y análisis de políticas para superarla. Sergio Molina S. 93

La participación de la juventud en el desarrollo de América Latina. Problemas


y políticas relativas a su inserción en la fuerza de trabajo y a sus
posibilidades de educación y empleo. Henry Kirsch 119

La demanda de energía en la industria manufacturera chilena. Larry Willmore 139

Historia y economía política de las políticas relativas a los pequeños agricultores.


David Dunham 147

Algunas publicaciones de la CEPAL 183


REVISTA D E LA CEPAL I
Diciembre de 1982

Introducción
Los límites
de lo posible Una reciente revisión del contenido de los pla-
nes de desarrollo vigentes actualmente en la
en la planificación mayoría de los países latinoamericanos,1 pone
en evidencia una mayor preocupación por los
regional problemas regionales que la que reflejaban los
elaborados en el decenio de los años sesenta.
Carlos A. de Mattos* En la mayor parte de los casos ello puede atri-
buirse, por una parte, a la comprobación del
Pese a la creciente importancia que los gobiernos
latinoamericanos han atribuido en años recientes a
agravamiento y de la persistencia de dichos
la planificación regional, todavía no se brinda la problemas, y, por otra parte, a las importantes
atención d e b i d a a los procesos históricos nacionales consecuencias sociopolíticas que de los mis-
e internacionales q u e impulsaron la dinámica espa- mos se han venido derivando,
cial y configuraron las estructuras espaciales pecu-
liares d e cada país. Entre tales problemas se destacan, en pri-
Ajuicio del autor, la consideración d e esos pro- mer lugar, las desiguales condiciones de vida
cesos resulta d e fundamental importancia para la que afectan a la población localizada en distin-
identificación d e los límites y restricciones que tas áreas de una misma entidad, las que han
afectan a la planificación regional y, por lo tanto, pa- mostrado una gran constancia y aún, en nu-
ra determinar las posibilidades que esta actividad
p u e d e tener en la situación histórica en que se de-
merosos casos, una tendencia a aumentar. En
sarrolla. A partir d e este criterio, analiza el proble- segundo lugar, se podrían ubicar los fenóme-
m a d e los límites d e lo posible en el caso de la plani- nos de concentración territorial de las activida-
ficación regional, habida cuenta d e los condicionan- des y de la población en un número muy re-
tes que impone u n contexto histórico concreto. ducido de áreas —principalmente en una—, lo
Para ello, en la primera parte del trabajo, consi- que ha dado lugar a la formación de regiones
d e r a las implicancias espaciales que resultan del
proceso d e formación de un sistema nacional, bus-
metropolitanas con un peso relativo, en térmi-
cando inferir d e allí las restricciones específicas nos productivos y demográficos, desproporcio-
q u e se plantean al desarrollo d e las diversas áreas nadamente superior al de los restantes compo-
d e los respectivos territorios, así como a las posibles nentes del sistema nacional urbano.
acciones encaminadas a introducir modificaciones
en ellas. Al mismo tiempo, se ha podido comprobar
E n la segunda parte, muestra como esos siste- que estos fenómenos han mostrado una gran
mas nacionales —una vez que las fuerzas sociales constancia, independientemente de cuales ha-
dominantes adoptaron un determinado proyecto po¬ yan sido las variaciones en el ritmo de creci-
lítico— adquieren una definida dinámica espacial miento de cada país en su conjunto; ante esta
q u e conduce a la formación d e una peculiar estructu-
ra territorial, en la cual quedan establecidos los roles
evidencia, se ha ido afirmando la convicción
d e cada una d e las distintas unidades subnacionales. de que el solo crecimiento no conduce a una
Finalmente, e n la tercera parte, analiza los dis- atenuación de dichos procesos, como muchos
tintos tactores q u e se constituyen en restricciones a autores estuvieron sosteniendo. Por otra parte,
las posibilidades d e acción en el campo de la plani- el continuo aumento de la concentración terri-
ficación regional y examina como queda definida y torial ha estado obligando a asignar un volu-
limitada el área e n que p u e d e moverse el planifica¬
dor cuando actúa como tal.
men creciente de recursos para hacer frente a
los problemas de funcionamiento de dichas
"Funcionario del Instituto Latinoamericano de Planifica- áreas, habiéndose percibido que ello puede
ción Económica y Social (ILPES). llegar a afectar negativamente la propia diná-
Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en
el Seminario Latinoamericano de Planificación Regional mica del proceso de acumulación productiva
y Estadual, realizado en Brasilia entre el 30 de noviembre y del país en su conjunto.
el 3 de diciembre de 1981. El autor agradece las críticas
y sugerencias que realizaron Sergio Boisier, Eduardo
García D'Acuña, Martin Lu, Enrique Melchior, César
1
Morales y Osvaldo Rosales. I L P E S , El desarrollo regional en los planes de de-
sarrollo, Santiago d e Chile, ILPES (mimeo), 1981.
70 REVISTA D E LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

Con este fundamento, se ha llegado a re- Sin embargo, es posible observar que este
conocer que por lo menos cierto grado de in- tipo de proposiciones están referidas princi-
tervención del Estado sería necesaria, si acaso palmente al tema de los procedimientos de la
se desea realizar alguna corrección de tales planificación, de manera que la discusión de-
desequilibrios; de allí el aumento de la impor- sarrollada en torno a ellas generalmente ha lle-
tancia que, en el ámbito político, se ha comen- vado a relegar a un segundo plano la conside-
zado a atribuir a la planificación regional, aun ración de algunos de los aspectos sustantivos
cuando también es posible'reconocer que por de los procesos históricos en que se han gene-
ahora ello no ha ido mucho más allá del plano rado los problemas regionales, cuya considera-
de las intenciones y declaraciones. ción resulta esencial para enmarcar las pro-
Simultáneamente, como consecuencia de puestas de acción; estos aspectos sustantivos,
la modestia de los resultados hasta ahora obte- en lo fundamental, se relacionan con los pro-
nidos en la práctica concreta de la planifica- cesos de formación de los sistemas nacionales,
ción regional, puede percibirse una creciente así como con su racionalidad intrínseca y con
preocupación entre los especialistas en la ma- su dinámica espacial concreta. En definitiva,
teria por encontrar caminos alternativos que como subraya Dunham, ello significa postular
permitan lograr una mayor efectividad en este que "el 'desarrollo regional' debe ser conside-
terreno. Tal es el caso del llamado "paradigma rado en el contexto de las estructuras y los pro-
de la planificación regional desde abajo hacia cesos que operan en el plano nacional e inter-
arriba", 2 que propone privilegiar las acciones nacional, vistos históricamente y con referen-
que podrían desencadenarse desde las unida- cia específica a las formaciones sociales en
des subnacionales (regiones, Estados, áreas lo- que ocurren". 3
cales, etc.)

II

La formación de los sistemas nacionales: el proceso


de afirmación de una racionalidad dominante

La planificación, en sus términos esenciales, damentales de la totalidad en que está inserta


puede percibirse como un proceso que intenta la parte o partes consideradas.4
producir una determinada modificación prees-
tablecida en la estructura de una parte (o par-
tes) de una totalidad. Por consiguiente, para el 3
D a v i d Dunham, "Algunas opiniones sobre investiga-
análisis de la factibilidad de las modificacio- ción en el campo del desarrollo y la planificación regional",
nes propuestas, es necesario tratar de desen- en Sergio Boisier y otros (eds.), op. cit., p. 224.
trañar algunos de los rasgos y propiedades fun- 4
E n este trabajo se utilizan las expresiones proyecto
político, proyecto nacional y modelo global como sinóni-
mos y se considera que el estilo de desarrollo se deriva de la
implementación del proyecto político vigente. A los efectos
d e los planteos q u e se presentan en este artículo, la propo-
sición siguiente aclara el sentido que se atribuye a estos
2 conceptos; se concibe a la planificación "como la instru-
Véase, en especial, Walter B. Stohr, "¿Hacia otro de-
sarrollo regional?", en Sergio Boisier y otros (eds.), Expe- mentación técnica efectiva de un proyecto político. Se par-
riencias de planificación regional en América Latina, San- te d e la premisa de que en toda sociedad y en cada etapa d e
tiago d e Chile, ILPES/SIAP, 1981. su historia existe un proyecto político explícito o implícito,
LOS LIMITES DE LO POSIBLE EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 71

E n el marco del problema de planifica- desocupadas; por definición, ni unas ni otras


ción q u e aquí interesa analizar, la totalidad a forman parte del sistema nacional que se está
q u e se hace referencia está constituida por una configurando en ese territorio, puesto que aun
entidad nacional de la que forman parte regio- ellas no se encuentran vinculadas por ningún
nes, Estados o provincias, cuya estructura se tipo de relación.
desea modificar. Para el análisis de los rasgos La secuencia de articulación territorial de
fundamentales de dicha entidad, importa estu- los diversos elementos que van conforman-
diar su proceso de formación en tanto sistema do un sistema nacional puede ser caracteriza-
nacional, esto es como "un complejo de ele- da como el resultado de un proceso de difu-
mentos de interacción que se mantienen en in- sión de innovaciones, entendido éste como la
terrelación entre ellos y con el entorno"; 5 o introducción y adopción satisfactoria de cual-
complementariamente, como "un conjunto de quier producto, técnica, organización o idea
fenómenos interrelacionados, que debe ser q u e sean percibidos como nuevos en un deter-
apreciado en su totalidad si se desea entender minado sistema social. 7 En el contexto del
cualesquiera de sus partes". 6 análisis q u e aquí se desea exponer, interesa
E n una primera aproximación de carácter destacar aquellas innovaciones que implican
general, podría señalarse que la formación de la introducción de modificaciones institucio-
u n sistema nacional a lo largo de la evolución nales significativas para el desarrollo futuro
histórica de cada país, consiste esencialmente del sistema; ello se refiere básicamente a la
e n un proceso en el cual las actividades pre- reestructuración de las modalidades de organi-
existentes, así como también las que van sur- zación social del trabajo, que van conformando
giendo en las diversas áreas y sectores del una nueva dinámica del proceso de genera-
país, establecen relaciones entre sí y pasan a ción, apropiación y utilización del excedente
constituirse en componentes o elementos de económico que, en definitiva, será aquella que
dicho sistema; esto es, pasan a formar parte de habrá de caracterizar la racionalidad dominan-
la estructura económica de la entidad nacio- te del sistema en formación.
nal. Es en tal sentido que debe interpretarse el E n sus etapas iniciales, el proceso de inte-
denominado proceso de integración nacional. gración nacional opera principalmente en el
D e s d e el punto de vista espacial, puede plano de la circulación económica, por medio
observarse que durante las primeras etapas de de la expansión de la economía de mercado:
la evolución histórica de las entidades naciona- los nexos q u e van articulando los elementos
les, los límites del incipiente sistema nacional del sistema en formación, se establecen a tra-
g e n e r a l m e n t e no coincidían con los del territo- vés de la difusión de las formas y mecanismos
rio nacional; y ello es así, en virtud de que en mercantiles. Así pues, durante esta etapa, se va
el interior de las fronteras formalmente acepta- desarrollando el proceso de articulación de las
das de éste, suelen coexistir con los elementos actividades capitalistas con las de tipo precapi-
articulados en el sistema, por una parte, un talista. D e hecho, la ampliación del área de
conjunto de actividades dispersas e inconexas gravitación de la economía mercantil en el
y, por otra parte, importantes áreas vacías o territorio nacional implica la expansión física
del sistema nacional y, en consecuencia, la
paulatina unificación, en el marco de su ámbi-
to efectivo, de los mercados de factores y de
de objetivos múltiples o parciales, de naturaleza transfor- productos. Ello significa también la difusión y
madora, conservadora o de compromiso, y que se refiere a adopción de un determinado patrón de consu-
la distribución más o menos coactiva del poder y de los
recursos sociales" (Aldo E. Solari y otros, El proceso de
planificación en América Latina: escenarios, problemas y
perspectivas, Santiago de Chile, Cuadernos del ILPES,
7
1980, p, 5). Paul Ove Pedersen, Urban-regional Development in
5
Ludwig von Bertalanffy, General System Theory, South America. A Process of Diffusion and Integration, La
Nueva York, C. Braziller, 1968. Haya, Mouton, 1975, p. 72. Veáse también John Fried-
6
Antonio Barros de Castro y Carlos Francisco Lessa, mann, "A General Theory of Polarized Development", en
Introducción a la economía. Un enfoque estructuralista, Niles M. Hansen (ed.), Growth Centers in Regional Eco-
México, Siglo XXI Editores, 1969, p.4. nomic Development, Nueva York, The Free Press, 1972.
72 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

mo social, que comienza a ser adoptado tem- señala: "únicamente en las Pampas Argentinas
pranamente en la evolución histórica de los y Uruguay y en otras pequeñas áreas semejan-
respectivos países. tes donde no habían existido previamente po-
En el tránsito de la economía colonial a la blaciones indígenas —o donde, si había habi-
economía exportadora capitalista, a base de las do alguna, era escasa y eran exterminadas rápi-
actividades del sector primario, la ampliación damente— el asentamiento asumió sus formas
del área de la economía de mercado en el capitalistas desde un comienzo el cual fue
interior de un espacio nacional fue generando acentuado luego por la inmigración masiva del
actividades productivas destinadas a satisfacer siglo XIXs.
una demanda efectiva a nivel mundial por b) La de aquellos países que se constitu-
determinado tipo de mercancías, de acuerdo a yeron en territorios donde ya se habían desarro-
los dictados de la división internacional del llado importantes actividades de carácter pre¬
trabajo entonces predominante. A este respec- capitalista en el período precolombino (casos
to, no debe olvidarse que este proceso se cum- destacados podrían ser México, Guatemala,
plió al mismo tiempo que las entidades nacio- Ecuador, Perú y Bolivia); aquí la formación del
nales fueron consolidando su articulación en sistema nacional fue produciendo el repliegue
el sistema capitalista mundial. De este modo, de las formas de organización social preexisten-
se fue desarrollando un proceso de introduc- tes y su paulatina articulación con las restantes
ción de diferentes mecanismos de intercam- actividades del sistema. En estos casos se estaría
bio, los que evolucionaron desde la adopción en presencia de la típica economía capitalista
de algún tipo simple de equivalente general subdesarrollada, tal como la define Benetti: "es
hasta llegar al establecimiento y la adopción una economía heterogénea, caracterizada por
generalizada de un signo monetario nacional, la conexión de numerosas secciones, entre
con lo cual se afirmaron las bases para la ex- ellas, la economía de autosubsistencia, la pe-
pansión y profundización del proceso de inte- queña producción mercantil, la producción ca-
gración económica nacional. pitalista nacional y extranjera, segmentos del
En etapas más avanzadas, el sistema logró capitalismo de Estado. Esta heterogeneidad no
una mayor expansión y consolidación por la vía es incompatible con la unidad propia de la ca-
de la penetración y adopción generalizada de tegoría de la totalidad".9
un nuevo tipo de relaciones sociales de pro-
A todo lo largo de este proceso, que co-
ducción; en este caso concreto, las relaciones menzó con la expansión y consolidación de la
capitalistas de producción, lo cual implicó in- economía de mercado, se fue registrando la
troducir formas de organización social del tra- desaparición de las situaciones de dualismo
bajo y de profundas modificaciones en el plano —entendido éste en su acepción ortodoxa—
de la producción. Al mismo tiempo, significó que pudieron haber existido; ellas podrían ha-
también el comienzo de un largo proceso de ber estado configuradas por la supervivencia
paulatina reducción de las actividades precapi- de sistemas cerrados en el interior de cada uno
t a l i s t ; ello no obstante, es necesario destacar de los territorios donde se estaba formando un
que este proceso de reducción en modo alguno sistema nacional, los cuales, una vez articula-
significa la desaparición total de las formas pre- dos en el marco de la economía de mercado,
capitalist de producción como lo demuestra pasaron a operar como subsistemas abiertos
la vigorosa persistencia de la economía cam- del mismo.
pesina. En el proceso de formación de los siste-
En el caso de los países latinoamericanos
pueden distinguirse dos situaciones en la for-
mación de los sistemas nacionales: 8
Ernesto Laclau, "Feudalismo y capitalismo en Amé-
a) La de aquellos países o regiones que se rica Latina" en E. Laclau y otros, América Latina: feuda-
constituyeron en territorios prácticamente va- lismo o capitalismo, México, Ediciones Quinto Sol, s/f., p.
cíos, donde la conformación de un sistema 130.
9
Carlo Benetti, La acumulación en los países capita-
capitalista se logró en forma relativamente rá- listas subdesarrollados, trad, de Maria Isabel Hernández,
pida y generalizada. A este respecto, Laclau Madrid. Fondo de Cultura Económica, 1976, p. 88.
LOS LIMITES D E LO POSIBLE E N LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 73

mas nacionales, cada Estado nacional jugó un plia, nacional e internacional, de la división
papel fundamental al ir estableciendo condi- espacial del trabajo".11
ciones favorables para la expansión y consolí- En definitiva, en todo proceso de forma-
dación de las nuevas relaciones sociales a lo ción de un sistema nacional en el marco de
largo y a lo ancho de los respectivos territorios una economía capitalista, las relaciones socia-
nacionales. Ello tiene momentos culminantes les de producción predominantes constituyen
en períodos muy concretos de la historia de el elemento que acota y da contenido al proce-
cada país, e incluso en muchos casos las res- so de generación, apropiación y utilización del
pectivas historias nacionales han asociado ta- excedente entre las diversas partes interde¬
les períodos a los nombres de determinados pendientes de la totalidad considerada; ello
personajes que impulsaron en sus programas impone la vigencia de una racionalidad domi-
de gobierno el logro de una mayor articulación nante que es inherente al sistema y, por consi-
de las economías nacionales al mercado mun- guiente, de ciertas reglas de juego compatibles
dial, a través de su vinculación con los focos con ella, que determinan límites precisos para
capitalistas metropolitanos. En dichas etapas el campo de acción en el interior del mismo.
se puso un particular empeño en la conduc- En ese conjunto interrelacionado de ele-
ción de los procesos de expansión de las fron- mentos, vinculados bajo la vigencia de especí-
teras internas y en el establecimiento de con- ficas y concretas reglas de juego, todo cambio
diciones para la consolidación de los procesos que afecte a un componente del sistema tiene
de integración nacional bajo la égida de las repercusiones en los restantes elementos del
relaciones capitalistas de producción. Dado el mismo, trasmitiendo sus efectos a través de un
carácter aún incompleto de dichos procesos, se proceso de encadenamientos sucesivos. Los
puede observar que muchas de las políticas mecanismos de propagación que se perciben
regionales que hoy se están desarrollando en en una matriz de insumo-producto, constitu-
diversos países latinoamericanos, han sido es- yen una buena ilustración de tales interdepen-
tablecidas fundamentalmente en función del dencias.
propósito de lograr una mayor expansión y pro¬
fundización capitalista en el ámbito del territo- De todo lo expuesto es posible inferir que
rio nacional.10 carece de sentido considerar a una determina-
da parte o subsistema aisladamente de su con-
Al incorporarse al sistema, las actividades texto sistémico; como apunta Benetti, "el con-
y áreas hasta entonces inconexas, pasan a de- junto es una entidad radicalmente distinta a la
sempeñar un papel en el mismo; y ese papel suma de las partes, cuya naturaleza y relacio-
se desarrolló y reprodujo en función del proce- nes recíprocas modifica por su presencia en
so de generación, apropiación y utilización del ellas. El conjunto es una totalidad".12 De don-
excedente económico, que constituye el hilo de, la introducción de modificaciones en el
conductor del proceso global. De este modo se ámbito de una unidad subnacional (región,
fue imponiendo un determinado esquema de Estado, provincia) no puede ser encarada en
división espacial del trabajo, que ha signado la forma independiente de la entidad nacional a
estructura territorial nacional en cada una de que ella pertenece; si así no se hiciere, esto
sus etapas; como apunta Doreen Massey: "La reflejaría la pretensión de modificar una parte
'economía' de un área local dada será [...] el prescindiendo de la presencia de la totalidad,
resultado complejo de la combinación de sus o sea, desconociendo la fuerza de las interde-
roles sucesivos dentro de la cadena más am- pendencias existentes entre dicha unidad y
otras unidades o elementos del sistema.

I0
A este respecto veáse, como ejemplo, el importante
11
trabajo d e Jorge Jatobá y otros, "Expansáo capitalista: o Doreen Massey, "In what Sense a Regional Prob-
p a p e l do Estado e o desenvolvimento regional recente", en l e m ? " , en Regional Studies, Oxford, Reino Unido, Vol. 13,
Pesquisa e Planejatnento Económico, Río de Janeiro, Vol. N u m . 2,1979, p. 235.
12
10, N u m . 1, abril 1980. Carlos Benetti, op. cit., p . 85.
74 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

III

La dinámica de funcionamiento espacial: el proceso


de formación de centros regionales de acumulación

Como se ha mencionado en páginas anteriores, reconoce el peligro que implica tratar de esta-
toda vez q u e los agentes que orientan y contro- blecer modelos de validez general para las
lan el proceso de toma de decisiones en una muy diversas situaciones nacionales que co-
sociedad nacional han definido y adoptado existen en el ámbito latinoamericano, a la luz
efectivamente un determinado proyecto políti- d e los elementos de juicio disponibles parece
co (que, e n definitiva, significa la adopción de razonable sostener la existencia de ciertos as-
u n modelo de acumulación, crecimiento y dis- pectos relevantes que, en términos generales,
tribución), al mismo tiempo, en forma explícita han caracterizado el desarrollo espacial en un
o implícita queda establecida una modalidad numeroso grupo de países.
d e funcionamiento espacial del sistema. A su
Ello implica aceptar que a lo largo del pro-
vez, tal modalidad d e funcionamiento espacial
ceso d e formación de los sistemas nacionales
significa q u e , en términos generales, se han
latinoamericanos, las diversas alianzas estable-
asignado las funciones que le corresponde
cidas entre las fuerzas sociales de cada entidad
cumplir a cada una de las partes de esa totali-
nacional condujeron a la definición y adopción
d a d conformada por el sistema nacional; con-
de sucesivos proyectos políticos que, en lo
cretamente, ello implica que también han que-
esencial, desde una perspectiva a largo plazo,
d a d o definidas las líneas fundamentales del
han tenido una considerable coherencia y con-
modelo de acumulación, crecimiento y distri-
tinuidad en lo q u e respecta al funcionamiento
bución q u e habrá de prevalecer en cada uno de
espacial del sistema. Es así que en dichos pro-
los subsistemas. E n resumen: una vez que se
cesos no se encuentran ejemplos de proyectos
configura un determinado modelo de funcio-
políticos de prolongada duración que hayan
namiento espacial, simultáneamente se defi-
originado tendencias claramente opuestas al
n e n ciertos límites q u e afectan el contenido y
modelo q u e aquí se trata de caracterizar. Como
los alcances posibles de las acciones destinadas
es obvio, p u e d e n mencionarse alianzas políti-
a introducir modificaciones en diferentes par-
cas que impusieron transitoriamente proyectos
tes o subsistemas del sistema nacional; en otras
q u e significaron una interrupción o un corte
palabras, el modelo vigente aporta restriccio-
en la dinámica del modelo de funcionamiento
nes adicionales para la demarcación de los
espacial; sin embargo, una vez agotadas las
límites de lo posible para las acciones de inci-
condiciones q u e permitieron la vigencia de di-
dencia regional.
chos proyectos, los posteriores generalmente
restablecieron la coherencia y continuidad an-
D e allí la importancia de aprehender, en
tes señalada; ello corresponde, de acuerdo al
cada caso concreto, los rasgos fundamentales
planteo de Villamil, 13 a la expansión de un es-
del modelo de funcionamiento espacial vigen-
tilo de desarrollo en ascenso, que se va trans-
te e n el momento en que se desea actuar en
formando en estilo dominante en los sistemas
términos de planificación regional. Para el ca-
nacionales.
so de los países latinoamericanos, de la misma
forma q u e ha sido posible caracterizar los dis- E n las páginas que siguen se tratará de es-
tintos modelos globales que han predominado bozar los principales rasgos del modelo de
e n diferentes etapas d e su evolución histórica,
también es posible intentar la identificación, a
13
través de sus rasgos dominantes, del modelo José J. Villamil, "Concepto de estilos de desarrollo.
d e funcionamiento espacial que corresponde a Una aproximación", en O. Sunkel y N. Gligo (eds.), Estilos
de desarrollo y medio ambiente en América Latina, Méxi-
cada una de dichas etapas. Aun cuando se co, Fondo de Cultura Económica, 1980.
LOS LIMITES DE LO POSIBLE EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Curios A. de Mattos 75

funcionamiento espacial que ha predominado innovaciones y fue en torno a ellas que, de esta
hasta ahora en la mayor parte de los países lati- manera, se fue articulando el incipiente siste-
noamericanos, Sin embargo, cabe advertir que ma nacional; ellas constituyeron inicialmente
la posibilidad de generalización de los men- la base por donde se produjo la penetración y
cionados rasgos a diversas situaciones naciona- difusión de las formas de la economía mercan-
les está condicionada por lo menos por el cum- til, y posteriormente, de las relaciones sociales
plimiento de los dos aspectos siguientes: pri- d e producción q u e condujeron a la afirmación
mero, por el hecho de que se haya desarrolla- del proceso capitalista de integración econó-
do e n forma relativamente amplia en el país mica, política, social y territorial de cada país.
considerado el proceso de articulación e inte- D e s d e sus orígenes hasta el presente, mu-
gración nacional sustentado en la penetración chas de esas ciudades cumplieron las funcio-
y consolidación de la economía capitalista, en nes básicas de los sistemas que gradualmente
una parte importante del territorio nacional. se fueron articulando en torno a ellas; es así
Se e n t i e n d e q u e aquellos países que aún se q u e en forma sucesiva, y a veces simultánea,
caracterizan por tener una estructura relativa- fueron centros de la administración colonial,
m e n t e poco articulada y por la supervivencia del poder político nacional, del proceso de
significativa de sectores precapitalistas, el mo- exportación-importación, de los servicios y el
delo de funcionamiento espacial que aquí se comercio; todo ello fue sentando las bases para
presenta, reviste escasa validez. Segundo, que q u e posteriormente se transformaran en focos
se haya registrado un avance relativamente de atracción para las primeras industrias.
importante del proceso de industrialización;
Cuando se observa el proceso de forma-
este aspecto es sobre todo relevante desde que
ción de los sistemas nacionales latinoamerica-
los rasgos q u e habrán de consignarse, se acen-
nos se comprueba que, en la mayor parte de
túan durante el período en que la industria
los casos, la estructura urbana nacional se con-
conduce a la aparición, expansión y profundi¬
formó a base de una única ciudad principal
zación del capitalismo industrial y financiero.
(verbigracia: Ciudad de México, Ciudad de
Habida cuenta de las restricciones preceden-
Guatemala, San José, Caracas, Lima, Santiago,
t e m e n t e enunciadas, se podría resumir los as-
Asunción, Buenos Aires, Montevideo, etc.).
pectos dominantes del modelo de funciona-
Ello no obstante, en unos pocos casos (Brasil,
miento espacial hasta ahora predominante en
Colombia, Ecuador), en determinados perío-
la mayor parte d e los países latinoamericanos,
dos del proceso d e formación del sistema na-
a través de los rasgos que se esbozan en las pá-
cional es posible comprobar la coexistencia de
ginas siguientes.
más de un centro urbano de primer orden; sin
embargo, a medida que fue avanzando el desa-
rrollo de la economía capitalista de base indus-
1. Articulación del sistema nacional en torno
trial, la situación ha tendido a irse desequili-
a subsistemas centrales
brando como consecuencia del aumento del
peso relativo de una ciudad principal (caso de
D e s d e el período de la Colonia ciertas ciuda-
Bogotá) o de un gran eje industrial-urbano
des comenzaron a destacarse en los territorios (caso de San Pablo-Río).
d o n d e más tarde se constituirían algunas de las
naciones latinoamericanas. Estas ciudades Como consecuencia de los procesos eco-
—cuyos grupos sociales dominantes en muchos nómicos y políticos en ellas desarrollados, las
casos jugaron un papel fundamental en las lu- ciudades principales generalmente se fueron
chas por la independencia y en la constitución distanciando de los demás componentes de la
d e los respectivos países— en la etapa de con- estructura nacional urbana, lo cual se percibe
solidación de los Estados nacionales incremen- fundamentalmente en lo que respecta a las
taron rápidamente su influencia política y eco- funciones (administrativas, comerciales, de
nómica y se constituyeron en los centros del servicios, industriales) ejercidas por cada una
sistema nacional en proceso de formación. Bá- de ellas 14 y, por ende, en la concentración
sicamente fue a través y a partir de estas ciuda-
14
des q u e se realizó el proceso de difusión de Véase un análisis sobre los problemas de primacía
76 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

espacial de dichas actividades y de la pobla- máximo, y a partir de allí se estaría comenzan-


ción. Como se analizará más adelante, la con- do a producir un lento proceso de desconcen-
centración espacial de las actividades de los tración relativa.18 A pesar de ello, un informe
sectores industrial y financiero resulta de fun- sobre la situación actual y las tendencias futu-
damental importancia, dada su incidencia en ras de los asentamientos humanos en América
la definición de las modalidades de funciona- Latina prevé "que se mantendrán las tenden-
miento espacial del sistema. cias concentradoras de la población y el nota-
Los mencionados procesos de concentra- ble predominio de las ciudades principales
ción demográfica espacial se pueden apreciar sobre los sistemas nacionales de asentamien-
a través de la evolución de los índices de tos humanos, al concentrarse, como se estima,
primacía urbana, que han sido crecientes de entre 150 y 180 millones de habitantes en
para la mayor parte de los países durante pro- las metrópolis principales en el año 2000, lo
longados períodos del pasado y aún continúan que corresponde a la mitad de la población
incrementándose en el caso de numerosos paí- urbana y casi un tercio de la población de la
ses; por otra parte, estos índices han sido más región". 19
elevados para los países latinoamericanos que En este contexto, con el avance de los
para los de otras áreas del mundo.15 A este procesos de concentración espacial, el incre-
respecto, cabe advertir que para algunos paí- mento de actividades y de población ha des-
ses —de los cuales el caso más notable sería bordado los límites de la ciudad principal,
Brasil— aun cuando existe evidencia de la conduciendo a la formación de complejas y
concentración espacial de las funciones urba- vastas regiones centrales, también denomina-
nas y, en particular, de la industria, no se das en algunos casos como regiones principa-
verifica al mismo tiempo un tan marcado dese- les, regiones metropolitanas o 'core regions'.
quilibrio demográfico y, por ende, un creci- Estas regiones están conformadas general-
miento de los índices de primacía urbana.16 mente por un área conurbana en crecimiento
Los datos de los censos de población más que actúa como núcleo de las mismas y una
recientes han permitido comprobar que en el red de centros urbanos de menor tamaño y de
caso de varios países de la región "los índices áreas rurales directamente vinculadas a dicho
regionales de concentración de la población núcleo; estas regiones se constituyen en sub-
urbana en las ciudades principales han experi- sistemas centrales del sistema nacional, y ac-
mentado una moderada y sostenida tendencia túan como el verdadero motor del mismo. De
decreciente, aunque a niveles muy altos".17 Al tal manera, a partir de ciertos períodos de la
mismo tiempo, las cifras de recientes encues- evolución histórica de cada país, el sistema
tas industriales señalan que también en algu- espacial nacional ha tendido a articularse en
nos países el nivel de la concentración relativa torno a una región o subsistema central, antes
de la industria ya habría llegado a su punto que a una ciudad principal. En esta situación
el proceso de concentración espacial se realiza
fundamentalmente en dicho subsistema, si
bien no necesariamente en la ciudad princi-
pal; es así que, por lo general, una reducción
funcional en América Latina en Denis-Clair Lambert y
Jean-Marie Martin, América Latina. Economías y socieda- del peso relativo de la ciudad principal (en
des, Madrid, Fondo de Cultura Económica, 1976, pp. 193 términos de localización de actividades pro-
y ss. ductivas o de población) está acompañada por
15
Sobre este problema veáse Fernando Gatica, "La
urbanización en América Latina: espectos espaciales y de- un aumento de la ponderación del subsistema
mográficos del crecimiento urbano y la concentración de la central en su conjunto.
población", en Notas de población, Santiago de Chile, Año
III, Vol. 9, diciembre 1975.
16
Vilmar Faría, "O sistema urbano brasileiro: um re-
sumo das características e tendencias recentes", en Esta-
18
dos CEBRAP, San Pablo, Núm. 18, octubre-diciembre CELADE, Desarrollo regional, políticas públicas,
1976. migraciones y primacía urbana en América Latina: una
17
CEPAL, El estado de los asentamientos humanos en investigación comparativa, Santiago de Chile, versión pre-
América Latina y el Caribe, México, Edición SAHOP, liminar, 1980.
1
1979,p.42. 9CEPAL, op.cit.,p.45.
LOS LIMITES D E LO POSIBLE E N LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 77

La articulación de los sistemas nacionales mento dichas ciudades ofreciesen mayor capa-
a partir de un núcleo conformado por el subsis- cidad de absorción de inversiones que las res-
tema central, es un hecho que se comprueba tantes localizaciones posibles existentes en el
en todos los países, con independencia de cual espacio nacional. También debe tenerse en
sea su dimensión geográfica, llegando incluso cuenta que estos centros eran los que contaban
a comprobarse que su ponderación industrial y con el mejor equipamiento para el desarrollo
demográfica en relación al sistema nacional de las actividades culturales y para el esparci-
suele ser similar. Resulta así, por ejemplo, que miento, lo cual influía poderosamente en la
el subsistema conformado en torno a Monte- conformación de las preferencias subjetivas de
video (incluidas las ciudades dependientes de los hombres de empresa, en lo que respecta a
este centro en el Departamento de Canelones) la elección de su sitio de residencia.20
o a San José de Costa Rica (incluidas las ciuda- Por último, debe tenerse en cuenta que
des de Alajuela, Heredia y Cartago) poseen siendo la mayoría de estas ciudades la sede del
desde el punto de vista industrial y demográfi- poder político nacional, la localización en su
co, un peso relativo muy similar al de las proximidad daba un más rápido y mejor acceso
regiones principales de Chile, Argentina y a los agentes implicados en el proceso produc-
México, por ejemplo. tivo a las discusiones en torno a las decisiones
de política económica que podrían afectarlos;
2. Concentración espacial de las actividades esto constituía en sí mismo un factor de atrac-
industriales, financieras y de servicio ción para las nuevas actividades que comenza-
ban a desarrollarse en cada país.
Cuando cada uno de los países comenzó a La confluencia de estos elementos en un
industrializarse, las ciudades principales apa- mismo entorno, es lo que fundamenta la afir-
recieron como los lugares que presentaban mación de Topalov de que "como sistema es¬
mayores ventajas desde el punto de vista loca¬ pacializado de elementos, la ciudad es una
cional. En efecto, por una parte, estos centros forma de socialización
21
capitalista de las fuer-
eran los que ofrecían el acceso al mercado zas productivas". Como consecuencia de
interno más amplio, desde que contaban con ello, la ciudad ofrece lo que dicho autor deno-
el mayor volumen de población con cierta mina efectos útiles de aglomeración, concepto
capacidad de consumo en el ámbito del siste- este que en lo esencial corresponde a los que la
ma nacional; esta población era la que se con- teoría económica regional tradicionalmente
centraba en la propia ciudad principal más la denomina como economías externas de aglo-
localizada en su área de influencia efectiva. A meración.
este respecto, debe tenerse en cuenta que, en Cuando despunta el proceso de índustria¬
virtud de la forma en que se había organizado ización en los países latinoamericanos, las ven-
el territorio, tanto durante la época de la eco- tajas de la aglomeración aparecen con mayor
nomía colonial como en la etapa de predomi- fuerza en las ciudades más grandes, de tal
nio del modelo primario-exportador, la infraes- suerte que las actividades industriales que
tructura y los servicios de transportes y comu- surgen tienden a localizarse preferente y ma¬
nicaciones generalmente confluían hacia el yoritariamente en ellas o en su ámbito inme-
subsistema central en formación. De tal mane- diato de influencia; y este hecho, también es
ra, los restantes centros de alguna importancia, válido para el caso de los países que iniciaron
prácticamente carecían de vinculaciones entre tempranamente su proceso de industrializa-
sí y, en casi todos los casos, sus nexos eran con
y a través del centro principal. 20
E s t e factor suele tener mayor importancia de lo que
Por otra parte, eran las ciudades principa- u n a primera aproximación parecería indicar. Al respecto
véase Jean Zlatiev, "Enquêtes sur les elements moteurs et
les las que contaban con una mejor dotación les elements freins d e la decentralisation industrielle", en
de infraestructura (energía, agua potable, Revue Economique, París, Vol. XIX, Num. 5, septiembre
transportes, etc.) y con el mayor contingente 1968.
21
Christian Topalov, La urbanización capitalista. Al-
disponible de fuerza de trabajo concentrada. gunos elementos para su análisis, México, Editorial Edi-
Estos factores determinaban que en ese mo- col, 1979, p. 20.
78 REVISTA D E LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

ción (como, por ejemplo, México, Colombia, cios. En efecto, el crecimiento del sector in-
Argentina, Brasil, etc.) como para aquellos que dustrial determinó —a través del aumento del
lo hicieron tardíamente (Venezuela, Costa Ri- monto de beneficios y de sueldos y salarios—
ca, Perú, etc.). el incremento del volumen de ingreso perso-
La tendencia a la concentración espacial nal disponible en los centros principales; esto,
de las actividades manufactureras en las ciuda- unido al crecimiento de la población en dichas
des principales se cumple a todo lo largo del áreas condujo a la persistente y significativa
proceso de industrialización de cada país y ampliación del mercado, lo cual a su vez im-
prácticamente para todo el espectro de activi- pulsó la expansión y diversificación de las
dades de este sector; vale decir que la mencio- actividades del sector terciario. Estas activida-
nada tendencia locacional puede observarse des, por su parte, al multiplicarse, también
desde la etapa en que se constituyen las pri- contribuyeron de igual forma, a la ampliación
meras actividades manufactureras simples del mercado del centro, con lo cual se dio un
hasta la de la gran industria, aun cuando todo impulso aún mayor a la expansión de las activi-
parece indicar que ella alcanza su máxima dades mencionadas. Todo ello reforzó el peso
intensidad durante el período de la industriali- relativo de la estructura productiva de los cen-
zación sustitutiva. tros principales en relación a la de las restan-
tes áreas urbanas de cada país.
Este proceso de concentración espacial de
la industria ha continuado cumpliéndose in- Por otra parte, el avance del proceso de
cluso para el caso de las actividades de origen industrialización sustentó e impulsó una per-
transnacional que, en su mayor parte, también sistente expansión del sistema financiero, el
se han localizado en los subsistemas centrales; cual fue adquiriendo una función cada vez más
a este respecto, Paul Singer ha señalado que importante en la dinámica y reproducción del
"éste [el capital monopolista internacional] se sistema en su conjunto. Las actividades del
comporta frente a las decisiones de localiza¬ sector financiero tendieron a ir estableciendo
ción, de modo análogo al de cualquier otro su base de operaciones en la proximidad física
capital, presentando las mismas tendencias a del grueso del aparato productivo nacional,
la superconcentración y mostrándose igual- puesto que era allí donde se encontraba ubica-
mente susceptible a ser reorientado mediante da la base económica necesaria para el -des-
adecuados estímulos gubernamentales".22 arrollo de sus actividades, hecho este que con-
Consecuentemente, a medida que se fue tribuyó de manera relevante a afirmar las ten-
desarrollando el proceso de concentración in- dencias a la concentración espacial. Esta situa-
dustrial, los subsistemas centrales también se ción queda claramente ilustrada por la eviden-
constituyeron en la sede natural de la mayor cia empírica disponible que indica que el sec-
parte de las estructuras industriales de carác- tor financiero ha llegado a tener índices de
ter oligopólico o monopólico; de donde, estos concentración espacial más elevados que los
centros se transformaron no sólo en la sede del que corresponden a otros sectores de activi-
mayor número de industrias, sino también de dad; ello se refiere tanto a la localización de
las industrias de mayor tamaño. De tal forma, la los activos fijos del sector como a la dinámica
concentración económica y la concentración te- de flujos financieros operados por el mismo.
rritorial han tendido a reforzarse recíprocamen- A esto debe agregarse, como un rasgo de
te. fundamental importancia en lo que respecta al
A su vez, el propio desarrollo de la indus- sector, su marcada centralización decisional;
tria en los grandes centros urbanos, a través de en este sentido, Lambert y Martin han llegado
los procesos de transmisión vertical y horizon- a afirmar que "... la primacía reposa esencial-
tal de externalidades, provocó el surgimiento y mente sobre la centralización de los circuitos
expansión de nuevas actividades productivas de financiamiento y la organización de los cir-
y, en particular, de las comerciales y de servi- cuitos bancarios".23 De tal manera, cuando en

22
Paul Singer, Economía política da urbanizaïáo, San
23
Pablo, Editora Brasiliense, 1973, p. 76. D - C . Lambert y J-M. Martin, op. cit., p. 193.
LOS LIMITES D E LO POSIBLE EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 79

las etapas más recientes y avanzadas del de- el origen de las presiones dominantes durante
sarrollo de algunos países de la región se co- el período estudiado.
mienza a vislumbrar un cierto redespliegue te- A este respecto, el hecho de mayor rele-
rritorial de la industria, es posible afirmar que vancia está caracterizado por la irrupción polí-
ello opera sin que se modifique la centraliza- tica de los grupos sociales urbanos, resultado
ción espacial del manejo del aparato financiero, del avance de los procesos de urbanización e
el q u e se realiza en función de los intereses industrialización; estos grupos fueron adqui-
dominantes en el subsistema central. riendo una creciente gravitación en las alian-
Como resultado de los procesos antes es- zas q u e sustentaron a muchos de los proyectos
bozados p u e d e afirmarse que el subsistema políticos impulsados por los Estados naciona-
central deviene, por una parte, en la principal les, fundamentalmente a lo largo del período
área de acumulación de tecnología instalada y, d e industrialización sustitutiva. 25 Esta presen-
por otra parte, en el lugar de emplazamiento y cia d e las fuerzas sociales urbanas en la vida
operación de los mecanismos que tienen a su política tuvo una clara incidencia en el hecho
cargo el manejo efectivo del financiamiento de q u e buena parte de las políticas adoptadas,
d e l proceso d e acumulación; por todo ello, explícita o implícitamente, hayan conducido al
parece justificado afirmar que desde el punto fortalecimiento de los centros principales de
d e vista espacial cada subsistema central cons- acumulación y a su transformación en los ver-
tituye el principal centro de acumulación del daderos motores del funcionamiento económi-
sistema. Más adelante se analizarán otros as- co de cada sistema nacional.
pectos q u e contribuyen a mostrar con mayor Aun cuando el análisis sociopolítico de di-
claridad cómo se ha ido centralizando y con- chos procesos excede los límites de este traba-
centrando espacialmente el proceso de acu- jo, parece importante cuando menos hacer una
mulación de capital. b r e v e referencia a las principales razones por
las q u e la acción del Estado ha tendido hasta
3. Fortalecimiento de la concentración ahora a apoyar la dinámica de concentración
territorial a través de la acción del Estado espacial en los países latinoamericanos. En sín-
tesis, la posición q u e aquí se sustenta es que la
Consideración aparte requiere todo lo referen- acción del Estado ha respondido en forma efec-
te a la acción del Estado, que ha jugado un tiva a presiones políticas concretas ejercidas en
papel fundamental en la generación de condi- beneficio de los subsistemas centrales. Varias
ciones para el fortalecimiento y la expansión razones explican este comportamiento: poruña
de los centros principales de acumulación de parte, los grupos económicos nacionales e in-
cada espacio nacional. Para la discusión de ternacionales más poderosos —que, en su ma-
este aspecto parece conveniente tener presen- yor parte, tuvieron su principal base de opera-
te, d e s d e el comienzo, la advertencia de David ciones en los subsistemas centrales— han ejer-
D u n h a m en el sentido que "... una buena parte cido una persistente presión para que las
de la literatura sobre 'desarrollo regional' y acciones del Estado favorezcan el desarrollo de
'planificación regional' parece haber sido es- las actividades allí localizadas, las cuales a par-
crita en el supuesto implícito de que el Estado tir de cierto período del desarrollo de cada país
actúa más b i e n como guardián del "interés se transformaron en las actividades fundamen-
público' q u e como representante de los inte- tales del proceso de acumulación. Por otra par-
reses más poderosos de la sociedad nacional te, los subsistemas centrales constituyen el lu-
(incluso los suyos propios)". 24 Si se admite que
gar d e residencia de las mayores concentracio-
el Estado no p u e d e ser considerado como un
nes relativas de población, a cuyo peso político
ente neutral en el juego de las diversas fuerzas
el Estado no ha podido permanecer indiferen-
sociales, para el caso concreto que se está
considerando será importante tratar de esbozar
25
Al respecto veáse en especial Fernando Henrique
Cardoso y E n z o Faletto, Dependencia y desarrollo en Amé-
24 rica Latina, México, Siglo XXI Editores, 1969.
David Dunham, op. cit., p. 227.
80 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

te; estas concentraciones también han ejercido Al mismo tiempo, las regiones más atrasa-
persistente presión por un aumento del gasto y das, que se caracterizan por albergar una débil
la inversión públicas necesarios para mejorar o estructura económica, han sido residencia de
preservar el funcionamiento del medio en que sectores económicamente débiles, y por ende,
habitan y desarrollan sus actividades, con lo de fuerzas sociales políticamente poco podero-
cual éste siguió siendo un lugar atractivo para la sas; de donde, su capacidad de negociación
localización de nuevas actividades. Finalmen- también ha sido muy reducida. Por lo tanto, las
te, ha pesado el hecho de que los subsistemas acciones públicas pocas veces han estado efec-
centrales constituyen el lugar de localización tivamente destinadas a favorecer a estas regio-
del mayor volumen de las actividades directa o nes y difícilmente puede esperarse que el sim-
indirectamente más dinámicas de cada sistema ple juego de las fuerzas del mercado las pueda
nacional, cuyo crecimiento el Estado busca sacar de su situación depresiva.
mantener; y para poder conservar los elevados Los problemas que la excesiva concentra-
niveles de eficiencia de estas actividades —lo ción ha venido generando, indujeron a algunos
cual también significa mantener la dinámica de gobiernos latinoamericanos a encarar algunas
crecimiento del sistema como un todo— se ha acciones destinadas, por lo menos en aparien-
requerido permanentemente inversiones adi- cia, a modificar el patrón de funcionamiento
cionales en infraestructura y servicios. espacial del sistema. Sin embargo, como dichas
En tales condiciones, la acción del Estado acciones han estado principalmente encami-
tendió, de manera persistente, a favorecer a nadas a lograr una mayor interiorización del
esta parte del sistema en detrimento de las proceso productivo (sería el caso, por ejemplo,
restantes; principalmente, esto se llevó a cabo de lo que se persiguió con la construcción de
a través de la asignación de un elevado por- Brasilia y de Ciudad Guayana), o bien, una
centaje de sus recursos a gastos corrientes e mayor integración nacional (a través de ambi-
inversiones en beneficio de los centros de ciosos programas de construcción de infraes-
acumulación, ya sea generando infraestructura tructura para el sistema de transportes), los re-
adicional, absorbiendo deseconomías de aglo- sultados no parecen haber logrado hasta ahora
meración o cubriendo elevados gastos de man- introducir modificaciones significativas en el
tenimiento y funcionamiento. modelo espacial de funcionamiento; antes
La persistencia del proceso de concentra- bien, muchas de esas acciones parecen haber
ción espacial de las actividades más importan- logrado un fortalecimiento y una ampliación
tes de los sectores de acumulación financiera, del mismo. Otros objetivos, como los de des-
industrial y de servicios en los subsistemas concentración industrial, a través de la creación
centrales condujo, necesariamente, a un de parques industriales o de nuevos polos de
aumento del poder político de los grupos socia- crecimiento, hasta ahora tampoco han mostrado
les vinculados a los mismos; ello implicó un resultados que indiquen alteraciones signifi-
aumento del poder político de estos subsiste- cativas de los rasgos dominantes del modelo.
mas, lo cual redundó en el hecho de que una Ello no obstante, como consecuencia de la
buena parte de las decisiones más importantes agudización de las contradicciones y proble-
de política económica haya tendido a fortale- mas ocasionados por la excesiva concentración
cer, directa o indirectamente, a la estructura espacial,27 en los próximos años muchos go-
de poder allí residente, en detrimento de las biernos seguramente habrán de intensificar las
actividades localizadas en otras áreas del terri-
torio. Este aumento del peso político de los
subsistemas centrales constituye el fundamen-
to de muchas de las tesis del colonialismo tado, acumulacáo e colonialismo interno, Petrópolis, Edi-
interno.26 tora Vozes, 1978.
27
Sobre los problemas originados por los procesos y
concentración espacial veáse Garlos A. de Mattos, "Creci-
miento y concentración espacial en Amérca Latina: algunas
26 consecuencias", en Revista Interamericana de Planifica-
Sobre colonialismo interno, con especial referencia
al caso de Brasil, veáse especialmente Yves Ghalout, Es- ción, México, Vol. XV, Num. 57, marzo 1981.
LOS LIMITES D E LO POSIBLE E N LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 81

políticas de estímulo a la desconcentración es- El contingente de población que estuvie-


pacial y con ello quizás se logren algunos resul- ron expulsando las áreas rurales se ha dirigido
tados concretos en este sentido. principalmente hacia las ciudades, y en par-
ticular, hacia los subsistemas centrales, los que
4. Convergencia en los desplazamientos durante largos períodos del pasado poseyeron
espaciales de la fuerza de trabajo mayor fuerza de atracción que las ciudades pe-
queñas o intermedias. Como resultado de estos
El proceso de expansión y consolidación del movimientos de población los subsistemas han
sistema nacional, que implica la propagación dispuesto de vastos contingentes de fuerza de
de las relaciones sociales capitalistas de pro- trabajo que, al superar la demanda por traba-
ducción hacia el medio rural, ha significado la jadores de parte de las actividades urbanas, han
introducción de nuevas formas de organización conducido a un persistente aumento del des-
social del trabajo en las actividades agrope- empleo y subempleo estructural; este dese-
cuarias; y uno de los efectos más relevantes de quilibrio en el mercado de trabajo ha permitido
este proceso ha sido la expulsión de impor- perpetuar una situación de bajos niveles de
tantes contingentes de fuerza de trabajo rural salarios en los principales centros de acumula-
hacia las áreas urbanas dando lugar a la explo- ción. Tanto la abundante disponibilidad de
siva intensificación de las migraciones internas fuerza de trabajo como el mantenimiento de
que pudo observarse durante las últimas dé- bajos salarios, se han constituido en factores
cadas. adicionales para la continuidad del proceso de
La expulsión de trabajadores rurales reco- localización de nuevas actividades en los sub-
noce, en lo esencial, dos tipos de causas:28 sistemas centrales.
a) en primer lugar, la incorporación de ex- Si se considera que uno de los factores que
tensas áreas del medio rural a las nuevas formas a nivel internacional ha incidido con más in-
de organización social del trabajo y de la pro- tensidad al redespliegue de la industria desde
ducción, lo cual tuvo por lo menos dos efectos el centro hacia la periferia ha sido la posibili-
importantes: por una parte, ha significado la dad de reducir costos de producción por la exis-
introducción de modificaciones en las técnicas tencia en ésta de abundante mano de obra y
productivas, haciéndolas más intensivas de ca- bajos salarios, se podría afirmar que una ten-
pital, de manera que se produjo una paulatina dencia a la dispersión territorial en el interior
reducción del número de asalariados rurales de los países latinoamericanos difícilmente es-
requeridos por cada unidad productora; y, por taría, en las condiciones actuales, determinada
otra parte, ha provocado la ampliación del ta- por los factores mencionados. Las razones por
maño de las propiedades de las empresas capi- las que se estaría produciendo en algunos paí-
talistas y, por consiguiente, el desplazamiento ses —en especial en los de mayor tamaño geo-
de los antiguos productores y campesinos hacia gráfico—, un cierto redespliegue territorial de
otras actividades. la industria, parecerían estar vinculadas prin-
b) en segundo lugar, la agricultura campe- cipalmente al hecho de que se estarían conso-
sina, predominantemente de subsistencia, con lidando mercados de cierta importancia en al-
su específica forma de organización social, sin o gunas regiones de la periferia.
con baja generación de excedente económico,29
al carecer de condiciones para elevar su pro- 5. Diferenciación territorial de la
ductividad, no ha podido retener la totalidad productividad, la eficiencia y la rentabilidad
del incremento demográfico que allí se estaba
generando. El persistente aumento de la población y de las
actividades productivas en los centros urbanos
principales y en los subsistemas que se fueron
28
conformando en torno a ellos, ha tenido como
Veáse Paul Singer, op. cít., p. 31 y ss. consecuencia una continua expansión de su
29
Alexander Schejtman, "Economía campesina: lógica
interna, articulación y persistencia", en Revista de la mercado, lo cual a su vez ha determinado para
CEPAL, Santiago d e Chile, Núm. 11, agosto 1980. las actividades allí localizadas condiciones fa-
82 REVISTA D E LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

vorables para la ampliación de las escalas de energía". 31 Habida cuenta de que son las re-
producción; esto, por su parte, indujo un pro- giones centrales las que están mejor dotadas en
ceso ininterrumpido de incorporación de pro- este sentido, el autor llegó a la siguiente con-
greso técnico. Como resultado de ello, las acti- clusión significativa: "...el resultado final es
vidades de los centros más grandes se han ca- que esas regiones experimentan 'ventajas loca-
racterizado por disponer de plantas de mayor cionales de eficiencia', que favorecen la ex-
tamaño y por realizar una incorporación de pansión de las firmas existentes y la atracción
progreso técnico sin parangón con las indus- de nuevas empresas".32
trias establecidas en los centros menores; por En términos generales, la fuerza de los fac-
otra parte, a esto debe agregarse la mejor dis- tores antes señalados (escalas de producción,
ponibilidad de infraestructura, de energía, de incorporación de progreso técnico, economías
fuerza de trabajo calificada, etc. Todo ello ha externas de aglomeración, productividad del
ido estableciendo condiciones favorables para trabajo, eficiencia económica) ha determinado
que el desarrollo de las fuerzas productivas en que los subsistemas centrales sean percibidos
los subsistemas centrales haya sido superior por los agentes que toman decisiones acerca de
al de las regiones periféricas. Consecuente- la utilización del excedente económico, como
mente, las actividades localizadas en los sub- los lugares del espacio nacional que ofrecen
sistemas centrales se han caracterizado por una una perspectiva de mayor rentabilidad a me-
productividad del trabajo mayor que la de los diano y a largo plazo. Este hecho —en un tipo
centros de menor tamaño,30 todo lo cual ha re- de sistema económico donde la utilización es-
dundado en una mayor eficiencia en sus res- pacial y sectorial del excedente está regida bá-
pectivos procesos productivos. sicamente por las leyes del mercado— se ha
convertido en uno de los puntos neurálgicos
Diversos estudios empíricos disponibles del sistema; ello porque como anota Singer;
para diferentes países de la región, permiten "...por ser la empresa capitalista autónoma en
afirmar que el comportamiento antes esquema- cuanto a su decisión de localización, toma ésta
tizado tiene validez general para aquellos paí- en función de los estímulos de los mercados y
ses que han tenido un crecimiento relativa- de las preferencias subjetivas de sus dirigentes.
mente importante de su sector industrial. En Ambas circunstancias llevan a la concentración
particular, esto aparece claramente demostrado de actividades en áreas metropolitanas".33
por los índices de productividad del trabajo y de
eficiencia industrial calculados para centros La percepción que tienen los empresarios
urbanos de distinto tamaño. Por ejemplo, para privados sobre las diferencias de rentabilidad
el caso específico de la eficiencia, en un im- que pueden existir entre distintas partes del te-
portante trabajo realizado para México por E. rritorio, se acentúan por el hecho de que los
Hernández Laos, a base de un cálculo de los efectos negativos y los costos derivados del
índices de eficiencia industrial para las diver- congestionamiento en las grandes concentra-
sas entidades federativas de ese país comprobó ciones urbanas no se trasladan directamente a
que: "... los índices de eficiencia están corre- las empresas, sino que son absorbidos por la
lacionados sistemáticamente en casi todas las economía en su conjunto; esto es, los costos
industrias con las diferencias existentes en las privados son diferentes de los costos sociales.
condiciones de infraestructura, de educación y En el estudio citado sobre el proceso de con-
capacitación de la mano de obra, del grado de centración espacial en México, E. Hernández
Laos esboza a este respecto la siguiente im-
diversificación industrial, de la magnitud de
los mercados y de la disponibilidad de crédito y

31
E n r i q u e Hernández Laos, "Economías extemas y el
30
Veáse un estudio sobre las diferencias de producti- proceso d e concentración regional de la industria en Mé-
vidad en centros d e diverso tamaño, referido al caso de xico", en El Trimestre Económico, México, Vol. XLVII (1),
Brasil, en Hamilton C. Tolosa, "Macroeconomía da urba- N ú m . 185, enero-marzo 1980, p. 129.
32
nízacao brasileira", en Pesquisa e Planejamento Económi- Ibidem, pp. 133-134.
33
co, Río d e Janeiro, Vol. 3, Num. 3, octubre 1973. Paul Singer, op. cit., p. 74.
LOS LIMITES D E LO POSIBLE EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 83

portante conclusión: "... si las ganancias priva- rado en las regiones periféricas y de utilización
das que se derivan de las economías de escala y del mismo de acuerdo a los intereses domi-
de las economías externas son mayores que los nantes en el subsistema central.36
daños directamente recibidos por las firmas a En el interior de cada economía nacional la
causa de las deseconomías externas, el proceso extracción del excedente opera a través de di-
de expansión industrial de las regiones indus- versos mecanismos, entre los cuales interesa
trializadas tenderá a ser acumulativo y expan- destacar, por una parte, aquellos que permiten
sivo, como parece ser el caso de las manufac- su extracción directa y, por otra, los que operan
turas mexicanas".34 a través del intercambio comercial. A su vez, en
En definitiva, estos factores determinan un lo que se refiere a la extracción directa del
comportamiento diferenciado en lo que se re- excedente, cabe distinguir entre la producida
fiere a la utilización territorial del excedente; y por la vía de los mecanismos del sector privado
en este comportamiento diferenciado radica el y la realizada en la esfera del Estado.
origen mismo de las agudas desigualdades re- En lo que respecta a los mecanismos que
gionales que han caracterizado el proceso de operan en el ámbito del sector privado, cabe
formación espacial en los países latinoame- destacar aquellos que actúan a base de las di-
ricanos. A este respecto, Doreen Massey señala ferencias de rentabilidad que los agentes per-
que la esencia de las desigualdades radica "en ciben entre la región central y las regiones peri-
el grado de atracción y conveniencia (de un féricas; esto es, las diferencias en términos de
área determinada) para la actividad económica. "las condiciones para una producción rentable
En otras palabras en cualquier punto en el y competitiva" de que habla Doreen Massey.
tiempo, hay dada una desigual distribución Esta situación ha determinado una transferen-
geográfica de las condiciones para una produc- cia constante del excedente económico hacia el
ción rentable y competitiva".35 Ha sido esta subsistema central, realizada fundamental-
desigual distribución geográfica del grado de mente a través de los circuitos bancarios y otros
atracción y conveniencia para la actividad eco- mecanismos del sector financiero, los cuales se
nómica dominante la que, en lo esencial, ha han ido expandiendo y perfeccionando para el
determinado que las nuevas actividades gene- adecuado cumplimiento de esta función. Todo
radas por la empresa privada hayan tendido a ello ha posibilitado una mayor acumulación de
continuar localizándose en estos subsistemas, capital en el subsistema central que en cual-
con lo que se han producido las secuencias de quier otra región del espacio nacional.
carácter acumulativo que han originado la for- Aun cuando la parte del excedente ex-
mación de las grandes concentraciones que ac- traído de las regiones periféricas que perma-
tualmente caracterizan la estructura espacial nece en el país es utilizado en su mayor parte
de la mayor parte de los países latinoamerica- en el subsistema central, siempre resta otra par-
nos. te que se vuelca hacia ciertas actividades de

6. Utilización predominante del excedente


en beneficio de los subsistemas centrales 36
E n el análisis de este proceso se ha omitido delibe-
radamente el tratamiento d e los aspectos relativos a la
Otro de los rasgos fundamentales del modelo transferencia externa del excedente generado en las eco-
de funcionamiento espacial predominante es nomías periféricas, pese a que se reconoce que es éste uno
d e los fenómenos d e mayor importancia en el crecimiento
su tendencia a la concentración territorial del d e las mismas. Aun cuando en el presente trabajo se tiene
proceso de acumulación de capital en los sub- e n cuenta q u e el modelo de crecimiento adoptado por cada
sistemas centrales; en lo esencial, ello implica país ha estado condicionado por la forma específica de
articulación d e la economía nacional con el centro domi-
un proceso de apropiación del excedente gene- n a n t e a nivel internacional, el análisis se ha centrado ex-
clusivamente en los efectos que ello tiene en el funciona-
m i e n t o espacial interno de cada sistema nacional; por lo
tanto las consideraciones que aquí se hacen aluden funda-
34
E n r i q u e Hernández Laos, op. cit., pp. 135-136, sub- m e n t a l m e n t e al proceso d e generación, apropiación y uti-
rayado del autor. lización territorial d e la parte del excedente retenido en el
35
D o r e e n Massey, op. cit., p. 234. interior d e la respectiva economía nacional.
84 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

alta rentabilidad en otros subsistemas, cuyo pueden seguir compitiendo con las primeras.
crecimiento contribuye a la dinamización del A ello debe agregarse que los factores que
proceso de acumulación de la economía en su inducen la transferencia del excedente desde
conjunto, lo cual por la operación de los meca- los subsistemas periféricos hacia el centro,
nismos antes reseñados actúa en definitiva, en también influyen en la elección del lugar de
favor de la expansión del subsistema central. Al utilización predominante del que se genera en
respecto, en un estudio sobre los procesos re- el propio subsistema central. A este respecto,
gionales en Brasil, Paulo Haddad presenta el cabe señalar que si bien en sus etapas iniciales
siguiente análisis, que ejemplifica y corrobora los subsistemas centrales requirieron del exce-
la afirmación anterior: "... el centro dominante dente del sector primario-exportador para for-
mediante inversiones en el transporte y las marse y consolidarse, en etapas más avanzadas
comunicaciones de la periferia, estructura rela- se desarrolló en ellos una amplia y diversifi-
ciones de dominación que son características cada estructura productiva que pasó a contri-
del colonialismo interno. En las zonas dotadas buir con una parte cada vez mayor del exce-
de abundantes recursos naturales se instalan dente total del país; y la fracción del mismo que
grandes proyectos agroindustriales y mineros, logra ser retenida por el sistema nacional, ha
financiados y controlados por el capital privado
tendido a orientarse mayoritariamente hacia las
de compañías emplazadas en el centro, con el
actividades de los propios subsistemas centra-
objeto de generar, a bajo costo, un excedente
exportable de materias primas y de productos les en función de las ya mencionadas diferen-
alimenticios, necesarios para sostener el pro- cias territoriales de rentabilidad.
ceso de industrialización en otras regiones del Al mismo tiempo, el aumento de la pro-
país, o para resolver problemas agudos de ba- ducción del centro ha determinado la configu-
lanza de pagos".37 ración de otro mecanismo de apropiación del
excedente generado en las regiones periféri-
Por su parte, el Estado, a través de sus cas: a medida que las actividades productivas
mecanismos tradicionales, se apropia de parte del subsistema central se fueron expandiendo,
del excedente generado en diversas áreas del diversificando e incrementando su producti-
país, pero —al influjo de la presión de los fac- vidad, fue creciendo el comercio interregional,
tores ya analizados— ella es utilizada sobre con el ya indicado repliegue de las actividades
todo en la propia región central; obviamente manufactureras de las regiones periféricas.
también hay utilización en regiones periféricas Habida cuenta las diferencias de productividad
de excedente captado por el Estado, pero en existentes entre las actividades del subsistema
este caso por lo general ello tiende más a bene- central y las de los restantes subsistemas, el
ficiar a los grupos dominantes de los subsiste- mencionado intercambio comercial entre re-
mas centrales que a dichas regiones. Tal es el giones ha sustentado una transferencia de ex-
caso, por ejemplo, de las inversiones en infraes- cedente hacía el subsistema central. Un buen
tructura realizadas con la finalidad de lograr ejemplo a este respecto, puede tomarse del
una mayor integración nacional y que, en gene- caso de Brasil donde un reciente estudio refe-
ral, antes que nada permiten una expansión del
rido al de San Pablo señala: "el hecho de que
mercado para las manufacturas procedentes del
San Pablo se ubique como centro hegemó-
subsistema central; y esto, además, suele pro-
vocar el repliegue de las manufacturas locales nico del proceso de acumulación en el Bra-
de las restantes regiones, por cuanto éstas al sil acarrea un empobrecimiento relativo de
trabajar con una menor productividad —y, por otras regiones del país. Al lado de la transfe-
ende, con mayores costos de producción— no rencia directa de los recursos para inversión,
otra fuente de concentración la proporciona la
propia posición privilegiada de la economía
paulista en la división regional del trabajo.
Concentrándose en San Pablo los sectores más
37 avanzados de la producción industrial y agrí-
Paulo Roberto Haddad "Brasil: la eficiencia econó-
mica y la desintegración de las regiones periféricas", en cola, la productividad de sus empresas es
Sergio Boisier y otros (eds.), op. cit., p. 372. mayor, y surge de allí una ventaja en las reía-
LOS LIMITES D E LO POSIBLE EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 85

ciones de intercambio con otras regiones". 38 servar su funcionamiento, aun cuando ello ten-
Si se acepta la afirmación de Laclau de que ga q u e realizarse en detrimento de los reque-
"... la d e p e n d e n c i a económica significa la ab- rimientos de los subsistemas periféricos.
sorción permanente del excedente económico Fundándose en los elementos de juicio
d e otra region", 3 9 en el marco conceptual que se q u e surgen de los rasgos del modelo reseñado
termina de presentar sería posible hablar de en las páginas precedentes, es posible ahora, a
regiones dependientes y de regiones dominan- manera de síntesis, tratar de complementar
tes y, al mismo tiempo, se debería admitir que aquí las consideraciones sobre los aspectos que
las relaciones q u e articulan los elementos del permiten definir a los subsistemas centrales
sistema tienen el carácter de relaciones domi- como centros principales de acumulación en el
nación-dependencia. Este es el significado ámbito d e cada espacio nacional; tales aspectos
fundamental de los conceptos de regiones do- se resumirían en el hecho de que cada subsis-
minantes y de regiones dependientes. 4 0 tema central se convierte en:
Los aspectos antes considerados constitu- i) lugar de localización de la parte cuali-
yen la esencia de los mecanismos que han pro- tativa y cuantitativamente más importante del
d u c i d o hasta ahora la retroalimentación con- stock de capital productivo del sistema, o sea,
tinua de los procesos de concentración espacial del mayor volumen de tecnología instalada;
y crecimiento desigual, q u e han predominado ii) lugar de generación de volúmenes pau-
e n la mayor parte de los países latinoameri- latinamente crecientes del excedente econó-
canos; se trata, en lo fundamental, de fenó- mico nacional;
m e n o s d e características análogas a los que iii) lugar de apropiación de importantes
Myrdal 4 1 describe como procesos acumulativos volúmenes del excedente generado en los res-
de causación circular. tantes subsistemas; en tal sentido, podría afir-
Si bien estos procesos han ido generando marse q u e constituyen los mayores centros de
contradicciones, es posible observar que hasta oferta de financiamiento para la acumulación
el presente ellas no han llegado a anular las productiva;
ventajas de la concentración espacial y que, iv) lugar de residencia de la mayor parte de
además, el sistema en su conjunto parece haber los agentes que adoptan decisiones sobre la
encontrado mecanismos que le han permitido utilización del excedente disponible en cada
ir superando dichas contradicciones. Tal sería ámbito nacional y, por lo tanto, lugar de opera-
el caso, por ejemplo, del problema ocasionado ción y 'manipulación' del mismo.
por la inversión del signo de las ventajas de
aglomeración como consecuencia del ince- 7. Persistencia del crecimiento
sante crecimiento de algunos grandes centros espacial desigual
metropolitanos; en la mayor parte de estos ca-
sos, la solución se ha buscado por el lado de D e lo q u e antecede, puede inferirse que la
incrementar los recursos asignados por el Es- dinámica propia de este modelo de funciona-
tado e n estos centros, con el propósito de pre- miento espacial ha llevado a la configuración
de una estructura caracterizada por una distri-
bución territorial de las fuerzas productivas
extremadamente desigual y por un desarrollo
38
C a n d i d o P. Ferreira de Camargo y otros, Sao Paulo también desigual de dichas fuerzas en las di-
1975. Crescimento e pobreza, San Pablo, Edicóes Loyola, versas áreas de cada país; por su parte, estos
1976, p. 16. rasgos se configuran en factores que aseguran
39
E r n e s t o Laclau, op. cit., pp. 138-139.
40
O b v i a m e n t e esto no significa afirmar que una región la reproducción de esa propia estructura y, por
como tal domine a otra región, sino que determinados gru- lo tanto, la persistencia del proceso de creci-
pos sociales residentes en una región de mayor desarrollo miento desigual.
capitalista se apropian d e una parte significativa del exce-
d e n t e generado en regiones d e desarrollo capitalista más E n su expresión más concreta, las men-
atrasado. cionadas disparidades se manifiestan en dife-
41
G u n n a r Myrdal, Teoría económica y regiones sub-
desarrolladas, trad, de C. Cuesta y O. Soberón, México, rencias sustantivas en las condiciones de vida
F o n d o d e Cultura Económica, 1959. q u e afectan a los habitantes de las diversas re-
86 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

giones. Numerosas investigaciones realizadas q u e las desigualdades regionales persisten aun


para distintos países latinoamericanos permi- cuando sólo se considere la población urbana.
ten comprobar q u e a medida que ha avanzado Todo ello índica que las condiciones de
el proceso de concentración, se fue haciendo bienestar y de supervivencia prevalecientes en
más aguda la desigualdad en la distribución los subsistemas centrales son superiores a las
territorial tanto de la riqueza como de la po- d e b u e n a parte de las regiones periféricas. Y, de
breza. Ello es así, por cuanto, por una parte, los los aspectos considerados en las páginas ante-
estratos de mayores ingresos han tendido a riores, se p u e d e inferir que mientras este mo-
concentrarse predominantemente en los sub- delo de funcionamiento espacial continúe vi-
sistemas centrales y, por otra, porque los ma- gente, no hay ningún fundamento sólido q u e
yores porcentajes de pobreza afectan a las re- permita predecir una significativa reducción
giones o áreas de la periferia; además, también de las disparidades regionales existentes, con
existen elementos de juicio que permiten afir- i n d e p e n d e n c i a d e cuál sea la tasa de creci-
mar q u e los pobres de las regiones pobres son miento q u e pueda alcanzar la economía en su
generalmente más pobres que los de los sub-
conjunto.
sistemas centrales.
A este respecto, cabe acotar que algunos
E n lo referente a la distribución territorial casos de supuestas atenuaciones de las dispa-
de la pobreza, p u e d e considerarse como ejem- ridades regionales —en rigor no demasiado
plo el caso de Perú, donde los resultados de una significativas— comprobadas en algunas medi-
encuesta realizada en 1971/72 revelan que ciones realizadas para ciertos países de la re-
mientras en Lima Metropolitana las familias en gión, no parecen tanto atribuibles a un mayor
situación de pobreza extrema llegaban al 6.3% crecimiento relativo del ingreso en las regiones
d e las familias allí residentes, en el resto de los periféricas sino, antes bien, a una reducción
centros urbanos el porcentaje respectivo alcan- coyuntural del crecimiento del mismo en las
zaba al 24.5 de las familias y en las áreas rurales regiones centrales. Redwood, en un estudio
tal situación afectaba al 50% de las mismas. 42 sobre la evolución reciente de las disparidades
Por otra parte, una investigación sobre dispa- d e ingreso regional en Brasil, postula la si-
ridades regionales que está desarrollando el guiente hipótesis para explicar las reducciones
I L P E S , ha permitido comprobar una situación e n la brecha de las disparidades regionales
análoga para los casos de Panamá y Venezue- percibidas en ese país, para el período poste-
la. 43
rior a 1960: "la evolución de las desigualdades
E n el mismo sentido deben interpretarse regionales y, más específicamente, de la rela-
las conclusiones d e la investigación sobre po- ción entre niveles d e producto entre San Pablo
breza urbana realizada para Brasil por Hamil- y el Nordeste, constituye en gran parte función
ton Tolosa; en ella el autor pudo comprobar d e fenómenos económicos que afectaron la tasa
q u e "... las ciudades pueden ser claramente de expansión del producto en el Estado de
agrupadas según un criterio regional. Así, en un renta más alta, y no de la diseminación del
extremo aparecen las ciudades más pobres, en- crecimiento por las áreas más pobres de la pe-
cabezadas por Juazeiro do Norte, Parnaíba y riferia". 49 Y a ello debe agregarse la importante
Mossoró, siguiendo otros centros fuertemente advertencia hecha por Gilbert y Goodman en el
concentrados e n el Nordeste. E n el extremo sentido d e q u e "... la convergencia regional de
opuesto surgen las ciudades medias de San ingresos p u e d e estar asociada con logros muy
Pablo y las áreas metropolitanas de la Región p e q u e ñ o s (incluso un descenso) en los ingresos
Sur". 4 4 Estos resultados permiten comprobar

42
Alberto Couriel, Estado. Estrategias de desarrollo y za urbana" en Wemer Baer y otros (eds.), Dimensóes do
satisfacción de necesidades básicas: el caso de Perú, San- desenvolvimiento brasileiro, Río de Janeiro, Editora Cam-
tiago de Chile, ILPES (mimeo.), 1978. pus, 1978, p. 159.
43 45
Arturo León, Dimensión territorial de las disparida- John Redwood III, "Evolucáo recente das disparida-
des sociales. El caso de Panamá, Santiago de Chile, Ed. des de renda regional no Brasil", en Pesquisa e Planeja¬
ILPES (mimeo.), 1982. mento Económico, Río de Janeiro, Vol. 7, Núm. 3, diciem-
44
Hamilton C. Tolosa, "Dimensóes e causas da pobre- bre 1977, p. 526.
LOS O M I T E S D E LO POSIBLE EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 87

de los grupos más pobres de la sociedad y con los requisitos de funcionamiento del sistema
un empeoramiento en la distribución del in- en su conjunto". 47
greso e n las regiones más pobres''. 4 6 Si ello es así, todo intento de acción sea
D e hecho, el modelo precedentemente ca- d e s d e arriba hacia abajo o desde abajo hacia
racterizado a través de algunos de sus rasgos arriba, necesariamente debe considerar las es-
más destacados se asienta sobre un esquema de pecíficas y concretas restricciones que impone
división territorial del trabajo, en el cual cada el modelo de funcionamiento espacial vigente;
unidad territorial, dentro de ciertos márgenes, si acaso se desea introducir modificaciones en
tiene asignada una función específica y, por el modelo de acumulación de una determinada
e n d e , su propio modelo de acumulación, cre- unidad subnacional, y ella no resulta compati-
cimiento y distribución. En este contexto, ble con la dinámica espacial del sistema, es
como señala Melchior "... los problemas que fácil predecir que es altamente improbable que
caracterizan el subdesarrollo de un subespacio tales modificaciones lleguen realmente a efec-
d e b e n ser considerados [...] como funcionales a tuarse.

IV

El área de lo posible en planificación regional

1. Las condiciones y restricciones para la El primer aspecto mencionado hace refe-


acción regional rencia al hecho de que las reglas de juego deri-
vadas de la racionalidad dominante del sistema
acotan la naturaleza, el contenido y el alcance
Sobre la base de los elementos de juicio hasta posibles de la acción social, de modo que se
aquí considerados, es posible intentar un análi- ubican como condiciones y restricciones con-
sis más detenido en torno a las consecuencias cretas para la planificación; esto supone decir
q u e dichos aspectos podrían tener para la pla- q u e establecen las fronteras más rígidas y ge-
nificación regional, tanto en sus alcances inter nerales para definir el área de lo posible en
como intrarregionales. A este respecto, se po- términos de planificación.
dría comenzar afirmando que, en lo esencial, Se entiende que ello es así por cuanto, de
toda acción definida con el propósito de pro- hecho, tales reglas de juego constituyen los
ducir ciertas modificaciones deseadas en la es- elementos que definen el tipo de sistema en
tructura espacial de un determinado sistema q u e se está actuando; por lo tanto, constituyen
d e b e necesariamente ubicarse en un área de un dato para el problema de planificación, o
viabilidad concreta cuyos límites están defi- sea, q u e cuando se planifica en una economía
nidos por las condiciones y restricciones im- capitalista, los elementos inherentes a este tipo
puestas, en primer término, por la racionalidad de sistema no son modificables en su esencia a
dominante en el sistema nacional en cuestión través de la planificación. Por otra parte, análo-
y, en segundo término, por el modelo de fun- gas consideraciones pueden efectuarse cuando
cionamiento espacial que se deriva del pro- se consideran los problemas de la planificación
yecto político vigente. en una economía socialista, cuya específica ra-
cionalidad dominante define sus propios lími-

46
Alan G. Gilbert y David E . Goodman, "Desigualda-
47
des regionales d e ingreso y desarrollo económico: un en- E n r i q u e Melchior, Notas sobre la planificación a
foque crítico", en EURE, Santiago de Chile, Vol. V, Núm. nivel subnacional en el marco de la planificación nacional,
13, junio 1976, p. 98. Santiago d e Chile, I L P E S (mimeo.), 1980, p. 3.
88 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

tes para la acción. Aun cuando este tipo de dad reformista y tiene que estar alineada con el
afirmaciones puede parecer obvio, no siempre poder si ha de tener éxito".48 Ello no obs-
esto ha sido entendido así en el ámbito de la tante, es frecuente encontrar la afirmación de
planificación, donde en muchas oportunidades, que la inoperancia de la planificación regional
se han propuesto modificaciones a las reglas de se basa en buena medida en las falencias de los
juego imperantes, lo cual, en definitiva, ha im- fundamentos teóricos disponibles; esto es, se
plicado soslayar las indicaciones dictadas por la sostiene que el conocimiento sobre los proce-
racionalidad del sistema. sos espaciales no suministra un adecuado fun-
damento explicativo sobre el origen y el desa-
El segundo aspecto al que se ha hecho rrollo de los problemas regionales, ni provee
referencia, se apoya en el supuesto básico de elementos normativos apropiados para la ac-
que toda vez que los agentes que controlan el ción. Aun cuando se debe aceptar que la con-
proceso de toma de decisiones adoptan y de- troversia teórico-ideológica sobre la naturaleza
ciden implementar un determinado proyecto de los problemas regionales es todavía muy
político, el modelo de acumulación que les es fuerte y que no se dispone de una teoría re-
inherente implica una concreta modalidad de gional acabada, ello no implica que de allí
funcionamiento espacial. Cuando se encara un deba inferirse la inutilidad del conocimiento
proceso de planificación regional, sea éste sobre el que necesariamente debe apoyarse la
emprendido desde arriba o desde abajo, es ne- práctica de la planificación; muy por el contra-
cesario tener en cuenta que cada una de las rio, una revisión del cuerpo teórico existente
partes del sistema nacional (región, estado, permite sustentar la afirmación de que los co-
provincia) está afectada por la dinámica de fun- nocimientos disponibles resultan razonable-
cionamiento espacial desde que ella implica al mente satisfactorios para explicar los orígenes
sistema en su conjunto y, por ende, en mayor o de los principales problemas regionales y para
menor grado, a cada uno de los subsistemas que sugerir las acciones más adecuadas que po-
lo conforman. En este contexto, el proceso de drían producir, bajo ciertas condiciones, las
acumulación, crecimiento y distribución en modificaciones deseadas en la dimensión espa-
cada subsistema se realiza, dentro de ciertos cial.
márgenes, de acuerdo al papel que explícita o
implícitamente le corresponde en el esquema Sin embargo, como ya se ha señalado, en la
de división espacial del trabajo que se deriva práctica el pretendido fracaso de la planifica-
del modelo global de acumulación. Por consi- ción regional radica en la circunstancia de que
guiente, en tanto el proyecto político vigente los objetivos planteados por los planes respec-
no sea modificado, será necesario tener en tivos, en la mayor parte de los casos, no han sido
cuenta las condiciones y también las posibili- compatibles con el proyecto político vigente ni,
dades que del mismo se derivan. por lo tanto, con el modelo de funcionamiento
espacial correspondiente. Sin embargo, cuan-
A base de estas consideraciones parece le- do con posterioridad se ha tratado de realizar
gítimo afirmar que buena parte de los modestos una evaluación de los resultados obtenidos, los
resultados obtenidos por la planificación regio- juicios se han establecido esencialmente en
nal en los países latinoamericanos, tiene su ori- función de que no se obtuvieron logros signifi-
gen y fundamento en el hecho de que general- cativos en términos de reducir las disparidades
mente los objetivos y las acciones que fueron regionales ni de atenuar el proceso de concen-
planteadas en los planes, no resultaban compa- tración territorial. Pero resulta difícil poder
tibles con el modelo de funcionamiento espa- aceptar que la razón de ello pueda ser atribuida
cial sustentado por el proyecto político vigente; a las debilidades de las teorías, puesto que para
como consecuencia de ello, las acciones pro- lograr tales objetivos sería necesario 'imple-
puestas no podían —y de hecho nunca pudie- mentar' acciones orientadas en una dirección
ron— llegar a la fase de ejecución efectiva. En diferente a la que correponde a la dinámica del
última instancia, esta forma de proceder parece
ignorar el hecho de que, como anota Dunham,
48
"la planificación es por naturaleza una activi- David Dunham, op. cit., p. 228.
LOS LIMITES DE LO POSIBLE EN LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 89

modelo de funcionamiento espacial predomi- que aquellos eran, en lo esencial, objetivos


nante; de hecho, el cumplimiento de tales ob- eficientistas y de crecimiento, en tanto que los
jetivos habría significado, lisa y llanamente, la últimos constituían por lo general, objetivos
adopción de un modelo global de acumulación distributivistas y de desarrollo;
distinto al que sustenta la mencionada modali- b) fueron sobre todo las políticas deriva-
dad de funcionamiento espacial; y este es un das de los objetivos globales y sectoriales las
problema que se sitúa claramente en el ámbito que efectivamente se ejecutaron durante los
de las decisiones políticas y no en el de las correspondientes períodos de planificación;
teorías. para decirlo con las palabras de Helmsing y
Uribe-Echevarría "los objetivos nacionales
2. Las condiciones y restricciones traducían más coherentemente los objetivos de
en la experiencia latinoamericana los intereses dominantes de los grupos que de-
de acción regional tentaban el poder y eran por lo tanto más fun-
cionales al 'estilo de desarrollo' prevalecien-
A través de las consideraciones expuestas en te";*»
las páginas precedentes se ha intentado un c) estas políticas produjeron resultados di-
acercamiento a la identifícación de las princi- ferentes —e incluso, muchas veces, opuestos—
pales condiciones y restricciones que acotan el con relación a los objetivos regionales explíci-
área de lo posible para las acciones de inci- tos a los que antes se hizo referencia. Vale de-
dencia regional; interesa ahora examinar esta cir, que la aplicación de las políticas emanadas
aproximación teórica en contraste con lo que es de los objetivos globales y sectoriales, conte-
dable observar en la práctica concreta de la nían en forma implícita otros objetivos regiona-
planificación en América Latina. Para ello im- les y éstos fueron los que realmente se logra-
porta tener presente que la planificación regio- ron; coincidiendo con el contenido de esta afir-
nal, entendida como un esfuerzo deliberado mación, al examinar la experiencia de planifi-
hecho con el propósito de modificar la estruc- cación regional de Brasil, Nilson Holanda pre-
tura espacial de un sistema nacional, debe ser cisa sus alcances en forma por demás elocuente
concebida como un subproceso del proceso na- cuando destaca que "en la realidad hay una
cional de planificación; vale decir, que es ne- contradicción muy marcada entre los objetivos
cesario considerar a la planificación regional declarados y explícitos de política económica y
como una parte de un proceso único de acción. las prioridades implícitas u ocultas, o entre lo
Como ya se ha señalado, en la experiencia que podríamos llamar prioridades vocales o se-
concreta, la mayor parte de las veces en que se mánticas y las prioridades reales o efecti-
ha tratado de incorporar la dimensión espacial a vas";50
los planes nacionales, ello se hizo con el pro- d) los objetivos y políticas regionales im-
pósito explícito de lograr una distribución terri- plícitas, en la mayor parte de los casos, resul-
torial más equitativa de las fuerzas productivas, taron realmente consistentes con el modelo de
objetivo éste que generalmente ha estado aso- funcionamiento espacial predominante; de tal
ciado a la búsqueda de una disminución de las forma, más que a modificarlo contribuyeron a
disparidades regionales de ingreso. Si ello es reforzar el secular comportamiento espacial del
así, corresponde preguntar qué ha ocurrido con sistema.
las acciones propuestas para el cumplimiento Esta revisón de los resultados de los proce-
de los mencionados objetivos. A este respecto, sos concretos permite sustentar la conclusión
una rápida revisión del proceso de ejecución de
los planes permite comprobar que:
a) generalmente los objetivos globales y 49
Bert H. J. Helmsing y Francisco Uribe-Echevarría,
sectoriales postulados por los planes o estrate- "La planificación regional en América Latina ¿teoría o
gias, no resultaron compatibles con los objeti- práctica?, en S. Boisier y otros, op. cit., p. 75.
50
vos regionales que muchas veces se plantearon Nilson Holanda, Desenvotoimento e planejamento
regional no Brasil. Brasilia, I Seminario Latinoamericano
al mismo tiempo en forma explícita; en forma sobre Planejamento Regional e Estadual, noviembre-
quizás en exceso simplificada, podría decirse diciembre 1981, pp. 68-69.
90 REVISTA D E LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

de que las condiciones y restricciones que an- declamatorio, deben ubicarse necesariamente
tes se indentificaron, efectivamente han tenido dentro del marco definido por aquellos límites.
una decisiva gravitación para definir los obje- Estas conclusiones pueden dar origen a
tivos y las respectivas acciones de los procesos interrogantes como las siguientes: ¿hasta dón-
ocurridos en el pasado reciente; en otras pala- de es posible la planificación en una economía
bras, el estilo de desarrollo adoptado ha sido capitalista?, ¿qué es lo posible para la planifi-
coherente con el modelo de funcionamiento cación en tales condiciones?, ¿implican las afir-
espacial predominante y funcional a la repro- maciones precedentes una suerte de camisa de
ducción del mismo.51 fuerza que excluye la posibilidad de propues-
Todo ello fundamenta la conclusión de tas de transformaciones profundas?
que muy difícilmente los resultados obtenidos Para esbozar una respuesta a estas interro-
podrían haber sido diferentes de los señalados, gantes cabe, ante todo, señalar que en las eco-
habida cuenta de las condiciones económicas, nomías capitalistas no sólo es posible planificar
sociales y políticas predominantes en la mayor sino que además es absolutamente preciso ha-
parte de los países de la región; a este respecto, cerlo, por cuanto la creciente complejidad del
parece acertada la conclusión de Hilhorst en el sistema y la magnitud de los problemas que se
sentido de que "... es probable que las estra- van generando con la expansión capitalista y el
tegias nacionales de desarrollo regional no ten- crecimiento, imponen la necesidad de raciona-
gan un contenido social hasta que no haya sido lizar el proceso de decisiones en función del
seleccionado un estilo de desarrollo que adopte proyecto político adoptado, de acuerdo a una
también el objetivo de la redistribución del precisa estrategia de acción; sin embargo, debe
ingreso entre personas y de un cambio en las tenerse en cuenta que siempre se trata de pla-
relaciones interhumanas como un problema nificación capitalista encarada con el propósito
político real". 52 de implementar un proyecto político sustenta-
do por la estructura de poder dominante.
3. Conclusiones en torno a la planificación Todo ello significa que en tanto no se pro-
regional posible duzcan cambios en las condicines objetivas
propias de cada situación concreta, las acciones
De todo lo anterior se desprende que la tesis que tienen posibilidad real de ejecución son
central de este trabajo es que la racionalidad aquellas que se encuadran dentro de los límites
dominante en el sistema, por una parte, y el establecidos por las condiciones y restricciones
contenido del proyecto político vigente por ya consideradas. Como señalan Cardoso y Fa-
otra, establecen los límites de lo posible para la letto: "... en la medida en que el sistema de
acción social en cada situación concreta, y en relaciones sociales se expresa por un sistema
consecuencia, para los trabajos y propuestas de de poder, instaura históricamente un conjunto
los planificadores que efectivamente actúan de posibilidades estructurales, que le son pro-
como tales. En definitiva, para que las propues- pias. Dentro del marco de esas posibilidades
tas de acción superen el plano de lo puramente estructurales, consecuencia de prácticas socia-
les anteriores, se definen trayectorias determi-
nadas y se excluyen otras tantas alternativas".53
51
Ello no obstante, como también señalan estos
Algunos estudios recientes sobre las experiencias de autores, esto no implica una mecánica determi-
planificación regional en América Latina suministran ele-
m e n t o s d e juicio coincidentes con esta apreciación del pro- nista, que excluya la posibilidad de la acción
b l e m a . Véanse e n especial: Jos Hilhorst, "Estilos d e des- social y, en particular, de la planificación. Fun-
arrollo y estrategias nacionales de desarrollo regional" y damentalmente dos razones abonan esta afir-
Bert H e l m s i n g y Francisco Uribe-Echevarría, "La plani-
ficación regional en América Latina ¿teoría o práctica?" mación:
a m b o s trabajos en Sergio Boisier y otros (eds.), op. cit.;
Jorge Jatobá y otros, op. cit.; Luis Unikel, "Políticas de Primero, porque dentro del marco del área
desarrollo regional en México", en Demografía y Econo- de viabilidad hay márgenes para alternativas
mía, México, Vol. VI (26), Num. 2, 1975; Sergio Boisier,
Política económica, organización social y desarrollo regio-
nal, Santiago d e Chile, ILPES, 1982.
52 53
Jos Hilhorst, op- cit., p. 118. F, H. Cardoso y E. Faletto, op. cit., p. 136.
LOS O M I T E S D E LO POSIBLE E N LA PLANIFICACIÓN REGIONAL / Carlos A. de Mattos 91

de acción, desde que un proyecto político im- tos o políticas que se derivan de un enfrenta¬
plica la definición de objetivos generales y de miento o conflicto entre los niveles regional y
la estrategia para lograrlos, pero no se refiere al central, generado a raíz de un planteo reivin¬
detalle de todas las áreas de acción ni a todas las dicativo de una región periférica; a este res-
acciones posibles. De este modo quedan bre- pecto, hay numerosos ejemplos, entre los que
chas para la definición de diversos tipos de se podrían mencionar, por una parte, el progra-
alternativas, siempre que no presenten incohe- ma de asignación local de recursos que se deci-
rencias o contradicciones fundamentales con dió a raíz de la movilización de la región que
los objetivos y con la estrategia respectiva. Así, tiene su centro en Pucallpa en Perú; y, por otra
las propuestas de los planificadores estarán parte, el programa derivado de la huelga de
siempre condicionadas por los resultados de reivindicación regional llevada a cabo por la
análisis permanentes de coherencia y de facti¬ población de Puerto Limón en Costa Rica en
bilidad; como señala George Martine, "... se 1981.
considera esencial para la orientación de estu- c) finalmente, debe tenerse en cuenta el
dios destinados a la formulación de políticas, caso de la acción de 'impacto' regional que sur-
una previa reflexión sobre los tipos y niveles de ge de la iniciativa y gestión local, orientada a
actuación posibles dentro de las circunstancias promover el mejoramiento de las condiciones
y restricciones impuestas por un determinado laborales, ecológicas, etc., de un área determi-
modelo político". 54 De esta forma se establece nada; en este sentido, uno de los casos de ma-
el campo de la planificación posible, funda- yor interés es el del proceso de reactivación
mentada en la elaboración y ejecución de alter- local emprendido en el Municipio de Lages en
nativas con efectiva viabilidad tanto técnica co- el Estado de Santa Catarina en Brasil, con re-
mo política; y es ésta una tarea que siempre sultados de notable interés.56 Ejemplos igual-
encierra un desafío para la imaginación y la mente dignos de mencionarse en este tipo de
creatividad de los planificadores. acción regional, serían los del proceso de movi-
La experiencia de planificación regional lización urbana que ha permitido la recupera-
cumplida en América Latina brinda muchos ción, reordenamiento y reactivación de Curiti¬
ejemplos de fructífera utilización de las bre- ba en Brasil, así como la experiencia de plani-
chas antes mencionadas para la presentación ficación participativa en el Estado de Minas
de alternativas de acción viables. A título de Gerais en Brasil.57
ejemplo, se podrían destacar tres tipos de cur- En todo caso, con relación a estas expe-
sos de acción que tuvieron algún éxito en e! riencias cabe observar que, no obstante que
desencadenamiento de algunas decisiones de algo ha ocurrido en ellas, no es posible dejar de
incidencia regional en el caso latinoamericano: tener en cuenta que la mayor parte de los resul-
a) un primer tipo, se refiere al caso de pro- tados logrados por las acciones impulsadas des-
yectos o políticas que aparecen como resultado de una región, no han sido contradictorios con
de un proceso de negociación,55 a veces relati- el modelo global vigente; incluso, en buena
vamente conflictivo, entre agentes regionales y parte de los casos, tales resultados pueden con-
el poder central; un buen ejemplo a este res- siderarse como complementos funcionales a
pecto lo constituyen las negociaciones que cul- decisiones adoptadas en el nivel central, o en el
minaron con las decisiones que llevaron a la peor de los casos, como modificaciones meno-
implantación del complejo petroquímico de res a las mismas.
Camacarí en el Estado de Bahía en Brasil. Segundo, porque los procesos de ejecución
b) un segundo tipo, sería el de los proyec- de los proyectos políticos más frecuentes en mu-

54 56
George Martine, "Migraciones internas: ¿investiga- Marcio Moreira Alves, Aforga do povo. Democracia
ción para q u é ? , en Notas de Población, San José, Costa participativa en Lages, San Pablo, Editora Brasiliense,
Rica, Año VII, Núm. 19, abril 1979, p. 27. 1981.
55 57
Sobre los procesos de planificación regional negocia- Véase Paulo Roberto Haddad, Participacao, justica
da, veáse en especial Sergio Boisier, Política económica, social e planejamento, Río d e Janeiro, Zahar Editores,
organización social y desarrollo regional, op. cit. 1980.
92 REVISTA DE LA CEPAL N.° 18 / Diciembre de 1982

chos países latinoamericanos, han generado un servicios públicos y sobredimensionamiento


conjunto de agudos problemas regionales que poblacional del Gran Buenos Aires y de "un
están requiriendo la adopción de medidas co- desarrollo regional más equilibrado de la pro-
rrectivas de los gobiernos de sus respectivos vincia de Buenos Aires".58 Por otra parte, por su
países; y tales medidas pueden llegar a tener alcance y ambición, merece especial destaque
una importante incidencia futura en los proce- el Plan Global de Desarrollo 1980-82 de Mé-
sos de conformación de las estructuras espacia- xico, que, partiendo de la misma preocupación,
les. Que es el caso de los ya citados problemas propone un vasto programa de políticas de al-
derivados de la desigual distribución territorial cance nacional con el propósito de "cambiar los
de las fuerzas productivas y de su desigual de- procesos migratorios, ocupacionales, de urba-
sarrollo interregional. nización y de localization industrial, fortale-
Muchos de los planes o estrategias nacio- ciendo el pacto federal y apoyando la orienta-
nales de desarrollo propuestos para diversos ción hacia las costas y fronteras, dentro de un
países latinoamericanos durante los últimos esquema de desconcentrar concentrando".59
años son ejemplos —en muchos casos aún bas- Todos estos ejemplos, así como muchos
tante tímidos— de las preocupaciones que este otros que podrían mencionarse, expresan clara-
tipo de problemas está generando y de la clase mente la preocupación que están suscitando
de propuestas que se está impulsando para ha- —entre los gobiernos latinoamericanos— los
cerles frente. problemas derivados del modelo de funciona-
En este sentido, se podría mencionar una miento hasta ahora predominante. De todas
lista ya bastante voluminosa de ejemplos; de maneras, fácil es comprobar que todavía las
todos modos, y en honor a la brevedad, sería decisiones adoptadas no han producido modi-
posible extraer de ella algunos de los casos más ficaciones relevantes en el comportamiento es-
representativos de cierto tipo de acciones que pacial de los sistemas nacionales y, por consi-
se están promoviendo actualmente en los paí- guiente, en las respectivas estructuras territo-
ses de la región. La mayor parte de estos ejem- riales; sin embargo, cabe prever que la propia
plos aparecen como fruto de la preocupación agudización de los mencionados problemas ha-
por la persistente concentración industrial y brá de conducir a una ampliación y fortaleci-
demográfica en una ciudad principal; entre miento de las políticas regionales en los próxi-
ellos, se podría mencionar ciertas políticas mos años. Y ello, seguramente, dará una base
adoptadas por Venezuela, Argentina y M éxico a cada vez más amplia para las tareas de plani-
este respecto. En el caso de Venezuela, en ficación regional.
1976, se adoptó una política de desconcentra- En todo caso, y a manera de conclusión
ción industrial que, a base de un conjunto de final, se podría establecer que la posibilidad de
disposiciones coactivas y de incentivos, buscó actuar con éxito en el campo de la planificación
lograr un cambio en los comportamientos loca- regional, dependerá en buena medida de la
cionales, especialmente de la industria, con la capacidad que tengan los planificadores para
finalidad de conseguir frenar el crecimiento interpretar correctamente las condiciones, res-
del área metropolitana de Caracas y promover tricciones y posibilidades que, en cada caso y
un mayor crecimiento de las regiones de la circunstancia, ofrece el proyecto político vi-
periferia. En el caso de Argentina, a mediados gente para, sobre esa base, formular proposi-
del año 1979 se sancionó una ley sobre relocali¬ ciones coherentes con su estrategia central.
zación industrial, con la finalidad de lograr que
alrededor de 3500 industrias abandonasen el
área del Gran Buenos Aires en un plazo de diez
58
años, relocalizándose en diferentes zonas del Véase Prensa Económica, Buenos Aires, diciembre
interior de la provincia. El propósito, nueva- 1979.
59
Plan Global de Desarrollo 1980-82, M éxico, Edición
mente, es la búsqueda de la solución de los de la Secretaría de Programación y Presupuesto, 1980, p.
problemas de contaminación, deficiencia en 307.