PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

Dr. Tabaré Vázquez

OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO -

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Director Nacional | Prof. Enrique Rubio

MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO

TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE
Ministro | Arq. Mariano Arana

libro blanco del área metropolitana |canelones montevideo san josé|

Subsecretario | Gral. (R) Arq. Jaime Igorra
Director Nacional de Ordenamiento Territorial |
Arq. Roberto Villarmarzo

INTENDENCIAS DEPARTAMENTALES QUE

ACORDARON EL PROGRAMA AGENDA
METROPOLITANA: Canelones - Montevideo - San José

Dr. Marcos Carámbula | Intendente de Canelones

Dr. Ricardo Ehrlich | Intendente de Montevideo
Sr. Juan Chiruchi | Intendente de San José

PROGRAMA AGENDA METROPOLITANA

Coordinador General | Dr. Gonzalo Carámbula
Coordinadores por las Intendencias Departamentales |
Dr. Paul Moizo (IMC)
Arq. Sumila Detomasi (IMM)
Dr. Diego Guadalupe (IMSJ)

JUNTA DE ANDALUCÍA
Consejería de Obras Públicas y Trasportes

Consejera | Concepción Gutiérrez del Castillo

Viceconsejero | Luis Manuel García Garrido
libro blanco del área metropolitana |canelones montevideo san josé| Secretario General de Ordenación del Territorio |
Vicente Granados Cabeza
Directora General de Urbanismo |
María Felicidad Montero Pleite
Director General de Planificación |
Ignacio Pozuelo Meño

Coordinador de la cooperación de la COPyT de la

Junta de Andalucía en el Uruguay |
Manuel Ángel González Fustegueras

Embajador de España en Uruguay |

Don Fernando Valderrama y Pareja
Coordinadora General en Funciones de la
Cooperación Española en Uruguay |
Sra. Hortensia Campanella Comesaña
Editorial Agenda Metropolitana
Luis A. de Herrera 3350
Edificio Libertad, piso 1
www.presidencia.gub.uy/metropolitana
ISBN 978-9974-96-326-9

Este libro se terminó de imprimir en los talleres gráficos de Tradinco S.A.

Minas 1367 - Montevideo - Uruguay - Tel. 409 44 63
Octubre de 2007 - D. L. 343.252/07
Edición amparada en el decreto 218/996 (Comisión del Papel)
libro blanco del área metropolitana | canelones montevideo san josé |
edición y coordinación del proyecto
Ramón Martínez Guarino

asistencia de edición
Laura Alemán

asistencia de coordinación
Patricia Abreu

entrevistas
Natalia Uval

corrección de textos
Cecilia Blezio

diseño
carcaj
acarcaj@gmail.com

Rocío Andrada
Lucía Stagnaro
Juan Urreta
Ximena Villemur
“...el fenómeno metropolitano es una realidad que llegó para quedarse...”
4

Este Libro Blanco se inscribe en el Programa Agenda Metropolitana que desde mediados
del año 2005 impulsan las Intendencias Municipales de Montevideo, Canelones y San José en
convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y con el apoyo de la Presi-
dencia de la República.

No haré apreciaciones académicas sobre la temática de esta publicación. No es mi

intención agobiar a los lectores opinando sobre lo que ignoro.

Pero en materia de Área Metropolitana sé lo que si no aprendí, por lo menos, aprehendí

durante mi gestión como Intendente Municipal de Montevideo. Entonces aprecié lo que también
puede ver cualquier pasajero de un avión que comienza su descenso hacia el Aeropuerto Inter-
nacional de Carrasco: una constelación de puntos luminosos entre los que no se ven fronteras
departamentales u otros límites administrativos.

Esos puntos señalan concentraciones, dibujan recorridos y evidencian vacíos. Dan

cuenta de un área que más allá de ser llamada metropolitana es una realidad físicamente existen-
te, de un entramado urbano tan dinámico como complejo pero, sobre todo, de un paisaje humano
diverso y con una enorme potencialidad.

A ese paisaje urbano y humano se dedica este libro que tiene tres peculiaridades que me
interesa subrayar.

La primera es que este Libro Blanco conjuga profundidad con accesibilidad. Es muy
saludable que así sea, pues los asuntos referidos al espacio territorial, social y económico en el
que viven casi las dos terceras partes de la población total del país no pueden quedar reducidos
a un ejercicio literario entre eruditos.

La segunda es su sentido de futuro. Porque el fenómeno metropolitano es una reali-

dad que llegó para quedarse y de nada sirve pelearse con ella. Pero es necesario mejorarla en
términos de reestructura urbanística, crecimiento económico, inclusión social, institucionalidad
democrática, gobernabilidad política y participación ciudadana. El ciudadano en tanto sujeto de
derechos y responsabilidades es el gran protagonista de este espacio.
 5

La tercera peculiaridad de este trabajo, estrechamente vinculada a las dos anteriores,

es que el mismo no pretende ser un pronóstico. Es verdad que el futuro también puede gober-
narse, pero también es cierto que no se gobierna por decreto ni a impulsos de voluntad. En tal
sentido, el Libro Blanco no es un catecismo sino un aporte a la imprescindible reflexión colectiva
sobre un aspecto del Uruguay que viene.

En efecto, coincide la publicación de este libro –realizado gracias el apoyo de la co-

operación andaluza– con la edición de otros que, trascendiendo las urgencias de lo inmediato o
renunciando al éxito que a veces ofrecen el “talenteo” o la ciencia ficción, abordan el desafío de
pensar al Uruguay en términos de mediano y largo plazo.

Se trata de un desafío difícil. Y por eso mismo, seguramente, de un hermoso desafío.

Como Presidente de la República, como ex Intendente Municipal de Montevideo y como

ciudadano uruguayo me honra y complace presentar el Libro Blanco del Área Metropolitana.

Los invito a leerlo con rigor y pasión, sin perder de vista que leer es una hermosa
aventura humana.

Montevideo, setiembre 2007

Dr. Tabaré Vázquez

Presidente de la República Oriental del Uruguay
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 7

Índice de autores
Presentación Aspectos territoriales y ambientales

Arq. Ramón Martínez Guarino Arq. Salvador Schelotto

Arq. Cecilia Lombardo | Arq. Edgardo Martínez | Arq. Mercedes Medina |
Ubicación histórica Arq. Ingrid Roche |
Arq. Rocío Andrada | Bach. Andrés Quintans | Bach. Javier Tellechea
Arq. Carlos Baldoira | Arq. Carlos Altezor
Facultad de Arquitectura
Distintas miradas sobre el territorio metropolitano UdelaR

Autoridades, expertos y académicos Aspectos sociales

Dr. Ricardo Ehrlich. Intendente de Montevideo | Dr. Marcos Carámbula. Prof. Danilo Veiga
Intendente de Canelones | Sr. Juan Chiruchi. Intendente de San José | Dr. Lic. Ana María Rivoir | Bach. Pablo Marianovich | Bach. Lucía Bidegain
Diego Piñeiro. Decano de FCS, UdelaR | Arq. Roberto Villarmarzo. Director
de DINOT Facultad de Ciencias Sociales
Lic. Altair Nagri y Lic. Abel Oroño. FCS, UdelaR |Arq. Miguel Cecilio. Direc- UdelaR
tor de INTEC | Arq. Julio Capote. Secretario Junta Local de Las Piedras | Ec.
Alma Espino. Directora de IECON, UdelaR | Arq. Federico Bervejillo. FARQ, Aspectos económico-productivos
UdelaR
Dr. Luis Bértola
Actores locales Ec. Adrián Rodríguez | Ec. Carlos Troncoso

Judith Barboza. Empleada textil | Cono Díaz. Empleado de mantenimiento Facultad de Ciencias Económicas / Facultad de Ciencias Sociales
| Darío Félix. Comisionista | Mary. Pediatra | Jorge Grigas. Cartonero | UdelaR
Héctor Mateos. Edil local de Colonia Nicolich | Jorge González. Chofer de
COPSA | Enrique Martínez. Obrero | Pilar Teijeiro. Periodista | Daniela. Aspectos político-institucionales
Funcionaria pública | Oribe Hernández. Guarda de COPSA | Yoana Car-
ballo. Trabajadora social Dra. Cristina Zurbriggen
Lic. Alejandro Milanesi | Lic. Rafael Tejera
Ediles departamentales
Facultad de Ciencias Sociales
Carlos Amaya, Cristina Castro, Juan López, Rosario Villarreal, Julio Dossier UdelaR
(Canelones); Carlos García, Hugo Poggio (San José); Socorro Franquini, Edu-
ardo Morales, Raúl Amaro, Heber Martínez, Beatriz Cuenca, Carlos Montaño, Hacia una nueva modalidad de gestión
Luis Álvarez (Florida); Graciela Garín, Álvaro Maynard (Montevideo) Dos años de Agenda Metropolitana

Diputados Dr. Gonzalo Carámbula

Washington Abdala (PC) |Eduardo Brenta (FA) |Luis Lacalle Pou (PN) |Iván Diecisiete conjeturas sobre el Área Metropolitana
Posada (PI)
Arq. Ramón Martínez Guarino
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Índice
 03. Vértice territorial.
Conformación estructural y dinámica del territorio
metropolitano

Determinación espacial y conceptual del territorio

metropolitano
01. Ubicación histórica. Base geográfica y medio natural
Evolución de la configuración
00. Presentación territorial del Área Metropolitana Una lectura en clave de paisaje cultural
Estructura y dinámica del Sistema Urbano Metro-
Finalidad del Libro Blanco El núcleo central y su vocación politano en el período 1996-2004
El fenómeno metropolitano metropolitana Formas de ocupación del suelo metropolitano
Cuestiones en debate Los corredores metropolitanos El sistema de planificación del territorio metropoli-
¿Centralidad, policentrismo o Núcleo central: mosaico de ba- tano: estado de situación
pauta lineal? rrios en torno al centro La gestión a escala microrregional en el departa-
Abordaje La Corona Metropolitana mento de Canelones: una experiencia innovadora
Contenidos Recomponiendo el palimpsesto Glosario

pág 17 pág 33 pág 49 pág 103

00 01 02 03 04

02. Distintas miradas sobre el territorio metropolitano

Autoridades, expertos y académicos > Agenda metropolitana: construyendo horizontes compartidos. Dr. Ricardo Ehrlich | Cuando los puentes
unen. Dr. Marcos Carámbula | La Intendencia de San José como agente de desarrollo y generador de oportunidades. Sr. Juan Chiruchi | La
ruralidad en el Área Metropolitana. Dr. Diego E. Piñeiro | Apuntes sobre la contribución del Libro Blanco del Área Metropolitana al ordenamiento
territorial. Arq. Roberto Villarmarzo | Desafíos de la Agenda Metropolitana: un modelo de gestión transversal. Lic. Altair Nagri y Lic. Abel Oroño |
A propósito del Área Metropolitana. Arq. Miguel Cecilio | La experiencia de la microrregión Ruta 5 Sur. Arq. Julio Capote | Desafíos para las po-
líticas públicas en el Área Metropolitana: información y participación. Ec. Alma Espino | Por una metrópolis proactiva. Arq. Federico Bervejillo

Actores locales > “Un mundo aparte”. Judith Barboza, empleada textil | “Es otra cosa”. Cono Díaz, empleado de mantenimiento
Lo urbano y lo rural. Darío Félix, comisionista | “Como un barrio”. Mary, pediatra | El diario viaje hacia el mar. Jorge Grigas, cartonero | “Un
abismo”. Héctor Mateos, edil local de Colonia Nicolich | El mismo trato. Jorge González, chofer de COPSA | La gente y los perros. Enrique Mar-
tínez, obrero | “No sé de dónde”. Pilar Teijeiro, periodista | “No queda otra”. Daniela, funcionaria pública | “Todo era mejor”. Oribe Hernández,
guarda de COPSA | “Como en medio del desierto”. Yoana Carballo, trabajadora social

Ediles departamentales > Fortalezas del Área Metropolitana | Debilidades del Área Metropolitana | Futuro deseado para el Área Metropolitana

Diputados > Actualizar el marco normativo. Washington Abdala | Hacia la creación de organismos supradepartamentales. Eduardo Brenta | Una
cuestión de actitud. Luis Lacalle Pou | Hacia la regionalización. Iván Posada
 04. Vértice económico.
La visión desde lo económico- 06. Vértice institucional.
productivo Políticas, instituciones e intereses

Una aproximación al desarrollo Introducción

de los departamentos del Área
Metropolitana Los problemas claves de la institucionali-
dad metropolitana
El perfil económico del Área
Metropolitana La gestión de los recursos materiales y
humanos
La producción en el medio rural
Democracia y partcipación: autoridades
La industria políticas y espacios de participación en el
Los servicios Área Metropolitana
Los sectores intensivos en co- El momento de la decisión política 08. Diecisiete
nocimiento Conclusiones: los desafíos institucionales conjeturas sobre el
Reflexiones finales del Área Metropolitana Área Metropolitana

pág 205 pág 299 pág 353 pág 399 pág 417 pág 423

05 06 07 08 09

05. Vértice social. 07. Hacia una nueva 09. Anexos

La conformación social en modalidad de gestión.
sus diversas dimensiones Dos años de “Agenda Bibliográfico
Metropolitana” Estadístico
Introducción
Estructura social y tenden- Diversidad y variedad ins-
cias en el Área Metropolita- trumental
na. El análisis cuantitativo Diagnósticos (pero) accio-
Las sociedades locales en nes
el Área Metropolitana: la Anexo 1. Texto convenio
perspectiva de los actores Agenda Metropolitana
Síntesis, conclusiones e im- Anexo 2. Acuerdos alcan-
plicancias para las políticas zados
12
 13

El territorio metropolitano y su lugar en la agenda pública del país

Prof. Enrique Rubio1

El Uruguay todo se está repensando, en particular reflexiona acerca de su agenda

del desarrollo y sus políticas públicas. En ese contexto emergen con fuerza las diversas
realidades territoriales que se reconocen en el país. Dentro de ellas, la del territorio
metropolitano constituye, indudablemente, una de las más complejas y definitorias, que
evidencia un sinnúmero de problemas pero a la vez es capaz de despertar insospechadas
posibilidades de desarrollo.

En el marco de una transformación radical de las estructuras y modos de la gestión públi-

ca que privilegie el espacio local, estamos encarando en el presente período de gobierno
una reforma democrática del Estado; una reforma que reconoce como eje vertebrador la
descentralización. Se trata de una apuesta al protagonismo de los pueblos como el que
reclama con claridad el mandato artiguista desde lo más profundo de nuestra historia, en
la génesis de nuestra identidad colectiva.

Descentralización con participación ciudadana y protagonismo jerarquizado de las co-

munidades locales conforman una unidad indisoluble que tendrá por una parte al Poder
Ejecutivo en su conjunto, y en especial a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP),
como respaldo y como animador, pero que por otro lado requiere de la activa moviliza-
ción y el compromiso de los actores regionales, departamentales y locales. En tal proceso
revistan en primer lugar los gobiernos departamentales, aliados y socios naturales en esta
estrategia; en segundo lugar, las instancias de mayor proximidad o cercanía: las juntas
locales hoy existentes y las autoridades locales a crearse dentro del marco del artículo
262 de la Constitución de la República, así como los actores que se puedan identificar,
organizar y comprometer en esta dinámica. Actores que operan tanto en el espacio de lo
regional o de lo departamental, como de lo microrregional o de lo local. Se trata de una
identificación y coordinación de niveles y escalas territoriales que necesitan ser recorridos
tanto desde abajo hacia arriba como desde arriba hacia abajo, construyendo encuentros,
integralidad, transversalidades y acciones auténticamente incluyentes o integradoras.
Tal como lo hemos venido comunicando desde que asumimos esta responsabilidad, por
disposición del Presidente de la República, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto

1 Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.

14

pondrá todo su esfuerzo para ser un pulmón para el desarrollo estratégico del país en
el mediano y largo plazo, con especial énfasis en el fortalecimiento de la democracia, la
eficiencia y la transparencia. Con un fuerte acento en el eje innovador de una reforma
del Estado de signo democrático. Nuestro Estado es noble pero está envejecido; deberá
ser más transparente y superar los feudos heredados y las debilidades provocadas por la
pérdida de valiosos recursos humanos. Todo ello requiere promover y lograr un profundo
cambio cultural, que trasciende un período de gobierno y sólo será alcanzable en el
mediano plazo.

Por nuestra parte, hemos identificado cinco pilares básicos para impulsar y profundizar
la descentralización:
• en lo político, apuntar a la consolidación y potenciación de las autoridades
locales, difundiendo su existencia a todo el país y consagrando su electivi-
dad a través de la ley;
• en lo social, fortalecer las instancias de coordinación y transversalidad
–mesas, consejos consultivos y sociales–, apuntando a la inclusión. A partir
de las experiencias similares que están funcionando, es necesario que los
esfuerzos aislados y parciales que hoy existen se generalicen;
• en lo económico, promover la gestación de agencias de desarrollo local,
con la visión de que se transformen en ámbitos de articulación público-
privada y dinamicen los procesos productivos con base regional;
• en lo administrativo, impulsar la instalación de centros de atención al ciu-
dadano y de prestación de servicios, integrando diversidad de funciones y
cometidos públicos. Estos centros deben ser capaces de resolver al ciudada-
no buena parte de sus trámites frente a la Administración Pública desde un
punto cercano a su domicilio;
• en lo cultural, propiciar el fortalecimiento de las identidades sociales y del
sentido de pertenencia y cohesión sociocultural.

Estas ideas generales requieren ser implementadas de acuerdo con las particularidades
y las condiciones específicas de cada comunidad, de cada espacio local, en una dirección
de articulación con las escalas territoriales más amplias.

En este nuevo escenario emerge con total nitidez la tremenda fuerza de lo metropolitano
en el interior del espacio nacional. Pocas regiones de nuestro país –tal vez ninguna–
muestran tan elocuentemente como el Área Metropolitana la interrelación entre
 15

actividades productivas y servicios ubicados en departamentos diferentes. La mayoría

de sus habitantes cruza a diario los límites departamentales en un sentido u otro por las
más diversas razones. El territorio metropolitano, con su gran concentración productiva
y poblacional, con su dotación de infraestructuras y de instalaciones estratégicas, con
diversidad de ambientes y paisajes, con su capital de activos y de oportunidades, con sus
grandes problemas y dilemas pero, por sobre todo, con el inmenso patrimonio que reúne
–patrimonio conformado por el acervo de las comunidades y de las personas que lo
habitan– es uno de los grandes espacios de construcción de cualquier proyecto nacional.

Un proyecto de país requiere desarrollar una clara visión de lo metropolitano en tanto

ámbito articulador de gran parte de los principales renglones de actividad y, desde allí,
enfocar, con una perspectiva de desarrollo integral, hacia todo el Uruguay.

La Oficina de Planeamiento y Presupuesto respalda, apoya y promueve todas las acciones

y coordinaciones que avanzan sobre tales objetivos. En particular, reconoce la más que
interesante labor realizada por el Programa Agenda Metropolitana, que a muy poco
tiempo de instalado ya puede mostrar resultados tangibles y significativos. No son menores
los avances registrados en el Grupo de Trabajo creado para proyectar el Sistema de
Transporte Metropolitano en conjunto con el Ministerio de Transporte y Obras Públicas.
Tampoco lo son los logros de implementación del Plan Director de Residuos Sólidos
Urbanos e Industriales del Área Metropolitana. Es de destacar, asimismo, la incipiente
implementación del programa de cooperación en materia de Cohesión Territorial y Social
de la Unión Europea con el Uruguay, algunos de cuyos componentes se localizan en
ámbitos metropolitanos.

Todos los ejemplos precedentes expresan el renovado dinamismo y la fuerte voluntad ar-
ticuladora que se registra en el Estado y en la sociedad, y que en el ámbito metropolitano
encuentra un lugar concreto de instrumentación. Se trata apenas de algunos ejemplos que
nos muestran cómo, en el camino indicado de descentralización y de participación social,
el territorio metropolitano y sus habitantes tienen un lugar propio y un papel destacado
a cumplir.
En la medida de lo posible, la experiencia de aprobar acuerdos para impulsar temas
comunes de este programa deberá trasladarse a otros espacios del país que compartan
problemas o potencialidades. Y desde la OPP estamos dispuestos a colaborar en todo lo
posible para avanzar en esta forma colectiva de encarar las soluciones necesarias.
16
00. Presentación
• Finalidad del Libro Blanco
• El fenómeno metropolitano
• Cuestiones en debate
• ¿Centralidad, policentrismo o pauta lineal?
• Abordaje
• Contenidos
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Finalidad del Libro Blanco

Libro Blanco1 es una denominación adoptada de modo cada vez más frecuente para
identificar una publicación que reúne y sistematiza el conocimiento significativo sobre
determinado tema. En este caso, sobre un territorio en el que habitan casi dos terceras
partes de los uruguayos: el Área Metropolitana (AM).

Es una línea de base para un proceso que deberá continuar en otras instancias, ya en
términos de pensar y planificar el futuro.

El objetivo central es poner al alcance de todos una serie de datos, información y opinio-
nes significativas, recogidas a través de investigaciones, entrevistas, talleres y aportes de
actores calificados, para contribuir a un debate necesario, en la medida en que se asume
que el territorio es una construcción social.

Como punto de partida, es interesante poner sobre el tapete las principales interrogantes
que orientaron el trabajo. A saber: ¿es “Área Metropolitana de Montevideo” o la ciu-
dad de Montevideo es una pieza más del Área Metropolitana?; ¿tiene límites precisos
o es un territorio difuso y cambiante?; ¿cómo juegan allí lo local, la descentralización, la
participación?; ¿hay escalas territoriales intermedias?; ¿cómo es la relación del Área Me-
tropolitana con el territorio nacional?; ¿cómo se articula el fenómeno metropolitano con las
metrópolis vecinas?; ¿es un territorio radial o tiende a ser lineal?; ¿cuál es la composición
social del Área Metropolitana?; ¿hay conciencia metropolitana en sus habitantes?; ¿cómo
la sienten quienes viven en el Área Metropolitana?; ¿cómo es la estructura productiva del
Área Metropolitana?; ¿es un territorio competitivo en la escala global?; ¿hay una insti-
tucionalidad metropolitana?; ¿existen uno o muchos paisajes metropolitanos?; ¿hay una
construcción planificada del futuro metropolitano?; ¿el Área Metropolitana crece y se ex-
pande o, por el contrario, se retrae?; ¿es un territorio unicéntrico o tiende al policentrismo?;
¿el tema metropolitano está en la agenda política?; ¿hay voluntad política de considerar
al Área Metropolitana como tal?; ¿es éste un tema relevante para los uruguayos?; ¿hay un
proyecto metropolitano?; ¿cómo será el Área Metropolitana en el año 2040?
Como podrá apreciar el lector en las próximas páginas, muchas de las interrogantes han
sido contestadas y otras sólo han servido para abrir nuevas preguntas. De todas maneras,

1 También podrá accederse al Libro Blanco en internet: www.presidencia.gub.uy/metropolitana .

20

puede decirse que el presente trabajo es un avance, un material que no existía y que
brinda información para el análisis, elementos para pensar el presente y, sobre todo, el
futuro.

El fenómeno metropolitano

El Área Metropolitana es un territorio de grandes contrastes y asimetrías que se han visto

especialmente agravados en los últimos años. Montevideo, con más recursos, más planifica-
ción y más legislación, desplazó sin querer parte de sus problemas hacia afuera, hacia sus
bordes externos, particularmente hacia el departamento de Canelones. La especulación
y los fraccionamientos no permitidos de un lado cruzaron la “frontera” sin dificultades.
Lo mismo ocurrió con determinadas instalaciones contaminantes, con las ordenanzas de
habilitación y con los barrios cerrados: mientras de un lado de la frontera departamental
había regulaciones, del otro casi no existieron. Una expresión más del país dual.

El Área Metropolitana es el territorio resultante de un proceso en gran medida espontá-

neo que nace en la gente, a través los flujos migratorios internos; después es analizado
teóricamente en los ámbitos técnicos y académicos y, finalmente, a través de la creación
del Programa Agenda Metropolitana, ingresa como tema a la arena político-institucional
mediante el acuerdo entre los intendentes de Montevideo, Canelones y San José.

El AM recibe una gran influencia de la cuidad de Montevideo pero a la vez incide

sobre la capital para hacerla menos puerto, menos casco, más “mestiza” y mas “cana-
ria” (gente del interior).

El AM es más que la suma de los territorios departamentales. Articulada como tal

deriva en un efecto sinérgico donde 2+2 es más que cuatro.
 21

¿Cuáles han sido los actores principales en la construcción del territorio metropolitano?
El mercado inmobiliario, la crisis y sus desplazamientos demográficos, la fragmenta-
ción social, la clase media con ilusiones (por la costa), las restricciones normativas de
Montevideo.

¿Quiénes han estado ausentes?

La planificación, la visión prospectiva del territorio (del futuro deseado), una institu-
cionalidad abarcativa, una voluntad política más integradora2.

Cuando Ghiggia convirtió el gol del triunfo en Maracaná3 y Uruguay explotó en un grito-
país, Pando, La Paz, Santa Lucía y tantos pueblos y ciudades cercanas a Montevideo
tenían vida propia. Sus habitantes, salvo excepciones, vivían y trabajaban en la localidad
o en su entorno. Como la televisión no existía, la radio, la ONDA4 y el “motocar” eran los
encargados de indicar –junto con los maestros– que hacia el sur estaba la capital: la gran
ciudad, el Sorocabana, el presidente, el puerto y el estadio Centenario, desde donde don
Carlos Solé5 construía la imaginación de los escuchas.

Hacia el norte estaba “el interior”, adonde se viajaba en Semana de Turismo, de visita o
a cazar mulitas y perdices; un territorio muchas veces dibujado en el imaginario colectivo
por los relatores de la Vuelta Ciclista del Uruguay y las Mil Millas Orientales. Eran otros
tiempos y el mundo era más pequeño, lo local predominaba sobre lo global.

Las Piedras era más chica y distinta; la Ciudad de la Costa no figuraba como tal y por
allí había unas pocas casas; Santa Lucía y Pando eran importantes pero autónomas y
distantes. Ni hablar de Paso Carrasco, Colonia Nicolich, Empalme Olmos o Ciudad del
Plata (históricamente conocida como Rincón de Bolsa). Por entonces ni se hablaba de Área
Metropolitana.

2 Esto empieza a modificarse a partir del 30 de julio del 2005, cuando se firma el acuerdo entre los tres
intendentes.
3 Mediante ese gol Uruguay gana la final del Campeonato Mundial de Fútbol a Brasil, en ese mítico
estadio de Río de Janeiro (16 de julio de 1950).
4 ONDA S.A. (Organización Nacional de Autobuses), empresa monopólica de transporte interdepartamental
de mediana y larga distancia.
5 El más famoso de los relatores deportivos que tuvo el país.
22

Hoy la situación es diferente. El paisaje ha cambiado notablemente y lo más importante

es que seguirá cambiando, seguramente más rápido y radicalmente.

En 2040 este presente será pasado, será historia y nuevamente podrá analizarse qué
se ha hecho para que ese trayecto sea una buena historia. Al menos una historia donde
los protagonistas hayan actuado con inteligencia, estrategias, planes y políticas públicas,
para incidir en la construcción del territorio más relevante del Uruguay.

Si se eleva la mirada a lo que ocurre en el mundo, surge que el tema de las áreas me-
tropolitanas está estrechamente ligado al fenómeno de urbanización generado especial-
mente a partir de la Revolución Industrial. Aunque al parecer, el concepto como tal surge
en EEUU a mediados del siglo XIX y llega al Uruguay ya muy avanzado el siglo XX6.
Desde entonces, y en mayor o menor medida, todas las definiciones y enfoques que se han
utilizado para analizar este fenómeno recurren a cinco factores determinantes:
• la relación domicilio-trabajo,
• el uso de los servicios,
• la contigüidad territorial,
• el transporte y las comunicaciones (movilidad) y
• los aspectos político-administrativos.

El primer componente tiene que ver con la relación capital-trabajo, que vincula los fac-
tores más relevantes de la producción. Las oportunidades de empleo inciden fuertemente
en el establecimiento de las interrelaciones dentro de un área metropolitana.

También aparece el acceso a los servicios, especialmente de educación, salud y cultura

(la centralidad es, en buena medida, un fenómeno cultural)7.

La contigüidad tiene que ver con el mercado de tierras y las oportunidades de radicación
que éste ofrece a la población en las cercanías de los grandes centros urbanos.

6 El concepto de área es utilizado oficialmente en el Censo de 1910 como “Zona Metropolitana”, para
identificar las ciudades centrales de más de 200.000 habitantes y con un radio mayor de 10 millas. A partir de
esa aparición las definiciones se modifican de manera sucesiva, y ya en 1960 las oficinas de estadísticas de todo
el país y la propia Oficina de Presupuesto establecen que “el concepto de Área Metropolitana es el de una unidad
integrada económica y socialmente con un núcleo de población reconocido”, tomando como dato central para esa
integración económica la relación entre lugar de residencia y lugar de trabajo.
7 Últimamente se agregan los impactos de las grandes superficies comerciales (shoppings).
 23

El sistema de transporte y comunicaciones es, en definitiva, lo que posibilita el vínculo

vivienda-trabajo-educación-salud-esparcimiento-consumo.

El juego dinámico y cambiante de esos factores, donde por momentos unos inciden de
manera más contundente que los demás, se traduce sobre el territorio como una compleja
construcción social.
En momentos de crisis económica, con cascadas de empobrecimiento, es frecuente que
ésta se manifieste en procesos migratorios internos, generando dinámicas habitacionales
con repercusiones en el mercado de tierras (nuevos fraccionamientos en la periferia, por
ejemplo).
En situaciones inversas, donde la producción se reactiva y se generan nuevos flujos de
inversiones, la ecuación capital-trabajo orienta la radicación hacia sitios donde la locali-
zación responde a otros factores: acceso a las materias primas, servicios, mercados con-
sumidores, innovación, incentivos fiscales y recursos humanos (en los cuales la calificación
es cada vez más importante).

En todos los casos, las posibilidades de movilidad de que dispone la población son un
factor clave en la constitución de áreas metropolitanas. Sin transporte las interrelaciones
entre vivienda, lugar de trabajo, estudio, consumo, esparcimiento, etcétera, resultan limi-
tantes. Los medios de comunicación y la información juegan también un rol de importancia
creciente, dado que contribuyen a la conformación cultural y generan, por lo tanto, víncu-
los muy profundos y variados.

La dimensión político-administrativa siempre está presente: desde allí se articulan las

jurisdicciones, los presupuestos, las infraestructuras. En definitiva, la trama institucional
incentiva o restringe los procesos de ordenamiento metropolitano8.

En el Uruguay el tema metropolitano no adquiere relevancia teórico-conceptual hasta

las últimas décadas del siglo XX, cuando es motivo de estudio por parte de la Facultad
de Arquitectura (en el Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo9 y en el Instituto
de Historia de la Arquitectura, así como en algunos de sus Talleres). También institutos

8 En este caso la dimensión institucional ha tenido una incidencia importante, dado que durante muchos
años la administración de Montevideo fue de signo contrario a la de Canelones, San José y a la del propio gobierno
nacional. Esto trajo las consiguientes dificultades, como se detalla en el capítulo 6.
9 A través de la figura del profesor Carlos Gómez Gavazzo.
24

privados como el CIESU10 hicieron importantes aportes. En ese sentido, hay que destacar
los aportes de Lombardi y Bervejillo11, Thomas Sprechmann y Diego Capandeguy, Pablo
Ligrone, Danilo Veiga, Ana Laura Rivoir y Carlos Altezor, entre otros.

La primera evidencia que surge de los trabajos es que no hay coincidencia en cuanto a
límites y denominaciones. Como podrá apreciarse en los capítulos siguientes, hay distintos
abordajes y visiones, que aquí se presentan como tales a los efectos de que el lector tenga
a su alcance los diversos matices e interpretaciones. En algunos casos se trata de termino-
logías diferentes; en otros, las diferencias están relacionadas con límites y escalas.

De todas maneras, surgen algunas cuestiones medulares:

• la relevancia creciente del tema metropolitano;
• manifestaciones institucionales hasta el momento inexistentes (Agenda Me-
tropolitana, Plenario Interjuntas);
• programas y proyectos concretos con formulación metropolitana (transpor-
te, residuos sólidos, cuenca del Arroyo Carrasco, entre otros);
• desde lo político hay una decisión de tres intendentes –de un área que
concentra el 59% de los habitantes del país y más del 65% del PIB na-
cional– que ha sido fuertemente respaldada desde la Presidencia de la
República, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y ministerios como el
de Transporte y Obras Públicas, entre otros;
• desde el punto de vista social se evidencian en forma lacerante la conse-
cuencias “del temporal” que culminó en la crisis del 2002, particularmente
con el rostro de asentamientos irregulares;
• en lo económico-productivo, el país vive un crecimiento en términos de PIB
que se traduce en nuevas fortalezas y oportunidades que juegan, en buena
medida, en arenas metropolitanas;
• en lo institucional se abre un debate aún no muy desplegado pero que tie-
ne señales como la creación del Programa Agenda Metropolitana y, desde
allí, algunas experiencias concretas como las mencionadas, que se analizan

10 Centro de Investigaciones y Estudios Sociales del Uruguay.

11 Lombardi, Mario y Federico Bervejillo: Globalización, integración y expansión metropolitana en
Montevideo. Hacia una región urbana de Costa Sur. V Seminario de la RII. Toluca, México, 21-24 de setiembre de
1999.
 25

más adelante (transporte, residuos sólidos, cuenca del Arroyo Carrasco,

entre otras).

La Constitución de 1997 abrió un camino. El proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial,

actualmente en debate parlamentario, y la postergada modificación de la Ley Orgánica
Municipal (1935) marcan el cambio de siglo en un tema tan relevante como el ordena-
miento del territorio. Allí tendrá fuerte presencia el territorio metropolitano.

El interior del Área Metropolitana registra gran variedad de situaciones, en un panora-

ma que puede definirse como “paisaje fragmentado”. En términos económicos, presenta
territorios competitivos y otros con poca capacidad para jugar en los escenarios de la
globalización. En términos sociales, exhibe extremos contrastes que van desde la pobreza
y la marginalidad –con fiel expresión en materia territorial en los más de 500 asenta-
mientos irregulares12 –a los recoletos barrios cerrados, habitados por sectores de ingresos
medios y altos.

La clasificación en territorios ganadores y perdedores, que en el Uruguay estuvo histó-

ricamente planteada en términos de capital-interior, ciudad puerto-resto del territorio
y centro-periferia, se manifiesta ahora con mucha fuerza en el seno mismo del Área
Metropolitana y genera dos interrogantes:

¿Cómo juega hoy esa dualidad uruguaya dentro del territorio metropolitano?
¿Cómo debería jugar en el futuro?

La primera interrogante puede brindar algunas claves para la segunda, para mirar y
ordenar el territorio total desde otra perspectiva y no sólo desde el centro a la periferia,
como ha ocurrido históricamente. De no ocurrir esto, la agudización de las tensiones –en
algunos casos muy cercana– puede tener consecuencias inesperadas.

Es evidente que buena parte del territorio metropolitano no participa de los beneficios
propios de una “región ganadora”. Por el contrario, en su propio seno existen áreas más
que perdedoras: ciudades, barrios y asentamientos que en muchos casos están, al menos
parcialmente, fuera del partido, en condiciones tales de marginalidad o periferia que
le asignan al Área Metropolitana la condición de territorio fragmentado y heterogéneo,

12 Cantidad que se modifica día a día.

26

como se ve claramente en el capítulo cuatro.

¿Cuál parece ser el desafío de la actualidad?

Si bien ésta es una interrogante ambiciosa, la respuesta es casi evidente: superar la
improvisación y la espontaneidad, lograr que lo que hoy es una serie de piezas sueltas y
contradictorias dentro de un mosaico fragmentado se convierta en un territorio que sepa
aprovechar sus fortalezas.

¿Cuál es la buena noticia?

Que en los últimos tiempos se han dado pasos en la dirección correcta.

¿Qué es lo que más se necesita?

Una visión prospectiva del Área Metropolitana –por no decir de todo el país– que respon-
da a la pregunta por el futuro que deseamos, por ejemplo, para 2040; una interpretación
del desarrollo sustentable; una planificación que sume y ordene; una construcción colectiva
donde la participación sea un soporte democrático de mayor alcance que el solo hecho
de votar cada cinco años; una articulación hacia adentro y hacia afuera; un ensamble
institucional que vaya acompañando y creciendo con ese proceso; una valoración de las
distintas escalas territoriales para construir una nueva institucionalidad, descentralizada
y participativa.

Cuestiones en debate

Sin dudas, la ciudad de Montevideo es –por ser la capital, por reunir casi la mitad de los
habitantes del país, por tener el puerto y por muchas cosas más– la pieza principal del
Área Metropolitana. Pero también es cierto que están los territorios y las ciudades circun-
dantes, donde surgen y se afianzan nuevas centralidades, en algunos casos a expensas
de la propia ciudad. Por otro lado, hay una ruralidad –tanto dentro del departamento
de Montevideo como en los departamentos vecinos– que por silenciosa no deja de ser
importante cuando del territorio se trata.

Esta tendencia al policentrismo, que se manifiesta también dentro de la propia Monte-

video, ha generado argumentos fuertes a favor de una interpretación prospectiva en la
 27

cual el territorio metropolitano pasa de ser unicéntrico y radial a adoptar pautas lineales
y costeras. Es lo que Lombardi y Bervejillo denominaron la Región del Sur (“de la pauta
radial a la pauta lineal”13) y, más recientemente, en esa misma dirección, Sprechmann y
Capandeguy han denominado “Ciudad Celeste”14.

De todas maneras, como se ha dicho, bajo la denominación de Área Metropolitana pue-

den identificarse razonamientos e interpretaciones con distintos alcances:
• los que consideran al Área Metropolitana como un territorio con piezas
urbanas y rurales, una dinámica de interacciones y diversas centralidades;
• los que interpretan el territorio metropolitano como un anillo que rodea la
metrópolis;
• los que afirman que es un territorio unipolar con relaciones centro-perife-
ria;
• los que la definen como el territorio comprendido por la totalidad de los
departamentos de Canelones, San José y Montevideo;
• los que amplían el territorio a radios mayores (con la inclusión de ciudades
más alejadas como Minas, Maldonado, Florida y Rosario) y establecen dos
escalas: Área Metropolitana y Región Metropolitana;
• las definiciones costeras, que en las versiones de mayor alcance incorporan
el tramo entre la ciudad de Colonia y la costa de Rocha;
• aquellas donde lo metropolitano se ordena en función de la prestación de
servicios (OSE, ANTEL, UTE, etcétera) que difieren entre sí.

Este libro trasunta esa diversidad. Por decisión política, el Programa Área Metropolitana
comprende la totalidad de los departamentos de Canelones, San José y Montevideo,
aunque Florida y Maldonado participan también en muchas de las actividades. Dicha
delimitación fue la que se manejó a los efectos de tomar bases estadísticas en los aspectos
económico-productivos e institucionales. En el caso de la temática social, en cambio, se
incorporó la información desagregada y actualizada en la delimitación realizada por el
INE para su última encuesta de hogares (2006), cuyo alcance territorial es menor. En los
aspectos territoriales-ambientales se aplicaron criterios más elásticos en cuanto a escalas
y tipos de agrupamientos, bajo la denominación de “territorio metropolitano”.

13 Lombardi, Mario y Federico Bervejillo: op. cit.

14 Taller Sprechmann: La Ciudad Celeste (un nuevo territorio para el Uruguay del siglo XXI). Facultad de
Arquitectura, UdelaR/Fundación Colonia del Sacramento. Montevideo, diciembre 2006.
28

Frente a todos esos matices, y a los efectos de este Libro Blanco, cabían dos alternativas:
adoptar una definición única o habilitar la manifestación de las existentes como aporte
al debate que quiere generarse. Claramente se optó por el segundo escenario, aunque
debe señalarse que, tanto en la literatura disponible como en el imaginario popular,
predomina la idea de Área Metropolitana.

¿Centralidad, policentrismo o pauta lineal?

A esta altura es necesario plasmar un razonamiento de “doble vía”, o sea, también

“desde la periferia al centro”; de lo contrario las debilidades del centro se trasladan al
país y se desaprovechan las fortalezas del no-Montevideo.

Cada vez más, se afianza la idea de que existen distintas centralidades que interactúan
en red dentro de lo que hoy se denomina Área Metropolitana. Y aparecen visiones mucho
más amplias, como la que alude a la “pauta lineal costera”, a la que se ha hecho referen-
cia. Esta interrogante queda planteada desde el inicio y el lector podrá indagar, con el
transcurrir del texto, la pertinencia de cada una de estas miradas.

En cuanto a sus límites, el punto de partida es entender el Área Metropolitana como un

territorio difuso, con distintas escalas, lo que posibilita diversas definiciones. En todas ellas
está presente: el carácter dinámico y difuso del AM; un AM con diversidad de escalas
y diferenciaciones que surgen en el interior de la misma en la medida en que se ponen
lentes de mayor aumento (corredores, coronas, microrregiones, cuencas, entre otras); un
territorio con fortalezas y debilidades, desarrollos desiguales y tensiones; un territorio
fragmentado.
 29

Abordaje

Desde el comienzo, este libro fue concebido como producto de un equipo multidisciplinario
articulado en torno a cierto enfoque metodológico unificador. Para ello se convocó a cinco
equipos de trabajo responsables de las tareas que se detallan más adelante, equipos
académicos, con bases de conformación en distintos ámbitos de la Universidad de la
República.

Por otro lado, en el capítulo dos se incorporó, bajo el nombre de “Distintas Miradas”, una
serie de miradas diversas que existen sobre el tema, en un amplio espectro que recoge la
visión de los más diversos actores: intendentes, diputados, ediles, secretarios de Junta Lo-
cal y expertos en distintas disciplinas, pero también habitantes metropolitanos de diversa
naturaleza –cartoneros, médicos, choferes del trasporte interdepartamental, estudiantes,
desarrollo
social trabajadores en general.

desarroll o
Sin dudas, el tema es complejo y la tarea de síntesis lo dificulta aún más. Pero el gran
desarrollo
urbano- desarrollo económico- desafío del equipo de trabajo ha sido el logro de un material accesible. Para ello se ha
territorial- sustentable p ro d u c t i vo
ambiental recurrido a la visión de “alta simplicidad”15, que supone ir a la esencia, a las cuestiones
más significativas, sin perder la mirada de conjunto. Con esa intención se utiliza la me-
táfora del “rombo de la sustentabilidad”, cuyos vértices se asimilan a los cuatro grandes
desarrollo
institucional componentes que definen las relaciones de los seres humanos entre sí y con el territorio: lo
(gobernabilidad) social, lo económico-productivo, lo institucional y lo urbano-territorial-ambiental.

Es un recurso para mirar e interpretar la realidad desde las partes sin perder de vista el
todo. El libro pone el foco sobre un territorio pero muy especialmente sobre todo lo que
allí ocurre, en una red de complejas interrelaciones.

Algunos de esos componentes, que en muchos casos funcionan como verdaderos sistemas,
resultan más visibles, tangibles y cuantificables que otros. La cantidad de habitantes, la

15 “La alta simplicidad no debiera confundirse con simpleza o banalización. Es una traducción de la realidad
(que siempre, de una manera u otra, hacemos a través de nuestros sentidos) que pasa por la alta complejidad hasta
encontrar una síntesis que permita que determinado concepto pueda ser socializado, comprendido e incorporado
más allá de la conversación académica o científica y de esa manera ser parte del diálogo entre la diversidad de
actores.” Martínez Guarino, Ramón: Gestión del territorio y del desarrollo urbano-“Alta simplicidad”. Facultad de
Arquitectura, UdelaR/IMM-Fundación 2020. Montevideo, 2005.
30

pobreza, la inseguridad, el PIB, por ejemplo, son indicadores que aparecen frecuente-
mente en los titulares de los diarios. Los indicadores del sistema institucional (normas,
costumbres y reglas de juego), en cambio, difícilmente se manifiesten como tales. Son
como el sistema nervioso: tiene poco volumen y baja densidad corpórea dentro de la
anatomía humana pero es desde allí que se toman las decisiones y se emiten los impulsos
para que los músculos, el sistema óseo, el sanguíneo, etcétera, generen sus actividades.
Las debilidades institucionales son como las debilidades del sistema nervioso y es desde
allí que muchas de las crisis pueden interpretarse, aunque éstas se manifiesten con más
elocuencia en lo económico y en lo social.

Algo similar ocurre con el componente territorial: se lo puede interpretar como un soporte
pasivo de las actividades de hombres y mujeres o como una construcción social cuyo
ordenamiento y uso racional es un aspecto importante de la sustentabilidad de un país o
una región.

Es evidente que los aspectos sociales, económicos y políticos (esquema clásico del discur-
so16) son los que generalmente acaparan la mayor atención. Los problemas territoriales e
institucionales (interpretados en un sentido más amplio que el que tiene el sistema político
propiamente dicho) quedan en la letra chica, aunque cuando de sustentabilidad se trata
en muchos casos son estos últimos los que pueden dar explicaciones y salidas.

Contenidos

Para facilitar el andar del lector por un libro que abarca variedad de temas y muchos autores,
lo que corre el riesgo de transformarse en una tarea abrumadora, se describe brevemente sus
contenidos:

El capítulo uno –desarrollado por Carlos Baldoira y Carlos Altezor– da una ubicación histórica
en “alta simplicidad” y en el reducido espacio disponible, para abordar un aspecto sobre el cual
habría mucho para decir. Es una breve “película” necesaria para llegar a las fotos del presente.

16 Especialmente instalado desde la Comisión Económica Para América Latina (CEPAL).

 31

El capítulo dos es el de las “distintas miradas”, que cuenta con la valiosa colaboración de cada
uno de los participantes. Hay también un trabajo periodístico llevado a cabo por Natalia Uval y
los resultados del taller realizado con ediles departamentales.

El Libro Blanco del Área Metropolitana toma el rombo de la sustentabilidad como matriz orde-
nadora bajo el criterio claramente comprensible de la alta simplicidad. Cada uno de los vértices
tiene su especificidad y se aborda en capítulos separados.

• El vértice urbano-territorial-ambiental es tratado en el capítulo tres por el equi-

po que dirigió el Arq. Salvador Schelotto. Comprende una interpretación del terri-
torio metropolitano como construcción social y capital intangible, medio ambiente,
desarrollo urbano, armonía en la relación hombre/territorio (H/T), manejo de las
escalas territoriales, entre otros.

• El capítulo cuatro refiere a lo económico-productivo. El abordaje se inicia con

diversas aproximaciones al desarrollo económico territorial del AM y sus depar-
tamentos, seguido de la definición de su perfil de especialización económico, in-
cluyendo la generación de riqueza y empleo. Luego se tratan las particularidades
de la producción en el medio rural, en la industria y en los servicios, identificando
las principales actividades e interrelaciones, así como el rol de la innovación y del
conocimiento en dichos procesos. Fue desarrollado por el equipo que condujo el
Dr. Luis Bértola.

• El vértice social, tratado en el capítulo cinco, es desarrollado por un equipo

coordinado por el Prof. Danilo Veiga y está orientado a analizar esa dimensión.
La misma se trata en los aspectos demográficos y sus principales indicadores, así
como en los temas de equidad, inclusión, calidad de vida, valores, identidad y
pertenencia, educación, salud y vivienda, entre otros.

• El capítulo seis está íntegramente enfocado a los temas institucionales: institu-

ciones y organizaciones, gobernabilidad y gobernanza, algunos ejemplos claves
de gestión metropolitana. En este caso, el equipo de trabajo estuvo a cargo de la
Dra. Cristina Zurbriggen.

En el capítulo siete el coordinador general del Programa Agenda Metropolitana, Dr. Gonzalo
Carámbula, plantea una serie de reflexiones sobre esta nueva modalidad de trabajo y sintetiza
32

las principales acciones llevadas a cabo hasta el momento.

Finalmente, el capítulo ocho pone sobre el tapete algunas conjeturas para un futuro
debate –a esta altura, ineludible– sobre un posible plan estratégico o al menos sobre
grandes directrices ordenadoras del área. Un área que, de todas maneras, con o sin
plan, con o sin directrices, seguirá siendo el territorio más relevante del Uruguay. Eso sí:
los costos de la improvisación y la espontaneidad siempre serán mayores, como ya ha
quedado demostrado.

“La planificación podrá tener muchos

defectos pero es irrenunciable desde
una perspectiva democrática. Porque la
planificación participativa es un antídoto
contra la irresponsabilidad y, sobre todo,
la única herramienta de gobierno que
puede distribuir con cierta equidad.”

Alberto Moncada
 01. Ubicación histórica
Evolución de la configuración territorial del Área Metropolitana
• El núcleo central y su vocación metropolitana
• Los corredores metropolitanos
• Núcleo central: mosaico de barrios en torno
al centro
• La Corona Metropolitana
• Recomponiendo el palimpsesto

Ensenada de Montevideo hacia 1730
Fuente: Travieso, Carlos (1937) Montevideo en la época colonial. Su
evolución vista a través de mapas y planos españoles. s/e, Montevideo
35
Una sucinta reconstrucción del proceso histórico que explica la estructura actual del
territorio metropolitano. Un proceso cuya naturaleza sólo se descubre y comprende
al levantar “capa por capa” del palimpsesto territorial, como proponen textualmente
los autores.
La actual configuración territorial del Área Metropolitana de Montevideo no es obra de
plan o proyecto alguno –urbanístico, político, social, económico o de cualquier otra índole.
Puede decirse, en cambio, que ha surgido en forma espontánea, a menudo caótica, de
la acumulación histórica de sucesivas acciones y omisiones, públicas y privadas, sobre el
territorio, a través de diversos momentos superpuestos como capas que aportan nuevos
elementos pero exhiben el rastro de las anteriores. Al igual que en los palimpsestos –an-
tiguos pergaminos donde inevitablemente sobrevivían las inscripciones previas, borradas
a fin de realizar nuevos trazos– el territorio acumula las huellas de su pasado, que no son
otra cosa que las huellas de las sociedades que lo construyeron.
El propósito de este capítulo es deshacer ese camino: levantar capa por capa, operar una
“arqueología” del territorio que permita rastrear sus orígenes y los procesos sobre los que
se ha construido. Dicha operación se centrará en algunos elementos que se consideran
fundamentales para explicar la evolución histórica de la configuración territorial del Área
Metropolitana.
En términos generales, el Área Metropolitana puede definirse como un territorio fuerte-
mente jerarquizado con un núcleo central claramente identificado: la ciudad de Mon-
tevideo (capital nacional), que concentra la mayor parte de la población, las actividades
económicas y los servicios. Dicho núcleo aparece rodeado por una serie de ciudades
medianas y pequeñas que presentan un alto grado de consolidación urbana, ubicadas so-
bre las principales rutas nacionales que parten desde la capital y vinculadas a aquella
mediante relaciones de primer y de segundo nivel: estas ciudades conforman y estructuran
la Corona Metropolitana, que se ubica fuera del departamento de Montevideo. Dentro
de esta corona existen numerosos fraccionamientos suburbanos diseminados sobre la
periferia de las ciudades metropolitanas y sobre las rutas nacionales. Un caso particular
es el de los antiguos balnearios –ubicados tanto al este como al oeste de la capital–, in-
corporados al Área Metropolitana como sitios de residencia permanente y posteriormente
ascendidos a la categoría de “ciudad”. Finalmente, en los intersticios de las periferias
urbanas se aprecia un archipiélago de asentamientos irregulares: un universo particu-
36

larmente heterogéneo que obedece a complejos procesos de segregación social, descom-

posición social y precarización del hábitat humano al interior del conglomerado urbano.

Quedan así definidos los cinco puntos en los que se centrará la búsqueda. Dicha selección
no pretende agotar la totalidad del fenómeno en estudio: se basa en la asumida inuti-
lidad de todo intento por ofrecer una lectura única y totalizadora de una realidad tan
compleja como la que se analiza.

• El núcleo central y su vocación metropolitana

• Los corredores metropolitanos
• El núcleo central: mosaico de barrios en torno al centro
• La Corona Metropolitana
• Metropolización, periferia y segregación socio-espacial

El núcleo central y su vocación metropolitana

La conformación del núcleo central del Área Metropolitana tiene orígenes tan antiguos
como los de la propia ciudad, que remiten a la época colonial. Desde sus inicios, la ciu-
dad de Montevideo tuvo vocación “anticipatoria” para convertirse en cabecera de lo que
luego sería un área metropolitana. Su fundación se inscribe en la normativa española
para la implantación de centros poblados, basada en el concepto de ciudad-territorio
consignado en las Leyes de Indias. La ciudad colonial española se concibe como una uni-
dad económica integrada por el casco urbano o conjunto de “solares del pueblo” y un
territorio circundante que le sirve de sustento agrícola. Este modelo se completa con la
determinación de su jurisdicción, límite territorial del alcance administrativo y de su base
rural, que por ley se integraba con el ejido (espacio libre destinado a habilitar el tiro de
cañón desde las murallas de la ciudad), las dehesas (tierras de pastoreo de uso comuni-
tario), los propios (tierras pertenecientes al Cabildo, que podía obtener rentas de ellas),
chacras y estancias (tierras cedidas a los pobladores para su laboreo y pastoreo). Así, el
poblador no sólo tenía derecho a la adjudicación de un solar en el casco urbano: podía
adquirir también suertes de chacras y estancias dentro de la jurisdicción de la ciudad.
La jurisdicción de Montevideo, definida por Pedro Millán, estaba delimitada al sur por
el Río de la Plata, al este por las sierras de Maldonado –teniendo como mojón al cerro

Jurisdicción de Montevideo en la época colonial
Elaboración propia en base a datos IHA, FARQ /UdelaR
37
Pan de Azúcar, hasta las nacientes de los ríos Santa Lucía y San José–, al norte por el
albardón de la Cuchilla Grande y al este por el arroyo Cufré. Abarcaba los actuales
departamentos de Montevideo, Canelones y San José, y parte de los departamentos de
Maldonado y Florida. El resto del territorio de lo que hoy es la República Oriental del
Uruguay era administrado al sur del río Negro por la Gobernación de Buenos Aires y al
norte de ese río por la llamada Gobernación de Yapeyú.
El modelo indiano contemplaba, además, la posibilidad de establecer nuevas poblaciones
dentro de la jurisdicción de una ciudad ya establecida. Estas nuevas ciudades eran deno-
minadas sufragáneas, en tanto la ciudad dentro de cuya jurisdicción se instalaban era la
ciudad primada, y reunían todos los ingredientes de la ciudad-territorio a excepción de
las estancias, que pertenecían exclusivamente a la ciudad primada.
Dentro de la jurisdicción de Montevideo se fundaron las ciudades de San José (1781),
Santa Lucía (1781), Guadalupe, actual Canelones (1783), Minas (1783), Pando (1787),
Las Piedras (1795) y Florida (1809). Esta relación de subordinación y dependencia se
mantuvo durante todo el período colonial y dejó su huella en la conformación del Área
Metropolitana: Montevideo ha conservado su rol protagónico y aquellas ciudades sufra-
gáneas han incrementado su jerarquía territorial y se han constituido, durante los siglos
XIX y XX, en capitales departamentales o en los principales centros urbanos articuladores
de la Corona Metropolitana.
Otro factor clave que marcará la posición dominante de Montevideo en el territorio na-
cional es el puerto. Negado inicialmente por la corona española, que pese a su carácter
peninsular y a sus naturales condiciones portuarias funda Montevideo como ciudad “me-
diterránea”, éste poco a poco logra abrirse camino en el estricto régimen mercantilista y
se convierte en rival del puerto de Buenos Aires.
Así pues, desde la época colonial el puerto montevideano constituye un nodo crucial para
el comercio nacional. A través de él se exportan los principales productos, por él ingresa el
grueso de las importaciones y hacia él se dirigen las principales rutas terrestres que acer-
can la producción (mayoritariamente agrícola) del interior del país. En sus alrededores se
concentran numerosos establecimientos comerciales, administrativos, financieros e indus-
triales, que refuerzan aún más la centralidad de Montevideo en el territorio nacional.
38
Ciudad Novísima y crecimientos externos
Fuente: Archivo IHA, FARQ /UdelaR
Los corredores metropolitanos
Dentro de la actual configuración territorial del Área Metropolitana, las rutas nacionales
que parten desde Montevideo hacia el interior del país cumplen un rol protagónico, dado
que encauzan los procesos de fundación, crecimiento y expansión urbanos en la Corona
Metropolitana.
La ciudad de Montevideo y el Área Metropolitana han crecido en forma tentacular a lo
largo de sus vías principales de acceso, absorbiendo en su expansión los distintos pueblos
que se han establecido sobre éstas. Dichos poblados han quedado incorporados a su tra-
ma urbana como barrios con diversos grados de caracterización, entre ellos los de Colón,
Peñarol, Nuevo París o Maroñas, por citar sólo algunos ejemplos.
Algo similar ocurre en la Corona Metropolitana donde, en mayor o en menor medida,
sobre las rutas de acceso a Montevideo se desarrollan procesos de expansión urbana y
conurbación: La Paz-Las Piedras-Progreso sobre la ruta 5, Ciudad del Plata sobre la ruta 1,
Barros Blancos-Pando sobre la ruta 8, Ciudad de la Costa sobre la avenida Giannattasio.
Pero para entender la conformación de este sistema territorial debe indagarse una vez
más en las capas más profundas del pergamino.
La red colonial de caminos fue también anticipatoria de la estructura territorial del Área
Metropolitana. Pero estas rutas coloniales no deben entenderse aún como caminos sino
como simples directrices pautadas por algunos pocos puntos fijos como los pasos sobre
los cursos de agua y, más adelante, los escasos poblados existentes. Así, son tres las rutas
que se fijan en la Banda Oriental: el camino del Litoral, el de la Costa y el del Centro. Y
los principales nodos de esta red son el Real de San Carlos o la ciudad de Colonia del
Sacramento (cuando estaba en poder de España), la plaza-fuerte de Montevideo y la
ciudad de Maldonado. En los puntos más destacados de estas rutas se establecen diversos
centros poblados, dentro de la actual Área Metropolitana y fuera de ella.
Siempre que era posible, estos caminos seguían el lomo de las cuchillas, más fácilmente
transitables durante todo el año debido a la consistencia del terreno y al menor número
de cursos de agua que era preciso cruzar. En el siglo pasado, con el advenimiento del
automóvil, esa red de caminos sirvió de base para el actual sistema carretero que, con
 39

leves modificaciones, mantiene el primitivo trazado topográfico. Diversos centros pobla-

dos fueron fundados sobre estas rutas coloniales primero y sobre los caminos nacionales
después, en busca de las mejores conexiones terrestres con Montevideo. Algunos de ellos
conforman actualmente el Área Metropolitana.

Con el tiempo, las rutas coloniales se convierten en caminos dotados de mayor infraes-
tructura y servicios. Canalizan los principales flujos de bienes y personas desde y hacia
Montevideo –principal mercado consumidor y puerto exportador–, lo que supone una
importante ventaja competitiva frente a otros caminos surgidos con posterioridad. De
esta manera, en lugar de crecer en forma concéntrica (como las capas de una cebolla),
Montevideo crece en forma radial, a lo largo de las rutas principales. Esto genera un
territorio atravesado por ejes concentradores de flujos y servicios, que forman una malla
en cuyos intersticios quedan “atrapadas” importantes porciones de suelo rural activo que
es lentamente incorporado a la mancha urbana, a través del loteamiento formal o –ya en
los últimas dos décadas del siglo XX– informal.

Estas parcelas de uso rural, que perviven por décadas dentro de la mancha urbana (sobre
las que solían figurar en los planos de la ciudad previsiones de calles a abrir, casi siempre
marcadas con líneas punteadas), ocupan por lo general las áreas más apartadas de los
ejes principales: las zonas bajas, atravesadas por arroyos o cañadas. Dicha localización,
ventajosa para el ejercicio de la agricultura, se convierte en un serio problema residen-
cial cuando estas áreas son urbanizadas, lo que resulta muy notorio en los asentamientos
irregulares, que ocuparán las zonas más inconvenientes –e incluso inundables– con los
consiguientes problemas ambientales.

La concentración del crecimiento urbano a lo largo de las rutas de acceso a Montevi-

deo –que dentro de la ciudad adquieren el carácter de avenidas, como 8 de Octubre
o Garzón, por ejemplo– genera con el tiempo un continuo de lotes y construcciones que
deriva en los llamados corredores metropolitanos. Se trata de un conjunto de urbaniza-
ciones (ciudades, pueblos, fraccionamientos y villas) asociadas a las rutas de penetración
a Montevideo, en cuyo interior se establecen relaciones funcionales, de proximidad y de
conectividad interna respecto a la ciudad central y a los núcleos metropolitanos que las
conforman.

Las conurbaciones se caracterizan por la existencia de una continuidad de localización

Ciudad Vieja, Ciudad Nueva, Cerro, Pueblo Victoria
Fuente: Archivo IHA, FARQ /UdelaR –que puede tener la profundidad de la parcela– definible como urbana (tamaño y agre-
40
Pág. siguiente: Evolución de la mancha urbana de
Montevideo y proceso de conurbación
Elaboración propia en base a datos IHA, FARQ /UdelaR
gación de los predios, usos del suelo, etcétera) y por la existencia de servicios y equipa-
mientos de carácter urbano entre los cuales resulta determinante el transporte colectivo.
La primera conurbación conformada en el Área Metropolitana de Montevideo es la de
la ruta 5, que engloba a Montevideo, Colón, La Paz y Las Piedras. A ésta le siguen: la
conurbación costera, que primero reúne los antiguos balnearios de la costa oriental mon-
tevideana –como el de Carrasco– para luego continuar en el departamento de Canelones
bajo la forma de Ciudad de la Costa, la conurbación sobre la ruta 8, que abarca zonas
de Montevideo como Villa García y localidades canarias como Barros Blancos y Pando, y
la conurbación sobre la ruta 1, Rincón de la Bolsa.
Núcleo central: mosaico de barrios en torno al centro
El origen de la configuración territorial que hoy exhibe el núcleo central del Área Metro-
politana debe rastrearse en todas las capas del pergamino. Pero el llamado período “de
la expansión”, correspondiente al último tercio del siglo XIX y a las primeras décadas del
siglo XX, resulta determinante, especialmente en relación a la conformación de los tradi-
cionales barrios montevideanos.
Ya en la época de la independencia, la fundación de nuevos poblados dentro del actual
departamento de Montevideo genera un nuevo proceso de ocupación territorial en torno
a la capital. Este proceso se desarrolla bajo la vigencia de la norma colonial referida
específicamente al casco urbano, pero el abandono del concepto de ciudad-territorio
provoca la ruptura del antiguo vínculo entre la propiedad urbana y la rural: el ejido y los
propios pierden sus antiguas funciones para convertirse en tierras públicas enajenables.
En el año 1834 se funda Villa Cosmópolis, actual Villa del Cerro, y pocos años más tarde,
en 1842, Pueblo Victoria, actual barrio La Teja, así como el Pueblo Bella Vista. Surgen
como pueblos obreros destinados a alojar la mano de obra –fundamentalmente inmigran-
te– que habría de trabajar en los saladeros instalados en las márgenes de la bahía de
Montevideo.
Pero el verdadero salto se produce hacia el último tercio del siglo XIX, por efecto de una
serie de factores coincidentes: las primeras oleadas migratorias importantes del siglo XIX,
el advenimiento de un prolongado período de paz interna, los primeros pasos hacia la mo-
 41

dernización del Estado, el incipiente desarrollo de la industria y el fuerte desarrollo de la

infraestructura y de los servicios urbanos, incluidos el tranvía (1868) y el ferrocarril (1869).

Así pues, sobre fines del siglo XIX y principios del siglo XX se produce un importante
proceso fundacional, dentro de los límites departamentales de Montevideo y en los de-
partamentos limítrofes. Un proceso que da origen a las poblaciones de Pueblo Ferrocarril
(1872), Abayubá (1873), Sayago (1873-1913), Pueblo Maroñas (1874), Ituzaingó (1874),
Villa Colón (1878), Pueblo Conciliación (1890) y Pueblo Manga (1909), entre otros.

La localización periférica de la industria –en los alrededores de la bahía, en la zona

de Nuevo París, en La Unión y en Maroñas– y el desarrollo de la red tranviaria –que
fundamentalmente unía la Ciudad Vieja con las áreas exteriores de la ciudad dentro del
departamento de Montevideo–, estimulan la instalación de la población obrera en esas
zonas, que registran los mayores aumentos demográficos. En este caso, la fundación de
ciudades concebidas como unidades territoriales autónomas cede lugar a la promoción
de fraccionamientos, es decir, de fragmentos urbanos aislados, carentes de autonomía
y desprovistos de equipamientos colectivos, que sólo pueden entenderse en función de
su proximidad a los centros de interés –un establecimiento industrial en el caso de los
barrios obreros o la playa en el de los fraccionamientos balnearios. Ambas formas urba-
nas, la ciudad (pueblo o villa) y el fraccionamiento, coinciden en este lapso como modali-
dades fundacionales en el territorio que actualmente ocupa el Área Metropolitana.

Una vez completado el proceso expansivo en el siglo XX, estos asentamientos –villas,
pueblos y fraccionamientos– dan lugar a los barrios montevideanos –gran parte de los
cuales se ubica sobre los principales caminos de salida de Montevideo: 8 de Octubre-ruta
8, Garzón-César Mayo Gutiérrez-ruta 5, Gral. Flores, la costa, etcétera– y se constituyen
en nodos de una trama vial radial con vértice en el centro de la ciudad. Esta adición de
fragmentos urbanos concebidos individualmente y en virtud de su proximidad a la red
vial principal, este crecimiento urbano en archipiélago, deriva en la peculiar fisonomía
que hoy exhibe Montevideo: una superposición de tramas (mayoritariamente dameros) de
variada orientación, caprichosa forma y dudosa articulación con el resto de la ciudad. Es
sobre esta base que se expande y posteriormente se consolida el núcleo central del Área
Metropolitana.
42

La Corona Metropolitana

Más allá de los límites departamentales de Montevideo aparece la llamada Corona Me-
tropolitana, ya mencionada en forma parcial. Ésta constituye un subsistema territorial
metropolitano internamente heterogéneo, en el que las partes establecen vínculos jerár-
quicos entre sí y con respecto al núcleo central. Las principales ciudades de este sistema
son Las Piedras y Pando, que actúan como centralidades metropolitanas y prestan ser-
vicios al resto de la corona (urbana y rural). Les siguen, en orden jerárquico, el conjunto de
poblaciones que prestan servicios de alcance local, la mayoría de ellas fundada durante
el siglo XIX, y finalmente los fraccionamientos, en general carentes de servicios propios.
Como caso particular puede señalarse el de Ciudad de la Costa, que si bien presenta
gran variedad de servicios, éstos son de alcance local y no entablan fuertes relaciones
con el territorio aledaño.

Durante el proceso de expansión metropolitana, la corona adquiere un extraordinario

dinamismo demográfico de carácter periférico y suburbano. La población desplaza-
da de la ciudad central ocupa las zonas próximas a Montevideo y a las localidades con
menor costo del suelo y adecuado servicio de transporte colectivo. Zonas como Barros
Blancos, Toledo y las villas sobre las rutas 6 y 32, Rincón de la Bolsa o las villas próximas
a la ruta 5 reciben importantes contingentes de población, en tanto las zonas centrales de
las localidades metropolitanas más antiguas permanecen prácticamente estancadas. Fun-
dado en factores socioeconómicos, el crecimiento demográfico se dirige hacia las zonas
con menor equipamiento e infraestructura urbana.

La configuración territorial de la Corona Metropolitana tiene su origen en diversos mo-

mentos. Durante la época colonial se fundan, como se dijo, las primeras ciudades en torno
a Montevideo. Entre ellas destacan Las Piedras y Pando, hoy reconocidas como centrali-
dades metropolitanas.

A fines del siglo XIX, la fiebre fraccionadora que posteriormente dará origen a los barrios de
Montevideo tiene su correlato fuera del límite departamental en la fundación de numerosos
pueblos, muchos de los cuales ofrecen servicios que los califican como centralidades locales
metropolitanas. En la década de 1860 se fundan los pueblos de Sauce, Tala y San Ramón,
a los que se sumarán luego los de La Paz (1872), 25 de Agosto, Progreso (1911), Rodríguez,
Suárez, Toledo y Empalme Olmos, vinculados al recorrido del ferrocarril y sus estaciones.

Vacíos en la mancha urbana
Fuente: TIUR (1986) Propuestas a la ciudad de Montevideo. Taller de
Investigaciones Urbanas y Regionales, PNUD/CID. Montevideo.
43
Ya en el siglo XX, a partir de los años treinta, se asiste a un nuevo proceso poblacional en
las proximidades de Montevideo. Este proceso no responde ya al fenómeno inmigratorio
sino a la búsqueda de una segunda residencia para la clase media, a la instalación
de la vivienda obrera en torno a los incipientes polos industriales de la actual periferia
metropolitana y a la recepción de migraciones provenientes del interior del país.
La apertura del puente sobre la Barra del río Santa Lucía (inaugurado en el año 1925) y
de la ruta 1 (1933) abre un nuevo proceso poblacional hacia el oeste de Montevideo, en
el departamento de San José, como oferta de veraneo y segunda residencia, y da lugar
a los fraccionamientos Autódromo Nacional (1930-1940), Playa Pascual (1944), Parque
Postel, Villa Rives, Sofima, San Francisco Chico, San Fernando y Delta del Tigre. Dichos
fraccionamientos no llegan a consolidarse como balnearios relevantes, en parte opacados
por el desarrollo que poco después adquiere la costa canaria. Son ocupados por secto-
res de bajos ingresos y exhiben un nivel precario de calidad ambiental y urbana, en las
proximidades de un área de gran valor ambiental como la de los humedales del río Santa
Lucía. Actualmente integran la conurbación denominada Ciudad del Plata.
Pero el auge de los fraccionamientos se da a partir del año 1945 y durante una déca-
da, con escenario principal en el departamento de Canelones. El negocio se ampara en
la bonanza económica que Uruguay registra luego de la Segunda Guerra Mundial, la
relativa estabilidad de los precios (imprescindible para la venta a plazos) y la sostenida
migración del campo a la ciudad, que tiende a ocupar la periferia montevideana y la Co-
rona Metropolitana, y para la cual la aún precaria infraestructura que ofrecen los nuevos
fraccionamientos supone un importante aumento en la calidad de vida.
La aprobación de la Ley de Centros Poblados en el año 1946 impone a la fundación de
nuevos asentamientos una serie de restricciones tendientes a asegurar condiciones básicas
de salubridad y desarrollo social para sus futuros habitantes, lo que implica un elevado
aumento de los costos para los fraccionadores y, por ende, un fuerte freno a su acción.
Pero al mismo tiempo, traslada a los gobiernos departamentales la potestad de autorizar
la creación de nuevos centros poblados, antes asignada al gobierno central. Esto provoca
la desigual aplicación de la norma y su adscripción a la voluntad del gobierno municipal:
en Montevideo se aplica estrictamente, pero en Canelones se desconoce a fin de atraer
nuevos contingentes en busca de suelo barato donde habitar.
La década del cincuenta registra, sólo en el departamento de Canelones y en el área
44

de influencia de la capital, más de doscientos fraccionamientos nuevos, sin contar los

balnearios costeros; pero en el departamento de San José, en idénticas condiciones, la
cifra es apenas mayor de veinte. El furor que éstos provocan se expresa en las frecuentes
ofertas de predios “de descanso”, ubicados en las afueras de la localidad y preferente-
mente sobre la costa de algún arroyo. La Ley Serrato (1921) –destinada a promover el
otorgamiento de préstamos para vivienda a obreros y empleados afiliados a las Cajas de
Jubilaciones con más de diez años de antigüedad– tiene en este sentido un gran impacto,
dado que estimula la construcción de viviendas en la ciudad central y en los fracciona-
mientos, aunque a menudo la norma es burlada en el caso de la segunda residencia.

Si los nombres de los fraccionamientos decimonónicos aludían al origen geográfico de

sus destinatarios (Nueva Roma, Víctor Manuel, Villa Española, etcétera), a mediados del
siglo XX se proponen apelativos vinculados al buen pasar, con expresiones como Villa
Felicidad, Villa Alegría, Vistalinda, El Dorado, etcétera. Tales denominaciones contras-
tan, sin embargo, con la situación real: los fraccionamientos carecen de la infraestructura
urbana elemental, incluido el suministro de agua potable, y ofrecen condiciones de vida
muy precarias. Ya en los primeros años registran un alto porcentaje de construcciones
abandonadas y en general mantienen durante décadas un mínimo grado de ocupación.
Esto se revierte hacia los años ochenta, cuando la crítica situación socioeconómica –en las
antípodas de la prosperidad que les había dado origen– provoca la instalación allí de
aquellos sectores más vulnerables que, provenientes de áreas urbanas más consolidadas,
llegan en busca de suelo barato donde establecerse.

En el extremo opuesto, los fraccionamientos balnearios, que habían surgido también tras
la Segunda Guerra Mundial como lugar de segunda residencia, son a fines del siglo XX
reapropiados por la clase media para su residencia permanente, lo que deriva en el na-
cimiento de Ciudad de la Costa.

El antecedente más lejano de esta cadena balnearia es la fundación de Atlántida en el

año 1925, a la que sigue la de La Floresta sobre la vía férrea. Entonces la Ruta Interbal-
nearia aún no había sido trazada, por lo que el acceso a la costa canaria era muy limi-
tado: para llegar a Atlántida era preciso viajar por la ruta 8 hasta más allá de Empalme
Olmos y desde allí bajar, o seguir hasta Soca para bajar a La Floresta.

Tras la construcción de la Interbalnearia surgen diversos centros sobre la costa de Cane-

lones, que en pocos años completan la faja costera hasta el arroyo Pando y son rápida-

Área Metropolitana hacia 1935
Fuente: Diario El Día, Suplemento dominical (1935), Montevideo.
45
mente apropiados por la población montevideana.
En los años noventa se impone una nueva concepción del hábitat en los sectores medios,
que abandonan la ciudad tradicional en busca de un “suburbio” con predios amplios y
enjardinados: se trata del bosque urbanizado y del sueño uruguayo de “la casita con
parrillero y en la playa”. El auge económico que viven los nuevos sectores medios-altos
–vinculados al desarrollo de los servicios– y la abundancia de créditos accesibles para
ellos habilitan la masiva reocupación de este tramo de la costa canaria, que pierde su
condición estacional para convertirse en sede permanente de pobladores jóvenes de me-
dianos y altos ingresos.
Este crecimiento explosivo pone en crisis una estructura urbana muy frágil –entre otras
cosas, por las condiciones del terreno sobre el que se asienta–, concebida para una inten-
sidad de uso mucho más baja y carente del equipamiento básico que exige la residencia
permanente.
Recomponiendo el palimpsesto
La metropolización supone, ante todo, una refuncionalización del territorio en la que las
estructuras territoriales son reapropiadas por la ciudad central, desatando nuevos conflic-
tos por el uso y la apropiación del suelo.
“Se trata de algo más que el aumento, en dimensión y densidad de las aglomeraciones
urbanas existentes. [...] Lo que distingue esta nueva forma de las anteriores no es sólo su
dimensión [...] sino la difusión de las actividades y funciones en el espacio y la inter-
penetración de dichas actividades según una dinámica independiente de la contigüidad
geográfica.
En dicha área espacial tiene lugar todo tipo de actividades básicas, ya sean de produc-
ción, de consumo, de intercambio y de gestión. Algunas de estas actividades se encuentran
concentradas geográficamente en uno o varios puntos. Otras funciones, por el contrario,
se reparten en el conjunto de la metrópoli con densidades variables. La organización in-
terna de la zona implica una interdependencia jerarquizada de las distintas actividades.
[...] Por último, las fluctuaciones del sistema circulatorio expresan los movimientos internos
46

determinados por la implantación diferencial de las actividades: éstas son como el espec-
tro de la estructura metropolitana.” (Castells)

El Área Metropolitana no es ajena a esto: como se ha visto, las antiguas piezas urbanas
que la componen cambian sus funciones y sus roles dentro del espacio en función de la
nueva realidad.

En lo que respecta a la estructura jerárquica del territorio, los cambios más profundos se
producen en el núcleo central, donde se completa el proceso de vaciamiento residencial.
Las áreas centrales pasan así a ser ocupadas fundamentalmente por el sector comercial
y administrativo, al tiempo que el surgimiento de centralidades ubicadas fuera del núcleo
tradicional –e incluso periféricas– impone el paso de la clásica estructura centralizada a
una disposición policéntrica.

A nivel territorial, es en la donde se producen las mayores transformaciones. Si bien

las periferias de Montevideo registran un elevado dinamismo demográfico, dado por la
migración proveniente de las áreas consolidadas de la ciudad (del área central o inter-
media) y la consiguiente expansión y saturación de la mancha, en el caso de la Corona
Metropolitana los cambios son aun más radicales. Es allí donde se aprecia más claramente
la refuncionalización del territorio y la difusión de actividades de la ciudad central hacia
las periferias.

La transformación radical que sufre la franja costera provoca la constitución en ciudad (al
menos en su denominación) de las antiguas cadenas balnearias. Al este, en el departa-
mento de Canelones, surge Ciudad de la Costa, habitada mayoritariamente por sectores
medios y medios-altos provenientes de Montevideo. Al oeste, en el departamento de San
José, nace Ciudad del Plata, habitada fundamentalmente por sectores de bajos ingresos
que, en algunos casos, registran altos niveles de pobreza y vulnerabilidad social.

Las principales ciudades de la Corona Metropolitana ven crecer sus periferias con nuevos
habitantes provenientes de Montevideo. Generalmente de bajos recursos, éstos ocupan
las áreas con menor costo del suelo y, por ende, con menor presencia de infraestructura
y equipamiento urbano. Es el caso de los fraccionamientos creados a mediados del siglo
pasado, con gran cantidad de suelo vacante precariamente urbanizado, como los ubi-
cados en torno a las ciudades de Las Piedras, Pando, Toledo o Suárez, por citar algunos
casos paradigmáticos.
 47

Estas transformaciones territoriales, lejos de favorecer el reequilibrio sociourbano y pro-

mover mayores condiciones de equidad entre sus habitantes, han desencadenado fuertes
procesos de segregación socioespacial y fragmentación urbana, diluyendo la mixtura que
históricamente había caracterizado los barrios montevideanos.
48
02. Distintas miradas sobre el territorio metropolitano
 Nota: Las fotos de este capítulo fueron
tomadas por Natalia Uval durante las
entrevistas.

• Autoridades, expertos y académicos

• Agenda Metropolitana: construyendo horizontes com-
partidos. Dr. Ricardo Ehrlich • Cuando los puentes unen.
Dr. Marcos Carámbula • La Intendencia de San José como
agente de desarrollo y generador de oportunidades. Sr.
Juan Chiruchi • La ruralidad en el Área Metropolitana.
Dr. Diego E. Piñeiro • Apuntes sobre la contribución del
Libro Blanco del Área Metropolitana al ordenamiento
territorial. Arq. Roberto Villarmarzo • Desafíos de la
Agenda Metropolitana: un modelo de gestión transver-
sal. Lic. Altair Nagri y Lic. Abel Oroño • A propósito del
Área Metropolitana. Arq. Miguel Cecilio • La experiencia
de la microrregión Ruta 5 Sur: La Paz - Las Piedras - Pro-
greso y áreas circundantes. Arq. Julio Capote • Desafíos
para las políticas públicas en el Área Metropolitana:
información y participación. Ec. Alma Espino • Por una
metrópolis proactiva. Arq. Federico Bervejillo
• Actores locales
• “Un mundo aparte”. Judith Barboza, empleada textil •
“Es otra cosa”. Cono Díaz, empleado de mantenimiento
• Lo urbano y lo rural. Darío Félix, comisionista • “Como
un barrio”. Mary, pediatra • El diario viaje hacia el mar.
Jorge Grigas, cartonero • “Un abismo”. Héctor Mateos,
edil local titular de Colonia Nicolich • El mismo trato.
Jorge González, chofer de COPSA • La gente y los
perros. Enrique Martínez, obrero • “No sé de dónde”.
Pilar Teijeiro, periodista • “No queda otra”. Daniela,
funcionaria pública • “Todo era mejor”. Oribe Hernán-
dez, guarda de COPSA • “Como en medio del desierto”.
Yoana Carballo, trabajadora social
• Ediles departamentales
• Fortalezas del Área Metropolitana • Debilidades del
Área Metropolitana • Futuro deseado para el Área
Metropolitana
• Diputados
• Actualizar el marco normativo. Washington Abdala •
Hacia la creación de organismos supradepartamentales.
Eduardo Brenta • Una cuestión de actitud. Luis Lacalle
Pou • Hacia la regionalización. Iván Posada
 51

Miradas diversas sobre un mismo territorio: la de quienes lo viven, la de quienes lo

piensan, la de quienes lo proyectan. Opiniones, ideas, sentimientos. Formas de ver, de
mirar, de observar desde el presente y hacia el futuro. Formas de involucrarse desde
lugares distintos.

Autoridades, expertos y académicos

Agenda Metropolitana: construyendo horizontes compartidos

Ricardo Ehrlich1

En el siglo XXI, la construcción y el desarrollo de los espacios locales implican propuestas integra-
das de planificación territorial, desarrollo económico local y calidad de vida de la población,
vinculadas y articuladas estrechamente con los espacios nacionales y regionales. Por otra parte, y
en tanto unidades en un complejo organismo global, en las próximas décadas los espacios locales
jugarán progresivamente un papel protagónico en el entramado cultural, político y económico de
nuestras sociedades.

Desde esta perspectiva, parece necesario prestar particular atención al papel de las políticas
sociales en los espacios locales. Las políticas sociales ya no sólo estarán destinadas a atender y
resolver urgencias y desafíos coyunturales, como tampoco a asumir únicamente servicios que hacen
a la calidad de vida de la población, sino que serán parte integral de las políticas de construcción,
gestión y proyección de futuro. La mayoritaria y creciente distribución de la población mundial en
áreas urbanas confiere particular relevancia a los esfuerzos proyectivos y prospectivos en esta
dirección.

Las grandes transformaciones, que hoy conmueven nuestras sociedades con consecuencias diversas,
plantean desafíos mayores tanto por la intensidad de los cambios como por su velocidad. El acor-
tamiento de tiempos y distancias exige la elaboración de respuestas adaptativas rápidas y de alta
complejidad, que contemplen equilibradamente las urgencias y las necesidades de planificación
en el largo plazo.

1 Intendente Municipal de Montevideo.

52

El optimismo asociado a la universalización de las reglas de juego de un modelo que aseguraba

equilibrio, estabilidad e inmutabilidad, primera respuesta global al nuevo contexto y sobre el que
se sustentaron las propuestas de un nuevo orden mundial, fue acompañado de una profundización
de desigualdades y un aumento de distancias que recorrió el planeta entero. A nivel territorial,
dos procesos se profundizaron en niveles distintos: los últimos decenios han sido escenario de la
búsqueda y consolidación de espacios supranacionales y, al mismo tiempo, testigos de procesos
de fragmentación política y territorial con bases muy diversas. Simultáneamente se fue verificando
un creciente protagonismo de las ciudades en la construcción de nuevos equilibrios y de nuevos
paradigmas.

Puntos de interrelación entre las infinitas redes que configuran hoy el espacio mundial, los espacios
locales tienen singulares posibilidades en la construcción de nuevos equilibrios, y las responsabili-
dades de los gobiernos locales son cada vez mayores en este sentido. Por su cercanía a la vida
cotidiana de la gente, su condición de ámbitos privilegiados de la producción, la cultura y la
información, y por constituir puntos fundamentales en la articulación de las redes de circulación de
capitales, de flujos de información y de movilidad de personas, es en los espacios locales donde
se encuentran las claves para el desarrollo de sociedades sostenibles desde un punto de vista
integral.

En este contexto, el futuro de nuestras sociedades debe necesariamente recorrer caminos que con-
duzcan a asegurar calidad de vida de la población, reducción de distancias en la sociedad y cons-
trucción de un contexto de equidad, de reconstrucción del entramado social y urbano, de creación
de cohesión social y de generación de ciudadanías. Asumir plenamente el desafío del nuevo rol de
las ciudades y de los espacios locales en el contexto de los intercambios económicos, culturales y
sociales que marcan el siglo XXI supone hacer de ellos espacios de oportunidades, de formación,
de desarrollo pleno de las personas, pues esto permitirá la integración de cada espacio urbano en
el concierto internacional, operando en una red cuyas reglas de equidad debemos asegurar.

Los últimos años han significado para el departamento de Montevideo el inicio de un proceso de
profundización del desarrollo de su vocación integradora y de su proyección como capital del país
y del Mercosur. Con casi 1.400.000 habitantes, centro de la actividad cultural, económica, social
y política del país, con una bahía y puerto natural privilegiado, Montevideo tiene importantes res-
ponsabilidades a cumplir en la construcción del país productivo e innovador, democrático, más justo
y solidario, integrado a la región, con el que los uruguayos estamos firmemente comprometidos.
Numerosos acuerdos, convenios y múltiples acciones coordinadas nos permiten hoy trabajar conjun-
tamente en forma activa con el gobierno nacional y con los 18 departamentos del interior del país
 53

hacia el logro de estos objetivos.

La Agenda Metropolita constituye, en este sentido, un espacio de particular significación, ya que,

imaginada desde sus inicios como un ámbito de cooperación flexible que trasciende los límites
administrativos, actualmente vincula en forma permanente a Montevideo con los departamentos de
Canelones y San José en un sistema solidario para el desarrollo integrado de la región, y posibilita
la concreción de acuerdos específicos con otros departamentos en la misma dirección. Desde este
ámbito, a través de acuerdos para la implementación de acciones concretas que contemplen tanto
las urgencias sociales como la proyección de la región en el largo plazo, se promueve la gestión
sinérgica de recursos humanos y materiales del Área Metropolitana y su proyección regional.

A partir del firme compromiso de los gobiernos departamentales y con amplio respaldo del go-
bierno nacional, la Agenda Metropolitana se abre camino desde hace ya dos años. En el camino
recorrido se registran importantes avances en áreas diversas de valor estratégico para la proyec-
ción de la región, tales como movilidad, sustentabilidad ambiental y desarrollo cultural. El abordaje
conjunto de los Objetivos del Milenio permite atender en forma coordinada el dramático presente
y la hipoteca de futuro que representan los niños y niñas que crecen en situación de pobreza e
indigencia. Un desafío de particular importancia es para la Agenda Metropolitana el proyecto
de gestión compartida de la cuenca del Arroyo Carrasco, a partir del cual se ha comenzado a
trabajar en un plan estratégico de desarrollo humano, territorial y productivo para una zona en la
que habitan más de 200 mil personas.

Sin lugar a dudas, la Agenda Metropolitana constituye una valiosísima experiencia de construcción
de horizontes compartidos, desde la que juntos, ciudadanos y ciudadanas, funcionarios y funciona-
rias de las distintas comunas, gobierno nacional y gobiernos departamentales, nos comprometemos
diariamente con la construcción de un futuro más justo y solidario.
En momentos en que el país se propone encarar una profunda transformación del Estado orientada
a la profundización democrática y a la revalorización de la relación con la ciudadanía, la descen-
tralización y las diversas iniciativas que abren puertas a la participación ciudadana adquieren
especial importancia. Continuar avanzando en la cooperación y articulación de proyectos integra-
les, con un fuerte anclaje en la vocación de profundización democrática, aparece como un desafío
inmediato en la proyección del Área Metropolitana.

En esta dirección, la información es una herramienta imprescindible. Confiamos en que este Libro
Blanco del territorio metropolitano sea un instrumento que nos permita acercar realidades y cono-
cernos mejor, para poder así asumir juntos la construcción del futuro.
54

Cuando los puentes unen

Marcos Carámbula2

Quizás resulte un lugar común, pero es necesario volver al principio que nos alentó y
reafirmar que nuestra gestión municipal tiene por centro al ser humano. La persona, por
sí y en su contexto es la principal destinataria de nuestra acción, y el objetivo final que
perseguimos incesantemente es mejorar la calidad de vida de todos los ciudadanos del
departamento de Canelones, en especial de aquellos que hoy tienen mayores dificulta-
des. Para ello nos hemos propuesto realizar una gestión democrática, descentralizada,
austera y participativa, que logre el equilibrio entre las demandas de interés colectivo y
la respuesta a las mismas mediante el uso eficiente de los recursos humanos, materiales y
financieros disponibles.

Ese punto de partida es esencial para abordar nuestras relaciones en la escala regional
y nacional, para pensar y proyectar los trabajos con los departamentos vecinos y con
todo el país. Nosotros pensamos el Área Metropolitana desde Canelones y asumimos con
respeto, generosidad y entrega la responsabilidad que nos cabe para alcanzar en la
región lo mismo que queremos para nuestra comarca, la comuna canaria.

Antes que una cuestión técnica es, debe ser, una opción ética.

Los desafíos son enormes y asumimos que somos parte de los problemas pero sabemos
que podemos dar mucho para las soluciones. Aportamos un departamento de formidable
potencialidad, con su industria frigorífica, la producción de alimentos, la vitivinicultura, la
horticultura, la fruticultura, la avicultura... Están allí los polos tecnológico y agroalimen-
tario como espacios de oportunidades para todos. Ofrecemos paisajes y ámbitos con
condiciones para un turismo de todo el año. Nos entregamos con servicios municipales
claros y dispuestos, que buscan superar afanosamente viejas adversidades. Y, sobre todo,
tenemos una población trabajadora, hospitalaria, leal, abierta.

Necesitamos generar un territorio integrado e integrador, disfrutable y diverso. Un terri-

torio para el desarrollo sustentable, que brinde posibilidades en equidad para el des-
pliegue productivo y la competitividad. Un lugar donde haya trabajo y una organización

2 Intendente Municipal de Canelones.

 55

inteligente para vivir. Necesitamos conectividad para facilitar la comunicación, el acceso

al conocimiento y también para los negocios y el trabajo. Buscamos ámbitos que estimulen
la creatividad y la innovación. Nos resulta imprescindible repensarnos desde nuestras
identidades, las de cada lugar y cada pueblo, reconociendo y valorando la diversidad
para crecer juntos, plenamente. Sin duda, en esas perspectivas puede haber tensiones
pero no hay contradicciones insalvables, hay una gran oportunidad.

De hecho, en estos dos años ya empezamos a recorrer ese camino cuando acordamos los
trabajos conjuntos en el Área Metropolitana. Comenzamos a ver en los caminos, ríos y arro-
yos, no límites ni fronteras infranqueables sino nexos y cauces de convergencia. Miramos a
los ojos de la realidad y apuntamos juntos a superar la fragmentación socioeconómica en
el territorio que compartimos. Se inició un proceso de complementación de roles económi-
cos. Juntos encaramos los problemas ambientales, concientes de que éstos no se detienen
en las márgenes de tal o cual competencia. Desarrollamos planes y acciones conjuntas,
grandes y pequeñas, para mejorar la calidad de vida en términos sustentables. Con
medidas como las del boleto estudiantil o la extensión de líneas, la rebaja de precios y
la creación del boleto metropolitano, demostramos que es posible articular acciones para
garantizar mejores condiciones de movilidad y no paramos, seguimos trabajando hacia
un sistema de transporte metropolitano. Pudimos organizar nuestros recursos artísticos y
deportivos para disfrutar de nuestras costas. Juntos reconocemos nuestro rico patrimonio
y democratizamos su apropiación.

En línea con la gran iniciativa nacional, cuando acordamos el Programa Agenda Metropolita-
na, comenzábamos a operar en nuestro territorio compartido esa transformación del Estado
–sus formas de organización y sus prácticas– que el Poder Ejecutivo impulsa. Nos sentimos
parte de esa reforma esencial que tiene como línea rectora a la descentralización, que siente
a los gobiernos locales como sus interlocutores y protagonistas insoslayables y que exhorta a
nuevas modalidades de gestión, innovadoras, transparentes, flexibles y articuladoras.
Aunque pueda resultar complejo y difícil, los diferentes planos de la imprescindible par-
ticipación han ido complementándose y comienzan a verse los frutos de esa sinergia,
desde las instancias cívicas, donde la sociedad civil participa planificando, actuando y
controlando, hasta el respaldo político, técnico y financiero de la OPP, más el apoyo vital
de organizaciones internacionales como el PNUD. Poco se podría hacer si no se contara
con la sumatoria de todas las voluntades.
En síntesis, desde nuestras experiencias y con nuestras posibilidades, hemos contribuido a
fortalecer el trabajo de los gobiernos locales y la descentralización en concreto. Nuestros
56

directores y funcionarios municipales son actores de la nueva experiencia de coordinación

y transversalidad. Por nuestra parte, estamos proyectando articuladamente, entre los go-
biernos y también con el sector privado, nuevas políticas para la promoción del desarrollo
sustentable de la región, con plena conciencia de la responsabilidad que implica el peso
de la misma en la vida del país.
Los acuerdos firmados y las acciones implementadas están a la vista; es el aval de la
práctica. Algunas veces por desconocimiento, cuando no por costumbre o por una simple
predisposición a ver todo mal, se oye repetir que los discursos no se proyectan en la
realidad. Sin embargo, creo que si uno analiza seriamente lo uno y lo otro, lo que se dice
y lo que se hace, puede llegar a otras conclusiones.
La madurez que requieren estos procesos, tanto para permitir la medición precisa de su
alcance como para identificar sus fortalezas y debilidades, exige un tiempo prudencial
pero ya podemos celebrar la sensación del deber cumplido, en especial con la gente. La
cuestión metropolitana puede ser descrita de muchas maneras y, en esa dirección, muchos
expertos han realizado valiosos aportes. Pero, por sobre todas las cosas, era y es una
demanda de la sociedad.

Cuando, en la misma noche del último acto electoral, nos encontramos con Ricardo Ehrlich
en “el puente de La Paz” que une a nuestras comunas, se trataba de algo más que el
abrazo de dos viejos amigos junto a su gente: era una manera de expresar con entusiasmo
la seriedad del compromiso que asumíamos.
Por primera vez en la historia del país, bajo el acuerdo del gobierno nacional y los
gobiernos departamentales, hay una acción concertada y sistemática, transversal en lo
programático e interinstitucional más allá de las competencias específicas, con consenso
político y con efectos tan concretos en un territorio donde viven casi las dos terceras partes
del país.
 57

La Intendencia de San José como agente de desarrollo

y generador de oportunidades
Juan Chiruchi3

La región metropolitana abarca una significativa parte de San José. Conforma un

territorio donde se interrelacionan intereses y actividades que están determinados
por la capital del país. Responde a situaciones que en su mayor parte se originan fuera
de San José. Requiere un abordaje desde la perspectiva regional, basado en acuerdos
que permitan acciones coherentes y uniformes. Las intendencias de Canelones, Mon-
tevideo y San José acordamos el Programa Agenda Metropolitana como herramienta
idónea para tratar problemas que trascienden las fronteras administrativas de los
departamentos. En esa tarea participan también el gobierno nacional y la sociedad
civil, en un proceso continuo de apoyos y sinergias.

En mi calidad de Intendente de San José, me resulta prioritario fortalecer y generar nuevas posibi-
lidades para el departamento. Entendemos al municipio como agente de desarrollo: un desarrollo
que no es sólo crecimiento económico sino que tiene como centro al hombre, su familia y su entorno.
Abarca aspectos sociales y culturales, y tiene por objetivo primordial la mejora de la calidad de
vida a través de avances sucesivos en el camino del desarrollo económico social.

Jerarquizamos la caminería rural para permitir la salida fluida de la producción agropecuaria, de

importancia fundamental en la economía nacional. No hay caminos de tierra en San José, son más
de dos mil kilómetros de caminos de balasto. Y hemos iniciado la bituminización de los principales
caminos rurales. La extensa obra de electrificación rural permitió que la ordeñadora y el tanque
de frío llegaran a los establecimientos. Pero también el electrodoméstico –que facilita la tarea
del ama de casa– el televisor y la computadora, que son medios de información, conocimiento y
entretenimiento. En áreas rurales así provistas son accesibles la atención de la salud, los centros de
enseñanza y los servicios de que disponen los centros poblados. Estas tareas, junto a la recolección
de residuos, la vialidad urbana y el alumbrado, son tareas tradicionales de las intendencias. Sin
descuidarlas, el municipio debe asumir protagonismo en el desarrollo de su comunidad. Por eso las
unidades de cultura, higiene, tránsito, servicio social, ordenamiento territorial y desarrollo cumplen
intensa actividad.

3 Intendente Municipal de San José.

58

San José es atractivo para radicarse. La información de la fase I del censo 2004 indica que su
población creció más que la media nacional, el 8 por mil, mientras la media es del 3,2 por mil. Tiene
alto índice de población rural, el 17,6%, mientras la media nacional es del 9,2%. La emigración
rural ha sido prácticamente inexistente. Nuestra gente de campo decidió radicarse donde trabaja,
evitando despoblar la campaña y asumir el drama de la inserción en los centros urbanos: falta de
adaptación, formación de cinturones de pobreza, asentamientos irregulares. En San José se produ-
ce un millón de litros de leche por día. Es el mayor productor de papas y tiene también importantes
cultivos de arándanos, tomates, frutillas, cítricos, cereales y maíz. Colonia y San José producen el
82% del queso artesanal y hemos acordado –junto a Flores y Soriano– la capacitación técnica de
los productores y la adaptación de los establecimientos para lograr una producción de exportación
que impactará en la realidad productiva y social.

El fomento del desarrollo y de la actividad económica requiere mayor inversión, así como la protec-
ción de los emprendimientos y su rentabilidad para que permita reinvertir y generar nuevas fuentes
de trabajo. Ésta es la forma de lograr una mejor calidad de vida para todos. La falta de trabajo
es el mayor problema que nos afecta. Para superarlo, la solución de fondo es mayor actividad y
mayor producción, lo que requiere mayor inversión. Trabajo para todos es la mejor política social.
Las políticas asistenciales deben tener duración acotada. Deben ser complementadas con una ge-
nuina política de reactivación económica, con políticas activas de empleo, de formación profesional,
de incentivos a la ocupación, de servicios para la orientación y asistencia para el encuentro entre
la oferta y demanda, de apoyo a la microempresa. Pero también el Estado debe ser agresivo en
la obtención de nuevos mercados, procurando las mejores condiciones para la producción nacional.
Deben concretarse acuerdos comerciales con el mayor número de países posibles, contemplando
las asimetrías y la calidad del comercio. Debe acentuarse un modelo de desarrollo dirigido hacia
sectores innovadores, especializados y con valor agregado. Debe apoyarse la expansión de la
actividad privada a todos los sectores de la economía nacional. Son legítimas las reivindicaciones
sindicales y la protección de las condiciones de trabajo, pero también debe respetarse la actividad
emprendedora, que es la base del empleo. Debemos enfrentar el alto costo del Estado, de las
tarifas y los precios públicos de los combustibles, la energía y las telecomunicaciones, que encubren
subsidios y necesidades fiscales, las actividades reservadas como monopolio estatal, que no tiene
vocación de eficiencia.
Como administradores transitorios de la empresa de todos los maragatos, mantenemos muy vigen-
tes las consignas de austeridad y correcta administración de los recursos que la comunidad aporta.
Recursos imprescindibles para financiar las obras y servicios que son responsabilidad municipal.
Nada más fácil que ser generoso con el dinero ajeno, proveniente de una pesada carga impositiva.
Lo difícil es tomar decisiones en la tensión de mayores demandas y las posibilidades de los veci-

Víctor Rossi, Ministro de Transporte y Obras Públicas, en oportuni-
dad de acordarse el Sistema Metropolitano de Transporte.
Setiembre de 2006.
59
nos. La Intendencia de San José ha mejorado mucho en la aplicación de los recursos, reduciendo
sensiblemente gastos de funcionamiento y aumentando el porcentaje destinado a inversiones. La
Intendencia está al día con los funcionarios, que desde hace veinte años no han dejado de percibir
sus retribuciones antes del fin de cada mes. No existen deudas con proveedores públicos ni priva-
dos, de los que se obtienen cotizaciones convenientes de pago contado. Renovamos el sistema de
recolección de residuos, instalando nuevos contenedores e incorporando camiones para levantarlos
y lavarlos. También renovamos la maquinaria pesada y toda la flota de camiones destinada a
obras. Financiamos toda esta actividad con recursos genuinos, sin endeudamiento.
Son innumerables los sectores que requieren de un abordaje metropolitano. Para San José, uno de
los mayores desafíos está vinculado al transporte público de pasajeros y de carga. Requerimos y
apoyamos un plan estratégico del transporte para la región que llegue hasta la ciudad de Liber-
tad, con servicios bajo la responsabilidad de una unidad coordinadora. Ciudad del Plata cuenta
con casi 30.000 habitantes. Si bien no es sólo una ciudad-dormitorio, su población tiene como
referencia natural a Montevideo por razones de proximidad. Ciudad del Plata requiere también
de mejoras en infraestructura, entre las que se destacan el saneamiento y la vialidad. También la
gestión ambiental de la región debe ser coordinada y se ha adelantado en un plan metropolitano
de manejo y disposición final de residuos. Se han concretado acuerdos en otras importantes áreas.
Dentro del Programa actúan funcionarios y técnicos de los tres departamentos, junto al equipo
coordinador. También participan otras Intendencias en los temas que las involucran. En la Junta
Directiva, que integramos junto a Marcos Carámbula y Ricardo Ehrlich, hemos logrado excelentes
avances. Si bien aún queda mucho por hacer, nos encontrarán trabajando hacia el logro de metas
que contribuyan a mejorar la calidad de vida de los vecinos de San José.
“Nos parece un hecho importante que se haya dispuesto integrar un grupo de trabajo para diseñar
el Sistema Metropolitano de Transporte que estará coordinado por Agenda Metropolitana y que
cuenta con representantes de cada una de las intendencias del área y del propio Ministerio. El
acuerdo abordará los temas institucionales y jurídicos lo que permitirá trabajar mejor y sumar
nuestros esfuerzos. Se podrá extender la aplicación de tecnología al servicio del mejoramiento del
Sistema, se avanzará en el desarrollo de la infraestructura necesaria para que su modernización. El
convenio persigue el objetivo de mejorar esa coordinación de un sistema tan necesario pero además
tan criticado, tan sensible, tan vinculado a la sensibilidad de la población… No estamos termi-
nando este trabajo, por el contrario, éste es un paso más por el camino que habrá que profundizar
para llegar a conclusiones imprescindibles”.
60

La ruralidad en el Área Metropolitana

Diego E. Piñeiro4

Una presentación que pretenda dar cuenta de la ruralidad en el Área Metropolitana

tiene que lidiar con dos problemas. Uno es de carácter metodológico y tiene que ver con
la definición territorial del Área Metropolitana; el otro es de carácter sustantivo y tiene
que ver con la propia definición de la ruralidad.

Empecemos por el primero. La definición del territorio que abarca el Área Metropolitana
es crucial para comprender la cantidad y la calidad del territorio rural que queda inclui-
do en el mismo. Para este artículo adoptaremos lo que parece ser el camino más directo,
que es el de considerar íntegramente los departamentos de Canelones, Montevideo y San
José. Esta definición operativa tiene la ventaja de que permite trabajar en forma más
sencilla y prolija con la información censal, para intentar describir con unos pocos números
el área rural metropolitana.

Con esta definición del Área Metropolitana, hagamos notar ahora que en el territorio
considerado hay una intensa producción agropecuaria. El 28% de las explotaciones ru-
rales del país se localiza en él, con una producción de características más bien intensivas.
Así, en relación al total de la producción nacional, este territorio produce anualmente
el 32% de la leche, tiene el 42% de los cerdos y el 90% de las aves. En la producción
vegetal, dispone del 69% del área de producción de hortalizas, del 83% del área de
viñedos y del 90% del área de las frutas no cítricas. También es cierto que tiene una baja
presencia la producción ganadera extensiva, porque si bien tiene 600.000 cabezas de
vacunos esto es sólo el 6% del stock vacuno nacional. Algo similar pasa con otros rubros
como los lanares, el arroz, los cereales, los cítricos, que tienen una baja presencia o están
totalmente ausentes en este territorio.

También es preciso tener en cuenta que en el Área Metropolitana se radican muchas de

las industrias de transformación de la producción agropecuaria, debido a la cercanía del
principal centro de la demanda interna y a la proximidad con el puerto para algunos
rubros exportables: frigoríficos que procesan carne vacuna, de cerdos y de aves, cámaras
de frío, plantas empacadoras y procesadoras de frutas, bodegas vitivinícolas, plantas
lecheras; cervecerías y malterías, etcétera.

4 Profesor Titular de Sociología Rural, Decano de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.

 61

En resumen, desde el punto de vista de la producción agropecuaria nacional, puede

trazarse una gran línea divisoria. Mientras en el resto del país se producen básicamente
nuestros rubros exportables, en el Área Metropolitana se producen los rubros granjeros y
se procesan productos que proporcionan los alimentos básicos a los pobladores urbanos
del país. En ese sentido, es posible ver al área rural metropolitana como la “despensa”
del Uruguay.

Pasemos ahora al segundo problema, bastante más complejo, que consiste en comprender
las modificaciones que ha experimentado el concepto de ruralidad. En principio, lo rural
se define, por oposición a lo urbano, como un espacio en el cual la población está dispersa
en el territorio y en el cual se llevan a cabo actividades que implican el contacto con la
naturaleza. Durante siglos, se entendió que la población que residía en el medio rural
desarrollaba tareas agropecuarias. Vivir en el campo era sinónimo de trabajar en el
campo. En el último tercio del siglo XX, como producto de una serie de cambios sociales,
esta sinonimia es parcialmente modificada, produciéndose lo que se conoce como la “dis-
locación” entre lo rural y lo agropecuario. Veamos qué fue lo que ocurrió.

Por un lado, cada vez hay mayor proporción de trabajadores agropecuarios que no
residen en el campo sino en pueblos y ciudades. Es decir, son trabajadores agropecuarios
pero no tienen residencia rural. En nuestro país, el 38% de los trabajadores agropecuarios
reside en áreas urbanas. En el caso que nos incumbe, el 66% de los trabajadores agro-
pecuarios de Montevideo, el 38% de los trabajadores agropecuarios de Canelones y el
25% de los trabajadores agropecuarios de San José reside en áreas urbanas.

Por otro lado, una proporción creciente de aquellos trabajadores que residen en el área
rural trabaja en tareas que no son agropecuarias. En nuestro país el 45% de los traba-
jadores con residencia rural trabaja en actividades industriales, de servicios, comercio,
transporte, etcétera. Si bien no disponemos de datos para el Área Metropolitana, es
posible que esta proporción sea mayor.

La brecha tecnológica entre el campo y la ciudad también se ha reducido. La electricidad

llega hoy a casi todo el territorio y detrás de ella, la telefonía, la televisión, la informática,
internet, se expanden rápidamente y eliminan las distancias sociales entre quienes residen
en el campo o en la ciudad. Ha mejorado la caminería rural y se ha expandido el uso de
vehículos, en particular de las motos de baja cilindrada para el transporte de los traba-
62

jadores, lo que ha incrementado su movilidad espacial. Hoy es cada vez más frecuente
que los establecimientos rurales tengan una muy baja dotación de personal permanente
y recurran a la contratación de personal temporario para muchas tareas, ubicando a los
trabajadores por teléfono y esperando que éstos se desplacen diariamente al lugar de
trabajo en su vehículos. Es posible que esta modalidad esté aun más extendida en el Área
Metropolitana por la cercanía de pueblos y ciudades.

También se percibe la tendencia a que quienes residen en el área rural se desplacen

a trabajar a las ciudades o, sin desplazarse, trabajen en tareas no agropecuarias. No
es posible dimensionar esta tendencia para el Área Metropolitana; estamos pensando
aquí en jóvenes profesionales que se han ido a vivir a las áreas rurales de Montevideo y
Canelones pero que trabajan en la capital o en numerosos establecimientos rurales que
operan con fines turísticos, educativos o recreativos.

Estos procesos han terminado por erosionar la frontera que separaba lo urbano de lo
rural. Si bien la frontera física existe (lo productivo) y es visualmente identificable, no lo es
tanto la frontera laboral, como ya hemos explicado, y mucho más difusa aún se ha hecho
la frontera cultural. Cada vez más, aquellos que trabajan en el campo (y en especial si
no residen en él) tienen menos diferencias culturales con los que no trabajan en tareas
agropecuarias. A su vez, quienes residen en pueblos y ciudades tienen hoy vínculos más
fuertes con las actividades agropecuarias, ya sea porque trabajan en ellas o porque se
vinculan a ellas por las actividades de transformación de los productos agropecuarios. De
esta manera, la brecha entre una cultura rural y una cultura urbana se ha reducido por
múltiples vías, y en particular lo ha hecho en el Área Metropolitana.

En síntesis, el espacio rural del Área Metropolitana puede ser mejor comprendido como
un territorio multifuncional: residen trabajadores agropecuarios y no agropecuarios, tra-
bajan personas que no residen en él, se realizan actividades agropecuarias, industriales,
de servicios, etcétera. El conjunto de políticas que se elaboren para el Área Metropolitana
debería admitir un enfoque multidisciplinario y plural que pueda dar cuenta de esta
diversidad.
 63

Apuntes sobre la contribución del Libro Blanco del Área Metropolitana al or-
denamiento territorial
Roberto Villarmarzo5

“No sabemos muy bien o no tenemos suficientemente sistematizado un marco teórico,

una batería de indicadores, una batería de instrumentos de gestión que nos permitan
tener un fundamento suficientemente sólido del punto de vista científico y suficien-
temente dinámico del punto de vista de la gestión, como para dar respuestas satis-
factorias o para tomar iniciativa en un desarrollo que conduzca a una convivencia
más digna, más sustentable y a un proceso de superación de los dualismos, de las
exclusiones y de las carencias.”6

El impulso de políticas públicas que reconozcan el territorio como ámbito diferenciado

y privilegiado de gestión es uno de los más singulares desafíos que enfrentamos, luego
de décadas de políticas centralizadas e indiferentes al espacio y su diversidad natural,
productiva y sociocultural.
En este sentido, en el Área Metropolitana se produce actualmente una de las más impor-
tantes innovaciones en materia de gestión gubernamental: tres gobiernos departamenta-
les han emprendido la edificación de un camino de regionalización inédito en nuestro país,
que se está consolidando bajo la denominación de Agenda Metropolitana. Y si nuevo es
el objetivo asumido, lo es también el camino elegido.
El Libro Blanco, particular trabajo de recopilación y puesta a punto de la información
territorial sobre el área, permite observar, junto al rigor técnico disciplinario, un efectivo
esfuerzo por integrar en el proceso formas de participación social y administraciones de-
partamentales de orientación político-partidaria diversa. Al mismo tiempo, se incorpora
también el aún incipiente esquema de descentralización.

La realización de diagnósticos territoriales –como los aquí emprendidos– que reconozcan la

participación social en un enfoque descentralizador es una forma de construir políticas públicas
más democráticas7 y un ejemplo necesario a ser proyectado en futuras etapas de gestión.

5 Director Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT/MVOTMA).

6 Rodé, Patricio (1999): “Apertura del Primer Seminario de Economía Urbana”. Intendencia Municipal de
Montevideo, Montevideo.
7 Ver particularmente: Coraggio, José Luis, Javier Marsiglia y Diego Piñeiro (1999) “Participación social
64

Tanto en la elaboración de planes como en el monitoreo de la gestión y la situación

territorial, deberá continuar volcándose energía y recursos para que la construcción de
políticas públicas se lleve a cabo con creciente participación democrática. Y, sin duda,
este esquema alcanzará similar desarrollo al momento de la evaluación de los planes y
de la condición del territorio, a los efectos de su eventual revisión.
Este monitoreo técnico y social exige un trabajo específico en la construcción de indi-
cadores de desarrollo territorial, tarea en la que está especialmente comprometida la
Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, en el seno del respectivo Ministerio.
Al establecer su aporte a lo que puede entenderse como “línea de base” en la documen-
tación del estado de su espacio, con el Libro Blanco la Agenda Metropolitana contribuye
simultáneamente al proceso de construcción de indicadores para el monitoreo territorial.
Esta colaboración con la definición de indicadores podría caracterizarse, en un primer
intento conceptual, en tres niveles8 .

Un primer grupo, que incluye los componentes “iniciales” del medio físico o espacio geo-
gráfico: los recursos del suelo y el subsuelo –su relieve y paisaje–, las características del
clima y la dinámica del agua en la atmósfera, en la superficie y por debajo de ésta. Y
también la biodiversidad, la flora y la fauna en sus equilibrios y desajustes con el am-
biente. Esto implica el modo en que el territorio contribuye al bienestar del grupo humano
que lo ocupa, y las condiciones que impone a la distribución espacial de sus actividades
sociales y económicas.
La individualización de los posibles indicadores9 en este campo tendrá en cuenta el hábi-
tat en su balance ecológico, el medioambiente y sus recursos: el suelo –particularmente,
sus calidades productivas y los procesos erosivos que lo afectan–, la calidad del aire,
el agua –ríos y cuencas– y la biodiversidad. Y deberán incluirse también indicadores
de las capacidades del territorio para la producción agrícola y minera, así como de las
condiciones para sostener la diversidad en la economía.
Pero un territorio como el considerado ha experimentado el aporte de sucesivas genera-

y gestión de políticas sociales”, en Descentralización y Democracia. Un debate necesario, Agencia Española de

Cooperación Internacional/Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo.
8 Esta temática ha sido desarrollada con mayor extensión y detalle en Zoido Naranjo, Florencio
(coordinador) (2001) Informe de Desarrollo Territorial de Andalucía, Universidad de Sevilla.
9 Se reconoce aquí y en los capítulos que siguen el aporte de la conferencia de San Martín, Ignacio (2006)
“Replanteando el futuro de la ciudad: hacia una Agenda de la Viabilidad”, Universidad de Arizona, en el Congreso
Iberoamericano de Urbanismo, Salamanca, 2006.
 65

ciones, a través de transformaciones y nuevos valores que potencian su desarrollo presen-

te y futuro. Así, en un segundo nivel podrán agruparse las dotaciones –equipamientos e
infraestructuras– que el territorio ha ido recibiendo en su historial.
Deberán incluirse en este segundo nivel las características demográficas del grupo huma-
no en el territorio, ya que los indicadores a construir sólo son relevantes si tienen en cuenta
la población –aunque esto merecería un capítulo propio y no debe reducirse a una mera
dotación en el territorio.

En tercer y último plano corresponde a las oportunidades de acceso a los dos primeros
grupos mencionados. No es suficiente caracterizar y medir la evolución de los contenidos
básicos del territorio en las dotaciones que a él se incorporan, dado que el nivel de
desarrollo refiere al modo en que la comunidad se apropia de ellos. Por un lado, remite
a las condiciones y posibilidades para el acceso de la población al conjunto de ofertas
territoriales y, por otra parte, a los niveles de facilidad para el acceso a ellas por parte
de emprendedores y empresas.

Ninguno de los procesos planteados es posible sin la instrumentación efectiva de un sis-

tema apropiado de información, cuyos datos deben asociarse a su localización espacial.
La información territorial eficiente y oportuna –en sus aspectos físicos y sociales– resulta
imprescindible para habilitar los procesos de definición de políticas de gestión planificada
del territorio, así como su eventual corrección. Porque un sistema de información eficaz y
eficiente es inútil si no se asocia a potentes instrumentos de monitoreo y evaluación.
La planificación, como instrumento de formación de políticas públicas, deberá incorporar,
en la región metropolitana y en cualquier otra, indicadores de procesos y de resultado.
Estos últimos expresarán si lo que se propuso se obtuvo, y los primeros permitirán evaluar
si lo obtenido responde a la adecuación de los instrumentos seleccionados a tales fines.

Para este proceso de planificación metropolitana en curso hemos contado con el invalora-
ble apoyo de la Junta de Andalucía, tanto en el pertinente apoyo técnico y metodológico
como en los medios, lo que nos ha permitido catalizar nuestras propias capacidades y
recursos.
El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente está fuertemente
comprometido con la construcción de espacios supradepartamentales de coordinación y
gestión conjunta y, en particular, con los esfuerzos de la Agenda Metropolitana en este
sentido.
66

Desafíos de la Agenda Metropolitana: un modelo de gestión transversal

Altair Nagri / Abel Oroño10

La Agenda Metropolitana se orienta a la conformación de un modelo de gestión in-

novador para Uruguay11, que puede denominarse gestión transversal. Constituye una
alternativa para la producción de políticas públicas en contextos complejos, allí donde la
dimensión social y la dimensión política ven dificultada su articulación en la satisfacción
de las necesidades y demandas sociales.
La gestión transversal aspira, entonces, a conjugar dos grandes tensiones:
• la aparición de demandas que no encuentran espacios de respuesta en la
estructura institucional o que, por su magnitud y complejidad, desbordan los
canales habituales de respuesta;
• la necesidad del gobierno de tener una visión amplia, integrada e in-
tegradora de contextos sociales complejos, donde se cruzan demandas
sectoriales (bienes de infraestructura y servicios básicos inherentes al
bienestar familiar) y territoriales (fuentes de trabajo, calidad ambiental,
participación).
En una estructura de tipo metropolitano la gestión se complejiza por el
desarrollo de las actividades comunitarias –de consumo, laborales, sociales,
culturales– en un territorio dividido políticamente entre varios gobiernos
departamentales y sobre el que, además, se superpone la competencia
sectorial de las diversas agencias del gobierno nacional.
Este fenómeno, propio de la metropolización, produce tendencias dispares
en la ejecución de políticas públicas, lo que genera un campo difuso en
cuanto a la identificación de quién gobierna y para quiénes se gobierna.
El fracaso sucesivo de algunos modelos institucionales ensayados en Europa
y América del Norte –gobiernos metropolitanos o asociaciones intermuni-
cipales– ha llevado a visualizar, en el caso uruguayo, la adopción de la
gestión transversal como respuesta política a un contexto que exhibe dos
problemas centrales:
• concurrencia institucional: la dificultosa articulación de las funciones ge-
nera una gestión diversificada y a menudo superpuesta, con resultados

10 Docentes de la Facultad de Ciencias, UdelaR.

11 Otras experiencias de gestión transversal se observan en el Ministerio de Desarrollo Social y en el Plan
de Invierno de la Intendencia Municipal de Montevideo.
 67

frecuentemente contrapuestos;
• subsidiariedad: el marco normativo determina que el nivel más próximo a la
sociedad civil –gobiernos departamentales y locales– tenga con frecuencia
un rol secundario en el diseño de políticas para el ámbito local.
A esto se suma la denominada geometría variable de los territorios, es decir,
la que éstos adquieren en virtud de la dinámica funcional que la sociedad
les imprime. Dicha condición incide en los movimientos demográficos del
área: la población se traslada en función de los incentivos o restricciones que
recibe de los actores gubernamentales (nacionales o departamentales) y de
los emitidos desde el campo económico. La contradicción o incongruencia
entre estas señales provoca un desarrollo territorial desordenado, situación
en la que se encuentra, precisamente, el Área Metropolitana del sur del
país.
Esta geometría variable de los espacios subnacionales impone dos desafíos
adicionales en la elaboración de políticas públicas:
• la flexibilidad en materia de decisiones, para construir escenarios que
promuevan el equilibrio entre las diferentes realidades departamentales
que comparten un espacio y problemas comunes;
• la solidaridad, para generar una distribución de recursos equitativa en
los sistemas departamentales con diferentes capacidades y recursos para
actuar en materia de políticas públicas.

Los rasgos de transversalidad en la gestión de la Agenda Metropolitana

El Área Metropolitana vive, desde hace décadas, una sucesión de fracasos en términos
de articulación institucional. Esto es consecuencia de una lógica política que privilegia
los intereses individuales de los actores frente a la articulación y cooperación político-
institucional sustentada en las necesidades colectivas de la estructura social.
Contrariando la lógica dominante, y en el marco de una concepción política compartida
entre el gobierno central y los gobiernos departamentales, la Agenda Metropolitana
se propone como una construcción institucional de naturaleza político-social cuya meta
es la transformación del problema social en asunto político. Este problema social está
compuesto de demandas tradicionales y demandas emergentes de nuevo tipo, que son
parte esencial del proceso de metropolización.
Dicha situación asigna a la Agenda Metropolitana la tarea de asumir la prioridad del
68

problema y la de amalgamar, bajo una lógica común –transversal–, las distintas dimen-
siones con sus lógicas específicas.
La posibilidad de gestionar exitosamente la compleja realidad del Área Metropolitana
deriva de la capacidad de interactuar, bajo una lógica compartida, desde tres dimensio-
nes claves: política, técnica y social.

La peculiaridad de este modelo es, pues, su capacidad de amalgamar las diferentes lógi-
cas y aunar los intereses de actores e instituciones participantes. A continuación se señalan
algunas de las características que permiten identificarlo como de gestión transversal:
• es un instrumento organizativo, que asume la realidad metropolitana en su
condición multidimensional sin afectar las competencias y capacidades de
los niveles de gestión territorial y sectorial (gobiernos, sectores estatales y
organizaciones de la sociedad civil), a partir de la voluntad política de los
actores;
• su campo de trabajo no tiene carácter operativo ni productivo sino que
utiliza la información y el análisis de situación para la propuesta y el diseño
de instrumentos de gestión;
• el relacionamiento es su modus operandi. Facilita las relaciones institucio-
nales y socio-institucionales;
• tiene voluntad y capacidad de lograr consenso entre intereses encontrados
o divergentes; promueve instancias consultivas y participativas entre niveles
de gobierno, y la generación de redes socio-institucionales;
• su visión del proceso metropolitano se orienta al abordaje de problemas
concretos que se tratan desde múltiples campos disciplinarios, apuntando a
conciliar la complejidad del campo social con la fragmentación operativa
del campo institucional;
• el indicador principal de su gestión es la eficacia en la agregación ins-
titucional y el impacto de las políticas, esto es, el cambio efectivo en las
condiciones que el problema concreto ocasiona en la sociedad.

No tiene competencia sobre los resultados que las instituciones formales generan, aunque
tiene el poder de evaluar los resultados de los procesos convergentes en la elaboración
de las políticas en cuestión. En este sentido, apunta a su propia legitimación por resulta-
dos, que consiste en lograr las articulaciones de referencia: entre actores individuales e
institucionales.
 69

Los desafíos del Área Metropolitana

Los desafíos de la gestión transversal del Área Metropolitana remiten a su capacidad de

hacer sustentable el proceso de articulación política y social inherente a su misión.
El principal desafío es, tal vez, fortalecer su área de influencia más allá de los apoyos
sobre los cuales hoy se sustenta: la voluntad política y la cooperación internacional.
La sostenibilidad temporal de la Agenda Metropolitana dependerá de su efectiva gene-
ración de áreas de incidencia sobre las instituciones formales y del logro de legitimidad
pública en la sociedad.
A tales efectos, necesitará potenciar su capacidad de relacionamiento a través de ámbitos
de deliberación social, ámbitos de conocimiento técnico y ámbitos de articulación política,
para propiciar cierta estabilidad en el tratamiento del tema metropolitano y promover
buenas prácticas de políticas públicas.

A propósito del Área Metropolitana

Miguel Cecilio12

Enfoque

El recurrente tema de la macrocefalia que afecta a nuestro país, aplicado a la distribución

de la población, la inversión y la actividad social, cultural y económica, el poder político y las
estructuras religiosas es, en realidad, un problema congénito provocado por la coincidencia
en Montevideo del puerto (factor fundamental en la conexión con la metrópoli en todos los
aspectos), la defensa y la autoridad civil de la Banda Oriental. Cuando poco más de 100 años
después se jura la Constitución sólo existen 24 poblados dentro de lo que hoy es Uruguay,
de los cuales 20 están al sur del río Negro. Montevideo, entonces pequeña ciudad, tiene
aproximadamente la mitad de la población total.

Si bien en el siglo XIX se realiza un esfuerzo importante de fundación de asentamientos al norte

del río Negro –con el lúcido objetivo de afirmar la soberanía en esa porción del territorio– el
esquema demográfico varía muy poco si se toma el Área Metropolitana como una unidad.

12 Director del Instituto Técnico para la Promoción del Desarrollo Integral (INTEC).
70

Posicionamiento

Lo antedicho deja en claro dos necesidades aparentemente contrapuestas en la mirada

prospectiva:
• descartar toda ilusión voluntarista en las propuestas de largo y aun me-
diano plazo respecto a la consolidación de estructuras o proyectos que
garanticen una distribución más equilibrada de las fuerzas vitales del país
en el territorio;
• disponer los instrumentos para el esfuerzo de largo plazo, con su comple-
mento de evaluación y reposicionamiento, escuchando la voz del territorio
(y de la realidad global que lo determina) sobre las iniciativas en curso, es-
tando listos para modificarlas –y aun cambiarlas radicalmente– si aquellos
mensajes lo aconsejan.

Queda así planteado que se descarta aquí la esperanza –que tiene hoy tan buena
prensa– de que las fuerzas económicas liberadas a su empuje cerril puedan sustituir
a la inteligencia humana y al tenaz empeño por lograr los objetivos entrañables de la
sociedad en un campo tan determinante y complejo como la definición de la estructura
territorial de su despliegue. Y se descarta también la imposición a la realidad de un
libreto derivado de macrovisiones añejas, caras a burocracias anidadas en pequeños
cenáculos en instituciones prestigiosas, mareadas por sus propios discursos y sordas a la
música de la realidad.

Marco

Entendemos que la propuesta de planeamiento para el territorio metropolitano, visto

desde el departamento de Canelones, que ha mantenido un lugar importante en la con-
vocatoria de población y actividad desde las épocas fundacionales hasta el presente
(triplica al departamento del interior que lo sigue en población), por lo menos debiera
atender con perfil propio a dos áreas de problemas y oportunidades:

A) la solución de los problemas surgidos de la hibridación de su territorio, sus centros urba-

nos y las prácticas sociales en la franja de 12 a 14 kilómetros de ancho más allá del límite
con Montevideo, considerado aquí como el límite del Área Metropolitana en Canelones;
 71

B) la afirmación de las potencialidades de su estructura socio-territorial al norte de esa

franja, afirmando el perfil heredado de su historia: la identidad cultural y la ubicación
privilegiada entre el centro y el sur del país.

Debe pues instrumentarse a nivel de todo el departamento, y en coordinación con Monte-
video, San José y Florida (para la proyección hacia el norte) y las unidades correspondien-
tes del gobierno central, un marco de política territorial donde encaje una planificación de
mediano plazo de la Intendencia de Canelones, de la gestión de sus recursos destinados
a inversión, de las demandas de apoyo del gobierno nacional y agencias internacionales,
así como de las áreas reservadas a la presentación de expresiones de interés de la
inversión privada.

La definición de este marco y de su planificación derivada requieren de la imprescindi-

ble negociación política, dada la extensión del plazo de los acuerdos y la trascendencia
de las decisiones.

Visión esquemática por áreas

Se sintetizan aquí algunos aspectos de las áreas mencionadas en el punto anterior.

A) El área que podría denominarse corona metropolitana de Canelones –con muy

fuerte influencia en su carácter de la zona norte de Montevideo– tiene la marca de la
construcción de normativas, modificación del medio ambiente, implantación de artefactos
y asentamientos poblados casi siempre ajenos a la planificación y preservación del terri-
torio para futuras generaciones (por ejemplo, las del tiempo presente). Esto ha generado
la depredación de territorio apto para agricultura a favor de loteos especulativos, graves
carencias de servicios de saneamiento, un caótico estado de la infraestructura vial, la
extensión de la práctica de ocupación irregular de tierras para asentamientos con sus
consiguientes problemas humanos y ambientales, la instalación de plantas industriales con
total despreocupación por sus impactos negativos. También, en la fracción costera sobre
el Río de la Plata, a la que con humor se ha denominado “Ciudad” de la Costa, ha pro-
vocado la acumulación de factores de riesgo por falta de saneamiento y la ausencia de
pavimentación en muchos de los fraccionamientos, todo esto agravado por la significativa
densificación del tramo mencionado; factores que han provocado el deterioro de un área
72

trascendente para el desarrollo departamental.

Esta “corona canaria”, en la que viven aproximadamente 300.000 personas –muchas
de las cuales trabajan en Montevideo–, sufre intensamente el flagelo de un sistema de
transporte caro e ineficiente que obliga al pasajero a pagar cerca de US$ 3 por día
y demorar hasta 4 horas diarias en recorrer no más de 40 km (ida y vuelta) porque a
menudo hay que efectuar transbordos.

En este tramo metropolitano de Canelones se entiende necesario priorizar:

• el análisis del rol de los distintos centros y una propuesta de sus interrela-
ciones y dotación de equipamientos;
• la inversión en saneamiento y pavimentación de la faja costera del Plata,
importante en el aumento de la oferta de servicios y para las finanzas de la
Intendencia de Canelones;
• un programa de integración (mejoramiento social, edilicio y ambiental) en
los asentamientos irregulares que atienda los problemas de acceso a solu-
ciones decorosas, en coordinación con el gobierno central y ANEP y MSP;
• mejoras sustanciales del sistema de transporte de pasajeros.

B) Para el Canelones no metropolitano resulta de interés plantear dos temas capaces

de renovar y estimular el crecimiento, potenciando activos valiosos de esta zona ubicada
al norte de la “corona metropolitana”:
• con base en el concepto de “nueva ruralidad” con que los europeos han
propiciado el crecimiento de pequeños poblados y su área de influencia,
preparándolos para proveer servicios vinculados al turismo, interesa
analizar las potencialidades que Canelones tiene en sus diferentes zonas ru-
rales, derivadas a veces del perfil de las explotaciones rurales (vitivinicultu-
ra, fruticultura, lechería, etcétera) y, en otros casos, de la calidad paisajística
y/o urbana del área.
A modo de ejemplo: en el área de influencia de Cerrillos parece posible
potenciar los atractivos del Santa Lucía y su aptitud para actividades náu-
ticas (que sería necesario complementar con un muelle), la infraestructura
del Parador Tajes (que necesitaría un reciclaje y ajustes en la gestión), los
dos grandes predios del Banco de Seguros del Estado –donde el excelente
programa de forestación, ya maduro, podría generar un parque y un área
de campamentos– y la cultura de chacinería de la zona, que deriva en
ferias populares que cuentan ya con tradición local.
 73

Es de interés formular un proyecto que, a partir del capital existente y del

estudio profesional de mercado, pueda evaluar la puesta en valor del área
promovida en una capa más amplia de turistas nacionales y extranjeros,
procedimiento válido para otros casos análogos.
• Potenciar la oportunidad que representa el cruce de casi todas las troncales
viales que articulan al país de norte a sur y llegan al centro de Montevideo
y al puerto, todas ellas atravesadas por la ruta 11, cuyas posibilidades de
conectividad –así como las de su intersección con las rutas nacionales– están
aún muy lejos de ser aprovechadas adecuadamente.
Particularmente habría que potenciar el cruce con la ruta 5, coincidente
con el emplazamiento de la capital departamental, la represa del arroyo
Canelón Chico y su gran espacio verde de propiedad pública, apto para
la radicación de un complejo recreativo-deportivo, la descentralización de
servicios de educación terciaria y superior y la instalación de industrias no
contaminantes. Un complejo de estas características, planteado desde la
convocatoria a la inversión privada, tendría a su vez la potencialidad de
atraer otro tipo de actividades al área de influencia.

Esto requiere una decisión de política territorial que resuelva explotar las posibilidades de
Canelones de vincularse al centro del país y protagonizar el esfuerzo nacional de descentra-
lización indispensable para repartir el beneficio del desarrollo en todo el territorio, demanda
del interior desde la época fundacional.
Este compromiso de Canelones con la descentralización –que significa también defensa de la
soberanía en tanto amplifica la presencia de la comunidad nacional en el territorio– debiera
formar parte del impulso de programas y proyectos en todas las regiones, como por ejemplo
el del gran complejo maderero en el norte (y de la correspondiente política forestal selectiva)
o la concreción del puerto de aguas profundas en Rocha, que en su hora –y todo llega– ge-
nerará su área metropolitana.
74

La experiencia de la microrregión Ruta 5 Sur: La Paz - Las Piedras - Progreso

y áreas circundantes
Julio Capote13

Los orígenes

En sus orígenes las localidades de esta microrregión tuvieron una fuerte identidad y vida
propia: eran el lugar de acceso del ganado de todo el país. A fines del siglo XIX comenzó
a desarrollarse la industria extractiva y en el correr del siglo pasado se destacó también
la producción agrícola. Pero la desaparición de las industrias y la especulación con el
valor de la tierra, a través del negocio inmobiliario, modificaron la situación. Comenzó así
el afincamiento de personas provenientes desde Montevideo y del interior del país –que
deben trasladarse cotidianamente a la capital en busca de nuevas fuentes de trabajo. De
allí surge la habitual caracterización de estas localidades como “ciudades-dormitorios”. Es
el resultado de una forma inadecuada de hacer las cosas.

El negocio inmobiliario en la microrregión de Ruta 5 Sur

El crecimiento urbano fue estrictamente manejado por la especulación inmobiliaria. La

tierra, que tenía un valor para la explotación agropecuaria y extractiva, al decaer la in-
dustria se destinó a un mejor negocio: fue subdividida y vendida para construir viviendas
destinadas a quienes no encontraban respuestas habitacionales en su lugar de origen.
Este “negocio” se realizó prácticamente sin control; los fraccionamientos se aprobaban con
servicios mínimos o inexistentes: las rutas, el alumbrado, las aguas residuales, los restos
orgánicos e inorgánicos de la actividad humana, las aguas pluviales y todo lo que hace al
normal desarrollo social de los seres humanos no fue tenido en cuenta. Ésa es la realidad
que heredamos y de ella surge el desafío que afrontamos: pensar en la situación actual
generando estrategias a corto, mediano y largo plazo.

13 Arquitecto, ha vivido prácticamente toda su vida en la ciudad de La Paz. Desempeñó el cargo de

secretario en la Junta Local de La Paz y actualmente es Secretario de la Junta Local de Las Piedras e integrante del
equipo de trabajo a nivel microrregional.
 75

La planificación

No sólo debemos hablar de planificación territorial sino también de lo social, lo productivo

y lo institucional; con una visión integradora, que es la mejor manera de encarar la gestión
desde lo local y lo microrregional, la única que cabe cuando se piensa en términos de
desarrollo sustentable.
De todas formas el territorio es el soporte, y estamos impulsando una experiencia micro-
rregional –como lo establece el Plan Estratégico Canario– que permite quebrar la vieja
experiencia centralizadora y trabajar con una participación real de la población, que es
el objetivo final de este gobierno.
Con la escala microrregional fortalecemos las escalas locales e integramos los entornos
rurales, tantas veces olvidados. Puedo pecar de optimista pero la visión de nuestro pre-
sidente –y su planteo descentralizador y participativo– y la de nuestro intendente, que
pone en marcha las veintinueve juntas locales, dan un fuerte respaldo a nuestro trabajo.
Hace pocos meses nuestra comuna, a través del grupo de trabajo de la microrregión
(Unidad de Gestión) y el Centro de Estudios Estratégicos Canarios, realizó un histórico
llamado a consultores (con el respaldo de la Sociedad de Arquitectos del Uruguay, el
MTOP y el MVOTMA) para generar, por primera vez en el departamento, una propuesta
de planificación territorial de escala microrregional. Posteriormente se constituyó un equi-
po multidisciplinario que trabaja en Las Piedras, en la “Casa de la Microrregión”, con la
finalidad de desarrollar el Plan Estratégico Microrregional (PEM) y los respectivos Planes
Estratégicos Locales (PEL). Estos planes están en pleno proceso de elaboración y deben
traducirse en programas y proyectos en las cuatro grandes dimensiones: territorial-am-
biental, productiva, social e institucional. En distintas fases: algunas inmediatas, otras con
metas al 2010 y las más ambiciosas al 2015, al igual que el Plan Estratégico Canario.

La identidad

Si se asume que la identidad es un valor muy importante para el desarrollo, en este caso,
con esta mirada microrregional, podemos hablar de identidad en varios niveles:
• a nivel metropolitano, como un proyecto común en un territorio con diversas
escalas y distintas piezas, donde Montevideo es la más potente pero no la
única. Allí están nuestra microrregión y sus escalas locales;
• a nivel microrregional, con ciudades y territorios rurales asociados por vo-
caciones comunes cuyos límites no siempre coinciden con los administrativos
76

(en este caso, los habitantes del departamento de Montevideo cercanos al

arroyo Las Piedras han tenido vínculos históricos con La Paz y Las Piedras,
como centros de servicios más inmediatos, que no hay razón para dejar
afuera)14 . Desde el punto de vista de la gestión, la microrregión se percibe
como una escala válida y manejable por los vecinos y sus representantes
locales (ediles), secretarios, delegados de las direcciones generales, que
lejos de debilitar las relaciones estructurales con el gobierno departamental,
las fortalecen.
• a nivel local, allí hay mucha historia –La Paz, Las Piedras, Progreso–, y el
trabajo conjunto en la microrregión no significa borrar esas identidades sino
asumir que cada una de las piezas tiene su pasado, su presente y su futuro.
Pero no deben verse como cosas sueltas y a menudo enfrentadas en loca-
lismos retardatarios: deben sumar fuerzas, construir escalas competitivas,
afirmar vocaciones más potentes.
• a nivel barrial hay también identidades: el barrio es parte de un todo en
una escala donde está el vecino que, integrado y en relación con los proble-
mas de su espacio, tiene que poder ser parte de la construcción colectiva.

Todo esto tiene mucho que ver con el Área Metropolitana, ya que la escala microrregio-
nal nos plantea el desafío de encontrar un rumbo capaz de generar trabajo y mejores
condiciones para un conglomerado que puede considerarse como la “segunda ciudad del
país” (más de 120.000 personas).
El Plan Estratégico Canario ha delimitado esta microrregión por su vocación agroalimenta-
ria, y el mundo está en un buen momento para que podamos empezar a caminar en torno
a esa misión. No es una tarea de un día, de un mes ni de un año, pero si la tenemos clara
y ponemos el hombro sin mezquindades, tarde o temprano llegaremos a los objetivos,
dentro de los cuales está también lograr un mejor equilibrio en el Área Metropolitana.

14 La cuenca del arroyo Las Piedras unifica más que divide. En estos momentos se trabaja –con un fuerte
apoyo del MTOP– para diseñar y construir el gran parque de La Paz, a partir de una zona de canteras ubicadas
en Canelones pero con extensión hacia el departamento de Montevideo. Con ello, una zona hoy deteriorada y
peligrosa será en breve un parque microrregional y departamental. Esta situación también se repite en otros puntos
de la cuenca.
 77

Desafíos para las políticas públicas en el Área Metropolitana: información y

participación
Alma Espino15

Las siguientes reflexiones surgen desde la perspectiva de quienes nos dedicamos a la

investigación con el objetivo de conocer e interpretar la realidad económica del país. Y
en este sentido, creemos que la actividad académica puede constituir un soporte para las
políticas públicas y la comunidad académica es un interlocutor válido.
Sobre esta base, se retoman aquí los objetivos de la Agenda del Área Metropolitana y los
desafíos que éstos implican, así como la cuestión de la pertinencia del Área Metropolitana
como escala territorial de análisis e intervención, para luego resaltar algunas caracterís-
ticas de dicho espacio socioeconómico. Finalmente, se plantean algunos problemas de
información que pueden obstaculizar el logro de los objetivos citados y se abren algunas
interrogantes sobre posibles estrategias y políticas a abordar.

Los objetivos de la Agenda del Área Metropolitana y sus desafíos

Entre los objetivos de la Agenda del Área Metropolitana se señalan los de revertir las
inequidades, asegurar el pleno desarrollo humano y favorecer una radicación de la po-
blación con pautas claras. Su cumplimiento impone a las políticas públicas varios desafíos:
potenciar el posicionamiento competitivo de los municipios o el territorio local, fomentar
la creación de riqueza y ocupación, manteniendo la calidad de vida y la cohesión social
en una necesaria perspectiva de desarrollo sostenible. Las posibilidades de potenciar
el crecimiento exigen, por su parte, maximizar la utilización de los recursos humanos,
sociales, institucionales y territoriales.

El Área Metropolitana como unidad de análisis e intervención

El concepto de territorio que se maneja trasciende la dimensión meramente física y alude

a un espacio de interacción socioeconómica entre actores públicos y privados. No está
entonces determinado por fronteras político-administrativas o geográficas, sino asociado

15 Directora del Instituto de Economía (IECON), Facultad de Ciencias Económicas, UdelaR.

78

a una óptica de desarrollo local.

En este marco, la referencia a un territorio relativamente homogéneo e identificable es la

base para la coordinación de las decisiones y acciones de los diferentes actores intere-
sados en el desarrollo económico local. Éstos deben ser identificados y reconocidos en la
definición de las estrategias de desarrollo, a fin de alcanzar un compromiso consensuado
de objetivos a futuro.

Y es a partir de este concepto que la dimensión del Área Metropolitana adquiere im-
portancia, en tanto espacio de interacción socioeconómica que trasciende los límites ad-
ministrativos departamentales. En particular, la magnitud del Área Metropolitana en el
contexto nacional –en términos demográficos, sociales y económicos– justifica el esfuerzo
por diseñar una agenda específica y ajustada a dicha escala territorial para las políticas
públicas, que permita aprovechar mejor las inversiones (públicas y privadas) y gestionar
de un modo integrado y sustentable los recursos del territorio. La existencia de un territo-
rio de referencia puede contribuir a aglutinar esfuerzos, rentabilizar y dar coherencia a
los objetivos socioeconómicos.

Características del Área Metropolitana

El Área Metropolitana concentra más de la mitad de la población del país –según la

información que brinda la Encuesta de Hogares del Instituto Nacional de Estadística–,
y algo más de la mitad de la población económicamente activa, particularmente con
referencia a las mujeres.

Diversos estudios muestran que los departamentos de Montevideo, Canelones y San José
ocupan un puesto privilegiado en cuanto a desarrollo económico relativo a nivel nacional,
lo que constituye una ventaja comparativa del Área Metropolitana respecto al resto del
país. Los tres departamentos tienen además una posición de mayor competitividad, dis-
putada por Maldonado y en menor medida por Colonia, aunque estos departamentos se
potencian también a partir del Área Metropolitana.

Los indicadores del mercado laboral permiten observar que el Área Metropolitana dista
de ser homogénea en este aspecto, lo que se vincula al diferente desarrollo de cada una
de las actividades económicas, así como a aspectos socio-demográficos. En particular,
 79

Montevideo tiene un peso significativo en la producción total del país y representa el

86,4% del total de la producción de bienes y servicios del Área Metropolitana, seguido
por Canelones (10,5%) y San José (3,1%). Esa participación de Montevideo influye de
manera peculiar en las estadísticas económicas del Área Metropolitana en su conjunto y
le imprime sus principales características. Por ejemplo, si bien desde el punto de vista del
mercado laboral la situación del Área Metropolitana refleja un mejor posicionamiento en
términos de ingreso per capita promedio respecto al total del país, una mayor desagre-
gación muestra que esto se explica por la información correspondiente a Montevideo. Con
relación a la participación económica de la población, la tasa de actividad es más baja
en San José que en el resto, lo que se explica principalmente por la tasa de actividad
femenina. El desempleo masculino, por su parte, es en el Área Metropolitana más alto que
el promedio debido principalmente a lo que ocurre en Canelones y San José.

Los ocupados se distribuyen con mayor peso en el comercio (21%) y en la industria (15%),
lo que supera la participación en el promedio del país, seguidos por los servicios socia-
les y de salud, el servicio doméstico y porcentajes relativamente similares en las demás
ramas.

La ausencia del sector agropecuario en los datos del Área Metropolitana respecto a la
distribución del empleo entre las principales actividades económicas se relaciona con su
escaso peso en Montevideo (1% del total del Valor Agregado Bruto, VAB, generado en
el departamento), que es algo mayor en Canelones (8%) y muy significativo en San José
(37%). Esto explica que el sector tenga una participación reducida en el VAB del Área
Metropolitana (3%), considerablemente menor al del resto del país (28%).

Necesidades de información para analizar un territorio extenso y complejo

Desde el punto de vista estrictamente económico la información con que se cuenta en la

actualidad refiere al ámbito departamental, lo que oculta la heterogeneidad del Área
Metropolitana. Ello se vincula a la carencia de información económica georreferencia-
da, por ejemplo, a partir de censos económicos. Por su parte, un área tan heterogénea
requiere la realización de estudios específicos con trabajo de campo, que distingan nece-
sidades y potencialidades a nivel de rubros de producción y localidades, del entramado
de comunicaciones y actores. La ECH para 2006, fuente fundamental en la elaboración
de indicadores socioeconómicos, da cuenta de localidades tan diferentes como las ubi-
80

cadas al este de Canelones –Atlántida, por ejemplo–, Toledo o Pando, con realidades
diversas en cuanto a la localización de la producción y las potencialidades respecto a
inversiones y tipos de actividad. Canelones, por ejemplo, reúne los principales cultivos
de vid en Juanicó, Sauce, Santa Rosa, Progreso, Canelón Chico y Canelón Grande, pero
incluye también localidades marcadamente diferentes como las de la Costa de Oro, que
junto a Montevideo son los principales destinos turísticos en el Área Metropolitana. Por
otro lado, y según el Censo Agropecuario 2000, en el rubro de la lechería comercial los
departamentos del Área Metropolitana concentran el 37% del total de establecimientos,
pero San José es el departamento lechero por excelencia.

Las localidades que integran el Área Metropolitana presentan realidades diferentes en

términos de localización de la producción, potencialidades respecto a inversiones y tipos
de actividad y nexos laborales, educacionales, culturales y económicos con Montevideo.
La investigación, el diagnóstico, la coordinación y la concreción de acciones, que son
pilares básicos de esta agenda, requieren un conocimiento específico de cada una de
estas realidades. Para ello, la coordinación con los responsables de la recolección y el
procesamiento de la información es un requisito indispensable. En cualquier caso, reforzar
las capacidades de desarrollo desde una perspectiva estratégica requiere un profundo
conocimiento de la realidad sobre la que se pretende intervenir. Los estudios departa-
mentales, que constituyen un buen paso inicial, resultan insuficientes a la hora de proyectar
políticas y estrategias concretas.

Por una metrópolis proactiva

Federico Bervejillo16

El buen desarrollo de la Región Metropolitana es clave para el futuro del país. Este buen
desarrollo no vendrá solo: se necesita una “estrategia territorial” de largo plazo y una
gestión integrada. Como el poder está distribuido, la estrategia tiene que ser compartida
entre los poderes públicos, la sociedad civil y los actores económicos. En este sentido,
existen tres prioridades para los años que vienen:

16 Consultor en Urbanismo, Desarrollo y Gestión Territorial. Profesor de la Maestría en Ordenamiento

Territorial y Desarrollo Urbano, Facultad de Arquitectura, UdelaR. Ex Director Nacional de Ordenamiento
Territorial.
 81

• afinar la agenda, entendida como una identificación y priorización de

los asuntos críticos y sus relaciones, apoyada en conocimiento de calidad y
compartida por los principales actores. “Afinar” significa a la vez precisar y
consensuar el diagnóstico;
• pactar lineamientos estratégicos capaces de ordenar el tratamiento de los
asuntos críticos en el corto, mediano y largo plazo, adoptando compromisos
fuertes en torno a un núcleo de “políticas de estado” metropolitanas;
• construir gobernanza, en el sentido de capacidad de decisión y acción
regional, a partir de redes de cooperación entre actores y mediante la
creación de nuevas instituciones como agencias y autoridades conjuntas.

Escalas de abordaje

El desafío metropolitano es “multiescalar”: esto significa que hay que trabajar a la vez en
distintas escalas, reconociendo a cada una su especificidad.
La escala mayor corresponde a la emergente “región urbana de la costa sur”: una reali-
dad en formación entre Colonia y Maldonado, que a su vez se conecta intensamente con
la metrópolis de Buenos Aires. Las interdependencias urbanas dentro de la costa sur irán
en aumento, y consecuentemente también aumentarán los conflictos y la necesidad de una
planificación y gestión coordinada (DINOT, 1996; Bervejillo y Lombardi, 1999).
La segunda escala decisiva es la que corresponde a la aglomeración metropolitana, los
espacios urbanizados, periurbanos y rurales en un arco de unos 35 km en torno a Mon-
tevideo. La aglomeración ya es hoy un espacio económico, social y ambiental altamente
integrado, pero institucionalmente y en materia de políticas territoriales sigue siendo un
espacio fragmentado. Es necesario definir lineamientos estratégicos metropolitanos, como
un marco para la gestión de los grandes sistemas (transporte, saneamiento, áreas verdes)
y para planes de escala menor.
La tercera escala es la que corresponde a los grandes subespacios metropolitanos, la que
podríamos llamar “escala intermedia”, entre la aglomeración y lo propiamente zonal o
local. Hay ya algún avance en su tratamiento (CostaPlan, Directrices Ruta 5, Plan Estraté-
gico Cuenca del Arroyo Carrasco, en elaboración). Ésta es la escala más apropiada para
promover una integración entre las políticas de desarrollo (económico, social y ambiental)
y el ordenamiento físico-espacial.
En resumen: la “región urbana de la costa sur”, la aglomeración metropolitana en su
conjunto y los grandes componentes o subespacios que la componen se plantean como las
82

escalas más adecuadas para avanzar en la definición de estrategias metropolitanas de

tipo interjurisdiccional.
Dos debilidades críticas

Hay varias fortalezas de nuestra Región Metropolitana que alimentan cierto optimismo
en su planificación y gestión: la escala “manejable”, el contexto político favorable a la
cooperación, etcétera. Pero es necesario destacar las debilidades que ponen en riesgo el
desarrollo metropolitano.
La primera es la fragilidad demográfica: la metrópolis casi no crece en población, la
reproducción está mayormente a cargo de quienes viven en la pobreza y una proporción
importante de jóvenes formados sigue emigrando.
Éste es un problema grave, tanto que parece imposible imaginar estrategias metropolita-
nas de largo plazo que no estén acompañadas de políticas demográficas promotoras de
la reproducción, la retención y la atracción de población.
La segunda amenaza es la creciente segregación socio-espacial y los procesos de exclu-
sión asociados. En la escala de la aglomeración metropolitana lo que se advierte es un
refuerzo de la “macro segregación”, cuyos polos son las áreas costeras por un lado y las
periferias interiores por otro. En el medio queda la ciudad de composición social mixta
que poco a poco se va debilitando.
Para combatir esta tendencia existen al menos tres tipos de políticas que debieran ser
complementarias: por un lado el desarrollo urbano y social de las periferias mediante
un esfuerzo de inversión pública, por otro lado la retención del mix social en las áreas
centrales e intermedias, y finalmente la promoción de la diversidad económica y social en
todo el espacio metropolitano, favoreciendo la localización de inversiones y la migración
de sectores medios y medios-altos hacia los espacios no costeros.

Construir gobernanza

En el futuro cercano cualquier estrategia metropolitana integrada deberá apoyarse en

un fuerte componente de innovación institucional. Es imprescindible construir capacidades
de conducción y acción integrada frente a los temas metropolitanos, en sustitución de la
actual fragmentación de las políticas. Algunas claves de esta construcción son:
• territorializar las políticas: incorporar el enfoque territorial en las políticas
sociales, económicas, de obra pública, que inciden sobre la metrópolis;
• compartir el mapa: avanzar hacia un conocimiento integrado y compartido
 83

de la realidad metropolitana;
• más coordinación y cooperación: pasar de la coordinación “defensiva” a
la cooperación estratégica;
• arreglos fiscales y financiamiento: construir la Región Metropolitana como
espacio de solidaridad fiscal;
• visión y liderazgo: compartir una visión sobre el futuro metropolitano, y
contar con autoridades y líderes sociales capaces de promoverla;
• adoptar modos de planeamiento y gestión más proactivos e integrados,
asociando urbanismo con desarrollo económico, social y ambiental.

El Programa Agenda Metropolitana viene promoviendo cooperación en torno a temas

clave; de esta forma las coordinaciones se van ampliando y el concepto metropolitano
va ganando espacio. Es una forma de construir gobernanza yendo de las partes al todo.

Sin embargo, se necesita un salto cualitativo. Pienso en un camino complementario que

vaya del todo a las partes: un ciclo de planificación estratégica metropolitana, con
participación de los gobiernos nacional y departamentales, y abierto a los actores de la
sociedad y la economía. Este ciclo podría culminar en algunos “compromisos” orientadores
para el mediano y largo plazo. Contar con un núcleo de “políticas de estado” metropoli-
tanas sería ya un gran paso para responder a los desafíos actuales.

Pasar de una gestión metropolitana fragmentaria y residual a una “metrópolis con pro-
yecto” y con una gestión más integrada es posible, pero demandará el esfuerzo sostenido
de muchos actores y un liderazgo consistente durante los próximos diez años.17

17 Se han usado las siguientes referencias bibliográficas:

Bervejillo, Federico y Mario Lombardi (1999) Globalización, Integración y Expansión Metropolitana en Montevideo
Hacia una Región Urbana de la Costa Sur. Ponencia al VI Encuentro de Investigadores sobre Globalización
y Territorio. Toluca, Mexico, 1999.
Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial: Directrices de Ordenamiento Territorial y Desarrollo. Bases de
discusión. Montevideo: DINOT-MVOTMA. Montevideo, 1996.
84

Actores locales

“Un mundo aparte”

Judith Barboza - 48 años - Empleada textil

“Yo me crié entre las vacas, y venir al centro era como...” A Judith le cuesta definir su
primer encuentro con la capital del país. Vivió prácticamente toda la vida en Ciudad del
Plata, en San José, y la falta de trabajo en su pueblo natal la empujó hacia Montevideo.
“Venía de plena campaña, y me costó un montón adaptarme. Ahora, más o menos ando
ahí. A los tumbos, pero ando”, dice con una sonrisa. Tiene 48 años y desde hace siete
trabaja como empleada textil en Manos del Uruguay, luego de hacerlo en otras empresas
textiles de la capital que ya cerraron.

En una hora de ómnibus está en Montevideo. Hace veinte años, en cambio, hacía cinco
kilómetros a caballo, tres kilómetros en moto y en el kilómetro 80 de la ruta 1 se tomaba
la Onda, que llegaba en dos horas y media.

“Montevideo es totalmente diferente. Es un mundo aparte. La gente, el tránsito... En San

José la gente es más comunicativa. Acá preguntás algo y a veces te hablan bien, pero a
veces... En mi casa todavía puedo vivir con la puerta abierta, cosa que acá no se da. Allá
es tranquilo, a pesar de que estamos señalizados como zona brava”, asegura.
Sin embargo, la proximidad física es un hecho. “Estamos muy cerquita, prácticamente
cruzando el puente. Y hay mucha gente que viene a trabajar a Montevideo”, admite.
Cree que el vínculo que une a la capital con Canelones y San José es diferente al que
mantiene con el resto del interior. “Tengo amigos en Soriano y para ellos la capital es un
cuco, no se adaptan. No sé por qué, si las tecnologías han llegado a todos lados. A veces,
es la propia gente la que se encierra en aquello de que como está fuera de la capital...”,
reflexiona Judith.
 85

“Es otra cosa”

Cono Díaz - 44 años - Empleado de mantenimiento

Cono viaja todos los días en bicicleta desde su casa en Progreso, Canelones, hasta su
lugar de trabajo en Pocitos, Montevideo. El día en que lo entrevistamos, sin embargo,
bajaba de un vagón en la estación de AFE, con la bicicleta a cuestas, porque el cielo
estaba amenazante. “De casualidad vengo en tren”, se apresuró a aclarar, y agregó: “El
tren sirve. Es económico, traés la bicicleta, es cómodo”.
Cuando viaja en bicicleta demora una hora en llegar, apenas diez minutos menos que el
tren. Cono tiene 44 años y trabaja como empleado de mantenimiento en un edificio.
“Tiene sus cosas, porque demorás. Pero vivir afuera no lo cambio por nada. Es más tran-
quilo, tenés ciertas comodidades. Podés tener tu casa, tus perros, tus animales. A tus hijos
los criás de otra manera. En cambio, en Montevideo todo es muy encerrado”, opina.
Trabaja en la capital porque en Progreso “hay muy poca cosa”. Y considera que su pueblo
se parece más al resto del interior que a Montevideo. “Esto es una selva. Allá es mucho
más familiar. Acá lo veo muy frío. En cambio, en Progreso nos conocemos todos. Es otra
cosa”, afirma.

Lo urbano y lo rural
Darío Félix - 56 años - Comisionista

Darío –o “el Gato Félix”, como lo llaman en Libertad– une diariamente los departamentos
de San José y Montevideo. Es comisionista y su trabajo consiste en hacer trámites en las
oficinas estatales de la capital a pedido de empresas y estudios profesionales de Libertad
y San José. A veces aprovecha el viaje para hacer otro tipo de mandados y, además de
pagar créditos en los bancos, sacar marcas de ganado y levantar pasajes para empresas
mayoristas de turismo, cambia un par de championes para alguna amiga, por ejemplo.
Nació en la ciudad de San José pero hace once años que vive en Libertad. Sale a las
ocho de la mañana y vuelve a su casa sobre las once de la noche. El resto del tiempo lo
pasa en Montevideo.
Al comparar San José con la capital, hace distinciones. “El área urbana de San José tiene
muchas similitudes con Montevideo. La Paz y Las Piedras son Montevideo, pero Rincón de
la Bolsa, a pesar de ser una ciudad-dormitorio, tiene vida propia y no está integrada a la
capital”, afirma. Y describe el peculiar fenómeno migratorio en San José, donde el campo
atrae gente de la ciudad y la gente de la capital se traslada crecientemente a lugares
86

como Rincón de la Bolsa.

Se queja de la escasa frecuencia en el transporte que une Montevideo y Libertad, y
de la inexistencia de servicios de salud específicos en su ciudad. “El área de salud está
totalmente subordinada a Montevideo. El que quiere hacerse una tomografía computada
no puede hacérsela en San José, en Libertad ni en Ecilda Paullier”, protesta.
Tampoco está muy contento con la gente de la capital. “La gente de San José se para en
la calle y se toma el tiempo necesario para explicarte cómo llegar a un lugar. Acá ya no
existe lo que hasta hace veinte años era propio del montevideano, el tomarse dos minutos,
el pararse a explicar las cosas”, opina.

“Como un barrio”
Mary - 56 años - Pediatra

El vínculo de Mary con ese “interior próximo” (o “barrio de Montevideo”, como a menudo lo
llama) comenzó en épocas oscuras. Había nacido en la capital pero a los 28 años empezó
a ejercer la medicina en Toledo, un pueblo canario ubicado al noreste de Montevideo.
En ese momento sólo había allí “alguien que hacía de médico”, que había cursado hasta
tercer año de Facultad. “Esas cosas se daban mucho en el interior”, recuerda Mary.
Era el año 1976. En el pueblo al que llegó resonaban los cantos militares del Batallón
de Infantería Nº 14, que hablaban de muerte, y “caían del cielo los paracaidistas”. “Eso
nos generaba muchísima angustia. Así que salimos a buscar otro lugar para vivir y nos
fuimos a Suárez. Me comuniqué con CAMEPA (Cooperativa Médica de Pando) y empecé a
trabajar ahí. Era diferente: uno llegaba a Suárez y sentía que llegaba a la luz”, relata.
Aunque no todo era fácil. Las dificultades en el transporte y las comunicaciones transfor-
maban unos pocos kilómetros en distancias insalvables. “Teníamos pocas posibilidades
para educar a nuestros hijos y muchas de sus actividades se desarrollaban en Pando.
Allí había más opciones, pero no teníamos mucho acceso a ellas porque la locomoción
de Suárez a Pando era muy dificultosa y había que estar horas para tomar el ómnibus”,
cuenta. El esposo de Mary trabajaba en Montevideo y ella vivía en Suárez junto a sus dos
hijas. “Estábamos solas durante días y días, en tiempos en que hablar por teléfono no era
como ahora. Hoy cualquier niño tiene un celular; en aquella época teníamos que llamar a
la central telefónica para que nos comunicara y a veces podíamos demorar tres horas en
hablar con mi marido. Y estábamos a 28 kilómetros de Montevideo”, agrega.
Por todo eso, un día volvieron a la capital. Mary, que ahora tiene 56 años, combina su
trabajo como pediatra en el Hospital Pereira Rossell con el que desarrolla en Suárez y en
 87

Pando y se siente “más de Pando que mucha gente que vive allí”. “En realidad, esto es
parte de Montevideo. Es como si fuera un barrio de Montevideo. Para mí no es como irme
al interior. Una de mis hijas trabaja en Montevideo y vive en Las Piedras; cuando voy a
visitarla paso por los accesos y, cuando quiero acordarme, ya llegué”, afirma.
Además, el desarrollo de las comunicaciones ha incrementado la influencia que la ca-
pital ejerce sobre estos pueblos, aunque se mantienen algunas diferencias: en materia
de atención médica hay un mayor vínculo con el paciente, porque se conoce su entorno
y generalmente se lo atiende en su domicilio. Y los montevideanos siguen siendo “más
apurados”. “Ellos se lo toman con más calma”, dice Mary.

El diario viaje hacia el mar

Jorge Grigas - 33 años - Cartonero

La historia de Jorge es como la de tantos trabajadores que tuvieron que aprender a vivir
de lo que otros desechan. Trabajaba en la planta de Coca-Cola hasta que perdió el
empleo y se puso a hacer changas. Conseguía algo todos los días pero después eso “se
cortó, y me enganché con esto”, cuenta mientras señala un carro tirado por un caballo,
repleto de bolsas de nylon. Y ahora “es bravo” conseguir trabajo.
Hace nueve años que vive en Paso Carrasco, Canelones, y todos los días hace el mismo
viaje hacia la costa montevideana, en dirección a los barrios capitalinos de mayor poder
adquisitivo: Carrasco, Malvín y Pocitos. Lo acompaña su primo, porque Jorge no tiene
compañera ni hijos. Sale a las siete de la mañana y vuelve a las dos de la tarde, y lo que
recoge le da “más o menos para vivir”. Se traslada a la costa porque en Paso Carrasco
“no hay nada”, y además “anda mucha gente” haciendo lo mismo. En cambio, en los
barrios que recorre le “da todo la gente” y tiene conocidos que a veces le alcanzan pan
y bizcochos.
El arroyo Carrasco, que separa el lugar donde Jorge vive (“soy de Canelones”, aclara
enfáticamente) de La Cruz de Carrasco, en Montevideo, es un límite para ciertas cosas
pero no para otras. En materia de servicios de salud, por ejemplo, a menudo hay que
trasladarse a La Cruz. Pero los precios en los almacenes son iguales, y tampoco hay
diferencias en el trato de la gente. “En Montevideo algunas personas son malas y otras
son buenas, como en todos lados. Acá igual. Es lo mismo, es todo lo mismo”, opina.
88

“Un abismo”
Héctor Mateos - 66 años - Edil local titular de Colonia Nicolich

Los montevideanos acostumbran a visitar, de vez en cuando, las playas de Ciudad de la

Costa. Pero esto no ocurre con los habitantes de Colonia Nicolich. Entre otras cosas, porque
no hay un ómnibus que los lleven directamente al sur, al mar. Y por eso tampoco pueden
acceder a los servicios de salud de Solymar. “Es como si fuera un pueblo de campaña”,
resume Héctor Mateos, edil local titular de Colonia Nicolich por el Partido Nacional. Tiene
66 años y asumió su cargo en agosto de 2005, aunque el edificio de la Junta Local no
fue inaugurado oficialmente hasta diciembre de 2006. Antes de eso, dicho organismo no
existía en Colonia Nicolich.
Héctor es jubilado y vive en Solymar desde hace seis años, pero ha pasado la mayor
parte de su vida en Montevideo. Entiende que entre la capital y un pueblo como Colonia
Nicolich hay diferencias “abismales”. “Esto es más rural, está muy abandonado. La gente
tiene carencias de todo tipo. La ambulancia no entra a la mayoría de las calles porque
están deshechas. Alumbrado público casi no hay. Después de cuarto año de liceo, los
chiquilines tienen que irse a estudiar a Pando”, afirma.
Opina que la gente de Montevideo es “más fría”. “Acá enseguida te hacen pasar a su
casa. Es gente muy humilde, humana, sensible”, resume.

El mismo trato
Jorge González - 41 años - Chofer de COPSA

Jorge vive en Delta del Tigre, pasando la Barra de Santa Lucía. Trabaja desde hace
dos años como conductor cobrador de un ómnibus interdepartamental y en su continuo
trato con los pasajeros no percibe diferencias entre los habitantes de Montevideo y los
de Canelones. “Eso de repente era antes, cuando la gente vivía más afuera. En realidad,
estás sólo a 23 kilómetros. La gente, en vez de ir para afuera, viene para acá y viaja
diariamente a trabajar a Montevideo”, indica.
Afirma que el boleto del Área Metropolitana “facilitó las cosas, sobre todo a quienes
viven en el límite con Canelones”, y “ha hecho que la gente viaje más”. “Por ejemplo, en la
zona donde vivo, muchos cruzaban el puente del Santa Lucía en bicicleta. Y dejaban las
bicicletas ahí. Vos ibas y encontrabas las bicicletas atadas a los árboles, a las columnas...
porque a la gente no le daba la plata. Ahora con el boleto metropolitano es más fácil y
cada día estamos vendiendo más”, sostiene.
 89

En materia de servicios, Jorge piensa que éstos aún están muy centralizados en Montevi-
deo. “Con el tiempo hay cosas que se van a ir corrigiendo, se irán a construir hospitales...
Se están haciendo muchos liceos, escuelas, y eso es bueno. Pero por ahora es así, en
Montevideo encontrás todo”, señala.

La gente y los perros

Enrique Martínez - 48 años - Obrero

A Enrique le gustan los lugares poblados. Será porque se crió en Montevideo y ahora
que vive en El Pinar, desde hace cinco años, extraña los sitios donde “las casas están más
pegadas y tenés más contacto con la gente”.
Tiene 48 años y viaja todos los días a la capital para hacer changas como obrero de la
construcción. En las viviendas donde reside, todos los vecinos a excepción de tres trabajan
en Montevideo. “La diferencia más grande es que la gente de El Pinar viaja para dormir
y la de Montevideo ya está en la casa. En El Pinar, en vez de ver gente, ves perros. Son
ciudades-dormitorio”, señala.
A pesar de sentirse montevideano, Enrique no puede venirse a vivir a la capital porque
los recursos no le alcanzan. “Se precisa más plata. Afuera vivís de otra manera: no tenés
plata, caminás cinco cuadras y pedís una cebadura de yerba. O tenés cincuenta pesos y
hacés un guiso. En Montevideo no podés”, indica.

“No sé de dónde”
Pilar Teijeiro - 36 años - Periodista

“Cuando llegás acá no sos nada. Yo era una canaria. El tipo de ropa ya me vendía. En el
trabajo me decían ‘la canaria’, y así me siguen diciendo”, cuenta Pilar. Sin embargo, nació
y vivió casi toda su vida en la ciudad de San José y su acento podría confundirse con el
de cualquier montevideana, al igual que su vestimenta.
Tiene 36 años y trabaja como conductora en TV Ciudad, el canal municipal. Todavía re-
cuerda la primera vez que vino a Montevideo a estudiar Comunicación. “Extrañaba pila.
Es otra vida la de pueblo. En todos lados te conocen, el reconocimiento y la identidad son
importantes. Cuando llegué me relacionaba más con otras personas del interior. Compartís
muchos códigos, la manera de hablar es la misma. Recuerdo que me llamaba la atención
90

cómo la gente se besaba y se abrazaba. En el interior somos más parcos”, considera.

Actualmente vive en San José por razones de proximidad familiar, porque la vida es “más
barata” y porque hay más posibilidades de tener una casa propia. A la hora de definir
a dónde pertenece, Pilar vacila. Al principio afirma que se siente de San José, pero más
tarde confiesa que se ve más cercana a Montevideo. “Claro, voy allá y me disfrazo de
allá. No sé de dónde soy”, admite.

“No queda otra”

Daniela - 20 años - Funcionaria pública

Espera el ómnibus en mitad de la estación de Río Branco y Galicia, con gesto resignado.
“Los ómnibus son todo un tema”, es lo primero que dice. Pasó otro día de trabajo y Daniela
vuelve a “su barrio”, como llama a San José de Carrasco.
La capital “es parte de tu vida”, dice no sin cierto cansancio. “Nunca pensé que iba a
tener que viajar todos los días y ahora paso más tiempo acá que allá”, expresa.
“Tu barrio es tu barrio, y una ciudad... Yo recién ahora me estoy adaptando a las calles.
Para mí esto era otro mundo. Me quedo allá toda la vida. Nunca me gustó venir para este
lado. Es más, siempre dije que iba a trabajar allá, pero… no queda otra”, afirma. Tiene
20 años y trabaja en el Ministerio de Transporte y Obras Públicas. No ve muchas oportu-
nidades laborales en su lugar natal. Por eso piensa incluso en mudarse a Montevideo.
“Me quiero mudar para acá. Aunque odie todo y me vaya de mi lugar. No te queda otra,
porque lo que ganás no te da para viajar todos los días, y después, el tiempo de viaje…
cansa. Cansa bastante”, confiesa.

“Todo era mejor”

Oribe Hernández - 61 años - Guarda de COPSA

Para Oribe la diferencia no está dada por la geografía sino por el tiempo. Tiene 61 años
y vive en Santa Lucía. Considera que la zona de Canelones, Montevideo y San José es
toda “medio parecida”: la distancia, para él, es entre un pasado mejor y un presente de
consumismo, estrés e indiferencia.
Hace veintiocho años que trabaja para una empresa de transporte interdepartamental.
Fue guarda durante veinticinco años y actualmente, como esa función casi ha desapare-
 91

cido en el transporte suburbano, cumple tareas administrativas en Montevideo mientras

espera el momento de jubilarse.
Viaja todos los días a la capital y no ve diferencias en el trato de la gente. “No hay
diferencias en el trato. Antes sí se notaba. Capaz que cambió por el tema de las comu-
nicaciones. El celular conecta a todo el mundo y el transporte ni hablemos, porque une
muchas ciudades dentro de Canelones y con Montevideo. En otras épocas andábamos en
carreta, en relación a como es hoy. No había directos, no había nada. Era todo por rutas
viejas”, recuerda Oribe.
La única diferencia que señala entre su ciudad y la capital es que en Santa Lucía aún
existe “cierta credibilidad en los vecinos” que le permite, por ejemplo, dejar la puerta de
su casa abierta.
Después, traza la línea divisoria entre pasado y presente. Evoca un Montevideo “ma-
ravilloso”, en las épocas del London Paris, donde “todo era mejor” y la gente era “más
cálida”. “No había el estrés que hay ahora. En Santa Lucía es igual, no hay diálogo entre
la gente. Y después, el consumismo. Parece que a la gente nada le alcanza”, reflexiona
mientras llena formularios en la cafetería de la estación Río Branco.

“Como en medio del desierto”

Yoana Carballo - 25 años - Trabajadora social

Yoana, como tantos estudiantes del interior, tuvo que dejar San José, su ciudad natal,
para trasladarse a estudiar a Montevideo. Eligió la carrera de Trabajo Social y vivió en
un hogar estudiantil durante seis años.
“Se siente pila. La vida cotidiana te cambia en todo. Además del paso del liceo a la
facultad, que ya es un cambio importante, dejás tu casa y te encontrás con una realidad
muy impactante, porque todo es distinto, hasta los horarios. Te sentís como si estuvieras
sola en medio del desierto... es bravo”, afirma.
Los hábitos y las rutinas de la capital son muy diferentes a los del interior. “Allá todo
el mundo, después de comer, se duerme una siesta. Es como un rito. Y acá la gente no
duerme siesta salvo que esté cansada. Y no hay mucho espacio para la reunión con la
familia. Todo el mundo hace mil cosas. Allá a las seis o siete de la tarde todo el mundo
está en su casa”, señala.
También es distinto el vínculo con la gente. “Acá cada uno está en su vida, en su mundo.
Cuando llegás no conocés a nadie y tenés que interactuar con mucha más gente. Además,
no hay un buen acceso a la información para las personas que vienen del interior. Uno a
92

veces no sabe dónde preguntar, o le da vergüenza...”, cuenta.

A pesar de todo, Yoana ya se integró a la capital: trabaja desde hace unos meses en el
Ministerio de Desarrollo Social y planea continuar viviendo en Montevideo, pues conside-
ra que es la única manera de continuar su formación profesional.

Ediles departamentales

Los ediles departamentales han jugado, desde hace tiempo, un rol interesante en el pro-
ceso metropolitano, con la particularidad de que el cuerpo que conforman –el Plenario
de Ediles Departamentales del Área Metropolitana– está también integrado por los re-
presentantes del departamento de Florida.
A los efectos de lograr una instancia colectiva, el 24 de abril de 2007 se realizó, en
el Edificio Libertad, un taller con la participación de dieciséis ediles18 y la presencia de
miembros del equipo de trabajo del Libro Blanco y de Agenda Metropolitana.
Una vez presentados los asistentes y enunciados los objetivos del taller, se conformaron los
grupos de trabajo. Éstos abordaron un primer tramo destinado a analizar las fortalezas y
debilidades actuales del Área Metropolitana y otro orientado a la construcción de una
visión prospectiva o de futuro deseado. Los productos fueron volcados en el plenario
por los respectivos relatores, lo que generó una rica discusión. A continuación se trascribe
lo más importante de esas conclusiones.

Fortalezas del Área Metropolitana

1. La unión de los cuatro departamentos para el tratamiento de temas que muchas veces
son comunes.

2. La conciencia que está tomando la población. La riqueza turística: más de cien playas,

18 Participaron: por Canelones: Carlos Amaya, Cristina Castro, Juan López, Rosario Villarreal y Julio Dossier;
por San José: Carlos García, Hugo Poggio; por Florida: Socorro Franquini, Eduardo Morales, Raúl Amaro, Héber
Martínez, Beatriz Cuenca, Carlos Montaño y Luis Álvarez; por Montevideo: Graciela Garín y Álvaro Maynard.
 93

por ejemplo. La cercanía al puerto y al aeropuerto. La gran cantidad de tierras produc-

tivas.

3. Las posibilidades de unir las cuatro juntas departamentales (incluida la de Florida) para
el trabajo común en áreas como turismo (natural, religioso, costero, fluvial, rural), transpor-
te colectivo (población en general, población estudiantil), acercamiento o interrelación de
poblaciones limítrofes, capitales departamentales y gobiernos departamentales. Medio
ambiente: contralor de lagos y ríos por contaminación, por ejemplo, Paso Severino, río
Santa Lucía, protección de humedales.

4. Realización de estas instancias de discusión. Conformación de la Agenda Metropolita-

na. Trabajo de integración a nivel de producción y turismo. Trabajo con diferentes actores
técnicos, conductores, ciudadanos.

5. Voluntad de planificar. Interés en coordinar tareas. Transporte-Combinación metropo-

litana.

6. Primeras medidas sobre la problemática del área como ámbito supradepartamental.

7. Aunque no contemple a Florida, el boleto estudiantil y la combinación. Reuniones de las

cuatro juntas, agendar en conjunto.

8. Fortaleza humana: la mayoría de los habitantes del país se encuentra en el Área

Metropolitana (comunidad e instituciones). Las industrias vitivinícola, artesanal, lechera.
Turismo: Costa de Oro, granjas. El puerto y su potencial. Creación de Agenda Metropoli-
tana como política nacional.

9. El área se fortalece a medida que avanzamos y profundizamos la integración.

Potencial humano, desarrollo en toda su extensión. Cuenca lechera. Cauces de agua.
Eventos hípicos, comerciales (fiesta de la miel). Batalla de Sarandí.

10. Espacio geográfico, riqueza. Comunidad e instituciones. Franja etaria: alto porcentaje
de jóvenes.

11. La integración de realidades diferentes que al sumarse enriquecen las vivencias co-
lectivas.
94

Debilidades del Área Metropolitana

1. Dificultad para romper el espíritu localista, sobre todo de las pequeñas poblaciones;
esto implica la pérdida de valiosas vivencias particulares y colectivas, así como enormes
dificultades para asumir trabajos y metas comunes. Dificultad para integrar organismos
departamentales con regiones de similares características.

2. Transporte bastante deficitario (el transporte carretero no entra a la ciudad de Florida).

Exclusión de Florida: por ejemplo, el ferrocarril no llega. Falta de centros de estudios
terciarios en el interior. Carencia de servicios básicos: entes, organizaciones estatales,
sociedades médicas, etcétera. Falta de identidad.

3. Problemáticas comunes: transporte, estudios, trabajo, droga, inserción laboral (proble-

mática juvenil). Contaminación (frenar, soluciones, aguas del río Santa Lucía). Ordena-
miento de servicios médicos. Dificultad para resaltar el espíritu localista. Dificultad para
integrar organismos comunes locales con objetivos comunes.

4. Imprecisión en la delimitación del Área Metropolitana. Falta de viviendas o mala distri-

bución de las mismas. Poca fuerza y falta de coordinación en la preservación del medio
ambiente.

5. Locomoción centralizada hacia Montevideo, ausencia de locomoción transversal.

Centralización de las fuentes de trabajo en Montevideo. Ausencia de descentralización
política y económica, con poder de decisión. Falta de inversiones extranjeras. Ausencia
de ordenamiento territorial. Carencia de caminería rural en buen estado (bituminizado).
Ausencia de mano de obra para ofrecer a los inversores extranjeros. Pérdida de pobla-
ción rural.

6. Dudas con respecto a lugares históricos del Área Metropolitana, como Paso Severino,
Festival Tres Orillas. Ausencia de algunos ediles en las reuniones del Área Metropolitana.
Falta de apoyo a quien más trabaja, por ejemplo, los ediles.

7. Predominio de lo departamental sobre lo metropolitano. Dificultad para dar el salto

hacia lo colectivo y solidario. Problemas ambientales.

8. Considerar a Florida a veces sí y a veces no como integrante del Área Metropolitana.

 95

Falta de consulta a las respectivas juntas. Distintos parámetros para considerar el trans-
porte metropolitano en los cuatro departamentos. Desacuerdo entre Canelones y San José
con respecto a la tala indiscriminada.

9. Centralismo exacerbado. Crecimiento no planificado. Área Metropolitana definida en

función de los departamentos y no de realidades geográficas.
Poca información sobre las actividades realizadas por Agenda Metropolitana.

10. A nivel institucional: falta de coordinación entre los diferentes organismos que tratan
sobre la problemática del Área Metropolitana. Superposición de organismos que atien-
den los mismos temas. A nivel organizativo: se consideran tres departamentos dejando de
lado problemáticas similares en otros departamentos (ejemplo: Florida).

Futuro deseado para el Área Metropolitana

1. Recuperar la interrelación comunal a favor del Área Metropolitana (fuerza integrado-

ra). Documentar, mapear (a nivel histórico y/o geográfico) y difundir todo lo relacionado
con el Área Metropolitana. Democratizar la comunicación y generar expectativas reales.

2. Fortalecer el área profundizando la integración en todos los aspectos –cultural his-

tórico, laboral, de salud, de transporte– en beneficio de la población. Profundizar el
relacionamiento metropolitano mediante actividades y una política comunicacional indivi-
dual y colectiva. Recuperar la comunicación y el transporte ferroviario como principal vía
integradora de las pequeñas comunidades.

3. Promover proyectos comunes al área que apunten a mejorar la calidad de vida de su

gente. Avanzar en generación de fuentes de trabajo, cuidado del medio ambiente, pro-
yectos para la juventud. Coordinar los proyectos; larga vida a Agenda Metropolitana.

4. Integrar plenamente Florida al Área Metropolitana. Respetar el trabajo del edil por
parte de la Agenda Metropolitana. Emparejar a las empresas que hacen trabajo social.

5. Lograr que Agenda Metropolitana considere a las cuatro juntas departamentales.

Lograr que las empresas netamente departamentales (transporte) que realizan las llama-
96

das líneas sociales obtengan algún tipo de subsidio. Impulsar y lograr un buen ordena-
miento territorial.

6. Invertir en capacitación; legislar para que esa capacitación se desarrolle en el Área

Metropolitana. Ofrecer gente capacitada y lugares estratégicos a los inversores. Tener
juntas electivas en todos los poblados más o menos importantes.

7. Configurar un Área Metropolitana bien delimitada y sin exclusiones. Avanzar perma-

nentemente en la solución de los problemas actuales: transporte, medio ambiente, vivien-
da, agro, turismo.

8. Construir un área descentralizada y participativa. Promover una urgente definición

sobre tránsito, Ley Orgánica Municipal, reforma. Recuperar el transporte ferroviario de
pasajeros.

9. Apoyar a los ediles de aquellos departamentos que lo demandan (por ejemplo: apoyo
económico para que realicen su trabajo, aportes al BPS). Generar trabajo en localidades
olvidadas (pueblos). Proteger peones y pequeños productores rurales. Mejorar caminos y
carreteras del área. Construir más viviendas en pequeñas localidades. Apoyar el turismo
rural.

10. Unificar ordenanzas en temas como tránsito, transporte y medio ambiente. Rescatar
el patrimonio histórico y cultural. Fomentar estudios universitarios. Generar políticas de
igualdad de oportunidades.

11. Controlar la posesión de la tierra y los cultivos, hacia el país productivo. Promover la
descentralización política, económica y administrativa. Establecer igualdad de condicio-
nes de transporte para Canelones, San José y Montevideo. Fortalecer las escuelas rurales.
Apoyar profesiones: educación física, inglés. Fumigar en conjunto el área del río Santa
Lucía.
 97

Diputados

Actualizar el marco normativo

Washington Abdala19

Para Washington Abdala, diputado del Foro Batllista por Montevideo, la Ley Orgá-
nica Municipal es “cuaternaria” y debería modificarse, ya que las normas deben ir
“en sintonía” con los procesos sociales. No obstante, considera que en los procesos de
desarrollo urbano la ley siempre va detrás de la voluntad de las comunidades.

A Abdala le gusta más hablar de “regiones” que de “descentralización”, aunque vaya “un
poco a contrapelo con la tendencia uruguaya”, como él mismo admite. “Tal vez pueden
conjugarse las dos tendencias. En Uruguay el discurso de la descentralización gana mu-
chísimo terreno. Pero me parece que también debería pensarse en términos de regiones”,
indica.
Para el diputado, en las regiones es fundamental la coordinación y complementariedad
en los servicios. “Hay áreas donde los servicios que se brindan tienen un alto grado de
desconexión, son muy asimétricos y no tienen los mismos costos. El ciudadano que vive allí
no puede comprender cómo una comuna y otra, que están prácticamente en la misma
región, tienen niveles de eficacia y efectividad tan distintos”, señala. Por otra parte, agre-
ga que la complementación en una región es fundamental y que no todas las comunas
tienen que hacer lo mismo, aunque apunta que “a los uruguayos nos cuesta mucho eso de
complementar y distribuir los roles”.
A su juicio, el transporte y la logística son dos áreas que deben ser necesariamente coor-
dinadas. “Ése es un capítulo de desarrollo del país descomunal, y el Área Metropolitana
es el área donde más movimiento se ve en torno a logística y transporte”, afirma.
A pesar de que define sin ambages a la Ley Orgánica Municipal vigente como un “mama-
rracho” y sostiene que “hay que actualizar el marco normativo”, Abdala enfatiza que las
leyes no pueden anteponerse a la realidad ni a la voluntad de las comunidades. “Tiene
que haber ganas, también. No es la ley la que va a cambiar esto; es la realidad social y
económica. La ley es un instrumento que puede aceitar, lubricar, pero no debe ser la que
dé la orden de construcción del Área Metropolitana”, considera.

19 Diputado por el Partido Colorado.

98

El diputado valora positivamente la definición de una agenda metropolitana y la coordi-

nación de políticas entre las comunas del área. “Recién en los últimos años los intendentes
de la región empezaron a captar que hay una serie de actividades que pueden hacer en
común, a la vez que empieza a tomarse conciencia del espacio físico que ocupa esa zona,
sustancial para la vida económica del país”, destaca.

Hacia la creación de organismos supradepartamentales

Eduardo Brenta20

El diputado frenteamplista Eduardo Brenta (Vertiente Artiguista) integró entre 2000

y 2005 la Comisión de Área Metropolitana, constituida por ediles de todos los par-
tidos políticos de los departamentos de la zona. Considera “imperioso” promover el
fenómeno del Área Metropolitana, ya que los límites departamentales no reflejan las
semejanzas en materia socioeconómica y productiva.

Dado el desarrollo demográfico que ha tenido el sur del país, y en particular Montevideo,
en los límites de la capital los distintos departamentos adoptan características similares.
“Tal vez alguien que vive en Kiyú no se sienta parte del Área Metropolitana, por más que
lo sea, pero los casos de Rincón de la Bolsa, La Paz, Las Piedras, Barros Blancos y Costa
de Oro no plantean diferencias con el de Montevideo. Hay problemáticas comunes: los
asentamientos, las cuencas de los arroyos, la disposición de los residuos...”, señala Brenta.
Incluso apunta que el departamento de Florida podría incorporarse al Área Metropoli-
tana.
Para el diputado frenteamplista, el fenómeno del Área Metropolitana debe visualizarse
en el marco de tres procesos: la descentralización, que trasciende a la zona pero impacta
en ella; la reforma del Estado, que permitirá avanzar en materia de descentralización
política (por ejemplo, mediante la electividad de las juntas locales); y el desarrollo local,
que debe promoverse en el área. Considera necesario profundizar el fenómeno del Área
Metropolitana y cree que existe voluntad política para avanzar al respecto.
En ese sentido, sugiere la creación de organismos supradepartamentales que, sin carácter
resolutivo, se constituyan en ámbitos de coordinación de políticas. “La institucionalidad la
irá dando la vida, pero la Constitución habilita a desarrollar procesos de regionalización

20 Diputado por el Frente Amplio.

 99

y hay que pensar en eso respetando las autonomías departamentales. Esto parece lógico
en un área crecientemente homogénea”, estima Brenta.
No cree necesaria la elaboración de proyectos de ley específicos del Área Metropolitana;
piensa, en cambio, en la posibilidad de incorporar a las leyes algunos aspectos dirigidos
a la zona. Por ejemplo, introducir disposiciones especiales para el Área Metropolitana en
la reforma de la Ley Orgánica Municipal, actualmente a estudio del Parlamento (Brenta
opina que la ley vigente exige una “reformulación inmediata”, ya que fue redactada en
el año 1935 y no responde a la realidad actual).
“No me parece que esto pase por generar un nuevo marco normativo. Creo que hay que
pensar en cuestiones más flexibles desde el punto de vista institucional, que tengan con-
troles de los organismos legalmente constituidos y delegaciones claras, pero que actúen y
luego validen en los ámbitos correspondientes las decisiones adoptadas”, indica.

Una cuestión de actitud

Luis Lacalle Pou 21

El diputado herrerista Luis Lacalle Pou, representante por Canelones, reconoció que
hay temas que “trascienden a cada departamento”, como el transporte público y la
recolección de residuos. No obstante, no se mostró partidario de las agendas. Consi-
deró que la solución a los problemas del Área Metropolitana pasa por la ejecutividad
y la eficacia.

A Lacalle Pou le parece correcto que, sin perjuicio de los partidos que estén en los go-
biernos municipales, se busquen puntos de contacto en temas que involucran a varios
departamentos, como el tratamiento de los residuos, el medio ambiente o el tránsito. Pero
opina que a veces “algunas cuestiones quedan más en agenda y en intenciones que en
realidades”.

Afirma que habría que mejorar el sistema de transporte urbano y el tema de la disposición
final de residuos. “En el primer caso, se ha actuado claramente en beneficio de Montevi-
deo y en detrimento de Canelones y San José. Las compañías de esos departamentos se
han perjudicado, si bien los usuarios de todos los departamentos se han beneficiado, lo

21 Diputado por el Partido Nacional.

100

que es un punto a favor. En el segundo caso, se está hablando de que Canelones va a ser
el basurero de la zona metropolitana. Me parece que no se ha actuado con un criterio
de justicia, porque el que recibe la basura de los otros departamentos tiene que ser
beneficiado en otros sentidos y hasta el momento eso no se ha establecido así”, sostiene.

Con respecto a la agenda del Área Metropolitana, aclara que no es muy partidario de
las agendas. “Prefiero que se vaya resolviendo por temas. A veces las comisiones y las
agendas se dedican a hacer diagnósticos y no llegan a las soluciones. A mí me gustan los
gobernantes efectivos y eficaces, y creo que lo son los que abordan un tema y hasta que
no lo resuelven, no lo dejan”, señala.

Por otro lado, Lacalle Pou se muestra preocupado ante el avance del Área Metropolitana.
“Ojalá que no se extienda mucho más. El gran drama del Área Metropolitana es su
crecimiento. Porque además crece en marginalidad. Hay que ver cuánta gente que viene
a vivir al Área Metropolitana viene expulsada y termina en los asentamientos”, expresa.
Considera que no es necesario introducir modificaciones legislativas que acompasen la
nueva realidad, ya que es un tema que se vincula más a la voluntad y la ejecutividad. Y
por otra parte, porque las leyes orgánicas municipales “no pueden cambiar lo que dice la
Constitución en materia de competencias territoriales”.

Hacia la regionalización
Iván Posada22

Iván Posada, diputado por el Partido Independiente, considera que debería pensarse
en una regionalización del país, para definir políticas más globales. En ese marco, el
Área Metropolitana sería una región claramente definida, con características y pro-
blemáticas comunes.

“Hay ciertos temas, como la disposición final de residuos y la prestación de servicios, en los
que debe haber una integración entre departamentos. Por ejemplo, Ciudad de la Costa
en Canelones y Ciudad del Plata en San José están claramente vinculadas a Montevideo
en materia de saneamiento, que es un problema muy serio”, indicó Posada. Agregó que

22 Diputado por el Partido Independiente.

 101

el tema del transporte debería abordarse más desde la perspectiva de las intendencias
y no tanto desde una óptica centralista regida por el Ministerio de Transporte y Obras
Públicas.
El diputado del PI opina que la definición de una agenda metropolitana es muy positiva y
va aun más lejos: cree que las regiones deberían integrarse en la definición de políticas,
bajo la idea de que “el desarrollo debe ser mirado sin tener en cuenta los límites departa-
mentales”. “Las intendencias no deberían estarse disputando la radicación de inversiones,
por ejemplo”, señala.
Al mismo tiempo, considera que la regionalización debe combinarse con la descentra-
lización local, la creación de la perspectiva municipal y la figura de un “alcalde” que
gobierne en cada localidad.
En materia de leyes, sostiene que la perspectiva regional debe incorporarse a diversas
temáticas, por ejemplo al ordenamiento territorial. Y destaca la ya aprobada Ley de
Parques Industriales, que visualiza como un “estímulo para la radicación de inversiones con
sentido regional” y una “herramienta formidable” para el desarrollo.
102
 03. Vértice territorial
Conformación estructural y dinámica del territorio metropolitano
 Nota: Las imágenes del presente capítulo han sido
provistas por los autores. Se incluyen también
fotografías tomadas del Servicio de imágenes del
planeta Google Earth™

• Determinación espacial y conceptual del territorio

metropolitano
• Una aproximación al espacio metropolitano • Terri-
torio, Región, Área Metropolitana • Transformaciones
recientes en el territorio metropolitano: ¿hacia un nue-
vo modelo territorial? • Hacia una visión de conjunto
en el contexto urbano-territorial nacional
• Base geográfica y medio natural
• Una lectura en clave de paisaje cultural
• Estructura y dinámica del Sistema Urbano Metro-
politano en el período 1996-2004
• Conurbano Metropolitano • Región Metropolitana
• La población y su distribución en el territorio metro-
politano • Expansión y densificación del Conurbano
Metropolitano • Precariedad urbana y modos de pro-
ducción habitacional
• Formas de ocupación del suelo metropolitano
• Introducción • Dinámica de densidades y morfolo-
gías • Pobreza urbana, hábitat precario y condición
metropolitana • Accesibilidad • La pobreza urbana
en el territorio metropolitano
• El sistema de planificación del territorio metropo-
litano: estado de situación
• La gestión a escala microrregional en el departa-
mento de Canelones: una experiencia innovadora
• Glosario
 105

Una lectura estrictamente territorial del área que asume, empero, una interpretación
holística e integral del territorio: éste se considera aquí una dimensión compleja que
trasciende el soporte físico-espacial e involucra lo humano, lo social, lo económico. De
algún modo, el vértice territorial se adelanta a los otros y los incluye como atisbos.

Determinación espacial y conceptual del territorio metropolitano

Una aproximación al espacio metropolitano

El análisis del territorio nacional puede abordarse desde diversas escalas espaciales,
estructuras y sistemas territoriales. El territorio metropolitano constituye una porción sig-
nificativa de este espacio y comprende las denominadas Región Metropolitana y Área
Metropolitana: dos conceptos con determinaciones conceptuales y espaciales propias, que
a menudo se manejan indistintamente pese a que no denotan estrictamente lo mismo.

El territorio nacional y, en particular, el metropolitano, han sido objeto de diversos estudios

y propuestas en las últimas décadas, por lo que han asumido múltiples definiciones en tér-
minos de delimitación espacial y conceptual. Entre esos estudios pioneros cabe destacar,
en las últimas dos décadas, el trabajo realizado por el Instituto de Teoría de la Arquitectu-
ra y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura (ITU) en 1994, en el marco de un convenio
establecido entre la Facultad de Arquitectura y el MVOTMA, el estudio de Pablo Ligrone
(1996) y el de Federico Bervejillo y Mario Lombardi, de 19991.

La dinámica social y material del espacio metropolitano, fundada en dinámicas de al-

cance nacional, tiene su origen en procesos de larga data y no escapa a fenómenos de
significación continental e incluso global, en tanto obedece a lógicas de reestructuración

1 ITU-FARQ: Convenio MVOTMA; AAVV (1994) Montevideo Región Metropolitana; Convenio IMM-FARQ.
POT: Ligrone, Pablo (1996) Escenarios para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo;
Bervejillo, Federico y Mario Lombardi (1999) Globalización, integración y expansión metropolitana en Montevi-
deo. Hacia una región urbana de la Costa Sur. Trabajo presentado al V Seminario Internacional de la RII, Toluca,
México.
106

económica con fuerte impacto sociocultural y clara expresión en el territorio. Esto ha sido
señalado por algunos autores: “El estilo de desarrollo predominante en América Latina
durante el último siglo motivó e impulsó una serie de procesos socioeconómicos con fuertes
derivaciones y repercusiones en la conformación de los territorios nacionales, destacando
en particular: la expansión de la frontera agropecuaria, el crecimiento urbano, la metro-
polización y la industrialización no planificada”2.

Tales procesos adquirieron connotaciones particulares en cada país, y en Uruguay tuvie-

ron una temprana y singular expresión territorial en las formas de uso y ocupación del es-
pacio, lo que contribuye a explicar en gran parte las actuales modalidades de ocupación
territorial. En particular, puede indicarse lo siguiente:
• La rápida conformación y ocupación del territorio nacional, que determinó
Croquis “estrategias” que ya a fines del siglo XIX la expansión de la frontera agropecuaria alcan-
Fuente: IMM (1998) Plan Montevideo
zara prácticamente sus límites actuales. Esto es propio del Uruguay y marca
una diferencia, en la medida en que durante la consolidación de los territo-
rios y los sistemas urbanos nacionales en América Latina (siglos XIX y XX), la
expansión de la frontera agrícola fue uno de los recursos privilegiados para
enfrentar los desafíos socioeconómicos de los distintos países de la región.
• Las condiciones fundacionales de Montevideo y su posterior consolidación
como puerto, que establecieron desde el inicio su rol como centro único y
dominante, determinando las formas territoriales de la expansión y el desa-
rrollo de las infraestructuras de comunicación, los equipamientos y el sistema
de ciudades a escala nacional. El carácter radial-lineal de la infraestructura
ferroviaria y luego de la red carretera contribuyó a consolidar la hegemo-
nía de Montevideo y luego del territorio metropolitano, en la segunda mitad
del siglo XX.
Tales fenómenos, junto a otros de índole demográfica, explican la temprana “urbaniza-
ción de la sociedad nacional”3, la macrocefalia montevideana y el consecuente surgimien-
to y consolidación del territorio metropolitano.

Más recientemente se ha advertido, a nivel global y latinoamericano, acerca de la trans-

Plano síntesis formación de la estructura espacial de las metrópolis, sobre la base del desarrollo de
Fuente: IMM (1998) Plan Montevideo
nuevos centros y la dispersión urbana (urban sprawl). Esto implica una clara ruptura con

2 CEPAL-PNUMA (1990) América Latina y el Caribe: El reto ambiental del desarrollo.

3 Martorelli, Horacio (1978) Urbanización y desruralización en el Uruguay, pp. 16-23. FCU-CLAEH.
 107

respecto a la clásica estructura espacial de las ciudades y su reemplazo por una dife-
rente, más difusa y polinuclear, acompañada por el surgimiento de nuevos “artefactos
urbanos” como centros comerciales, urbanizaciones de baja densidad y parques tecnoló-
gicos o logísticos, asociados a las vías de comunicación y en una secuencia que carece de
continuidad espacial. Surge así una ciudad extremadamente dividida y segregada, una
“ciudad de islas”4 . Montevideo y la Región Metropolitana presentan síntomas claros de
este tipo de procesos, que ya se encuentran en actividad.

Territorio, Región, Área Metropolitana

Lo anteriormente expuesto revela la enorme gravitación que el territorio metropolitano

tiene en el escenario nacional. La Región Metropolitana constituye, sin dudas, la unidad
regional de mayor peso demográfico, institucional, sociocultural y económico del país,
donde se registran las mayores intensidades de vínculos, flujos y relaciones con las conse-
cuentes complejidades que esto comporta en los planos institucional, ambiental, territorial
y sociocultural.
Se considera aquí pertinente manejar el concepto de Región Metropolitana en virtud de
su amplitud y extensión territorial, en detrimento del más restrictivo de Área Metropoli-
tana5 : la idea de región involucra y abarca las áreas rurales más o menos extensas, con
explotación primaria o sin ella y con diversos grados de naturalidad o transformación,
que se alternan en un contexto espacial definido por el sistema de centros urbanos más o
menos compactos o dispersos6 .
La Región Metropolitana admite, en teoría, múltiples delimitaciones y, a los efectos de este
trabajo, se asume que comprende el total de la superficie del departamento de Monte-
video y extensas áreas de los departamentos de Canelones y San José, así como el sur
del departamento de Florida, en una aproximación al territorio metropolitano relativa y
compleja, en tanto en Uruguay no puede hablarse de “regiones” desde el punto de vista
administrativo.

4 Rojas, Eduardo (2005) “Las regiones metropolitanas en América Latina. Problemas de gobierno y desa-
rrollo”, en Gobernar las metrópolis. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC.
5 Es posible citar diversas definiciones de Área Metropolitana así como diversos alcances territoriales
posibles. En cuanto al nombre, se opta por el de “Área Metropolitana” a secas, sin el apelativo “de Montevideo”,
para evitar el sesgo que éste impone sobre la misma al identificarla con el centro metropolitano principal.
6 Definición elaborada a partir de Magri, Altair.
108

Coronas en la delimitación del AM

Elaboración: ITU (2007)
Fuentes: INE y Escuder, Teresa (2003) Comportamiento de la densi-
dad poblacional del centro metropolitano. ITU, FARQ, UdelaR
Montevideo urbano
Corredores metropolitanos y áreas conurbadas
Localidades de la Región Metropolitana
Área Metropolitana - fuente ITU 94
Área Metropolitana + 20% fuente ITU 94
Primera y segunda corona
 109

Por otra parte, el Área Metropolitana es el territorio conformado por un sistema funcio-
nalmente integrado con una estructura predominante de tipo urbano y suburbano7 o pe-
riurbano8 . Refiere a un ámbito fuertemente determinado y hegemonizado por el sistema
de áreas urbanizadas, sean éstas conurbadas, contiguas o discontinuas –que definen una
estructura fuertemente interdependiente–, y subsidiariamente por áreas rurales, periur-
banas o intersticiales, que generan territorios de interfase9.
Como se aprecia, la determinación de los límites del Área Metropolitana se ampara en
criterios diversos. En el presente estudio, y en virtud de su valor instrumental, se recurre
también a la noción de Área Metropolitana Inmediata (AMI)10 y de Conurbano Metropo-
litano.
En todo caso, y más allá de las posibles delimitaciones físico-espaciales, es claro que la
condición metropolitana tiene su origen y fundamento conceptual en la diferenciación
entre la localización laboral y la habitación cotidiana. Refiere, entonces, a un amplio y
diverso conjunto de procesos, flujos y determinaciones territoriales.
Por este motivo, la condición metropolitana posee alcances diversos y admite tantas defi-
niciones espaciales como indicadores de concentración, densidad e intensidad de vínculos
y relaciones puedan teóricamente identificarse y ser cuantificados.

Transformaciones recientes en el territorio metropolitano: ¿hacia un nuevo mo-

delo territorial?

En 1994, el Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo de la Facultad de Arqui-

tectura establece una definición espacial del Área Metropolitana a partir de la llamada
“Teoría de la movilidad”11. Sobre la base de esta teoría –centrada en las características
de la población localizada en los centros urbanos del territorio (en cuanto a cantidad y
edad de la población económicamente activa) y en las de la red vial (tipo de pavimento,

7 Se asume aquí el término “suburbano” en el uso que le asigna Magri, Altair: Proyecto de tesis doctoral, 2006.
8 Concepto empleado por Petit, Miguel (1995) Espacios Periurbanos. MVOTMA, DINOT, Montevideo.
9 Petit, Miguel: op. cit.
10 Esta noción es manejada, entre otros, por Carlos Musso. Véase Musso, Carlos (2005) Las ciudades del
Uruguay, Facultad de Arquitectura, UdelaR. Montevideo.
11 ITU-MVOTMA: “La Teoría de la movilidad”, en Región Metropolitana volumen 1, donde se cita a Gómez
Gavazzo, Carlos (1974) Movilidad locacional de la población. Edición provisoria del ITU, Montevideo, 1987.
110

jerarquía)–, se define un Área Metropolitana que abarca un radio aproximado de 35 km

y una segunda corona que se extiende hasta alcanzar los 50 km desde el centro metro-
politano, la que se despliega en forma de ameba sobre los corredores viales de acceso.
Dicha delimitación territorial, actualizada en 200312, debe ser actualmente ajustada a la
luz de los procesos que se han producido en este territorio y en virtud del efecto que las
transformaciones globales han tenido en el desarrollo de nuevas formas de comunicación
en las últimas dos décadas.

Las formas de uso y ocupación del suelo han variado de modo sustantivo, y el territorio
metropolitano no ha permanecido ajeno a estos procesos: el tejido productivo ha reci-
bido el impacto de la localización de otros usos propios de su condición metropolitana.
Realidades “nuevas” tales como urbanizaciones residenciales privadas, urbanizaciones
precarias, instalaciones logísticas, centros de innovación tecnológica, zonas francas, ce-
menterios privados, nuevos trazados viales, emprendimientos turísticos e industriales, así
como iniciativas planteadas en diversos momentos por parte de actores públicos y priva-
dos han generado nuevas lecturas del territorio metropolitano y estimulado la búsqueda
de alternativas hacia nuevos equilibrios territoriales.
Algunos procesos vinculados a la producción agropecuaria, como la reconversión de la
vitivinicultura –que comienza a gestarse en los años 80–, el desarrollo de la forestación
y la incorporación de actividades productivas no tradicionales13 han dotado de nuevo
sentido económico al territorio rural productivo.
Por su parte, una “nueva ruralidad” caracteriza a las antiguas áreas productivas en re-
troceso: fenómenos emergentes como el de la “segunda primera vivienda” comienzan a
caracterizar las áreas rurales antiguamente productivas con nuevos usos. A esto debe
agregarse el surgimiento de un nuevo habitante que instala su residencia permanente en
las chacras y trabaja en el área urbana o el centro metropolitano, lo que no modifica la
estructura de la unidad productiva original aunque sí su uso. Gran parte de estas mo-
dificaciones se desarrolla fundamentalmente sobre el territorio no urbano, asignándole
nuevos atributos y significados.
Las áreas urbanas –centro metropolitano principal, Conurbano Metropolitano y centros
poblados subsidiarios– presentan, entretanto, comportamientos dinámicos. Procesos de
fragmentación y segregación socio-espacial, pérdida de jerarquía del centro metropoli-
tano, aparición y desarrollo de “nuevas centralidades” –no sólo en Montevideo–, migra-

12 Escuder, Teresa (2003).

13 Como el cultivo del arándano, la cría de ñandú para el consumo o la cría o guarda de caballos.

Componentes territoriales del “Gran Montevideo”
Fuente: MVOTMA/DINOT (2004) Uruguay 2025. Economía, Socie-
dad, Territorio (CD)
Áreas de actuación del CostaPlan
Fuente: sitio web IM Canelones (2007), www.canelones.gub.uy
111
ciones internas, persistente despoblamiento de áreas centrales e intermedias, crecimientos
periféricos y desarrollos urbanísticos relevantes (algunos de ellos reconocidos “legalmen-
te”, como Ciudad de la Costa y Ciudad del Plata) constituyen realidades que modifican
la estructuración previa de las áreas urbanas. Los cambios en la base económica, la
estructura productiva y las infraestructuras y equipamientos asociados, inducen también
transformaciones en la estructuración espacial del centro metropolitano principal y de las
diferentes localidades.
Algunos proyectos y obras, como las infraestructuras del puerto de Montevideo, el anillo
vial perimetral, el nuevo mercado mayorista hortifrutícola de Montevideo y el polígono
agroalimentario a él asociado, el nuevo Aeropuerto Internacional de Carrasco en Canelo-
nes, el proyecto del “Parque de Actividades del Oeste” de la Intendencia de Montevideo
e iniciativas de coordinación metropolitana como las de transporte colectivo de pasajeros
y gestión de los residuos sólidos urbanos acompasan estas transformaciones y contribuyen
a la generación de una nueva estructura espacio-territorial y un nuevo imaginario colec-
tivo.
Por todo ello, se entiende relevante construir una nueva mirada sobre el territorio metro-
politano que incorpore ambas realidades –la urbana y la rural– como partes constituti-
vas del mismo, superando las lecturas en clave urbana predominantes hasta el presente.
Bajo esta nueva mirada ya no es posible explicar la estructura territorial metropolitana
exclusivamente por la metáfora de la “ameba” o de “la mano abierta” cuyos dedos se
prolongan a través de los principales corredores metropolitanos.
Así, el espacio intersticial entre los brazos de esta ameba adquiere un nuevo significado:
la linealidad de los corredores se altera y comienza a visualizarse el entramado de la
caminería rural que originalmente dio acceso a las unidades productivas y hoy conecta
los usos emergentes en el territorio metropolitano. Esta estructura se complementa con un
sistema de pequeños nodos (centralidades locales rurales, cruces de caminos, equipamien-
tos), génesis de una red que se materializa en la estructura vial local, concretando un mo-
delo territorial que funciona a escala local y complementa el esquema primario o radial.
Este modelo territorial pone en evidencia un sistema urbano integrado por distintas loca-
lidades y centros urbanos de diverso rango, que desarrollan vínculos y lazos mutuos en
algunos casos más estrechos que los que mantienen con el centro metropolitano.
Este sistema, que denominamos “Sistema Urbano Metropolitano” (SUM), presenta inter-
namente diversos niveles de consolidación, cobertura de servicios e infraestructura, y está
integrado por el centro urbano principal y un total de 114 localidades metropolitanas. Sus
facetas más dinámicas se registran actualmente en los seis “corredores metropolitanos” y
112

en los bordes urbano-rurales o áreas de interfase.

Las intersecciones y los puntos de contacto de estas dos estructuras articulan potencial-
mente ambas realidades metropolitanas (una consolidada, la otra emergente), así como
las zonas de interfase urbano-rural de los corredores metropolitanos. Se aprecia así la
tendencia a conformar una suerte de “metrópolis reticular”14 que sigue la pauta espacial
de una “heterogeneidad discontinua”15, la que se forma alternando piezas de ciudad
compacta, piezas de ciudad difusa y áreas rurales de diversa caracterización, con espa-
cios intersticiales y de interfase.

Hacia una visión de conjunto en el contexto urbano-territorial nacional

La realidad presentada anteriormente revela un territorio metropolitano complejo, fruto

de un proceso de conformación y desarrollo que tiene como resultado una estructura
territorial heterogénea, fuertemente interconectada en lo interno y que debe entenderse
en el marco de sus relaciones con el sistema urbano y territorial nacional. Un territorio
que comprende gran parte del sur del Uruguay, que forma parte de fenómenos más am-
plios –cuyo alcance se extiende al menos desde el departamento de Colonia hasta el de
Rocha– y se inscribe bajo la influencia gravitacional del área metropolitana de Buenos
Aires16 .

Así entendido, el territorio metropolitano participa de dinámicas territoriales más amplias.

La metrópolis reticular
Fuente: Taller Alonso-Teixidor VI, Seminario Montevideo (2004)
Entre ellas se cuentan las tensiones este-oeste del sur del Uruguay, que inciden sobre el
territorio metropolitano en la medida en que se registra un incremento de los flujos y de
las actividades turísticas, recreativas y culturales, así como una mayor presencia de “equi-
pamientos globales”, de administración regional de servicios, alta gerencia, residencial de
alto nivel, emprendimientos tecnológicos, educativos, entre otros, como ha sido señalado
en análisis recientes.

14 Taller Luis Felipe Alonso Teixidor, VI Seminario Montevideo, 2004.

15 Schelotto, Salvador (2006) Directrices estratégicas del Plan de Ordenamiento Urbano Territorial de La
Paz, Las Piedras y Progreso; informe final de consultoría.
16 Esto ha sido advertido en trabajos tan diversos como el ya citado de Bervejillo y Lombardi (1999) o La
ciudad celeste de Capandeguy, Sprechmann y Aguiar (2007).
<corte
grandes equipamientos metropolitanos
113
114

adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///
 <corte

Grandes equipamientos metropolitanos

Elaboración propia (2007)
Fuentes: SGM (2004); IMM (1998) Plan Montevideo
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///

Centros de innovación tecnológica

Parques metropolitanos
Grandes equipamientos proyectados
Grandes equipamientos existentes
Grandes superficies comerciales
Puertos deportivos
Hipódromos
Centralidades en Área Metropolitana
Vías férreas
Principales rutas nacionales
Anillo vial perimetral proyectado

AEREOPUERTO
INTERNACIONAL

Pág. anterior: Sistema Urbano Metropolitano
Elaboración propia (2007) en base a SGM 2004
Centro metropolitano principal
Corredores metropolitanos y áreas conurbadas
Localidades aisladas del SUM
La costa sur en el contexto regional
Fuente: Bervejillo, Federico y Mario Lombardi (1999)
115
En tal sentido, los valores de “ruralidad” y “periurbanidad” de la Región Metropolitana
operan como activo potencial relacionado con la sustentabilidad global del sistema. Ello
sin desmedro de la generación de empleo industrial en el centro metropolitano y el siste-
ma de localidades, que podría recuperar parte del dinamismo que produjo las primeras
expansiones, con los casos de Pando y Las Piedras como ejemplos paradigmáticos. En este
sentido, los centros de innovación tecnológica e incubación de emprendimientos –tales
como el Parque Tecnológico Canario (en el antiguo frigorífico Comargen) en Las Piedras,
el Polo Tecnológico de la Facultad de Química en Pando, el Parque Tecnológico Industrial
del Cerro, Zonamérica y el Instituto Pasteur Montevideo, entre otros centros de promoción
pública, privada o mixta– refieren a ese modelo en términos contemporáneos, apuntando
a una economía diversificada e intensiva en conocimiento.
Base geográfica y medio natural
El territorio metropolitano se desarrolla al sur del territorio nacional y se extiende am-
pliamente sobre las costas del Río de la Plata por un frente de más de 129 km. La bahía
de Montevideo ocupa una posición baricéntrica en este desarrollo costero y en ella se
localiza el principal puerto.
El Uruguay posee una red hidrográfica densa y muy ramificada que vierte al Río de la
Plata y al océano Atlántico. El territorio metropolitano ocupa parcialmente la cuenca del
río Santa Lucía y las cuencas del Río de la Plata oeste y este. Éstas forman parte de la
vertiente platense que junto con la atlántica conforman la vertiente austral limitada por la
Cuchilla Grande del Este y del Oeste.
El curso del río Santa Lucía, de un total de 230 km de longitud, nace en el Cerro Pelado en
el departamento de Lavalleja. Su cuenca se desarrolla en los departamentos de Lavalleja,
Florida, Flores, Canelones, San José y Montevideo. Provee de agua potable al 60% de la
población del país, porcentaje en el que queda incluida la mayor parte de la población
urbana metropolitana. En torno a su desembocadura se desarrollan 20.000 hás de hume-
dales salinos conformados con aportes de la marea eólica, lo que determina un ecosistema
peculiar de valor ambiental relevante. En sus márgenes se desarrolla monte galería.
Los principales riesgos ambientales provienen de la urbanización e industrialización rápi-
da que presiona el humedal, la tala indiscriminada de monte nativo para leña, el uso de
116
Topografía (curvas cada 10 metros)
Elaboración propia sobre plano base SGM
agrotóxicos y el vertido de efluentes sin tratar provenientes de la actividad tambera.
Al oeste del territorio considerado, la cuenca del Río de la Plata se localiza sobre el
acuífero Raigón, reserva hídrica y recurso para el uso productivo. En este caso el riesgo
ambiental es también ocasionado por vertidos incontrolados de industrias y tambos y de
agrotóxicos sobre el acuífero, en particular sobre sus áreas de recarga. La contaminación
atmosférica ocasionada por la industria que se concentra en torno a la ruta 1 constituye
también otro factor de riesgo ambiental.
La cuenca este del Río de la Plata involucra en el territorio metropolitano a las de los arro-
yos Pantanoso, Miguelete, Carrasco, Pando y Solís Chico como principales cursos. Es una
zona de gran complejidad, ya que incluye a la ciudad de Montevideo y sus extensiones.
En particular, el incremento poblacional en las últimas décadas –sobre todo en Ciudad de
la Costa– ha ocasionado un importante aumento de la superficie de suelo impermeabili-
zado por la urbanización, con incremento del escurrimiento superficial de aguas, lo que
ha determinado la aceleración de procesos de erosión y contaminación. El uso agrícola
intensivo también ha provocado erosión en los suelos productivos que abastecen de ali-
mentos a la población metropolitana.
La orografía está conformada por llanuras y planicies fluviales, lomadas sedimentarias
con suaves pendientes y colinas. En las colinas y lomadas se desarrolla producción hortí-
cola y frutícola en pequeños y medianos establecimientos.
Las llanuras y planicies fluviales se desarrollan entre las cotas 0 y 50 metros. En las medias
y bajas se localizan lomadas suaves. El cerro de Montevideo, que alcanza los 134 metros
de altura, se presenta aislado. Su forma troncocónica, con suaves laderas, caracteriza a
la bahía de Montevideo. Otras elevaciones significativas son las de la Cuchilla Pereira,
también en el departamento de Montevideo.
En las llanuras bajas, que comprenden territorios casi horizontales, los suelos son de per-
meabilidad muy lenta, en parte anegadizos, con humedales, lagunas, arenales y cursos
de agua lentos, lo que determina la existencia de ecosistemas de alto interés y gran
fragilidad, algunos de los cuales se han modificado de modo irreversible. La mayoría de
los ecosistemas y las áreas ecológicas significativas está asociada, en el territorio metro-
politano, al sistema costero y la red hidrográfica.
Las costas presentan sucesiones de puntas pedregosas entre las que se desarrollan playas
arenosas en forma de medialuna. Coexisten en este gran tramo zonas estables e impor-
tantes zonas inestables donde la línea de costa está actualmente en retroceso, lo que se
 117

ve agudizado en algunos casos por la acción antrópica.

La arena acumulada por la acción del viento ha provocado la conformación de cordones
de médanos y campos dunares, que en algunos casos alcanzan desarrollos importantes
en la costa metropolitana. Tal es el caso de la desembocadura del arroyo Solís Chico en
su margen derecha.
En algunos tramos se desarrollan barrancas que han sido producidas por el trabajo de las
aguas y que presentan una fuerte dinámica e inestabilidad. Algunas de éstas alcanzan
alturas notables, como las de Mauricio y San Gregorio, que llegan a los 30 metros.
El clima es templado, con influencia de aire tropical húmedo y temperaturas medias que
se ubican en torno a los 16,5º para la ciudad de Montevideo. La proximidad al mar apor-
ta también un porcentaje de humedad relativamente alto.

Las lluvias son abundantes aunque distribuidas irregularmente, lo que provoca sequías o
Cuencas e hidrografía inundaciones. En términos medios son moderadas, alcanzando en Montevideo los 1.000 mm
Elaboración propia sobre plano base ITU anuales con ligero predominio en el otoño y la primavera.
Río de la Plata oeste Las heladas alcanzan un promedio anual de 20 días en los alrededores de Canelones y
3- Cuenca de costa oeste de Montevideo
9- Cuenca del río Santa Lucía un promedio de 40 días en el interior del país. La condensación del vapor de agua en
12- Cuenca de costa oeste de San José
14- Cuenca del río San José
hielo que las produce ocasiona grandes daños a la agricultura, en particular cuando se
15- Cuenca del arroyo Sarandí Grande producen tardíamente en primavera o tempranamente en otoño. La menor frecuencia de
este fenómeno favorece la actividad agrícola en el territorio metropolitano.
Río de la Plata centro
1- Cuenca del arroyo Seco
2- Cuenca de costa este de Montevideo Los vientos más característicos del Uruguay provienen del norte y del sudoeste. El viento
4- Cuenca del arroyo Pantanoso
5- Cuenca de costa centro de Montevideo del norte se produce acompañado de aumento de nubosidad y humedad. El viento que
6- Cuenca del arroyo Miguelete proviene del sudoeste proviene generalmente del océano Pacífico a través de la Cor-
16- Cuenca del arroyo Canelón Chico
17- Cuenca del arroyo Canelón Grande dillera de los Andes. Es frío y seco. También son frecuentes las sudestadas provenientes
19- Cuenca del río Santa Lucía Chico del mar, que provocan gran incremento de humedad y pueden dar origen a abundantes
Río de la Plata este lluvias.
7- Cuenca del arroyo Carrasco
8- Cuenca de costa este de Canelones
10- Cuenca del arroyo Pando
11- Cuenca de costa este de Canelones
13- Cuenca del arroyo Solís Chico
18- Cuenca del arroyo del Tala Una lectura en clave de paisaje cultural

El paisaje está estrechamente vinculado a la identidad de las comunidades y, por lo tanto, a

su sentido de pertenencia al territorio que habitan. Cada lugar tiene su propio paisaje, que
le es singular y adquiere particular relevancia en los procesos de homogeneización territo-
118
Pág. siguiente: Ecosistemas relevantes
Elaboración propia
Fuentes: ASO-DINAMA: Informe ambiental del proyecto integrado de
patrimonio y ambiente; IdD: Inventario paisajístico del Área Metropo-
litana de Montevideo
* Nota: Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo, Decreto Nº
28242 de 1998, Área ecológica significativa
rial y cultural derivados de la globalización. Así se ha entendido en varios ámbitos en los
que, en las últimas décadas, se ha ensayado instrumentos de ordenación y gestión territorial
basados en los recursos patrimoniales del territorio, entre ellos los paisajes culturales17.
Estas herramientas apuntan a poner en valor los paisajes cotidianos, dotándolos de sentido
económico a través de su incorporación al turismo cultural o de la valorización de la pro-
ducción con figuras como las certificaciones y denominaciones de origen.
En ese sentido, es oportuna la lectura del territorio metropolitano en clave de paisaje cul-
tural, como territorio construido a lo largo del tiempo y desde muy tempranamente, dado
que comienza a estructurarse desde la fundación de Montevideo.
La Facultad de Arquitectura ha realizado múltiples aproximaciones al territorio nacional y
metropolitano. Allí los paisajes culturales han estado presentes en el reconocimiento de la
diversidad del territorio18 .
Con base en esas investigaciones, se retoma el reconocimiento de unidades de paisaje rea-
lizado en el trabajo de tesis Construir el futuro revalorizando el pasado. El turismo cultural,
una alternativa de desarrollo en el territorio metropolitano de Montevideo19, que dio como
resultado un mapeo del territorio metropolitano con énfasis en sus recursos patrimoniales
naturales y culturales.
Este mapeo aporta la aproximación a una caracterización en la que intervienen el sopor-
te geográfico y la estructuración histórica del territorio. Para la delimitación se tuvieron
en cuenta las texturas sobre el territorio que conforman el parcelario, la estructura de la
caminería, la forma de uso del suelo, las características de localización de la población
17 “A través del reconocimiento de los paisajes culturales nos hemos dado por primera vez la oportunidad
de reconocer lugares que pueden parecer ordinarios pero que en nuestra apreciación de los mismos pueden tor-
narse extraordinarios; y la posibilidad de algunos lugares de crear monumentos de la gente que vive y muere sin
ser recordada excepto inconscientemente y colectivamente, por el paisaje modificado por su trabajo. Un paisaje
cultural es el memorial del trabajador desconocido.” (Fowler, 2001)
18 UdelaR, Comisión Social Consultiva (2003) Promoción de políticas microrregionales y locales para un
turismo ambientalmente sustentable. Facultad de Arquitectura, Facultad de Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias,
Licenciatura en Ciencias de la Comunicación, Facultad de Derecho; Dirección General de Relaciones y Cooperación:
Pequeñas localidades. Turismo y Patrimonio. Ambas coordinadas por la arquitecta Mabel Olivera. Instituto de Teoría
y Urbanismo, Facultad de Arquitectura, UdelaR.
19 Medina, Mercedes (2005) Construir el futuro revalorizando el pasado. El turismo cultural, una alternativa
de desarrollo en el territorio metropolitano de Montevideo. Tesis de Maestría de Ordenamiento Territorial y Desar-
rollo Urbano. Facultad de Arquitectura, UdelaR, Montevideo, junio 2005.
 119

dispersa o en enclaves urbanos más o menos próximos y las características geomorfológi-

cas. Se incorporaron además las áreas con valores ecológicos relevantes que, a modo de
manchas en la matriz original, adquieren particular relevancia tanto por su interés como
por su fragilidad.

GRADO DE GRADO DE
IDENTIFICACIÓN SUPERFICIE DEPARTAMENTO ADMINISTRACIÓN CARACTERÍSTICAS PREDOMINANTES
ALTERACIÓN PROTECCIÓN
1. Barrancas del Este 6 km Canelones IMC y privada alto Barrancas continuas sobre la playa -
2. Bañado Guazubirá 15 hás aprox. Canelones privada medio Bañado con especies vegetales y avifauna nativa. Relictos de vegetación psamófila -
3. Arroyo Bagre 30 hás aprox. Canelones privada bajo Bosque fluvial nativo hasta la costa -
4. Arroyo La Tuna 20 hás aprox. Canelones privada bajo Bosque fluvial nativo hasta la costa -
5. Barrancas de San Luis 4 km sobre la costa Canelones privada bajo Bosque psamófilo -
Planicies de inundación del arroyo Pando sobre suelo arenoso. Vegetación herbá-
6. Bañado del Negro 600 hás Canelones IMC medio -
cea, aves acuáticas.
7. Bañados de Carrasco y Montevideo y Humedal muy modificado por desecación, canalización y forestación. Plantas acuá-
1100 hás privada, IMC POT*
arroyo Toledo Canelones ticas, variedad de anfibios y aves acuáticas
8. Laguna del Cisne 250 hás Canelones IMC y privada alto Laguna y humedales sobre el arroyo Tropa Vieja, avifauna autóctona -
Playa arenosa con roquedales, relictos de vegetación autóctona de zona árida y
9. Playa La Colorada 30 hás Montevideo IMM y privada alto -
salina (psamófilas)
IMM, prefectura Naval Alternancia de roquedales y playa, reserva forestal exótica con remanentes autócto-
10. Punta Espinillo 1000 hás Montevideo alto POT
y privada nos de flora y fauna, microfauna de puntas rocosas

11. Humedales del río Canelones, Monte- privada, 1000 hás son en Montevideo,
25000 hás variable Humedal salino y bosque nativo
Santa Lucía video y San José propiedad de la IMM POT

12. Islas Fiscales del río Canelones y Decreto de

1550 hás aprox. MGAP medio Humedal y bosque exótico
Santa Lucía San José 1921
IMSJ, Prefectura Naval Playa de agua muy somera sometida a fluctuaciones del Río de la Plata, albardones
13. Playa Penino 50 hás San José medio -
y privada de bosque indígena, avifauna relevante, aves migratorias
Reserva de agua más importante del país, aunque ocupa la menor extensión.El agua
14. Acuífero Raigón 230000 hás San José Pública y privada variable ingresa en las zonas más altas y escurre a través de paquetes arenosos a los ríos -
San josé, Santa Lucía y de la Plata
15. Sierras de Mahoma y San José y Afloramientos rocosos del basamento arcaico, de altura moderada y bosque se-
5400 hás privada bajo -
Mal Abrigo Colonia rrano
16. Bañados de Arazatí 350 hás aprox. San José privada medio Humedal con bosque ribereño y psamófilo -
17. Barrancas de Mauri- 26 km sobre la costa Sistema de costas y barrancas asociadas, humedales y bosques fluviales asociados
San José privada bajo -
cio y San Gregorio del Río de la Plata a los cursos de agua (Aº San Gregorio y Mauricio)
18. Parque Nacional de Isla de Flores y de Decreto Nac.
70 hás aprox. MGAP bajo Insular, Fluvial y Atlántico
Islas Costeras las Gaviotas 447/996
120

Ecosistemas relevantes
Fuente: Medina, Mercedes (2005) Construir el futuro revalorizando el
pasado; sobre datos de DINOT, DINAMA, IdD

Abajo: Unidades de paisaje

Fuente: Medina, Mercedes (2005) Construir el futuro revalorizando el
pasado. Montevideo

UP1: hortifrutícola-vitivinícola UP2: corredores urbanos UP3: agrí-

cola-industrial-lechera UP4: interfase UP5: ganadería-lechería
UP6: reconversión UP7: nuevos horizontes UP8: ganadería extensiva
UP9: costa metropolitana

A partir del estudio de las relaciones entre el soporte geográfico y su culturización se

realizó una caracterización del territorio metropolitano en clave de paisaje cultural. La
delimitación de unidades de paisaje se realizó con base en la estructura y los procesos
de conformación territorial, así como en el patrimonio natural, paisajístico, productivo,
histórico y ambiental, las formas de uso y ocupación del suelo propias de su carácter me-
tropolitano y su potencial puesta en valor como espacio de recreación y turismo.
Los límites de estas unidades de paisaje no coinciden con los que el presente trabajo
toma como marco de referencia, en la medida en que son producto de una mirada que
trasciende las relaciones entre las localidades y el centro metropolitano. En relación con el
territorio metropolitano, se consideran aquí las nueve unidades de paisaje que participan
del encuadre territorial abordado.
 121

Hortifrutícola-vitivinícola
unidad de paisaje uno - UP1

Incluye los primeros fraccionamientos que surgen en el proceso de ocupación del territorio
metropolitano. En ella se localizan los caminos de abrevadero que estructuran el área
rural hacia el oeste y norte de la ciudad de Montevideo. Sobre los más próximos a la
misma se ha apoyado el crecimiento urbano (Aparicio Saravia, Casavalle). Toda la zona
se caracteriza por unidades de uso menores a 5 hás20, sobre las que se apoyan cultivos
de huertas, frutales y viñedos que son asiento de una población rural fuertemente vin-
culada a la producción desde sus orígenes. Sobre una densa red de caminería local se
asientan diversos núcleos urbanos y fraccionamientos de distinta escala. Las características
topográficas y el uso agrícola conforman una zona de valores escénicos relevantes, que
adquieren su máxima expresión hacia el oeste. En esta zona se registra la mayor concen-
tración de localidades urbanas del territorio estudiado.

Corredores urbanos
unidad de paisaje dos - UP2

Hacia el norte, noreste y este la ciudad de Montevideo se extiende en forma continua a

lo largo de las rutas 5 y 8 y de la avenida Giannattasio. Sobre estas rutas se localizan
residencia y servicios locales y metropolitanos. El crecimiento demográfico es alto, y la
infraestructura y el equipamiento urbano presentan diferentes grados de consolidación.
Este crecimiento se realiza sobre el área rural y a menudo ocasiona conflictos de uso.
El corredor norte, en torno a la avenida César Mayo Gutiérrez –antiguo trazado de la
ruta 5– y a la traza ferroviaria que conecta la capital con el centro y norte del territorio
nacional, vertebra las localidades de Abayubá, La Paz, Las Piedras y Progreso, entre
otras. El origen de estas localidades está vinculado a la producción de la zona, a la in-
dustria extractiva (canteras) y a la proximidad con el centro metropolitano.

El corredor noreste, en torno de la ruta 8, alberga otro de los centros comerciales y de

servicios del departamento de Canelones: la ciudad de Pando. Sobre la ruta 8 se loca-
lizan varias villas: Villa Manuela, Margarita, Guadalupe, Novarra y Rodríguez López,
entre otras.

20 Petit, Miguel (1995) Espacios periurbanos. DINOT-MVOTMA, Montevideo.

122

El corredor este está limitado por la costa del Río de la Plata, entre los arroyos Carrasco,
Pando y la ruta Interbalnearia. La forestación ha alterado los campos dunares en toda la
costa, sobre la que se extiende un fraccionamiento constante originado en el atractivo de
la zona como segunda residencia. Hoy alberga vivienda permanente de población que
depende en gran medida de Montevideo como mercado laboral.

Agrícola-industrial-lechera
unidad de paisaje tres - UP3

En esta zona se constatan dos lógicas superpuestas: una responde al corredor regional y
metropolitano de la ruta 1 y la otra atiende a las características del territorio productivo.
La primera se manifiesta en la localización de varios enclaves urbanos que hoy conforman
la recientemente denominada Ciudad del Plata, la ciudad de Libertad y los balnearios
que se localizan puntualmente sobre su costa, instalaciones industriales (fundamentalmen-
te agroquímicas), equipamientos de porte nacional como el establecimiento penitenciario
de Libertad y metropolitanos como el cementerio privado, y áreas de depósito de conte-
nedores e infraestructura logística.

En la segunda, dispuesta sobre suelos fértiles de la llanura platense, destaca la conviven-

cia de diversos usos agrícolas. Huertas, establecimientos dedicados al cultivo de papa
–de la que ésta es la principal zona productora–, colonias agrícolas como la Colonia
Wilson, la Daniel Fernández Crespo, la Colonia América y la Claude Galland, entre otras,
coexisten con cultivos de soja. A partir del arroyo Pavón la lechería toma el papel prepon-
derante, destinada fundamentalmente a la elaboración de quesos.
Sobre los humedales del río Santa Lucía y en Playa Penino se localizan areneras, activi-
dad que genera conflictos tanto en la zona de humedal como en la costa.

Interfase
unidad de paisaje cuatro - UP4

Entre la costa y el corredor de la ruta 8 se desarrolla una franja en la que se localizan di-
versos usos.
En el primer tramo y hasta la ruta 11, la producción se encuentra en franco retroceso debido
al avance de las urbanizaciones cerradas y al asentamiento de pequeños núcleos poblados.
 123

Hacia el este se localizan emprendimientos productivos y turísticos, estos últimos funda-

mentalmente asociados a la contigüidad con la zona balnearia y el corredor hacia la
costa este del país.

Ganadería-lechería
unidad de paisaje cinco - UP5

Integrada por los departamentos de Colonia, San José y por el noroeste del departamen-
to de Canelones y el suroeste del de Florida, la cuenca lechera determina el paisaje de
la porción oeste y noroeste del territorio metropolitano.
Al sur del río San José, y hasta unos 15 km al oeste de la ciudad de San José de Mayo,
la lechería coexiste con la hortifruticultura y gana en intensidad en dirección al oeste. En
el entorno de la ruta 11, próxima a los centros poblados de Ituzaingó, Rodríguez, 25 de
Agosto y Pueblo Nuevo, se localizan viñedos y huertas. Al noroeste del departamento de
Canelones, entre la ruta 5 y Los Cerrillos, la hortifruticultura original está en proceso de
reconversión hacia la lechería, localizándose además establecimientos destinados a la
cría de aves.
A medida que la lechería se vuelve la actividad dominante, los matices en el paisaje
surgen de las áreas sembradas de forrajes, las praderas artificiales y la forestación de
abrigo para el ganado.

Reconversión
unidad de paisaje seis - UP6

Entre las rutas 5 y 6 se localiza una porción de territorio destinada a la plantación de

remolacha azucarera y maíz, que se encuentra actualmente en proceso de reconversión,
donde coexisten crías de aves y lechería con y sin pradera.
Se destacan en esta zona los alrededores de la represa de Canelón Grande y las costas
del río Santa Lucía, con valores paisajísticos relevantes.
El principal enclave urbano de esta zona es San Ramón, en la margen sur del río Santa
Lucía. Originalmente destacamento militar, hoy se localiza en él un importante equipa-
miento educativo.
124

Nuevos horizontes
unidad de paisaje siete - UP7

Entre las rutas 6 y 8 se desarrolló el cultivo de maíz, algo de girasol y fundamentalmente

remolacha azucarera, que se procesaba en la fábrica del pueblo Gregorio Aznárez y en
Montes.
Hoy esta amplia zona presenta rasgos de deterioro debido al cese de la actividad indus-
trial en los años 70, primando los campos abandonados.
Las localidades de Migues y Montes conservan los útiles de labranza destinados al cultivo
de la remolacha azucarera de los tiempos en que éste era la principal fuente laboral de
la zona.
Es de destacar el valor escénico de la ruta 81 hacia la sierra, en el departamento de
Lavalleja.

Ganadería extensiva
unidad de paisaje ocho - UP8

Al noreste del río Santa Lucía, y en el marco de la Cuchilla Grande Inferior, la estructura
predial cambia dando paso a establecimientos de mayor superficie. A medida que se
avanza hacia el norte el uso predominante que se registra es la ganadería extensiva,
principalmente bovina, que se desarrolla sobre praderas naturales de la penillanura cris-
talina. El interés de esta zona está dado por los matices que le confiere la topografía, en
el marco de un paisaje con baja intensidad de uso del suelo.

Costa metropolitana
unidad de paisaje nueve - UP9

El territorio metropolitano presenta un frente de aproximadamente 130 km de contacto

con el Río de la Plata. Esta franja costera muestra un carácter diverso determinado por sus
características morfológicas así como por el uso y la ocupación del territorio contiguo.
 125 126

Sobre un territorio con pendientes variables, donde las alturas escasamente superan los 50 metros y alcanzan los 100
metros en las estribaciones de la Cuchilla Pereira, viven aproximadamente 60.000 personas .
La explotación rural reúne a la tercera parte de esta población y está estrechamente vinculada a la identidad de los
productores que, generación tras generación, han vivido en sus establecimientos. >>

Melilla Lupa 1

La zona de Melilla produce una alta proporción de la asiento a la destacada riqueza de la fauna.
producción de frutas a escala metropolitana y nacio-
nal. Se localizan en ella, además, varias construcciones

El departamento de Montevideo, en su área rural, al-
berga por sí solo el 27,1% de la producción de frutales
de hoja caduca de todo el país. Esta producción se
concentra en la zona de Melilla, donde el 38,6% de
los predios productivos –que representan unas 1800
hás– están destinados a frutales, mientras que sólo el
3,5% se dedica a la producción de vid.
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///
destinadas en su origen a la producción, el comercio
o el alojamiento estival de los montevideanos de fines
del siglo XIX y principios del siglo XX, como la quinta
Taranco, la estancia La Redención, la casa-quinta Pes-
quera, el almacén Cavallieri, las bodegas y viñedos
Santa Rosa –establecidas en 1898– y la bodega Bouza,
cuyas instalaciones datan de 1942.

Situada en la margen izquierda de la desembocadura

del río Santa Lucía, que alberga parte de los humedales
salinos, alberga uno de los ecosistemas más impor-
tantes del territorio metropolitano. Los aportes de agua
del Río de la Plata permiten el desarrollo de una diver-
sidad de ambientes y comunidades vegetales que dan

padrones
textura
ubicación de unidades de paisaje accesibilidad

Unidad de paisaje 1 > Hortifrutícola-Vitivinícola Up 1

<corte
 <corte

Up8

Up6

Up5
Up7

2 Up3

2 Up1
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///

Up2

1 Up3

1 Up1 Up4
A partir de la identificación de las nueve 2

unidades de paisaje se realiza una nueva

aproximación, en la que se señalan matices
1 Up4
en las distintas manifestaciones de la interac-
ción de hombre y territorio.
Se identifican situaciones diferentes, que con-
forman variaciones de la unidad de paisaje
caracterizada. Dicha identificación se basa
fundamentalmente en el análisis de los modos
de uso y ocupación del suelo y se desarrolla
explícitamente en las fichas siguientes.
 127

El 60% de los predios no supera las 10 hás y el 93% es menor a 50 hás. La horticultura, la fruticultura y la vitivinicultura
son las actividades predominantes de esta zona.

Juanicó Lupa 2

La localidad de Juanicó tuvo su origen como est-
ación ferroviaria.
Los suelos arcillosos-calcáreos de la región, la
topografía –que permite un buen drenaje superfi-
cial– y un clima templado con estaciones bien mar-
cadas hacen de este territorio un espacio apto para
el cultivo de la vid: en 1830 Don Francisco Juanicó
comienza la elaboración de vinos y construye una
cava subterránea en su establecimiento, en una
zona tradicionalmente ganadera.
se caracteriza por la presencia de frutales y viñe-
dos: 122 explotaciones, de las 245 registradas por
el Sistema de Información del Censo Agropecuario
(2000) del MGAP en las áreas de enumeración cor-
respondientes a esta zona producen vid.
El establecimiento Juanicó cultiva hoy 240 hás de
viñedos propios y recibe además la producción cor-
respondiente a 150 hás de viñedos de productores
que trabajan en exclusividad para esta bodega.

La actividad principal de la zona estuvo centrada en

la explotación agrícola de ANCAP, que abarcaba 500
hás. En ella se cultivaron las vides para la obtención
del fermento que se utilizó en las destilerías.

Actualmente, el entorno de la localidad de Juanicó

128
Corredor urbano Ruta 5 Lupa 1
La interfase urbano-rural, definida por la franja de
contacto entre el suelo urbano y su crecimiento,
presenta diferentes características en el territorio
metropolitano.
A partir de 2001, el Instituto de Teoría de la Arqui-
tectura y Urbanismo de la Facultad de Arquitectura
de la UdelaR encaró su estudio. Para ello se tomó
en cuenta la dinámica demográfica de Montevideo
y el territorio metropolitano, la definición y carac-
terización del borde urbano en tres corredores me-
tropolitanos y un abordaje actual y ex post de la
urbanización en el territorio metropolitano, con el
objetivo de “explicar el proceso de metropolización
vigente y establecer referentes sobre la formación
urbana que faciliten la toma de decisiones sobre
políticas sociales y sectoriales de modo de abarcar
la emergente problemática que impone la urbaniza-
ción precaria y la población residente.”1
Unidad de paisaje 2 > Corredores urbanos
Se detectaron así tres situaciones de borde:
•Transición neta
El espacio o tejido urbanizado –independientemente
de su grado de consolidación– limita a través de una
calle con el suelo en producción o natural.
• Transición abrupta
Esta situación se asocia a la existencia de canteras
activas o en abandono, así como también a acci-
dentes hidrotopográficos que frenan la expansión
de usos y/o del tejido urbano.
• Transición gradual
La articulación espacio-funcional de los ámbitos
urbanos y rurales se presenta en una transición ex-
tendida en el tiempo mediante espacios intercalados
de uno y otro hasta la posterior prevalencia, por lo
Up 2
 129

N
corredor ruta 5

general, de usos urbanos2. Tanto el intercalado de

usos como el deterioro creciente de estas situa-
ciones provocan condiciones de precariedad en la
calidad de vida de los habitantes y el retroceso de
las áreas productivas contiguas.
Las características dominantes en cada uno de los
tres corredores analizados en la citada investiga-
ción se exponen en el cuadro.

1 ITU: Modos de gestión y producción del territorio

de interfase metropolitano. Facultad de Arquitectura, UdelaR.
Disponible en http://www.farq.edu.uy/estructura/servicios_do-
centes/institutos/itu/
2 Ibídem.
130
corredor
funcionales
Uso residencial, mayor presen-
cia de equipamientos y ser-
vicios, mayor presencia de la
actividad extractiva.
Producción agrícola intensiva
norte
en retroceso moderado.
Uso residencial, industrial y ex-
tractivo (areneras). Producción
agrícola intensiva en retroceso.
oeste
Cuadro comparativo de aspectos dominiales en cada corredor
dominiales
Suelo afectado para espacios pú-
blicos, proyectos de áreas verdes o
servidumbres y suelo vacante donde
se han establecido asentamientos
irregulares. Implantación de progra-
mas habitacionales públicos.
Predominio de transición gradual
entre el periurbano y el tejido con
situaciones de transición abrupta en
contacto con las canteras.
Suelo afectado por servidumbres y
suelo vacante donde se han estable-
cido asentamientos irregulares.
Predominio de transición neta entre
el periurbano y el tejido.
Unidad de paisaje 2 > Corredores urbanos
aspectos
de ocupación
Crecimiento a partir de cascos
históricos (Las Piedras, La Paz) y
loteamientos que generan perife-
rias. Existencia de centralidades
definidas.
El tejido crece por corrimiento so-
bre el periurbano de las áreas ur-
banizadas y presenta un alto grado
de ocupación y continuidad en su
extensión.
Expansión a partir de fracciona-
mientos aislados, con ocupación
progresiva, instalación de grandes
equipamientos e industrias. Locali-
zación de una centralidad incipien-
te sobre la avenida Batlle Berres.
El tejido crece por eclosión de ur-
banizaciones en torno a la ruta 1,
presentando bajo grado de ocu-
pación y discontinuidades impor-
tantes.
ambientales
condiciones territoriales
Fuerte alteración de las con-
diciones naturales del terri-
torio por las canteras.
Existencia de red de sanea-
miento de cobertura parcial
y planta de tratamiento.
Áreas importantes con dre-
naje superficial impedido.
Alteración de las condicio-
nes naturales por las are-
neras.
Inexistencia de red de sa-
neamiento.
Presencia de industria con-
taminante.
Up 2
paisaje
El paisaje está determina-
do por la configuración del
terreno y los distintos usos
(tejido urbano, producción
agrícola, canteras), sin pro-
gramación de un ordena-
miento territorial que con-
sidere los impactos sobre
el mismo.
De similares características
que en la ruta 5, es el resul-
tado de la configuración del
terreno y los distintos usos,
con una geografía más mo-
nótona y una alternancia de
tejidos y vacíos urbanos
producidos por la disconti-
nuidad del tejido.

funcionales
Uso residencial, incorporación
de grandes equipamientos en
los bordes.
Áreas estables de producción
agrícola.
este
Áreas de dunas en retroceso por
el avance de la urbanización y la
forestación.
Si bien el destino original de la
vivienda es diferente en los tres
corredores, éstos confluyen ac-
tualmente como oferta de vivi-
síntesis
enda permanente.
El periurbano se ve afectado en
todos los casos
Cuadro comparativo de aspectos dominiales en cada corredor
dominiales
Suelo afectado para espacios públi-
cos, proyectos de áreas verdes o
servidumbres y suelo vacante donde
se han establecido asentamientos
irregulares.
Implantación de programas habita-
cionales públicos y privados.
Predominio de transición neta entre
el periurbano y el tejido.
En todos los casos se constatan
ausencias de dominio que favorecen
la localización de asentamientos ir-
regulares.
En los tres casos la situaci ón de
transición predominante entre el pe-
riurbano y el tejido es diferente.
aspectos
de ocupación
Expansión a partir de fracciona-
mientos sucesivos, con cambio
de uso de segunda residencia a
habitación permanente. Centrali-
dad en progreso sobre la avenida
Giannattasio.
El tejido crece por franjas parale-
las a la costa, presentando con-
tinuidad y mediano y alto grado de
ocupación.
La expansión y el grado de ocu-
pación de los tejidos son difer-
entes, con mayor fragmentación en
torno a la ruta 1.
131
ambientales
condiciones territoriales paisaje
Existencia de masas La forestación artificial,
forestales plantadas. en principio destinada a la
Inexistencia de red de sa- consolidación de dunas,
neamiento (proyecto anun- conformó un ambiente car-
ciado por OSE e IMC). acterístico que se constituyó
en un valor paisajístico del
área.
Posibilidad de incorpo-
ración de las areneras como
valor paisajístico y de uso
recreativo.
Los tres corredores presentan problemas ambientales por la
carencia de saneamiento.
En el corredor este se registra una intervención intencionada
que genera calidad paisajística.
132

En esta franja territorial, comprendida entre la ruta 1 y la costa del Río de la Plata, coexisten diversos usos. Explotaciones
rurales de diverso tipo, desarrollos balnearios como Kiyú-Ordeig sobre áreas de valor ecológico relevante como >>

Colonia Wilson Lupa 1

El establecimiento de varias colonias agrícolas ha mente arándano.

generado un cultivo diversificado. Dichas colonias, Siguiendo el camino vecinal de la colonia, antes de
integradas inicialmente por pobladores de diverso llegar a Punta del Tigre y a mano izquierda, se en-
origen (lituanos, españoles, franceses), han acogi- cuentra la nueva central termoeléctrica de UTE.
do actualmente inmigrantes japoneses.

Los predios se destinan a la actividad agrícola in-

tensiva. Más de la mitad de ellos tiene menos de 19
hás y los más pequeños se agrupan en los fraccio-
namientos colónicos.

En esta zona, que comprende las colonias Wilson y

Galland, viven y trabajan unas 350 familias. La ma-
yoría de los predios se dedica a la huerta a campo
y a las hortalizas de fruto, destinándose la mayor
superficie sembrada al maíz para choclo, seguido
de la frutilla –de la que se cultiva el 35% de la pro-
ducción nacional–, papa, boniato, cebolla y última-

Unidad de paisaje 3 > Agrícola-industrial-lechera Up 3

 133

las Barrancas de Mauricio y San Gregorio, actividad extractiva, instalaciones industriales y desarrollos urbanos sobre
las áreas de vulnerabilidad del Acuífero Raigón, la desembocadura del río Santa Lucía y Playa Penino, generan conflic-
tos ambientales.

Radial Ruta 3 Lupa 2

En esta zona casi el 44% de los predios rurales tiene

entre 20 y 49 hás, mientras que el 19% se ubica
entre las 50 y las 99 hás.

Se destacan fundamentalmente dos rubros:

En primer lugar, los establecimientos dedicados a
la cría de ganado lechero: de las 123 explotacio-
nes que revela el Sistema de Información del Censo
Agropecuario (2000) del MGAP en esta unidad, 115
crían ganado vacuno y 53 de ellas tienen un prome-
dio de 44 vacunos.

En segundo lugar, aunque con un impacto mucho

menor, el cultivo de papa tanto de verano como de
otoño. Sólo 18 explotaciones realizan por lo menos,
un cultivo anual.
134

Sobre la costa se desarrolla una sucesión de balnearios. Entre ellos aún existe alguna cuña verde hasta el mar, gene-
ralmente junto a los principales cursos de agua que desembocan en este tramo: el arroyo Pando, el Solís Chico y, más
adelante, el Solís Grande.>>

Interfase Country Lupa 1

En una estructura predial similar a la de la UP1 –el al territorio originalmente productivo y se constituye
70% de los predios no supera las 9 hás– y carac- un mosaico complejo en las proximidades del cen-
terizada por el uso productivo intensivo, se han ido tro metropolitano.
estableciendo dos modalidades de ocupación ca-
racterísticas de las áreas metropolitanas: una serie
de urbanizaciones denominadas “villas”, donde se
instalan familias con niveles socioeconómicos ba-
jos, y una serie de urbanizaciones privadas cerra-
das, dirigidas a los sectores económicos de mayor
poder adquisitivo.

Las primeras presentan niveles de urbanización con

carencias de equipamiento e infraestructura, como
se describe oportunamente en este estudio; las se-
gundas modifican el paisaje original al incorporar
vastas áreas parquizadas y en algunos casos ce-
rradas visualmente por muros o vallas forestadas.
En ambos casos se superponen nuevas imágenes

Unidad de paisaje 4 > Interfase Up 4

 135

Las rutas 34, 87 y fundamentalmente la ruta 11, permiten la conexión norte-sur, al tiempo que caracterizan esta franja en diferentes tramos de los cuales Atlántida constituye una
centralidad.

Interfase Atlántida Lupa 2

En esta zona el mosaico está dado fundamental-
mente por la variedad de situaciones del suelo ru-
ral. Áreas de forestación generalmente próximas a
la costa, áreas destinadas a albergar urbanización
y áreas destinadas a viñedos, huertas y praderas
artificiales no logran sumar las hectáreas ocupadas
por campos naturales.
En la primera década del siglo XX se crea Atlánti-
da, el balneario más importante. En esta zona se
localizan algunas piezas arquitectónicas que con-
forman hitos en el paisaje, como “El Águila” sobre
los barrancos del Balneario Argentino y la Iglesia de
Cristo Obrero, obra del ingeniero Eladio Dieste, en
Estación Atlántida.

El tamaño de los predios es ligeramente más pe-

queño que en la zona caracterizada como UP3, ya
que casi el 75% de los predios tiene una superficie
menor de 20 hás. Se localizan aquí algunas bode-
gas y viñedos importantes como la bodega De los
Vientos y los viñedos Fallabrino, al igual que varios
emprendimientos agroturísticos que apuntan a
complementar la oferta turística de sol y playa de
la costa.
136
Ganadería-lechería Lupa 1
En esta zona el 81% de la superficie en explotación
está parcelada en predios de más de 100 hás y
el 77% se destina a praderas, cultivos forrajeros,
montes de abrigo y campo natural con y sin
mejora.
El productor y su familia se radican en el establec-
imiento (más del 80% de los productores vive en
el lugar de producción), situación que predomina
en todo el territorio metropolitano asociado a los
usos más intensivos.
La triple frontera entre los departamentos de
Canelones, San José y Florida constituye uno de
los ejemplos de convergencia entre patrimonio
natural y cultural. El monte ribereño y los arenales
sobre el río Santa Lucía han sido el marco escé-
nico de varios episodios de la historia nacional y
Unidad de paisaje 5 > Ganadería - lechería
la estructuración del territorio metropolitano. Los
pasos en el río permitieron las primeras conex-
iones con el oeste del territorio, el cruce de la
ruta del Éxodo del Pueblo Oriental y una serie de
historias registradas en las crónicas de viajeros o
vecinos del lugar.
La línea del ferrocarril hacia el norte dio origen a
25 de Agosto en 1867 y en 1875 a Ituzaingó, que
fuera centro administrativo de la región hasta fines
del siglo XIX. Santa Lucía, centro de veraneo en el
siglo XIX –aún conserva varias casas-quintas des-
tinadas a ese fin–, albergó una variada producción
industrial en los años 50 y 60.
Up 5

Reconversión Lupa 1
A diferencia de la unidad anterior, el 80% de los
predios son aquí menores a 50 hás, lo que concu-
erda con el destino principalmente agrícola de las
explotaciones.
Según datos del censo agropecuario, la mayoría de
los productores de la zona mantiene la horticultura
como principal fuente de ingreso. En segundo y
tercer lugar aparece la cría de vacunos para carne
y leche y, en menor medida, la cría de aves y
cerdos.
En términos de superficie destinada a cada una
de estas actividades, más del 70% se dedica a la
cría de ganado para carne y leche, el 17% a la hor-
ticultura y el 7% a cría de cerdos y aves. Esto se
refleja visualmente en un paisaje donde predomina
la alternancia de campos naturales y praderas con
Up 6 Unidad de paisaje 6 > Reconversión
137
islotes de huertas.
Tanto la zona rural como la urbana de la ciudad de
San Ramón estuvieron muy vinculadas a episo-
dios de la Guerra Grande y a los levantamientos
saravistas. Su planta urbana presenta la singulari-
dad de una doble vía que transcurre a lo largo de
2 km y recoge la traza del camino real. Esta vía
constituye el espacio público de encuentro de la
ciudad. La plantación lineal de palmeras ubicada en
su cantero central conforma uno de los principales
referentes de la localidad.
138

Nuevos horizontes Lupa 1

Sobre una estructura catastral similar a la de la cerdos.

UP6, con predominio de predios menores a 50 hás, Abrazada por el marco serrano y el territorio de la
esta zona busca alternativas a los cultivos que has- producción, esta zona se encuentra actualmente en
ta la década de los 70 signaron su economía. busca de una vía para su desarrollo.

Casi el 60% de su superficie en explotación rural

está destinada a campo natural. Un 23,5% se dedi-
ca a cultivos forrajeros, praderas o campos mejo-
rados para la cría de ganado.

Ninguna otra actividad productiva desarrollada en

la zona supera el valor que alcanzan los cultivos
cerealeros e industriales –2,8% de la superficie ex-
plotada–, con excepción de la forestación.

En el entorno de Migues y Montes y hasta la ruta

8, comienza a aparecer forestación de eucaliptos.
Algunos establecimientos se dedican a la cría de

Unidad de paiasaje 7 > Nuevos horizontes Up 7

 139

Gandería extensiva Lupa 1

Hacia el noreste del río Santa Lucía la lechería deja Esto conforma un paisaje totalmente diferente al
paso a la ganadería extensiva. Más del 50% de los de las unidades descritas, ya que la constante es
predios de esta zona supera las 50 hás y la mitad de aquí la existencia de vastas extensiones de campo
éstos es mayor a 200 hás. Se detectan, en porcen- natural.
tajes cercanos al 10%, predios de más de 500 hás,
prácticamente inexistentes en las otras unidades
estudiadas.

Las condiciones de accesibilidad a estos predios

también varían, ya que en la misma proporción
aparecen predios sin acceso permanente tanto por
ruta como por camino de tierra. Igualmente varía el
promedio de personas que viven en las explotacio-
nes rurales: mientras en las zonas de producción
predominantemente intensiva y aún de lechería este
promedio es casi de 5 personas, aquí baja a 3 per-
sonas por establecimiento.

Up 8 Unidad de paisaje 8 > Ganadería extensiva

140
Costa metropolitana
Desde el arroyo Cufré hasta Punta del Tigre el te-
rritorio y el río registran una sucesión de arcos de
playa con franjas de arenas, médanos y barrancas
entre las que se destacan las de Mauricio y San
Gregorio.
El acceso es puntual, a través de una caminería que
se desarrolla en peine desde la ruta 1 hacia pun-
tos costeros entre los que se destacan Bocas del
Cufré, Kiyú, Ordeig y Punta del Tigre. El resto de
la costa se respalda en establecimientos privados
dedicados mayoritariamente a la producción, por lo
que su acceso es restringido.
Desde Punta del Tigre a Punta Mansa (barrio Ca-
rrasco de la ciudad de Montevideo) la costa se de-
sarrolla en una sucesión de puntas rocosas, arcos
arenosos y sectores irregulares. Desde el oeste,
Unidad de paiasaje 9 > Costa metropolitana
la desembocadura del río Santa Lucía es el primer
punto notable de este tramo costero. Los enclaves
de La Colorada y Pajas Blancas, asiento de pes-
cadores artesanales desde hace más de 30 años,
constituyen otros puntos notables de la zona, que
tiene su respaldo en el territorio productivo.
El acceso se da a través de caminería dispuesta per-
pendicularmente a la costa –en peine–, como en el
tramo anterior.
El enclave de la ciudad de Montevideo es un pun-
to de inflexión en la caracterización de la costa. La
bahía, con su posición baricéntrica y sus valores
geopolíticos, constituye una puerta de entrada al
territorio nacional. El Cerro de Montevideo, la refi-
nería de ANCAP y la Torre de las Comunicaciones
constituyen su marco escénico.
Up 9

Montevideo urbano se vuelca a la costa a través de
la rambla continua que nace en el Cerro, atraviesa
toda la ciudad y continúa hacia el corredor urbano
del este. Conforma el frente urbano hacia el río en
cada barrio y es un punto de referencia para toda
la ciudad.
Desde Punta Mansa hasta Punta Piedras Negras en
Atlántida, la zona se desarrolla en una franja rectilí-
nea con presencia de médanos y pastos someros.
Su respaldo urbano está dado por el corredor este,
la Ciudad de la Costa hasta el Arroyo Pando y a par-
tir de éste, la cadena balnearia de la Costa de Oro.
A partir de Atlántida se desarrollan arcos de gran
amplitud y puntas pedregosas hasta Punta del
Este.
En ambos tramos se localizan frentes de barrancas
141
con relevantes valores ecológicos. La ciudad de At-
lántida constituye un elemento importante en este
tramo costero. Es, desde comienzos de siglo XX,
asiento de personas en busca de sol y playa, y hoy,
centro recreativo y turístico de intensa actividad en
temporada1.
1 Medina, Mercedes (2005) Construir el futuro re-
valorizando el pasado, Tesis de Maestría en Ordenamiento Ter-
ritorial y Desarrollo Urbano. Facultad de Arquitectura, UdelaR.
Montevideo. Ecoplata: Apoyo a la gestión integrada de la zona
costera uruguaya del Río de la Plata, diciembre 1999. Disponible
en www.ecoplata.org.uy
142

Estructura y dinámica del Sistema Urbano Metropolitano en el período 1996-

2004

En el territorio metropolitano se reconocen diversas áreas urbanizadas que presentan

desiguales calidades y caracterizaciones. El centro metropolitano principal (Montevideo
urbano) está tensionado por sus relaciones con el conjunto del territorio y las restantes
localidades, que registran una dinámica peculiar. Se conforma así un Sistema Urbano
Metropolitano (SUM) fuertemente vinculado y entrelazado.

Este SUM está compuesto, a su vez, por dos subsistemas urbano-territoriales interrelacio-
nados: un conglomerado urbano en forma de ameba, que se despliega principalmente
sobre las rutas de acceso/salida a Montevideo y que integra al centro metropolitano
principal (Conurbano Metropolitano); un conjunto diverso de centros urbanos aislados,
vinculados entre sí y con sus entornos rurales mediante lazos de intensidad igual o mayor
a la de los que mantienen con Montevideo (localidades de la Región Metropolitana).

La intensidad de los enlaces actuales de producción y consumo entre los diferentes núcleos
componentes del SUM se expresa, entre otros indicadores, por los valores del Tránsito
Promedio Diario Anual de pasajeros y cargas (TPDA, 2004).

Conurbano Metropolitano

La cotidianeidad en los vínculos y la consiguiente continuidad urbana perfila la consoli-

dación de un Conurbano Metropolitano (que alcanza la cifra de 1.678.705 habitantes
de Montevideo urbano más las 75 localidades INE- ubicadas sobre seis corredores me-
tropolitanos que se disponen a lo largo de rutas de Canelones y San José, y unos 51.200
pobladores rurales, en datos de 2004). El mismo constituye la principal conurbación del
país, articulada con la red vial carretera y parcialmente con el transporte ferroviario.
Sus áreas urbanizadas se extienden en forma radial sobre las rutas de entrada/salida a
Montevideo, alternándose con espacios rurales y cuencas hidrográficas así como con las
costas y la bahía del estuario platense.

En los últimos decenios, como resultado de la distribución de la población y del emplaza-

miento de nuevas actividades y grandes equipamientos, la complejidad y la multipolari-
 143

Conurbano Metropolitano con centralidades y flujo TPDA

Elaboración propia (2007)
Fuentes: SGM y DNV/MTOP (2004)
vías férreas TPDA 77 - 850 851 - 2070
2071 - 3788 3789 - 7224 > 7225
144

dad del citado conglomerado se vieron incrementadas, generándose nuevas centralida-

des o potenciándose algunas de las ya existentes.
Los fragmentos de ciudad formal se alternan con áreas de precariedad urbana y habita-
cional, formales e informales. Ciertos enclaves de arquitectura y equipamientos de punta
coexisten con asentamientos en construcción y situaciones precarias de tenencia, que a su
vez registran déficits en cuanto a implantación y conexiones a redes de infraestructura y
servicios básicos.

Región Metropolitana

La dinámica demográfica de las localidades metropolitanas, implantadas principalmente

a lo largo de los corredores de acceso/salida de Montevideo, refiere también a vínculos
y actividades urbanas en centros poblados que, en franca articulación con el centro me-
tropolitano principal, mantienen el arraigo a su entorno rural agropecuario. Las relaciones
de estas localidades entre sí, con sus entornos rurales productivos y con Montevideo, se
expresan en un esquema representativo de la Región Metropolitana en su conjunto.
La Región Metropolitana cuenta con unos 1.865.000 habitantes (lo que significa más del
56% del total país) en Montevideo urbano y en las 114 localidades INE, incluyendo la
población rural respectiva de los departamentos de Canelones, San José y Florida.

Los corredores metropolitanos constituyen tramos de rutas de acceso/salida con es-

pacios urbanizados a ambos lados, en los que se verifica un elevado índice del Trans-
porte Promedio Diario Anual que abarca fundamentalmente la movilidad cotidiana
de población hacia/desde Montevideo. Asimismo, Sauce se integra al conglomerado,
dada la intensidad del flujo de transporte que lo une tanto con Las Piedras como con
las rutas 7 y 8.
Mientras en cascos como los de La Paz, Las Piedras y Pando los centros urbanos cons-
tituyen la referencia histórica, con sus tradicionales plazas y circuitos centrales, las
centralidades nuevas o emergentes como las ubicadas en Ciudad de la Costa, Costa de
Oro, Barros Blancos, Toledo y Ciudad del Plata surgen en respuesta al reciente proce-
so de afincamiento y conurbación metropolitanos, en principio con servicios locales y
en algunos casos como asiento de equipamientos de alcance metropolitano.
Asimismo, se registran en el territorio metropolitano la localización de grandes infra-
estructuras y equipamientos y nuevas actividades económicas relacionadas en algu-
nos casos con procesos supranacionales y globales.
 145

Esquema de Región Metropolitana con centros poblados

y flujo TPDA
Elaboración propia sobre plano base DNV/MTOP (2004)
146

La población y su distribución en el territorio metropolitano

100% En el período intercensal 1996-2004 es posible registrar la continuidad de algunas ten-
83.87%
80% 79.53% 77.16% dencias y la agudización de ciertos procesos detectados desde tiempo atrás.
El persistente decrecimiento demográfico en el principal centro metropolitano (Montevi-
60%
deo urbano) se corresponde con el aumento de población sobre los seis corredores me-
40% tropolitanos: globalmente se registra una magra tasa anual (de aproximadamente 2 por
22.83%
20% 16.17%
20.47% 1000 en los últimos cinco decenios). En función de ello, puede concluirse que las transfor-
0%
maciones principales del territorio metropolitano no se ven impulsadas por el incremento
1985 1996 2004 demográfico neto sino por los cambios en la distribución espacial de la población, que se
traducen en migraciones intraurbanas e interurbanas.
Poblamiento 1985-1996-2004 en el Conurbano Metropolitano
Elaboración propia (2007) sobre plano INE
Montevideo urbano 6 corredores
Las variaciones demográficas registradas en las localidades metropolitanas en los últimos
períodos intercensales (1985-1996 y 1996-2004) refieren a fenómenos migratorios intra
e interurbanos, con evidentes implicaciones urbano-territoriales.
Por una parte, se sigue registrando el ya señalado proceso de vaciamiento o, mejor di-
cho, de despoblamiento de áreas urbanas centrales y barrios consolidados en el centro
metropolitano principal, dinámica asociada en algunos casos a la desactivación de equi-
pamientos colectivos e instalaciones y al abandono de predios fabriles que cuentan con
redes y conexiones a servicios urbanos.
100%
En forma paralela, se registra la expansión territorial basada en el corrimiento de los
80% bordes urbanos y/o la ocupación de la interfase rural-urbana con que se configuran las
60% periferias, así como la densificación de “villas” y fraccionamientos costeros (en su origen
balnearios), en el marco de la conversión de áreas de segunda residencia a residencia
40%
permanente.
20%

0% Esta dinámica migratoria intra e interurbana que sustenta, articula y explica el proceso
1 2 3 4 5 6 7 8 9 metropolitano de Montevideo deviene en la cada vez más evidente segregación territorial
de la población, que se traslada y reubica en cuatro situaciones principales:
Distribución de población en el Conurbano Metropolitano
Elaboración propia (2007) sobre plano INE Por un lado, los migrantes de recursos altos y medio-altos, se afincan en urbanizaciones
con predios espaciosos y conectados a servicios completos in-situ, al tiempo que procuran
1985 1996 2004 la implantación de redes de infraestructura convencional. Esta situación lidera de hecho
1. Montevideo urbano 2. conurbación LP/LP/P 3. Ciudad de la Costa otros procesos asociados o relativamente interdependientes de reubicación poblacional
4. conurbación Pando+Las Villas 5. Costa de Oro 6. conurbación
Toledo 7. Ciudad del Plata 8. conurbación Aeropuerto 9. Costa de en las proximidades de la costa este y/o en áreas rurales (chacras), con buena conexión a
Oro-este rutas o ejes viales a los que se accede preferentemente mediante vehículos individuales.
 147

Por otro lado, están las localizaciones periféricas de los programas de vivienda pública,
emplazados a fin de ofrecer alternativas habitacionales en las que predomina el criterio
del mayor número de unidades en predios de bajo costo relativo. Se ha detectado que
esto propicia la generación y localización de nuevos asentamientos irregulares en las
proximidades.
En tercer lugar, los fraccionamientos o loteos formales, aprobados por las juntas depar-
tamentales sin contar con los servicios básicos (por una mala aplicación de la Ley de
Centros Poblados de 1946), amplían en exceso la oferta y, por ende, la tardía ocupación
del suelo. Por su original condición suburbana y el consecuente tamaño de los lotes, estas
urbanizaciones aún hoy arrojan densidades promedialmente bajas o muy bajas que im-
plicarán costos muy altos de la infraestructura a proveer ex post.
Paralelamente, se intensifican las ocupaciones y los fraccionamientos informales en ámbi-
tos de interfase rural-urbana, en sitios donde las prácticas informales de producción de
suelo urbano y la compraventa clandestina de terrenos en suelos en régimen rural susten-
tan el asentamiento de sectores de bajos ingresos en lugares que carecen de los servicios
básicos.

La ciudad de Montevideo registra un fenómeno excepcional en el contexto de la re-

gión: la notable expansión territorial metropolitana que, sin sustento en el crecimien-
to global de sus pobladores arroja, para cada uno de los últimos cuatro decenios, un
8% promedial del “área de corrimiento urbano” en el conjunto de sus corredores me-
tropolitanos; con base en una densidad media de ocupación extremadamente baja.
El surgimiento de urbanizaciones o barrios privados con dotación de equipamientos,
“espacio público” e instalaciones in situ, así como la viabilización de loteamientos en
suelo bajo régimen rural, han ampliado la discrecionalidad de los fraccionamientos a
lo largo de algunos corredores metropolitanos, complementando la histórica situación
de las villas y fraccionamientos balnearios. En forma paralela, en los últimos años, la
proliferación de asentamientos irregulares ha acentuado su implantación en zonas de
riesgo ambiental y alta vulnerabilidad (márgenes de arroyos y cañadas, bajo tendidos
de alta tensión, aledaños a basurales, vías férreas, etcétera).
148

Expansión y densificación del Conurbano Metropolitano

Los desplazamientos de población desde el Montevideo urbano hacia las periferias y

localidades del conurbano conllevan el desborde de todo intento de ordenación, así como
de las previsiones para el acondicionamiento del suelo con servicios de infraestructura y
equipamientos colectivos. Este proceso resulta de:
• el traslado de población desde áreas centrales y barrios consolidados ha-
cia las periferias, con el consiguiente deterioro urbano general y del parque
habitacional en particular;
• la expansión y el corrimiento de los bordes periurbanos y/o la ocupación
de la interfase rural-urbana con que se configuran las periferias, así como
la densificación de loteos costeros mediante la conversión de balnearios en
áreas de residencia permanente.
El análisis del comportamiento del mercado del suelo en el territorio metropolitano, así
como sus submercados formal e informal, asociado a la dinámica de la renta urbana y a
las rigideces y dificultades para el acceso a la tierra urbanizada y a la vivienda (funda-
mentalmente por parte de las familias de bajos ingresos), explica en gran medida estos
procesos, que a su vez se complementan con ciertas tendencias del mercado inmobiliario
y las preferencias subjetivas de los actores.

La notable correlación de los nuevos bordes de expansión en Montevideo urbano con

las localizaciones de los asentamientos irregulares recientes se explica tanto por la
ya mencionada demanda de suelo de bajo costo como por la gestión “clientelista” de
conexión a servicios básicos, lo que en algunos casos se conjuga con la oferta de lotes
demarcados clandestinamente en predios rurales.
En los fraccionamientos y loteos existentes a lo largo de los corredores metropolita-
nos, por fuera del departamento de Montevideo, el crecimiento de las ocupaciones
urbanas se explica por la gradual densificación de los predios existentes y/o de loteos
colindantes de similar tipo y tamaño.
Asimismo, la localización de programas de vivienda pública en bordes o espacios pe-
riurbanos induce nuevas implantaciones de asentamientos irregulares.
 149 150

Precariedad urbana y modos de producción habitacional

La configuración física y el funcionamiento del Conurbano Metropolitano resultan de las

modalidades prevalentes de gestión y producción del acondicionamiento urbano del sue-
lo, en tanto son instrumentales al sustento territorial y el consiguiente confort ambiental.
La cobertura actual de los servicios de agua potable, saneamiento, energía eléctrica,
pavimentación y desagües, recolección y disposición de residuos e iluminación pública
permite estimar esta situación, sus alcances y carencias. Diversas cuantificaciones muestran
que las inversiones públicas para el acondicionamiento convencional de cada manzana
urbanizada con obras ex ante (a partir de densidades de ocupación iguales o mayores a
120 habitantes por hectárea) alcanza un rango hasta una vez y media o más veces menor
por manzana ocupada que con obras ex post (instalaciones y conexiones realizadas en
urbanizaciones existentes con o sin servicios incompletos).

adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///
En las últimas décadas, el incremento del desempleo y del empleo precario, junto a la
disminución del poder adquisitivo de las familias, han estimulado el desplazamiento de
población de bajos recursos hacia lugares con menores costos de residencia. Estos ámbitos
se caracterizan generalmente por su precariedad, se trate de barrios y loteos formales
o de asentamientos. Asimismo, el incremento de la densidad habitacional en fracciona-
mientos originalmente balnearios y en las villas, los que desde su fundación y hasta el
presente cuentan con servicios incompletos, ha generado impactos en el ambiente urbano
y una creciente insustentabilidad territorial y ambiental. Tales situaciones constituyen cla-
ros indicadores del crecimiento diferencial entre los fenómenos de pobreza en la ciudad y
pobreza de la ciudad. Se estima que esta última situación es la de aproximadamente un
25% de la población, que ocupa cerca de un tercio del suelo urbanizado del Conurbano
Metropolitano.

En relación con la precariedad urbana, el Sistema Urbano Metropolitano incluye tres tipos
de situaciones:

• Un elevado número de localidades ubicadas en la tercera corona exterior

de Montevideo y en los departamentos de San José y Canelones, en las
cuales no existe red ni conexiones al saneamiento convencional, así como
tampoco pavimento de buen estándar ni drenaje de aguas superficiales.
(Ejemplo: Montevideo urbano oeste y Ciudad del Plata-San José).
densidades de vivienda del Conurbano Metropolitano

<corte
 <corte

Densidades de vivienda del Conurbano Metro-

politano (viv/há)
Elaboración propia (2007) sobre plano base INE/SGM
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///

0-4
4-8
8-15
16-30
30-64
>64
asentamientos
 151 152

• Los espacios del contorno periurbano con marcada interfase rural-urbana,

donde la inexistencia o precariedad de servicios urbanos agudiza impactos
ambientales junto con afectaciones severas y retroceso agroproductivo en
predios rurales aledaños. (Ejemplo: expansiones laterales a Progreso y al
sur de J. Suárez-Canelones).
• Zonas reconvertidas de balneario a residencia permanente como conse-
cuencia de la densificación de loteamientos y de cambios tipo-morfológicos
en los usos del suelo asociados con la dinámica metropolitana (Ejemplo:
Solymar en Ciudad de la Costa-Canelones).

En los hechos, se configuran en estos espacios cuatro subsistemas principales de “ha-

cer ciudad”, según diferentes modalidades de gestión y producción del hábitat y del
sustento territorial con usos urbanos:

adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///
• Uno, con una secuencia de integración de componentes en esquemas para
sectores de ingresos medios y medio-altos, así como en conjuntos habitacionales de
promoción pública. Parte de la planificación del predio para el desarrollo de la infra-
estructura y la construcción posterior de viviendas tipológicas o personalizadas que
finalmente se adjudicarán a quienes han de habitarlas.
• Otro, donde los constituyentes de los asentamientos populares inician la ocu-
pación del suelo mediante la implantación del alojamiento, para luego obtener la co-
nexión a servicios y redes de infraestructura a través de entidades públicas, en paralelo
al reclamo por la regularización de la tenencia.
• Dos opciones alternativas experimentadas por el Estado: los conjuntos de
Núcleos Básicos Evolutivos y MEVIR, y las intervenciones en el hábitat precario a tra-
vés de programas como el PIAI. Constituyen respuestas basadas en roles y relaciones
usuarios/Estado/empresas, que procuran responder o adelantarse a procesos pero que
han sido superadas por el dinamismo y la adaptabilidad del subsistema informal.

El proceso de metropolización –redinamizado en el último decenio– se expresa en nuevas

formas de interacción entre los actores privados, públicos y sociales, cuyas intervenciones
pautan y determinan modalidades específicas de ocupación y reestructuración del orde-
namiento territorial en un espacio en el que actualmente reside más de la mitad de la
densidades de población del Conurbano Metropolitano (año 2004) población nacional.

<corte
 <corte

Densidades de población del Conurbano Metro-

politano (hab/há, año 2004)
Elaboración propia sobre plano base INE/SGM
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///

0-8
8-12
12-20
20-50
50-80
80-120
>120
 153

Cuadro analítico-conclusivo En un marco de tasas anuales muy bajas (1985-1996 y 1996-2004), la incidencia de Montevideo urbano en el po-
blamiento del Conurbano decae del 83.82% al 77.16%, mientras que en las 75 localidades del Conurbano aumenta
del 16.18 al 22.85%.

La población rural en el Conurbano se estima en unos 51.200 y asciende a unos 63.500 en la Región Metropolitana,
por lo que alcanza el 52,2% y 56,3%, respectivamente, de la población total del país en 2004.

En el lapso 1996-2004 los usos del suelo y el acondicionamiento correspondiente al Sistema Urbano Metropolitano
refieren a diferentes modalidades de gestión para acceso al suelo, la implantación/conexión a servicios, el abasto
de materiales y la organización de mano de obra.

Sin embargo, cabe destacar el afianzamiento y dinamismo de los mecanismos informales de ‘hacer ciudad’, donde
la respuesta del mercado y del Estado no estuvo al alcance de las capacidades de ingresos al tiempo que dismi-
nuyeron las opciones de alquiler. Un porcentaje importante de pobladores se relocaliza en variantes de hábitat
precario (asentamientos, cantegriles o invasión de espacio público), y otra parte procura opciones de alojamiento
en fondos de predios y/o en la sobreoferta de loteos con o sin servicios incompletos.

En ambos subsistemas, se instauran modalidades de asistencialismo clientelista para instalación/conexión a ser-

vicios básicos. El impacto territorial de la migración intraurbana expande y/o densifica al conglomerado, al tiem-
po que impone nuevos desafíos tanto para afrontar la tendencia de segregación sociocultural y territorial de sus
pobladores como ante la tarea de abordar e implantar el sustento urbano correspondiente a servicios básicos y
equipamientos colectivos

Conurbano = MVD urbano y 75 localidades INE en 6 corredores

en 1985 en 1996 en 2004
Población 1.524.728 1.641.460 1.678.705
tasa anual 85-96 tasa anual 96-04
Tasas Anuales de Poblamiento 0,70% 0,28%
expansión del 96 a 04 densidad: promedio 2004
área con > 2 viv/há 1310.96 há 4,75%
Conurbano población 3,03% 57,50
vivienda 14,88% 21,95
área con > 2 viv/há 271.33 há 1,76%
Montevideo
urbano / subur- población -0,12% 82,76
bano
vivienda 11,34% 31,36
área con > 2 viv/há 1039.63 há 8,50%
Conurbano sin
población 15,93% 27,68
Montevideo
vivienda 28,84% 10,85
154

Expansión
La expansión urbana de las 75 localidades en tramos externos de los 6 corredores metropolitanos casi cuatriplica
en hectáreas a las de Montevideo urbano, y con una densidad de viviendas/hectárea promedio de un tercio.

En Montevideo, localizaciones de asentamientos informales explican un elevado porcentaje de la expansión (peri)

urbana reciente. En la mayoría de las localidades restantes del Conurbano la expansión refiere a nuevos loteos
aledaños a los existentes.
Se revalida la tendencia de ocupaciones informales de suelo en zonas de riesgo, al tiempo que emplazamientos de
borde para esquemas habitacionales públicos suscitan nuevas localizaciones informales de viviendas y/o loteos.

Montevideo pierde, en el lapso 1996-2004, algo más de 18.000 habitantes, mientras incrementa sus viviendas
a más de 44.400 unidades. Si bien lo considerado por INE como vivienda es genérico (*), en los extremos so-
cioeconómicos se distribuye por un lado la obra suntuosa y por otro lado, las variantes de alojamiento para bajos
ingresos. Al tiempo que el parque habitacional de viviendas de temporada en todo el país casi se duplica en el lapso
intercensal y las viviendas desocupadas suman casi 100.000.

(*) Toda habitación o conjunto de habitaciones [...] construidas o transformadas, destinadas a ser habitadas por personas y que en la fecha
censal no se utilizan totalmente para otros fines. El censo considera también como vivienda a cualquier albergue, fijo o móvil, en el que haya
pernoctado una persona durante la noche anterior al día del censo.

Densificación Se registra una densificación generalizada en la mayoría de las localidades del Conurbano por fuera de Montevideo
urbano. Sin embargo las densidades promedio no alcanzan al tercio de las de Montevideo (27.68 pobladores y 10.85
viviendas por hectárea), al tiempo que en villas y fraccionamientos costeros resultan densidades de ocupación del
suelo aún más bajas.
El despoblamiento de barrios consolidados en Montevideo, así como de las áreas centrales de La Paz, Las Piedras,
Pando y J. Suárez, se corresponde a la persistente densificación de sus periferias.
En Ciudad de la Costa y Costa de Oro se verifica la tendencia del agregado de unidades en fondos de predios, así
como el emplazamiento de conjuntos habitacionales privados con media/alta densidad que difieren netamente del
entorno con unidades exentas.

Sustento territorial Es constatable un alto grado de precariedad del sustento urbano del suelo con ocupaciones habitacionales y/o
grandes equipamientos, en términos de la limitada cobertura del acondicionamiento en saneamiento, pavimento
vial e Iluminación pública y en menor medida de la recolección/tratamiento de residuos. Asimismo, el servicio de
barométricas para descarga de sistemas in situ no es por lo general asumido por la mayoría de sus usuarios.

El dinamismo de expansión periurbana (1310 hás en 8 años), sumado a la baja densidad de ocupación del suelo
(casi un 40% con densidad de 4 a 16 viv/há), impone un desafío tanto en términos de inversiones involucradas en
la tarea de acondicionamiento convencional con obras ex post y por ende, más costosas, como en la consiguiente
ordenación urbano-territorial.

En esta perspectiva cabe considerar por un lado, la adopción (en normativa, educación y tecnologías) de sistemas
alternativos con instalaciones de servicios de desarrollo progresivo y, por otro lado, la zonificación y apoyo a cul-
tivos/agroproducción en periferias, así como la inminente reutilización tanto de servicios instalados como de las
unidades vacías en barrios consolidados.
 155

Formas de ocupación del suelo metropolitano

Introducción

Como se señaló precedentemente, tanto en el Área Metropolitana Inmediata como en

la Región Metropolitana en su conjunto las formas de uso y ocupación del suelo –en sus
diversas modalidades: productivas, habitacionales, mixtas, de equipamientos e infraes-
tructuras– han sido objeto de variaciones en el último período.
Así, “Uno de los rasgos más característicos y diferenciadores del Área Metropolitana lo
constituye la existencia de una zona rural con suelos de alto valor productivo, con más
de 250.000 hás distribuidas en aproximadamente 10.000 unidades de producción.
Las mismas se localizan desde el borde urbano de la ciudad de Montevideo hasta sus
límites territoriales”21.
Estas unidades de producción están dedicadas a las actividades agropecuarias en la
primera corona metropolitana. Se trata de predios de pequeña y media superficie, con
fuerte proporción de producción familiar, altos índices de intensidad de uso del suelo y
una gran significación a escala nacional por los valores de producción y productividad
que representan.
Hacia los bordes externos del territorio metropolitano, los niveles de intensidad de uso
del suelo evolucionan hacia actividades más extensivas y la escala de producción se
incrementa, con mayor presencia de explotaciones de tipo empresarial.

El conjunto de áreas rurales del territorio metropolitano constituye menos del 2% del
total de la superficie bajo producción agropecuaria en el país; sin embargo, es asiento
de alrededor del 18% de los productores y en su ámbito se genera aproximadamente
el 18% del empleo agrícola nacional.
Ello revela una importante actividad productiva: en ellas se ubica más de la mitad de
las tierras de producción hortícola y frutícola del país, y se concentra el 61% de los pro-
ductores de rubros intensivos. Asimismo, incluyen renglones agroindustriales de fuerte
reconversión en la década de los 90, como la vitivinicultura, asociada a la significativa
incorporación de tecnología avanzada en las fases agraria e industrial del complejo.
Similares consideraciones caben para el rubro lechería, de histórica incidencia en la
conformación del territorio metropolitano (parcelario y caminería): allí se localizan las

21 ITU (1995) Áreas Caracterizadas de Uso Agrícola. Facultad de Arquitectura, UdelaR. Montevideo.
156

plantas de procesamiento más importantes de la principal industria láctea del país

(Conaprole, una de las más grandes empresas privadas nacionales en términos de
exportaciones) 22 .

Algunas normas y estudios previos al Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo

plantean la protección de la actividad agrícola en el territorio metropolitano, cuyo re-
troceso territorial, iniciado en la década de los 80, aún continúa.
El área rural del territorio metropolitano no ha escapado al impacto de los procesos
recesivos:

“La pérdida de rentabilidad de las actividades productivas, principalmente de peque-

ña escala, como consecuencia de la apertura de los mercados que fueron invadidos por
productos importados a menores precios, debido en general a los subsidios de origen.
Ante la apertura del mercado la introducción de mejoras tecnológicas para enfrentar la
nueva competitividad impuesta no fue un camino de fácil adopción por la escala de los
productores y por las dificultades financieras de los mismos.
Los trazados y expropiaciones correspondientes a las rutas 1 y 5 de acceso a Montevi-
deo, que desde los 80 se desarrollaron sobre suelos de alto valor productivo, dividiendo
unidades de producción agropecuaria, que se tornaron inviables con los remanentes de
la expropiación. El trazado paralelo a las rutas existentes generó una ancha franja de
predios rurales que, lógicamente, desata intereses de inversores y de procesos especu-
lativos por la eventual localización de otros usos del suelo para actividades no rurales,
con mayor rentabilidad.
En varios de estos casos la compra de terrenos en producción y su transformación en
baldíos rurales por parte de los inversores constituyó una práctica utilizada como modo
de presión”23 .

La experiencia internacional indica que, en territorios metropolitanos como el nuestro,

caracterizados por un alto índice de expansión territorial, un bajo crecimiento pobla-
cional y vinculaciones socioeconómicas entre núcleos poblados diversos se hace acon-
sejable la coordinación en el planeamiento, la prestación de servicios y la gestión de
los recursos.

22 Artigas, Chabalgoity, García, Medina, Trinchitella (2002): “Transformaciones socio-territoriales del Área
Metropolitana de Montevideo”, Revista EURE N° 85, p. 164.
23 Op. cit. p. 164.
 157

Parcelario rural
Elaboración propia sobre plano base INE/SGM
hasta 9 há hasta 49 há hasta 199 há
hasta 999 há más de 1000 há

A tales efectos, y en aras de habilitar la coordinación entre administraciones locales con

objetivos comunes, resulta de interés el análisis de las características diferenciales de
las texturas parcelarias productivas o abandonadas, así como de los tejidos contiguos
de uso residencial o mixto.
Estos “tejidos urbanizados” ya no responden exclusivamente al concepto clásico de “ciu-
dades y centros poblados”, de diferente jerarquía en virtud de sus equipamientos físicos
o el número de habitantes, ni tampoco al de las tradicionales “periferias”. En algunos
casos están siendo estudiados como “la interfase urbano-rural definida por la franja de
158

contacto entre el suelo urbano y su crecimiento, que adquiere diferentes espesores en el

territorio metropolitano”24 o como “espacios de fricción”25 .

Dinámica de densidades y morfologías

A continuación se describen y analizan las dinámicas relacionadas con los tejidos ha-
bitacionales en “asentamientos poblacionales” nuevos o antiguos, los “procesos de ur-
banización” producidos sobre tejidos rurales o periurbanos, el crecimiento en tejidos no
consolidados, las extensiones bajo la modalidad de ciudad difusa o dispersa, así como
algunos tipos significativos de “ciudad concentrada” o tradicional.

Gran parte de estos tejidos habitacionales se ha desarrollado sobre el antiguo “tapiz

productivo”, preponderantemente agropecuario, que ha recibido el impacto de la loca-
lización de otros usos propios de su condición metropolitana.
Es así que se registra la aparición de nuevas urbanizaciones residenciales –algunas de
ellas cerradas–, instalaciones logísticas o zonas francas de claro signo globalizante,
trazas viales de creciente importancia en zonas de vocación actualmente poco definida,
emprendimientos industriales, establecimientos agro o ecoturísticos y la reconversión de
antiguas chacras en servicios recreativos, aunque esto aparece a una escala muy redu-
cida en relación a otras metrópolis latinoamericanas.

Éstos se integran al antiguo sistema de la ciudad –entendido como “conglomerado ur-

bano o centro principal”– y a los corredores conformados a lo largo de los ejes radiales
vinculantes con antiguas localidades pequeñas o medianas y con nuevos asentamientos,
y en una corona mayor, con las capitales departamentales de San José, Canelones e
incluso Florida.

Se analizan como “texturas o tejidos”, sobre la base de los antecedentes que brindan el
estudio de “Correlaciones entre densidades y morfología”26 en Montevideo, realizado

24 Martínez, Edgardo et al. (1999) Modos de gestión y producción de suelo urbano, ITU, Facultad de Arqui-
tectura, UdelaR. Montevideo.
25 Roche, Ingrid et al. (2005) Espacios de fricción en los territorios al SW de Montevideo. Ponencia pre-
senada en Coloquio de Transformaciones Territoriales. Versión en CD institucional. La Plata, Buenos Aires.
26 Roche, I., R. Sommaruga y A. Brena (1999) Correlación entre densidades y morfología. ITU, Facultad de
 159

en el ITU, y la consultoría de Bervejillo y Lombardi para OSE, sobre el Gran Montevideo

y el Área Metropolitana27.

En estos trabajos se priorizó el análisis de la relación densidad-morfología y la ubi-

cación en la estructura urbana, si bien en el último se introdujo también la considera-
ción de importantes factores relacionados con aspectos socioeconómicos y de “capital
cultural”28 , así como el análisis de dinámicas tendenciales de población y vivienda.
Ambos se consideran de suma utilidad para la presente actualización.

De acuerdo a estos antecedentes se propone la identificación de “áreas caracterizadas”

–similar a la de esos autores pero no referida a homogeneidades– y “tipos de texturas”,
que incluye todos los ámbitos territoriales comprendidos en la delimitación (también los
rurales), con énfasis especial en los asentamientos cuya densidad supera las 2 viviendas
por há. Los “tipos de texturas” sintetizan la morfología y el ambiente urbano: los frac-
cionamientos y trazados, su origen, ocupación y grado de evolución o consolidación, la
inserción en la estructura urbana o metropolitana, los usos predominantes del suelo, la
composición social y su dinámica.

La clasificación que se presenta se basa en la relación entre densidades de partida,

tomadas en 1985 y verificadas en 1996, y toma seis rangos de densidad: rural mayor
a 2 viv/há, menor a 5 viv/há, de 5 a 20 viv/há, de 20 a 35 viv/há, de 35 a 70 viv/
há y mayor a 70 viv/há. Se considera que esta clasificación da cuenta de factores
morfológicos y de formas de vida a partir de la estructura parcelaria, el número de
viviendas por predio –unifamiliar o multifamiliar, en apartamentos– y otros factores29.

El cruzamiento con las dinámicas referentes a incremento de viviendas –en tres franjas:
alta, media y baja, estable o en retroceso–, también da cuenta de fenómenos como las
migraciones metropolitanas, las circunstancias socioeconómicas y la búsqueda de estilos
de vida, que inciden en el comportamiento demográfico.

Arquitectura, UdelaR. Montevideo. Allí se aplica a Montevideo-ciudad el concepto de Philippe Panerai.

27 Bervejillo, F. y M. Lombardi (2001) Plan Director de Agua Potable-PDAPM. OSE-Informe 1.2.1. Análisis
estado actual. Montevideo.
28 Bervejillo, F. y M. Lombardi, op. cit., con base en Kaztman.
29 Véase Roche, I. et al., op. cit.
160

Debe subrayarse que la dinámica demográfica no es, especialmente en las zonas con-
solidadas, proporcional a la dinámica de vivienda: éstas presentan en ocasiones signos
contrarios, con mayor cantidad de viviendas y menor cantidad de población que al
inicio del período considerado. Por otro lado, fenómenos como la denominada “infantili-
zación de la pobreza” provocan que las bajas densidades de vivienda no correspondan
estrictamente a bajas dinámicas demográficas, dado que en esos casos se trata de
familias numerosas que viven en situaciones de hacinamiento, con más de un hogar por
vivienda y por predio.

Pág. siguiente: Dinámica y densidad por áreas caracterizadas (2004-1985)

Elaboración: ITU (2007)
Fuentes:
INE: Segmentos censales
SOGREAH, SAFEGE y CSI (2000) Plan Director de agua potable de Montevideo.
Consultoría para OSE. Montevideo.
ITU: Correlación entre densidades y morfología (1999)

<2 <5 5 a 10 10 a 35 35 a 70 >70

Densidad inicial 1985
viv/há viv/há viv/há viv/há viv/há viv/há
dinámica alta >20% viv 2004-1985
dinámica media 5% a 20% viv 2004-1985
dinámica baja <5% viv 2004-1985
161
162

Imagen Aérea Textura Descripción General

C1 usos combinados Amanzanado de borde cerrado, edificación

alineada al frente, usos combinados, vivienda
CERRADAS POCITOS y otros, alta ocupación de suelo FOS.

C2 usos combinados Amanzanado de alta ocupación de suelo

PARQUE FOS, consolidado en manzana de borde
BATLLE cerrado y semicerrado, altura baja y media.

SC y SA Tejido consolidado en manzana semicerrada

y semiabierta, cuadrícula o rectangular.
CERRO Predominio viviendas de altura baja y media.
SEMICERRADAS
SEMIABIERTAS

Usos mixtos SC y SA Tejido semicerrado o semiabierto con

predominio de usos no habitacionales o
AGUADA mixtos.

A-1, AB, AP y Tejido saturado en manzana abierta, áreas

Centros poblados CP balnearias y periféricas con retiros frente,
JOANICÓ laterales y de fondo. Factor de ocupación
bajo.
A-2 Tejido no completado o en manzana abierta,
VILLA Centros poblados CP con predios baldíos u ocupación no
ABIERTAS

AEROPARQUE permanente de viviendas.

A-3 con Usos periurbanos CP Tejido extensivo, incompleto o fragmentario

en manzana abierta. Grandes piezas con usos
MONTE GRANDE no habitacionales, equipamientos o
industrias.
B-CCHH Conjuntos Habitacionales de Tejido en bloque abierto, con densidad
HABITACIONALES

Bloques o tiras media y alta.

CONJUNTOS

CONJUNTO

Espacios urbanizables, vacantes E1 y E2 Espacios “potencialmente urbanizables”

BARRIO vacantes, no fraccionados y/o espacios
CERRADO periurbanos residenciales con normativa
PERIURBANOS.

especial de baja densidad.

Y RURALES

Rurales - mixtos Espacios periurbanos, rurales y mixtos.

ZONA FRANCA

Morfología e Inserción Urbana-Metropolitana Densidad bruta Características de Composición Social
Densidad-Dinámica (viv/há)
Tejidos consolidados y/o saturados, en cuadrícula, con edificaciones Sectores medios en áreas centrales muy
antiguas y cuantiosa sustitución e inserción moderna de edificios en altura. > 140 viv/há heterogéneos, más altos en costa.
Áreas centrales y costeras de Montevideo.
Tejidos completos de modelo cuadrícula, edificación entre medianeras 1 a 3 Densidad Sectores medios y heterogéneos, según
pisos, viviendas unifamiliares y en apartamentos, algunos edificios altos. > 70 viv/há diferentes áreas y ubicaciones.
Cascos, ensanches y áreas intermedias anteriores a 1940, en Montevideo y
algunas localidades.
Tejidos completos, de manzanas con retiros variables; vivienda unifamiliar Densidad Sectores medios en centros de localidades y
aislada y/o en diversos tipos de apartamentos; presencia de conjuntos 35-70 viv/há áreas intermedias, populares y bajos en
corresponde a áreas consolidadas hacia 1950. Factor de ocupación medio- primeras periferias.
alto.
Tejidos de parcelarios grandes y medianos, con construcciones fabriles en Densidad Sectores medios populares y heterogéneos,
uso o abandonadas, factibles de modificar destino o densificar, caso 20-35 viv/há según ubicación en localidad.
paradigmático de Aguada y Reducto, con algunas áreas habitadas.
Tejidos completos en manzana abierta, vivienda unifamiliar, autoconstruida Densidad Sectores medios altos en costeros y medios
mayoritariamente. Corresponde a barrios fraccionados en periferias, desde 20-35 viv/há bajos en periferias.
1945, o balnearios, en tejidos rectangulares o jardín, consolidados en costa.
Tejidos no totalmente colmatados, de manzana abierta, con vivienda Densidad Sectores medios próximos a estructuradores,
unifamiliar aislada, de nivel variable y presencia de conjuntos, segundas 10-20 viv/há medio-altos en costas y bajos en los bordes en
periferias o balnearios, áreas totalmente fraccionadas pero no consolidadas, Hábitat precario.
en villas de geometrías variables.
Tejidos no fraccionados, macromanzanas. Vivienda unifamiliar aislada, Densidad Sectores generalmente medios-bajos y
asentamientos precarios y conjuntos habitacionales. Segundas periferias, 5-10 viv/há populares, aunque con heterogeneidades.
bordes urbanos y fraccionamientos aislados en periurbano.
Tejidos en los que predominan los conjuntos habitacionales en grandes Densidad Sectores bajos, conjuntos habitacionales de
predios. Corresponde generalmente a segundas periferias modernas. > 35 viv/há núcleos básicos evolutivos, MEVIR y bloques
de promoción estatal, cooperativas de ayuda
mutua.
Espacios con predominio de predios > há, y/o con nula o baja ocupación. Densidad En caso de barrios jardín, familias con niños y
Áreas periurbanas en localidades y Costa de Oro, clubes de campo y barrios 2 - 5 viv/há jóvenes de sectores medios altos. En otros,
jardín cerrados, en áreas rurales. mayor heterogeneidad.
Espacios rurales periurbanos, con mezcla de usos agrícolas, residenciales, Densidad Importante heterogeneidad, relacionada con
industriales y de servicios. Predominio de predios entre una há y 10 há. > 2 viv/há productividad.
163
Modos y Tendencias de Crecimiento
Densificación por edificios en altura, algo
restringida por acordamientos en sectores.
Densificación por edificios de apartamentos,
reciclajes y en altura.
Dinámica reducida, sólo por inserción de
conjuntos; apartamentos, hacinamiento o
agregados de viviendas.
Dinámica escasa, incentivación con políticas de
reciclaje, resulta positivo.
Conversión con tendencia persistente a primera
residencia en costa y al deterioro o densificación
por agregados en periferias.
Por inexistencia de servicios infraestructurales,
densificación genera “pobreza urbana” o diversas
formas de precariedad.
Densificación por familias numerosas,
especialmente en población y extensión en
vivienda precaria y sin servicios infraestructurales.
Algunos densificados por hacinamiento, dando
lugar a las peores formas de pobreza y guetización,
otros de interés.
Urbanizaciones en baja densidad.
Urbanizaciones en baja densidad.
164

Los casos que se presentan cubren un amplio espectro de “áreas caracterizadas” por
dinámica-densidades y “tipos de texturas”. De acuerdo a estos parámetros se presentan
los siguientes ejemplos:

Departamento de Montevideo

C-2. Pocitos, frente a Montevideo Shopping > Alta densidad y dinámica de vivienda.
Usos combinados. Zona costera este.
A-3. Ruta 8 km 16, cerca de Zona Franca > Baja densidad inicial, dinámica alta.
Periferia noreste.
A-P. Casabó, al oeste del Cerro > Densidad media, dinámica media y alta.
Periferia oeste.

Departamento de Canelones

A-2. Villa Aeroparque > Baja densidad, alta dinámica.

Este no costero.
A-B. El Pinar, en Ciudad de la Costa > Baja densidad, alta dinámica.
Fraccionamiento balneario costero.
A-3. Villas en periferia de Toledo > Densidad inicial baja, alta dinámica.
Norte conurbado sobre rutas 6 y 7.
CP A-1. Juanicó, ruta 5 > Densidad baja, alta dinámica por conjunto MEVIR.
Localidad aislada.
CP S-A. San Jacinto 2ª Corona > Densidad baja, dinámica media.
Localidad aislada.

Departamento de San José

CP A-2. Libertad, periferia ruta 1 > Densidad media, alta dinámica.

Localidad aislada.
A-3. Monte Grande, en Ciudad del Plata > Densidad muy baja, alta dinámica.
Ocupación de carácter rural.
 165 166
Pocitos Nuevo (frente a Montevideo Shopping, L. A. de Herrera y 26 de Marzo) Caso 1
MORFOLOGÍ A- FR ACCIONAMIEN TO-T R A Z ADO.
Cuadrícula cuasi regular con centros de manzana
semiabiertos, bordes cerrados con retiros frontales
reducidos aunque variados. Heterogeneidad de vivi-
endas: unifamiliares, apartamentos y algunas sustitu-
ciones por edificios en altura de propiedad horizontal.
DESCRIPCION DE ESPACIO PÚBLICO. Carácter barrial-
residencial en las calles interiores, y típico de avenidas
y estructuradores en L. A. de Herrera y 26 de Marzo.
Arbolado heterogéneo y añoso en calles interiores, in-
existente en las avenidas por ensanches recientes.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA URBANA. Forma parte
del sector costero este de Montevideo, privilegiado en
cuanto a equipamientos públicos y calidad ambiental,
acentuado por integrar las nuevas centralidades de es-
cala metropolitana.
ubicación de áreas caracterizadas
Densidad de vivienda. Rango: >70 viv/há Promedia dinámica alta. Tejido - textura C2
<corte
GRADO DE CONSOLIDACIÓN alto; sin embargo, la alta
dinámica a la que está sometida la zona no permite
caracterizarla como saturada. Conserva baldíos y pre-
dios ocupados por edificaciones de bajo confort, en
procesos de espera especulativa o como producto de
la heterogeneidad que conserva como barrio montevi-
deano tradicional.
USOS DOMINANTES. Presenta alta dinámica de sus-
titución; gran parte de las viviendas –especialmente
sobre las avenidas– se ha convertido en servicios
comerciales, recreativos, gastronómicos, educativos,
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///
administrativos u otros. Algunos de los nuevos edifi-
cios, como las paradigmáticas Torres del World Trade
Center, son sede de empresas y
Ac 1
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///

Ac8

Ac9

Ac3
Ac6

Ac1
Ac7

Ac5
Ac2
Ac4
Ac10
<corte
 167

refuerzan este cambio de uso. DECRECIMIENTO DE POBLACIÓN de 5.874 habi-

COMPOSICIÓN SOCIAL heterogénea, debida al
carácter original de la zona: su proximidad al antig-
uo hospital Fermín Ferreira, su permanencia como
espacio deteriorado, luego público, y su incierto
destino como conjunto habitacional de interés so-
cial (entre los años 60-80). Los sectores de origen
eran medios y medios-bajos, con una tendencia
ascendente en las últimas décadas que se refleja
en reformas, mejoras y sustituciones para sectores
medios y medio-altos.
tantes en 1963 a 5.507 habitantes en 2004 en las
manzanas seleccionadas. Proceso típico de áreas
consolidadas de Montevideo, en este caso por
cambio de usos, sectores sociales residentes y
altas rentas urbanas.
UNIDAD DE GESTIÓN. Área costera según carac-
terización del POT; se admite edificación en altura.
Pertenece al CCZ 5.

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Alta

dinámica de vivienda, con densidad medio-alta
por sustitución en altura: 3.152 viviendas en 1963,
3.619 viviendas en 2004.
168
Villa Aeroparque (Ruta 101, Canelones) Caso 2
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Villa de antiguo fraccionamiento aunque de mucho
más reciente ocupación. Manzanas rectangulares
típicas de las periferias posteriores a 1930, con
espacio libre circular con aspiración de central-co-
munitario. Viviendas precarias y populares medias,
áreas reducidas, de autoconstrucción con materi-
ales sólidos en paredes y diversos en techos. En
predios medianos con retiros frontales, laterales
y posteriores, ajardinado poco cuidado. Zona baja
respecto a topografía y escorrentía, y actualmente
asentamiento irregular, con acciones del PIAI en
proceso.
DESCRIPCION DE ESPACIO PÚBLICO. Carácter
periférico-suburbano sin veredas ni arbolado públi-
co, con cuneta y pasajes-puentes para viviendas.
Calles con pavimento de balasto, sin sistema de
Densidad de vivienda. Rango inicial: <10 viv/há, rango actual: 35 viv/há. Dinámica alta. Tejido-textura abierta A-3
saneamiento público, escaso alumbrado y equi-
pamiento rudimentario (algunas paradas de trans-
porte colectivo). Hábitat precario, con espacio ru-
ral circundante parcialmente cultivado y en parte
abandonado.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA URBANA. Localidad
antes aislada, hoy integrada a la primera corona
metropolitana de Canelones sobre la ruta 101, con
importante conexión con el continuo urbano del
este por la avenida Giannattasio, la ruta Interbal-
nearia y también con la ruta 8.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN. Bajo nivel por densi-
dad de vivienda y respecto a infraestructura urbana.
Equipamientos educativos destinados a la numero-
sa población infantil y juvenil, pero escasos en los
otros destinos, comerciales, recreativos u otros.
Ac 2
 169

USOS PREDOMINANTES. Usos mixtos, área habi-
tacional de usos periurbanos, rurales, industriales;
fábrica de productos químicos en el acceso.
COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel bajo, popular y
carenciado, bastante homogéneo.
UNIDAD DE GESTIÓN. Pertenece a la microrregión
de vocación turística residente (IMC), área del
CostaPlan. Actuación en ejecución del PIAI
con supervisión de Intendencia Municipal de
Canelones.

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Alto au-

mento de vivienda, por ocupación regular de pre-
dios en trama no saturada, densificación de éstos
con más de una vivienda unifamiliar y asentamien-
tos irregulares muy precarios en las márgenes de
cañada.

AUMENTO DE POBLACIÓN significativo, por fa-

milias numerosas, con cantidad importante de in-
tegrantes niños y jóvenes.
170
Casabó Norte (Cno. Burdeos, oeste del Cerro de Montevideo) Caso 3
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Asentamiento con amanzanado irregular, modelo
rectangular, trazado por pobladores organizados,
con ocupación intensa de predios reducidos, bor-
des abiertos con retiros frontales, laterales y pos-
teriores variados, viviendas unifamiliares al frente,
autoconstruidas.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Carácter
barrial suburbano, calles y veredas sin pavimento
firme, escaso equipamiento urbano en cuanto a ilu-
minación, arbolado y otros. Muy deficitario en bor-
des de cañada, con pasajes peatonales estrechos,
sin acceso vehicular ni recolección de residuos.
Malas calidades ambientales por vertimientos lí-
quidos y sólidos al cauce y la vía pública.
Densidad de vivienda. Rango inicial: 10 a 35 viv/há, rango actual: 35-70 viv/há. Dinámica media. Tejido-textura abierta perif. A-P
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA URBANA. Forma par-
te de la periferia oeste de Montevideo (en general,
de asentamientos precarios). Privilegiado en cuanto
a cercanía a la costa, las zonas rurales y el paisaje
natural y topográfico de interés. En el último período
se ha mejorado accesibilidad del transporte público
mediante Terminal Intercambiadora del Cerro y lí-
neas secundarias.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN medio, en gradiente
desde los antiguos barrios obreros vinculados a los
frigoríficos, con infraestructura completa; menor en
los más nuevos y precarios y de peores condiciones
en los terrenos bajos. Viviendas de materiales sólidos,
salvo las ubicadas sobre las cañadas. La dinámica a la
que está sometida la zona permite caracterizarla como
saturada. Será objeto de regularización con algunos
realojos; adelanto del Plan de Saneamiento Urbano IV.
Ac 3

USOS DOMINANTES. Habitacionales. Escasos ser-
vicios cotidianos y educativos, concentrados sobre
Camino Cibils y al sur de Casabó antiguo.
COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel medio-bajo, popular,
debido al carácter original de la zona, por su proxi-
midad al antiguo Frigorífico Nacional y la propiedad
de las tierras por parte del Ministerio de Ganadería
y otros entes públicos. Su permanencia como es-
pacio desocupado propició su apropiación, entre
1985 y 1996, por asentamientos informales de los
más bajos niveles socioeconómicos, continuando
el proceso iniciado en los años 60.
MODOS y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Dinámica
media de vivienda, alta en período anterior, no persis-
tente. Parte de densidad inicial baja y media, por ex-
tensiones sucesivas en terrenos vacíos y densificación
171
con segundas viviendas en los predios y ampliaciones.
CRECIMIENTO DEMOGRÁFICO. Familias numerosas
en jóvenes y niños, composición mayor que la pro-
medial de Montevideo. Típico de áreas periféricas
ocupadas por sectores sociales bajos.
UNIDAD DE GESTIÓN. Área periférica según carac-
terización del POT. Pertenece al Zonal CCZ 17, que
incluye sectores rurales protegidos, periurbanos
y costeros aislados como Santa Catalina y Pajas
Blancas.
172
El Pinar (centro sur Ciudad de la Costa, Canelones) Caso 4
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Barrio Jardín. Al sur, fraccionamiento y ocupación
primaria como balneario, tendencia de residencia
permanente recientemente afirmada. Manzanas
rectangulares con trazados curvos. Viviendas de
buen nivel, áreas medias y generosas, materiales
sólidos y de buena calidad en paredes y techos.
Predios grandes y medianos con amplios retiros
frontales, laterales y posteriores, ajardinados cui-
dados, en sector central sur, con baja densidad,
de 5-10 viv/há. Hacia los límites y al norte, mayor
densidad, cercana a las 20 viv/há, características
ambientales similares, con menor cuidado, calidad
y nivel de viviendas.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Carácter de
balneario, suburbio jardín, sin calles asfaltadas ni
veredas de pavimento firme, sin arbolado público.
Densidad de vivienda. Rangos: 5-10 viv/há s/sectores. Dinámica alta. Tejido-textura abierta balneario A-B
Calles deterioradas por pavimentos de poca calidad
y napa freática superficial saturada por inexistencia
de saneamiento público. Escaso alumbrado y equi-
pamiento rudimentario (algunas paradas de trans-
porte colectivo). Hábitat de buena calidad pero con
deficiencias en infraestructura.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA METROPOLITANA.
Localidad de origen balneario, antes aislada, hoy
integrada a la conurbación Ciudad de la Costa,
primera corona metropolitana de Canelones, con
sectores algo diferentes al sur y norte de la avenida
Giannattasio y conectada por nueva rambla.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN medio, densidad me-
dia-baja de vivienda y no saturación total, se con-
servan predios baldíos. Sin embargo, hay carencias
en infraestructura urbana.
Ac 4
 173

USOS PREDOMINANTES. Área habitacional con AUMENTO DE POBLACIÓN permanente significati-

equipamientos educativos, recreativos y comer-
ciales significativos, de accesibilidad prevista para
el automóvil.
COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel medio y medio-
alto, más popular al norte. Familias de reciente
formación, con mayor proporción de niños que el
promedio de la ciudad consolidada, aunque mucho
menor que en las periferias con carencias. También
se registra el fenómeno de absorción de migración
de jubilados.
vo, por lo antedicho y por composición familiar con
cantidad importante de integrantes niños y jóvenes.
La totalidad de la localidad creció de 3780 habi-
tantes en 1985 a más de 17 mil en 2004.
UNIDAD DE GESTIÓN. Microrregión de Ciudad de
la Costa, dentro del área del CostaPlan (IMC). Ac-
tuación prevista de Centro Cívico para reforzar de-
scentralización y jerarquía urbana.

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Aumento

de número de viviendas por ocupación de predios
en trama no saturada y transformación de vivien-
das de temporada en permanentes.
174
Ruta 8, km 16 (próximo a Zona Franca Montevideo) Caso 5
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Villa de antiguo amanzanado pero reciente ocu-
pación. Modelo rectangular-concéntrico a espacio
libre con aspiración de central-comunitario. Vivi-
endas precarias y populares medias, de autocon-
strucción, materiales sólidos en paredes y diversos
en techos, áreas reducidas, predios medianos con
retiros frontales, laterales y posteriores, ajardinado
poco cuidado. Asentamientos irregulares pre-
carios con límite suroeste en zona baja respecto a
topografía, Puntas del arroyo Manga.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Carácter
periférico-suburbano sin veredas, con cordón-
cuneta, arbolado público, con pasajes-puentes
para viviendas. Calles con pavimento de balasto,
sin sistema de saneamiento público, escaso alum-
brado y equipamiento rudimentario. Transporte
Densidad de vivienda. Rango inicial: <10 viv/há, rango actual: 10-35 viv/há. Dinámica alta. Tejido-textura abierta A-2
colectivo por ruta. Hábitat precario, con espacio
rural circundante mayoritariamente abandonado.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA METROPOLITANA.
Localidad antes aislada –“Villa Don Bosco”–, hoy
integrada a la conurbación sobre la ruta 8 y en área
de posible expansión en cuanto a usos mixtos, por
proximidad a Zona Franca y a la ruta 102. Franja de
interfase o borde.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN. Bajo nivel por densi-
dad de vivienda y respecto a infraestructura urbana.
Equipamientos escasos en todos los rubros, en rel-
ación a la numerosa población.
USOS PREDOMINANTES. Área habitacional con
usos periurbanos, industriales y de rubros de alta
tecnología.
Ac 5
 175

COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel socioeconómico UNIDAD DE GESTIÓN. CCZ 9, que incluye sec-
bajo, popular y carenciado. Enclave de Zona- tores rurales. Área periférica de acuerdo con el
mérica junto con el propuesto “Jacksonville” POT, con crecimiento desaconsejado ya desde
potencialmente introducen heterogeneidad. el Plan de Saneamiento en los años 90.

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Alto

aumento de vivienda por ocupación regular e
irregular de predios en trama no saturada, den-
sificación de éstos con más de una vivienda
unifamiliar y asentamientos precarios en los
bordes.

AUMENTO DE POBLACIÓN significativo, por fa-

milias numerosas, con un número de integrant-
es por hogar mayor que el promedio, con canti-
dad importante de integrantes niños y jóvenes.
176
Juanicó (Ruta 5, Canelones) Caso 6
MORFOLOGÍA-TRAZADO-FRACCIONAMIENTO.
Antiguo centro poblado originado como estación
ferroviaria, en área de viñedos vinculada a la bo-
dega y la destilería homónimas. Trazado de modelo
rectangular, viviendas populares de autoconstruc-
ción con materiales sólidos en paredes y diversos
en techos, áreas medias, en predios regulares con
retiros frontales, laterales y posteriores, veget-
ación abundante. El nuevo conjunto de MEVIR, con
viviendas unifamiliares aisladas logra imagen de
carácter similar al poblado antiguo.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Calles sin
veredas pavimentadas, con cordón-cuneta, pavi-
mento firme en buen estado, equipamiento público
mínimo y austero. Aspecto cuidado, típico de po-
blación antigua con recursos modestos.
Densidad de vivienda. Rango inicial: <10 viv/há, rango actual: 10-35 viv/há. Dinámica alta-MEVIR. Tejido-textura abierta c/poblado. A-P
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA METROPOLITANA.
Localidad aislada, bien conectada por la ruta 5 con
Las Piedras y Canelones, en área de alta produc-
tividad, cultivada y con establecimientos de agroin-
dustria. Borde neto entre centro poblado y tierra en
producción.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN medio, por densidad
de vivienda medio-baja y respecto a infraestruc-
tura urbana. El conjunto posee sistema local de
saneamiento.
USOS PREDOMINANTES. Área habitacional con-
tigua a establecimientos industriales y de produc-
ción agrícola, rubros periurbanos relacionados a la
ruta.
Ac 6
 177

COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel medio-bajo, popular, UNIDAD DE GESTIÓN. Microrregión de vocación

bastante homogéneo, de población trabajadora agroalimentaria definida por la Intendencia de
asalariada. Edificios antiguos –Club Social y otros– Canelones, potencialmente integrada a la unidad de
expresan antigua vitalidad. paisaje y producción vitivinícola, “Ruta del vino”.

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Además

del Establecimiento Juanicó, otros establecimien-
tos industriales ubicados en las proximidades,
combinados con el conjunto MEVIR, duplicaron
la extensión y población del núcleo en el último
período.

AUMENTO DE POBLACIÓN significativo, propor-

cional al de las viviendas incorporadas por sistema
público. Familias con promedio de integrantes por
hogar similar al del departamento Canelones en su
conjunto, creció de menos de 700 habitantes en
1985 a casi 1300 en 2004.
178
Villas en periferia de Toledo (Canelones) Caso 7
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Villas de muy baja densidad y reciente mayor
ocupación. Modelo rectangular y/o de cuadrícula
grande, con trazas oblicuas. Viviendas precarias
y populares medias, de autoconstrucción con ma-
teriales sólidos en paredes y diversos en techos,
áreas reducidas, en predios medianos con retiros
frontales, laterales y posteriores; ajardinado poco
cuidado. Asentamientos precarios nuevos, sobre
zonas bajas inundables, extensiones de las perife-
rias menos recientes.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Carácter
periférico-suburbano sin veredas ni arbolado públi-
co. Calles con pavimento afirmado, sin sistema
de saneamiento salvo canalización de pluviales
en sectores antiguos, escaso alumbrado y equi-
pamiento rudimentario. Transporte colectivo exclu-
Densidad de vivienda. Rango inicial: <10 viv/há, rango actual: 10-35 viv/há. Dinámica alta. Tejido-textura abierta. A-3
sivamente por la ruta.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA METROPOLITANA.
Localidades antes aisladas –Villa San Andrés, Villa
Porvenir y otras–, hoy integradas a la conurbación
y a la “constelación” de Toledo por las rutas 6 y
7. Espacio periurbano de usos mixtos; sede militar
importante y estación de ferrocarril, con franja de
interfase o borde en densificación.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN. Bajo nivel por den-
sificación reciente de vivienda y respecto a infrae-
structura urbana. Equipamientos escasos en todos
los rubros, en relación a la numerosa población;
hábitat precario con espacio rural circundante en
parte en producción y en parte abandonado.
Ac 7

USOS PREDOMINANTES. Área habitacional con
usos periurbanos, industriales, militares y de otros
rubros; los agropecuarios no prosperan.
COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel Bajo, popular y
carenciado, bastante homogéneo. En muchos ca-
sos relacionado con el ejército.
MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Alto au-
mento de vivienda por ocupación regular e irregular
de predios en trama anteriormente desocupada o
no saturada, con viviendas unifamiliares y asen-
tamientos precarios en los bordes.
AUMENTO DE POBLACIÓN significativo, por fa-
milias numerosas, con promedio de integrantes
por hogar similar al de las periferias montevide-
anas, muy superior al de las áreas centrales, con
179
cantidad importante de integrantes niños y jóvenes.
Actualmente Villa San Andrés y Villa Crespo suman
más de 8.600 habitantes.
UNIDAD DE GESTIÓN. Microrregión de vocación
industrial tecnológica (IMC), muy relacionada a
Montevideo, algo mejorada por la Coordinación del
Transporte Metropolitano en cuanto a precio del
boleto. Atención a los problemas de inundaciones
dificultados por sistema de escurrimiento pluvial
inadecuado.
180
San Jacinto (Segunda corona noreste, Canelones) Caso 8
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Localidad de antiguo amanzanado y ocupación.
Modelo rectangular y/o cuadrícula, con la potente
oblicuidad de las rutas tangentes como nuevo cen-
tro. Espacio libre indiano, plaza de añosos árboles y
tejido perimetral semicerrado típico de localidades
de otros departamentos. Viviendas de nivel medio
y popular, de autoconstrucción con materiales sóli-
dos en paredes y diversos en techos, áreas medi-
anas y reducidas, ubicadas en predios medianos
con retiros frontales, laterales y posteriores, ajardi-
nado bien cuidado, sin asentamientos irregulares.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Carácter de
antiguo centro poblado en área próspera con buen
equipamiento público, incluyendo veredas en algu-
nos sectores, con cordón y arbolado público. Call-
es con buen pavimento, alumbrado y otros. Hábitat
Densidad de vivienda. Rango inicial: 5 a 10 viv/há, promedial. Dinámica media. Tejido-textura centro poblado. S-A
cuidado en cuanto a limpieza, con relación tradicio-
nal en base al concepto de Centro de Servicios del
espacio rural circundante en producción.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA METROPOLITANA.
Localidad aislada que integra el llamado “Santo-
ral”, hoy más intensamente vinculada a la Región
Metropolitana por mejora de comunicaciones. Man-
tiene calidad de centro poblado con carácter propio;
cruce importante de rutas.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN alto por afincamiento
poblacional, expresado en todos los rubros de eq-
uipamiento aunque austero por la escasa densidad
de población.
USOS PREDOMINANTES. Área habitacional con
usos periurbanos, agroindustriales y de granja.
Ac 8
 181

COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel medio, popular, con

la escasa heterogeneidad propia de las localidades
pequeñas.

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Bajo au-

mento de vivienda, casi exclusivamente por con-
junto de viviendas al norte (viviendas unifamiliares
en tira), de acuerdo al carácter del núcleo.

AUMENTO DE POBLACIÓN poco significativo,

integración familiar de acuerdo al promedio de
Canelones agroproductivo.

UNIDAD DE GESTIÓN. Microrregión de vocación

agropecuaria agroindustrial (IMC).
182
Libertad (periferia Ruta 1, San José) Caso 9
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Localidad de antiguo amanzanado en cuadrícula
aunque extendido en trazado rectangular, de más
reciente ocupación. Viviendas populares medias, de
autoconstrucción con materiales sólidos en paredes
y diversos en techos, áreas medianas y reducidas, en
predios regularmente fraccionados con retiros fron-
tales, laterales y posteriores, vegetación importante.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Carácter de
centro poblado aislado sin veredas salvo en núcleo
antiguo, que posee cordón. Extensión al sur de la
ruta 1 de carácter más periférico, algunas calles
sin pavimento asfaltado, de balasto, sin sistema
de saneamiento público, escaso alumbrado y eq-
uipamiento rudimentario. Transporte colectivo por
ruta, el hábitat más precario se desarrolló reciente-
mente por impacto del Penal de Libertad y proba-
Densidad de vivienda. Rango inicial: 10 a 35 viv/há, promedia. Dinámica alta. Tejido-textura abierta centro poblado. A-2
blemente de la Zona Franca como atractor.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA METROPOLITANA.
Localidad aislada, muy bien conectada por la ruta 1
a Colonia, San José, Montevideo y al territorio met-
ropolitano. Los grandes equipamientos cercanos
mencionados provocaron su crecimiento. Hoy inte-
gra la primera corona aunque algo tangencialmente,
dada la incidencia de otras tensiones.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN. Importante en área
antigua; bajo nivel por densidad de vivienda y re-
specto a infraestructura urbana en extensiones al
sur de la ruta y periferias, donde los equipamientos
son escasos en relación a la población.
USOS PREDOMINANTES. Área habitacional con
usos periurbanos e industriales.
Ac 9
 183

COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel medio y popular-bajo,

algunos sectores carenciados, baja heterogeneidad
similar a la de otros centros poblados. Por enclave
de Zona Franca y otras posibles fuentes de trabajo
relacionadas a su ubicación favorable, atrae po-
blación desocupada o con empleo precario.

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Alto

aumento de vivienda, por ocupación en fracciona-
mientos. Predios en trama no saturada, en densifi-
cación con viviendas unifamiliares.

AUMENTO DE POBLACIÓN significativo, por famili-

as de nueva incorporación y numerosas en número
de integrantes con alto porcentaje juvenil respecto
a otras localidades.
184
Monte Grande (Ciudad de la Plata, San José) Caso 10
MORFOLOGÍA-FRACCIONAMIENTO-TRAZADO.
Rectangular de gran tamaño, de reciente ocu-
pación. Viviendas unifamiliares populares y medi-
as, de autoconstrucción con materiales sólidos en
paredes y diversos en techos, de áreas variables,
aisladas, con amplios espacios circundantes, por
reciente ocupación.
ESPACIO PÚBLICO-IMAGEN URBANA. Carácter
cuasi rural, con espacio público sin acondiciona-
miento, sin veredas, sistema de saneamiento públi-
co ni alumbrado. Aislado del transporte colectivo
que circula por ruta, de la cual lo separa sector con
muy escasa ocupación.
INSERCIÓN EN ESTRUCTURA METROPOLITANA.
Actualmente integra la periferia de Ciudad del Plata,
antes Rincón de la Bolsa, conformada por sucesión
Densidad de vivienda. Rango: <5 viv/há promedial. Dinámica alta. Tejido-textura abierta A-3
de antiguas y nuevas villas y fraccionamientos bal-
nearios. Localidad conglomerada que surge por
mayor permisividad y facilidades para instalación
de industrias y fraccionamientos respecto a Mon-
tevideo. La necesidad de subsistencia a un menor
costo atrajo población.
GRADO DE CONSOLIDACIÓN muy bajo por escasa
densidad de vivienda y respecto a infraestructura
urbana. Escasez de equipamientos, generalizada en
la Ciudad del Plata, se agudiza por aislamiento.
USOS PREDOMINANTES. Área habitacional cercana
a la de usos periurbanos, con área natural del ba-
ñado del Santa Lucía a corta distancia.
COMPOSICIÓN SOCIAL. Nivel popular.
Ac 10
 185

MODOS Y DINÁMICAS DE CRECIMIENTO. Aumento

de vivienda considerable, partiendo de densidad de
características rurales. Por ocupación regular de
predios en trama no saturada.

AUMENTO DE POBLACIÓN significativo, por nue-

vas viviendas; pasó de 352 habitantes en 1985 a
más de mil en 2004.
186

Pobreza urbana, hábitat precario y condición metropolitana

La relación de la dinámica demográfica con la pobreza urbana y el hábitat precario

en el contexto metropolitano se ha complejizado en las últimas décadas. Este proceso
se relaciona no solamente con las condiciones materiales de vida sino también con las
deficiencias en materia educativa, en la atención sanitaria, en comportamientos sociales
de riesgo como los asociados al consumo y tráfico de drogas, embarazos adolescentes,
entre otros.

El concepto de pobreza incluye la pérdida de capital cultural30, considerando “la ausencia

de poder y la escasa presencia social que limitan sus capacidades y libertades para de-
sarrollar su vida de la forma en que deseen”31; en otras palabras, la pérdida de condición
ciudadana, cuya consecuencia es la exclusión social.

En el territorio metropolitano la pobreza urbana y el hábitat precario se reconocen como

características del nuevo escenario territorial, situación que no escapa a un contexto más
general32. Los beneficios del crecimiento económico no sólo no llegaron a los pobres sino
que han contribuido en gran medida a profundizar las asimetrías sociales33, lo que ha
llevado a concluir que en la actualidad el problema no consiste solamente en reducir (eli-
minar) la pobreza sino que se le agrega el desafío de la reconstrucción del tejido social

30 Según Pierre Bourdieu, “el capital cultural va estableciendo una capacidad de decisión y de poder
creciente en mayor número de instancias estatales y de gobierno. Pero a diferencia del capital económico, es
igualmente cierto que el capital cultural puede también adquirirse en la escuela y en las instituciones de educación
superior”. Véase Bourdieu, Pierre: Capital cultural, escuela y espacio social. En www.sigloxxieditores.com.mx
31 Véase CEPAL: Informe sobre pobreza y precariedad en las ciudades de América Latina y el Caribe. Archivo
digital, 2003.
32 En efecto, la Agenda Local 21 establece que “la pobreza es un problema complejo y multidimensional
con orígenes tanto en el ámbito nacional como en el internacional […] No es posible encontrar una solución uniforme
aplicable a nivel mundial. Más bien, a fin de hallar una solución para este problema, es fundamental contar con
programas de lucha contra la pobreza adecuados a cada país, con actividades internacionales que apoyen a
las nacionales y con un proceso paralelo por el que se cree un medio internacional favorable a esos esfuerzos.”
(Naciones Unidas, www.un.org).
33 En Informe de Naciones Unidas sobre La Situación del Desarrollo Humano del 2005 se admite que las
metas propuestas para el milenio, de acuerdo a las tendencias que se registran, no van a ser alcanzadas. (Naciones
Unidas, www.un.org).
 187

y su expresión espacial34 .
En nuestro país este fenómeno adquiere visibilidad en los años 90, época en la que
aumenta la cantidad de hogares pobres y se profundiza el proceso de apertura y libe-
ralización económica –iniciado en los 70–, siendo determinante para ello la dualización
del mercado de trabajo35 . Ello se expresa en un territorio socialmente desintegrado, que
se materializa en la separación física de los distintos grupos y clases sociales, lo que da
lugar a los fenómenos actualmente bien conocidos de fragmentación y segmentación
socio-territorial.

Esta diferenciación espacial tiene efectos sobre los procesos de integración social y sobre
el acceso a la ciudad. Kaztman plantea que el más inmediato es “la progresiva reducción
de aquellas oportunidades de contacto cotidiano informal que hacen posible que personas
de distinta condición socioeconómica interactúen como iguales en lugares públicos”36 .
Por un lado, se reproducen los patrones de comportamiento derivados de una lógica de su-
pervivencia en condiciones de precariedad socio-urbana y se consolida la subcultura de la
informalidad37. Por otro lado, se reducen significativamente las posibilidades de movilidad
social colectiva, en la medida en que la falta de estímulos del entorno inmediato favorece
las condiciones de exclusión de las redes sociales que permiten el acceso a oportunidades
laborales y a los servicios urbanos; en otras palabras, la reducción del “capital social”38 .

34 El Informe de Desarrollo Humano 2005 de Naciones Unidas consigna: ”La era de la globalización se
ha caracterizado por enormes avances en el campo de la tecnología, el comercio y las inversiones así como por un
impresionante aumento de la prosperidad. El progreso en desarrollo humano ha sido menos importante y gran parte
del mundo en desarrollo va quedando a la zaga. Las diferencias en desarrollo humano entre ricos y pobres, ya de
por sí importantes, están aumentando.”
35 “Por un lado se incrementan la desocupación abierta y la precarización laboral, y por otro se desarrollan
sectores laborales muy calificados remunerados con altos ingresos, frecuentemente vinculados a actividades
relacionadas con la nueva reestructura económica. Los sectores de bajos ingresos densifican áreas periféricas,
frecuentemente, con población que migra de centralidades urbanas. Los sectores de ingresos medios y altos
consolidan la tendencia de residir en la costa este”. Cecilio, M. et al. (2002) Barrio Casavalle: caso emblemático en
materia de segmentación social y segregación urbano-residencial. Maestría en Ordenamiento Territorial y Desarrollo
Urbano, Facultad de Arquitectura, UdelaR. Montevideo.
36 Kaztman, Ruben (1999) Segregación social y desigualdades sociales en Montevideo, CEPAL, Montevideo.
Citado en Lombardo, Cecilia (2007) El desarrollo urbano sustentable en contextos de fragmentación territorial, Tesis
de Maestría de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, UdelaR. Montevideo.
37 Por informalidad se entiende aquel comportamiento referido a la transgresión de las normas, por
ejemplo en el acceso al suelo, las infraestructuras urbanas, los circuitos laborales formales y la dinámica económica
en general; la precariedad es un concepto que trasciende a la informalidad y la incluye.
38 Kaztman, Ruben: op. cit.
188

En coherencia con esta visión es necesario hacer referencia al concepto de accesibilidad,

en el entendido de que la segregación de los pobres es la expresión territorial de la
realidad social y política y que este fenómeno da cuenta de la imposibilidad de vastos
sectores de población de acceder no sólo a las oportunidades que la ciudad brinda sino
también a condiciones de vida dignas.

Accesibilidad

Las áreas periféricas de las ciudades suelen albergar a los sectores de población más
pobre. Sin embargo, en el nuevo escenario metropolitano esta aseveración no da cuenta
de la complejidad del fenómeno de pobreza y exclusión.
En el contexto de metropolización “la ciudad central se ha convertido en la ciudad interior
y las áreas urbanizadas que trascienden sus límites se han convertido en una nueva ciudad
exterior. El rol cambiante de la ciudad interior y el nuevo diseño espacial y función so-
cioeconómica de la ciudad exterior constituyen dos variantes del mismo fenómeno. […] La
ciudad exterior se caracteriza por una extensión de la población de baja densidad y por
la dispersión discontinua orientada hacia las carreteras –principalmente en estructuras de
baja altura– de una amplia gama de funciones productivas, de servicios y administrativas,
anteriormente limitadas a las ciudades centrales”39.

A su vez, la “ciudad interior” registra cambios en la composición de los barrios, como

secuela de la relocalización de sectores de población que se instalan en lugares donde
pueden costear su “espacio de vida”. Las ocupaciones de edificios y terrenos vacíos son
expresiones de la movilidad intraurbana que “redefinen las relaciones de los habitantes
con su territorio y con la comunidad que los rodea”40 .

Como consecuencia de estos procesos se produce una fragmentación en el uso del espacio
de la ciudad; la falta de relacionamiento entre las poblaciones originales y las nuevas
produce la segmentación de la estructura social de los vecindarios en las nuevas áreas
urbanizadas y también en áreas consolidadas.

39 Castells, Manuel. Citado en ITU (1994) Estudio del Área Metropolitana de Montevideo. Convenio ITU-
MVOTMA, Montevideo.
40 ITU (2002) Modelos de gestión y producción del territorio metropolitano. s/e. Facultad de Arquitectura,
UdelaR. Montevideo.
 189 190

El concepto de “accesibilidad” explica con claridad las desigualdades: “la accesibilidad a

un recurso dado puede verse como un atributo o propiedad de cada una de las unidades
territoriales –sean como sean éstas definidas–, pasibles de comparabilidad entre ellas,
pero sin un parámetro fijo de comparación. Permite dar cuenta de todas las dimensio-
nes […] y de otras que no integrarían a priori la noción de periferia, dado que refiere
al acceso de la población de un territorio a un determinado recurso, sin que el tipo de
recurso esté acotado a un conjunto predefinido. En este sentido es posible hablar de la
accesibilidad a servicios urbanos básicos, acceso a servicios sociales, acceso de la pobla-
ción residente al consumo de determinados bienes (sean éstos tangibles o no), etcétera. La
noción de accesibilidad también da cuenta de los flujos existentes entre diferentes unida-
des territoriales (tanto sea en términos físicos –transporte, usos de espacios públicos en la
ciudad, fuera de la unidad territorial de referencia– como de intercambio de información,
mensajes, valores, etcétera)”41.

El concepto de accesibilidad expresa las múltiples dimensiones de los problemas de po-

adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///
breza, exclusión y precariedad urbana. Determina no sólo si se accede a ciertos servicios
y/o bienes sino también la forma en que este acceso se realiza. La calidad de la vida
urbana se vincula no sólo con condiciones de vivienda digna y la posibilidad de acceso de
la población a servicios básicos sino también con el tipo de servicios a los que se accede.
Está asociada no solamente con las condiciones materiales sino también con el acceso a
“oportunidades” que contribuyan a favorecer la equidad y la movilidad social.
Es así que se generan “servicios para pobres” en áreas con infraestructuras incompletas y
ausencia de equipamiento público, lo que compromete la calidad urbano-ambiental de
vastas áreas caracterizadas por la urbanización precaria.
Hábitat precario y pobreza urbana resultan así dos caras de un mismo fenómeno que se
ha expandido y diversificado en el contexto de la metropolización.

La pobreza urbana en el territorio metropolitano

Como parte del proceso de metropolización se observa un importante aumento de la po-

breza, que se localiza en zonas donde la infraestructura y los servicios tienen importantes
carencias, comprometiendo sus condiciones ambientales y produciendo “ciudad” donde

41 Filardo, Verónica (2004) Pobreza urbana: área Casavalle, redes sociales. Consultoría para CEPAL. s/e.
pobreza urbana y asentamientos Montevideo.

<corte
 <corte

Pobreza urbana y asentamientos

Elaboración propia (2007)
Fuentes: Cecilio, M., et al. (2002); SGM; INE (2006)
adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado /// adherido al lomo por este lado ///

Activos altos y comportamiento de riesgo

bajo
Activos y comportamiento de riesgo
intermedios
Activos bajos y comportamiento de
riesgo alto
Asentamientos irregulares - INE
 191

una parte importante de la población se encuentra excluida del sistema económico, social
y cultural urbano.
Algunos de estos nuevos barrios se definen como asentamientos irregulares: “Agrupa-
mientos de más de 10 viviendas, ubicados en terrenos públicos o privados, construidos
sin autorización del propietario en condiciones formalmente irregulares, sin respetar la
normativa urbanística. A este agrupamiento de viviendas se le suman carencias de todos
o algunos servicios de infraestructura urbana básica en la inmensa mayoría de los casos,
donde frecuentemente se agregan también carencias o serias dificultades de acceso a
servicios sociales.” (INE, 2006).

Mayoritariamente, estos asentamientos se concentran en Montevideo urbano (centro me-

tropolitano principal); en el 200442 el 10,9% de la población total del departamento vivía
en asentamientos irregulares. Este dato adquiere mayor dramatismo si se considera que la
ciudad capital representa poco más del 40% de la población total del país y concentra
el 76,6% de la población residente en asentamientos irregulares.
Si se toma en cuenta que entre los años 1996 y 2004 la tasa anual media de crecimiento
intercensal departamental es del -1,5 por mil43, se constata el importante empobrecimien-
to relativo de los residentes capitalinos, que se traduce en los continuos desplazamientos
centrífugos de la población. En el caso de Canelones, la población que vive en asenta-
mientos irregulares representa el 3,3% del total departamental, mientras que en San José
este porcentaje no alcanza el 1% (0,9%).

Si bien estos datos constatan importantes diferencias con Montevideo, la situación rele-
vante que se presenta es que estos barrios se localizan casi en su totalidad en la primera
corona metropolitana. En el caso de San José, es en Ciudad del Plata donde se registran
los únicos asentamientos irregulares del departamento, mientras en Canelones éstos se
ubican, salvo en el caso de la ciudad capital, en las localidades asociadas a los corredo-
res metropolitanos.

Gran parte de los crecimientos registrados en el sistema urbano metropolitano se realiza

a partir de la población de mayor grado de vulnerabilidad social, pautada por una situa-
ción deficitaria en cuanto a infraestructura y servicios urbanos que consolida los procesos
de “suburbanización” del territorio metropolitano.

42 Censo 2004 fase I

43 Ibídem.
192

Esta afirmación se sustenta en los indicadores elaborados por Kaztman para definir la
segmentación social y la segregación residencial. El estudio cruza los barrios de Montevi-
deo y las localidades del territorio metropolitano con indicadores de activos y de compor-
tamientos de riesgo. Ocho indicadores corresponden a activos y tres a comportamientos
de riesgo. Los indicadores de activos están ordenados en función de capital físico, capital
humano, capital financiero y capital social. Los de comportamientos de riesgo correspon-
den a insuficiencia educativa –población de 8 a 15 años–, mujeres que han tenido hijos
y no se encuentran casadas –población de 15 a 19 años– y jóvenes que no estudian, no
trabajan y no buscan trabajo –población masculina de 15 a 24 años44 .

Desde esta perspectiva se comprueba que las localidades asociadas a los corredores
metropolitanos son las que mayoritariamente han acogido el crecimiento de población
en situación de pobreza, en la medida en que son las que presentan activos bajos y altos
comportamientos de riesgo. Sobre la costa el crecimiento es protagonizado por sectores
de población de activos altos y comportamientos de riesgo altos. De modo que las es-
tructuras de oportunidades de la población resultan ser diferentes en función del ámbito
espacial de que se trate.

De la observación de la localización de los asentamientos irregulares puede inferirse que

ésta evidencia la existencia de estrategias de supervivencia, en una búsqueda de ámbitos
residenciales más económicos y que además posibiliten una buena accesibilidad al “cen-
tro madre”, proveedor de multiplicidad de servicios.

El sistema de planificación del territorio metropolitano: estado de situación

El territorio metropolitano no cuenta actualmente con un sistema de planificación. Las

iniciativas registradas hasta el momento han quedado restringidas al ámbito departa-
mental, si bien la gestación del Programa Agenda Metropolitana45 constituye un primer
avance que podría habilitar nuevos pasos en esa dirección y sobre un terreno más firme
en caso de aprobarse una Ley de Ordenamiento Territorial. El MVOTMA ha retomado la

44 Jack Couriel: “Montevideo en tres tiempos”, Revista Relaciones, Montevideo, 2001.

45 Programa elaborado hacia 2005, en el ámbito de la Presidencia de la República.
 193

iniciativa en la materia, elaborando un proyecto de ley cuyo texto está actualmente a

consideración por parte del Parlamento.

Hasta el momento, la iniciativa en materia planificadora ha quedado librada

fundamentalmente a la voluntad de los gobiernos departamentales y, cuando se trata de
espacios supradepartamentales, a su capacidad de alcanzar acuerdos. Un antecedente
relevante es el convenio celebrado entre las tres intendencias municipales metropolitanas
y el MVOTMA para la protección de los humedales del río Santa Lucía y los trabajos para
desarrollar su plan de manejo, que habilitaron recientemente su inclusión en el Sistema
Nacional de Áreas Protegidas (SNAP). Una iniciativa similar se gesta actualmente entre la
IMM y la IMC para la cuenca del arroyo Carrasco.
Otra iniciativa conjunta, radicada en la OPP y el MVOTMA, con participación de las tres
intendencias, es el Plan Director de Residuos Sólidos metropolitano, que prevé un sistema
de gestión y un conjunto de instalaciones, entre ellas la usina de disposición final de Ca-
ñada Grande (departamento de Canelones, en las proximidades de Empalme Olmos).

El departamento de Montevideo cuenta con una más larga tradición institucional y un ma-
yor y más desarrollado sistema de planificación urbano-territorial. Desde la aprobación
en 1998 del Plan de Ordenamiento Territorial (POT-Plan Montevideo), se ha desarrollado
e implementado diversidad de iniciativas y propuestas, y se ha avanzado en la llamada
“planificación derivada” del Plan general. Los primeros “planes especiales” en aprobarse
fueron el Plan Especial del Arroyo Miguelete y el Plan Especial de Protección, Ordenación
y Mejora de la Ciudad Vieja. Se han realizado, asimismo, tareas de planificación en el
marco del Plan Especial del Barrio Sur y de las áreas del Prado, Pocitos, Punta Carretas,
Carrasco y Punta Gorda. Por otra parte, la IMM ha desarrollado por sí misma o a inicia-
tiva de privados los llamados PAU (Programas de Actuación Urbanística), documentos de
planificación requeridos para catalogar áreas de suelo potencialmente urbanizable como
urbanas.
En estos años, la IMM está encarando el proceso de evaluación y revisión del Plan Monte-
video, cuya vigencia se estableció en principio hasta 2005. Actualmente, y con apoyo del
BID, está implementando un Plan de Movilidad. Por otra parte, se sigue avanzando con
los Planes de Saneamiento financiados por el mismo organismo multilateral de crédito, y
está en proceso el PSU IV46 .

46 En este sentido, cabe destacar que el Plan Director de Saneamiento, culminado hacia 1991, constituye
un antecedente fundamental de los procesos de planificación de las décadas siguientes.
194

La Intendencia de Canelones ha asumido desde 2005 una importante iniciativa en materia

de planificación urbana y territorial. Por una parte, se encuentra en pleno proceso de ela-
boración y desarrollo del Plan Estratégico Canario “Canelones 2015”, que ha zonificado
al departamento en siete microrregiones caracterizadas por diferentes vocaciones47. Por
otra parte, ha avanzado en iniciativas de planificación urbana y territorial. En particular,
se han registrado importantes avances en el llamado “CostaPlan”, que comprende áreas
significativas como Ciudad de la Costa, Barra de Carrasco, Parque de Miramar, Paso
Carrasco y zonas adyacentes; a su vez, ha iniciado el proceso de elaboración del Plan
de Ordenamiento Urbano Territorial (POUT) de las localidades de La Paz, Las Piedras y
Progreso, con la elaboración en 2006 de sus Directrices Estratégicas, y ha convocado en
2007 a un concurso internacional de ideas urbanísticas para la puesta en valor y el orde-
namiento de la llamada “Costa de Oro”, desde el arroyo Pando hasta el Solís Grande.

La planificación urbano-territorial en San José se ajusta a políticas basadas en diversos

estudios, que se han ido incorporando en los planes departamentales de obras y desa-
rrollo. Las Directrices estratégicas de Ordenamiento Territorial de la Oficina de Ordena-
miento Territorial de la IMSJ han tenido entre sus insumos al Plan de Desarrollo Global de
Rincón de la Bolsa, el Estudio Técnico Rincón de la Bolsa, el Plan Director y de Preservación
del Medio Ambiente para Ecilda Paullier y área de influencia y las Directrices para el
Ordenamiento y Desarrollo Territorial del área suroeste (DINOT/ I. M. de Colonia, San
José y Soriano). El objetivo es optimizar la capacidad urbana instalada, el mejoramiento
de la movilidad, la conectividad, el equipamiento, la ordenación territorial, procurando
la consolidación de los centros urbanos mediante la potenciación de los centros cívicos y
comerciales, áreas culturales y residenciales, espacios verdes, promoción cultural, mejora-
miento vial, desarrollo industrial, etcétera48 .

Por su parte, diversos trabajos de consultoría encomendados por entidades públicas como
la OSE o el MVOTMA-DINOT, han sido citados como fuentes del presente capítulo y figu-
ran en la bibliografía general.

El ámbito académico no ha estado ajeno a estas preocupaciones y tareas, tanto en lo

47 Este punto se trata más detalladamente en las siguientes páginas.

48 Fuente: Arq. Fernando Magnou, ex Director de la Oficina de Ordenamiento Territorial de la IMSJ.
 195

relacionado con la generación de nuevo conocimiento como en actividades de consultoría

o asesoramiento, así como en la aportación de ideas. En particular la Universidad de la
República, fundamentalmente a través de la Facultad de Arquitectura, ha estado parti-
cularmente activa en la materia, desde sus trabajos pioneros en la década del 60 hasta
las investigaciones y propuestas realizadas en el Instituto de Teoría de la Arquitectura y
Urbanismo, el Instituto de Diseño, el Instituto de Historia y los Talleres, desde mediados de
los años 80 del siglo pasado hasta el presente.
Por otra parte, se registra la existencia de diversas iniciativas públicas en materia de
grandes proyectos urbanos y de infraestructura en el territorio metropolitano. Ejemplos
de ello son la construcción del nuevo anillo vial perimetral promovido por el MTOP, los
trabajos de ampliación de la Terminal de Contenedores y de desarrollo de la infraes-
tructura del Puerto de Montevideo por la ANP, y la construcción del nuevo Aeropuerto
Internacional y del Centro Cívico de Ciudad de la Costa, que ha derivado en el llamado
a expresiones de interés por parte de la Intendencia de Canelones.
196

La gestión a escala microrregional en el departamento de Canelones:

una experiencia innovadora
Arq. Salvador Schelotto49

El concepto de “microrregión” es de manejo reciente en el país. El mismo se basa en el reco-

nocimiento de sistemas territoriales, entendidos éstos como una porción del territorio funcio-
nalmente integrada en la que los distintos usos del suelo y actividades localizadas mantienen
relaciones mutuas. Dichos sistemas no necesariamente coinciden con las divisiones adminis-
trativas, dando lugar a unidades intermedias entre las macrorregiones subnacionales y las
áreas locales homogéneas, que pueden abarcar parte de uno o varios departamentos. Esta
visión, planteada en las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial (1995) habilitó
en los últimos años su aplicación a diversas situaciones.
Profundizando en ese concepto, entendemos la microrregión como un ámbito territorial de-
finido no sólo por sus características físicas y funcionales sino por componentes intangibles,
dinámicos y cambiantes, que definen una “personalidad” propia y que por ello habilitan su
reconocimiento e identificación por parte de los propios habitantes.

A partir de 2005, la Intendencia de Canelones ha puesto en marcha una experiencia inno-

vadora en materia de gestión territorial en ese departamento.
Se trata del establecimiento de un nivel intermedio de gestión y coordinación de la acción
pública en el territorio. Este nivel, que opera en un espacio territorial amplio no necesaria-
mente delimitado por definiciones administrativas, involucra la jurisdicción de varias juntas
locales y presupone un cierto ámbito de coordinación entre ellas y de ellas con la intenden-
cia a nivel departamental. Esa articulación habilita instancias de consulta y participación
ciudadana más allá de la jurisdicción de cada Junta Local. Téngase en cuenta que en el
departamento de Canelones hay instaladas 29 Juntas Locales, lo cual muestra la gran frag-
mentación de ese territorio.
Encuadradas en la propuesta de Plan Estratégico Canario “Canelones 2015”, las siete mi-
crorregiones de Canelones representan, en su conjunto y de modo elocuente, la diversidad
territorial, social y productiva del departamento y fungen como articuladoras del espacio
departamental.

En tiempos en que se analizan y discuten propuestas de descentralización a escala de todo

el territorio nacional, a fin de otorgar una mejor consideración a las pequeñas localida-
des del “Uruguay profundo” y establecer un “tercer nivel” de gobierno –como verdaderos

49 Decano de Facultad de Arquitectura, UdelaR.

 197

Microrregiones en Canelones
Elaboración propia sobre plano base IMC

municipios–, debería considerarse asimismo la potencialidad sinérgica que el concepto de

microrregión50 encierra. Éste habilita modos flexibles de articulación interinstitucional y de
actores, así como el desarrollo de políticas, programas y acciones adecuados a las realida-
des específicas y a las necesidades de las diferentes poblaciones.
Pensar el territorio no sólo en términos de ordenamiento y regulación sino principalmente en
términos de desarrollo y modalidades proactivas de gestión requiere acudir a aquellas es-
calas y formas de actuación que resulten más apropiadas para cada situación particular.

En ese sentido, la utilización de la escala microrregional en un territorio híbrido y complejo

como lo es el metropolitano representa una interesante oportunidad para poner a prueba
y aplicar formas innovativas de planificación y gestión.
En cierto modo, el departamento de Canelones es actualmente un laboratorio de gestión
territorial.
El camino emprendido por la Comuna Canaria posee una enorme potencialidad; sus efec-
tos podrán medirse en el mediano plazo en términos de validación de políticas integradas
territorialmente de desarrollo con participación social.

50 Ejemplo de ello es la experiencia realizada en la llamada “microrregión del Uruguay Profundo”, deta-
llada en el libro CerrochatoPlan. Una Experiencia de Desarrollo en la Microrregión del Uruguay Profundo, de Ramón
Martínez Guarino, editado por PNUD-AECI, 2006. La misma involucra un conjunto de pequeños centros poblados en
el eje de la ruta 7, en cuyo proceso de planificación intervinieron el MVOTMA-DINOT, las intendencias involucradas,
las autoridades locales y las organizaciones y referentes comunitarios, con apoyo de la Facultad de Arquitectura.
198

Glosario

Accesibilidad
Atributo o propiedad de cada una de las unidades territoriales pasibles de comparabi-
lidad entre ellas. Da cuenta de los flujos existentes entre diferentes unidades territoriales
(sea en términos físicos –transporte, usos de espacios públicos en la ciudad, fuera de la
unidad territorial de referencia–, como de intercambio de información, mensajes, valores,
etcétera). El concepto de accesibilidad expresa las múltiples dimensiones de los proble-
mas de pobreza, exclusión y precariedad urbana y es determinante no sólo en cuanto a
si se accede a determinados servicios y/o bienes sino también en relación a la forma en
que este acceso se realiza.

Área Metropolitana
Toda área metropolitana tiene roles determinantes en tanto espacio privilegiado de la
dinámica económica, así como baricentro de formulación de políticas y legislación. His-
tóricamente, en este conglomerado se han asumido funciones de dirección, promoción,
gestión, financiamiento, distribución comercial y centro de informaciones, al tiempo que se
codifican y decodifican la cultura y el intercambio de conocimientos.
La conformación del territorio metropolitano destaca dos situaciones: por un lado, un
conglomerado urbano en forma de ameba sobre tramos de rutas de acceso/salida a
Montevideo (conglomerado metropolitano); por otro lado, una serie de centros urbanos
con vínculos mutuos y con sus entornos de intensidad igual o mayor a la de los vínculos con
Montevideo (Región Metropolitana).

Áreas rurales
Espacios en los que predominan: o bien las actividades productivas del sector primario, y
contienen las trazas de infraestructuras, sistemas de transporte, instalaciones industriales,
generación energética, población y servicios, todos ellos dispersos; o bien las áreas natu-
rales con diverso grado de modificación. Los espacios rurales, componentes de la estructu-
ra territorial, guardan relaciones interactivas con las áreas urbanas a las que rodean.

Áreas urbanas
Espacios que contienen la población nucleada, en los que prevalece como uso del suelo el
soporte de construcciones, infraestructuras y servicios, incluyendo espacios con vegetación
 199

destinados a esparcimiento. Constituyen el espacio territorial de mayor desarrollo de ac-

tividades secundarias y terciarias. Estos espacios urbanos, componentes de la estructura
territorial, guardan relaciones interactivas con las áreas rurales circundantes.

Borde
Límite o frontera entre áreas urbanas y/o rurales de fuerte caracterización, con desarrollo
predominantemente lineal. Puede asumir una definición más o menos neta o difusa y tener
o no espesor.

Centralidad
Espacio multifuncional en el que se concentran actividades, servicios, flujos y nudos circu-
latorios, tanto en áreas urbanas como rurales.

Conurbación
(del ingl. Conurbation). Conjunto de varios núcleos urbanos inicialmente independientes y
contiguos por sus márgenes, que al crecer acaban formando una unidad funcional51.

Corredor metropolitano
Tramo de rutas de acceso/salida del centro metropolitano principal (Montevideo) y sus te-
jidos adyacentes, con relativa continuidad de urbanización a ambos lados y alto índice de
Transporte Promedio Diario Anual (TPDA). Un extremo lo conforma la trama urbana más
externa a Montevideo, desde la inserción de la ruta en el tejido receptor del Montevideo
urbano (ejemplo: ruta 1 desde Playa Pascual a Camino de la Tropas).

Espacio
Escenario en tres dimensiones en el que la población desarrolla sus actividades. Éste pue-
de ser concreto –en el caso en que los elementos naturales y artificiales que lo conforman
tengan una especificidad geográfica–, o abstracto –si se refiere a sus generalidades y
caracteres repetitivos.

Espacio intersticial
Escenario definido por discontinuidades en la sucesión de áreas urbanas y áreas rurales, sin
caracterización funcional o ambiental precisa o en proceso dinámico de transformación.

51 Diccionario de la Real Academia Española, 22ª edición. Editorial Espasa-Calpe, Madrid, 1992.
200

Estructurador vial
Vía de circulación principal que determina las relaciones físico-espaciales del territorio
que atraviesa.

Hábitat precario
Área de urbanización residencial, por lo general asiento de población de escasos recur-
sos, caracterizada por la precariedad de las estructuras habitacionales, los equipamien-
tos, las infraestructuras y los servicios, independientemente de si se trata de piezas de
ciudad formal o informal.

Interfase
Espacio generado por la proximidad o el contacto entre medios de diferente naturaleza,
que puede tener características transicionales comunes a los medios generadores o even-
tualmente consagrar una resultante propia y diferente.

Movilidad locacional de la población

Es el concepto y la técnica para la delimitación de estructuras regionales, zonales y loca-
les en base a la selección de curvas de Iso-Potenciales52.

Ordenamiento Territorial
Proceso de programar la distribución y localización espacial del uso del suelo y de los
componentes de la estructura territorial, como medio de implementar las estrategias de
una propuesta de desarrollo local, regional o nacional, con especial énfasis en aspectos
sociales, económicos, de distribución demográfica y de manejo/acondicionamiento am-
biental.

Paisaje
Espacio integrado por factores geográficos naturales, modificados o no, y obras del hom-
bre, que conforman un panorama característico y dinámico del territorio tanto urbano
como rural y del que la población es parte interactiva.

Periurbano
Espacio que rodea las áreas urbanas, por lo general con densidad relativamente más

52 Gómez Gavazzo, Carlos (1966). Cita extraída por el arquitecto Francisco Nogueira (mayo, 2007).
 201

baja en tanto la subdivisión territorial se caracteriza por predios de mayor superficie que
los del área urbana pero menores a los del área rural circundante. Estos espacios son
funcionalmente una mixtura de usos del suelo, viviendas dispersas y actividades agropro-
ductivas, o simplemente baldíos.
La amplitud de estos espacios varía de acuerdo a las características del centro urbano
asociado y a los accidentes geográficos del entorno.

Poblamiento
1. m. Acción y efecto de poblar.
2. m. Geogr. Proceso de asentamiento de un grupo humano en las diversas regiones de
la Tierra53 .

Precariedad
Condición de la calidad de vida urbana de la población referida a:
1. acceso incompleto a las infraestructuras urbanas (agua, luz, saneamiento, transporte);
2. dificultad de acceso a los servicios de educación, salud y recreación;
3. falta de consolidación (equipamiento, pavimentación, arbolado) del espacio público en
torno a la vivienda;
4. vivienda de bajo confort en cuanto a superficie, materiales, nivel de terminaciones y
servicios disponibles.

Precariedad urbana
Condición de la urbanización que se define en función del Indice de Necesidades Básicas
Insatisfechas, de impacto ambiental/territorial respecto a tres condiciones del sustento
urbano: disponibilidad y conexión/acceso a servicios básicos convencionales, confort en
uso del espacio construido y lejanía al equipamiento/transporte colectivo. Disponibilidad
a conexión/acceso a servicios básicos convencionales:
1. inexistencia de red o conexión inapropiada a servicios de infraestructura:
• saneamiento: dispositivos con descarga in situ que afecta suelos y/o napas
• agua potable: aducción de agua con potabilidad cuestionable y/o co-
nexión ilegal a red OSE
• basura domiciliaria: recolección errática sin tratamiento o disposición final
adecuada,

53 Diccionario de la Real Academia Española, 22ª edición. Editorial Espasa-Calpe, Madrid, 1992
202

• energía eléctrica: conexión sin medidor o confort reducido por voltaje

limitado,
• vías de acceso: sin pavimento e inexistencia de drenaje de aguas super-
ficiales.
2. Riesgos experimentados de inundación y/o cercanía a flujos de contaminación ambiental.
• ubicación de vivienda bajo influjo de tendidos de alta tensión,
• falta de iluminación de espacios públicos de circulación o recreo.
3. Confort en uso del espacio construido:
• hacinamiento/espacio propio insuficiente
• con wc/baño fuera del alojamiento
• materiales precarios en techos, muros, pisos y aberturas
• lejanía a equipamiento colectivo: salud, educación y vigilancia
• lejanía de acceso a transporte colectivo

Región
Territorio que constituye una unidad en determinado aspecto geográfico, histórico, políti-
co, climático, cultural o de otro tipo. No coincide necesariamente con las divisiones admi-
nistrativas de un país e incluye áreas urbanas y rurales.

Región Metropolitana
Territorio definido en un contexto espacial por el sistema de centros urbanos más o menos
compactos o dispersos, determinado y hegemonizado por el sistema de las áreas urbani-
zadas, que conforman una estructura fuertemente interdependiente, y por áreas rurales
o “rururbanas” intersticiales, que generan territorios de interfase más o menos extensa,
con explotación primaria o sin ella y con diversos grados de naturalidad o de transfor-
mación.
La Región Metropolitana comprende el total del departamento de Montevideo y extensas
áreas de los departamentos de Canelones y San José, además de la parte sur del terri-
torio del departamento de Florida.

Sistema territorial
Distribución espacial e interactiva de los siguientes componentes:
1. elementos y sistemas del medio físico natural
2. espacios ocupados por población nucleada y equipados para permitir cumplir las fun-
ciones comunitarias
3. espacios que contienen la red de transporte primaria que interconecta los espacios de
 203

población nucleada y la red de transporte secundaria

4. espacios donde predominan las actividades productivas del sector primario, la red de
transporte secundario, y contienen además población y servicios dispersos.

Sistema urbano
Conjunto de áreas urbanas localizadas en un ámbito territorial dado, funcionalmente re-
lacionadas entre sí y con su entorno a través de flujos culturales, económicos, financieros,
comerciales, sociales, institucionales y de servicios.

Sistema urbano metropolitano

Conjunto de áreas urbanas integradas en una región metropolitana, compuesto por el
centro metropolitano principal, localidades conurbadas con el mismo y otras localidades
aisladas, funcionalmente relacionadas entre sí y con su entorno rural.

Territorio
Base física, dinámica y heterogénea donde la interacción del hombre determina transfor-
maciones. Formada por las áreas urbanas y rurales, es integrante interactiva del sistema
ambiental.

Unidad de paisaje
Ámbito territorial cuya imagen indica la existencia de ciertos procesos naturales y cultu-
rales que lo identifican.

Fuentes bibliográficas:
DINOT, MVOTMA (1995) Ordenamiento Territorial, definiciones
básicas.
ITU (2002) y (2004) Glosario de términos sobre temas de ordena-
miento territorial y temas ambientales.
204
 04. Vértice económico
La visión desde lo económico - productivo
• Una aproximación al desarrollo de los departamen-
tos del Área Metropolitana
• Desde un enfoque de desarrollo económico territorial
• Desde un enfoque de competitividad • Desde un enfo-
que socioeconómico • Desde un enfoque del desarrollo
humano • Desde un enfoque de prospectiva sobre el Área
Metropolitana • A modo de reflexión preliminar sobre el
Área Metropolitana y el contexto nacional
• El perfil económico del Área Metropolitana
• Valor agregado bruto • Empleo por sector de actividad
• Análisis desagregado de la estructura productiva según
VAB • Empleo y cantidad de empresas según sector de
actividad • Ingresos de los hogares • Generación de VAB
y apropiación del valor en forma de ingresos • Capital hu-
mano aproximado por educación • Análisis más detallado
por sector de actividad: próximos capítulos
• La producción en el medio rural
• Panorama general de la producción agropecuaria en
el Área Metropolitana • El concepto articulador de “la
granja” y su importancia en el Área Metropolitana • La
actividad lechera
• La industria
• Panorama general de la industria en el Área Metropo-
litana • La inversión en la industria • Cantidad de em-
presas y empleo en la industria por rama de actividad •
Perfil de especialización industrial del Área Metropolitana
• Principales ramas de actividad que definen el perfil de
especialización industrial • Químicos, plástico, farmacéu-
tica y otros • Prendas de vestir y productos textiles • Papel
y cartón y de imprenta y edición • Productos metálicos,
maquinarias y equipos • Otras ramas industriales desta-
cables en Canelones y en San José
• Los servicios
• Panorama general del sector servicios en el Área Me-
tropolitana • Servicios del gobierno y comunicaciones •
Servicios financieros • Complejo de logística y transporte
• Servicios a empresas brindados a la producción rural y
la agroindustria • Comercialización de la producción del
campo y la granja • Actividades turísticas
• Los sectores intensivos en conocimiento
• Reflexiones finales
• Algunos asuntos particulares para señalar • Reflexiones
de conjunto sobre el Área Metropolitana y posibles abor-
dajes futuros
 207

Un recorrido detallado y exhaustivo por la dimensión económica del Área Metropoli-

tana. Una mirada precisa sobre el perfil productivo de este territorio que indaga en la
situación actual y se plantea posibilidades de futuro.

Una aproximación al desarrollo de los departamentos del Área Metropolitana

El Área Metropolitana se define, en el presente capítulo y de acuerdo a la información

disponible, como la unidad territorial integrada por los departamentos comprendidos en
el Programa Agenda Metropolitana: Montevideo, Canelones y San José.

En esta sección se analizará la importancia que el Área Metropolitana (AM), integrada

por los departamentos de Canelones, Montevideo y San José, tiene en el contexto nacio-
nal, con énfasis en determinados aspectos. Uno de ellos es el del desarrollo económico
en el territorio. Otro, el de la competitividad del AM, es decir, el de sus capacidades en
infraestructura, educación, empresariado, entre otros, para competir internacionalmen-
te. Se abordará también la situación del AM desde el punto de vista de su situación
socio-económica, así como desde la perspectiva del desarrollo humano, es decir, de las
condiciones de vida, salud y educación de la población, además de sus niveles de ingreso.
Finalmente se indagará sobre el posible desarrollo futuro de la región.

Desde un enfoque de desarrollo económico territorial

Para abordar el desarrollo económico de un territorio puede utilizarse el concepto de

Desarrollo Económico Territorial Endógeno (DETE), que se define como:

Un proceso endógeno de acumulación de capital y crecimiento del producto

que depende del desarrollo del potencial competitivo del sistema produc-
tivo local que, a su vez, depende de la capacidad empresarial local, de la
forma en que los empresarios se organizan para producir, de la introducción
y difusión de innovaciones, del rol de las economías de aglomeración (aso-
ciado al papel de las ciudades del territorio y sus zonas de influencia) y del
marco institucional donde todo esto ocurre.
208

Por otra parte, el territorio (la unidad de análisis) es un ámbito geográfico delimitado por
un conjunto de relaciones sociales y económicas entre actores e instituciones que poseen
capacidades y conocimientos específicos, compartidos, propios y adquiridos, e interactúan
a partir de una tradición, normas y valores comunes, sobre los cuales se codifican y deco-
difican todos los intercambios. En este caso el territorio engloba a los tres departamentos
del AM: Canelones, Montevideo y San José.

El territorio es un ámbito geográfico delimitado por un conjunto de relaciones sociales

y económicas entre actores e instituciones que poseen capacidades y conocimientos
específicos, compartidos, propios y adquiridos, e interactúan a partir de una tradi-
ción, normas y valores comunes, sobre los cuales se codifican y decodifican todos los
intercambios.

Una investigación publicada por el Instituto de Economía de la FCEA de la UdelaR1 ex-

ploró para Uruguay, en la década del 90 (1991-2002), el grado de desarrollo económico
relativo a nivel departamental, adoptando dicho enfoque. Allí, siguiendo a Vázquez
Barquero (2002), se identifican los siguientes factores claves del DETE de un territorio:
la innovación, la organización de la producción, las economías de aglomeración
urbana y las instituciones.
La innovación, entendida como actividad económica y en sentido amplio (innovaciones
radicales e incrementales, de proceso, producto, organización, mercado, etcétera) está en
el centro del proceso de desarrollo económico.

La organización de la producción favorable al desarrollo económico refiere a un sistema

productivo competitivo, abierto al mundo pero con capacidad de endogeneizar inversio-
nes y factores externos, y con capacidad de generar ventajas competitivas dinámicas (de
largo plazo, no espurias) relacionadas a innovaciones de input, proceso, organización y
producto.

Las economías de aglomeración urbana refieren al rol fundamental que los centros urba-
nos cumplen en el desarrollo en tanto mercados consumidores, de insumos, de trabajo y
fuentes de múltiples servicios estratégicos, infraestructura de comunicaciones y transporte.
Esto genera externalidades positivas para las actividades económicas próximas a dichas

1 Rodríguez Miranda (2006): publicación que recoge los resultados de una investigación realizada en el
marco del Programa de Doctorado en Desarrollo Económico e Integración de la Universidad Autónoma de Madrid.
 209

aglomeraciones, externalidades que se refuerzan a sí mismas.

Finalmente, el rol de las instituciones es el establecimiento de las “reglas de juego” en

la sociedad y la economía. Será deseable un marco institucional con reglas formales o
informales que brinde confianza y reduzca la incertidumbre (dentro de lo posible), favo-
reciendo el comportamiento innovador y emprendedor de los agentes locales de modo
que éstos puedan desarrollar plenamente sus actividades y planificar a mediano y largo
plazo bajo riesgos razonables.

En la citada investigación se construyeron, primero, indicadores por departamento para

cada uno de los factores claves antes mencionados y luego, asumiendo el enfoque teórico
que concibe el desarrollo económico como el resultado de la interacción sinérgica entre
los mencionados factores (Vázquez Barquero, 2002 y 2005), se elaboró un indicador de
efecto conjunto de los factores claves del DETE. Sobre la base de éste último se obtuvo la
regionalización que se presenta en el mapa de Uruguay2.

Dicha regionalización muestra una primera región, conformada por Montevideo, Canelo-
nes y Maldonado, con un alto efecto conjunto en correspondencia con un alto desarrollo
económico (reflejado en buenos indicadores de PBI per capita o ingreso de los hogares).
Una segunda región, integrada por Colonia, Florida, Flores, San José y Paysandú, presenta
un efecto conjunto y un desarrollo económico entre medio y alto. Si bien la primera exhibe
los mejores indicadores de efecto conjunto, allí el peso de las economías de aglomeración
es bastante desproporcionado en relación con el resto de los factores, mientras en la
segunda región el buen efecto conjunto se explica por una composición más balanceada
entre los diferentes factores (típicamente Colonia).

2 Todos los indicadores (factores claves y efecto conjunto) se obtuvieron a partir de Análisis de Compo-
nentes Principales. La innovación se aproximó por capital humano, fundamentalmente con variables de educación
como instrucción de la población, deserción y asistencia. Como medidas de depreciación del capital humano se tomó
el saldo migratorio interno (fuga o captación de capital humano), personas por debajo de la línea de pobreza y
tasas de desempleo. Para el indicador de organización de la producción se consideraron variables que reflejaban la
capacidad emprendedora y la iniciativa privada en cada departamento (relacionando el peso del gobierno depar-
tamental en el PIB y el empleo con la capacidad del sector privado para generar dinamismo y empleo), el grado de
industrialización, la intensidad tecnológica y el grado de integración del conjunto de complejos productivos y sectores
de servicios relevantes en la economía departamental. Para el indicador de economías de aglomeración urbana se
consideraron datos de población urbana, de infraestructura vial y de tránsito. Para el indicador de instituciones se
utilizaron los agentes culturales por habitante, grado de asociacionismo y participación de la sociedad civil, órganos
de publicación periódica por habitante e indicadores por ausencia de capital social referidos a delitos, homicidios,
suicidios y asuntos penales.
210

Montevideo y Canelones presentan un alto desarrollo económico, mientras San José

integra una segunda región con un desarrollo económico entre medio y alto.

ART

SAL
RIV

PAY TAC
CERR

RION
DUR TyT Regionalización según efecto conjunto
(promedio ponderado de los factores claves del DETE)
SOR FLO
MON. Montevideo PAY. Paysandú TyT. Treinta y Tres
FDA ROC CAN. Canelones LAV. Lavalleja RIV. Rivera alto
LAV
MAL. Maldonado SAL. Salto TAC. Tacuarembó medio-alto
COL
COL. Colonia RIO.N. Río Negro ART. Artigas
SAN FDA. Florida SOR. Soriano DUR. Durazno medio
CAN
MAL SAN. San José ROC. Rocha CERR. Cerro Largo bajo
FLO. Flores
MON

El Producto Interno Bruto (PBI) es uno de los principales indicadores del esfuerzo
productivo de una economía. Se define como el valor de todos los bienes y servicios
finales producidos en el territorio de la economía en un determinado momento. Se
les denomina “finales” porque no incluyen los que son utilizados como insumos para
la producción de otros bienes y servicios, ya que estarían incluidos en el valor de
estos últimos y no deben contabilizarse dos veces. Así, el destino final de los bienes
puede ser el consumo de los hogares y del gobierno, la inversión de las empresas y del
gobierno, las exportaciones menos las importaciones (estas últimas se restan por ser
parte del esfuerzo productivo de otras economías).

Haciendo énfasis en el AM, puede decirse que los departamentos de Montevideo, Ca-
nelones y San José ocupan una posición privilegiada en cuanto a desarrollo económico
 211

relativo a nivel nacional, con gran peso de las economías de aglomeración urbana como
factor explicativo. En efecto, la importancia de la dimensión territorial del desarrollo eco-
nómico se hace evidente sólo con mirar el mapa que se presenta, donde se aprecia que
los territorios con mayor efecto conjunto y desarrollo económico, expresado en mayores
valores relativos de PIB e ingreso, conforman una “bota” que abarca desde el litoral oeste
(partiendo de Paysandú) hasta el litoral sur (hasta Maldonado), la región más dinámica en
cuanto a economías de aglomeración urbana. Por lo tanto, el puesto privilegiado de los
departamentos del AM (Montevideo, Canelones y San José) con relación a las economías
de aglomeración urbana debe tenerse en cuenta como ventaja comparativa del AM ante
el resto del país.

Ranking de departamentos según “efecto conjunto” del DETE (datos 1991-2002)

factores explicativos
efecto
departamentos capital organ. de la
conjunto aglom. urbanas instituciones ind. PIBpc ind. INGhg
humano prod.
Montevideo 1 1 2 3 1 1 1
Canelones 2 2 3 15 2 18 3
Elaboración propia sobre la base de Rodríguez Miranda (2006). En
anexo se presenta el ranking con los 19 departamentos
San José 6 6 7 5 5 16 5

Montevideo, Canelones y San José ocupan una posición privilegiada en cuanto a de-
sarrollo económico, con un importante peso de las economías de aglomeración urbana
como factor explicativo. Esto denota una ventaja comparativa del AM ante el resto
del país.

Es importante señalar que en los casos de Canelones y San José se observan compor-
tamientos muy disímiles según se considere un indicador de PIB per capita o uno de
ingreso de los hogares. En un ordenamiento según PIB per capita, en el período se-
ñalado, Canelones ocupa el lugar 18 en 19 departamentos, pero si éste se hace respecto
al ingreso, ocupa el lugar 3 en 19. Algo similar, aunque en menor medida, ocurre con
San José, que en el primer caso ocupa el lugar 16 en 19 y en el segundo ocupa el lugar
5 en 19. Estas contradicciones se explican por el hecho de que ambos departamentos
forman parte de una zona muy vinculada a la capital del país. Muchas
212

personas que viven en estos departamentos desarrollan sus actividades económicas en

Montevideo, por lo que parte de la generación de valor agregado se computa fuera del
departamento de residencia. Pero cuando el encuestador va a la casa de esas personas
y pregunta por el ingreso del hogar, éste se computa en el departamento de residencia.
Esto confirma la necesidad de considerar al AM como territorio que abarca a los tres
departamentos: Montevideo, Canelones y San José.

Desde un enfoque de competitividad

El Informe de Desarrollo Humano en Uruguay 2001 (PNUD, 2002) presenta un Índice de

Competitividad Regional por departamento (ICR), elaborado con datos de 1999 como
un promedio de indicadores sobre infraestructura, capital humano, actividad económica
y aspectos institucionales vinculados al gobierno3 . Como se muestra en el cuadro, Mal-
donado, Montevideo, Canelones y Colonia son los departamentos que lideran el ranking
según el ICR, en tanto San José ocupa un lugar alejado de los líderes (14). También aquí
los departamentos del centro del país, y particularmente los del nordeste, son los peor
posicionados.

Montevideo y Canelones lideran el ranking según el ICR, en tanto San José ocupa un
lugar alejado de los líderes.

Hay que precisar que el ICR no puede compararse directamente con el efecto conjunto
del DETE presentado anteriormente, aunque tienen ciertos puntos de contacto que se
expresan en algunas coincidencias del ranking: los departamentos con mejor (peor) des-
empeño en el indicador “efecto conjunto” son, en general, los de mejor (peor) desempeño
en el ICR. Pero un análisis detallado revela que dichos indicadores se construyen con
diferentes datos, utilizados y trabajados para aproximar conceptos relacionados pero
también diferentes: el primero analiza el desarrollo económico territorial y el segundo la

3 Para infraestructura se utiliza información sobre red vial, tenencia de hogares de electricidad y compu-
tadoras. Para actividad económica se utilizó tasa de crecimiento del PIB, peso de la industria, productividad de la
tierra, turismo y área construida. Para capital humano, variables de educación, ocupados, ocupados no precarios y
puestos de trabajo por empresas. Para el indicador institucional se usaron datos del gasto, inversión y empleados de
los gobiernos departamentales.
 213

competitividad4 .
Los indicadores DETE e ICR deben ser vistos como complementarios. En tal sentido, es alen-
tador que los resultados de los rankings totales de efecto conjunto y de ICR exhiban cierta
relación, ya que las capacidades de generación de procesos de desarrollo económico
territorial en los distintos departamentos, señaladas en el primer caso, deberían tener su
correlato en el grado de competitividad relativa que pretende medir el ICR.

El ICR y el efecto conjunto del DETE son indicadores diferentes, con conceptos y
construcción diferente, que deben ser vistos como complementarios y con cierta co-
rrelación.

Ranking de departamentos según Índice de Competitividad Regional (datos de 1999)

ICR actividad económica infraestructura capital humano institucional gobierno
Canelones 2 6 2 6 4
Montevideo 3 4 1 1 16
Fuente: PNUD - CEPAL (2002). En anexo se presenta el ranking con
los 19 departamentos San José 14 5 5 18 18

Hasta aquí puede afirmarse que el AM se posiciona muy bien en el contexto nacional,
lo que obviamente no sorprende. Si se observa el efecto conjunto de los factores que
explican el desarrollo económico territorial según el enfoque DETE, los departamen-
tos de Montevideo y Canelones lideran el ranking indicando que son los que tienen
mejores condiciones para el desarrollo económico de sus territorios y la capacidad de
concretarlo en mayor ingreso o PIB. Este indicador manifiesta, además, la importan-
cia de las economías de aglomeración urbana y el posicionamiento del AM como

4 Por ejemplo, el factor institucional que compone el efecto conjunto del DETE en Rodríguez Miranda (2006)
refiere a variables de asociacionismo, agentes culturales y otras vinculadas a capital social por presencia o ausencia,
mientras que el ICR se compone por un factor institucional que refiere a variables vinculadas a la administración y las
cuentas del gobierno. Otro ejemplo claro es que el concepto de infraestructura del ICR (clave en términos de competi-
tividad) no es lo mismo que el indicador que compone al efecto conjunto y busca reflejar el concepto de economías
de aglomeración urbana (la diferencia no es sólo de datos utilizados sino conceptual). En cuanto al capital humano, el
indicador que compone el efecto conjunto, a diferencia del ICR, considera el tema migratorio como fuga o ganancia
de capital humano, lo que según el caso puede tener gran impacto (por ejemplo en Maldonado como gran receptor
de capital humano o en Artigas como departamento que expulsa su capital humano). Éstos son algunos ejemplos de las
diferencias de concepto y construcción entre ambos indicadores: ICR y efecto conjunto del DETE.
214

concentrador de la dinámica urbana, poblacional y económica a nivel nacional. A

través del indicador de competitividad ICR se observa también que Montevideo y
Canelones están en lo alto del ranking. En el caso de San José, el ICR le asigna una
posición no muy favorable en relación con la competitividad de Montevideo y Canelo-
nes, ubicándolo en el puesto 14. El efecto conjunto de los factores DETE otorga a San
José una buena ubicación, con el puesto 6. De esto se concluye que el AM es la región
con mayor desarrollo económico y competitividad del país. Un puesto disputado por
Maldonado y en menor medida por Colonia, aunque estos departamentos conforman,
en realidad, un espacio ampliado en el litoral sur que se potencia también a partir del
AM y rezaga claramente al centro y nordeste del país.

Desde un enfoque socioeconómico

La posición privilegiada de los departamentos del AM en el contexto nacional aparece tam-

bién en estudios realizados por el Centro de Informaciones y Estudios del Uruguay (Veiga,
1991) y el Departamento de Sociología de la FCS de la UdelaR (Veiga, 2003). De éstos
surge una regionalización del país a partir de indicadores representativos de la situación
socioeconómica departamental, procurando reflejar la desigualdad entre diferentes agru-
paciones de departamentos a través de variables socioeconómicas como nivel y distribución
del ingreso, cobertura de necesidades básicas, indicadores de pobreza y acceso a determi-
nados elementos de confort en el hogar, entre otras.

Montevideo, Maldonado y Canelones aparecen allí como los departamentos con mayor
calidad de vida, seguidos por Colonia y San José (cuyos niveles son de los más altos). Luego
sigue el litoral del país y finalmente los departamentos centrales y del nordeste, que ocupan
las peores posiciones relativas bajo los indicadores socioeconómicos considerados.

Montevideo y Canelones aparecen como los departamentos con mayor calidad de vida,
en tanto San José se ubica en un segundo escalón (con uno de los niveles más altos).

Desde un enfoque del desarrollo humano

Otra dimensión de análisis es la del desarrollo humano. Según PNUD (2005), con datos
de 1991, 1999 y 2002, Montevideo, Flores, Colonia, Florida y Maldonado son los de-
 215

partamentos que presentan un mayor IDH5 . En todos los años, a excepción de los casos
de San José y Canelones, los departamentos posicionados en los peores lugares relativos
respecto al IDH son los del nordeste del país (en coincidencia con el ranking establecido
en otras investigaciones).

Montevideo presenta el mayor IDH, mientras Canelones y San José figuran entre los
departamentos de menor IDH aunque dentro del rango de desarrollo humano alto,
según los criterios del PNUD.

En estos años se observa que Canelones y San José figuran entre los departamentos
de menor IDH, pero debe hacerse una serie de aclaraciones al respecto. Es importante
señalar que los valores de IDH de los departamentos de Uruguay, si bien difieren entre sí,
pueden incluirse en el rango de desarrollo humano alto según los criterios del PNUD. Ade-
más, para 2002 el informe PNUD calcula un IDH departamental alternativo, utilizando
en la ponderación un indicador de ingreso de los hogares y no del PIB como el aplicado
en 1991 y 1999. Esto se funda en el hecho –ya mencionado– de que la población de
algunos departamentos está asociada a una lógica económica metropolitana, con un PIB
que se computa en Montevideo y un ingreso que es computado en el departamento de
residencia. Por eso, con un IDH que computa PIB y no ingreso, estos departamentos se
verían castigados.

En efecto, con el IDH alternativo Canelones obtiene una importante mejora en su posición
relativa, pasando del lugar 19 al 8; San José, sin embargo, mejora pero permanece por
debajo del promedio nacional.

Ranking de departamentos según IDH con PIB (datos de 1991, 1999 y 2002)
  1991 1999 2002 cambio 91-02
Montevideo 1 1 1 0
San José 16 15 17 -1
Fuente: PNUD, 2005. En anexo se presenta el ranking con los 19
departamentos Canelones 18 18 19 -1

5 El IDH es un promedio de tres dimensiones: salud, educación y nivel de vida.

216

Ranking de departamentos según IDH con PIB y con ingresos (datos de 2002)
IDH PIB IDH INGRESOS Cambio de posiciones
Montevideo 1 1 0
Canelones 19 8 11
Fuente: PNUD, 2005. En anexo se presenta el ranking con los 19
departamentos San José 17 15 2

Desde un enfoque de prospectiva sobre el Área Metropolitana

Es interesante mencionar algunos resultados que surgen del análisis prospectivo realiza-
do en el marco del Ciclo Nacional de Reflexión Prospectiva Uruguay 2025 (2004). En
particular, con respecto a los escenarios y desafíos planteados para lo que se denominó
el “Gran Montevideo” y las “Ciudades Intermedias” (en estas últimas, los conglomerados
urbanos de los departamentos del AM más alejados de las tensiones de la capital). En
Uruguay resulta inevitable que las ciudades intermedias se definan a partir del grado
de autonomía o interdependencia que tienen respecto a Montevideo. En las ciudades
de Canelones, La Paz, Las Piedras o Pando, por ejemplo, y al margen de su importancia
demográfica, la condición metropolitana es indisoluble de las funciones que estos centros
urbanos cumplen. En el caso de San José, como en el de Florida, la ciudad pertenece a
dos sistemas urbanos, uno más local y otro asociado a Montevideo, como lo expresa el
alto porcentaje de habitantes que trabaja en el AM. Las ciudades bajo influencia metro-
politana reúnen las siguientes características:

• base productiva funcional a la metrópoli,

• producción diversificada encadenada a la metrópoli,
• dormitorio,
• recreación/turismo,
• desarrollos tecnológicos dependientes,
• infraestructura adecuada,
• alta dependencia de la metrópoli: económica, cultural, demográfica y
gubernamental,
• la masa crítica de recursos proviene de la metrópoli o la alimenta.

En un escenario pesimista para el país, se plantea que hacia 2025 las ciudades de la costa
suroeste mejorarían su posición relativa en virtud de su diversificación productiva, su capi-
 217

tal humano y su ubicación respecto a Argentina, lo que involucraría al menos parcialmente

al departamento de San José. Mientras tanto, las ciudades más metropolitanas perderían
calidad e incrementarían su dependencia de la capital. En un escenario positivo, al 2025
las ciudades del litoral serían las ganadoras junto a las de la costa suroeste (en referencia
a Colonia y no tanto a San José) y las ciudades bajo influencia metropolitana incrementa-
rían su dependencia funcional de la capital pero crecerían en virtud de su diversificación
productiva. La perspectiva para las ciudades próximas a Montevideo no parece, por
tanto, muy auspiciosa en ninguno de los escenarios. Sin embargo, las hipótesis parecen
coincidir en que la dependencia pasiva se refuerza al tiempo que la proximidad a la ca-
pital aumenta la posibilidad de captar dinámicas externas que pueden ser internalizadas
(a partir de cierta capacidad local). Seguramente, muchas de las ciudades de Canelones
y del resto del AM tienen capacidad latente para aprovechar esas oportunidades.

En el Foro Uruguay 2025, dedicado en profundidad al denominado “Gran Montevideo”,

se coincidió en que el AM integra territorios que manejan distintos conceptos de ordena-
miento territorial y diversos criterios de gestión administrativa institucional, lo que lleva a
graves deseconomías, irracionalidades ambientales y absurdos de gerenciamiento. Hoy
las intendencias de Montevideo, Canelones y San José transitan hacia la gestión metropo-
litana de los problemas y dinámicas que no resultan manejables en forma departamental.
Pero hay mucho que recorrer aún para adecuar las herramientas, instituciones y reglas
de juego a las necesidades de una población que vive, produce y consume en un espacio
ampliado (el AM) que desconoce límites político-administrativos tradicionales.

Los territorios del AM manejan distintos conceptos de ordenamiento territorial y di-

versos criterios de gestión administrativa institucional, lo que lleva a graves deseco-
nomías, irracionalidades ambientales y absurdos de gerenciamiento. Hoy se transita
hacia la gestión metropolitana de los problemas y dinámicas.

En algunos escenarios pesimistas planteados hacia 2025 se proyecta un AM que ve au-

mentar su brecha digital con el mundo desarrollado, así como la emigración, el crecimiento
urbano informal y la grieta entre barrios ricos y pobres, con el desarrollo de barrios ce-
rrados. La economía se estanca, en un modelo centrado en la producción agroalimentaria
con poco valor agregado, y unos pocos sectores como el software o la industria lechera se
despegan pero sin derramar sus innovaciones y avances al resto de la producción.

Estas proyecciones negativas implican alertas que deben atenderse a fin de alcanzar los
218

escenarios de corte más positivo, que en Uruguay 2025 se identifican con:

• el posicionamiento de Montevideo y del AM como centro de localización

de organismos y sedes regionales de corporaciones, empresas e institucio-
nes, con un desarrollo importante de un sector prestador de servicios a esos
actores económicos;
• el posicionamiento de Montevideo y su entorno próximo como ciudad resi-
dencial en la escala de la región;
• el posicionamiento de Montevideo como ciudad universitaria de atractivo
regional (con universidades e institutos de investigación prestigiosos a nivel
mundial), configurando un centro regional de investigación vinculado a la
industria y la tecnología del conocimiento para exportación;
• la explotación del AM como cabecera de turismo urbano en la región;
• el fortalecimiento de Montevideo y del AM como polo logístico regio-
nal, con servicios competitivos a nivel internacional, asociados a astilleros,
servicios portuarios, proveeduría marítima, aeropuerto –que funciona como
centro de conexión de la región con el mundo–, etcétera.

Evidentemente, si se asiste a un escenario positivo en el que estos factores se desarrollan

y consolidan, es razonable que las ciudades intermedias del AM puedan, en función de
sus capacidades locales, endogeneizar y transformar en desarrollo propio las dinámicas
positivas generadas en el núcleo capitalino.

A modo de reflexión preliminar sobre el Área Metropolitana y el contexto na-

cional

De las investigaciones y trabajos presentados surge la existencia de una situación fa-

vorable a los departamentos del AM en el contexto nacional. Sin embargo, debe seña-
larse que esta situación –apreciable particularmente en los dos primeros trabajos (por
los indicadores DETE e ICR)–, sostenida en gran parte por las enormes economías de
aglomeración urbana y las ventajas competitivas de infraestructura que el AM presenta,
implica un reto en cuanto al adecuado manejo de esas ventajas en aras de un desarrollo
económico sostenible a largo plazo. Sobre esto último, se advierte (Rodríguez Miranda,
2006) la existencia de una relación de intercambio inverso, por la que las economías de
aglomeración pueden llegar a provocar el deterioro de los aspectos institucionales y de
 219

los vinculados al capital social. Estas “deseconomías” de aglomeración urbana pueden

asociarse al crecimiento explosivo y no planificado de ciertas áreas y conglomerados ur-
banos. Esto ocurre por la incapacidad de estos departamentos, relativamente más desa-
rrollados, de absorber gran parte de la población emigrante desde otras regiones (menos
desarrolladas) que viene en busca de empleo. Surgen así asentamientos periféricos, zonas
urbanas con mala provisión de servicios (agua, electricidad y pavimento) y seguridad, fe-
nómenos de exclusión y fragmentación social, y ámbitos proclives a actividades delictivas
atraídas por las oportunidades que genera la actividad económica del AM. Esto es, por
supuesto, muy negativo desde el punto de vista de un desarrollo social integrador, pero
lo es también si el desarrollo económico se interpreta como resultado de la interacción de
varios factores entre los cuales el institucional es relevante: su deterioro podría llegar a
estancar el proceso de desarrollo económico y su sostenibilidad. El producto final puede
ser una peligrosa fragmentación social y una economía dual.

Situación favorable a los departamentos del AM en el contexto nacional, sostenida en

gran parte por las enormes economías de aglomeración urbana y las ventajas compe-
titivas de infraestructura que el AM presenta.

Esto revela la importancia de discutir, también desde la perspectiva del AM, cómo evitar
que el enorme desbalance de economías de aglomeración –reflejado en población, mer-
cado y oportunidades– entre el litoral sur del país (y el AM en particular) y el resto del te-
rritorio nacional, tenga efectos tan negativos sobre los aspectos institucionales y el capital
social que comprometan el futuro desarrollo de estos departamentos, hoy relativamente
más prósperos. En otras palabras: el atraso relativo del resto, aparentemente funcional al
AM, puede ser un problema a futuro que afecte de otro modo, pero igualmente grave,
también dicha área.

Advertir el enorme desbalance de algunas economías de aglomeración (el AM en par-

ticular) respecto al resto del territorio nacional, para que sus efectos no comprometan
el futuro desarrollo de estos departamentos, hoy relativamente más prósperos.

La reflexión sobre la relación entre el AM y el resto del país es válida también al interior
de la misma. Como indican algunas proyecciones negativas sobre la Región Metropolitana,
las economías de aglomeración favorables a Montevideo pueden condenar a las ciuda-
des intermedias de Canelones y San José a constituir ciudades-dormitorio, con estructuras
sociales fragmentarias, una base productiva funcional a la metrópoli y sin capacidad de
220

endogeneizar las dinámicas que desde allí provengan.

Considerar el riesgo de que las ciudades intermedias de Canelones y San José consti-
tuyan ciudades-dormitorio, con estructuras sociales fragmentarias, una base produc-
tiva funcional a la metrópoli y sin capacidad de endogeneizar las dinámicas que desde
allí provengan.

Estas consideraciones deben recogerse en el momento de idear un plan de desarrollo

para el AM. Éste debe ser beneficioso para toda el AM y no sólo para Montevideo. En
esa estrategia de desarrollo deben tener también lugar las economías locales del resto
de las ciudades de la región metropolitana. Un lugar que no se limite a la dependencia
funcional respecto al centro metropolitano e implique una articulación beneficiosa que
permita construir capacidades locales de receptividad y endogeneización de los impor-
tantes recursos y oportunidades que ofrece la metrópoli. Pero esa estrategia debe ser, a
su vez, compatible con un plan de desarrollo nacional, con una visión ganar-ganar. Ése es
el gran tema a abordar, o al menos discutir.

El gran reto planteado es un desarrollo para el AM que implique una articulación

beneficiosa con Montevideo, a fin de construir capacidades locales de receptividad y
endogeneización de los importantes recursos y oportunidades que ofrece la metrópoli;
compatible con un plan de desarrollo nacional.

El perfil económico del Área Metropolitana

Luego de situar al AM en el contexto nacional a través de diversos indicadores (desarrollo

económico, socioeconómico y humano), este capítulo se propone el logro de una mayor
aproximación al perfil económico de los departamentos que la integran, utilizando al-
gunos datos disponibles para ello. La idea es proporcionar un primer panorama global,
para luego analizar de modo desagregado los sectores de actividad que se identifiquen
como más relevantes para el AM.

El perfil de actividad económica del AM se analizará aquí en función de las siguientes variables:
 221

• Valor Agregado Bruto (VAB),

• Empleo y cantidad de empresas,
• Ingreso de los hogares,
• Capital humano (aproximado por variables de educación).

Un indicador similar al PIB es el Valor Agregado Bruto (VAB). Éste mide también
el esfuerzo productivo de una economía pero no lo hace a partir del destino de los
bienes y servicios productivos sino desde el origen de los mismos, contabilizando el
valor adicionado a los insumos utilizados para ello y englobando así la remuneración
de los distintos factores productivos empleados (salarios, beneficios, rentas, intereses,
etcétera).

El VAB mide el esfuerzo productivo que hace la economía departamental en su conjunto.

El ingreso de los hogares es una medida del modo en que ese valor generado (en este
caso, entre los hogares) se reparte y se gasta para adquirir los bienes y servicios finales
producidos. La cantidad de empleos y empresas son medidas de la actividad económica
y de la generación de oportunidades laborales para la población. Finalmente, las varia-
bles de educación (que buscan reflejar el capital humano) son relevantes en cuanto a la
relación que la teoría establece entre capital humano y educación y los niveles de valor
agregado e ingreso: algunas de las teorías modernas de Crecimiento Endógeno postulan
que la generación de mayor PIB depende de las políticas competitivas que incentivan
mayor inversión en educación, formación, investigación y desarrollo6 .

6 En estos modelos el conocimiento es el factor de producción fundamental, dado que genera externalidades
positivas sobre los otros factores (capital y trabajo) pero presenta además rendimientos crecientes a partir de su uso
o acumulación. Para Romer (1986) las inversiones intensivas en conocimiento que se hacen en investigación y desarrollo
no están sometidas a rendimientos sociales decrecientes: mientras el retorno del capital para la firma individual es
decreciente, no lo es para la economía en su conjunto, ya que el conocimiento genera externalidades (a través de los
“spillovers”) que pueden provocar un crecimiento autosustentado en el tiempo. El trabajo de Lucas (1988) incorpora
al análisis el rol del capital humano en el progreso técnico. La continua acumulación (inversión) de capital humano (no
sujeta a rendimientos decrecientes) incrementa la productividad del capital físico, anulando la incidencia de los ren-
dimientos decrecientes y haciendo posible un crecimiento económico sustentable en el tiempo.
222

Valor Agregado Bruto

Un primer dato que denota la importancia del AM en el país refiere a la cuantificación

de las actividades económicas que allí se desarrollan. En las últimas dos décadas, el AM
ha concebido aproximadamente dos terceras partes del VAB generado en el país, con un
valor que oscila entre 65% y 69%. Ello quiere decir que es responsable de dos tercios de
la producción total de los bienes y servicios uruguayos.

El AM es responsable de dos tercios de la producción total de los bienes y servicios

uruguayos.

20000 20000

15000 15000

10000 10000

Evolución del VAB departamental

5000 5000
Elaboración propia en base a Unidad de Desarrollo Municipal, OPP
Montevideo Canelones San José resto interior 0 0
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Pág. siguiente (arriba): Participación departamental en el Tanto en los momentos de crecimiento económico como en los de recesión y crisis, la parti-
VAB del AM cipación del AM en el total se ha mantenido en los citados guarismos, lo que indica que en
Elaboración propia en base a Unidad de Desarrollo Municipal, OPP
dichos períodos no se produjeron diferenciaciones significativas entre los departamentos.
Montevideo Canelones San José

Si el AM se examina a partir de los departamentos que la integran, surge otro aspecto

característico de la región: la significativa importancia de Montevideo, que representa el
86,4% del total producido en el AM. Le sigue Canelones, con un peso menor en cuanto a
Pág. siguiente (abajo): Estructura sectorial del VAB de- la generación de VAB (10,5%), y finalmente San José, que produce algo más del 3,1% de
partamental (promedio 2002-2004) los bienes y servicios producidos en el AM. Si bien estos datos no sorprenden, en principio,
Elaboración propia en base a Unidad de Desarrollo Municipal, OPP
por la condición metropolitana de Montevideo, la concentración de actividades que allí se
primario secundario terciario registra y la magnitud de su población provocan una peculiar incidencia de Montevideo
 223

en las estadísticas económicas del AM en su conjunto, de modo que estas últimas se ase-
mejan o confunden con las estadísticas del departamento.

Significativa importancia de Montevideo, con 86% del total de los bienes y servicios
producidos en el AM, seguido por Canelones con 11% y San José con 3%.

El análisis de la composición regional y sectorial es de interés, dado que en el AM el sector

industrial, los servicios y la administración pública tienen mayor importancia que en el
resto del país, donde el sector agropecuario adquiere preponderancia.

100% El examen de la estructura sectorial del VAB a nivel departamental denota la importancia
80% que el sector terciario (producción de servicios) tiene en la economía: es el sector respon-
60%
sable de aproximadamente dos terceras partes del total de bienes y servicios generados.
Esto sucede tanto en los departamentos que integran el AM (63%) como en el resto del
40%
interior y en el total del país (52% y 59% respectivamente), con la excepción del departa-
20% mento de San José, donde el sector terciario genera el 41% del VAB departamental. Ello
0% revela la similar participación de los servicios en las diversas regiones del país, así como
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 la diferenciación de San José en este aspecto.

Importancia del sector terciario (producción de servicios) en la economía: es respon-

sable del 63% del total de bienes y servicios generados en el AM, con la excepción de
San José, donde los servicios generan el 41% del VAB departamental.

Dentro del AM le sigue en importancia el sector secundario –constituido por la industria

manufacturera, el sector de electricidad, gas y agua, y el de la construcción–, que genera
el 34% del VAB de la región. Sin embargo, al interior del área surgen diferencias: el
sector registra mayor peso en Montevideo (35%) que en Canelones y San José (28% y
100%
22% respectivamente). Cabe destacar que el peso del sector secundario es mayor en el
80% 41% AM y en los tres departamentos que la integran respecto al resto del interior del país
52%
60%
63% 63% 63% 59%
(19%), lo que asigna al AM un mayor poder de atracción de emprendimientos industriales
22% que al resto del territorio. Finalmente, y dada la citada importancia de Montevideo, el
40% 19% sector secundario genera en el total del país el 29% del VAB.
29%
20% 28% 34%
35% 37%
29%
0% 1% 9% 3% 12% En el caso de San José, a pesar de la mayor importancia de la industria respecto al resto
Montevideo Canelones San José AM resto interior total país del interior, el peso del sector secundario (22%) es menor que el del primario (37%).
224

Dentro del AM, luego de los servicios, sigue en importancia el sector secundario (34%
del VAB). Cabe destacar que el peso del sector secundario es mayor en el AM y en los
tres departamentos que la integran respecto al resto del interior del país.

Empleo por sector de actividad

Para complementar el análisis es útil considerar la distribución de la población ocupa-

da por sector de actividad económica, uniendo así dos variables económicas claves: la
producción y el empleo. Nuevamente aparece la importancia del sector terciario en la
economía, en este caso, respecto al nivel de empleo en las actividades de servicios, que
Abajo: Empleo por sector de actividad, año 2005 ocupan al 76% de los trabajadores del AM. Esta participación es mayor en Montevideo
Elaboración propia en base a datos del INE
(en torno al 80%) que en Canelones y San José (68%), donde se registra algo similar a lo
terciario secundario primario que ocurre en el resto del interior del país.

Importancia significativa del sector terciario, que ocupa al 76% de los trabajadores
del AM. Participación mayor en Montevideo que en Canelones y San José, donde se
registra algo similar a lo que ocurre en el resto del interior del país.

La actividad industrial y de la construcción (sector secundario) del AM alberga al 22%

de las personas ocupadas, con cifras levemente superiores en Canelones (28%) y en San
100%
José (25%) que en Montevideo.
80%

60% 78%
68% 68%
76%
69% 74%
Las actividades del sector primario (agropecuaria, pesca, minas y canteras) emplean sola-
mente al 2% del total de ocupados en el AM. Éstas son menos intensivas en mano de obra,
40%
por lo que el porcentaje de la población que emplean es inferior a su participación en
20%
21% 28% 25% 32%
12% 22% el VAB. Por ejemplo, en San José, donde el valor de la producción generada en el sector
0% 2% 5% 7% 2% 9% 5% ascendía a 37%, el empleo en esas actividades representa el 7% del total de ocupados
Montevideo Canelones San José AM resto interior total país en el departamento.

La actividad industrial y de la construcción alberga al 22% del total de las personas

ocupadas en el AM, con cifras levemente superiores en Canelones (28%) y en San José
(25%). El sector primario emplea solamente al 2% del total de ocupados en el AM, y
en San José la cifra es de 7%.
 225

Análisis desagregado de la estructura productiva según VAB

Del análisis desagregado de los sectores productivos surgen algunos aspectos destaca-
bles.

En primer lugar, el peso reducido del sector agropecuario en Montevideo (1% del total del
VAB generado en el departamento), algo mayor en Canelones (8%) y muy significativo
en San José (37%). Esto provoca la escasa participación de este sector en el VAB del AM
(3%), con una diferencia considerable respecto a lo que registra el resto del país (28%).

Peso reducido del sector agropecuario en Montevideo (1% del total del VAB generado
en el departamento), algo mayor en Canelones (8%) y muy significativo en San José
(37%).

En segundo lugar, los departamentos del AM son los que presentan la mayor participación
de la industria manufacturera en la actividad productiva departamental, destacándose
Montevideo cuyo VAB industrial es el 29% del total de bienes y servicios producidos.
Canelones y San José registran, en este sentido, valores similares (15% y 14% respec-
tivamente), por lo que son, junto a Colonia y Soriano, los departamentos que siguen a
Montevideo en cuanto al peso de la industria en la actividad económica departamental.

Industria manufacturera: los departamentos del AM son los que presentan la mayor
participación del sector en la actividad productiva departamental.

En tercer lugar, y en cuanto a las actividades de servicios, en Canelones se destaca el

peso de los servicios de transporte, almacenamiento y comunicaciones (21% del total
del VAB departamental) y en Montevideo, el de los servicios financieros, inmobiliarios y
servicios prestados a empresas (con 23% del VAB departamental). Cabe destacar que los
servicios comunales, sociales y personales (como los de la administración pública, salud y
enseñanza, entre otros) representan la quinta parte del VAB generado tanto en Montevi-
deo como en Canelones. En San José las diferentes actividades de servicios ponderan de
forma similar y conforman cerca del 40% del total producido en el departamento.

En cuanto a las actividades de servicios, en Canelones se destaca el peso de los ser-

vicios de transporte, almacenamiento y comunicaciones, y en Montevideo, el de los
servicios financieros, inmobiliarios y servicios prestados a empresas. Los servicios de
226

la administración pública, de salud y de enseñanza representan la quinta parte del

VAB generado en Montevideo y en Canelones.

Estructura productiva según composición del VAB

promedio 2002-2004 Montevideo Canelones San José AM resto interior total país
agropecuaria 1% 8% 37% 3% 28% 12%
pesca 1% 0% 0% 1% 0% 0%
minas y canteras 0% 0% 0% 0% 0% 0%
industria manufacturera 27% 18% 17% 26% 9% 20%
electricidad, gas y agua 4% 6% 3% 4% 6% 5%
construcción 4% 4% 2% 4% 3% 4%
comercio, rest. y hoteles 11% 13% 10% 11% 17% 13%
transporte, almac. y comunic. 9% 21% 10% 10% 9% 10%
estab. fin., inm. y serv. a emp. 23% 8% 8% 21% 8% 17%
serv. comunales, soc. y pers. 21% 22% 13% 21% 18% 20%
total 100% 100% 100% 100% 100% 100%
VAB (en millones de US$) 6.550 858 273 7.681 4.014 11.695
Fuente: datos de OPP - UDM % en el total del VAB 56% 7% 2% 66% 34% 100%

Empleo y cantidad de empresas según sector de actividad

50000 Otro dato que revela la composición sectorial de las actividades económicas es el número
40000
de empresas existentes en cada sector de actividad. El procesamiento del Registro de
Empresas del INE permite apreciar la concentración de empresas en las actividades del
30000 sector terciario. El gráfico siguiente denota la cantidad de empresas de cada agregado
20000 sectorial, con diferenciación según el tramo de empleo. Cabe señalar que el citado re-
gistro no contiene información sobre empresas del sector primario ni de la construcción,
10000
así como tampoco de las actividades del sector público. Como comentario adicional,
0 debe destacarse que hay empresas con plantas localizadas en Canelones o San José
no esp. 1-4 5-9 10-19 20-49 50-99 100- 200- 500 o más
199 499
pero que sin embargo figuran en dicho registro como una unidad jurídica domiciliada en
Montevideo (en general, algunas de las de mayor tamaño y con presencia en más de un
Cantidad de empresas por tramo de empleo y departamento
Elaboración propia en base a Registro de Empresas del INE departamento). De todos modos, esta información permite reafirmar la importancia de los
Montevideo Canelones San José
servicios en la actividad económica del AM.
 227

30%
La mayoría de las empresas privadas del AM emplea entre 1 y 4 personas, represen-
25% tando el 82% del total. En San José dicho guarismo llega al 88%, en Canelones al 85%
20% y en Montevideo al 81%. Este dato revela la magnitud de las denominadas “pequeñas
15% empresas” en el AM, en cuanto a cantidad de emprendimientos y en relación al empleo
10% involucrado, con un valor estimable en el 30% del total de personas ocupadas. Cabe se-
5% ñalar que esta cifra podría ser aún mayor en San José, donde estas empresas emplearían
0% al 50% de los ocupados.
Industria Elec., gas Comercio Transporte, Inmob. y Otros
y agua rest. y alm. y servicios servicios
hoteles comun. a empr. Por otra parte, las empresas que utilizan más de 50 puestos de trabajo representan
Cantidad de empresas por sector de actividad y tramo solamente el 1,5% del total de empresas ubicadas en el AM y son algo menos de 900. Sin
de empleo embargo, éstas demandarían cerca del 35% del empleo en el AM. El grupo de empresas
Elaboración propia en base a Registro de Empresas del INE
con mayor ocupación presenta mayor relevancia en Montevideo, por lo que el empleo que
500 o más 100 a 199 20 a 49 5a9 no esp. las empresas grandes generan en San José y Canelones rondaría en una cifra menor a la
200 a 499 50 a 99 10 a 19 1a4 del promedio del AM y de Montevideo, aproximándose al 25% de los ocupados.

La mayoría de las empresas privadas del AM emplea entre 1 y 4 personas (82% del
total de empresas), lo que revela la magnitud de las denominadas “pequeñas empre-
sas” . Estas empresas involucran al 30% del total de personas ocupadas. Las empresas
que utilizan más de 50 puestos de trabajo representan solamente el 1,5% del total de
empresas ubicadas en el AM. Son algo menos de 900 empresas, pero demandan el 35%
del empleo en el AM.

Las empresas ubicadas en los extremos de mayor demanda de empleo (más de 200
personas) son aproximadamente 150 en el AM. La mayoría de ellas cumple actividades
de servicios (se destacan los servicios médicos, de enseñanza, de transporte colectivo,
de seguridad y los supermercados). Algo menos de la tercera parte de estas empresas
se dedica a actividades industriales, destacándose los frigoríficos, las curtiembres y las
empresas textiles. Estas empresas de mayor ocupación se localizan principalmente en
Montevideo; en Canelones y San José se ubican sólo cerca de 20 empresas con esas
características.

Las empresas de mayor demanda de empleo (más de 200) son aproximadamente 150
en el AM; la mayoría cumple actividades de servicios (médicos, enseñanza, transporte
colectivo, seguridad y supermercados). La tercera parte se dedica a actividades indus-
triales (frigoríficos, curtiembres y textiles).
228

Ingresos de los hogares

En cuanto al ingreso de los hogares, hay claras diferencias entre Montevideo y los demás
departamentos del AM, las que también se verifican entre los ingresos de los hogares de
la capital y los del resto del interior del país. Los hogares de Canelones y San José regis-
tran ingresos inferiores a los de Montevideo pero, dada la ponderación de este último,
el AM aparece con ingresos superiores al resto del interior, con un valor que en el año
2005 asciende a 16.800 $U mensuales. Como fue señalado, los hogares de Montevideo
tienen ingresos superiores (algo más de 18.000 $U), seguidos por los de San José (apenas
superior a 12.000 $U) y por los de Canelones (poco más de 11.000 $U), que se ubica con
ingresos inferiores a los del resto del interior del país.

Los ingresos de los hogares muestran claras diferencias entre Montevideo y los demás
departamentos del AM: los hogares de Canelones y San José presentan ingresos infe-
riores a los de Montevideo.

Ingresos de los hogares año 2005 (pesos uruguayos)

indicador Montevideo Canelones San José AM resto interior total país
ingreso medio del hogar 18.241 11.226 12.187 16.800 12.037 15.141
límite superior 20% más pobre 6.673 4.800 4.957 6.284 5.048 5.600
Fuente: INE límite inferior 20% más rico 25.519 15.083 18.300 23.447 16.504 20.902

Cuando se analizan los quintiles extremos (el 20% de la población de mayores ingresos
y el 20% de la de menores ingresos) a fin de brindar un panorama de la distribución del
ingreso, se aprecia que los ingresos de los hogares más pobres se ubican en el entorno del
40% de los ingresos promedio de los hogares del AM, sin distancias significativas entre
los departamentos que la integran. Tampoco hay grandes diferencias, a nivel departa-
mental, entre el ingreso de los hogares más ricos y el ingreso medio (entre 35% y 50%
más altos los primeros): la brecha es levemente mayor en San José y menor en Canelones.
Este análisis denota que la diferencia no radica en la distribución del ingreso sino en los
diferentes niveles de ingreso que registran los departamentos: como se dijo, los hogares
de Montevideo perciben mayores ingresos que los de Canelones y San José.
 229

Cabe señalar que, si bien los valores presentados refieren al conjunto del hogar, las
conclusiones extraídas no se modifican sustancialmente si el análisis se realiza tomando el
ingreso per capita del hogar, debido a que el número promedio de integrantes por hogar
no difiere significativamente entre departamentos.

Generación de VAB y apropiación del valor en forma de ingresos

Un aspecto interesante surge cuando se compara la relación entre los ingresos y el VAB
per capita (utilizado a menudo como indicador aproximado del ingreso promedio) en
los diferentes departamentos. Puede apreciarse que, mientras el VAB per capita del AM
es 11% superior al promedio del país, el ingreso per capita del AM se ubica en un 16%
por encima del promedio. Esta diferencia podría atribuirse a sesgos estadísticos en la
estimación de ambas variables (basadas en fuentes diferentes), pero también se explica
(como se comentó en el capítulo inicial) por la dualidad de criterios sobre los que el VAB
y el ingreso de hogares se calculan: el VAB recoge un criterio geográfico de generación
de recursos, se computa donde se genera; el ingreso de los hogares se basa, en cambio,
en un criterio de residencia, es el ingreso de las personas que viven en el AM. Esto permite
inferir que los hogares del AM captan recursos generados en otros departamentos, lo
que explica que sus ingresos sean superiores en términos relativos a los bienes y servicios
producidos. Dicho de otro modo, parte del VAB generado en otros departamentos se
transfiere al AM y no es retenido o apropiado por sus habitantes.

Sin embargo, lo que acaba de analizarse para el conjunto del AM responde princi-
palmente a Canelones: en este departamento el VAB per capita es un 50% inferior al
promedio del país, mientras que el ingreso per capita se ubica en un 80% del promedio.
De modo que los hogares canarios captan recursos generados en otros departamentos,
presentando ingresos superiores a los bienes y servicios producidos.

En Montevideo ocurre lo opuesto, aunque con menor peso en cuanto a la magnitud de

las diferencias. Allí la generación de bienes y servicios per capita es un 36% superior al
promedio nacional, mientras los ingresos son superiores en un 26%. De allí se desprende
que parte de los bienes y servicios generados en el departamento son derivados hacia
individuos que residen fuera de Montevideo.

Finalmente, cabe señalar que en San José la distancia entre ambas medidas del ingreso
230

no es significativa, lo que revela que la producción realizada en el departamento tiene un

monto similar a los ingresos de sus habitantes7.

Lo que ocurre en el resto del interior del país, cuyos hogares tienen ingresos menores al
valor generado en dichos departamentos, ha originado distintas hipótesis. Entre ellas se
destaca la vinculada a la actividad agropecuaria, que genera valor en esos departamen-
tos pero cuyos propietarios residen a menudo en la capital.

Los hogares del AM captan recursos generados en otros departamentos, por lo que sus
ingresos son superiores, en términos relativos, a los bienes y servicios producidos.

Medidas relativas de ingreso per capita en relación al promedio del país (promedio 2002-2004)
indicador Montevideo Canelones San José AM resto interior promedio país
VAB per capita 136% 50% 74% 111% 84% 100%
Fuente: datos de OPP-UDM para VAB y de INE para ingreso ingreso per capita 126% 80% 73% 116% 72% 100%

El análisis revela una característica del modo en que las actividades económicas se de-
sarrollan en el AM. Montevideo concentra buena parte de la producción de bienes y
servicios, utilizando como parte de sus recursos humanos a quienes residen en los departa-
mentos próximos, en particular Canelones. Esto permite realizar dos afirmaciones desde el
punto de vista metodológico. Primero, que según su lógica económica el AM es una unidad
territorial adecuada para el análisis; segundo, que muchos de los resultados anómalos que
algunas investigaciones arrojan sobre Canelones (e incluso sobre San José), responden al
abordaje inadecuado del espacio económico territorial de análisis que se ve limitado por
las barreras político-administrativas departamentales. Ya en el plano de la política y la
acción, puede decirse que la elaboración de políticas para estos departamentos exige la
consideración de la lógica metropolitana.

7 Sin embargo, los años 2002, 2003 y 2004 marcan una diferencia respecto a los anteriores. En la década
del 90 y durante los primeros dos años del siglo XXI, los hogares residentes en San José captaban recursos generados
en otros departamentos.
 231

Capital humano aproximado por educación

Si se analizan las variables de capital humano referidas a años y tasas de escolarización,

puede decirse que el AM presenta un desempeño algo superior que el resto del país.

16 100
Izq.: Años de escolarización de población de 20 a 25 años 14
según quintil de ingreso de los hogares, año 2005 12 80
Elaboración propia en base a ECH-INE 10 60
8
Der.: % de jóvenes de 16 a 19 años con Ciclo Básico com- 6 40
pleto según quintil de ingresos de los hogares, año 2005
4
Elaboración propia en base a ECH-INE 20
2
quintil 1 pobre quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 rico 0 0
total Montevideo Canelones San José AM resto interior Montevideo Canelones San José AM resto interior

Sin embargo, al interior del AM hay diferencias por departamentos. Montevideo presen-
ta, en general, un desempeño superior que el resto de departamentos del AM y del país.
Canelones, entretanto, muestra en casi todos los casos un desempeño inferior que el resto
de departamentos del interior. En San José el resultado depende de la variable que se
considere: de acuerdo a esto, se ubica por debajo o por encima del promedio del resto
del país (excluida el AM).

Cabe destacar que Montevideo, por razones de población y aglomeración urbana, con-
centra la mayor parte de la oferta educativa del país y la de más alto nivel. Desde el
punto de vista de las teorías del capital humano y el crecimiento económico, esto es una
gran ventaja que ubica al AM como centro de desarrollo y explica gran parte de sus
asimetrías económicas con respecto al resto del país. La centralidad que el AM tiene en
cuanto a oferta educativa en el contexto nacional se reproduce también a su interior, con
Montevideo como centro privilegiado ante Canelones y San José.
232

establecimientos educativos Montevideo Canelones San José AM resto interior total país
Inicial 94 34 6 134 101 235
Primaria 577 296 106 979 1.645 2.624
Secundaria 169 63 13 245 187 432
Técnica 29 15 3 47 73 120
Formación docente 3 5 2 10 22 32
Fuente: Observatorio de la Educación, ANEP total 872 413 130 1.415 2.028 3.443

En Montevideo el 60% de los establecimientos de Enseñanza Secundaria funciona bajo el

régimen privado, y en el caso de la Educación Inicial y Primaria esto ocurre con la tercera
parte de los centros. En Canelones, la mayor participación de la educación privada se da
en Secundaria (30%), y en San José esto ocurre en Educación Inicial (33%). La oferta de
educación privada se concentra también en el AM, lo que explica y reproduce la situación
periférica del resto de los departamentos.

alumnos Montevideo Canelones San José AM resto interior total país

Inicial 38.485 15.573 2.207 56.265 48.347 104.612
Primaria 129.242 55.567 7.724 192.533 168.943 361.476
Secundaria 113.020 38.863 4.992 156.875 107.466 264.341
Técnica 24.617 7.567 1.224 33.408 31.809 65.217
Formación docente 9.915 1.425 892 12.232 8.735 20.967
Fuente: Observatorio de la Educación, ANEP total 315.279 118.995 17.039 451.313 365.300 816.613

Es fácil notar que la masa crítica de personas formadas y capacitadas del país se con-
centra en el AM (55% de los alumnos y aproximadamente 50% de los docentes). Esto
se asocia inevitablemente a las economías de aglomeración urbana –mencionadas en el
primer capítulo– y a la centralidad de la región en cuanto a la actividad económica y la
oportunidad de empleo.
 233

docentes Montevideo Canelones San José AM resto interior total país

Inicial 995 454 72 1.521 1.395 2.916
Primaria 3.986 1.911 380 6.277 7.161 13.438
Secundaria 4.656 1.898 370 6.924 6.241 13.165
Técnica 1.989 688 156 2.833 3.497 6.330
Formación docente 749 282 88 1.119 999 2.118
Fuente: Observatorio de la Educación, ANEP total 12.375 5.233 1.066 18.674 19.293 37.967

Centralidad del AM en cuanto a oferta educativa. Concentración asociada a las econo-

mías de aglomeración urbana y a la centralidad de la región.

Análisis más detallado por sector de actividad: próximos capítulos

Luego de caracterizar al AM según su perfil económico, en los próximos capítulos se

analizan de modo desagregado los sectores de actividad, según grandes agrupaciones:
• la producción en el medio rural,
• la industria,
• los servicios,
• los sectores intensivos en conocimiento.

Esta clasificación es arbitraria y se propone a fin de ordenar la información para pre-

sentarla en forma sintética. Las tres primeras agrupaciones responden al clásico criterio
que distingue los sectores primario, secundario y terciario. Sin embargo, estos sectores
no se tratarán aquí como compartimentos aislados y estancos sino haciendo énfasis en
sus mutuos vínculos y relaciones transversales. Los sectores intensivos en conocimiento se
consideran por separado y comprenden, en realidad, actividades que involucran al medio
rural, el industrial y el de servicios. Su especial consideración se funda en la importancia
y las enormes posibilidades que, en términos de desarrollo, estas actividades tienen en el
AM, así como en el rol estratégico que el conocimiento cumple en el impulso al desarrollo
económico de una región o país. Una de las razones por las que se atribuye a los sectores
intensivos en conocimiento un rol esencial en toda estrategia de desarrollo económico
regional o nacional es su capacidad de potenciar y estimular el desarrollo del resto de las
actividades económicas productivas (primarias y secundarias) y de servicios.
234

La producción en el medio rural

Panorama general de la producción agropecuaria en el Área Metropolitana

El mapa de Regiones de Especialización Productiva del Censo del año 2000 del MGAP
permite distinguir (con cierta arbitrariedad) en el AM –entendida como el área conforma-
da por los departamentos de Montevideo, San José y Canelones–, tres grandes zonas de
especialización agropecuaria.

agrícola lechera
lechera ganadera
ganadería lechera
ganadería con mejoramiento - 10%
forestal
hortìcola
lechera
hortifrutivitícola
frutivitícola
citrícola

Regiones de Especialización Productiva

Fuente: Censo MGAP - año 2000

Una de ellas está constituida por el Montevideo rural, los territorios del oeste y del sur
de Canelones (próximos a Montevideo) y el sur de San José. En esta zona existen explo-
taciones de frutales de hoja caduca, hortalizas y viñedos, que aprovechan las ventajas
competitivas de proximidad con el puerto, el Mercado Modelo (centralizador de la activi-
dad agrícola) y otras infraestructuras de la capital, principal mercado consumidor de esa
producción. En el sur de San José se destaca, además de la horticultura (principalmente
la papa), la producción citrícola (el limón, que abarca también parte del Montevideo
rural).

Otra región está integrada por el centro y centro-este de Canelones (el Canelones “pro-
fundo”), una zona muy rica en actividades. Allí hay presencia de hortalizas, pero también
sistemas mixtos de cultivo y producción ganadera intensiva (con mejoramiento de campos),
 235

así como una importante actividad vinculada a la granja, la lechería, la cría de pollos y
la de cerdos.

La tercera región delimitada es principalmente lechera, aunque combina la lechería con

la ganadería y la agricultura. Comprende el centro y centro-este de San José y continúa
hacia el departamento de Florida, abracando también la franja norte de Canelones
(que limita también con Florida) y la zona este de San José, donde aparece también una
especialización agrícola-lechera que se extiende hacia Colonia. En una visión más amplia,
esta región debería visualizarse como un espacio que incluye también al departamento
de Florida y se extiende hasta Colonia.

En el AM pueden distinguirse tres grandes zonas de especialización agropecuaria.

Una primera región que comprende el Montevideo rural, el oeste y sur de Canelones
y el sur de San José: frutales de hoja caduca, hortalizas y viñedos, horticultura y
cítricos. Una segunda región constituida por el centro y centro-este de Canelones (el
Canelones “profundo”): hortalizas, sistemas mixtos de cultivos, producción ganadera
intensiva, granja, lechería, cría de pollos y de cerdos. Una tercera región que incluye
el centro y centro-este de San José y la franja norte de Canelones: zona principalmente
lechera donde la lechería se combina con ganadería y agricultura.

Esta clasificación pone énfasis en las principales actividades agropecuarias que se desa-
rrollan en cada zona. Es una simplificación útil, que permite comprender las distintas rea-
lidades y ubicar la actividad económica en el territorio sin pretender establecer divisiones
estancas ni absolutas.

A continuación se analizan los principales rubros de producción y su importancia para los

tres departamentos del AM.

La horticultura

Como muestra el mapa la horticultura se concentra, a nivel nacional, en los tres departa-
mentos que integran el AM.
236

Densidad: explotaciones familiares hortícolas/km2

Fuente: MGAP - DIEA en base a CGA 2000
0 0.001-0.15 0.15-0.4 0.4-0.8 0.8-1.5 1.5-3.8

El Valor Bruto de Producción (VBP) es, junto al PIB y al VAB, uno de los principales
indicadores de la actividad económica. El VBP mide el valor del total de los bienes y
servicios producidos en una economía durante determinado período. A diferencia de
los otros indicadores mencionados, el VBP contabiliza también los bienes y servicios
utilizados como insumos para la producción de otros bienes y servicios. Esto lleva a
considerar más de una vez a algunos de ellos, ya que el valor de los insumos estaría
incluido en el valor de los bienes y servicios finales que fueron producidos con ellos
(PIB = VAB = VBP – insumos).

La zona sur comprende el área hortícola de Canelones, Montevideo y San José, e incluye
parte de Colonia, Florida, Lavalleja y Maldonado. La zona litoral norte está constituida
por las principales áreas hortícolas de los departamentos de Artigas y Salto. La zona sur,
donde se destaca el AM, es la dominante y explica cerca del 70% de la producción total.
Para la zafra 2004-05 el VBP hortícola fue estimado en US$ 44 millones8 . Cinco cultivos,
tomate de mesa, morrón, boniato, cebolla y zanahoria, explicaban el 74% de dicho VBP9.

8 DIEA-MGAP
9 La información procede de las Encuestas Hortícolas del MGAP de 2005, donde los datos se agrupan por
zonas.
 237

Año hortícola 2004-05. Producción por zona según cultivo

zona
TOTAL
cultivo Sur Litoral Norte
(ton)
ton % ton %
TOTAL 119.496 68 55.019 32 174.515
tomate* 26.704 59 18.854 41 45.558
cebolla 26.844 72 10.421 28 37.265
boniato 23.653 74 8.488 26 32.141
zanahoria 19.564 76 6.089 24 25.653
kabutiá 18.160 91 1.743 9 19.903
Fuente: DIEA. Encuestas Hortícolas Sur y Litoral Norte 2005
Nota *: incluye el tomate de consumo en fresco y el de industria morrón 4.571 33 9.424 67 13.995

La modalidad de cultivo que predomina en el AM es a condiciones de campo. Las horta-

lizas pesadas y de raíz (cebolla, boniato, zanahoria, kabutiá, calabacín, zapallo), que se
producen exclusivamente en condiciones de campo, aportan la mayor parte de la super-
ficie hortícola (aproximadamente el 80%). Por otra parte, las hortalizas de fruto (tomate
de mesa e industria, morrón, zapallito, frutilla, melón) admiten cultivo de campo y cultivo
protegido, pero la producción de hortalizas protegidas10 corresponde principalmente al
litoral norte del país (aproximadamente 75%), a excepción del tomate y la lechuga, cuya
producción protegida en el sur es importante.
En el AM se produce el tomate para industria (casi en exclusividad) y en condiciones
de campo. La producción de tomate de mesa se reparte casi en partes iguales entre
el sur y el litoral norte del país (54%), pero en este último se produce casi exclusiva-
mente en forma protegida, mientras en el sur esto se hace mayoritariamente a campo
(77% aproximadamente). El rendimiento del tomate es mayor en el litoral norte que en
el AM, dado que el rendimiento del tomate a campo es muy inferior (30 ton/há contra
22 ton/há). Pero, incluso en el cultivo protegido, el litoral norte muestra un rendimiento de
150 ton/há, mayor que las 104 ton/há producidas en el sur.
Esta situación de la horticultura del AM y el sur del país, con cultivos en condiciones de
campo de menor rendimiento y menores precios finales que en el litoral norte (donde

10 La estructura de protección más difundida en ambas zonas es el invernáculo o invernadero, seguida por
los microtúneles en orden de importancia.
238

predomina el cultivo protegido y puede producirse a contra estación), se refleja también

en un menor aporte relativo del AM (y del sur) al vab del sector. En efecto, la producción
de hortalizas protegidas (principalmente localizada en el litoral norte) aporta el 40% del
VBP cuando utiliza sólo el 4,4% de la superficie sembrada.

Horticultura del AM y el sur del país: cultivos en condiciones de campo con un menor
rendimiento y obtención de menores precios finales que en el litoral norte del país.

Producción papera

La papa se produce fundamentalmente en el sur del país (entre un 70% y 80% de la

superficie sembrada). Allí se destaca el departamento de San José: en el AM la superficie
sembrada es de aproximadamente 2.463 há, y 2.369 corresponden a San José11. Este
departamento tiene la mayor área de cultivo en el país y es responsable de más de la
mitad de la siembra total.

La papa se produce fundamentalmente en el sur del país (entre un 70% y 80% de la

superficie sembrada). Allí destaca el departamento de San José, responsable de más
de la mitad de la siembra total.

11 Según la encuesta otoño 2006 DIEA-MGAP.

 239

40 años de la Estación Experimental Las Brujas, centro nacional de referencia

tecnológica para la producción granjera
Crecimiento y consolidación

Las Brujas, Estación Experimental del Centro de Investigación en Fruti-Horti-

Vitivinicultura

“Fue en diciembre de 1964 que, a través del artículo 170 de la Ley Nº 13.320 sobre
Presupuesto General de Sueldos y Gastos, se creó el Centro de Investigación en Fruti-
Horti-Vitivinicultura (CIFHV), como dependencia de la Dirección de Investigación y
Extensión Agropecuaria del Ministerio de Ganadería y Agricultura. A principios de
la década del 70, se integró al Centro de Investigaciones Agrícolas Alberto Boerger,
dependiente del MGAP. A partir de la creación del INIA, en 1989, la Estación
Experimental Las Brujas cobró nuevas dimensiones. Por un lado, adquirió carácter de
Estación Experimental Regional, con el cometido de generar tecnología para los rubros
de producción intensiva predominantes en su zona de influencia. Ello significa que,
además de la investigación en horticultura y fruticultura, se le comete la investigación
en producción animal intensiva, tanto en animales de granja (aves, cerdos, conejos)
como en la producción de carne o leche en predios de extensión reducida (menores a 50-
60 há). Su ámbito geográfico regional incluye ahora la totalidad del departamento de
Canelones, el Montevideo rural y áreas importantes de los departamentos de San José,
Flores, Florida, Lavalleja y Maldonado. Por otro lado, la Estación Experimental Las
Brujas pasó a ser sede de varias unidades o programas de alcance nacional que actúan
en coordinación con otros programas del INIA y/o con otras instituciones nacionales
o regionales de investigación científica o desarrollo tecnológico.”
El País Agropecuario. Armando Rabuffetti (Dir. INIA Las Brujas),
agosto 2004.
240

Frutas de hoja caduca

La zona sur del país, con suelos aptos, clima adecuado y una ubicación próxima al mer-
cado consumidor capitalino, es la de mayor importancia en la producción, con el 93% de
las explotaciones, el 96% de las plantas y el 99% de la producción de frutas de hoja
caduca12. Canelones y Montevideo concentran el 85% de la producción de la zona sur,
mientras que San José aporta un 12%. Entre las especies de mayor presencia y valor se
destacan la manzana, el durazno y la pera.

Se estima que las frutas comercializadas en fresco representan el 86% del VBP frutícola y el
78% de la producción, mientras las destinadas a la industria y la exportación representan
en cada caso un 11% de la producción13 . Si bien estos cultivos se destinan principalmente
a la demanda interna, existen iniciativas tendientes a generar una corriente exportadora,
especialmente de pera y manzana. La actividad frutícola ocupaba, en la zafra 2005-
2006, aproximadamente 4.200 trabajadores permanentes (56% familiares) y unos 700
trabajadores zafrales. Esta actividad es intensiva en mano de obra, lo que revela que hay
4 trabajadores de promedio por explotación y 1,6 por hectárea de superficie frutícola.
Según el Censo Agropecuario del año 2000, el 70% de las explotaciones combinaban
esta actividad con la horticultura, la vitivinicultura y la citricultura.

Cítricos

El VBP de frutas cítricas era, en el año 2000, un 3% del VBP agropecuario14 . Los cítricos
se producen sobre todo en la zona norte (Salto, Paysandú, Río Negro y Rivera), que
representa un 84% de la superficie de cultivos15 . Sin embargo la zona sur, con un 16%
del área de cultivos, es muy importante en la producción de limón (algo más del 70%
de la superficie total a nivel nacional y entre el 60% y el 70% de la producción), con
fuerte desarrollo en la faja costera de San José y parte de Canelones y Montevideo.
Aproximadamente un tercio de la producción de limones se exporta.

12 Según DIEA-MGAP (2003a).

13 Según la encuesta de la zafra 2005-06 (DIEA-MGAP).
14 Según DIEA-MGAP (2003b).
15 Encuesta citrícola 2006.
 241

La zona sur: 16% del área de cultivos, muy importante en la producción de limón
(algo más del 70%).

Vitivinicultura

El VBP vitícola representaba, en el año 2000, el 1,8% del VBP agropecuario. La viticultura
se desarrolla junto a otras actividades como el cultivo de frutales, cítricos, hortalizas,
etcétera. Las tierras del norte presentan condiciones climáticas que permiten obtener
maduración de la producción con antelación a la zona sur del país16 . A pesar de esta des-
ventaja comparativa, la zona sur y el AM tienen a favor la proximidad al gran mercado
consumidor. Aquí, la uva se produjo para abastecer el mercado local y concentró las ex-
plotaciones en las proximidades del mismo. La importancia de los departamentos del AM
se aprecia en las cifras: Canelones aporta el 66% de la producción nacional, Montevideo
el 16%, San José un 7% y Colonia el 6%17. En Canelones los principales cultivos de vid se
encuentran en Juanicó, Sauce, Santa Rosa, Progreso, Canelón Chico, Canelón Grande y
El Colorado. Según el INAVI, en el año 2005 el 77% de la producción de los viñedos era
vendido a bodegas para su procesamiento industrial, el 18% era vinificado en bodegas
del propio establecimiento y sólo el 2,8% se vendía como uva fresca. La exportación de
uva fresca es escasa. Se trata de un sector que claramente debe ser entendido en clave
de agroindustria.

Canelones aporta el 66% de la producción nacional de vino, Montevideo el 16% y San

José un 7%, lo que muestra el peso del AM en esta actividad productiva.

Debe decirse que en el momento de escribir este trabajo el sector enfrenta una situa-
ción complicada, dado que la reconversión del sector de viñedos y la producción de
vino excede las posibilidades de colocación en el mercado interno y enfrenta una fuerte
competencia en el mercado mundial. Este problema no es menor, ya que se trata de una
agroindustria que da trabajo a muchas familias y las afinca al medio rural. El viñedo
y el vino otorgan identidad al territorio y permiten fomentar una marca regional que
excede al producto para constituir un activo intangible útil en relación a otros fines, por
ejemplo, turísticos. Desde el punto de vista económico, superar este problema implica el

16 Según DIEA-MGAP (2003c).

17 Fuente: INAVI, 2005.
242

reto de culminar un exitoso proceso de reconversión agrícola-industrial en el marco de una

inserción exportadora también exitosa.
Una primera mirada a los números sugiere que se exporta poco. Pero el 3% de expor-
tación sobre el volumen producido no debe minimizarse, ya que en el mundo hoy se
comercializa más o menos en ese orden, entre el 3% y el 5% de la producción total (el
resto se consume en la zona de origen). Además, en 1992 las exportaciones uruguayas
eran realmente insignificantes (0,1% de la producción). Los productores y exportadores
de los vinos más reconocidos basan su éxito en el respaldo de un gran mercado interno
(Francia, España, Italia, Argentina, EEUU), y el mercado interno uruguayo no ofrece un
soporte suficiente al respecto. El mercado regional de Brasil puede brindar la oportuni-
dad de acceder a un mercado próximo, más accesible que otros lejanos, y de ampliar
el reducido mercado doméstico. Pero el logro del éxito exige relanzar una estrategia
nacional en cuanto a la producción de calidad y a la presencia en los mercados más
exigentes. El mercado mundial distingue entre los vinos “tops”, asociados a denomina-
ciones de procedencia geográfica, y el resto de vinos que corresponden a commodities.
Uruguay se ubica en una categoría genérica de Vinos de Calidad Preferente (VCP). Como
plantea la Cátedra de Vitivinicultura de la Facultad de Agronomía (UdelaR), es necesario
lograr una denominación de origen geográfico que asocie el vino a un ambiente local
y cultural de procedencia (“terroir”). Ése es el paso que hay que terminar de dar y los
departamentos del AM ofrecen claras ventajas para el desarrollo de tal denominación,
con un posicionamiento en los mercados que permita la promoción de otros productos
regionales y del turismo.

Producción de aves y cerdos

Canelones es el primer productor de aves y porcinos. El complejo avícola tiene un compor-

tamiento dinámico, con un récord histórico de producción y un incremento de la demanda
interna18 . Los principales productos son carne de ave, con una producción estimada en
51,5 mil toneladas, y huevos, con una producción de 1,6 millones de cajas de 30 docenas
anuales19. Cabe destacar que el MGAP puso en marcha la Unidad de Monitoreo Avícola
(UMA), en la órbita de DICOSE, para contribuir a la formalización del sector, mejorando
los controles en materia sanitaria e impositiva y la recolección de información como insumo

18 Anuario OPYPA-MGAP de 2006.

19 JUNAGRA-MGAP.
 243

para monitoreo y formulación de políticas. El INIA y el MGAP también trabajan, en el

ámbito de la mesa sectorial, hacia el perfeccionamiento de los procesos y el logro de
garantías que avalen el estatus sanitario del país. Estas medidas son claves para un
futuro desarrollo exportador, aunque actualmente las exportaciones son aún marginales
en términos absolutos.

En cuanto al rubro de cerdos, éste sólo abastece al mercado interno y enfrenta competen-
cia fuerte desde Brasil. Según JUNAGRA, algunos productores realizan emprendimientos
importantes en el área genética y de producción. La producción anual de carne de cerdo
se estima en 23 mil toneladas. El VBP porcino estimado para 2000 representó el 1,2% del
VBP agropecuario20 . Existen 6.000 explotaciones comerciales de cerdos, número al que
se llega luego de la reducción provocada por la desaparición de pequeños productores
en las últimas décadas. La producción porcina es una actividad extendida en todo el país
y está presente en una gran proporción de las explotaciones agropecuarias. La mayoría
de los establecimientos se concentra en zonas próximas a capitales departamentales y
otros centros urbanos importantes. En Canelones y San José la producción es relevante,
en especial en el primero. En esta zona la producción porcina cuenta con varias ventajas:
la complementación con otras actividades de granja y huerta, la proximidad al mercado
capitalino, la disponibilidad de alimentos baratos para los cerdos y la existencia de
plantas de faena.

Canelones es el primer productor de aves y porcinos. Desaparición de pequeños pro-

ductores en las últimas décadas.

El concepto articulador de “la granja” y su importancia en el Área

Metropolitana

Para entender mejor el funcionamiento de los distintos sectores descritos debe hacerse
referencia al concepto de granja, que implica la combinación complementaria de varias
actividades: horticultura, fruticultura, cría de animales, viñedos, etcétera. El abordaje
realizado hasta ahora, de corte más sectorial, es útil y necesario para entender las espe-
cificidades y posibilidades de cada rubro productivo. Sin embargo, tomar como unidad

20 DIEA-MGAP (2003d).
244

de análisis la granja permite un enfoque complementario y una visión integradora bajo la

cual se aprecia que la viabilidad e importancia de los rubros agropecuarios se da, en el
AM, de modo combinado y no excluyente. Esto puede evitar, por ejemplo, la minimización
de un rubro debido a que su peso en el VBP nacional no es relevante, dado que pasa
a considerarse no como una actividad aislada sino como parte de un sistema productivo
que involucra otros rubros complementarios inherentes a la viabilidad e importancia del
todo.

Concepto de granja: cada rubro debe visualizarse como parte de un sistema productivo
que involucra otros rubros complementarios inherentes a la viabilidad e importancia
del todo.

Modalidad de empleo según componente de la cadena

permanentes zafrales
N° % N° %
total 44.754 100 5.242 100
sector primario 32.395 72,4 3.549 67,7
agroindustria 3.532 7,9 274 5,2
conservación 342 0,8 1.414 27,0
Fuente: DIEA-MGAP (2004) comercialización 8.485 19,0 5 0,1

El empleo generado en la granja corresponde en más de dos tercios al productor y su

familia21. Se trata, por tanto, de una actividad muy vinculada al afincamiento y el sustento
familiar en el medio rural. En la horticultura, actividad concentrada en la región del AM,
esto se acentúa aún más ya que el productor y su familia constituyen el 80% del empleo
total. En el otro extremo están los cítricos, sector donde las categorías patrón/gerente y
trabajador familiar no remunerado representan menos del 25% de los empleos perma-
nentes (pero los cítricos, salvo en el litoral sur de San José, no son característicos de los
departamentos del AM).

21 Según DIEA-MGAP.
 245

Empleo en el sector primario de las actividades de granja en todo el país

permanentes zafrales
N° % N°
total 32395 100,0 3549
horticultura 14817 45,7 1089
viticultura 4234 13,1 432
avicultura 3958 12,2 50
suinicultura 3285 10,1 41
fruticultura 3005 9,3 271
citricultura 1654 5,1 1598
apicultura 786 2,4 0
Fuente: DIEA-MGAP (2004) viveros frutales 656 2,0 68

La fase industrial asociada al sector primario granjero

Son 3.532 empleos los que se generan en la fase agroindustrial, asociados a las actividades
de la granja a nivel nacional. De ellos, un 41% corresponde a trabajadores dedicados a la
viticultura, cerca del 30% al procesamiento de frutas y hortalizas y un 26% a la industria
avícola (DIEA-MGAP, 2004). De los puestos de trabajo en la agroindustria, más del 60%
se genera en los departamentos del AM (sobre todo en Canelones y Montevideo). Se gene-
ran también unos 342 empleos en fases de conservación y empaque de frutas y hortalizas
a nivel nacional, de los cuales aproximadamente el 40% se localiza en los departamentos
del AM (la mayor parte se genera en este caso en el litoral norte del país).
246

Importancia socioeconómica de la granja

Desde el punto de vista económico, la granja aporta aproximadamente el 14% del

VBP del sector agropecuario nacional. Ocupando solamente un 2% del área total,
comprende el 21% de las explotaciones agropecuarias del país y ocupa en forma
directa al 22% de la mano de obra del campo. Sus efectos económicos se amplían a
través de la generación de miles de puestos de trabajo a lo largo de la cadena comercial
y agroindustrial respectiva, generando ingresos que se vierten sobre el comercio y los
servicios. La capacidad de respuesta de la granja, por su dinámica asociada a los ciclos
biológicos cortos de muchos de sus rubros y a la intensidad en trabajo que requiere,
puede constituirse en un veloz demandante de mano de obra nacional. Recordemos
que la horticultura ocupa a 133 trabajadores cada mil hectáreas, la viticultura a
165 y los animales de granja a 125, frente a 6 en la ganadería o 10 en los cultivos
cerealeros e industriales. Desde el punto de vista social, la granja no solamente asume
la responsabilidad de la producción de alimentos básicos para la sociedad, promueve el
afincamiento de la población rural y la construcción de la trama social en el cinturón
verde de la metrópoli. Si bien desde la perspectiva urbana suele concebirse como un
ámbito seguro, donde la familia puede realizarse a través de la autosatisfacción de
sus necesidades, están siempre presentes la existencia de una fuerte incertidumbre
comercial y el riesgo climático, que determinan que no resulte un sector particularmente
atractivo a la inversión. En otros ámbitos, la orientación mayoritaria de la granja
hacia un mercado interno estrecho, restringe las expectativas de encarar negocios o
debilita los argumentos que abogan por su importancia socioeconómica.

En resumen, la granja uruguaya enfrenta el desafío de su consolidación, para atender

los siguientes objetivos:

• asegurar el abastecimiento pleno de las necesidades alimentarias de la población,

• competir en cuanto a regularidad de oferta, precio y calidad en el mercado interno,
• establecer una proyección exportadora,
• consolidar la articulación con la agroindustria nacional.

Revista INIA, diciembre 2004 (en www.inia.gub.uy)

 247

Por otra parte, la importancia de las actividades de granja se extiende al vínculo que
éstas entablan con las actividades industriales de procesamiento y conservación, así como
con la comercialización. Estas actividades de carácter secundario y terciario ocurren en
ámbitos urbanos, que en el AM vinculan fuertemente a la capital y las zonas próximas más
pobladas con las explotaciones de las regiones rurales interiores, conformando un com-
plejo económico cuyo impacto e importancia debe ser analizado en su conjunto. Esto se
recoge más adelante, al examinar las actividades industriales y de servicios en el AM.

La actividad lechera

En el año 2000 el sector lechero generó unos 183,4 millones de dólares, equivalentes al
10% del VBP agropecuario y al 18% del VBP pecuario, sólo por detrás de la carne de
vaca22. La ubicación territorial de la producción lechera ha estado ligada a los principales
centros de consumo, en particular Montevideo, y a la aptitud natural del suelo. Hay dos
regiones lecheras en el país: la cuenca sur y el litoral oeste. La cuenca sur comprende el
entorno de Montevideo, Canelones, San José y Florida. Es muy importante, ya que cubre
la totalidad del AM más el departamento de Florida (que podría incluso considerarse
parte del AM).

Según el Censo Agropecuario 2000, del total de establecimientos con lechería comercial,
los departamentos del AM concentraban el 37%, lo que corresponde a 2.352 estable-
cimientos (suma que sube a 3.041 si se incluye a Florida). San José es el departamento
lechero por excelencia, con un 26% de los establecimientos con lechería comercial a
nivel nacional (seguido por Colonia, 18%) y un 24% de la producción lechera (seguido
de Florida, 20%). En cuanto a la productividad, tanto en litros por superficie como por
animal, la cuenca sur es la que registra los valores más elevados.

Del total de establecimientos con lechería comercial a nivel nacional, el AM concentra

el 37%. San José es el departamento lechero por excelencia (26% de los establecimien-
tos y 24% de la producción).

Se trata, por tanto, de un complejo que adquiere dimensión claramente nacional, con
gran importancia de los departamentos de la cuenca sur, donde el AM resulta clave para

22 DIEA-MGAP (2003e).
248

impulsar cualquier estrategia nacional. Es un complejo dinámico y competitivo, pero en-

frenta desafíos que es necesario abordar. Puede afirmarse que la innovación tecnológica
ha tendido a consolidarse en el largo plazo23, pero su adopción registra aún un alto grado
de heterogeneidad que se esconde detrás del promedio. Según el MGAP, hay condiciones
favorables para el logro de ventajas competitivas desde los tambos mediante el cambio
tecnológico pero algunos factores confieren incertidumbre al proceso. El rol de la industria
es clave para que el complejo lechero logre una competitividad internacional basada no
sólo en la existencia de materia prima de calidad a los costos de producción más bajos en
la región (y de los menores a nivel mundial). Esto exige políticas de carácter nacional, lo
que supera la órbita administrativa del AM pero no exime a los gobiernos departamenta-
les involucrados: por el contrario, exige mayor capacidad de coordinación y concertación
en los diversos niveles para contribuir a una estrategia exitosa y bien aplicada.

El Mercosur sirvió de base para la expansión exportadora (especialmente a Brasil). Hoy el

mercado externo se ha diversificado y esta situación debe profundizarse aún más. En efecto,
la región que dio el primer impulso al sector implica también riesgos, como la exigencia
de que la industria nacional ofrezca una ecuación rentable a los productores de materia
prima que evite su fuga hacia Argentina. La Mesa Sectorial del sector concluye que hay
que profundizar aún más la estrategia exportadora y la diversificación de mercados, lo que
exige definir instancias de diálogo y construcción de una estrategia común entre el Estado y
los actores privados (industriales, productores, acopiadores). Entre otras recomendaciones se
destaca el apoyo al desarrollo de las PYMES (productores artesanales, pequeñas y medianas
industrias) sobre la base de la capacitación (apuntando a la calidad y la estandarización, lo
que permite la asociación de los productores y un mayor volumen de calidad), la difusión de
la tecnología y la asistencia técnica integral y planificada. Se atribuye a las organizaciones
de productores locales un rol protagónico en la instrumentación de estos cambios, el impul-
so del acceso a servicios y la asistencia técnica a los pequeños productores24 . Esto último
reafirma que, por su extensión geográfica y sus características, esta actividad requiere un
enfoque nacional del complejo (fase primaria y secundaria) que debe articularse, en su cons-
trucción e implementación, a nivel regional y local. También parece haber acuerdo sobre la
importancia que adquiere, en este sentido, la participación de los actores privados sociales
y económicos con arraigo territorial. El AM es una pieza clave en todo esto, y debe asumir el
rol de impulsar un diálogo nacional hacia una estrategia global apoyada desde lo local.

23 DIEA-MGAP (2003e).
24 OPYPA (2006).
 249

La industria

Panorama general de la industria en el Área Metropolitana

Como se menciona en el punto 2, el AM concentra la mayoría de la industria nacional:

si ésta se considera en sentido amplio, incluyendo al sector manufacturero, el suministro
de electricidad, gas y agua, y la construcción, se aprecia el peso significativo que el
conjunto adquiere en el AM. Estos sectores representan allí el 34% del total de los bienes
y servicios producidos en la región, mientras en el resto del país generan sólo el 19%
del total producido, lo que revela la diversidad de ambas áreas en cuanto a su perfil de
especialización.

En el AM la industria, considerada en sentido amplio (sector manufacturero, suminis-

tro de electricidad, gas y agua, construcción), es responsable del 34% del total de los
bienes y servicios producidos.

El principal contraste radica en la industria manufacturera, que en el AM genera el 26%

del total del VAB y en el resto del interior del país tan sólo el 9%. Ello no responde
únicamente a lo que ocurre en Montevideo: si bien el sector presenta allí la mayor parti-
cipación (27%), en Canelones y en San José su peso es también significativo (18% y 17%
respectivamente).

El AM concentra la mayor parte de la industria manufacturera del país. Si se dimensiona

lo producido por el sector en relación al total del país, se obtiene que en la región del AM
se genera el 84% del total del VAB de la industria nacional, lo que representa el 17% del
total de los bienes y servicios producidos por todos los sectores de actividad uruguayos.

Principal contraste: la industria manufacturera genera en el AM el 26% del total del

VAB, y el resto del interior del país tan sólo el 9%. El AM concentra la mayor parte de
la industria manufacturera del país (84% del total del VAB de la industria nacional).

Si bien Montevideo es el departamento donde se desarrolla la mayoría de la producción

industrial uruguaya (76%), los otros departamentos del AM tienen una presencia indus-
trial significativa –con el 7% y 2%, respectivamente– respecto al resto del país. Allí se
destacan los departamentos de Colonia (con un 5% del total de la producción industrial),
250

Paysandú (2,5%), Soriano (1,4%) y Maldonado (1,2%); todos los demás tienen un peso
relativo inferior al 1% de la industria nacional.

Si bien Montevideo es el departamento donde se desarrolla la mayoría de la produc-

ción industrial uruguaya (76%), los otros departamentos del AM tienen una presencia
industrial significativa.

30% La concentración de la industria manufacturera en la capital tiene su origen en la forma

25% y el tipo de desarrollo industrial, así como en las ventajas de localización que brindaba
20% la proximidad al puerto de Montevideo. En los primeros estadios de desarrollo industrial,
15% buena parte de las materias primas provenían del exterior, a través del puerto montevi-
10% deano, y el grueso de la producción se destinaba al mercado externo o capitalino.
5%
0% Con el desarrollo del modelo exportador agroindustrial, la industria comenzó a procesar
Montevideo Canelones San José AM resto interior total país materias primas provenientes de todo el territorio nacional, lo que sumado al avance
% de la industria en el VAB departamental (promedio
tecnológico en los medios de transporte terrestre –con mejoras en infraestructura y equi-
2002-2004) pamiento– volcó una porción creciente de la inversión industrial al interior del país. A
Elaboración propia en base a Unidad de Desarrollo Municipal, OPP esto se agrega la promoción de inversiones con beneficios diferenciales destinados a
industria manufacturera electricidad, gas y agua construcción incentivar las realizadas fuera de la capital, mecanismo instrumentado en aras de una
mayor diversificación industrial a nivel territorial.

La acumulación previa de Montevideo en materia de servicios –públicos, comerciales,

Montevideo 76% financieros, portuarios y turísticos– condujo a una compensación de la caída del PIB indus-
trial capitalino mediante el incremento de la actividad de aquellos. A nivel demográfico,
Canelones 7%
el interior siguió expulsando población y el AM creció durante los últimos 25 años. Dicho
San José 2% crecimiento se produjo en detrimento de la capital, desde donde se registró un movimiento
Participación departamental en el VAB de la industria migratorio con destino a Ciudad de la Costa en Canelones o a Rincón de la Bolsa en San
manufacturera nacional (promedio 2002-2004) José. En los últimos años hubo también ciertos desplazamientos hacia barrios cerrados en
Elaboración propia en base a Unidad de Desarrollo Municipal, OPP
Canelones.
 251

La inversión en la industria

Un elemento complementario en la importancia económica departamental es la inversión.

Para ello se cuenta con un indicador proxy como la inversión en áreas industriales y
agroindustriales que obtienen la declaración de interés nacional, a lo que se accede a
partir de la presentación de proyectos de inversión.

emprendimientos Montevideo Canelones San José AM resto interior total país

338 41 32 411 79 490
1995-2005
69% 8% 7% 84% 16% 100%
77 10 17 104 24 128
2002-2005
60% 8% 13% 81% 19% 100%
inversión (mill. US$)
1.427 166 195 1.788 868 2.656
1995-2005
54% 6% 7% 67% 33% 100%
235 37 56 328 170 497
Fuente: Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones, Proyectos 2002-2005
de Declaración de Interés Nacional 47% 7% 11% 66% 34% 100%

En cuanto a la inversión declarada de interés nacional en la última década, algunos

aspectos merecen destacarse. Por un lado, la cantidad de emprendimientos concretados,
localizados mayoritariamente en el AM (más de 80% del total) y principalmente en Mon-
tevideo: de un total de 490 proyectos aprobados entre 1995 y 2005, el 69% se ubica en
Montevideo, 8% en Canelones, 7% en San José y un 16% en el resto del país.

La inversión declarada de interés nacional se localiza mayoritariamente en el AM (más

del 80% de los emprendimientos), principalmente en Montevideo. El AM concentra el
67% del total invertido en el país bajo el régimen de proyectos de inversión.

En cuanto a los montos de inversión, la información revela que, si bien el AM concentra el

67% del total invertido en el país bajo el régimen de proyectos de inversión, este valor
es inferior al 84% cuando se cuantifica la cantidad de emprendimientos, lo que denota
menores montos de inversión por emprendimiento en el AM que en el resto del país. La
distribución de los US$ 2.656 millones invertidos en el país se ubica principalmente en el
252

AM (67%) y en especial en Montevideo (54% del total), seguido por San José con el 7%
y Canelones con un 6%. El 33% restante es invertido en el resto del país.

Cabe señalar que, si en lugar de observar lo ocurrido en la última década bajo el régimen
de proyectos de inversión, se analizan los últimos cuatro años de los que se tiene informa-
ción, la situación es similar en cuanto a cantidad de emprendimientos (aproximadamente
80% en el AM) y a montos invertidos (las dos terceras partes en el AM): las inversiones en
el resto del país tienen también montos mayores que las implementadas bajo este régimen
en el AM. Sin embargo, la evolución de las inversiones en Montevideo y en San José
presenta diferencias: el primero reduce su participación en el global del AM, el segundo
aumenta el monto invertido de 7% a 11% y casi duplica su participación en cuanto a
cantidad de emprendimientos.

Si esta información se combina con la referente a la industria manufacturera se obtienen

importantes conclusiones para comprender las tendencias del período y para el análisis
prospectivo. De allí surge que, dado que el AM contiene el 84% del VAB generado por
la industria nacional, y en tanto absorbe el 67% de la inversión declarada de interés
nacional, puede esperarse una reducción de la participación de esta región en el VAB
industrial. Al interior del AM, la reducción más significativa se verificaría en el área que
registra la mayor concentración de la industria manufacturera: Montevideo, que en los
últimos años muestra una caída relativa de la inversión. San José, en cambio, tiende hacia
un dinamismo industrial mayor del que se aprecia en los otros departamentos del AM:
Montevideo, que reduce su participación, y Canelones, que la mantiene.

La menor participación del am en el total implica, naturalmente, un mejor desempeño del

resto del país que, forjando el 16% del VAB industrial, atrajo en los últimos años el 33%
de la inversión industrial declarada de interés nacional. Esto augura un incremento de la
participación de su VAB industrial en el total nacional correspondiente.

Por otra parte, el tamaño medio de las inversiones en el AM se ubicó en el orden de los
US$ 4,4 millones en la última década (3 millones en los últimos cuatro años), guarismo
inferior al promedio de las inversiones ubicadas fuera del AM, que en el mismo lapso
rondó los US$ 11 millones (7 millones en el período 2002-2005). Esto permite concluir
que los proyectos mayores se han localizado fuera del AM y, en particular, fuera de
Montevideo y Canelones.
 253

Cantidad de empresas y empleo en la industria por rama de actividad

El sector industrial es muy importante como demandante de empleo en el AM y no sólo en

Montevideo. En Canelones, la industria ocupa a buena parte de la población y se ubica
preferentemente en torno a Montevideo, formando un cinturón industrial con ciudades
satélites como Pando, Las Piedras, La Paz, Canelones, Progreso, San Ramón y Paso Ca-
rrasco.

Hasta ahora se han manejado, en este capítulo, dos fuentes de información económica con
desagregación departamental para el análisis del AM: una correspondiente al VAB25 y
la otra vinculada a los proyectos de inversión26 . En ambos casos, la información carece de
apertura sectorial a nivel de ramas de actividad económica y tiene un carácter agregado
que, a lo sumo –como en el caso del VAB– se abre por grandes sectores de actividad.
Para salvar dicha limitante y a fin de obtener datos más completos sobre el perfil de
especialización productivo del AM –en particular para la industria manufacturera–, se
manejará información del Registro de Actividades Económicas relevado por el INE. Éste
brinda información sobre el número de empresas que desarrollan actividades en las dife-
rentes ramas industriales (CILU a 4 dígitos) según tramo de empleo. Del procesamiento de
las bases de datos de los departamentos del AM surge el siguiente cuadro, que muestra
la ubicación sectorial de las empresas industriales localizadas en el AM según grandes
ramas de actividad:

25 Datos elaborados por la Unidad de Desarrollo Municipal de la OPP.

26 Comisión de aplicación de la Ley de Inversiones y la Oficina de Atención al Inversor.
254

Cantidad de empresas según tramo de personal ocupado. Total del AM

ramas industriales no esp. 1-4 5-9 10-19 20- 49 50-99 100-199 200-499 500 y + Total
elaboración de productos alimenticios 149 779 396 219 87 42 32 13 7 1.724
elaboración de bebidas 17 208 48 20 12 4 2 2 313
productos textiles 25 172 39 37 36 12 3 6 330
prendas de vestir 130 672 81 56 35 17 5 3 999
curtiembres y productos de cuero 17 122 31 29 17 5 2 4 227
productos de madera 71 507 86 33 23 3 1 2 726
papel 2 36 12 13 4 1 1 3 72
imprentas y edición 97 606 107 55 21 10 5 1 902
combustibles, aceites y lubricantes 4 4
quím., plástico, farmacéutica y otros 48 494 147 106 87 36 18 2 1 939
industrias metálicas básicas 22 138 14 10 4 2 3 193
productos metálicos y maquinaria 99 651 145 79 28 10 5 1.017
maquinaria de oficina y eléctrica 12 163 16 7 8 3 1 210
vehículos y medios de transporte 6 100 27 10 12 6 1 2 164
otras industrias 60 401 62 19 17 4 2 565
Elaboración propia sobre el Registro de Actividades Económicas del INE total 755 5.053 1.211 693 391 155 80 38 9 8.385

Un ligero análisis de la localización departamental de las empresas según grandes ramas

industriales indica que:

• 81% de las industrias manufactureras se ubica en Montevideo,

• 15% en Canelones,
• 4% en San José.

Si en lugar de la dimensión geográfica regional, se analiza la dimensión vinculada a las

grandes ramas de actividad industrial, se observa que:

• 21% de las empresas del AM se dedica a la elaboración de productos

alimenticios,
• 12% son empresas de productos metálicos y maquinaria,
• 12% son empresas de prendas de vestir,
 255

• 11% son empresas de la rama químicos, caucho, plástico y otros,

• 11% son empresas del rubro imprentas y edición,
• 9% son empresas vinculadas a los productos de madera.

Cantidad de empresas por rama industrial y departamento

ramas industriales Montevideo Canelones San José AM
elaboración de productos alimenticios 1.290 347 87 1.724 21%
elaboración de bebidas 119 173 21 313 4%
productos textiles 270 32 28 330 4%
prendas de vestir 851 124 24 999 12%
curtiembres y productos de cuero 189 30 8 227 3%
productos de madera 542 138 46 726 9%
papel 62 9 1 72 1%
imprentas y edición 809 74 19 902 11%
combustibles, aceites y lubricantes 3 1 -- 4 0%
quím. plástico, farmacéutica y otros 777 138 24 939 11%
industrias metálicas básicas 165 22 6 193 2%
productos metálicos y maquinaria 855 120 42 1.017 12%
maquinaria de oficina y eléctrica 184 21 5 210 3%
vehículos y medios de transporte 147 12 5 164 2%
otras industrias 509 47 9 565 7%
total 6.772 1.288 325 8.385 100%

Elaboración propia sobre el Registro de Actividades Económicas del INE total 80,8% 15,4% 3,9% 100%

Perfil de especialización industrial del Área Metropolitana

Los datos sobre cantidad de empresas por rama no son suficientes para aproximar niveles
de producción y, lamentablemente, no se dispone de información estadística sobre el
nivel de producción de cada rama con una desagregación departamental. No obstante,
la consideración del empleo como variable habilita una buena aproximación al nivel de
producción o VAB de cada rama. Puede realizarse una estimación “gruesa” del empleo en
cada rama a partir de la información sobre empresas por tramo de personal ocupado del
256

Registro del INE. Estos datos, junto a la información sectorial de corte cualitativo, permiten
detectar de modo aproximado la importancia económica de las diferentes ramas de
actividad de la región y configurar así el perfil de especialización industrial del AM.

Participación de las ramas industriales del AM en el total de empleo y número total de empresas
ramas industriales empresas empleo
elaboración de productos alimenticios 21% 32%
elaboración de bebidas 4% 3%
productos textiles 4% 7%
prendas de vestir 12% 8%
curtiembres y productos de cuero 3% 4%
productos de madera 9% 5%
papel 1% 2%
imprentas y edición 11% 7%
combustibles, aceites y lubricantes 0% 0%
químicos, plástico, farmacéutica y otros 11% 16%
industrias metálicas básicas 2% 2%
productos metálicos y maquinaria 12% 7%
maquinaria de oficina y eléctrica 3% 2%
vehículos y medios de transporte 2% 3%
otras industrias 7% 3%
Elaboración propia sobre el Registro de Actividad Económica del INE total 100% 100%

El cuadro muestra, para el total del AM, la diferencia existente entre la participación de
cada rama en el total de empresas industriales y en el total del empleo estimado. Una
diferencia explicable por las tecnologías de producción –con unas ramas más intensivas
en mano de obra y otras en capital– y por la escala o tamaño de las empresas de cada
rama –con ramas atomizadas que incluyen muchas empresas, otras que incluyen empresas
chicas y grandes, y otras caracterizadas por la presencia de una empresa grande.

La estimación del nivel de empleo realizada se presenta en el siguiente cuadro, con datos
desagregados por departamento. Al respecto, conviene reiterar que dicho registro no
 257

incluye al sector público y además contiene algunas distorsiones originadas en que un

pequeño grupo de empresas (algunas de las de mayor tamaño con plantas industriales en
más de un departamento) son registradas como una única unidad jurídica, generalmente
domiciliada en Montevideo. De todos modos, dicha estimación es sumamente útil y sirve
de base para el análisis de las principales ramas y actividades desarrolladas en el con-
junto del AM y en los departamentos que la integran.

Participación de las ramas industriales según estimación de empleo sobre la base de cantidad de empresas y tramo
de empleo
ramas industriales Montevideo Canelones San José AM
elaboración de productos alimenticios 29% 54% 30% 32%
elaboración de bebidas 3% 7% 3% 3%
productos textiles 7% 3% 3% 7%
prendas de vestir 9% 4% 16% 8%
curtiembres y productos de cuero 4% 3% 15% 4%
productos de madera 5% 5% 9% 5%
papel 2% 5% 0% 2%
imprentas y edición 8% 2% 3% 7%
combustibles, aceites y lubricantes 0% 0% 0% 0%
quím., plástico, farmacéutica y otros 17% 9% 12% 15%
industrias metálicas básicas 2% 1% 2% 2%
productos metálicos y maquinaria 8% 4% 4% 7%
maquinaria de oficina y eléctrica 2% 1% 1% 2%
vehículos y medios de transporte 3% 1% 1% 3%
otras industrias 4% 1% 1% 3%
total 100% 100% 100% 100%
Estimación propia a partir del Registro de Actividades Económicas del INE total empleados (estimación propia) 74.900 11.100 2.500 88.500

La estimación del total de ocupados en cada rama revela que algunas de ellas tienen ma-
yor relevancia en cuanto al empleo generado en el AM, variable utilizada para mostrar
su importancia económica.
258

1 Principales ramas de actividad que definen el perfil de especialización

industrial

Los siguientes gráficos destacan las 10 actividades de la industria manufacturera que

exhiben mayor importancia relativa para identificar el perfil industrial del AM y de cada
uno de los departamentos que la integran. Éstas representan guarismos considerables
2 respecto al total industrial de cada economía:
• 65% en el AM,
• 63% en Montevideo,
• 83% en Canelones,
• 81% en San José.

Se observa, por un lado, una mayor diversificación industrial en Montevideo (y dado su

3
peso relativo en el AM, también en esta región) y, por otro, una mayor concentración
en Canelones y San José, donde las 10 principales ramas ocupan a aproximadamente
el 80% del total de la industria manufacturera.

A continuación se presentan las ramas principales que definen el perfil de especialización

industrial del AM y los rubros que las componen.
4

Rama de elaboración de productos alimenticios

En primer lugar se destaca (como al analizar la cantidad de empresas) la importancia

que la rama alimenticia tiene en el AM, con aproximadamente el 30% del empleo en
la industria manufacturera allí desarrollada. Aparece además con singular trascendencia
en el caso de Canelones, donde representa el 54% del empleo, y con valores del 30%
en Montevideo y San José.

Dentro de esta rama, las actividades más importantes se asocian a la matanza y prepara-
Perfil de la industria manufacturera:
1. Montevideo 2. Canelones 3. San José 4. AM
ción de carnes y aves, con una participación de los frigoríficos cercana al 10% del total
de la industria manufacturera del AM. Esta actividad es especialmente significativa en
otros prendas de vestir frigoríficos productos metál., maq y Canelones, donde la industria frigorífica ocupa al 35% de los empleados en la industria
equipos imprenta y edición panaderías y fideerías textiles
industrialización del vino papel y cartón productos y sustancias canaria y congrega a varios de los principales frigoríficos del país (aproximadamente la
químicas lácteos curtiembres madera molinos y raciones
1 procesamiento de frutas y verduras productos plásticos labo-
mitad del total nacional): los frigoríficos Canelones, Las Piedras, Las Moras, San Jacinto,
ratorios farmacéuticos y medicamentos Carrasco y Pando. Una industria que no sólo procesa carne vacuna y ovina sino que
 259

cuenta además con plantas especializadas en porcinos (frigoríficos Pigusa y Picorell), aves
(Frinavur y Avícola Melilla) y equinos (frigorífico Sarel), también considerados significativos
en el concierto nacional y con medios y grandes niveles de empleo. La mayoría de éstos
registra altos niveles en innovación tecnológica y seguimiento de normas de higiene y
sanidad, lo que les permite colocar sus productos en los mercados externos más exigentes:
EEUU, Israel e Unión Europea. La actividad frigorífica es también importante en Montevi-
deo, aunque la mayor diversificación industrial del departamento reduce su participación
en el total a cifras del orden del 5%. Sin embargo, hay en Montevideo una quincena de
frigoríficos grandes que reúnen entre 100 y 500 empleados. En San José esta actividad
está también presente, aunque con establecimientos de menor porte, y representa un 3%
en el total de la industria maragata.

La rama alimenticia presenta una importancia considerable en el AM: 30% del

empleo en la industria manufacturera. La actividad más destacada es la matanza
y preparación de carnes y aves, con una participación de los frigoríficos cercana al
10% del total de la industria manufacturera del AM. Es especialmente significativa
en Canelones, donde los frigoríficos ocupan al 35% de los empleados en la industria
canaria, y es también importante en Montevideo, donde una quincena de frigoríficos
grandes reúnen entre 100 y 500 empleados cada uno.

El rubro de elaboración de productos de panadería y fideerías es también relevante

como generador de empleo. El AM cuenta con un millar de empresas de porte pequeño
y mediano, 10 empresas que tienen entre 50 y 100 empleados, otras 10 que reúnen
entre 100 y 200 empleados, casi todas en Montevideo, y una industria localizada en
Canelones que tiene entre 200 y 500 ocupados (Pagnifique)27. La participación de esta
actividad ronda el 11% en el conjunto del AM y reproduce aproximadamente esa cifra en
los departamentos que la componen.

El rubro de elaboración de productos de panadería y fideerías cuenta en el AM con un

millar de empresas de porte pequeño y mediano, además de una veintena de empresas
grandes. La participación de esta actividad ronda el 11% en el conjunto del empleo
del AM.

27 Cabe señalar que esta empresa, que figura localizada en Canelones en el registro del INE, acaba de
trasladarse a Montevideo.
260

En San José, la rama alimenticia más importante es la industria láctea, que engloba al
8% del total del empleo industrial del departamento, con la presencia predominante de
Conaprole y sus dos plantas industrializadoras28 . Una de estas plantas está actualmente
en proceso de transformación, a fin de convertirse en un complejo industrial que, además
de elaborar quesos duros y leche UHT, pase a ser el principal establecimiento productor
de leche en polvo del país, con destino a la exportación. Hay además otras empresas
elaboradoras de productos lácteos, entre las que Lactosan y Bonprole29 destacan por
la magnitud de sus inversiones, su nivel tecnológico y orientación exportadora. Y hay,
también, un número considerable de empresas artesanales. Cabe señalar que dicha par-
ticipación en el total del empleo industrial de San José –que surge del registro del INE–
está subestimada debido a que el nivel de empleo de todas las plantas de Conaprole
figura de manera agregada y localizado en Montevideo. En Montevideo esta actividad
está también presente con apreciable cantidad de empresas, pero su importancia relativa
es menor que en San José. La industria láctea representa, para el conjunto del AM, sólo
el 3% del total de la industria manufacturera. En Canelones, la presencia de la industria
láctea se basa en la planta de Conaprole en San Ramón, junto a una decena de empresas
artesanales de reducida demanda de empleo.

En San José, la industria alimenticia más importante es la industria láctea. Para el

conjunto del AM, la industria láctea representa sólo el 3% del total de la industria
manufacturera.

A la industria láctea le sigue en importancia, dentro de la rama alimenticia maragata, el

rubro de los molinos harineros y elaboración de raciones, con una participación del
6% en el total de la industria manufacturera y la destacada presencia del Molino San
José, uno de los mayores del país. Esta actividad tiene menos peso relativo en Canelones,
aunque allí aparece el Molino Santa Rosa con una participación del orden del 2% en el
total de la industria manufacturera canaria. En Montevideo la actividad de molinos (hari-
neros y arroceros) tiene un peso relativo del orden del 2%, con dos empresas que cuentan
con más de 200 empleados y otras tres que reúnen entre 100 y 200 personas.

28 Plantas Nº8 en Villa Rodríguez y Nº11 en Rincón del Pino.

29 Esta empresa es una asociación (joint venture) entre la empresa francesa Bongrain y Conaprole.
 261

Los molinos tienen una participación del 6% en el total de la industria manufacturera

maragata. Este valor es algo menor en Canelones y Montevideo, aunque este último
cuenta con dos empresas grandes.

Industria Procesadora Hortifrutícola

La importancia de la actividad hortícola y frutícola en el AM está claramente asociada

a la posibilidad del desarrollo de la industria procesadora hortifrutícola. La misma,
como plantea JUNAGRA (MGAP), no ha podido hasta el momento desarrollarse
en todo su potencial, en gran parte por el abastecimiento de materia prima y las
condiciones de competitividad frente a los productos importados. Esta actividad
agroindustrial, sin embargo, involucra a unas 120 pequeñas y medianas empresas
ubicadas principalmente en los departamentos del AM. Se trata de la industria
procesadora de tomate (el tomate para industria se produce, en los departamentos
del AM, principalmente para concentrado-extracto-puré, pelado entero y en trozos,
triturado y pulpa tamizada), los congelados (espárrago, espinaca, brócoli, maíz dulce
desgranado y zanahoria), que vienen repuntando luego de la crisis de 2002 (según
mostraba la encuesta agroindustrial 2003-2004, se habían retomado plantaciones de
algunos rubros para ese fin y volvieron a exportarse productos, sobre todo a Brasil),
la papa industrializada y las frutas procesadas a fin de obtener productos terminados
para consumo, y otros que a su vez constituyen la materia prima de otras industrias.
Respecto a las frutas, según DIEA-MGAP (2003) los volúmenes procesados por la
industria comprenden el 50% de la producción de membrillo, un 15% de la de manzana
y un 3% de la de durazno. En general, con el membrillo se produce mayoritariamente
dulce, con la manzana sidra y jugos, y con los duraznos, mermelada y pulpa para
yogures.
262

Finalmente, dentro de las industrias alimenticias, debe destacarse la industrialización

de frutas y verduras. Esta actividad tiene una importancia relativa menor en el conjunto
de actividades industriales (1% a excepción de San José, donde alcanza el 3%) pero se
ubica, por su vinculación con el sector primario y por la cantidad de emprendimientos
(entre otras variables), en un lugar destacado del espectro industrial, en particular en San
José y Canelones. En San José se destacan las empresas Libertad, Hortifrutícola Kiyú y Mi
Granja; en Canelones, La Granjera. Así, en el AM la actividad industrial convive con las
pequeñas explotaciones de frutales y hortalizas, aprovechando las ventajas competitivas
de proximidad con el puerto, el Mercado Modelo (que centraliza la producción agrícola)
y otras infraestructuras capitalinas.

La industrialización de frutas y verduras tiene una importancia relativa menor en el

conjunto de actividades industriales. Sin embargo se ubica, por su vinculación con
el sector primario y por la cantidad de emprendimientos, en un lugar destacado del
espectro industrial, aprovechando las ventajas competitivas de proximidad con el
puerto, el Mercado Modelo y otras infraestructuras capitalinas.

Químicos, plástico, farmacéutica y otros

Continuando el análisis por grandes ramas de actividad, a la de productos alimenticios

sigue en importancia la de químicos, plástico, farmacéutica y otros, con un 15% del
empleo de la industria manufacturera del AM. Las actividades que lideran dentro de
esta rama son la elaboración de productos plásticos y los laboratorios farmacéuticos
y medicamentos, que ocupan más de la mitad del empleo de esta rama. La primera
de ellas es desarrollada por algo menos de 250 empresas, en las que predominan los
tramos de empleo menores y medianos, la segunda (los laboratorios) se caracteriza por
la presencia de empresas de mayor porte. La participación del rubro químicos, plástico,
farmacéutica y otros es mayor en Montevideo (17%), aunque es también significativa en
San José (12%) y en Canelones (9%).

Químicos, plástico, farmacéutica y otros generan el 15% del empleo de la industria

manufacturera del AM. La elaboración de productos plásticos y los laboratorios far-
macéuticos y medicamentos ocupan más de la mitad del empleo de esta rama.

El protagonismo de Montevideo en esta rama se debe, en parte, a que allí se localiza

 263

casi la totalidad de los laboratorios farmacéuticos y medicamentos: 7 laboratorios

cuentan con más de 100 empleados, y 10 de ellos tienen entre 50 y 100 ocupados. La
actividad representa el 4% del total de la industria manufacturera montevideana y es casi
inexistente en Canelones y San José.

Otra actividad destacable también en esta rama es la elaboración de productos plás-

ticos, que se concentra también en Montevideo (4% del total industrial departamental)
con media docena de empresas grandes (con más de 100 empleados). En este caso,
la actividad es también relevante en Canelones y en San José (2% en ambos casos),
donde existen algunos emprendimientos de destaque departamental y nacional. En este
sentido, en Canelones se ubican tres de las empresas más grandes del país: Laja, Linpac
y Atma, que coexisten con una veintena de pequeñas y medianas empresas dedicadas a
la fabricación y reciclaje de productos plásticos. En San José se destaca la presencia de
la empresa Leb.

En Canelones y San José hay, además, otras actividades de esta rama que resultan im-
portantes a nivel departamental.
Es el caso, en San José, de la elaboración de productos y sustancias químicas (impulsa-
da básicamente a través de las siguientes empresas: Isusa, Dirox, Efice y Air Liquide), que
representa el 8% del total de la industria manufacturera del departamento. En Canelones
debe destacarse el Polo Tecnológico de Pando, emprendimiento clave para el desarrollo
de la industria química canaria desarrollado con la Facultad de Química de la UdelaR.
Por otra parte, en Montevideo se ubica la mayor empresa del país dedicada a esta rama
industrial.

También la industria cerámica es importante. En San José representa el 2% y cuenta

con la presencia de la empresa Cerámicas San José. En Canelones debe destacarse la
empresa Metzen y Sena, ubicada en Empalme Olmos.
264

Facultad de Química, UdelaR – Polo Tecnológico de Pando

La oferta de la Facultad de Química no es sólo de elaboración teórica sino un

compromiso bien práctico y tangible de aportar conocimiento y trabajo para generar
valor en ese sector. Esto lo hemos venido haciendo desde hace muchos años mediante
asesoramientos específicos a la industria, pero ahora hemos dado un salto importante
hacia adelante mediante la creación del Polo Tecnológico. Esta iniciativa ya ha
comenzado a desarrollar emprendimientos conjuntos con las empresas de la industria
farmacéutica (entre otras) para desarrollar nuevos productos o procesos u optimizar los
ya existentes, a los efectos de ayudarlas a añadir valor a su producción, incrementando
su competitividad. Más aun, en algunos de los cuatro subsectores identificados como
relevantes (fitoterápicos y plantas medicinales, medicamentos genéricos, dispositivos
diagnósticos, nutracéuticos) estamos colaborando también en crear eslabones de la
cadena de valor que son necesarios para estos fines por inexistentes en el país. Como
ejemplo podemos decir que en el Polo Tecnológico se incubó un emprendimiento
dedicado a la producción industrial de materias primas para fitoterápicos que, una
vez que se consolidó, se instaló como empresa en el Parque Tecnológico Industrial
del Cerro de la Intendencia Municipal de Montevideo. Otro ejemplo es una planta de
síntesis de farmoquímicos de gran relevancia para la producción de medicamentos
genéricos (entre otros), que está en construcción en el Polo Tecnológico.

Dr. A. Nieto. Facultad de Química, UdelaR, 2004. En PNUD (2005).

Prendas de vestir y productos textiles

En tercer lugar, las ramas dedicadas a la elaboración de prendas de vestir y productos

textiles tienen una considerable participación en el empleo del AM, dado que alcanzan
el 15% entre ambas (8% y 7%, respectivamente).

La fabricación de prendas de vestir tiene en San José una elevada participación en

el total de la industria del departamento (16%), lo que debe atribuirse a la planta de
confección de Toryal, principal empresa del ramo en el departamento, especialmente
en la confección de prendas de cuero. La participación de esta actividad es algo menor
en Montevideo (9%) y menor aún en Canelones (4%), aunque en Montevideo hay más
 265

de 800 empresas dedicadas al rubro: algunos establecimientos medianos y pequeños

coexisten allí con casi una docena de empresas de gran tamaño.

La elaboración de prendas de vestir y la de productos textiles tienen una considerable

participación en el empleo del AM (15% entre ambas).

En el caso de los textiles, el mayor peso relativo se registra en Montevideo (7% del total
de la industria manufacturera del departamento) y es menor en Canelones y San José
(3% en ambos casos). Se destaca aquí una docena de grandes empresas (con más de 200
empleados) dedicadas a la hilandería, tejeduría y acabado de productos textiles, así
como un grupo menor de lavaderos y fabricación de tops que involucra también a gran-
des empresas; ambos operan básicamente en Montevideo. En Canelones, la presencia de
Hisud, Itefa y Textil la Paz, con niveles de empleo significativos, se destaca del resto de
pequeñas empresas que operan en esta rama. En el AM existen, entretanto, aproximada-
mente 350 empresas dedicadas a esta actividad.

La Intendencia de San José –con anuencia de la Junta Departamental por mayorías

especiales–, otorga beneficios al establecimiento de industrias y emprendimientos en
el territorio de su departamento, conforme al Decreto Departamental Nº 2952 del
1º de setiembre de 2003, modificativo de uno anterior. Con ello procura mejorar las
condiciones laborales y la actividad económica del departamento. Las exigencias que
establece refieren al cumplimiento de normas de protección al medio ambiente, uti-
lización de mano de obra local, adquisición prioritaria de materiales e insumos en el
departamento, fomento de actividades de las micro, pequeñas y medianas empresas
locales, exigencia de permanencia durante el período a que refieren los estímulos. La
declaración de interés municipal otorga beneficios que podrán ser de exoneración total
o parcial de tributos departamentales por el término diez a cinco años, así como reci-
bir en donación de las tierras donde se radiquen, siempre que se instalen dentro de un
plazo no mayor a dieciocho meses desde la declaratoria.
Decreto Junta Departamental de San José Nº 2952, del 1º de setiembre de 2003.
266

Papel y cartón y de imprenta y edición

En cuarto lugar aparecen la industria del papel y cartón y la de imprenta y edición,

con una participación conjunta del 9% (2% y 7% respectivamente) en el total de la
industria manufacturera del AM.

La industria del papel y cartón y la de imprenta y edición tienen una participación del
9% en el total de la industria manufacturera del AM.

En Montevideo se destacan las actividades de encuadernación, impresión, edición y

reproducción, responsables de la mayor parte de las publicaciones de diarios y revis-
tas del país; esta actividad representa el 8% del empleo de la industria manufacturera
montevideana. En Canelones y San José dichas actividades engloban cerca del 3% del
empleo total de las industrias locales.

La industria del papel y cartón tiene un rol sumamente importante en Canelones, con
un peso relativo aproximado de 5% del total de la industria canaria. La presencia clave
de la papelera Ipusa y de las cartoneras CICSSA y Urufor marcan el desarrollo de esta
actividad en el departamento. Si bien la actividad está también presente en Montevideo,
que cuenta incluso con tres empresas grandes, su peso relativo es allí menor, con el 2% del
total de la industria departamental.

Productos metálicos, maquinarias y equipos

En quinto lugar se ubica la industria de productos metálicos, maquinarias y equipos,

que tiene una participación cercana al 7% en el total de la industria manufacturera del
AM y engloba a poco más de un millar de empresas localizadas en el área. Se trata de
un elevado número de empresas de pequeño y mediano porte que, junto a otras de mayor
tamaño, se concentra en Montevideo. La actividad metalúrgica es una de las principales
actividades en el departamento de Canelones, donde representa, al igual que en San
José, el 4% del total de la industria manufacturera.

La industria de productos metálicos, maquinarias y equipos representa el 7% del

total de la industria manufacturera del AM y engloba a poco más de un millar de
empresas.
 267

Otras ramas industriales destacables en Canelones y en San José

Desde el punto de vista de su importancia en el conjunto del AM –estimada por la con-

tribución al empleo–, han sido anteriormente destacadas las cinco principales ramas de
actividad industrial. Sin embargo, existen algunas actividades que, si bien no resultan
relevantes para la totalidad del AM, sí lo son en el ámbito local. Éstas se detallan a
continuación.

Las curtiembres y talleres de acabado tienen un peso relativo muy significativo en la in-
dustria manufacturera de San José, con un 14% del total de dicha industria. La presencia
de las empresas Bader y Paycueros es clave en dicha especialización departamental, en
especial la primera, que elabora cueros para tapizados30 . Pero esta actividad tiene su
importancia también en Canelones (destacándose la curtiembre Naussa) y en Montevideo,
y su peso relativo en el conjunto del AM es del orden del 3%.

Las curtiembres y talleres de acabado tienen un peso relativo sumamente significati-

vo en la industria manufacturera de San José (14% del total de dicha industria).

El sector forestal, y en particular la etapa subsiguiente de procesamiento de la madera,

adquiere creciente significación en el contexto nacional, por lo que es de interés indagar
sobre su peso relativo dentro del AM. La industria maderera (aserraderos y elaboración
de productos de madera) tiene, tanto para el conjunto del AM como en Montevideo y
Canelones, una ponderación del 5% del total de la industria manufacturera. Este valor es
algo mayor en San José, donde destaca la presencia de Industrias Forestales Arazatí.

Para el conjunto del AM, la industria maderera tiene una ponderación del orden del
5% del total de la industria manufacturera.

El complejo forestal será seguramente el más dinámico de la economía nacional en los

próximos quince años. Esto incluye la fase silvícola y la correspondiente industrialización
para la elaboración de pulpa, papel y productos de madera. Sin embargo, el complejo se
localiza principalmente fuera del AM –a excepción de algunos casos menores en compa-
ración al resto del país (aserraderos, planta de producción de chips y algunas industrias

30 Cabe señalar que la elaboración de prendas de vestir en base a cueros no se incluye en esta rama de
actividad sino que se considera junto a la fabricación de prendas de vestir.
268

de productos de madera)– por lo que se vislumbra un menor dinamismo industrial en el

AM respecto al resto del interior del país. Asimismo, la actividad de transporte terrestre
asociada a la comercialización de la madera en sus diferentes fases –forestal, industrial y
comercial–, rubro que también tendrá un gran crecimiento, tampoco se verificará sustan-
cialmente en la región metropolitana.

La rama dedicada a la elaboración de bebidas, principalmente la industrialización de

vino, tiene un peso relativo considerable en Canelones: representa el 7% del total de la
industria canaria y cuenta con la presencia de aproximadamente 150 bodegas. En San
José esta actividad tiene también una importancia significativa; se concentra en la capital
y en la ciudad de Libertad, y representa el 3% del total de la industria maragata. A
nivel nacional, la especialización de esta industria se localiza en los departamentos de
Montevideo, Canelones, San José y Colonia, básicamente entonces en la región del AM.
Es de destacar que muchas bodegas canarias han recibido premios internacionales por la
calidad de la producción, que combina actualización tecnológica y tradición artesanal.

Industria del vino

La producción vitivinícola es uno de los casos más exitosos de reconversión

agroindustrial del Uruguay en los últimos años. Esto se explica en la calidad de
los suelos, el clima adecuado, la experiencia acumulada por varias generaciones de
familias descendientes de españoles e italianos y el fuerte impacto de las políticas
públicas para reconvertir el sector. Sin embargo, en los últimos tiempos la exportación
de vinos se ha dificultado, en particular debido a un exceso de oferta a nivel mundial,
situación que se agrava por un exceso de producción nacional sobre la capacidad de
consumo interno.
En la década pasada la industria del vino experimentó, junto a la reconversión de
los viñedos, un proceso de concentración de las bodegas elaboradoras, que pasaron
de ser 404 en 1992 a ser 272 en 2006 (INAVI). El 60% de las bodegas del país está en
Canelones, el 23% en Montevideo y el 6% en San José. La producción de vino ronda el
entorno de los 100 millones de litros, de los cuales se exporta cerca de un 3% del total.
En 2005 (INAVI) los principales destinos de exportación fueron Brasil con el 33% de
los litros exportados, EEUU con el 10%, Canadá con el 7%, México con un 6%, los
países europeos con un 37% (se destaca Dinamarca con un 7% y Francia con un 5%)
y Rusia con el 3%.
 269

Por último cabe destacar, en la rama elaboradora de combustibles y lubricantes, la pre-

sencia significativa de ANCAP, empresa pública situada en Montevideo.

Los servicios

Panorama general del sector servicios en el Área Metropolitana

El cuadro siguiente muestra la importancia del sector terciario en la economía del AM.
Los servicios representan el 76% del VAB de la economía del AM, con un porcentaje algo
mayor en Montevideo (78%) que en Canelones y San José (68% en ambos casos), estos
últimos con valores similares a los del resto del interior del país.

Los servicios representan el 76% del VAB de la economía del AM, con un peso algo
mayor en Montevideo que en Canelones y San José.

Participación de los sectores de actividad vinculados a servicios en el VAB departamental

promedio 2002-2004 Montevideo Canelones San José AM resto interior total país
comercio, restaurantes y hoteles 17% 20% 25% 17% 32% 22%
transporte, almac. y comunicaciones 14% 33% 25% 17% 17% 17%
establ. fin., inmuebles y servicios a empresas 36% 12% 19% 33% 16% 28%
servicios comunales, sociales y personales 33% 35% 31% 33% 34% 33%
servicios en el total 78% 68% 68% 76% 69% 74%
Elaboración propia con datos de OPP-UDM total VAB departamental 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Si se considera al AM en su conjunto, la participación de los servicios no exhibe allí

grandes diferencias con respecto a lo que ocurre en el total del VAB del país. Algo similar
sucede cuando se compara cada actividad de servicios entre el AM y el total país. De
ello se infiere que el AM es quien determina el perfil del sector servicios en la economía
nacional.
270

Si se considera cada uno de los departamentos del AM por separado, aparecen diferen-
cias. En Montevideo, el mayor peso dentro del sector servicios está dado por los servicios
financieros, inmuebles y servicios a empresas (36%). En Canelones y San José, en
cambio, dicha actividad adquiere un peso mucho menor y presenta una situación similar a
la de los otros departamentos del interior, lo que revela la elevada concentración de esta
actividad en Montevideo.

En Canelones el rubro de transporte, almacenamiento y comunicaciones representa un

tercio del VAB, valor que es aproximadamente el doble que la media para el AM (17%,
igual que la media para el país y el resto del interior) y aun más del doble del valor
que registra Montevideo (14%). Esto se explica por la ubicación del departamento, que
hace de nexo entre Montevideo y el resto del país con sus infraestructuras. Se trata, sin
duda, de una actividad estratégica, a escala nacional, para la articulación competitiva de
recursos, industrias, cadenas de valor y puntos de comercialización y exportación. En San
José el rubro es también importante, con un 25% del VAB departamental (menor que en
Canelones pero mayor que en Montevideo y el resto de los departamentos del país).

En Montevideo el mayor peso dentro de los servicios está dado por los servicios finan-
cieros, inmuebles y servicios a empresas. En Canelones, la actividad de transporte,
almacenamiento y comunicaciones representa un tercio del VAB, funcionado como
nexo entre Montevideo y el resto del país, configurando sin duda una actividad estra-
tégica a escala nacional.

En cuanto al rubro comercio, restaurantes y hoteles, éste presenta valores más altos
de participación en el VAB departamental total en Canelones y en San José que en
Montevideo. Si se considera el peso de este rubro en el VAB del resto de los departa-
mentos del interior, San José (25%) y Canelones (20%) ocupan un puesto intermedio entre
Montevideo (17%) y dichos departamentos (32%). El valor relativamente menor de este
rubro en Montevideo se explica porque la metrópoli presenta una economía de servicios
mucho más diversificada, con un peso importante de otros rubros (financiero, transporte
y logística, servicios a empresas, etcétera) además del comercio. En las economías menos
diversificadas del resto del interior, en cambio, el comercio y el gobierno explican, por
sí solos, el 66% del VAB del sector servicios. Como se señalara, Canelones y San José
ocupan un lugar intermedio entre estas dos situaciones.
 271

El rubro comercio, restaurantes y hoteles tiene mayor peso relativo en el VAB total
en Canelones y en San José que en Montevideo, porque la metrópoli presenta una
economía de servicios más diversificada con peso importante de otros rubros. En las
economías menos diversificadas del resto del interior el comercio y el gobierno expli-
can, por sí solos, el 66% del VAB del sector servicios.

Por otra parte, el rubro de servicios comunales, sociales y personales, que involucra
principalmente al sector gobierno, tiene un peso muy importante en el VAB, que es de
aproximadamente un tercio. Esto se verifica para el AM y para cada uno de los departa-
mentos de la región, así como para el resto de departamentos del interior.

Los servicios comunales, sociales y personales (principalmente los del gobierno) tienen un
peso muy importante en el VAB (aproximadamente un tercio).

A continuación se presentan algunos apuntes sobre las actividades de servicios considera-

das más relevantes para la economía del AM.

Servicios del gobierno y comunicaciones

Número de funcionarios en el gobierno central y empresas públicas. Datos al 31/12/2003 para todo el país
01 Poder Legislativo 1.515
02 Presidencia de la República 853
03 Ministerio de Defensa Nacional 31.933
04 Ministerio del Interior 27.037
05 Ministerio de Economía y Finanzas 4.923
06 Ministerio de Relaciones Exteriores 557
07 Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca 2.419
08 Ministerio de Industria, Energía y Minería 391
09 Ministerio de Turismo 166
10 Ministerio de Transporte y Obras Públicas 4.712
11 Ministerio de Educación y Cultura 2.633
12 Ministerio de Salud Pública 13.363
13 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 814
272

Número de funcionarios en el gobierno central y empresas públicas. Datos al 31/12/2003 para todo el país
14 Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente 353
15 Ministerio de Deporte y Juventud 1.282
16 Poder Judicial 4.230
17 Tribunal de Cuentas 338
18 Corte Electoral 972
19 Tribunal de lo Contencioso-Administrativo 95
25 Administración Nacional de Educación Pública 49.020
26 Universidad de la República 12.032
27 Instituto Nacional del Menor 3.637
28 Banco de Previsión Social 3.804
50 Banco Central 460
51 Banco de la República Oriental del Uruguay 3.848
52 Banco Hipotecario del Uruguay 1.001
53 Banco de Seguros del Estado 1.444
60 Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Pórtland 2.228
61 Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas 5.758
62 Administración Nacional de Ferrocarriles del Estado 545
63 Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea 207
64 Administración Nacional de Puertos 891
65 Administración Nacional de Telecomunicaciones 5.163
65 Obras Sanitarias del Estado 4.308
67 Administración Nacional de Correos 1.599
70 Instituto Nacional de Colonización 181
Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil total gobierno central 194.712

Como se ha señalado, el peso del sector de servicios del gobierno es muy importante en
el AM, con un 33% del VAB del sector servicios. Por otra parte, hay que destacar que el
AM –y en especial Montevideo– es el centro político-administrativo del país y concentra
los organismos y dependencias del gobierno central y de las empresas públicas. A esto
se agrega el elevado valor absoluto del VAB y empleo generado por los organismos y
dependencias de los gobiernos departamentales y locales del AM, lo que se explica por
el gran número de pobladores de la región.
 273

gobierno departamental funcionarios al 31/12/2003 % funcionarios por mil hab.

Montevideo 8.791 25% 7
Canelones 4.572 13% 9
San José 764 2% 7
AM 14.127 40% 7
resto del interior  21.579 60% 16 
Fuente: Oficina Nacional de Servicio Civil total país 35.706 100% 9

Sin embargo, a pesar del valor absoluto del VAB y del empleo generado en el AM por
el sector gobierno, en términos relativos y en cuanto a la participación en el VAB del total
del sector servicios de la región, la situación del AM no difiere de la del resto del país,
donde el gobierno es también un sector muy importante en la economía. En efecto, las
dependencias del gobierno central y las empresas públicas se concentran en Montevideo
y el AM, pero esta región reúne el 60% de la población y entre el 65% y el 69% del
VAB del país.

Por otro lado, si se observa en el cuadro la cantidad de funcionarios que reúnen los
gobiernos departamentales (las intendencias), se aprecia que en términos absolutos el
AM representa el 40% del total de empleos generados en los gobiernos departamentales
(Montevideo por sí sólo representa el 25%). Pero en relación con la población, se observa
que el AM es la zona que tiene menos funcionarios municipales cada mil habitantes.
En Montevideo y San José este número es de 7 funcionarios por mil habitantes, y en
Canelones de 9, mientras que el resto de departamentos tiene un promedio de 16, con
valores que oscilan entre 10 (Paysandú) y 28 (Rocha). Esto refleja la existencia, en el resto
del interior del país, de economías menos diversificadas y menos dinámicas, en las que el
empleo municipal es una importante fuente de contención de las economías locales.

Enorme importancia, en términos absolutos, del VAB y el empleo generado en el AM

asociado al sector gobierno. Las dependencias del gobierno central y las empresas
públicas se concentran en Montevideo y el AM. Sin embargo, en términos relativos, la
situación no difiere de la del resto del país. En efecto, en relación con la población, el
AM es la región que presenta menos funcionarios municipales cada mil habitantes.

En definitiva, en términos relativos, el peso del sector público en el sector de servicios del
274

AM no difiere demasiado de la situación general que registra el país (en cuanto al empleo
municipal, el peso relativo a la población es bastante menor que en el resto del país).

Por último, y transversalmente a los demás servicios mencionados en este capítulo, debe
destacarse la presencia significativa del gobierno en la prestación de los servicios de
comunicaciones (ANTEL).

Servicios financieros

El sector financiero uruguayo puede caracterizarse, básicamente, como de intermedia-

ción bancaria, con una fuerte presencia del sector público y un escaso desarrollo del
mercado de capitales. Es un sistema abierto al exterior, con fuerte presencia de bancos
internacionales orientados a la captación de depósitos a escala regional, fundamental-
mente desde Argentina. Los bancos internacionales o transnacionales se localizan en Mon-
tevideo y tienen pocas sucursales en el interior del país. El Estado tiene un gran peso en el
sistema, a través de la banca oficial constituida por el Banco República (BROU), el Banco
Hipotecario (BHU), y el Banco de Seguros del Estado (BSE). Montevideo es el corazón
del sistema bancario. En algunos departamentos del interior del país éste se reduce a la
sola presencia del BROU y hay un grupo reducido de localidades que cuentan con una
oferta bancaria más allá de dicho banco. Por otra parte, a raíz de las crisis bancarias,
frecuentemente el Estado se ha visto en la necesidad de adquirir temporalmente parte
de algunos bancos privados afectados para evitar los efectos de su desaparición sobre el
resto del sistema. Asimismo, es destacable la ausencia del sector privado en la actividad
agropecuaria, lo que se expresa en la inexistencia de la mayoría de estos bancos en el
interior. Pero el Estado tiene también mucho peso en el sistema bancario como cliente:
actúa como tomador de fondos pagando tasas competitivas en el mercado, y es un cliente
más seguro que el sector privado. La vulnerabilidad del sector, que aún se recompone de
la crisis de 2002, impide su consolidación y traslada al sector público la tarea de facilitar
crédito para financiar las actividades económico-productivas.

El Estado tiene un gran peso en el sistema bancario. Montevideo es el corazón del

sistema, que en algunos departamentos del interior se reduce al BROU (los bancos
transnacionales se localizan en Montevideo, con pocas sucursales en el interior del
país), lo que determina, en general, la ausencia de la banca privada en la actividad
agropecuaria.
 275

Complejo de logística y transporte

160% Para el sector transporte y logística se tomará de modo esquemático el análisis de Porto
140%
120%
(2004) en cuanto a fortalezas y debilidades. Dicho análisis se realiza a nivel nacional,
100% pero dado que Montevideo y el AM constituyen el corazón del complejo en cuanto a
80% infraestructura y funcionamiento, el mismo resulta válido para nuestros objetivos.
60% Las fortalezas del complejo de logística y transporte refieren a:
40%
20%
• Ventajas específicas de las firmas: equipamiento de los operadores por-
0% tuarios, capacidad de generar certidumbre en el cumplimiento de los tiem-
1940 1950 1960 1970 1980 1999 2000 2001 2002 2003 2004 pos, reputación de operadores, capacidades humanas, operativas y tecno-
1949 1959 1969 1979 1989
lógicas de operadores logísticos, costos comparados, flexibilidad operativa,
capacidad del Aeropuerto Internacional de Carrasco de coordinación con
Locales de supermercados en Montevideo, Costa de Oro,
La Paz, Las Piedras y Pando aeropuertos de la región. A esto se agregan las importantes inversiones
Fuente: IMM. Montevideo en Cifras 2004 recientes y proyectadas en el puerto y el aeropuerto de Montevideo (a lo
que se agregaría la futura reconversión de PLUNA).
• Ventajas de relacionamiento intersectorial: capacidad de coordinación
para brindar certidumbre de tiempos, acceso a tecnología de la informa-
ción, capacidad ociosa en toda la cadena, masa crítica en corporaciones.
• Ventajas País: maniobrabilidad y profundidad del canal en el puerto,
puertos libres, zonas francas, libre movimiento de divisas, rápido acceso a
servicios financieros, ubicación geográfica, indicadores de desarrollo huma-
no, formación de recursos humanos e infraestructura vial.

Las debilidades en el citado complejo son las siguientes:

• Desventajas específicas de las firmas: modo ferroviario, capacidades de
gestión en el modo carretero (heterogeneidad).
• Desventajas de relacionamiento intersectorial: falta de liderazgo en el nú-
cleo del complejo (Administración Nacional de Puertos), falta de política de
Estado en la Aduana, heterogeneidad y falta de visión de futuro comparti-
da, falta de coordinación entre las distintas modalidades de transporte.
• Desventajas País: bajo volumen de carga propio, múltiples regímenes nor-
mativos, múltiples ventanillas operativas y organismos públicos intervinientes,
falta de imagen País, ausencia de políticas que trasciendan los gobiernos.

El complejo de logística y transporte se localiza principalmente en el AM. Constituye

un sector estratégico, potenciador y facilitador del resto de actividades económicas.
276

Servicios a empresas brindados a la producción rural y la agroindustria

Punta del Este 244; 45% Es destacable la existencia de asesores técnicos asalariados permanentes y eventuales,
Costa de Oro 11; 2%
tanto en las explotaciones rurales como en las empresas agroindustriales. Muchos de ellos
residen en Montevideo.
litoral termal: 23; 4%
Colonia: 14; 3%
Piriápolis: 14; 3% Por otra parte, la granja (actividad importante en el AM) recibe mucha atención desde el
costa de Rocha: 14; 3%
otros/sin dato: 13; 2% ámbito de instituciones públicas como JUNAGRA, INAVI, INIA (Las Brujas), con programas
exclusivamente granjeros. Esto determina un número importante de empleos profesionales
y administrativos, que se estiman en 35531 y se asocian fundamentalmente a los depar-
Montevideo 202; 37% tamentos del AM.

Ingreso bruto por turismo receptivo (en millones de US$),
año 2005
Elaboración propia en base a Unidad de Desarrollo Municipal, OPP
También cumplen un rol importante las agroveterinarias y los proveedores de insumos
y servicios para explotaciones agropecuarias (que incluyen también alquiler y servicios
de maquinaria, etcétera). Estas actividades vinculan al medio urbano (que concentra a
estos proveedores de servicios) con el medio rural, conformando un complejo de servicios
conexos al agro y la agroindustria que tiene una base importante en los departamentos
del AM.

La ganadería de carne que se practica en el interior de Canelones es intensiva, así como

lo es en San José, donde se realiza en combinación con la actividad lechera. La ganadería
intensiva y combinada con otras actividades agropecuarias como la lechería, es mucho
más demandante de servicios e insumos que las prácticas extensivas tradicionales.

Comercialización de la producción del campo y la granja

La fase de comercialización asociada a la producción de la granja genera unos 8.485

puestos de trabajo permanentes. Estos empleos se generan principalmente en Montevideo,
que centraliza la comercialización de la producción granjera rural de los departamentos
del AM. Casi el 60% de la producción frutícola se comercializa a través del Mercado
Modelo, de comisionistas, de ferias o de minoristas, que constituyen los canales de co-
mercialización más importantes. Las ferias representan el 64% del empleo total (5.452
personas) y la comercialización mayorista, el 36% restante (3.033). El 95% del empleo

31 MGAP-DIEA (2004).
 277

mayorista se concentra en los mercados Modelo y Agrícola de Montevideo.

Montevideo centraliza la comercialización de la producción granjera rural de los de-

partamentos del AM.

En el AM (gran centro consumidor del país) se concentran las mayores superficies de

comercio mayorista y minorista. A través de ellas se comercializa gran parte de la
producción agrícola y pecuaria del AM y de todo el interior del país (grandes mayoris-
tas y grandes supermercados).

La concentración de grandes superficies de comercialización minorista se produce princi-

palmente en Montevideo y en Canelones, sobre la Costa de Oro y las ciudades canarias
próximas a Montevideo.

Actividades turísticas

El peso de esta actividad puede aproximarse por el sector comercio, restaurantes y

hoteles. Sin embargo, dentro del comercio hay que discriminar el vinculado a la actividad
turística del que no se vincula a ella en forma directa, además de incluir la actividad
inmobiliaria y otros servicios asociados al turismo. Los datos no permiten tales desagrega-
ciones, por lo que sólo se cuenta con el agregado de comercio, restaurantes y hoteles. De
todos modos, puede inferirse que se trata de una actividad importante en la generación
de VAB en el AM.

La oferta turística de los departamentos del AM es muy variada, aunque Montevideo y

la Costa de Oro son los destinos más visitados. Los datos que se presentan a continuación,
referidos al ingreso de turistas según su principal destino, muestran que del total de
visitantes que ingresan al país, Montevideo y la Costa de Oro reúnen cerca del 40% y
nunca menos del 32%.

Por otra parte, en 2005 la Costa de Oro y Montevideo representan conjuntamente cerca
del 40% de los ingresos brutos por turismo receptivo a nivel nacional (37% Montevideo
y 2% Costa de1 Oro).
278

Visitantes (turismo receptivo) por destino declarado

destino principal 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Montevideo 820.415 684.502 686.124 625.814 582.938 467.036 490.033 617.731 683.742
Punta del Este 662.446 701.895 598.328 560.512 528.622 355.733 428.433 530.889 532.067
litoral termal 248.956 293.545 307.653 327.592 343.620 181.617 196.658 220.459 217.749
Colonia 173.615 151.086 160.308 172.587 135.148 82.241 79.198 99.851 109.979
Costa de Oro 133.974 119.719 110.355 96.474 93.569 53.375 61.689 73.135 62.100
Piriápolis 90.043 84.173 90.145 77.459 66.388 36.276 45.405 66.264 55.945
costa Rocha 67.817 72.443 74.452 59.932 65.138 36.077 36.909 58.869 54.357
otros/sin dato 265.266 216.630 245.799 315.517 321.023 141.517 169.730 203.660 201.110
Fuente: Ministerio de Turismo total 2.462.532 2.323.993 2.273.164 2.235.887 2.136.446 1.353.872 1.508.055 1.870.858 1.917.049

La oferta turística del Canelones “costero” cuenta con aproximadamente 90 mil plazas
y genera empleo para unas 11 mil personas. El tramo que va desde Ciudad de la Costa
hasta el arroyo Pando ha perdido su clásica fisonomía balnearia debido al enorme au-
mento de la población permanente. En cambio, al este del arroyo Pando los balnearios
conservan su impronta de ambiente apacible para familias de clase media, con destaque
de Atlántida (el centro de mayor desarrollo en la costa canaria), Parque del Plata y
La Floresta. Los visitantes provienen mayoritariamente de la capital (turismo interno), y
entre los extranjeros predominan los argentinos. Los hoteles son pequeños y medios (con
comodidades que no superan las tres estrellas) y representan sólo un 5% de la oferta total
de camas del departamento, la que se da principalmente a través del alquiler de vivien-
das. Cabe destacar el interés que parece existir en un proyecto de complejo hotelero 5
estrellas en Atlántida, a fin de complementar la oferta hotelera de alto nivel de la costa
uruguaya, actualmente concentrada en Punta del Este.

Como surge del cuadro que muestra el ingreso de visitantes al país, Montevideo es el
principal destino del turismo receptivo a nivel nacional. Esto se asocia a su condición
de metrópoli con una identidad cultural propia marcada por el tango, el candombe,
la murga, el puerto, el “río ancho como mar”, el casco viejo de la ciudad, el Cerro de
Montevideo, hermosos parques como el Prado, edificios emblemáticos como el Palacio
Legislativo, el Teatro Solís, el Palacio Salvo y el Estadio Centenario (sede del primer
mundial de fútbol), sus numerosos museos y sus casi 25 kilómetros de paseo marítimo inin-
 279

El otro Canelones a descubrir

Alejados de las rutas turísticas clásicas asociadas a la costa, existen varios puntos de
interés turístico en un Canelones por descubrir. Por ejemplo, el embalse de la represa del
arroyo Canelón Grande, a pocos kilómetros de la capital departamental. La ciudad de
Santa Lucía, con el entorno del río y un parque arbolado con instalaciones apropiadas
para el esparcimiento y las actividades náuticas. El Parador Tajes, enclavado entre
una densa arboleda y próximo a la desembocadura del río San José en el río Santa
Lucía, en un escenario plagado de islas donde se puede observar la mansión de finales
del siglo XIX del presidente Máximo Tajes. La visita a las bodegas, donde nacen los
mejores vinos del país. Numerosos museos y atractivos culturales, como el clásico
Teatro Politeama, el Museo Histórico Departamental, el Museo Arqueológico, que
exhibe restos prehistóricos hallados en la cuenca del Santa Lucía, el nuevo Mausoleo
al Soldado Oriental (donde ocurriera la famosa batalla de Las Piedras) y las casas de
cultura y museos temáticos que se encuentran en la finca de la familia Artigas en la
localidad de Sauce, de la familia de José E. Rodó en Santa Lucía y la Quinta Capurro
en la localidad del mismo nombre.

Diario El Observador, colección “Todo Uruguay”

terrumpido que asimilan la capital a una ciudad-balneario. Para el visitante destacan la

celebración del Carnaval en febrero –con el concurso de murgas en el Teatro de Verano
y el Desfile de Llamadas en los barrios Sur y Palermo (al que concurren cada vez más
turistas extranjeros)–, la posibilidad de asistir a espectáculos de tango, las festividades
gauchas de la Semana Criolla en Semana Santa y de la Rural del Prado en primavera,
la feria dominguera de Tristán Narvaja y el tradicional paseo gastronómico del Mercado
del Puerto en la Ciudad Vieja.

Montevideo es el principal destino del turismo receptivo a nivel nacional, lo que se

asocia a su carácter de ciudad metrópoli con una identidad cultural propia. Además,
cuenta con una posición geográfica estratégica en la región del cono sur.
280

A esta oferta turística ya tradicional en Montevideo se ha agregado, en los últimos años,

el componente derivado del ingreso de la ciudad al circuito internacional de cruceros de
gran porte. Esto le ha permitido acceder, en alguna medida, al mercado turístico interna-
cional de altos ingresos, al que antes sólo accedía Punta del Este. Estos visitantes de baja
permanencia recorren fundamentalmente el casco histórico de la ciudad, con un gasto de
divisas per capita muy superior al promedio asociado al turista regional.
Otra importante fuente de ingresos no tradicional es el llamado “turismo de negocios” o
“turismo de congresos”. En este sentido, Montevideo se posiciona en la región como una
ciudad “natural” apta como sede de congresos y eventos de negocios. Para ello cuenta
con una adecuada infraestructura de hoteles 5 estrellas dotados con complejos para con-
venciones y congresos de primer nivel. Montevideo tiene además la ventaja de ser Sede
Administrativa Permanente del Mercosur y de acoger otras sedes regionales permanentes
–de instituciones y organismos internacionales–, en una posición geográfica estratégica
en la región.

El departamento de San José está sensiblemente por debajo de Canelones y Montevideo

en cuanto a la recepción de turistas. Sin embargo, reúne diversos atractivos y tiene un
importante potencial a explotar. El principal balneario de San José es Kiyú (en guaraní
significa “grillo”), sobre el Río de la Plata, conocido por sus playas de arenas blancas y
sus famosas barrancas (que en algunos puntos alcanzan más de 50 metros de altura).
Sobre el río Santa Lucía, y asociada a otro tipo de turismo o a la residencia perma-
nente, se destaca la “Marina Santa Lucía”, primera urbanización náutica del Uruguay
(con más de cien lotes con amarras para yates y veleros). San José cuenta además con
atractivos histórico-culturales como la casa de la familia Ortuño (construida en 1806),
que actualmente alberga al Museo San José (Bellas Artes) y reúne obras de los pintores
uruguayos más importantes, el Teatro Macció de 1912 (sólo superado por el Teatro Solís
de Montevideo), donde Carlos Gardel brindó su último recital antes de morir, o el Teatro
Vallbona, inaugurado en 1873, del que hoy sólo sobrevive la fachada. Otras atracciones
son: el Parque Rodó, con una extensión de 45 há, en cuyo centro se encuentra la Hostería
del Parque, las sierras de Mahoma , las estancias turísticas y los diversos arroyos aptos
para la navegación de yates y veleros de poco calado.
 281

La revitalizada Ciudad Vieja en Montevideo

La Ciudad Vieja ha sido revitalizada en los últimos años con una política activa desde
la Intendencia para restaurar edificios históricos, organizar paseos y actividades
culturales y de esparcimiento, mejorar el paseo peatonal, así como brindar mayor
seguridad para garantizar el disfrute pleno del turista. El recorrido por Ciudad Vieja
puede incluir visitas a varias galerías de arte, casas de antigüedades o variados
museos, entre los que podemos mencionar el museo Torres García, el Cabildo, Museo
Nacional de Arte Decorativo (en el Palacio Taranco), el Museo Histórico Nacional
(incluye el Romántico), las casas de importantes personalidades históricas como
Fructuoso Rivera, Juan A. Lavalleja, Ximénez, Francisco Giró o la del revolucionario
italiano Giuseppe Garibaldi. Otra alternativa es simplemente caminar por la peatonal
observando la presencia de artesanos, músicos, pintores y malabaristas, en un camino
que conduce hacia el mar. Parada obligada para almorzar es el Mercado del Puerto,
principal paseo gastronómico para degustar carnes y pescado, con buenos vinos y
bebidas típicas como el tradicional Roldós o la Uvita. Por último, también la noche
tiene su espacio en la Ciudad Vieja, con un sector de restaurantes, pubs y discotecas
que ofrecen esparcimiento nocturno al nivel de las ciudades más importantes del
mundo.
Diario El Observador, colección “Todo Uruguay”

San José está sensiblemente por debajo de Canelones y Montevideo en cuanto a la

recepción de turistas. Sin embargo, reúne diversos atractivos y tiene un importante
potencial a explotar.

Para finalizar, cabe mencionar como dato de interés la cantidad de emprendimientos

turísticos departamentales que obtienen la declaración de interés nacional. Del siguiente
cuadro se extrae que este tipo de inversiones de mediano y gran porte se ha concentrado
fuera del AM, al menos en los últimos años.

Las inversiones de mediano y gran porte declaradas de interés nacional se han concen-
trado fuera del AM, al menos en los últimos años.
282

Emprendimientos turísticos declarados de interés nacional

2004-2005 Montevideo Canelones San José AM resto interior total país
emprendimientos 3 -- -- 3 12 15
20% 0% 0% 20% 80% 100%
inversión (mill. US$) 3.447 -- -- 3.447 13.773 17.220
Fuente: Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones, Proyectos
de Declaración de Interés Nacional 20% 0% 0% 20% 80% 100%

Las sierras de Mahoma, tesoro escondido de San José

Las sierras de Mahoma están constituidas por la ladera nordeste de la cuchilla del
mismo nombre que, a su vez, se desprende de la Cuchilla Grande en el noroeste del
departamento. Se sitúan a 37 km de la capital departamental y comprenden un área de
aproximadamente 20 km2. El origen del nombre (lejos de recordar al profeta fundador
del Islam) estaría en la deformación al castellano del nombre de un indígena que
vivía en la zona llamado Ohma (aunque nadie lo sabe con certeza). Las sierras están
constituidas por “mares de piedra” sometidos a procesos de meteorización y erosión.
Pueden observarse cuevas, grutas, elevaciones y formaciones rocosas extrañas que
semejan animales y objetos que disparan la imaginación del visitante. Entre las
extrañas formaciones de la sierra destacan la “casa de piedra” (que podría haber sido
utilizada por José Artigas durante el Éxodo del Pueblo Oriental en 1811), “el avión”,
“la cascada”, “la tortuga gigante”, “los tres hermanos”, “el apereá” y “la esfera”. En
cuanto a la fauna del lugar es importante la presencia de camoatíes y termiteros.

Diario El Observador, colección “Todo Uruguay”

 283

Los sectores intensivos en conocimiento

Hasta aquí se ha presentado la actividad económica en el AM según la clasificación tradicional

en base a grandes sectores: sector agropecuario, industrial y servicios. Sin embargo, como se
aclara al inicio, dicha clasificación se aplica a los efectos de ordenar los temas y no pretende
establecer compartimentos estancos. En ese sentido, se ha intentado adoptar un enfoque trans-
versal que exprese las relaciones que cada actividad entabla entre los ámbitos vinculados al
agro, la industria y los servicios.
Estas relaciones serán aquí aún más explícitas: las empresas y entidades consideradas perte-
necientes a cada ámbito económico intensivo en conocimiento se analizarán a lo largo de los
tres grandes sectores mencionados. El análisis volverá incluso sobre alguna actividad ya citada
(como parte del sector agropecuario, del industrial o de los servicios), pero con un abordaje
transversal vinculado al ámbito global de las actividades económicas basadas en el conocimien-
to. Este análisis se basa en el enfoque que utiliza el Informe de Desarrollo Humano 200532.
Se identifican cinco grupos de agentes, vinculados a diferentes ámbitos económicos inten-
sivos en conocimiento en Uruguay:

• software y servicios informáticos,

• biotecnología,
• servicios empresariales de ingeniería,
• servicios e industria ambientales,
• industria farmacéutica.

Pero esta identificación no sólo atiende a las empresas productoras de bienes y servi-
cios intensivos en conocimiento, sino también a las suministradoras de bienes y servicios
especializados para las firmas productoras (por ejemplo, proveedores de equipos espe-
cializados o laboratorios de análisis), a las empresas usuarias o demandantes (frigoríficos
o empresas lácteas que inducen la utilización de tecnologías de mejoramiento genético
en animales) y a las entidades o instituciones vinculadas a los ámbitos seleccionados
(laboratorios universitarios, laboratorios ministeriales o público-privados, organizaciones
gremiales, etcétera).

32 PNUD (2005) Parte II: El Uruguay hacia una estrategia de desarrollo basada en el conocimiento.
284

De una muestra de 212 empresas33, 29% corresponden a biotecnología, 24% a software,

22% a la industria de servicios y bienes asociados al medio ambiente, 17% a servicios
de ingeniería y 8% a la industria farmacéutica. Por otro lado, en el caso de las 86
entidades, la mayoría pertenece al ámbito de la biotecnología y, en menor medida, al
ámbito medioambiental.

Muestra de empresas y entidades vinculadas a ámbitos económicos intensivos en conocimiento

Encuesta IE-PNUD (2005)
software y servicios servicios de ámbito medio- industria farma-
empresas biotecnología total
de informática ingeniería a empresas ambiental céutica
oferta 38 29 8 35 16 126
demanda 13 33 29 11 0 86
total 51 62 37 46 16 212
software y servicios servicios empresaria- ámbito medio- industria farma-
entidades biotecnología total
de informática les de ingeniería ambiental céutica
oferta 2 66 1 8 0 77
demanda 0 0 0 9 0 9
Fuente: Encuesta IE-PNUD en PNUD (2005) total 2 66 1 17 0 86

Además del ámbito económico al que pertenecen las empresas y entidades, la dimensión
territorial es también relevante para el análisis. Dicha dimensión, que refiere a la locali-
zación geográfica de estos agentes, debe su importancia a que el contexto socioterritorial
e institucional y las economías de aglomeración son fuentes importantes de innovación y
aprendizaje, factores claves en este tipo de actividades.

El cuadro muestra que el AM cuenta con el 65% de las empresas y el 81% de las enti-
dades (asociaciones empresariales y gremiales, laboratorios y centros de investigación
universitarios públicos y privados) asociadas a los citados ámbitos de actividades eco-
nómicas intensivas en conocimiento. Si se consideran los departamentos por separado,
Montevideo es el gran centro de localización de estos agentes, seguido por Canelones
con 22 empresas y 8 entidades.

33 El PNUD (2005) y el Instituto de Economía (FCEA-UdelaR) realizan una encuesta donde se toma una mues-
tra de 212 empresas y 86 entidades (de oferta y demanda).
 285

Localización geográfica de agentes vinculados a actividades intensivas en conocimiento. Año 2005

zona empresas % entidades % total %
Canelones 22 7% 8 6% 30 7%
Montevideo 167 55% 93 73% 260 60%
San José 8 3% 2 2% 10 2%
AM 197 65% 103 81% 300 69%
resto interior 108 35% 24 19% 132 31%
total País 305 100% 127 100% 432 100%
Elaboración propia sobre datos de PNUD (2005)

Se observa también que varias de estas empresas y entidades forman parte de los si-
guientes parques industriales o polos tecnológicos: Parque Industrial y Tecnológico del
Cerro (muchas empresas del ámbito ambiental), Polo Tecnológico de Pando (industria
farmacéutica, alimentaria y ambiental), Parque Tecnológico Canario (agroalimentario),
Zonamérica (empresas de software), empresas incubadas en las Facultades de Ciencias y
de Química de la UdelaR. La mayoría de estas aglomeraciones se radica en el AM, sobre
todo en Montevideo y Canelones.

También debe agregarse, a la lista de actividades intensivas en conocimiento concen-

tradas en espacios metropolitanos, la instalación del Instituto Pasteur de Montevideo en
las proximidades de la Facultad de Ciencias de la UdelaR. Este proyecto, que ya es una
realidad, se inscribe en el marco de la vinculación entre el Instituto Pasteur de París y la
región (Mercosur ampliado) iniciada en el 2001 con el Programa Amsud-Pasteur, del que
participan 49 instituciones académicas de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
El Instituto Pasteur otorga al país, y dentro de éste al AM, el estatuto de centro regional
de referencia, con actividades de formación de recursos humanos de alto nivel para
profesionales e investigadores de Sudamérica y Latinoamérica, así como para albergar
proyectos de investigación conjunta entre los países de la región y actividades de desar-
rollo de biotecnologías, entre otras muchas posibilidades.
Por otra parte, un nuevo ámbito para el desarrollo de la industria basada en el cono-
cimiento es el del programa de formación de clusters PAC-Pymes, de cooperación bilat-
eral UE-Uruguay, que incluye específicamente un cluster de Ciencias de la Vida.
286

En suma, puede decirse que el AM es un ámbito muy propicio para el desarrollo de

actividades intensivas en conocimiento. Éstas son ya una realidad tangible, y su
consideración debe integrar, sin duda, toda estrategia hacia el desarrollo de la región
metropolitana.

Parque Tecnológico Canario - PTC

Se trata de un proyecto ambicioso de la Comuna Canaria, con un programa del polo

agroalimentario que incluye un Parque Industrial y un Parque de Exposiciones
destinados a la producción, la comercialización, la investigación y el desarrollo. Para
2006 eran 36 los proyectos presentados, de los cuales 16 estaban en proceso de ejecución
y había 10 empresas que ya estaban funcionando. Se prevé que en un futuro cercano
el Parque Tecnológico Canario dé trabajo directo a más de 100 personas. El Parque
Industrial es un conglomerado de empresas agroalimentarias y servicios anexos,
así como una incubadora de emprendimientos donde la Comuna Canaria generará
las oportunidades para que industriales, empresarios, productores, emprendedores
y trabajadores desocupados encuentren una oportunidad para el desarrollo de
empresas, apoyados y asistidos por la Junta Nacional de Empleo, la Universidad de
la República, el Centro Cooperativista, la Universidad del Trabajo del Uruguay y
el Laboratorio Tecnológico del Uruguay. El Parque de Exposiciones, nacionales e
internacionales, tiene como objetivo posicionar la producción del departamento de
Canelones a escala internacional, con el fin de difundir y generar nuevos e innovadores
canales de comercialización.
Fuente: IMC
 287

Parque Tecnológico Industrial del Cerro - PTI

El proyecto surgió a mediados de los 90 para revertir el proceso de decadencia y

marginación que comenzara con el cierre de los frigoríficos a finales de la década del
70 en el barrio histórico del Cerro en Montevideo.
Actualmente hay 18 empresas que ya están trabajando plenamente, destacándose el
tratamiento de residuos para su transformación en materias primas industriales. De
estas empresas, el 80% llegó ya a un 100% de implantación y formalización (BPS,
DGI, IMC), otro 10% tiene una implantación mayor al 50% y sólo en el 10% restante
este valor es inferior al 50%. Hay empresas dedicadas a la producción de alimentos, la
esterilización de equipos por óxido etileno y materiales médicos, la ingeniería eléctrica
y la fabricación de ración para mascotas.
El proyecto está enclavado en el viejo edificio que ocupara el frigorífico Artigas. Toda
la estructura del parque surge de un acuerdo con el LATU, UTU y otras instituciones,
lo que permite que las empresas allí instaladas obtengan información, asesoramiento
y formación para consolidar los emprendimientos, así como la generación de nuevas
ideas, empresas y negocios. Se ha realizado ya la primera exportación, con destino a
Brasil, de detergente orgánico a base de ácido cítrico especialmente formulado para
la industria alimenticia con patente en EEUU. Y se prevé la realización de un nuevo
llamado a proyectos a fines de junio, lo que permitirá concretar los planes de la comuna
en el PTC y atender las demandas de los emprendedores y empresarios involucrados.
Al día de hoy, los empresarios privados llevan invertido en el PTC 250.000 dólares y
han generado 120 puestos de trabajo.
Fuente: IMM
288

Incubadoras de empresas y parques tecnológicos

• Ingenio

Es una incubadora de empresas tecnológicas creada a partir de un proyecto conjunto

del LATU y la Universidad ORT, con el apoyo financiero del BID por un período
de tres años (2002-2004). Promueve la transformación de ideas/proyectos en nuevos
negocios en el sector de las “tic” mediante un mecanismo de incubación que disminuye
el riesgo inherente a las etapas iniciales de creación de empresas.

• Zonamérica Business & Technology Park

En los últimos años esta Zona Franca se ha venido desarrollando como una
plataforma de negocios y tecnología de alcance internacional. Ofrece instalaciones,
infraestructura y servicios de alta calidad, incluyendo tecnología de comunicación de
última generación, a empresas internacionales que operan en las áreas de logística,
servicios financieros, biotecnología, informática y tecnología, call centers, consultoría
y comercio en general. Zonamérica es utilizada por las más importantes empresas
nacionales de software, y ha sido seleccionada como base de operaciones para la región
por la multinacional india Tata Consulting o la irlandesa Trintech.

Fuente: PNUD (2005)

 289

Reflexiones finales

La información presentada previamente permite conocer un poco mejor el perfil económico

productivo del AM y sus departamentos. En este capítulo se proponen algunas reflexiones
que, sin carácter concluyente o definitivo, señalan posibles caminos a ser explorados y
discutidos. En esa línea, muchas de ellas pueden adoptar la forma de problemas o inte-
rrogantes que admiten más de una respuesta. Se trata de señalar los temas considerados
de interés para que éstos sean abordados tanto desde el punto de vista académico como
político.

Desde el punto de vista formal, el capítulo consta de dos secciones. La primera de ellas
intenta reflejar ciertas inquietudes sobre determinados sectores de actividad, así como
algunos asuntos del AM que surgen del análisis previo y que se quiere recoger en este
capítulo final. Esto no configura un repaso exhaustivo de los temas ya tratados, sino una
serie de señalizaciones que puede considerarse arbitraria. La segunda parte reúne algu-
nas reflexiones de conjunto sobre la economía del AM y propone una discusión abierta
sobre las dimensiones y el tipo de enfoque que deben privilegiarse al asumir el reto del
desarrollo económico en la región.

Algunos asuntos particulares para señalar

Una de las principales actividades del AM que vincula el agro con la vida urbana, o si
se quiere, el sector primario con el secundario y el terciario, es la granja. Por esto, es
importante señalar algunas cosas al respecto. En primer lugar, es necesario destacar la
importancia social de la granja en el AM: en los tres departamentos, la explotación
rural asociada a la horticultura, la fruticultura, los viñedos y otras actividades de granja
es, en general (incluyendo animales), mucho más que una actividad económica. Se trata
de una forma de vida, que fija a la familia en el medio rural a través del trabajo y genera
identidad territorial. La proximidad de centros urbanos importantes (no sólo de la capital)
puede inducir al individuo a emigrar desde el campo al medio urbano. Esto no implica
necesariamente una mejora de su bienestar, dado que las oportunidades de encontrar
trabajo y acceder a una vida mejor en las aglomeraciones urbanas del AM no son fáciles
de alcanzar y hay un alto riesgo de que el traslado comporte situaciones de desempleo,
pobreza urbana y marginalidad. En este sentido, las pequeñas y medianas explotaciones
290

rurales cumplen un rol fundamental que trasciende el valor económico expresado en el

VAB o la producción física. Dichas actividades ofrecen a la gente la posibilidad de vivir y
desarrollar sus capacidades en el medio rural, reforzando identidades territoriales y mini-
mizando la macrocefalia disfuncional en los centros urbanos. Este aspecto debe, por ende,
ser considerado al establecer prioridades y definir qué actividades agropecuarias deben
preservarse o impulsarse junto a otros parámetros como la competitividad, rentabilidad o
inserción exportadora.

Similares comentarios merece la actividad de la lechería, en relación al valor sociocultural

del pequeño y mediano productor. Esto debe considerarse al margen de los aspectos
asociados al gran complejo lácteo nacional y su competitividad en mercados externos.

Lo expresado previamente no implica, sin embargo, que las actividades rurales asocia-
das a pequeños productores se subsidien a cualquier costo o de cualquier manera. La
importancia sociocultural de estas actividades debe servir de justificación para apoyar
a la granja, pero esto debe hacerse en el marco de un proyecto que haga de ella una
actividad competitiva y económicamente viable a largo plazo.

En cuanto a la horticultura, la obtención de mayores rendimientos y mejores precios (de-

rivados de la producción fuera de estación, con cultivos protegidos) en el litoral norte en
comparación con la región del AM, revela la existencia de una brecha de productividad
desfavorable al AM (debido a la modalidad de cultivos en condiciones de campo, pero
incluso al comparar los cultivos protegidos en ambas zonas). La proximidad al mercado
consumidor final y a la infraestructura logística y comercial de la capital brinda a los
departamentos del AM condiciones de competitividad aceptables aún con menor ren-
dimiento y menos cultivo protegido que en el litoral norte. Pero si se piensa en términos
de competitividad dinámica de largo plazo y en la posibilidad de una expansión hacia
destinos externos (competitivos), el aumento de la productividad y competitividad de la
producción hortícola del AM se torna imprescindible.

Como se muestra en el trabajo, la producción frutícola y hortícola se destina mayoritari-

amente al mercado interno. Esto implica, desde el punto de vista de la demanda, una limi-
tante, dada por el estancamiento demográfico, la pequeñez del mercado y el bajo poder
adquisitivo (si bien se recupera lentamente en los últimos años). Dificulta la colocación de
los diferentes cultivos y la obtención de precios adecuados para los productores, y sobre
todo, vuelve inviable una estrategia de “despegue” para las cadenas agrícolas de cultivos
 291

intensivos y de granja con sustento en la demanda interna.

En este sentido, una posible estrategia podría ser la de apuntar a una mayor productivi-
dad que permitiera, además del abastecimiento interno, un desarrollo exportador con
mayor posibilidad de colocación y mejores precios. Para ello debe lograrse una pro-
ducción importante, en cantidad y calidad, de las variedades más demandadas por los
mercados más atractivos –por ejemplo, la Unión Europea–, sin descuidar los mercados de
la región próxima.

Por otra parte, es necesario pensar en clave de agroindustria. Hay que explorar la po-
sibilidad de identificar programas de abastecimiento de materias primas nacionales a
la agroindustria horti frutícola, por ejemplo con los excedentes de exportación, lo que
tendría efectos positivos para la consolidación de una fase industrial en el sector. La
ventaja del AM al respecto es importante porque cuenta con los cultivos, los productores,
las industrias y los canales de comercialización. Sin embargo, una estrategia de inserción
en mercados externos exige articulación y acuerdo a lo largo de toda la cadena de pro-
ducción, para que ésta sea sostenible en el tiempo y no por unas pocas zafras. Además,
un mayor desarrollo en la fase industrial no sólo requiere asegurar el abastecimiento de
materia prima a la industria y a precios competitivos sino la conveniencia del negocio
para los productores. Esto hace necesario que productores agrícolas, industriales, interme-
diarios y agentes del gobierno se junten a diseñar una ingeniería de negocios que resulte
en un juego de suma positiva y que trascienda la visión predominante de abastecimiento
del mercado interno, combinando las variables producción, exportación y procesamiento
industrial de modo beneficioso para todos los involucrados34 .

34 No somos originales al señalarlo, pero la mejora del rendimiento agrícola, necesaria para producir más y
en forma competitiva, debe lograrse mediante incorporación tecnológica y cambios en la modalidad de cultivo (por
ejemplo, el cultivo protegido en lugar del cultivo a campo). En algunos casos se observa también un problema de
escala (tamaño del establecimiento), lo que no es sencillo de abordar. Por ejemplo, en las frutas de hoja caduca la
productividad (toneladas por trabajador) evoluciona crecientemente con la escala, donde el máximo (55 toneladas/
trabajador) representa casi ocho veces más el valor más bajo correspondiente a los productores más pequeños (zafra
2005/2006 DIEA-MGAP). El problema de la escala no es sencillo, porque la concentración de la tierra en pocos pro-
ductores generaría la expulsión de las familias que viven de esta actividad en pequeñas explotaciones. Justamente,
una de las ventajas de la actividad hortifrutícola es la generación, en el medio rural, de empleo y sustento para las
familias allí afincadas. Es difícil compatibilizar esto con un proceso que apunte a la inserción exportadora y la consoli-
dación de fases industriales. Se trata de un gran reto: conjugar la explotación eficiente con la permanencia de peque-
ños y medianos productores. Por otra parte, como señala DIEA-MGAP (2003) para el caso de la fruta, la diversidad
de variedades para la realización de nuevas plantaciones en el marco de proyectos subsidiados dificulta a menudo un
proceso de producción homogéneo y con volúmenes adecuados, que permita mantener un flujo exportador estable en
el tiempo. Esto exige una revisión de las políticas de apoyo e incentivo desde el gobierno, que debe participar activa
292

Otra actividad importante, particularmente característica del AM, es la producción de

aves y su faena, que admite también algunas señalizaciones. Las mejores perspectivas
que el mercado interno en expansión tiene respecto a la década pasada (el agronegocio
avícola de carne es hoy un 135% superior, en volumen físico, que a inicios de la década
de los 90) deberían dar sustento a una estrategia de salto exportador. Sin embargo,
las exportaciones hasta ahora son marginales. El consumo mundial de carne aviar creció
2,6% en 2006, a consecuencia de su aumento en EEUU y China35 . A su vez, las distorsiones
sanitarias a nivel mundial abrieron oportunidades para la carne de ave uruguaya (con
exportaciones a Venezuela, Vietnam y Ghana). Esto último debe tenerse en cuenta como
factor diferenciador, poniendo mayor énfasis en las condiciones sanitarias y el control de
los productos uruguayos (aspecto en el que se está trabajando). Pero el logro de una es-
trategia exitosa asociada a la exportación exige un mayor compromiso entre productores,
fase industrial y organismos estatales competentes, para lograr más formalización y mejo-
ras en procesos y controles sanitarios y de calidad. La concentración de esta agroindustria
en el AM permite su adecuado manejo a escala regional, lo que resulta ventajoso en la
medida en que se coordine adecuadamente con las autoridades y organismos nacionales
competentes.

Dentro de las cuestiones destacables debe señalarse la importancia del complejo de

transporte y logística, sector que influye en la competitividad y el desarrollo de casi
todas las actividades económicas del AM y del país. El AM, y en particular Montevideo,
constituyen el corazón del complejo y el ámbito primordial de acción para potenciarlo y
mejorarlo. Se trata de un complejo con nivel adecuado en cuanto a capacidades opera-
tivas y tecnológicas y formación de recursos humanos, así como en cuanto a flexibilidad
operativa, credibilidad en la calidad del servicio prestado y cumplimiento de plazos. En
este sentido, cabe destacar las inversiones realizadas y proyectadas en el puerto de Mon-
tevideo y el aeropuerto de Carrasco. Pero se trata de un complejo heterogéneo y poco
articulado, que necesita una mayor coordinación entre los distintos modos de transporte
y de políticas estatales o estrategias empresariales de liderazgo que definan una visión
consensual de futuro. El AM concentra el núcleo básico de infraestructuras y los centros de
decisión estratégica del sector, por lo que debe protagonizar el impulso de una estrategia
que involucre a actores privados, empresariales y estatales para consolidar las fortalezas

y responsablemente de la construcción de esa estrategia exportadora y generadora de mayor valor agregado que
creemos necesaria.
35 Anuario OPYPA 2006.
 293

y superar las debilidades del complejo (señaladas en el capítulo correspondiente). Esta

estrategia debe incorporar al resto del país y sus infraestructuras, a fin de potenciarlas,
mejorarlas y hacerlas funcionales al sistema global, con una visión integradora y partici-
pativa que otorgue voz y voto al interior del país. Pero el liderazgo debe ser ejercido por
el AM activamente y desde sus órganos públicos y fuerzas vivas, sin esperar pasivamente
soluciones provenientes del gobierno nacional.

Con respecto a la industria, hay algunas tendencias que deben señalarse. La industria
manufacturera tendería a reducir su participación en el total del VAB del AM, tal vez
en respuesta a las tendencias vigentes a nivel nacional y mundial que confirman un crec-
imiento de los servicios. A su vez, el AM vería reducir su participación en el PIB industrial
del país (de todos modos, en términos absolutos el PIB industrial del AM y de Montevideo
representan, respectivamente, el 84% y el 76% del total nacional), principalmente por
el impulso del complejo forestal maderero en el interior del país, fuera del AM. Por
otra parte, los nuevos conceptos de competitividad involucran una visión sistémica que
trasciende al sector industrial y confiere un rol importante al sector de servicios, en un
corte transversal que se confunde con las etapas primarias y secundarias de los procesos
productivos.

Un aspecto a discutir es el rol que el AM debe (o no) asumir en la estrategia de desar-

rollo a largo plazo en cuanto a la economía del conocimiento. El PNUD (2005) destaca
las condiciones favorables y desfavorables inherentes a una economía periférica como
la de Uruguay, para delinear una estrategia posible de desarrollo económico basada
en la generación de conocimiento. No se analizarán aquí las condiciones de los ámbitos
identificados en dicho estudio como núcleos locales relevantes en cuanto a actividades in-
tensivas en conocimiento: software, biotecnología, medio ambiente, servicios de ingeniería
e industria farmacéutica. Sí es importante señalar que en Uruguay existe una capacidad
relativamente importante de investigación y desarrollo en esos ámbitos, con una ten-
dencia creciente en el tiempo. Pero es un proceso que debe aún consolidarse. El núcleo
geográfico de estos sistemas de agentes (empresas y entidades de apoyo) se encuentra
en el AM y es de esperar que esta concentración en Montevideo y zonas metropolitanas
continúe. Esto surge de la evidencia mundial al respecto, así como de la incidencia de las
economías de aglomeración en el fortalecimiento y la expansión de los mecanismos de
innovación y aprendizaje, a lo que se agrega el hecho de que Montevideo es una referen-
cia importante para lograr, además del citado efecto de externalidades por proximidad
territorial, la conexión con los sistemas de innovación regionales y mundiales. En efecto,
294

el Instituto Pasteur, las multinacionales del software y servicios informáticos instalados en

Zonamérica, los vínculos con el exterior que poseen los centros universitarios y de investi-
gación capitalinos, muestran el potencial de la región (ausente en el resto del país) para
generar dinámicas de aglomeración geográfica en conexión con las redes regionales e
internacionales de innovación (factor fundamental para lograr, en un mundo globalizado,
competitividad en tecnologías de la información y el conocimiento).

Como plantean las nuevas teorías del crecimiento endógeno y como muestra la experi-
encia de los países más ricos del mundo, la innovación es la clave para el aumento del
ingreso per capita y la reducción de la brecha con los niveles de vida de estos países.
De acuerdo a esto, parece central discutir cómo generar en nuestro país una estrategia
propia de desarrollo basada en el conocimiento y la innovación. Esta preocupación por
suerte existe, tanto en el medio académico como en el ámbito gubernamental –expre-
sada, por ejemplo, en la creación del Gabinete Ministerial de la Innovación–, así como en
el sector privado, que también reconoce la necesidad de generar competitividad genuina
basada en la innovación. En este esquema el rol del AM es fundamental porque, como
se señala en el capítulo correspondiente, es allí donde se concentran las capacidades
existentes en Uruguay para el desarrollo de estas actividades y, más aun, donde existe
el potencial para aspirar a un posicionamiento regional (¿y, por qué no, internacional?)
preferencial. Esto no sólo debería analizarse en función de la conveniencia para el AM
sino también en cuanto a la responsabilidad de esta región para con el resto del país: si la
citada estrategia es necesaria para el país, el AM debería ser su impulsora, lo que sería
sin duda beneficioso para esa región y de gran impacto en el desarrollo económico y la
calidad de vida de todos los habitantes del país.

Reflexiones de conjunto sobre el Área Metropolitana y posibles abordajes

futuros

Las observaciones realizadas y recogidas sobre las actividades económicas relevantes

en el AM tienen ciertos puntos comunes que pueden resumirse en una línea general
de acción. Ésta se funda en la priorización de la competitividad sobre las siguientes
bases:

• la innovación en sentido amplio (innovar en producción, comercialización,

abastecimiento de insumos, etcétera);
 295

• la introducción y difusión de la innovación mediante la asistencia técnica y la

articulación entre las fases primaria, industrial, comercial y servicios conexos;
• la apuesta a la exportación como medio de lograr la escala necesaria
para la competitividad y la superación de los límites de demanda interna
que Uruguay presenta como país pequeño.

Esto debe conjugarse con el rol social e identitario que ciertas actividades cumplen en
tanto soporte de otras, con las realidades socioeconómicas que se generan o viabilizan a
partir de las primeras y, sobre todo, en relación con el afincamiento en el medio rural.

Y surge entonces la siguiente interrogante: ¿cómo articular una estrategia que combine
todos estos elementos?

Lo que aquí se sugiere es comenzar por el análisis de cada actividad, sector o complejo
productivo (agro, industria y servicios) y por la identificación de los niveles adecuados de
comprensión y abordaje del problema:

• la escala internacional y global,

• la escala nacional,
• la escala interdepartamental,
• la escala regional intradepartamental,
• la escala local,
• ¿otras escalas?

A partir de esa primera interpretación puede definirse, desde el AM y sus ámbitos de

gobierno y participación privada (interdepartamental, departamental, municipal y local),
la estrategia a seguir para abordar los puntos señalados.

La dimensión regional y local es siempre importante y a menudo induce la participación

de los actores socioeconómicos, lo que es importante para dar sustentabilidad a los
proyectos. Es más fácil que estos actores participen en el análisis y la búsqueda de so-
luciones para un determinado sector de actividad económica a partir de su pertenencia
a un territorio específico (donde producen y/o viven). Esto hace posible el apoyo y el
compromiso con los proyectos por parte de los actores que son claves para viabilizarlos.
La necesidad de abordar la escala mayor, en el marco de la estrategia trazada para
determinada actividad económica, no excluye la importancia de las escalas territoriales
296

menores, como la local. Si la escala adecuada al problema que se analiza es la local o

la departamental, esto exigirá una acción más localizada y con mayor responsabilidad
adscripta al departamento en cuestión o al AM. Pero si la dimensión del problema es re-
gional o nacional, entonces el rol local y departamental es igualmente relevante e incluso
más complejo, porque requiere coordinar y articular con los otros niveles.

Los gobiernos departamentales han intentado instrumentar algunas políticas de vinculación

territorial bastante difundidas, como la instalación de parques industriales, las políticas de
fomento, capacitación, financiamiento y prestación de servicios a PYMES y las agencias
regionales y locales de desarrollo. Éstas son siempre más potentes si se inscriben en una
estrategia que coordine esfuerzos entre los diversos niveles político-administrativos y tra-
scienda los límites departamentales. El AM tiene aquí un rol fundamental: es responsable
de impulsar, desde su propio ámbito regional, la construcción de estrategias nacionales en
aquellas actividades que así lo requieran y en las que concentra gran parte de la produc-
ción y del valor total generado en el país. Dicha responsabilidad no puede ser eludida
desde su posición económica relativamente privilegiada en el contexto nacional.

Otra dimensión de análisis36 , muy pertinente para ser planteada a nivel del AM, refiere
ya no a la escala territorial de intervención (local, microrregional, regional, etcétera)
sino al concepto de equilibrio o desequilibrio en el impulso al desarrollo del AM (o de
cualquier otra región).
Una alternativa es la de privilegiar los equilibrios microrregionales: proponer un desar-
rollo equilibrado de regiones, imponiendo al AM la atención equitativa de las distintas
situaciones urbanas, rurales y productivas que la misma encierra. La opción antagónica
es la de elegir ganadores o polos de desarrollo: elegir, por ejemplo en el AM, determi-
nadas localidades o actividades productivas, lo que implica restar recursos para apo-
yar y promover otras actividades y localidades. Éste es un debate muy interesante que
debe desarrollarse en profundidad y sin prejuicios. Hay que discutir seriamente sobre la
efectiva incompatibilidad de estas estrategias o sobre la posibilidad de administrarlas
combinadamente. Y plantearse si es bueno elegir ganadores y, en el caso de que sí lo sea,
discutir las condiciones de tal elección (distinguir la elección realizada por el mercado de
la efectuada por la intervención política, y sus múltiples combinaciones).
El dilema entre desarrollo equilibrado y polos de desarrollo debe distinguirse del prob-
lema relativo a la definición de las unidades territoriales de análisis (localidad, región,

36 Mencionada en Uruguay 2025 (2004).

 297

microrregión, país) más adecuadas para discutir y diseñar con éxito las políticas relativas
a las diferentes actividades económicas del Área Metropolitana: aun después de elegida
la escala, la discusión sobre la eventual priorización (o no) de actividades o territorios aún
persiste.
298
 05. Vértice social
La conformación social en sus diversas dimensiones
• Introducción
• Estructura social y tendencias en el Área Metro-
politana. El análisis cuantitativo
• El Área Metropolitana en el contexto nacional
• Estructura social y polarización en el Área Me-
tropolitana
• Las sociedades locales en el Área Metropolitana:
la perspectiva de los actores
• Fragmentación social: “los viejos y los nuevos” •
Percepción de problemas y desigualdades socia-
les en las áreas estudiadas • Cambios culturales,
de estilos de vida y en la identidad local • Visio-
nes acerca de las iniciativas y las políticas a nivel
local • Perspectivas y visión de futuro para las
áreas estudiadas según sus actores
• Síntesis, conclusiones e implicancias para las
políticas
 301

Un repaso de la estructura social del territorio en términos de cantidad y cualidad. Una

evaluación de realidades y posibilidades. Incluidos y excluidos: la creciente polarización
social del área. La importancia y los problemas de la participación. La mirada de los
actores involucrados.

Introducción

Este capítulo presenta las principales características sociales del Área Metropolitana. Para
eso se combinan dos estrategias metodológicas: una estadística, que apela a las principa-
les fuentes disponibles (como los censos y las encuestas de hogares del Instituto Nacional
de Estadística), y otra cualitativa que recoge, a partir de entrevistas a informantes cali-
ficados, la visión de los protagonistas de distintas comunidades o sociedades locales del
Área Metropolitana (AM). Ambas perspectivas son necesarias para configurar un mapa
socio-territorial del Área Metropolitana, que oriente la definición e implementación de
políticas y programas públicos en el marco de la Agenda Metropolitana y la estrategia
de descentralización promovida por el actual gobierno desde la administración central y
los municipios.

La primera parte del capítulo presenta las principales características y tendencias del
Área Metropolitana. Concretamente, se describe la población de los principales corredo-
res o subáreas, sus características socio-demográficas y socioeconómicas, la desigualdad
social y la segregación territorial que caracteriza al Área Metropolitana, y la fragmenta-
ción y polarización socioeconómica que actualmente imprime u n sello particular al área.
En segundo término, se examina cómo viven sus protagonistas en las condiciones sociales
presentadas. Se describe la percepción que estas personas tienen de los problemas, sus
demandas –y hacia quiénes se dirigen–, las iniciativas de política y de sociedad civil en
curso y su visión del futuro del Área Metropolitana. La tercera parte presenta una síntesis
de las principales implicaciones del capítulo, en particular en materia de políticas públi-
cas.
Por razones metodológicas, y privilegiando el análisis de las características sociales de la
población metropolitana y de los centros urbanos que rodean a Montevideo, el capítulo se
concentra en el estudio de lo que puede denominarse “Corona Metropolitana”, de modo
que el estudio sociológico está referido a dicha población. Por otra parte, cabe destacar
302

que existen estudios previos sobre Montevideo y su población realizados bajo una similar
perspectiva (Veiga y Rivoir, 2001 y 2005).

Estructura social y tendencias en el Área Metropolitana

El análisis cuantitativo

El Área Metropolitana en el contexto nacional

Entre 1985 y 1996 se producen cambios socioeconómicos en el nivel local que modifican
la configuración territorial del país. En esos once años, cuya comparación es posible a
partir de los censos de población, la regionalización se fractura (Veiga, 1991) y surge
un conjunto de áreas o regiones que integran nuevas “tipologías socioeconómicas depar-
tamentales”; o sea, agrupamientos geográficos con características sociales y económicas
similares (Veiga y Rivoir, 2004). Estas áreas tienen incidencia directa en el análisis de las
condiciones sociales del Área Metropolitana, en la medida en que permiten identificar
zonas relativamente homogéneas en sus aspectos sociales, en comparación al resto de las
regiones.

En primer lugar se destaca la región integrada por los departamentos de Soriano, Colo-
nia, San José, Florida y Lavalleja, un área con importantes diferencias internas donde Co-
lonia y San José emergen por sus altos niveles relativos de diversificación socioeconómica
y desarrollo en el contexto nacional.
En segundo término, el departamento de Canelones mantiene una posición privilegiada en
el contexto nacional a partir de su alto nivel de diversificación socioeconómica, su inserción
en el Área Metropolitana, el desarrollo industrial y turístico y la expansión de los servicios.
Dados sus diferentes niveles de diversificación y desarrollo económico, su heterogeneidad
interna es la mayor del país: allí coexisten microrregiones muy desiguales en cuanto a
nivel de desarrollo socioeconómico y se registra la más reciente fragmentación socio-
territorial, en Ciudad de la Costa –área de mayor crecimiento poblacional del país1.
En este sentido, cabe enfatizar que la diferenciación socioeconómica se manifiesta no

1 La significativa heterogeneidad socioeconómica y cultural de Canelones ya había sido analizada por un

estudio realizado en el CIESU con el apoyo del Foro Juvenil y la diócesis departamental (Veiga, 1990).
 303

sólo a nivel intrarregional (entre los diferentes departamentos) sino especialmente a nivel
intradepartamental, dado que la proporción de población con carencias básicas es sig-
nificativamente mayor en las ciudades pequeñas –que predominan en Canelones–, como
han verificado diferentes estudios (DINOT-MVOTMA, 1998; Veiga et al., 2004 y encuesta
OPYPA-MGAP, 2001)2.

Los siguientes mapas permiten apreciar distintas áreas homogéneas e ilustran la profunda
desigualdad del desarrollo social en el territorio3.

El mapa 1.A muestra el nivel de desarrollo social para las áreas urbanas mayores de
2000 habitantes, que concentran las tres cuartas partes de la población nacional4. Por
una parte, se identifican aquellas áreas con bajo nivel de desarrollo social (tipo 1), locali-
zadas predominantemente en el centro y sur del país. Corresponden a ciudades y pueblos
históricamente expulsores de población, con estancamiento económico y bajos niveles de
vida. Dentro del Área Metropolitana existen ejemplos en el noreste de Canelones. Asimis-
mo, existen otras ciudades y pueblos (tipo 4) con bajo nivel de desarrollo, que se ubican
predominantemente al norte del Río Negro y también presentan importantes carencias.
Por otro lado se encuentran las áreas con alto nivel de desarrollo social (tipo 2), que co-
rresponden a las ubicadas fundamentalmente en Ciudad de la Costa y en zonas dinámi-
cas del sur del país. Se destacan por su alto crecimiento poblacional, el empleo industrial
y los servicios, y concentran la población con mejores niveles de vida aunque con signifi-
cativas desigualdades internas.
Se identificaron también otras áreas con nivel medio en su desarrollo económico y social
(tipo 3), que corresponden a pueblos y ciudades diseminadas en el territorio.

2 De acuerdo a la metodología de nuestro estudio sobre desarrollo regional (CIESU, 1991) se elaboraron dos
tipologías socioeconómicas, mediante indicadores sociales construidos en base al Censo de Población 1996, en este
caso, desagregando la información a nivel de sección censal para apreciar las desigualdades intrarregionales.
3 En tal sentido debe plantearse una limitación: la información proviene del Censo de Población realizado
en 1996, ya que no se registran, a nivel desagregado, eventos posteriores. Para una evaluación actualizada
deben tenerse en cuenta los principales cambios ocurridos desde entonces en la estructura socioeconómica local y
microrregional.
4 Las tipologías o clasificaciones de desarrollo social excluyen a Montevideo por constituir un caso muy
desviado del resto.
304

El mapa 1.B muestra la existencia de diferentes tipos y niveles de desarrollo social para
las áreas rurales y las localidades menores de 2000 habitantes. Surgen así las áreas y los
pueblos localizados en el Área Metropolitana y a nivel periurbano, con los mejores niveles
Mapa A
relativos en las condiciones de vida de la población si se comparan con el resto urbano y
las áreas de predominio rural.
Mapa B
Localidades
Tipos de Áreas
1. Periurbana
Tipología socioeconómica y espacial según nivel de Localidades 2. Área Metropolitana
desarrollo social Tipos de Áreas 3. Resto Urbano
Elaboración propia en base al reprocesamiento del CPVH 1996 - INE 4. Predominio Rural
Departamento de Sociología y A. Sociodemográfica Banco de Datos
FCS/UdelaR

Izq.: Mapa 1.A Áreas Urbanas - Localidades de más de 2000 En definitiva, los indicadores socioeconómicos utilizados para las tipologías permiten apre-
habitantes (Censo 1996) ciar desiguales condiciones de vida en términos de acceso a vivienda, educación, empleo,
Localidades confort del hogar, etcétera, a nivel del territorio nacional. Ello demuestra la fragmentación
Nivel de Desarrollo Social: 1. Bajo 2. Alto
3. Medio 4. Bajo
socio-territorial existente en el país y, por tanto, la concentración diferencial de recursos,
capital y población. Importa destacar que los pueblos de menor tamaño y las áreas rura-
les presentan –como numerosos estudios han demostrado– condiciones de vida inferiores
a las ciudades mayores (DGEC 1989, CEPAL 1999, Veiga et al., op. cit). De todas formas
Der.: Mapa 1.B Áreas Rurales - Localidades de menos de debe considerarse que el Área Metropolitana presenta, en su conjunto, mayores niveles
2000 habitantes (Censo 1996)
de desarrollo que el resto del país.
Localidades
Tipos de Áreas: 1. Periurbana 2. Área Metropolitana A continuación se profundiza en la realidad subyacente a esta caracterización del desa-
3. Resto Urbano 4. Predominio Rural rrollo social en el Área Metropolitana.
 305

Desigualdades territoriales y segregación socioeconómica

Más allá de las diversas y válidas delimitaciones existentes sobre el Área Metropolitana,
su condición fundamental es la de ser un área en transición y esencialmente dinámica
(Lombardi y Bervejillo, 1999). Si se mantienen las actuales tendencias de crecimiento, es
factible que en los próximos años el Área Metropolitana traslade sus límites. En este ca-
pítulo, y por razones estrictamente metodológicas, se adopta la delimitación empleada
por el INE en las encuestas permanentes de hogares, que tiene una correspondencia muy
significativa con la definición de Área Metropolitana propuesta en el estudio pionero de
CIESU, Problemas sociales críticos en el Área Metropolitana de Montevideo (Lombardi et
al., 1994)5.
De acuerdo a ello, el estudio aquí realizado abarca, entonces, un conjunto de áreas urba-
nas y territoriales que se extiende desde el centro montevideano a lo largo de un radio de
aproximadamente 30 kilómetros, hacia los departamentos de Canelones y San José (ver
mapa). Los diferentes centros localizados en el Área Metropolitana pueden considerarse
como un sistema de asentamientos urbanos interrelacionados (Lombardi, 1994). Desde el
punto de vista de la segregación espacial de la población, estos centros urbanos son ele-
mentos clave, dadas sus implicaciones para el acceso diferencial a los servicios por parte
de los grupos sociales.

Desde el punto de vista metodológico, el presente estudio tiene un sesgo urbano deriva-
do de la naturaleza y disponibilidad de la información utilizada a nivel de la estructura
social. Debe por eso complementarse con una visión de las áreas rurales, que si bien
concentran apenas el 7% de la población metropolitana, son cualitativamente distintas y
tienen una incidencia significativa en la vida económica y social de la región: gran parte
de la producción hortifrutícola del país y de la que abastece a Montevideo tiene su origen
en el Área Metropolitana. Como se plantea en el capítulo 4, la producción rural familiar
vinculada a la granja tiene una relevancia social destacada en la medida en que estimula
la radicación de población rural en el cinturón verde metropolitano.

5 El estudio tuvo por objetivo analizar la estructura socioeconómica interna del Área Metropolitana a
partir de la identificación de áreas homogéneas y unidades territoriales con similares condiciones de vida. El
Proyecto CIESU-IDRC Problemas sociales críticos en el Área Metropolitana (1992-1994) estuvo coordinado por Mario
Lombardi, junto a Danilo Veiga y Federico Bervejillo.
306

Mapa 2
Delimitación del Área Metropolitana según criterio del INE
(2006)Fuente: INE

Límite Área Metropolitana (2006)

Límite Área Metropolitana (1998 a 2005)
Montevideo Localidades de Canelones (Área Metropolitana)
Localidades de San José (Área Metropolitana) Rutas
Vías Férreas Localidades Censales - Censo Fase 1 (2004)

0 5 10
Km
1:220.000 N

Descripción de localidades del Área Metropolitana

Montevideo
Todo el departamento
CANELONES
731. Aerop. Internacional de
Carrasco
998. Asentamiento R6 K24500
722. Barra de Carrasco
995. Barrio de Asunción
825. Barrio Cópola
948. Barrio La Lucha
994. Carmel
992. Colinas de Carrasco
987. Colinas de Solymar
523. Colonia Nicolich
827. Costa y Guillamon
939. El Bosque
828. El Pinar
984. El Porvenir
912. Estanque de Pando
530. Fracc. Cno. Andaluz
y R84
522. Fraccionamiento Camino
Maldonado
944. Fraccionamiento
Progreso
634. Fraccionamiento s/
ruta 74
945. Instituto Adventista
913. Jardines de Pando
524. Joaquín Suárez
521. Juan Antonio Artigas
321. La Paz
997. La Tahona
831. Lagomar
221. Las Piedras
993. Lomas de Carrasco 835. Shangrilá SAN JOSÉ
953. Lomas de Solymar 732. Solymar 960. Cerámicas del Sur
832. Olmos 631. Toledo 521. Delta del Tigre y Villas
322. Pando 733. Villa Aeroparque 950. Monte Grande
833. Parada Cabrera 529. Villa Crespo y San Andrés 824. Playa Pascual
727. Parque Carrasco 989. Villa El Tato 829. Safici Parque Postel
525. Paso de Carrasco 837. Villa Felicidad 722. Santa Mónica
421. Progreso 881. Villa Hadita
996. Quintas del Bosque 838. Villa Paz S.A
911. San Bernardo 990. Villa San Cono
633. San José de Carrasco 880. Villa San Felipe
978. Seis Hermanos 839. Villa San José
 307

En este contexto resulta importante plantearse: ¿cuáles son las principales características
sociales del Área Metropolitana? Cabe destacar que lo que impulsa las transformaciones
principales del Área Metropolitana no es el incremento de la población sino su distribución
en el territorio (Martínez Camarotte et al., 2003), lo que había sido previamente postula-
do por Lombardi (1994, op. cit).

Asimismo, en 1994 la citada investigación identificó características y tendencias aún vi-

gentes. En efecto, a lo largo de los años 90 surgen, vinculadas a los procesos de globa-
lización económica y cultural, nuevas configuraciones y apropiaciones del territorio por
parte de distintos grupos sociales: nuevas centralidades y servicios urbanos en los bordes
montevideanos y por extensión en el Área Metropolitana, shopping centers, nuevos es-
pacios asociados a la recreación, urbanizaciones privadas y grandes equipamientos, así
como la incipiente recuperación de las áreas centrales asociada a procesos de reconver-
sión productiva y portuaria (Lombardi et al., 1999). Estos cambios están ligados también a
la integración regional, los cambios tecnológicos, el ascenso de los servicios y las nuevas
pautas de consumo e inversión, así como de gestión territorial.

Entre las principales tendencias del Área Metropolitana se destacan también algunos
cambios derivados de nuevas lógicas socioeconómicas. Esto se refleja en los siguientes
procesos sociales y territoriales6:

• Importante reorganización espacial del comercio y los servicios asociada

a la multiplicación de las grandes superficies comerciales, que contribuyó
a una “descentralización concentrada” del consumo colectivo: los centros
comerciales concentrados en la costa constituyeron nodos de nuevas centrali-
dades urbanas y se produjo también la desconcentración de los servicios de
salud y educación privados. En ambos casos, la metropolización de los ser-
vicios favoreció a las áreas que concentran las clases medias y altas, como
aún ocurre en la costa montevideana y en Ciudad de la Costa.

• Significativo crecimiento demográfico en la periferia de Montevideo (nor-

6 Tal como se ha mencionado, la definición geográfica del Área Metropolitana es siempre arbitraria.
Considerando los cambios que se producen en el transporte, la accesibilidad, las pautas de localización y el uso
del territorio por la población, los límites se modifican y pueden llegar en los próximos años hasta las ciudades de
Florida, San José y Atlántida.
308

te, oeste y este), caracterizado por el predominio de sectores populares y

de clase baja, por el crecimiento y la expansión de la pobreza y por situa-
ciones de vulnerabilidad social. Así lo confirman el último recuento censal del
2004 y los estudios recientes (Veiga y Rivoir, 2005).

• Confluencia de un importante crecimiento demográfico (con predominio de

hogares jóvenes con hijos) y de una fuerte dinámica inmobiliaria en Ciudad
de la Costa, Canelones. En paralelo se produce una importante diversifica-
ción y consolidación de la oferta de servicios, con una migración y expansión
de las clases medias y altas de Montevideo, que ocupan nuevos espacios
mediante formas urbanas tradicionales y nuevas modalidades periurbanas
(chacras y barrios privados). Ello implica un fuerte contraste entre el cre-
cimiento de la costa y la estabilidad o el descenso poblacional del área
central de Montevideo y los barrios populares antiguos.

Como se ha señalado, estas tendencias están vigentes y se ven confirmadas por diversas
investigaciones. Por otra parte, aunque no se dispone de indicadores sociales desagrega-
70 dos posteriores al censo de 1996 para los centros urbanos metropolitanos, varios estudios
T. Crec. p/mil

60 han documentado la expansión de la pobreza, la expulsión de población montevideana,

50 el deterioro de la infraestructura y los servicios públicos, y la proliferación de asentamien-
40 tos precarios en los corredores metropolitanos durante los últimos años. En conjunto, estas
30
tendencias denotan el importante aumento de la heterogeneidad y la segregación urba-
20
na al interior de las distintas zonas metropolitanas. (Kaztman, 1999; Veiga et al., 2004,
10
op.cit., Cecilio et al., 2005).
0
-10 En tal sentido, una de las mejores evidencias de los últimos diez años ha sido el aumento
RUTA1 RUTA5 RUTA6 RUTA8 COSTA A.RURAL TOT.AM de viviendas y asentamientos precarios sobre las rutas 1, 6 y 8, así como al norte de
P. CARRASCO
corredores-áreas
Ciudad de la Costa, en contraste con la radicación de sectores de clase media y alta en
el sur7.
Crecimiento poblacional Área Metropolitana. Tasas creci-
miento s/corredores-áreas 1985-2004
Fuente: Unidad de Estadística Municipal, IMM 2005, según Censos En este contexto, importa recordar que en los años 90 se analizaron, a través del Índi-
de Población INE
ce de Necesidades Básicas, los niveles de vida de la población residente en los centros
T. Crec. 85-96 T. Crec. 96-04 urbanos de Canelones y San José correspondientes al Área Metropolitana. Ésta resultó

7 Cabe señalar que en la última década se destacan, entre las características poblacionales más
importantes de los hogares metropolitanos, los siguientes rasgos socio-demográficos: alta proporción de jefes
jóvenes, tamaño medio-alto, alta proporción de hogares nucleares con hijos, niños y jóvenes (CIESU, Veiga, op. cit.).
 309

ya entonces un área en expansión y de gran concentración poblacional, con importantes

diferencias internas8. Así, se comprobó que existían desigualdades significativas entre los
diferentes corredores, con una dinámica socioeconómica y poblacional muy heterogénea
(Veiga, 1994). Ello se confirma en el Censo de Población de 2004, que registra la vigen-
cia de varias tendencias divergentes entre las subáreas, con un crecimiento acelerado de
Ciudad de la Costa y un incremento de los asentamientos precarios sobre las áreas y los
corredores de las rutas 1 y 89.

Resulta entonces interesante preguntarse qué indican estas tendencias, a partir del censo
de 2004. Dicho censo permite conocer la evolución y composición poblacional del Área
Metropolitana, desagregada a nivel de los principales corredores y sus localidades. Así,
en la gráfica 1 se ilustra la distribución de la población y el crecimiento intercensal du-
rante las últimas dos décadas para las distintas subáreas o corredores10. Por una parte,
se aprecia claramente –de forma similar a lo acontecido a nivel nacional– que el creci-
miento poblacional disminuyó en el último período intercensal 1996-2004, con relación
al significativo aumento que había tenido lugar en el lapso 1985-1996. Por otra parte,
las tendencias más fuertes de crecimiento siguen siendo las verificadas en Ciudad de la
Costa, el corredor metropolitano sobre la ruta 1 y la zona de Paso Carrasco y el Aero-
puerto. Es también destacable la importante disminución de población rural, que continúa
su tendencia histórica a un ritmo pronunciado.

8 La experiencia internacional sugiere que las ciudades de tamaño intermedio y pequeño (como las
del Área Metropolitana) representan un singular foco de atención de las políticas, ya que por su menor tamaño y
complejidad socioeconómica constituyen áreas estratégicas para implementar programas de crecimiento económico
y social con equidad.
9 En los años 90 se comprobó la “segregación intrametropolitana” y la concentración de hogares
“vulnerables socialmente”, con altos niveles de carencias críticas, entre la población residente en las rutas 1 y 6;
mientras que los niveles menos críticos se verificaban entre los hogares residentes del área interbalnearia (Veiga,
1994, op. cit.).
10 Corresponde observar que el recuento censal de 2004 no incluyó datos sobre las características
socioeconómicas de los hogares, por lo que no es posible tener datos desagregados a nivel de zonas o localidades
sobre otras variables relevantes como educación, empleo y condiciones de vida. Sin embargo, ello será posible con
la Encuesta de Hogares ampliada que lleva adelante el INE.
310

Cuadro 1 Evolución de la población s/áreas y corredores. Corona Metropolitana 1985-2004

Áreas / Paso Carrasco – Ciudad de la Total Corona Metro-
Ruta 1 Ruta 5 Ruta 6 Ruta 8 Área Rural
Corredores Aeropuerto Costa politana
hogares
8123 34228 11014 18228 9382 26289 7161 114425
2004
personas
26668 112958 37305 59504 31730 80897 22177 371239
2004
tasa crec.
1985-1996 40,7 15,1 18,3 19,8 27,5 62,9 -3,8 24,7
(p/mil)
tasa crec.
1996-2004 27,6 6,2 16,1 6,7 28,7 28,5 -9,3 14,1
Fuente: Unidad de Estadística Municipal, IMM 2005, según Censos
de Población INE
(p/mil)

Complementariamente, en el cuadro 1 se presentan los datos correspondientes a la can-

tidad de hogares y población total para cada subárea y corredor. Éstos confirman varias
tendencias documentadas previamente y permiten apreciar algunas características im-
portantes a nivel global del Área Metropolitana.

En efecto, en el 2004 había cerca de 400.000 residentes en la Corona Metropolitana,

concentrados de manera significativa en los corredores de la ruta 5, Ciudad de la Costa
y la ruta 8. La población había crecido considerablemente con respecto a los veinte años
previos en Ciudad de la Costa, la ruta 1 y Paso Carrasco, en paralelo al continuo descen-
so de la población rural. El resto de las subáreas mantiene sus tendencias previas.

Globalmente debe enfatizarse que el Área Metropolitana registra durante los últimos
años –conjuntamente con Maldonado– los mayores índices de crecimiento poblacional.
Considerando su volumen poblacional, su situación socioeconómica y las implicancias para
las políticas públicas, importa destacar el corredor sobre la ruta 5, que representa la ma-
yor conurbación del Área Metropolitana y alcanza según el último censo más de 110.000
personas.

En esta perspectiva, el mapa 3 ilustra la cantidad de centros urbanos y el volumen de

población residente en las distintas localidades al interior del Área Metropolitana (así
como en el resto de Canelones y San José). Esta multiplicidad representa un fenómeno
urbano y socioeconómico singular en el contexto nacional –considerando el número de
 311

ciudades medias, pequeñas y localidades–, ausente en el resto del país (con la excepción
del departamento de Colonia).

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



�






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´

´
´ ´

´
Mapa 3 ´

Población total de localidades según Censo 2004

Línea Metropolitana Departamentos
Población total: 1084 - 4999 5000 - 9999
10000 - 19999 20000 - 49999 50000 - 100000

Por otra parte, en los mapas 4 y 5 se aprecian los diferentes índices de crecimiento, entre
los últimos censos, de la población total e infantil a nivel de las secciones censales y lo-
calidades del Área Metropolitana. Ello ilustra su diversidad en cuanto a potencial demo-
gráfico, capacidad de atracción y magnitud. Se confirma asimismo el importante aumento
poblacional de varias localidades en el área interbalnearia, así como sobre las rutas 1 y
5. En definitiva, los crecimientos diferenciales de la población infantil que se verifican en
Ciudad de la Costa y en otros centros urbanos del Área Metropolitana denotan la prefe-
rencia de la población joven por estas zonas, y constituyen un foco de atención para las
políticas sociales destinadas a estos sectores.
312

Mapa 4
Índice de crecimiento de la población total entre 1996 y
2004. Base 100 = 1996
Fuente: Banco Datos FCS, según Censos de Población INE
Línea Metropolitana
Crecimiento del total de la población en las localidades
0 - 100 101 - 149 150 - 205
Crecimiento del total de la población en las secciones
91 - 95 96 - 99 100 - 105 106 - 110 111 - 126

Mapa 5
Índice de crecimiento de la población de 0 a 9 años entre
1996 y 2004. Base 100 = 1996
Fuente: Banco Datos FCS, según Censos de Población INE
Línea Metropolitana
Crecimiento de población de 0 a 9 años de las localidades
17 - 99 100 - 116 117 - 220
Crecimiento población de 0 a 9 años de las secciones
64 - 89 90 - 94 95 - 105 106 - 110 111 - 119
 313

En este contexto, debe destacarse que el estudio revela la existencia de un denominador

común en las distintas subáreas y localidades del Área Metropolitana: su relación con
Montevideo. Ello se verifica en la medida en que la población residente en los diferen-
tes corredores mantiene estrechos vínculos de trabajo, familia y consumo con la capital
del país. Asimismo, surgen nuevos centros locales de servicios públicos y consumo. Es el
caso de Las Piedras, Pando y Ciudad de la Costa, donde han aumentado los servicios, la
instalación de sucursales y las cadenas de comercios, con la consiguiente generación de
empleo a nivel local. También aparecen allí servicios sociales importantes como centros
educativos o el Hospital de Las Piedras, que constituye un centro de referencia en la Re-
gión Metropolitana. Estos cambios tienen también un fuerte impacto en la dinámica local
y el estilo de vida.

Estructura social y polarización en el Área Metropolitana

Es sabido que durante los últimos años se han consolidado, a nivel nacional y del Área
Metropolitana, diversas formas de fragmentación y vulnerabilidad social que implican,
entre otras cosas, “fronteras sociales y disminución de la interacción entre personas de
diferente origen socioeconómico” (Kaztman et al., 2005; Filgueira, 2002; Veiga et al.,
2004). Una de sus consecuencias principales es la exclusión social, que tiene lugar a través
de mecanismos de segregación residencial y educativa. Dicho en otras palabras, el acceso
a recursos estratégicos como la educación y el conocimiento reproduce mecanismos de
polarización social entre la población (CEPAL-PNUD, 1999; Veiga et al., 2001).

En este contexto, puede afirmarse que la segregación urbano-territorial de la población

no es una simple consecuencia de las desigualdades sociales sino el resultado de la di-
ferenciación social en el espacio, de forma tal que segregación y desigualdad social se
realimentan. Por tanto, las diversas formas de segregación residencial y educativa son
manifestaciones que reproducen la distribución de las clases y la exclusión social en las
ciudades y el territorio, como revelan el estudio sobre Montevideo (Veiga y Rivoir, 2001) y
diversas investigaciones a nivel latinoamericano (Torres Ribeiro et al., 2004; Portes et al.,
2005). Por eso, aun en sociedades con niveles relativamente altos de equidad en el con-
texto regional, como la uruguaya, los déficits de integración y la exclusión retroalimentan
el círculo de pobreza y segregación y colocan a la desigualdad social como tema funda-
mental que debe ser enfrentado por las políticas públicas a nivel nacional y municipal.

314

Desde esta perspectiva, se presentan a continuación las principales características de la

estructura social del Área Metropolitana –externa a Montevideo–, a partir de los prin-
cipales indicadores que representan los fenómenos de polarización y exclusión social:
el mercado laboral, el nivel educativo de la población, la incidencia de la pobreza, los
ingresos y la estratificación social (Veiga y Rivoir, op. cit., 2004). En conjunto, los datos
y elementos demuestran la diferenciación socioeconómica entre el Área Metropolitana
–Corona Metropolitana–, Montevideo y el resto del interior11. Si bien en el capítulo 4 se
analizan algunos de estos fenómenos, aquí se enfocan dichas cuestiones en función de sus
implicancias sociales y desde una perspectiva sociológica.

Inserción laboral

En primer lugar, en el cuadro 2 se presentan los datos sobre desocupación en los deno-
minados sectores de “vulnerabilidad social” (mujeres y jóvenes) y los niveles educativos
de la población económicamente activa (PEA)12. De allí surge claramente que el Área
Metropolitana presenta niveles muy altos de desempleo entre mujeres y jóvenes que son
notoriamente mayores que en el resto del país, lo que constituye un desafío a considerar
en relación a las políticas públicas. En segundo lugar, se aprecian los bajos niveles de
calificación de la población metropolitana, que resultan similares al promedio del interior
pero significativamente inferiores a los de Montevideo. Ello representa un problema serio
por sus implicancias para la dinámica socioeconómica y las condiciones de vida de la po-
blación, tal como se examina en el análisis cualitativo de los actores locales y se desarrolla
más adelante en este capítulo.

11 Lamentablemente, los datos de las Encuestas de Hogares no permiten la desagregación interna al AM.
Para compensar esta limitación se relevó información cualitativa sobre los principales corredores y localidades, tal
como se analiza en el capítulo correspondiente.
12 En este capítulo se presentan los datos procesados de las Encuestas de Hogares del INE para 2005, ya
que los microdatos correspondientes a 2006 no están disponibles a la fecha.
 315

Cuadro 2 Indicadores de exclusión laboral s/grandes áreas 2005

Indicadores 2005 Montevideo Corona Metropolitana resto interior
% desocupación femenina 14,1 21,1 15,7
% desocupación jóvenes 23,2 27,0 23,4
% PEA educación baja 19,7 31,1 30,8
% PEA educación media 52,8 58,6 58,1
Fuente: Banco Datos FCS, según Encuesta de Hogares INE 2005 % PEA educación alta 27,4 10,3 11,2

Nivel educativo

Por otra parte, aunque no se dispone de información desagregada al interior del Área
Metropolitana, los datos sobre el nivel educativo de la población montevideana permiten
tener una idea del capital social y su diferenciación socio-territorial según zonas, y resul-
tan útiles como referencia. De tal forma, en el cuadro 3 se ilustran las desigualdades exis-
tentes entre los barrios y Centros Comunitarios Zonales (CCZ) de cuatro áreas (Costa Este,
Centro, Periferia Urbana y Suburbana) de Montevideo según su nivel socioeconómico. Los
datos de la Encuesta de Hogares confirman las profundas desigualdades y dificultades
socioeconómicas que los residentes en las áreas carenciadas enfrentan y, en definitiva, su
situación de exclusión social. En efecto, se comprueban los bajos niveles educativos de la
población residente en las periferias de la ciudad, en contraste con la alta calificación de
los recursos humanos en el centro y la costa. De acuerdo a los datos analizados, así como
a las entrevistas a informantes calificados (que se presentan más adelante), resulta claro
que a nivel global la población activa del Área Metropolitana tiene un perfil educativo
muy similar a la de la periferia suburbana de Montevideo. Seguramente, cuando se ten-
gan datos desagregados a nivel del Área Metropolitana podrá apreciarse la existencia
de diferencias considerables en su población, según zonas y localidades.

316

Cuadro 3 Exclusión educativa s/áreas Montevideo 2005

% PEA s/Nivel Educativo/Áreas Costa Este Centro Periferia Urbana Periferia Suburb.
%PEA educación baja 7,6 12,3 29,0 34,6
%PEA educación media 41,7 53,0 59,5 57,6
Fuente: Tipología de Áreas y CCZ, Banco Datos FCS, según Encuesta
de Hogares INE 2005 %PEA educación alta 50,7 34,6 11,5 7,8

Niveles de ingreso y pobreza

Otro indicador de las condiciones socioeconómicas de la población es el de los niveles

de ingreso promedio de los hogares para los distintos niveles –o sea, desde los de mayor
a menor ingreso– que se muestra en el cuadro 4. Los datos procesados muestran que la
población residente en los centros urbanos de la Corona Metropolitana tiene niveles de
ingreso inferiores a Montevideo, lo que coincide con los datos generalmente conocidos
sobre la superioridad de los ingresos de los habitantes de la capital.
Asimismo, los niveles de ingreso para los hogares más pobres y más ricos tienen una alta
correspondencia con sus similares del resto del interior. Ello indica, a su vez, la significativa
desigualdad de ingresos entre los hogares de la Corona Metropolitana y los montevidea-
nos.

Cuadro 4 Niveles de ingreso según grandes áreas 2005

Niveles de ingreso Montevideo Corona Metropolitana resto interior
ingreso medio hogares p/cap. $ 7553 4533 4501
ingreso hogares pobres p/cap. $ 2849 2122 1977
Fuente: Banco Datos FCS, según Encuesta de Hogares INE 2005 ingreso hogares ricos p/cap. $ 10676 6272 6149

Complementariamente, en el cuadro 5 se ilustran los niveles de pobreza según ingresos

correspondientes al año 2005. Los datos muestran que la población del Área Metropoli-
tana tiene niveles de pobreza levemente inferiores a los de la población de Montevideo
y del resto del país, mientras que sus niveles de indigencia son más cercanos a los del
interior urbano que a los de los hogares montevideanos. Cabe señalar que, si bien los
recientes datos divulgados por el INE (para 2006) muestran una reducción del 10% a
 317

15% de la pobreza a nivel global, los niveles de pobreza en el país siguen siendo críticos
y todavía muy superiores a los niveles de los años 90.

Cuadro 5 Niveles de pobreza según grandes áreas 2005

Niveles de pobreza Montevideo Área Metropolitana resto interior
% hogares pobres 20,7 17,1 19,7
% hogares indigentes 2,5 1,4 1,3
% personas pobres 29,9 27,9 29,1
Fuente: Banco Datos FCS, según Encuesta de Hogares INE 2005 % personas indigentes 4,7 2,5 2,3

Asimismo, aunque no se puede desagregar la información al interior del Área Metropo-

litana, los datos provenientes de encuestas de hogares, los estudios previos y el análisis
cualitativo en base a informantes calificados permiten suponer que los niveles de pobreza
en la periferia montevideana son muy similares a los del Área Metropolitana a nivel glo-
bal (Veiga y Rivoir, 2005, op. cit.). Por consiguiente, es relevante apreciar los niveles de
pobreza en distintas áreas de Montevideo, como se ilustra en los mapas 6 y 7.

Estratificación social y empobrecimiento en el Área Metropolitana

Cuando se analizan conjuntamente varios indicadores de condiciones de vida, educación

e ingresos, se aborda la estratificación social de la población del Área Metropolitana.
Para ello se construyó un Índice de Estratificación Social, de acuerdo a los niveles res-
pectivos de los hogares en ingresos, nivel educativo y confort del hogar. Los hogares se
clasificaron según dicho índice, a partir de su ubicación y a través de su evolución entre
2001 y 2005 (cuadro 6).

Los resultados muestran la existencia de significativas diferencias entre la estructura social

del Área Metropolitana y la montevideana, de acuerdo al peso que tienen los diversos
estratos socioeconómicos. Los datos permiten apreciar claramente la distribución, el peso
y la evolución de los estratos durante el período 2001-2005. Si bien no se dispone de
información desagregada para los diferentes corredores, es razonable suponer que las
áreas con perfiles de clase media –como Ciudad de la Costa– han experimentado singu-
318

lares cambios en su composición y dinámica reciente.

Cuadro 6 Evolución de la estratificación social 2001-2005. Montevideo y Área Metropolitana (%)

Estratos Montevideo Montevideo Área Metropolitana Área Metropolitana
socioeconómicos 2001 2005 2001 2005
estrato bajo 10 14 11 16
estrato medio-bajo 22 22 29 38
estrato medio 30 29 35 28
estrato medio-alto 18 17 14 11
estrato alto 20 18 11 7
Fuente: Índice Estratificación Socioeconómica. Departamento de Socio-
logía y Banco Datos FCS, según Encuesta de Hogares INE 2001-2005 total % 100 100 100 100

En resumen, la composición de la población en sus distintos estratos sociales indica que a

nivel global el Área Metropolitana tiene un perfil socioeconómico inferior a Montevideo,
donde más del 50% de los hogares se ubica en los estratos bajo y medio-bajo, y sola-
mente un 28% corresponde a los sectores medios.
El crecimiento de las clases bajas y medias-bajas, y la disminución de la clase media, tie-
nen lugar en el marco de un empobrecimiento generalizado de la población uruguaya, y
de una mayor polarización y fragmentación espacial entre las diferentes áreas geográfi-
cas. El relevamiento de percepciones, opiniones y visiones de informantes del Área Metro-
politana (que se presenta en la siguiente sección) confirma en general estos aspectos, y en
particular la denominada pobreza “reciente”, de gran relevancia en países como Uruguay
y Argentina (Filgueira, 2002; Minujin y Anguita, 2004; Boado y Fernández, 2005)
En definitiva, el estudio realizado sobre las sociedades locales reafirma las tendencias
identificadas en el análisis comparativo latinoamericano: la polarización y la creciente
estratificación social, asociadas a la reducción del sector público y al estancamiento del
mercado de empleo formal. Esto estimula el crecimiento del trabajo por cuenta propia y
la precariedad, con significativas consecuencias en los niveles de vida de las clases medias
y bajas. (Portes y Hoffman, 2003; Longhi, 2005; Veiga et al., 2005). Dichos factores se
asocian a su vez a los cambios en el patrón de acumulación y globalización, así como a la
terciarización de nuestras economías y sociedades.
 319

En este marco, los elementos empíricos y cualitativos del citado estudio, así como la inves-
tigación original de CIESU (1994, op. cit.), permiten plantear que a nivel global la diná-
mica metropolitana se viene produciendo hacia los dos extremos de la estructura social.
Mientras los sectores de bajos ingresos procuran su localización y acceso a la vivienda
mediante la autoconstrucción periférica y los asentamientos irregulares, las clases medias
y medias-altas tienden a migrar hacia los espacios urbanos y periurbanos más calificados,
principalmente sobre la costa este.

Mapa 6
Montevideo: Porcentaje de hogares y personas bajo la
línea de pobreza
Fuente: Banco Datos FCS, según Encuesta de Hogares INE 2005
Porcentaje de personas pobres: 7 17.7 47.3 47.3
Porcentaje de hogares pobres: 5 12.1 35.1 37.9
320

Mapa 7
Montevideo 2005: Ingreso hogares ($) s/grandes áreas y
CCZ (Hogares más ricos, más pobres e Ingreso promedio)
Fuente: Banco Datos FCS, según Encuesta de Hogares INE 2005
Ingreso de los hogares más ricos (percentil 80):
16564 11202 6730 6276
Ingreso de los hogares más pobres (percentil 20):
1910 2022 3700 5259
Ingreso promedio del hogar:
4452 4713 8030 12041

En síntesis, el Área Metropolitana registra las tendencias anotadas para otras áreas en el
contexto de la globalización: durante los últimas dos décadas se originan cambios en las
sociedades locales que tienen algunas de sus manifestaciones más claras en el aumento
de la desigualdad, la exclusión social y la fragmentación del empleo (Castells, 1998).
Diversos estudios de caso muestran que dichos procesos son particularmente relevantes
en las metrópolis latinoamericanas, a través del aumento de la polarización y de las des-
igualdades sociales (De Mattos, 2004).
Estos fenómenos reflejan la influencia en las ciudades y el territorio de procesos tales
como la reconversión económica, los cambios en el mundo del trabajo, la nueva composi-
ción de los hogares, el cambio en los roles familiares, la variedad de las pautas culturales
y los nuevos patrones de localización de la población (Marcuse y Van Kempen, 2000).
 321

Así, es interesante señalar que un reciente estudio de las metrópolis latinoamericanas

identifica un conjunto de procesos convergentes en esta dirección, como la reconversión
económica, la expansión de los servicios, la suburbanización de las clases altas y medias-
altas y de los sectores populares, lo que conlleva el aumento de la segregación residencial
y la polarización social. Pero al mismo tiempo se observa que las áreas metropolitanas
presentan singularidades en función de su estructura socioeconómica, su inserción interna-
cional y su nivel de desarrollo (Cicolella, 2005).

En el caso uruguayo estos procesos vienen estimulando diversas formas de segregación y

exclusión social, con profundos cambios en las pautas culturales y estrategias de los ho-
gares, lo que genera situaciones de “riesgo social” que afectan particularmente a niños,
jóvenes y mujeres (Kaztman y Retamoso, op. cit., Veiga y Rivoir, 2004, op. cit.). En este
capítulo se resume un conjunto de elementos y tendencias que el Área Metropolitana
comparte con muchas metrópolis latinoamericanas –como el aumento de la segregación
residencial y la polarización social–, así como algunas singularidades del caso uruguayo
dadas por su peculiar estructura social y demográfica en el contexto regional.

A continuación, y desde una óptica complementaria, se presenta la visión de los actores

locales y el estudio de caso cualitativo del Área Metropolitana. Esto contribuye a profun-
dizar las tendencias identificadas a nivel global y permite especificar las desigualdades
socio-territoriales y la heterogeneidad de las sociedades locales al interior del Área Me-
tropolitana. En definitiva, ilustra cómo viven estos procesos los habitantes del área.

Las sociedades locales en el Área Metropolitana

La perspectiva de los actores locales

En esta sección se analizan los problemas y las desigualdades, los cambios culturales, las
demandas, las iniciativas y las perspectivas de futuro a partir de la percepción y la opi-
nión de algunos actores locales.

La información presentada se basa en entrevistas realizadas a actores sociales de las dis-

tintas zonas del Área Metropolitana, que por su inserción institucional (gobierno y socie-
dad civil) o su conocimiento de la zona pueden brindar información sobre las condiciones
322

de vida de la población en el Área Metropolitana. A fin de contemplar una diversidad

de perspectivas que permitiera obtener visiones distintas de los problemas y temas plan-
teados, se realizaron 32 entrevistas13. Los informantes se seleccionaron de acuerdo a su
inserción –gobierno, organizaciones sociales, etcétera– y buscando respetar la diversidad
de visiones existente en las subáreas de estudio. Asimismo, se solicitó a los propios entre-
vistados que sugirieran nuevos nombres con la condición de que fueran “conocedores de
la zona”.

Si bien no se trata de un relevamiento estadísticamente representativo, permite obtener

información sobre las opiniones y representaciones que los protagonistas locales tienen
del área que habitan y de las transformaciones que allí se procesan. Conocer mejor esta
dimensión de la realidad es importante, pues estos actores viven cotidianamente los pro-
blemas y son quienes contribuirán a superarlos. En forma personal, insertos en instituciones
o redes locales, estas personas tienen un conocimiento cercano y cotidiano de la proble-
mática y constituyen sujetos activos de los procesos locales, por lo que se han denominado
aquí “actores sociales a nivel local”.

A continuación, se presentan en primer lugar las percepciones sobre la situación actual de

los problemas y las desigualdades sociales en sus respectivas zonas, que corresponden a
las áreas estudiadas14.

Es sabido que las sociedades locales han vivido transformaciones culturales y de estilo de
vida a partir de los procesos desencadenados por la globalización y las dinámicas de
cambio a nivel local. Así, la cultura es un terreno en disputa, una forma de poder y control
en tanto simboliza “quién debe estar o pertenecer” a determinados lugares y quién debe
ser legitimado o reconocido socialmente. Asimismo, las pautas de sociabilidad y consumo
se han modificado profundamente y siguen en permanente transformación debido a las
cambiantes dinámicas del mercado y la intensificación de la globalización (Bayardo y

13 Entre diciembre de 2006 y marzo de 2007 se realizaron 14 entrevistas a técnicos/profesionales (docentes,

trabajadores sociales, psicólogos, educadores, etcétera); 12 entrevistas a la sociedad civil (vecinos, organizaciones
sociales, activistas, comisiones vecinales); 7 entrevistas a nivel de gobierno (secretarios de juntas locales, ediles).
Adicionalmente se entrevistó en profundidad a tres expertos en el área de políticas sociales, educación y políticas
territoriales.
14 La muestra fue realizada en las seis aglomeraciones de población (corredores) características del Área
Metropolitana y sus alrededores: Ciudad del Plata (5), Las Piedras (5), Barros Blancos (5), Toledo (6), Paso Carrasco
(6) y Ciudad de la Costa (5).
 323

Lacarrieu, 1999). En este marco, se analiza la percepción sobre los cambios culturales, el
estilo de vida y las transformaciones de la identidad local.

Las estrategias de desarrollo están marcadas por la capacidad de la sociedad para

enfrentar los desafíos metropolitanos del crecimiento. Investigaciones comparativas reve-
lan que las metrópolis que logran insertarse exitosamente en la competencia global son
aquellas que han logrado establecer articulaciones duraderas entre la economía y la
sociedad. Contrariamente al discurso predominante15, las metrópolis “ganadoras” son las
que contienen los elementos principales de la nueva economía de aglomeración de la fase
post-fordista: los medios sociales generadores de innovación, la confianza y la coopera-
ción. La densificación de las relaciones sociales, intelectuales y culturales es fundamental
y, por tanto, los componentes generadores de cohesión social son condición de la eficacia
de los procesos económicos. Se evidencia que a menor índice de dualización del tejido
social se fortalecen las ventajas para competir mejor por la atracción de flujos económicos
(Queiroz, 2004). En relación a estos elementos conceptuales, se indagó sobre las políticas
e iniciativas sociales para el desarrollo, relevando los aspectos negativos y positivos según
la percepción de los actores locales del Área Metropolitana.
A continuación se presentan una sistematización y un análisis de las respuestas de los
actores, que reflejan sus percepciones sobre la situación social de su entorno y el impacto
de las políticas sobre la zona (subáreas). Los temas que se abordan responden a la impor-
tancia que las opiniones y representaciones de la población tienen para la transformación
social. Así, se examina la percepción y opinión sobre los cambios en las desigualdades
a nivel local. Interesa, en este mismo sentido, conocer las transformaciones de la vida
cotidiana y de convivencia a nivel local, relevadas a partir de los cambios en el estilo de
vida y en la cultura, así como el modo en que los actores locales perciben el impacto de
las políticas y su relación con los problemas señalados.

Como no se trata de una metodología estadísticamente representativa, las repuestas no se

cuantificaron y se evitó mencionar mayorías o minorías en las opiniones. No obstante, en
los casos en que las respuestas se reiteran esto se enfatiza de alguna manera, por lo que
aparecen muchas percepciones contradictorias en algunas tablas. Se trata, en suma, de un
relevamiento que sirve como un primer análisis de temas sobre los que no hay información

15 Según Queiroz (2004), está constituido por priorizar la consolidación de plataformas para atraer a
los capitales volátiles a través de exoneraciones fiscales, reducción de costos de la distancia y las externalidades,
reducción de los costos salariales, desmontaje de los sistemas de protección social y desregulación.
324

cuantitativa ni tiene por qué existir consenso por parte de los actores.
A partir de las preguntas realizadas a los actores locales se obtuvo información sobre
cómo visualizan la problemática a nivel local. A continuación se presentan algunos de los
temas emergentes de dichas respuestas.

Fragmentación social: “los viejos y los nuevos”

En términos generales, las percepciones y representaciones de los entrevistados sobre los

problemas sociales y las desigualdades concuerdan con el análisis estadístico presentado
anteriormente y a la vez incorporan la dimensión del sentido que los actores dan a la
situación actual y a los cambios vividos. Se constata una problemática muy compleja de-
rivada de la grave situación socioeconómica de la población, con amplios sectores pobres
y un proceso de crecimiento demográfico acompañado de empobrecimiento.

En este contexto, Queiroz (2004) afirma que los modelos de organización espacial refuer-
zan las tendencias de segregación cuando la diferencia entre las clases sociales es trans-
formada en separaciones físicas y simbólicas que dificultan la sociabilidad, intensifican la
fragmentación de las identidades colectivas e inferiorizan a ciertos segmentos sociales.
Esto redunda en la disminución de la capacidad de organización o cohesión social. Sostie-
ne el autor que este proceso de segregación está, en definitiva, constituido por procesos
de institucionalización de la inferioridad de la población, en su desclasificación y por la
inmovilidad de sus habitantes. En tal sentido, la fragmentación social producida por la
segregación depende de los valores sociales y políticos prevalecientes en cada área en
un momento histórico, que son básicos para constituir los distintos modelos de organización
espacial.

El estudio realizado muestra que la población del Área Metropolitana sufre este tipo de
segregación y un proceso de fragmentación que la refuerza. Una de estas características
es la dicotomía ente “los nuevos” y “los viejos” habitantes. Los primeros integran las po-
blaciones que se han asentado recientemente y constituyen el sector más pobre; los viejos
son los antiguos residentes –pertenecientes a localidades y pueblos de origen. Los grados
de integración son diversos, pues algunos entrevistados destacan las iniciativas para la
integración, por ejemplo en Paso Carrasco, mientras otros destacan la dolarización. Como
señala un entrevistado de Las Piedras, “existe un recelo mutuo, la gente del centro mira
con recelo a la gente que vive en estos nuevos barrios más carenciados”.
 325

Esta fragmentación da cuenta del violento proceso de crecimiento demográfico y de la

ausencia de políticas de integración, lo que a su vez se inscribe en las condiciones de
vida generadas por el deterioro socioeconómico de la población en cuestión. Desde esta
perspectiva, se describen algunas dimensiones de esta problemática relevada en este
estudio.

Percepción de problemas y desigualdades sociales en las áreas estudiadas

En primer lugar emergen los problemas relacionados con el mundo del trabajo, que no
refieren sólo al desempleo y abarcan también dimensiones como la baja remuneración, el
trabajo informal, la inseguridad y la discontinuidad de los ingresos, los abusos y la falta
de protección. Por otra parte, las deficiencias en el saneamiento que registran todas las
localidades merecen especial atención: este servicio es una de las necesidades básicas y
su carencia es especialmente grave en estos casos, dado que afecta a gran cantidad de
población, con los riesgos para la salud que esto implica.

Si bien se mencionan avances y cambios positivos en las políticas públicas, que tienden a
mejorar la situación, el punto de partida es muy crítico como para que ésta pueda recom-
ponerse en poco tiempo. La delincuencia, las drogas, los niños y jóvenes en situación de
abandono, la violencia doméstica y la contaminación son problemas sociales que siguen
preocupando a los vecinos. En particular, preocupa la situación crítica de los adolescen-
tes que abandonan el liceo y no tienen trabajo ni ámbitos de convivencia. Esto conforma
una situación muy vulnerable, a la que se agrega en muchos casos su estigmatización por
parte de la sociedad en su conjunto, que los mira como sospechosos.

Los cambios en las familias, la exposición de los niños, los problemas de violencia domésti-
ca, las desigualdades de remuneración y la situación de vulnerabilidad de las mujeres –y
con ellas, de los niños– son otros problemas que se indican como graves.

Por otra parte, un aspecto singular que se destaca en todas las localidades del Área Me-
tropolitana es el problema de la “falta de identidad”. En el caso de Ciudad de la Costa,
se señalan diferencias entre la generación que nació y creció en la zona y los pobladores
que inmigraron. Los aluviones poblacionales y el acelerado crecimiento de los últimos años
constituyen aspectos que explican el problema. Esta ausencia o limitación del sentido de
pertenencia redunda en falta de integración social, dificultades para construir un proyec-
326

to y escasez de participación social.

La deficiencia en la cantidad y la potencialidad de los medios de comunicación local, así

como de espacios públicos y de encuentro, surgen como aspectos que obstaculizan tam-
bién la integración y la construcción de identidad local. De acuerdo a las entrevistas, la
falta de centros comunes de encuentro y de espacios públicos, la dispersión territorial de
la población, el flujo permanente hacia Montevideo –con distintas finalidades– y la baja
comunicación local/horizontal son obstáculos importantes en la generación de las redes
necesarias para constituir una sociedad local.

En la tabla siguiente se presentan los problemas mencionados por los actores locales para
las distintas áreas. Así, las condiciones de vida que se evidencian a partir de la lectura
del cuadro 7 dan cuenta de un proceso social que ha sido ya analizado y estudiado para
otras ciudades en América Latina. Los términos materiales –vivienda, salud y educación–
de estas condiciones de vida se suman a otros aspectos de carácter subjetivo –desespe-
ranza, resignación, violencia, inseguridad, falta de entusiasmo y perspectivas. Estos fenó-
menos derivan en la fragmentación al interior de la comunidad y la fractura de los lazos
sociales existentes. En los barrios pobres esto se traduce en una sospecha generalizada no
sólo en relación a los externos sino a los propios vecinos. A nivel individual se refleja en la
soledad, la pérdida de sentido y el vacío existencial (Mallimaci et al., 2000).

Los elementos presentados coinciden con los problemas centrales de las ciudades latinoa-
mericanas contemporáneas y aparecen en investigaciones similares realizadas para otras
urbes del Uruguay (Veiga y Rivoir, 2004): problemas de empleo e ingresos, inseguridad
ciudadana (delincuencia y drogadicción), falta de espacios públicos de sociabilidad, de-
ficiencia en los servicios básicos, consecuencias negativas de los cambios en los arreglos
familiares y en la atención de niños y adolescentes, destrucción de lazos sociales y frag-
mentación social.

Cabe señalar que en las diferentes zonas del Área Metropolitana la percepción sobre la
evolución de los problemas registra una mejora vinculada a las nuevas políticas sociales
implementadas por el gobierno, que son mencionadas y descritas para las distintas áreas.
Otro de los elementos señalados es el mejor estado anímico general de la población. Los
problemas sociales estructurales, como la falta de trabajo o su mala calidad, son aspectos
que se mantienen y se registra el aumento de la inseguridad y el consumo de drogas.
 327

Cuadro 7 Percepción de problemas y desigualdades sociales por área

Pobreza y exclusión sociocultural

Problema de contaminación fabril
Barros Blancos
División que produce la ruta 8
Crecimiento desorganizado de la urbanización y problemas con las inundaciones

Infraestructura urbana y balnearia y deterioro por falta de políticas

Contaminación por ausencia de saneamiento
Ciudad de la Costa Crecimiento de asentamientos irregulares en zonas inundables y conflictos entre vecinos
Barreras sociales entre sur y norte de avenida giannattasio
Escuelas desbordadas por el crecimiento de la población

Problemática del consumo de pasta base, pegamento y alcohol

Falta de trabajo, aumento del trabajo tercerizado, informalismo y autoempleo
Pérdida de cultura del trabajo
Las Piedras
Prostitución infantil como estrategia económica de muchas familias
Inundaciones del arroyo las piedras y otros
Enseñanza secundaria. No llega a toda la población y no es alternativa para los jóvenes

Falta de trabajo (no hay fábricas ni empresas)

Población dispersa
Ausencia de centro comercial que permita el consumo local y no en Montevideo
Toledo
Área extensa y heterogénea con pobladores de características muy distintas en cada uno de
los barrios
Ausencia de servicios acordes al aumento de la población

Inseguridad
Desintegración entre “nuevos” y “viejos” habitantes
Paso Carrasco Desigualdad creciente entre barrios privados y asentamientos
Falta de trabajo digno y estable
Carencia de lugares de esparcimiento (club, gimnasio, espacios públicos)

Desocupación
Carencia de servicios públicos y saneamiento
Ciudad del Plata Falta de lugares públicos y espacios recreativos
Problemas serios de drogadicción
Aguda desintegración familiar

Otro elemento interesante que surge es la tensión entre crecimiento y contaminación am-
biental. En las entrevistas se mencionan muchos problemas ambientales, derivados del cre-
cimiento poblacional en territorios no preparados para ello y de la producción industrial.
Algunos provienen de industrias establecidas desde hace tiempo, otros de establecimien-
tos recientemente instalados –sobre todo en la ruta 1. Esto coloca en un sitio importante la
328

tensión entre la mejora de los medios de vida –fuentes de trabajo– y la calidad de vida
–el problema de la contaminación.

La relación de dependencia económica y sociocultural respecto de Montevideo es tam-

bién destacada como un problema, especialmente en cuanto a la centralización de las
decisiones y las políticas públicas.

Cambios culturales, de estilos de vida y en la identidad local

En relación a estos aspectos, se interrogó a los entrevistados sobre los cambios en el estilo
de vida, la cultura y la identidad local. Con ello se buscó ahondar en los aspectos vincu-
lados a las prácticas de la vida cotidiana que dan cuenta de la convivencia, del modo en
que se representan su vínculo con el entorno, del sentimiento de pertenencia o exclusión.
Se buscó también relevar las características particulares de esta zona en tanto área de
frontera donde la relación simbólica y material con Montevideo es muy fuerte.

En general, las respuestas obtenidas refieren a las características del estilo de vida y no
tanto a los cambios culturales de largo aliento. Esto es sintomático y podría explicarse por
la existencia de un proceso de identidades en construcción, en sociedades que parten de
una fragmentación social derivada de la migración y poseen, por ende, gran heteroge-
neidad desde el punto de vista identitario. Ello revela quizá, el surgimiento incipiente de
un sentido de pertenencia colectivo hacia la nueva localidad y, como ellos mismos señalan,
la falta de profundidad y perspectiva histórica –historia colectiva común–, dado que la
composición de estas sociedades locales ha cambiado mucho en poco tiempo y continúa
haciéndolo. En tal sentido, puede afirmarse que el cambio permanente es una de las
características fundamentales de estas áreas en la última década o en un lapso mayor.
Así por ejemplo, otro de los temas emergentes en el Área Metropolitana es la movilidad
poblacional, desde y hacia la capital, y eventualmente –por búsqueda de empleo– hacia
otros lugares del país, así como por necesidad de espacios de servicios y consumo.
 329

Cuadro 8 Características y problemas de algunos cambios culturales y de estilo de vida para todas las áreas
transformaciones problemas

Generación de iniciativas como muestras de arte, Falta de medios de comunicación local

tambores, grupos de teatro y murgas por parte de los
jóvenes
Incipiente cambio en la relación con el municipio de
canelones, lo que implica una cultura política nueva
pero incipiente
Cambios en el consumo debido a la instalación de
supermercados y el cierre de almacenes
Impacto de la mejora de los servicios de salud y
educación con la instalación de policlínicas, escuelas
y liceos
Cambios en la constitución familiar
Falta de espacios públicos de sociabilidad
Menos relacionamiento entre los vecinos, más
encierro y desconfianza, menos solidaridad
Ausencia de propuestas de instituciones locales
culturales, deportivas y sociales; se “paga por ello en
Montevideo”
Falta de propuestas, espacios y políticas para los
jóvenes
Pérdida de poder adquisitivo y vida más “precaria” de
la clase media
Cambios en la vida tranquila de pueblo con el aumento
de la marginalidad, la violencia y los robos

En este contexto, el consumismo es otro fenómeno destacado como elemento en expansión

aunque también se observa que se percibe un cierto “aprendizaje”: “la gente es más cui-
dadosa con el consumo que antes de la crisis. En esa época la gente se endeudaba para
comprar. La crisis le hizo bien, porque aprendió a cuidar lo poco que tiene y a arreglarse
con lo que hay y dejar de lado la tecnología y los adelantos.”

Por otra parte, en el caso de Ciudad del Plata se destaca que las fuentes de trabajo
generadas por la instalación de nuevas industrias han inducido en la zona una dinámica
nueva y una reactivación económica. También se señala el avance en el sentimiento de
pertenencia, expresado en la denominación reciente de la zona.

En resumen, las áreas están en permanente cambio y la consolidación de “la nueva iden-
tidad local” es un proceso en curso o aún pendiente. Contra este proceso juegan la fuerte
fragmentación social, la presencia de espacios e infraestructuras inadecuadas y la au-
sencia de políticas públicas que acompañen la explosión demográfica y la expansión
territorial.

Otros aspectos relevados coinciden con investigaciones realizadas sobre las dinámicas
metropolitanas del primer mundo, donde se producen nuevas formas de exclusión y
marginalidad a raíz de las dinámicas estructurales. Según el reconocido especialista
330

Lois Wacqant, estos procesos no serán absorbidos por la mercantilización de la vida

social ni a través del Estado de Bienestar. Plantea, en cambio, que nuevas formas de
intervención política deben redireccionar las fuerzas estructurales que los producen, como
el crecimiento económico concentrado y la dualización del mercado de trabajo, el empleo
esporádico, la economía informal en áreas urbanas degradadas; la desproletarización
por el desempleo en masa –especialmente entre los jóvenes– y políticas estatales de
contención o abandono de gastos urbanos.
Son necesarios, entonces, nuevos mecanismos de mediación social para reincorporar las
poblaciones excluidas, de lo contrario la marginalidad urbana continuará aumentando y
“difundiéndose y con ella la violencia callejera, la alienación política, la desertificación
organizacional y la informalidad que infectan cada vez más los barrios de excluidos de
la metrópoli en la sociedad avanzada” (Wacqant, 2001).

Visiones acerca de las iniciativas y las políticas a nivel local

Luego de presentar los principales problemas y cambios socioculturales en las subáreas y

corredores metropolitanos, se analizan las acciones emprendidas y realizadas en dichas
áreas para resolver esta problemática. A tales efectos, se indagó sobre la existencia de
políticas y acciones a nivel local y se solicitó a los entrevistados que planteasen aspectos
positivos de estas intervenciones. Surgen así comentarios críticos sobre las acciones del Es-
tado –políticas públicas–, pero también sobre la actividad de las organizaciones sociales
y sobre iniciativas comunitarias.

Si se entiende la política pública como el programa de acción de una autoridad pública

(Meny y Thoenig, 1992), esto incluye una forma específica de gestión estratégica que
implica la búsqueda de eficiencia, así como los valores y las lógicas que la orientan (Su-
birats, 1993). El proceso y la definición incluyen un diseño que establezca los principales
componentes metodológicos y de intervención, defina sus actores y proponga los segui-
mientos y evaluaciones correspondientes.

El Uruguay, que se caracterizó tradicionalmente por una matriz Estado-céntrica con fuerte
intervencionismo estatal, pasó también por una etapa de aplicación radical de las políti-
cas de reducción del Estado y por la reformulación del gasto público en desmedro de las
políticas de seguridad social (Midaglia, 2000).
En este proceso de ajuste, los espacios descentralizados –y en particular los municipios–
 331

han cobrado importancia y centralidad como cajas de resonancia de las demandas de

la población. Han asumido responsabilidades sobre las políticas sociales que antes co-
rrespondían al gobierno central, para lo que no tienen competencia ni recursos suficientes
(Red Urb-Al, 1999).

En América Latina surgen, en el marco de las políticas de ajuste implementadas a partir

de la década del 80, las llamadas “nuevas políticas sociales”, que priorizan la lucha con-
tra la pobreza bajo una estrategia de focalización. En ellas el Estado pierde centralidad,
se apuesta a la descentralización y se incorporan nuevos actores como las Organizaciones
No Gubernamentales (ONG). Dichas políticas no deben concebirse como tendencia uni-
forme, ya que la forma que asumen está muy ligada a la matriz histórica de cada lugar
de implementación así como a las características y el sentido de la intervención de los
actores involucrados16.

En cuanto a la información analizada, cabe destacar que se menciona una cantidad consi-
derable de políticas, programas y acciones diversos, tanto por parte del gobierno central
como del gobierno local. Fundamentalmente, se destacan los cambios importantes en la
gestión de la Intendencia Municipal de Canelones: la visualización de obras concretas
como la mejora de la caminería, la implementación del boleto metropolitano y la creación
de talleres y clases gratuitas son algunos ejemplos. También se menciona otro tipo de
acciones, que dan cuenta de un nuevo modo de gestionar y “hacer política” a nivel cen-
tral y municipal. Algunos ejemplos señalados son los cambios en la gestión, la atención al
público y el relacionamiento con los vecinos en las juntas, el planeamiento estratégico, las
asambleas de la cultura, el debate educativo, los médicos de familia y los maestros comu-
nitarios, elementos que contribuyen a un acercamiento entre la población y las políticas.

En el recuadro adjunto se presenta una síntesis de la situación, el proceso y el estadio ac-

tual de las transformaciones que han experimentado las políticas sociales en este período
de gobierno, así como los rumbos a seguir.

16 Kliksberg (2000) Mitos y falacias en el debate sobre el desarrollo económico y social y la gobernabilidad
en América Latina. Indes/Bid, Washington. Ver también Vilas (1998) “De ambulancias, bomberos y policías: la
políticas social del neoliberalismo”, Desarrollo Económico Nº 144, 1998.
332

Acerca de las nuevas políticas sociales

El sociólogo Julio Bango, director de Infamilia y experto en políticas sociales, respon-

dió algunas preguntas sobre las políticas sociales en el Uruguay de hoy.

“La aparición del gobierno de izquierda, con una filosofía diferente, ha propiciado un
cambio. Ese cambio está dado por la búsqueda de dos cuestiones básicas. Una, que ha
monopolizado la atención en los primeros dos años de gobierno, por lo menos visto des-
de acá, es el tema de la respuesta a la emergencia social, con respecto al cual se ensayó
una serie de acciones interesantes. Y la otra, que va de la mano y hoy empieza a tomar
fuerza, es cómo empezar a generar cambios en el sistema de protección social, en la
matriz de bienestar uruguaya –que obviamente estaba en crisis–, y cómo refundarla
o reformularla en función de estas nuevas lecturas que estamos haciendo. Con el tema
de las respuestas a la emergencia, creo que la importancia de la culminación del Plan
de Emergencia es que es el primer Plan de Emergencia que va a terminar en América
Latina. [...] El Plan de Emergencia, que efectivamente terminamos, si bien ha sido re-
ducido al Ingreso Ciudadano, ha trabajado sobre los componentes socioeducativos de
esa población, con impactos que son importantes en los beneficiarios o protagonistas
[...] y ahora se discute la reestructuración, como parte del Plan de Equidad por ejem-
plo, de las asignaciones familiares, tratando de generar la transición desde un Plan de
Emergencia hacia cambios estructurales en el sistema de protección que les otorguen
permanencia a las políticas y que representen cambios en ellas. El otro tema impor-
tante en este momento, que no está sobre la mesa pero que de hecho está ocurriendo,
es la redefinición de las relaciones entre Estado y sociedad civil. En la década de los
90 –lo digo con propiedad porque estuve del lado de las ONG– el campo de la sociedad
civil se fortaleció: en el marco de un esquema donde el Estado se desresponsabilizaba
de la política social, el campo para la innovación y la toma de iniciativas por parte
de las organizaciones de la sociedad civil fue muy fuerte, pero en una lógica de priva-
tización de la política social. Hoy el Estado vuelve a ocupar el lugar que entendemos
le corresponde, de rectoría y direccionalidad de las políticas sociales. Eso provoca un
fuerte reacomodo”.

Cuadro 9 Programas y políticas sociales e iniciativas de la sociedad civil a nivel local
programas o políticas sociales locales
importantes en el área
Rebaja del boleto
Proceso de descentralización
Médicos de familia de Salud Pública
Policía con una postura más educativa y no
sólo represiva
Programa de maestros comunitarios
Integración de asentamientos del PIAI
Barros Blancos Plan de Atención Nacional de Emergencia
Social (PANES) y Programa Trabajo por
Uruguay
Servicios de Orientación, Consulta y
Articulación Territorial (SOCAT)
Clubes de niños
Debate Educativo
CostaPlan, que busca definir una estrategia
para el desarrollo urbanístico de la ciudad
Mejora muy importante en el alumbrado y
la caminería
Cambio en la modalidad de atención al
público en la junta
Gestión ambiental
Ciudad de la Costa Ingreso Ciudadano y Programa Trabajo por
Uruguay
Reforma del agua (antes había una
compañía que tenía la concesión pero los
precios eran altísimos)
Centros de Atención a la Infancia y la
Familia (CAIF)
Trabajo por Uruguay
Programa de Maestros Comunitarios
CAIF
SOCAT
Policlínicas barriales con médicos de
familia
Las Piedras
Actividad cultural a nivel central y en los
barrios, con clases y talleres gratuitos
desde la Intendencia
Parque Tecnológico Canario
Consejos de Salarios
333
iniciativas de la sociedad civil
Larga tradición de organización social
Numerosas comisiones: Comisión de Fomento
de Barros Blancos, Comisión de lucha Contra
el Cáncer, Coordinadora de asentamientos,
Comisión de Patrimonio
Organizaciones religiosas, muchas de las cuales
poseen merenderos,
ONG que desarrollan políticas públicas,
SOCAT que apoyan principalmente a la familia
Desaparición de comisiones barriales
Casa de la Cultura,
Clubes de Leones, Parroquias, grupos de Boy
Scouts
Reciente multiplicación de clubes deportivos
Organización por temas (por ej.: saneamiento,
transporte)
Temas del medio ambiente
Red de apoyo a la infancia y la familia integrada
por organizaciones públicas y privadas
ONG locales y otras que provienen de Montevideo,
como Gurises Unidos o El Abrojo
Comisiones de fomento barriales
Comisiones de Vecinos, mesa barrial del SOCAT,
comisiones en los asentamientos
Pastoral de las Piedras
CAIF
Trabajo sobre las drogas
SOCAT para la articulación territorial
Iniciativas artísticas como la del Grupo de teatro
“La Sala”
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Políticas de salud Comisiones de fomento barriales (buscan

Boleto metropolitano mejorar el barrio en sí, por ej. la caminería, el
Políticas educativas, cursos nuevos alumbrado, etcétera)
de mecánica, carpintería, panadería, Agrupaciones de artesanos
Toledo
etcétera Comisiones: para pedir servicios como BPS,
Formación de asamblea de la cultura otra pro UTU
para la zona Dos redes de trabajo: una red de la comuna y
PANES una red educativa
CAIF de tiempo completo Comisión barrial de Monterrey con policlínica
Programa Infacalle comunitaria y sede deportiva
Infamilia Iniciativas de vecinos de Carrasco por
Aula Comunitaria viviendas
PANES y “Rutas de Salida” Proyectos de canastas solidarias (compras
PIAI en común)
Creación de salones como lugar común (el
asentamiento)
Paso Carrasco Proyectos de infancia como CAIF y club de
niños
Microemprendimientos productivos
Mesa SOCAT, donde trabajan escuelas,
policlínicas, CAIF, etcétera
Grupo de vecinos de la cultur a
Profesores del liceo que arman grupos
literarios
Cuadros de baby fútbol
Boleto metropolitano Red comisiones de fomento barrial
Políticas de salud Merenderos
PANES Comisiones de Fomento de las escuelas
Ciudad del Plata
ONG con apoyo estatal Los vecinos se han agrupado por el tema de
Programa Infamilia (Infancia, la inseguridad
Adolescencia y Familia)

Este listado permite apreciar los programas mencionados por los entrevistados y no debe
tomarse como un relevamiento exhaustivo, si bien evidencia la visibilidad y el impacto que
han tenido los distintos emprendimientos.

Las iniciativas locales de la sociedad civil mencionadas por los entrevistados son muchas y
muy heterogéneas. Del relevamiento realizado resulta claro que existe una intensa activi-
dad social vinculada a estas organizaciones, a pesar de la condición de “ciudades-dor-
mitorio” de gran parte de los centros urbanos del Área Metropolitana. Cabe señalar que
en dos zonas estudiadas se destaca la participación social: en Barros Blancos se señala la
 335

antigüedad de esta tradición y la cantidad de organizaciones y personas movilizadas en

distintas organizaciones sociales; en Ciudad de la Costa la participación aparece como
una característica identitaria que siempre ha existido y parece haber cobrado nueva
fuerza.

También se evaluaron los aspectos positivos y negativos de esta actividad. Los primeros
refieren a su contribución en la mejora de la calidad de vida de la gente, sobre todo como
contención en momentos de crisis y ante la ausencia del Estado. Se señala también que
las organizaciones sociales son las “más cercanas a la gente”, se aprecia el componente
democratizador de su existencia y de la participación social en general. Como aspectos
negativos se mencionan las rencillas internas, la fragmentación de las iniciativas, la falta
de control del Estado cuando las contrata, su falta de continuidad y sostenibilidad. Tam-
bién se menciona la “dificultad para relacionarse con el Municipio, pues se arrastran vicios
y temores de años atrás” y con ello, el peligro de la partidización y los favoritismos17.
A los efectos de profundizar en las características de las políticas y la percepción que los
actores tienen de ellas, se preguntó sobre los aspectos positivos y negativos de los distintos
programas y políticas. En los cuadros 10 y 11 se presentan las respuestas, transcriptas con
la expresión utilizada por los entrevistados.

Los resultados positivos citados refieren al impacto directo en las condiciones de vida de
los beneficiarios pero también a aspectos subjetivos: los beneficios para la autoestima de
las personas, los hábitos de trabajo, la sensación de cercanía de las políticas, etcétera.
Se destaca también la forma de gestión, en particular su transparencia, y las instancias
de participación social.

Las opiniones sobre los aspectos negativos de las políticas actuales refieren a distintos
momentos del proceso de las políticas –definición, diseño, ejecución. Los comentarios sobre
definición y diseño remiten a viejos problemas como la tensión técnico-política, la descen-
tralización, los riesgos del asistencialismo y la necesidad de participación social (Veiga y
Rivoir, 2002). Algunos aspectos señalados sobre políticas sectoriales y programas resul-
tan interesantes y significativos en términos de estas tensiones pero por la metodología
aplicada no constituyen –al igual que el resto de las opiniones– evaluaciones de dichas
iniciativas. Evidencian, en todo caso, elementos que podrían extrapolarse a otras políticas

17 Cabe recordar que no se trata de un relevamiento estadísticamente representativo, como se señala en

las páginas anteriores.
336

y programas, como la carencia de participación social y de consulta a la población, la

importancia de tomar en cuenta las iniciativas existentes en el territorio en cuestión y la
especificidad de su situación sociocultural e histórica. Por otra parte, cuando se hace re-
ferencia a “fuentes reales de trabajo” se demanda una transformación más profunda, lo
que remite a políticas de desarrollo, sobre todo productivo.

Cuadro 10 Aspectos positivos de las políticas a nivel local

aspectos positivos de la definición y el diseño de las aspectos positivos a nivel de la implementación de
políticas a partir de su impacto local los programas y políticas públicas a nivel local

PANES y Trabajo por Uruguay: no solamente dar, sino
estimular […] volver a entramar los vínculos en la so-
ciedad. Que se sientan dignos, eso permite recuperar el
valor del trabajo y la capacidad de armar proyectos.
Se están desarrollando diversas iniciativas impulsadas
por los vecinos, que antes no se hacían porque faltaba
voluntad política de parte de la Intendencia de Canelo-
nes.
Hay un intento por lograr un desarrollo social que vaya
más allá de repartir las canastas de INDA. Si bien no se
puede negar la labor de asistencia por la situación de
emergencia de mucha gente, se trata de trabajar desde
la promoción social.
Se intenta favorecer las organizaciones barriales, fomen-
tar lugares de encuentro donde la gente pueda participar
directamente en lo que quiere para su zona.
La transparencia de las gestiones (sorteos, licitaciones,
etcétera).
Los médicos de familia de Salud Pública acercan la
salud a la comunidad y dan una atención más perso-
nalizada.
Trabajo por Uruguay ha sido excelente, favoreciendo la
integración social y los procesos de socialización, for-
taleciendo la autoestima de las personas.
Las policlínicas barriales con los médicos de familia
son muy importantes [...] se genera un acompañamien-
to más fraterno y se apuesta a la prevención.
Trabajo por Uruguay, aunque no es trabajo genuino, ge-
nera un hábito de trabajo, existe una mayor valoración
del trabajo. En Montevideo esto pasa más desapercibi-
do, pero acá se ve más...
Se producen muchos cambios positivos aunque son
lentos.
Con el PANES se han observado mejoras en las vivien-
das, en la ropa de lo niños, etcétera, de las familias
beneficiarias.

Desde la perspectiva de la implementación se plantean críticas respecto a la lentitud de

la ejecución, la burocracia y el estancamiento en las etapas de diagnóstico de muchos
proyectos, así como a la falta de personas capacitadas para la gestión. Esto remite quizá
a un aspecto pendiente: la reforma del Estado, que debería habilitar la generación de
políticas de Estado y garantizar su continuidad, así como el establecimiento de límites al
factor político partidario –cuyo mayor exponente es el clientelismo– en la ejecución de
las mismas.
 337

Cuadro 11 Aspectos negativos de las políticas a nivel local

aspectos negativos de la definición y diseño de las políticas a aspectos negativos a nivel de la implementación de los
partir de su impacto local programas y políticas públicas a nivel local

PIAI: falta mayor difusión para que la gente que está traba-
jando en las distintas comisiones lo apoye […] involucrar
más a la gente.
No se ven políticas de trabajo reales, se necesita abrir fuen-
tes de trabajo en la zona.
Carencias a nivel de salud, en especial de centros para la
atención a mujeres y adolescentes.
En la parte cultural y deportiva falta mucho [...] Aunque las
prioridades están bien: trabajo, educación, salud, pero el
acceso a otras cosas es importante también.
El PIAI tendría que tener un rol distinto, porque muchas ve-
ces termina siendo hasta negativo. Se le impone a la gente
que se debe mudar y así se pierden las redes familiares...
Nuestra zona es tan dependiente que en general somos
beneficiarios de las grandes políticas, pero no de políticas
específicas para la zona.
El límite de la capacidad de atención: por ej., el CAIF sólo
puede abarcar “x” cantidad de familias. Los CAIF se nece-
sitan como guarderías, no como la nueva modalidad.
Muchas iniciativas quedan en carpetas de proyecto,
en estudios y diagnósticos nada más. Es tiempo de
que este gobierno empiece a hacer obras.
Peligro de caer en el asistencialismo y no se genera
el después […] qué va a pasar cuando esa política
termine...
En algunos casos las políticas son llevadas adelante
por personas no capacitadas para esas funciones.
Las políticas no tienen suficientes técnicos.
Permanecen formas de clientelismo.
La burocracia no ha sido vencida.
CAIF de tiempo completo era bueno, pero no el de la
nueva modalidad, que no sirve para nada.
El PIAI muchas veces es poco autocrítico y le echa la
culpa a la administración anterior.
Muchos de los proyectos gubernamentales son im-
plementados por los expertos y no escuchan al ba-
rrio.

La actividad del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) merece atención aparte, dado
que es la que ha tenido mayor presencia dentro de las políticas sociales debido a la
disponibilidad de recursos y la especificidad de la temática. En este caso se relevan los
siguientes aspectos negativos:

Cuadro 12 Elementos críticos de las políticas de desarrollo social

• El PANES en algunos casos ha sido arbitrario y ha tenido poca precisión en cuanto a los beneficiarios.
• El MIDES se vio superado por una realidad mucho más compleja y difícil de lo que esperaba. Además, no se apoyó
en las estructuras que ya existían.
• El PANES, llevado por la urgencia, el factor pánico y el miedo, y para que no quemasen más las gomas, le dieron a
todo el mundo. También quedó mucha gente afuera del beneficio. Falta mayor control.
• Repartir plata funcionó, pero eso no tiene nada de integración social. Por ejemplo, Trabajo por Uruguay puede haber
reactivado un poco y disminuido el hambre, pero no sirve para generar una cultura del trabajo […] 5 meses por 3000
pesos haciendo trabajos denigrantes [...] eso no ayuda.
• Creo que más gente debería estar cobrando el Ingreso Ciudadano y más gente debería de participar de Trabajo por Uruguay.
• El PANES fue muy importante, pero habría que rever visitas.
• Infamilia debe acentuar más en la familia.
338

Muchos de estos aspectos negativos revelan los obstáculos que una política innovadora
enfrenta en el marco de una institucionalidad nueva y son testimonios del proceso y sus
desafíos. Surgen algunos temas pendientes o en curso y la descentralización es uno de
ellos, pues si bien se menciona como propuesta, su implementación aún está pendiente en
muchos ámbitos y se considera parte de los desafíos pendientes. Sobre las políticas espe-
cíficas para el Área Metropolitana, un experto plantea: “La metropolización se concreta
en los programas, en el vínculo. Por ejemplo, nosotros en Aulas Comunitarias trabajamos
en Paso Carrasco y el aula la pusimos en el liceo, la institución educativa de La Cruz, que
está a 5 minutos de ómnibus, porque esa infraestructura era espectacular y trasladamos
a los gurises. Entonces, hay un vínculo Montevideo-Canelones que se da en la acción. No
hay una mesa de trabajo metropolitana, por ejemplo, donde esté el MIDES. Aún no está
planteada la cuestión. Estamos en el proceso de pensar la descentralización, la instrumen-
tación de la descentralización del MIDES.” (Entrevista a Julio Bango)

Por otra parte, de lo expresado por los entrevistados se desprenden los riesgos de la
superposición de iniciativas y los peligros de la descoordinación, problema recurrente en
el caso de la intervención tanto estatal como de la sociedad civil. Este tema forma parte
de la agenda de gobierno: la creación del Consejo de Políticas Sociales (interministerial),
el Comité de Coordinación en Temas de Infancia (intersectorial), las Mesas Interinstitucio-
nales Departamentales (estatales), los Consejos Sociales (con participación de las organi-
zaciones sociales, sindicatos, cámaras empresariales, etcétera). Esto implica la realización
de cambios importantes y el vencimiento de obstáculos: “Hay limitantes políticas que son
las que se están levantando, hay experiencias que van en ese sentido –es decir, en el
sentido de que es necesario construir una voluntad política de la articulación– y en eso
vamos avanzando. Las segundas son las limitantes de la gestión, de cómo trabajar en el
nivel meso, sobre todo en el nivel técno-político del medio, donde hay que construir la
intersectorialidad. [...] Pero si eso no está atado a la voluntad política de la autoridad, no
funciona. El otro nivel es la articulación en el territorio: todo eso debe concretarse también
en el territorio, que es donde están los servicios. Ahora estamos empezando a construir un
sistema de información para la gestión territorial que supone empezar a ingresar insumos
de planificación local en las planificaciones centrales. Estamos haciendo el ejercicio de
levantar información para empezar a evaluar la eficacia de los servicios sociales en el
territorio.” (Entrevista a Julio Bango)

En suma, la coordinación institucional y de los actores locales ha avanzado pero aún hay
mucho por hacer en cuanto a la cantidad de iniciativas y políticas que se superponen en
 339

el territorio. Las mesas intersectoriales de coordinación de políticas a nivel departamental

son un avance importante pero resultan insuficientes en el caso del Área Metropolitana,
dada su problemática y complejidad institucional. La complementariedad de las acciones,
la integralidad en el abordaje de los problemas, la interdisciplinariedad, las relaciones
interinstitucionales son elementos a considerar en esta nueva coordinación y articulación
de actores.

Estos cambios tienen distintos planos: al interior del Estado, a través de su reforma; entre
las organizaciones de la sociedad civil, donde aún hay mucha fragmentación a pesar del
avance en la constitución de redes; en la relación entre el Estado y las organizaciones de
la sociedad civil, incluido el sector privado empresarial –pensar cómo se involucra éste en
los problemas sociales es también un desafío.

En el contexto actual, el pasaje de las políticas de emergencia a políticas de equidad está

en plena implementación. En todo caso, no deja de ser un mérito importante que el PANES
no se haya consolidado como un plan asistencialista permanente, con la consiguiente de-
pendencia paternalista de los ciudadanos y las familias respecto al Estado. De acuerdo a
lo manifestado por los actores locales, el temor del asistencialismo y la polémica sobre la
pertinencia del salario ciudadano están presentes. Otros manifiestan su contribución en la
calidad de vida de la población beneficiaria.

En todo caso, y ante una nueva fase de estas políticas sociales, en el Área Metropolitana
surgen algunos elementos centrales como la necesidad de creación de “fuentes de traba-
jo reales”. En anteriores estudios se planteaba la necesaria y urgente articulación entre
política económica y política social (Veiga y Rivoir, 2001 y 2004). Si bien las iniciativas
recientes parecen dar pasos en ese sentido, aún falta definir políticas de desarrollo que
confluyan en torno a estrategias a nivel nacional, regional y local. Las áreas estudiadas
son particularmente sensibles en este aspecto, en tanto están constituidas por poblaciones
muy vulnerables a los vaivenes de la economía: éstas requerirán asistencia para subsistir y
mejorar sus condiciones, pero exigirán también que el contexto socioeconómico les brinde
oportunidades para ello.

En suma, lo social y lo económico están imbricados, son parte de una realidad compleja.
“Lo social” debería ser transversal, estar presente en la política económica, ambiental, de
empleo, etcétera. La definición de proyectos de desarrollo, la participación ciudadana, la
incorporación de las experiencias y redes existentes y la concentración en aspectos socio-
340

productivos estratégicos, son algunos elementos sugerentes. Sin embargo, la estructura

del Estado no funciona de ese modo. Por tanto, se ha creado un nuevo sector, “el social”,
y actualmente se trata de evitar un nuevo elemento de superposición, que a su vez está
centralizado. En este plano, la descentralización y la consideración de lo específico, así
como de las realidades concretas que surgen de este estudio, constituye una demanda
que se mantiene por parte de los actores locales.

Perspectivas y visión de futuro para las áreas estudiadas según sus actores

Manifestarse sobre las perspectivas de desarrollo o imaginar escenarios futuros es siem-

pre muy difícil para los actores locales, aun cuando son quienes más involucramiento y
compromiso tienen con los procesos locales. La tendencia más frecuente es la de presentar
discursos sobre el “deber ser” y no sobre lo que se cree que puede ocurrir en función de
la situación actual y las tendencias.
Para relevar las visiones presentes se interrogó a los actores locales sobre las limitaciones
y ventajas para el desarrollo que perciben en sus respectivas zonas. En los cuadros 13 y
14 se presenta una síntesis de las ideas vertidas al respecto.

Los resultados revelan que los actores locales identifican varios elementos para el desa-
rrollo de sus zonas. Éstos tienen que ver mayoritariamente con sus recursos naturales, la
disponibilidad de trabajadores, la cercanía de Montevideo o la “ubicación estratégica”
del área.

Como se aprecia, en las áreas surgen diferencias claras que dan cuenta de la diversidad
de condicionantes que existen para el desarrollo del Área Metropolitana y es evidente
que estas particularidades deben considerarse en la elaboración de cualquier estrategia
de desarrollo local. La metodología aplicada impide la elaboración de un diagnóstico
concluyente; sin embargo, es posible establecer una primera aproximación para las dife-
rentes zonas o corredores que da cuenta de esta heterogeneidad.

Así por ejemplo, en coincidencia con el análisis estadístico presentado, surge claramente
que la disponibilidad de mano de obra calificada es un elemento destacado como necesi-
dad en varias localidades, así como la inexistencia de fuentes de trabajo y/o de industria
local representa una gran dificultad.
 341

Cuadro 13 Ventajas para el desarrollo del área desde la perspectiva de los actores locales

Buena disponibilidad de parte de la gente y solidaridad con potencialidades

Barros Blancos La gran cercanía de Montevideo, aunque esto también es ambiguo
La gente, que es muy participativa en los temas que le competen

La cercanía a Montevideo
Ubicación estratégica de la zona, puerta de entrada a la costa este
Posibilidades económicas por el tránsito y la movilidad que hay
Ciudad de la Costa
La naturaleza y la tranquilidad, que permiten desarrollar otra calidad de vida
Atractivo para el turismo, con oferta de múltiples actividades
Espacio para el crecimiento de servicios en diferentes sectores

Mayor conciencia localista, que se está propagando

Las Piedras La cercanía a Montevideo, por estar ubicados en el eje de la ruta 5 y a sólo 15 minutos del puerto
Posibilidades de crecimiento industrial, con mucha población y mano de obra disponible

La cercanía a la capital permite estudiar y trabajar. La comunicación es fluida

Hay mucha población
Toledo
Hay campo productivo

La proximidad a la capital del país

El parque nacional (que es divino)
Paso Carrasco La proximidad con el aeropuerto
La capital tiene más recursos y queda cerca, acceso a todos los servicios
Mejoría del transporte, la iluminación, etcétera

Hay mucha gente para poder trabajar

La ubicación estratégica, próxima a la ruta 1
La proximidad a Montevideo hará que la zona se continúe agrandando
Ciudad del Plata Hay dos puntos de desarrollo turístico
Las industrias establecidas en la zona tienen diálogo con la comunidad por el tema ambiental
La locomoción es buena, las líneas de ómnibus son muy frecuentes
La caminería es buena
342

Cuadro 14 Dificultades para el desarrollo del área según la perspectiva de los actores locales
La dispersión geográfica de la población
Falta de una identidad común
La falta de lugares de esparcimiento, de estudio, de trabajo...
Barros Blancos Las discrepancias entre los vecinos y las organizaciones
La falta de recursos, porque para cualquier cosa que se quiera hacer se precisa dinero
Zona ignorada por las instituciones públicas
Falta de medios materiales y de infraestructura a nivel local para la población más excluida
El alto costo de vida (por el transporte, la contribución inmobiliaria)
Falta de planificación, regulación y de servicios
Falta de pertenencia, en especial de los adultos que no nacieron en esta zona
Ciudad de la Costa Falta un ámbito de encuentro de toda la comunidad
Ausencia de fuentes laborales
Problemas en el transporte, que es sólo para Montevideo
Dependencia de Montevideo, la gente consume de comercios y servicios de la capital

Falta de industria y de fuentes de trabajo en el área

Falta de una identidad común de la gente de la zona y de sentido de pertenencia
Las Piedras Falta de voluntad política de muchos años de apoyar lo cultural, lo social
A nivel nacional, la falta de apoyo a la educación
Existen escasos capitales locales dispuestos a invertir. O porque no lo tienen o porque no se arries-
gan a hacer esas inversiones

La pobreza en el área se hace crónica

El prejuicio que hay sobre la zona (la gente la ve como muy insegura)
Toledo La falta de trabajo
Que la zona sea una ciudad-dormitorio
La falta de identidad de la zona
Abandonados por décadas por las políticas (saneamiento, calles, etcétera)

La dificultad de estar cerca de Montevideo. “No estás ni en un lado ni en otro…”

La zona es como invisible, los canarios no la ven
Paso La gente no tiene identidad, no sos de Montevideo pero tampoco del interior. Es una zona de “paso”
Carrasco La inestabilidad laboral, “la gente está al golpe del balde para realizar robos, cosas turbias, etcé-
tera.”
Hay una gran muchachada que no trabaja ni estudia

El peaje, siempre está cortando todo

La potencial contaminación que afectaría a la población y al turismo
La infraestructura: no hay servicios adecuados, falta de planificación
Ciudad del Plata No hay locales, clubes sociales, etcétera. Vas a hacer un acto cultural y no hay nada
Gran sector de la población es muy pobre .La inseguridad (robos, bandas de adolescentes,
etcétera)
Para mucha gente es caro trabajar y estudiar en Montevideo
 343

Identidad para el desarrollo y vínculo con Montevideo

Las áreas estudiadas, en la mayoría de los casos, han surgido o son consideradas aún
hoy “ciudades-dormitorio”. Gran parte de la población –variable y no cuantificada–
realiza sus actividades cotidianas en Montevideo: por estudio, empleo o búsqueda
de servicios de distinta índole, el vínculo con Montevideo es muy fuerte. Los flujos
de personas y bienes son muy intensos y configuran el estilo de vida tanto como la
relación con dicho centro urbano. Este vínculo con la ciudad capital genera ciertas
tensiones y contradicciones en los discursos. Por un lado, se critica la centralización,
la dependencia, la incidencia, el obstáculo, en definitiva, que este vínculo significa
para la creación de identidad local. Por otro lado, muchos residentes son montevidea-
nos que se han mudado al Área Metropolitana por necesidad, mantienen su fuente de
ingreso en Montevideo y seguramente, en muchos casos, la aspiración de retornar a
residir en dicha ciudad. Asimismo, hay muchos servicios y elementos de consumo que
por razones de mercado no pueden implementarse en las zonas, y Montevideo necesa-
riamente seguirá siendo el centro urbano de referencia.
Esta relación aparece como obstáculo y como ventaja para el desarrollo. Es menciona-
da como ventaja en términos del acceso a recursos, fuentes de trabajo y estudio. Pero
también, en esa proximidad se visualizan las limitaciones para el desarrollo local, la
creación de identidad y el sentido de pertenencia. Ésta es una tensión que debe ser
más elaborada y asimilada por los actores locales, pues la proximidad a Montevideo
es evidentemente parte de la identidad local. También es cierto que la atracción de la
dinámica económica, política y cultural de la ciudad capital continuará, por lo que las
alternativas y apuestas locales deben definir el vínculo a establecer, las dimensiones
en las que se competirá abiertamente con la oferta de la capital y aquellas en las que
se aprovechará la cercanía.

En definitiva, el desarrollo de las subáreas metropolitanas no es necesariamente una re-

sistencia localista sino que implica una nueva relación entre lo global y lo local y la inte-
gración social. Para ello es fundamental reforzar los vínculos identitarios, que constituyen
un capital social. La experiencia internacional indica que las comunidades locales y los
territorios aislados en sus peculiaridades no tienen mucho futuro. Es cierto que tampoco lo
tienen los conglomerados locales, creados artificialmente o para territorios “sólo preocu-
pados por explotar sus recursos sin generar sentido de pertenencia” (Subirats, 2002).

En este caso, si bien la “falta de identidad” se vincula a la presencia material y simbólica

de Montevideo, se asocia también al origen y la historia local de estas áreas y su actual
344

situación de desintegración y fragmentación social. Esto configura una dificultad impor-

tante para la construcción de un proyecto colectivo local y debe tenerse en cuenta. Los
incipientes procesos de construcción de identidad señalados, así como la existencia de
organizaciones sociales con distinto grado de antigüedad, son referentes que sirven de
apoyo en dicha construcción.

En cuanto a la visión de futuro de los actores locales, y a diferencia de anteriores investi-

gaciones realizadas desde esta perspectiva (Veiga y Rivoir, 2004 y 2005), las respuestas
reflejan aquí un alto grado de expectativa y optimismo. Esto se vincula al reconocimiento
de los cambios positivos derivados de las políticas públicas, aunque en muchos casos se
evalúa también la lentitud de los cambios y los resultados.

Si se asume, a nivel global del Área Metropolitana, la confluencia entre la deficiente

situación social de la población y las diversas iniciativas existentes, surge la dicotomía
–mencionada por los actores locales– entre la persistencia de las tendencias (y el em-
peoramiento de la situación social) y la fructificación de las acciones y políticas. Así lo
expresa uno de los entrevistados: “hay dos posibilidades: por un lado, creo que si las
cosas se hacen mejor, el gobierno local y nacional, conjuntamente con los actores sociales,
pueden aportar mucho para construir una nueva ciudad. Veo gente muy comprometida y
poniéndole mucho empeño [...] pero por otro lado, me asusta pensar en un futuro con más
rejas y con las cercas eléctricas en las casas [...] Eso sería el panorama más oscuro, que se
profundice todo lo que existe hoy”.

En este sentido, muchos de los factores que pueden dirimir esta cuestión son de carácter
estructural y nivel nacional, como los aspectos productivos y la creación de fuentes de
trabajo. También los servicios y el respaldo e impulso a las políticas se valoran como ele-
mentos claves en todos los casos.

Por otra parte, los actores locales de todas las áreas estudiadas se imaginan un crecimien-
to demográfico general, y vislumbran que –como hasta ahora– estos cambios no podrán
ser acompañados por las políticas, por lo que la situación podrá agravarse. Indican ade-
más que los actuales aspectos negativos son prácticamente irreversibles, al menos en el
mediano plazo.

En definitiva, la esperanza está cifrada, desde la percepción pública, en la posibilidad de

que las acciones y políticas existentes y el desarrollo económico permitan no sólo frenar
 345

el empobrecimiento sino también desarrollar el Área Metropolitana. En paralelo a este

desarrollo económico, la temática ambiental aparece como un tema que debe atenderse
para no perder calidad de vida. Asimismo, como se menciona anteriormente, la situación
de los jóvenes es otro tema que preocupa a los protagonistas locales. Algunos los ven con
gran expectativa y creen que con más oportunidades podrán mejorar su situación; otros
destacan las dificultades para involucrarlos, derivadas entre otras cosas del deterioro de
la educación pública y de la falta de proyección y perspectivas.

En cualquier caso, los actores locales del Área Metropolitana no se imaginan un futuro
sin cambios. Incluso aquellos que dicen no saber qué puede pasar sostienen que cambios
“seguro habrá”, lo que refleja la mentalidad de una población acostumbrada al cambio
permanente.

Síntesis, conclusiones e implicancias para las políticas

En la primera sección de este capítulo se identificaron las principales características del

Área Metropolitana a nivel macrosocial, a través del análisis de información e indicadores
estadísticos; en la segunda sección se analizaron, a nivel microsocial, las especificidades
de las subáreas locales en la visión de los protagonistas y actores locales. Ambas perspec-
tivas son necesarias para configurar el mapa social y territorial del Área Metropolitana
y, en tal sentido, constituyen un punto de partida fundamental para la definición e imple-
mentación de políticas y programas públicos, asumiendo la relevancia estratégica de la
Agenda Metropolitana y los desafíos de la descentralización.

En función de los elementos y tendencias analizadas, es preciso resumir algunas ideas que
contribuyan a la definición de programas y políticas para el Área Metropolitana, es decir,
a la construcción de un proyecto de ciudad y territorio para el Área Metropolitana. Así, en
el escenario de la reconversión económica y globalización, la “prospectiva metropolitana”
parece apoyarse en la conjunción de varios elementos dinámicos que asumirán mayor
fuerza en los próximos años, tales como la expansión del puerto de Montevideo, las nuevas
actividades del Mercosur el desarrollo del turismo urbano y agroecológico, la emergencia
de múltiples centralidades urbanas, la creciente demanda y movilidad residencial de las
clases medias y medias-altas hacia el este, la creciente integración en un eje metropolitano
346

de Montevideo con Punta del Este, Colonia y Buenos Aires (Lombardi y Bervejillo, 1999).
Por otra parte, y en coincidencia con las tendencias identificadas en este estudio, se des-
tacan algunas de las amenazas principales para Montevideo y su área metropolitana:

• la creciente segregación y heterogeneidad socio-territorial, que estimula

la fragmentación del espacio metropolitano y de las sociedades locales;
• el deterioro de la vivienda y de servicios públicos como saneamiento y
transporte metropolitano, que afectan la calidad de vida de la población y
la productividad del sistema socioeconómico.

En función de esto, es interesante anotar que en el Foro Prospectivo Uruguay 2025 se

definió una agenda para el Área Metropolitana –lo que supone una serie de desafíos,
problemas y restricciones– en términos de los objetivos y las imágenes de un futuro desea-
ble. Así, se plantearon, entre otros, los siguientes objetivos:

• construir una sociedad integrada y superar la fragmentación socio-

territorial
• definir para el Área Metropolitana un modelo territorial que sea económi-
co, ambiental y socialmente sustentable;
• renovar la cultura y alentar el emprendimiento y la innovación, construyen-
do capital humano y capital social;
• promover una política demográfica que retenga y atraiga población.

Cabe observar que estos desafíos no son independientes y deben afrontarse como di-
mensiones de un fenómeno complejo: constituyen un sistema y deben ser asumidos sisté-
mica e integralmente para la acción pública y su integración con los actores locales. Ello
es imprescindible si se intenta construir escenarios sustentables de desarrollo, aplicando
políticas públicas que habiliten las transformaciones sociales necesarias, jerarquizando las
acciones estratégicas a realizar y generando un ambiente innovador y proactivo compro-
metido con un desarrollo sustentable y con mayor igualdad social (Foro Gran Montevideo
Uruguay 2025, DINOT-MVOTMA, 2004).

Este capítulo contribuye al conocimiento del perfil sociodemográfico y socioeconómico, de

los procesos sociales y de las imágenes de ciudad que tienen los protagonistas locales en
las principales subáreas y corredores del Área Metropolitana en lo que puede denomi-
narse la “construcción subjetiva de la ciudad y el territorio”. Ambas perspectivas son nece-
 347

sarias para configurar el mapa social y territorial del Área Metropolitana y en tal sentido
dan fundamento a la definición e implementación de políticas y programas públicos.
Del análisis realizado surge claramente que el Área Metropolitana es una realidad social
compleja y heterogénea, que incluye áreas rurales y urbanas y sociedades locales con
características y dinámicas propias que las distinguen del resto. Si bien comparten muchos
de sus problemas sociales, éstas tienen historias, redes sociales y características económi-
co-productivas diferentes. Esto es importante en relación con las acciones y políticas que
a ellas se dirijan, tanto en sus contenidos como en la metodología de abordaje.

Así por ejemplo, uno de los elementos básicos para caracterizar las distintas subáreas y
localidades en los corredores metropolitanos es su vínculo con Montevideo. Muchas áreas
se perciben y operan como “ciudades-dormitorio” y aunque ello no se adecue en términos
absolutos a todas las zonas surge como un componente central. En las distintas áreas es-
tudiadas gran parte de la población –variable y no cuantificada– realiza sus actividades
cotidianas en la capital. Por estudio, empleo o búsqueda de servicios de distinta índole,
el vínculo con Montevideo es muy fuerte. Los flujos de personas y bienes son muy intensos
y configuran el estilo de vida de los pobladores, así como su relación con la capital. No
obstante, también surgen cambios en la consolidación de “nuevos centros” de consumo y
actividades de carácter más local y es razonable suponer que con mayor descentraliza-
ción se incrementarán estas tendencias.

Por otra parte, las opiniones relevadas reflejan la situación social crítica por la que han
pasado y aún pasan las áreas estudiadas. Aún en Ciudad de la Costa, donde la pobla-
ción es mayoritariamente de clase media, la situación se ha visto afectada negativamente
por los problemas de larga data que no han sido abordados por las políticas. Algunos
de los problemas son de carácter estructural y requerirán de una reversión en las tenden-
cias de los últimos años para cambiarse. Desde el punto de vista de los actores locales
entrevistados, aún no se perciben mejoras en las fuentes de trabajo y en los ingresos. De
hecho, varios de ellos señalan que los ingresos son “ficticios” porque responden a políticas
del MIDES. Tampoco destacan cambios profundos en la educación –sí, mejoras en algunas
de las condiciones locativas de los centros de estudio– ni en la salud –sí, mejoras en la
cercanía de los centros asistenciales.

Los problemas estructurales se han arrastrado por décadas y tienen que ver con aspectos
productivos –falta de fuentes de trabajo, migración campo-ciudad, etcétera. También se
vinculan a la ausencia de políticas públicas de desarrollo y de políticas adecuadas en
348

general –infraestructura urbana deficiente, transporte, ausencia y/o deficiencia de los

servicios sociales básicos, etcétera.

Como se ha señalado, aunque no se dispone de indicadores sociales desagregados a

nivel de los centros urbanos metropolitanos –posteriores al Censo de 1996–, varias inves-
tigaciones sobre la expansión de la pobreza, la expulsión de población montevideana, el
deterioro de la infraestructura y los servicios públicos y la proliferación de asentamientos
precarios en los límites y corredores metropolitanos durante los últimos años demuestran
el notable aumento de la heterogeneidad y la segregación urbana al interior de las
subáreas metropolitanas. Uno de los ejemplos más claros verificados durante los últimos
diez años es el aumento de viviendas y asentamientos precarios sobre las rutas 1, 6 y 8,
así como al norte de Ciudad de la Costa, lo que contrasta con la radicación de sectores
de clase media y alta en el sur.

En tal sentido, debe enfatizarse que una de las conclusiones fundamentales que surge del
estudio realizado es el progresivo empobrecimiento de la población, que se expresa en el
aumento significativo de las clases bajas y medias-bajas en la Corona Metropolitana y la
disminución de la clase media en los últimos años. Dicho proceso es más pronunciado que
en Montevideo; la composición de la estructura social revela que en su conjunto la Corona
Metropolitana tiene un perfil socioeconómico bastante más bajo que Montevideo, con una
mayoría de los hogares en los niveles bajo y medio-bajo y poco más de una cuarta parte
de ellos correspondientes a sectores medios.

En definitiva, y más allá de las distintas delimitaciones que puedan hacerse sobre el Área
Metropolitana, ésta aparece claramente como un área en transición y esencialmente di-
námica. Si se mantienen las actuales tendencias de crecimiento, es factible que en los
próximos años la Corona Metropolitana extienda sus límites, particularmente hacia el este
y en Ciudad de la Costa.

Por otra parte, la identidad local surge como un elemento destacado por los actores
sociales y su ausencia se visualiza como un obstáculo para el desarrollo de las diversas
subáreas metropolitanas. La procedencia diversa de sus residentes, la desintegración y la
fragmentación social hacen que esta construcción de identidad se vuelva dificultosa. Otro
factor que aumenta esa dificultad es el cambio permanente que el Área Metropolitana re-
gistra: como se ha señalado, la Corona Metropolitana incluye áreas y localidades en cons-
tante transformación demográfica, productiva y territorial durante las últimas décadas.
 349

Asimismo, la movilidad de la población, a partir del cambio de residencia y por el des-

plazamiento cotidiano desde y hacia Montevideo, es un obstáculo adicional en la cons-
trucción de una cultura local y de arraigo, pero constituye al mismo tiempo una de las
características fundamentales del Área Metropolitana. Éste es un tema de difícil solución
que refleja la tensión permanente que se establece en sus vínculos con la atrayente capital
de Montevideo.

Del análisis cualitativo de opiniones surge claramente la evaluación positiva de la imple-

mentación y la mejora en las políticas públicas, así como de su impacto local. Su propia
existencia es un elemento importante para muchas zonas que anteriormente se sentían
relegadas. Sin embargo, las acciones que la grave situación social exige tomarán mucho
tiempo y requieren continuidad. Las expectativas de la población son menores respecto al
ritmo de los cambios que respecto a su realización.

Esto se expresa cuando los actores locales se quejan de los ritmos lentos del Estado (buro-
cracia) y la dificultad en la concreción de los proyectos, el déficit en los recursos (financie-
ros y humanos), la generación de fuentes de trabajo y la conformación de una identidad
local para el desarrollo. Estos dos últimos elementos refieren a problemas de carácter
estructural y requieren políticas de desarrollo más que servicios sociales. Su superación
dependerá de políticas de desarrollo integral –no sólo económico, a nivel local y nacio-
nal– que aún no se visualizan en forma explícita.

En este contexto surgen, como principales dimensiones de estas políticas de desarrollo,

temas tales como el reclamo de crecimiento económico y fuentes de trabajo genuinas,
el temor a la contaminación por parte de las nuevas industrias y la preocupación por el
ambiente, las mejoras en la educación, los procesos participativos y democratizadores,
las mejoras urbanísticas y los procesos de construcción de identidad local, la disminución
de las desigualdades sociales (socioeconómicas, de género, territoriales, etcétera). Esto
surgiría de la confluencia entre políticas sociales y sectoriales y política económica. Para
ello, la elaboración de estrategias de desarrollo requiere de planificación y articulación
de miradas a corto, mediano y largo plazo. De hecho, los actores locales identifican ven-
tajas y potencialidades para el desarrollo en sus respectivas zonas y muchos visualizan
futuros promisorios, a diferencia de lo que muestra el estudio anterior sobre el Área Me-
tropolitana (Veiga y Rivoir, 2005), donde era difícil detectar visiones prospectivas y con
expectativas de cambio en los actores locales.
350

En tal sentido, y de acuerdo al análisis realizado, pueden destacarse algunos elementos

centrales para la definición de políticas y acciones que se demandan a nivel local:

• Considerar las redes e iniciativas existentes. Existen muchas organiza-

ciones sociales y estatales que tienen tradición y experiencia de trabajo a
nivel social. Éstas constituyen pilares de apoyo para las nuevas políticas aún
cuando deban ser adaptadas o transformadas.

• Descentralización nacional y dentro del departamento. Acceso a ser-

vicios a nivel local y de participación social. Considerar la participación
social como un mecanismo de integración y construcción de identidad resulta
atractivo. Para ello es necesario acompasar las lógicas y los tiempos diver-
sos –de lo político, lo social y lo técnico.

• Políticas y espacios públicos para la integración social. Además de ser-

vicios sociales y políticas de asistencia, son necesarias políticas que ataquen
las desigualdades y la fragmentación social. Para ello es necesario generar
ámbitos de encuentro entre diferentes y espacios de interacción social.

• Planificación. En general, las áreas analizadas padecen las consecuencias

de un crecimiento espontáneo y desorganizado. El reclamo es revertir esta
tendencia.

• Coordinación y articulación de las políticas, programas y proyectos a

nivel territorial. Evitar la superposición de las acciones de los organismos y
programas públicos nacionales y departamentales y de las organizaciones
sociales.

• Políticas y cuidados del medio ambiente. Preocupación existente en los

lugares de reciente instalación de industrias y miedos en los lugares que
quieren preservar características naturales.

• Formación y capacitación para los actores de las políticas estatales y

de la sociedad. Falta de técnicos o personas capacitadas y con formación
adecuada para liderar procesos de cambio a nivel local.
 351

• Estado menos burocrático y más cercano a la población. Para los desa-

fíos de desarrollo planteados y las urgencias a resolver es necesario mejorar
la gestión y acelerar los ritmos en la implementación de soluciones.

• Políticas de desarrollo. Construir estrategias de desarrollo local articula-

das con las nacionales, no limitarse a políticas sociales y económicas.

En síntesis, por sus características socioeconómicas y dadas las transformaciones actuales

en las políticas públicas, puede afirmarse que el Área Metropolitana vive un proceso de
cambio. Es probable que puedan consolidarse algunos procesos de conformación de iden-
tidad local, especialmente a partir de las imprescindibles mejoras en la infraestructura
urbana, la creación de fuentes de trabajo locales, así como de actividades y decisiones
orientadas a configurar identidades y sentido de pertenencia para el desarrollo local. En
tal sentido, la participación social, la construcción de ciudadanía y las políticas para la
integración social son herramientas claves para poder avanzar en este proceso.
En base a las tendencias anotadas, coincidentes con la visión que tienen los actores locales
sobre sus áreas de residencia, puede plantearse que las sociedades locales de la Corona
Metropolitana están en transición. Así, la construcción de identidad local y la evolución
de las distintas zonas son procesos en curso que dependen de las políticas públicas y del
comportamiento de los agentes privados. En el actual escenario existen, sin duda, facto-
res adversos como la fragmentación social, la inexistencia de espacios e infraestructuras
adecuadas y el legado de políticas públicas omisas ante la explosión demográfica y la
expansión territorial. Si bien los actores locales destacan la reaparición del Estado en
estos últimos dos años a través de diferentes políticas públicas y reconocen la importancia
de esta presencia, la mayoría de ellas se visualiza con expectativas pero aún sin capaci-
dad de evaluar sus resultados sobre la calidad de vida y los procesos locales a mediano
y largo plazo, aunque se reconocen impactos concretos en la situación actual.
352
06. Vértice institucional
Políticas, instituciones e intereses
• Introducción
• ¿Qué son las instituciones? • Gobernabilidad y go-
bernanza en el Área Metropolitana • Las capacida-
des institucionales
• Los problemas claves de la institucionalidad me-
tropolitana
• El gobierno nacional • Los gobiernos • departa-
mentales • La reforma constitucional de 1997 y los
nuevos espacios de relacionamiento interguberna-
mental • Las nuevas iniciativas para la institucionali-
dad metropolitana • Obstáculos y problemas en la
gestión metropolitana
• La gestión de los recursos materiales y humanos
• Democracia y participación: autoridades políticas y
espacios de participación en el Área Metropolitana
• El sustento político de la gestión metropolitana •
El sustento de participación ciudadana en la gestión
metropolitana • Los espacios de participación: el
caso de Montevideo, lecciones aprendidas
• El momento de la decisión política
• Gestión metropolitana de los residuos sólidos: un
ejemplo de la necesidad del fortalecimiento institucio-
nal • El transporte colectivo en el Área Metropolitana
• Conclusiones: los desafíos institucionales del
Área Metropolitana
 355

Una interpretación posible del territorio metropolitano en clave político-institucional:

intereses confluentes o encontrados, instituciones y organizaciones, democracia y par-
ticipación, gobernantes y gobernados. Y también, desafíos y proyecciones posibles en
este marco legal.

Introducción

Al iniciarse el siglo XXI, el punto de partida en la búsqueda de soluciones a los problemas

del Área Metropolitana (AM) es pensar estos espacios en su conjunto. Lo que propone este
capítulo es evaluar las capacidades político-institucionales en el territorio, entendido éste
no sólo como una realidad material o tangible sino como un espacio histórica y socialmen-
te construido en el que se generan procesos productivos, culturales, sociales y políticos.
De este modo se hace visible la complejidad de la estructura territorial y la necesidad de
la cooperación de los actores públicos y privados que concurren en el espacio, para la
búsqueda de solución a los problemas metropolitanos en lo referente a medio ambiente,
transporte, vivienda o desarrollo económico.

Sin embargo, la mayoría de las políticas y la institucionalidad existente en nuestro país no

tienen carácter inminentemente territorial ni metropolitano, aun cuando se ha desarrollado un
conjunto de organizaciones e instituciones que constituye la base inicial de su construcción.
En esta dirección, el desafío de reconocer las responsabilidades y las capacidades de los
actores que habitan y construyen ese espacio es un primer paso. Por consiguiente, en el
presente capítulo se analizarán los diferentes actores institucionales que interactúan en el es-
pacio metropolitano, exponiendo sus principales características y funciones así como el modo
en que desarrollan y sustentan sus intereses, ponen temas en la agenda pública y elaboran
propuestas para solucionar los problemas metropolitanos.
Ello permitirá comprender la compleja trama que se teje a partir de la multiplicidad de
actores públicos (ministerios, entes, intendencias y juntas locales) y organizaciones sociales
y privadas (ONG, empresas, sindicatos y diversas asociaciones civiles) que habitan y cons-
truyen el territorio metropolitano. Pero también el desafío, en el largo plazo, de contar con
instituciones metropolitanas que permitan una mejor integración de los sectores público y
privado para gestionar el espacio metropolitano, a fin de garantizar la acción pública coor-
dinada, eficaz y territorialmente coherente.
356

El desafío institucional metropolitano es, entonces, equivalente al desafío social, ya que

se trata de garantizar el respeto de los derechos humanos a partir de una nueva mira-
da sobre la realidad que deja de ser urbana y pasa a ser metropolitana. Esto es una
cuestión de gran trascendencia, ya que sin proyecto claro no habrá acción programada.
Igualmente, sin instituciones claras no habrá compromiso social por parte de los actores,
para lo cual se hace necesario establecer un renovado diálogo social así como una insti-
tucionalidad que lo haga posible.
Un primer paso para comprender la importancia de la dimensión político-institucional en
el desarrollo metropolitano es, por tanto, definir qué se entiende por “instituciones”.

¿Qué son las instituciones?

Las instituciones son las “reglas de juego” de una sociedad, expresadas en leyes, regla-
mentos, decretos y costumbres, que enmarcan los comportamientos de la sociedad en su
conjunto y particularmente de su sistema político-administrativo. Su función principal es
reducir la incertidumbre estableciendo qué se puede hacer y qué no (lo que no implica,
necesariamente, lo más eficiente), a modo de guía que limita el comportamiento de los
individuos y las organizaciones.
Si se utiliza la metáfora del juego de un partido de fútbol, los equipos son las organizacio-
nes y las instituciones son las reglas del partido, que determinan no sólo los procedimientos
del juego sino quiénes juegan y quiénes no, qué le corresponde al juez, al arquero o al
resto de los jugadores frente a determinado hecho.

Las organizaciones son realidades concretas, con recursos concretos (humanos, finan-
cieros, técnicos) para la consecución de objetivos. Las instituciones, en cambio, no tie-
nen objetivos, no tienen existencia concreta sino abstracta. Las organizaciones nunca
son instituciones ni deben confundirse con ellas. No son las reglas del juego sino los
equipos que en él participan. Como tales, nacen y desaparecen siempre dentro de un
determinado entorno o marco institucional.

Si se toma como ejemplo a una intendencia como institución, ésta no es sólo un conjunto
concreto de edificios, empleados, recursos financieros y técnicos puestos a disposición de
la autoridad para cumplir determinados objetivos. La intendencia-institución es el sistema
normativo a quien se confían, a partir del régimen vigente en la Ordenanza Municipal,
muchas funciones, entre ellas el control del tráfico a determinado grupo de funcionarios
 357

y la estructuración de las relaciones de éstos con el poder político. Es decir, la institución

intendencia estructura el juego entre los diferentes actores –organizaciones o individuos
implicados en la gestión municipal–. Dicho juego no es sólo formal o legal. Puede haber
también actores informales que hayan estructurado un juego o institucionalidad informal,
a veces de modo complementario y a veces en contradicción con la institucionalidad for-
mal, pero tan importante como ésta en la determinación del sistema de incentivos de los
actores.

Las reglas de juego muchas veces no se limitan a una sola organización. En sociedades
cada vez más complejas, la solución a los problemas surge de la interacción de una gran
cantidad de actores políticos claves en diferentes niveles de gobierno. Así, confluyen en
un espacio diferentes organizaciones con diferentes reglas de juego, desde las legalmen-
te establecidas hasta las generadas informalmente, lo que hace a la complejidad de la
lógica institucional.
Las instituciones pueden ser analizadas desde diferentes niveles, modelando el compor-
tamiento de los actores y sus relaciones pero también creando oportunidades y constric-
ciones para las capacidades gubernamentales; en este sentido, interesa especialmente
comprender cómo influye lo institucional en el gobierno del espacio metropolitano.

Gobernabilidad y gobernanza en el Área Metropolitana

El gran desafío es lograr gobernar este espacio metropolitano, generando una forma
de gobierno capaz de hacer confluir a todos los actores y, al mismo tiempo, sumar es-
fuerzos para solucionar los problemas metropolitanos, teniendo como eje al Estado. Si
hablamos de capacidad de gobernar –generalmente asociada a un poder público o
a un sistema político–, hablamos de gobernabilidad. Por otra parte, si nos referimos a
las estructuras (reglas de juego) y a los procesos que condicionan la participación e in-
teracción de actores políticos y sociales, entonces hablamos de gobernanza. Las capa-
cidades políticas de los actores no sólo se basan en los recursos de poder (información,
cargo en el gobierno, recursos financieros) sino en la conformación de las reglas de jue-
go que limitan y condicionan su abanico de opciones legal y legítimamente aceptables
para el logro de sus intereses.

La gobernabilidad puede definirse, entonces, y en términos generales, como la cuali-

dad de un sistema social en el que los actores políticos y sociales estratégicos se inte-
358

rrelacionan para tomar decisiones políticas y resolver sus conflictos dentro de reglas y
procedimientos definidos por ellos mismos. Por tanto, la gobernabilidad metropolitana
vendrá asociada a la capacidad de responder a situaciones que se interpretan social-
mente como demandantes de acción gubernamental.
Para ello se requiere un soporte institucional, reglas y organizaciones. La gobernanza
constituye, justamente, el entramado institucional, es decir, el conjunto de medios admi-
nistrativos, financieros, sociales y políticos que facilitan el cumplimiento de las políticas.
Sin un ajuste efectivo y legítimo entre necesidades y capacidades no puede existir
gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de gobernanza y de los
actores de gobierno. Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el
resultado final depende de la estructura institucional y de las organizaciones.

En consecuencia, las capacidades institucionales que se requiere construir en el Área

Metropolitana son aquellas que permitan desempeñar las tareas de manera eficaz, efi-
ciente y sostenible en el tiempo; en otras palabras, lograr mecanismos y estrategias de
negociación, cooperación y coordinación entre actores departamentales y nacionales,
así como también entre las organizaciones privadas y sociales. Estos mecanismos no sólo
son de carácter técnico o administrativo sino también político, dada la necesidad de
articular los objetivos políticos definidos por los actores involucrados.

Las capacidades institucionales

Las capacidades institucionales requeridas para la solución de los problemas metropoli-

tanos expresados en políticas públicas resultan de una compleja combinación de capa-
cidades técnicas y políticas. Las capacidades políticas refieren a los procesos de gober-
nabilidad y ciudadanía, es decir, a los canales legítimos a través de los cuales los líderes
políticos y administradores públicos toman las decisiones mediante reglas de juego demo-
cráticas y se consolidan, al mismo tiempo, procesos de control y participación ciudadana
en la toma de decisiones (gobernabilidad). Las capacidades técnicas refieren a la efica-
cia del conjunto de organizaciones públicas y privadas responsables de las políticas en
cuestión para movilizar sus recursos institucionales, humanos y tecnológicos, a los efectos
de instrumentar los objetivos establecidos (gobernanza). Por ello, medir las capacidades
existentes implica:

1- delimitar el conjunto de organizaciones responsables de elaborar e im-

 359

plementar las políticas en el territorio: intendencias municipales, ministerios,

entes autónomos, partidos políticos, organizaciones sociales;
2- analizar las reglas de juego formal e informal que delinean escenarios de
acción, proveen incentivos y determinan los mecanismos de articulación entre
individuos como colectivos relacionados con el desarrollo, la asignación, el
uso y la gestión del territorio.

Considerando los aspectos señalados, el trabajo se estructura de la siguiente forma. En

marco primer lugar, se realizará un análisis de los recursos institucionales existentes en el ámbito
institucional
red de actores
metropolitano. En segundo lugar, se analizará específicamente la capacidad de gestión
de los gobiernos departamentales del Área Metropolitana en base a la situación de sus
recursos humanos y materiales. En tercer lugar, se abordará la problemática metropolita-
na a través de su sustento político y de participación social. En cuarto lugar, se abordarán
capacidades técnicas y recursos dos de las principales políticas (medio ambiente y transporte) que hoy integran la Agenda
Metropolitana. Por último, se intentará plasmar algunos de los principales desafíos que el
Área Metropolitana de nuestro país debe enfrentar en busca de una mayor capacidad
políticas metropolitanas institucional para la gestión de las políticas metropolitanas.

Los problemas claves de la institucionalidad metropolitana

En Uruguay no han existido políticas explícitas dirigidas a un proceso de desarrollo

regional/territorial cuyos protagonistas principales fueran, precisamente, los territo-
rios. Sin embargo, este tipo de preocupación, que implica otorgar importancia a las
cuestiones territoriales, está cada vez más presente en la agenda pública y en el di-
seño de políticas públicas, aunque para avanzar en este sentido se requiere modificar
algunos temas ligados a la institucionalidad.
El Área Metropolitana en nuestro país comprende, en términos institucionales, tres
gobiernos departamentales –Montevideo, Canelones y San José–, y el gobierno na-
cional con sus diferentes ministerios y agencias sectoriales. Este espacio territorial
registra diversos problemas que exigen una solución común –medio ambiente, movili-
dad, vivienda, entre otros– y se vinculan asimismo a contextos fuertes de pobreza y
marginación.
360

Resolver la provisión de servicios de transporte público, el manejo de los problemas

ambientales y la problemática social transciende la jurisdicción de un gobierno muni-
cipal. La gestión de áreas metropolitanas requiere, por ende, cada vez más planifi-
cación estratégica: un diseño de planes, programas y políticas que exige la coordina-
ción interjurisdiccional para poder ser abordada eficazmente.

El gobierno nacional

Un factor clave para una efectiva gestión metropolitana es la relación entre los nive-
les de autoridad central y los gobiernos municipales. El gobierno central ejerce una
influencia directa sobre las políticas, programas y proyectos de incidencia en el Área
Metropolitana, a través de los ministerios sectoriales, los entes autónomos y otras de-
pendencias. Entre los organismos con competencia en el espacio metropolitano es pre-
ciso mencionar la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), que reúne diferentes
unidades y direcciones con competencias sobre el desarrollo territorial (ver cuadro 1),
y la Administración Central a través de los ministerios y entes.

Los ministerios y los entes autónomos son organismos claves en cualquier estrategia
de descentralización y, en particular, en la consolidación institucional del Área Metro-
politana. Éstos administran gran parte de los recursos nacionales y gestionan el 75%
de los recursos del Fondo de Desarrollo del Interior. Dentro de los ministerios reside,
a su vez, una serie de programas y unidades o direcciones enfocados hacia diferen-
tes aspectos de desarrollo territorial. Entre los ministerios con fuerte componente de
desarrollo territorial se encuentra el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente (MVOTMA, 1990). En particular, su Dirección de Ordenamiento Te-
rritorial (DINOT) tiene como principal objetivo formular, ejecutar, supervisar y evaluar
los planes nacionales territoriales en materia de ordenamiento y gestión del territorio,
estableciendo una estrategia nacional y favoreciendo el desarrollo local social y am-
bientalmente sostenible, atendiendo la dimensión regional y la descentralización. La
misma ha determinado una serie de directrices orientadas al ordenamiento territorial
del país y ha realizado convenios con los gobiernos departamentales apoyando pla-
nes de desarrollo.
 361

Cuadro 1 La OPP y sus organismos de desarrollo territorial

Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP)

Su creación data de la reforma constitucional de 1966, artículo 230: “habrá una Oficina de Planeamiento y Presupuesto que de-
penderá directamente de la Presidencia de la República. “Estará dirigida por una Comisión integrada con representantes de los
ministerios vinculados al desarrollo y por un director, designado por el Presidente de la Republica, que la presidirá”. Esta oficina
se encarga de asesorar al Poder Ejecutivo en la formulación de planes y programas, en el presupuesto y la asistencia financiera
a los gobiernos departamentales y en política de descentralización y de modernización del aparato del Estado en general. La
OPP está dirigida por una comisión integrada por representantes de los ministerios vinculados al desarrollo y por un director
designado por el Presidente de la República que preside la comisión.

Dirección de Proyectos de Desarrollo Unidad de Desarrollo Municipal (UDM)

(DIPRODE)
Tiene como cometidos desarrollar progra-
mas regionales así como proyectos pro-
ductivos en zonas desfavorecidas y mejorar
la infraestructura y los servicios públicos
a nivel regional (Ley Nº 15.903, de 1987).
Posteriormente su estructura se reformula
y sus cometidos se amplían, incluyendo la
elaboración, gestión e implementación de
proyectos de desarrollo de carácter secto-
rial o regional, que por su ubicación y car-
acterísticas constituyan polos de desarrollo
y permitan la coordinación de acciones con
otras instituciones participantes. (12 de
agosto de 1997, (Dec. N° 268/97). Es la en-
cargada de la administración del FDI.
. los gobiernos departamentales y los ministerios.
Unidad encargada de la administración y coordinación del Programa de
Desarrollo y Gestión Municipal IV, con financiamiento del BID. El obje-
tivo de este programa es fortalecer las capacidades técnicas, financieras
y de gestión de los gobiernos departamentales.
Comisión Sectorial de Descentralización (CSD)
Esta comisión está integrada por delegados del Congreso de
Intendentes y de los ministerios competentes. Es coordinada por un
delegado de la OPP aunque no forma parte de ella. Actualmente está
integrada por 6 intendentes y 6 ministros. Sus funciones son las de
proponer planes de descentralización y asesorar en la administración
del FDI. Es una importante instancia en la deliberación de políticas de
descentralización y principalmente en la concreción de acuerdos entre

Fondo de Desarrollo del Interior (FDI)

Elaboración propia en base a leyes y decretos
Creado por Ley de Presupuesto Nº 17.296, de 2001, artículo 643, tiene por objetivo la promoción de actividades de desarrollo
local en los departamentos del interior del país. La CSD presenta propuestas a la OPP para su ejecución, que son derivadas a
DIPRODE para su estudio técnico y su consiguiente aprobación o desaprobación. La decisión última corresponde a la CSD. Su
asignación se realiza aplicando el Índice de Distribución, que toma en cuenta los criterios de superficie, población, el PIB p/hab.
y el porcentaje de hogares con carencias de vivienda. El FDI busca paliar las condiciones de asimetría entre regiones “ricas” y
regiones “pobres” a través de la asignación a las zonas más desfavorecidas.
362

Dentro del MVOTMA funciona la Comisión Técnica Asesora de Ordenamiento Territo-

rial (COTAOT), creada en el año 19941 con el fin de asesorar al Poder Ejecutivo en la
elaboración de planes de ordenamiento territorial y constituir un espacio de coordi-
nación de políticas entre los diferentes ministerios, gobiernos departamentales y or-
ganizaciones sociales. El actual gobierno ha buscado fortalecerla por su importancia
estratégica como espacio de coordinación de políticas territoriales.

Los gobiernos departamentales

El municipio puede definirse como la institución territorial basada en la vecindad, or-

ganizada jurídicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades económicas
y culturales de esa comunidad. Ejerce un poder político regulado por un ordenamiento
jurídico que se manifiesta mediante una organización administrativa prestadora de
servicios y de fomento de la actividad privada 2 .

La Ley Orgánica Municipal de 1935 establece la mayoría de las competencias de

los gobiernos departamentales. Entre los cometidos esenciales están los de policía,
referidos a la prevención y fiscalización en materia de edificación, vivienda, higiene
y salubridad, normas de tránsito, entre otras 3 . Otros cometidos municipales esenciales
son la ejecución de obras departamentales y la actividad financiera, como servicios.
Los más importantes son: transporte colectivo, alumbrado público, recolección de resi-
duos y limpieza de las calles, entre otros. Por su parte, los gobiernos brindan una serie
de servicios sociales y culturales a la población.

La ley Orgánica Municipal tiene más de 70 años de vigencia y deja muchos espacios
ambiguos en la fijación de las competencias municipales. Esta situación provoca la
generación de “zonas grises” donde no está claro cuál es la responsabilidad de la
intendencia y cuál la del gobierno nacional (Michelín, 1999).

1 Decreto Nº 310/94.
2 El municipio tiene a su cargo el gobierno y administración de los departamentos, según el art. 262 de la
Constitución.
3 Es importante señalar que no debe confundirse con las funciones de seguridad pública, que son respon-
sabilidad exclusiva del gobierno nacional (Ministerio del Interior).
 363

Cuadro 2 Competencias de los gobiernos departamentales

Competencias de los GD Control y regulación Definición y evaluación nacional
cometidos esenciales control de Edificación y Ordenamiento Territorial MVOTMA
  control de Sanidad MSP
  control de Higiene MSP
  control de Espectáculos Públicos MEC
  control de Tránsito MTOP
  realización de Obras Públicas MTOP
  recaudación de impuestos MEF
servicios municipales transporte colectivo
  recolección de residuos  
  alumbrado público  
  limpieza de espacios públicos  
  inhumación de cadáveres  
  saneamiento (exclusivo para Montevideo) OSE
servicios sociales fomento a la enseñanza MEC
  atención a la salud MSP
  fomento de las actividades culturales MEC
  fomento al turismo MTD
Elaboración propia en base a legislación nacional actividades privadas explotación de actividades comerciales  

Los problemas de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno se complejizan

aun más desde la restauración democrática, dado que a las tradicionales funciones
clásicas de los gobiernos departamentales se han incorporado nuevas funciones so-
ciales y de desarrollo.

En primer lugar, es central el papel que los gobiernos departamentales adquieren en

la gestión de políticas sociales: el aumento de la pobreza urbana determinó que éstos
comenzaran a desarrollar políticas de salud, atención a la infancia y empleo, entre
otras, competencias que han estado tradicionalmente a cargo del gobierno nacional.
364

De igual forma, se amplían sus funciones en distintas políticas de desarrollo para el

departamento, como el turismo, el desarrollo agropecuario, la promoción de PYMES
y otros microemprendimientos.
Uno de los ejemplos más exitosos en el país ha sido la creación de la Agencia de
Desarrollo Local, como instancia interinstitucional público-privada en el departamento
de Tacuarembó. Esta oficina ha trabajado en diferentes emprendimientos de desa-
rrollo del turismo departamental, así como en la promoción de PYMES locales (en
convenio con el programa PACPYMES) y del sector agrícola.

En este contexto se refuerza la necesidad de un nuevo marco legal que delimite con
claridad las funciones de los gobiernos departamentales, el gobierno nacional, los
entes autónomos y los servicios descentralizados. Esto permitiría una mayor y mejor
coordinación entre los organismos públicos a la hora de impulsar las políticas, evitan-
do la superposición o duplicación de esfuerzos, problema que se acrecienta aun más
debido a las nuevas funciones que han tomado los municipios.
Normalmente, en la aplicación de los mandatos y disposiciones contenidos en la legis-
lación en diferentes temáticas como medio ambiente, transporte u otras, el gobierno
central y los gobiernos municipales se relacionan a través de la asignación de respon-
sabilidades contenidas en el marco legal o mediante convenios mutuos.

Pero de hecho, la observación de la realidad institucional uruguaya permite detectar

la existencia de algunos problemas que impiden un mejor funcionamiento de las polí-
ticas de desarrollo metropolitano. En términos prácticos, los gobiernos departamenta-
les acaban manteniendo una gran dependencia del nivel central, lo que exige una ar-
monización entre las políticas, planes y programas nacionales con fuerte componente
sectorial en su diseño y aquellas que se realizan desde la esfera departamental.

Fuente: Veneziano, 2001; OPP-DIPRODE, 2005
365
La reforma constitucional de 1997 y nuevos espacios de relacionamiento
intergubernamental
La reforma constitucional de 1997 ha representado un avance en las relaciones intergu-
bernamentales en cuanto al establecimiento de un mayor relacionamiento entre los niveles
de gobierno. En ella se establece, por primera vez, la posibilidad de que la función muni-
cipal trascienda los límites administrativos del departamento y, en consecuencia, puedan
realizarse acuerdos con organismos públicos en base a proyectos “regionales” (Cibils,
2004).
Entre los principales cambios que la reforma constitucional instaura se encuentran:
• Se reconoce al Estado como impulsor de la descentralización (art. 50).
• Se crea la Comisión Sectorial de Descentralización, que funcionará dentro de la OPP
y donde habrá representantes del Congreso de Intendentes para proponer planes de
descentralización (art. 230).
• Se crea un Fondo de Desarrollo del Interior con un porcentaje de los tributos recau-
dados en los departamentos del interior. Dicho porcentaje se volcará a planes de desa-
rrollo en esos departamentos según decida la Comisión Sectorial de Descentralización
(art. 298).
• Se institucionaliza y habilita el Congreso de Intendentes. Se permite a los gobiernos
departamentales celebrar convenios mutuos y con el Poder Ejecutivo, Entes Autóno-
mos o Servicios Descentralizados (art. 262).
• Se da a los gobiernos departamentales libertad para disponer de las alícuotas del
presupuesto nacional que les corresponde sin establecer destino (art. 297).
En la reforma “se constitucionaliza” el Congreso de Intendentes: se establece que “habrá
un Congreso de Intendentes, integrado por quienes fueren titulares de ese cargo o lo estu-
vieron ejerciendo, con el fin de coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales”.
Éste podrá celebrar convenios con el Poder Ejecutivo, los entes autónomos y los servicios
descentralizados para organizar y prestar servicios en forma regional o interdepartamen-
tal, comunicándose directamente con los poderes del gobierno. Se permite, asimismo, la
celebración de convenios entre municipios y la prestación conjunta de servicios.
Este organismo se transforma, así, en una importante herramienta para la participación
366

de los gobiernos departamentales en la formulación e implementación de políticas na-

cionales y regionales. A través del mismo se habilita a los gobiernos departamentales a
establecer la alícuota del porcentaje del presupuesto nacional que les corresponde (art.
214).

La creación de este nuevo marco institucional, con nuevos organismos y reglas de juego, es
un primer paso en el fortalecimiento de las instancias de relacionamiento entre el gobier-
no nacional y los gobiernos municipales, aun cuando éstos todavía son demasiado débiles
–técnica, financiera y políticamente– como para establecer políticas públicas coherentes
y de largo plazo.

Cuadro 3 Área Metropolitana

Actores y espacios de relacionamiento intergubernamental
en el AM
Elaboración propia

Congreso Nacional de Agenda Metropolitana

Intendentes

Congreso Nacional de
Ediles
Gobiernos Departamentales
IMM - IMC - IMSJ

Comisión Sectorial de
Descentralización

Ministerios OPP

Gobierno Nacional
 367

Las nuevas iniciativas para la institucionalidad metropolitana

Luego de la reforma constitucional, que abre nuevos ámbitos o posibilidades para la ges-
tión territorial, los intentos por pensar al Área Metropolitana fueron escasos. No obstante,
cabe mencionar el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Montevideo4 , aprobado
en el año 1998, que si bien corresponde a un solo departamento prevé la necesidad de
políticas para el Área Metropolitana. Este plan señala entre sus objetivos la necesidad
de “contribuir desde el ámbito montevideano a articular la ciudad tanto en lo interno
como con el territorio, en sus escalas regional y nacional, con especial atención al Área
Metropolitana”5, y ha trabajado bajo una lógica de zonificación, descentralización y par-
ticipación que se analizará más adelante.

Por otra parte, se han creado algunos organismos dentro de la estructura de la OPP que
han dado apoyo técnico y financiero a los gobiernos departamentales y en particular a
los del Área Metropolitana, caso de la Unidad de Desarrollo Municipal.

Con la instalación del nuevo gobierno, el 1º de Marzo de 2005, los temas metropolitanos
toman nuevo impulso. Surge así la Agenda Metropolitana, proyecto de gestión compar-
tido que tiene entre sus principales aspiraciones la de profundizar la descentralización
y democratizar las conexiones con la población involucrada. Con este fin, el 29 de julio
de 2005 los intendentes municipales de Canelones, Montevideo y San José, Sres. Marcos
Carámbula, Ricardo Ehrlich y Juan Chiruchi, acordaron implementar un programa inte-
rinstitucional para promover la gestión sinérgica de recursos humanos y materiales en el
Área Metropolitana y su proyección regional, y propiciar una relación fluida y proactiva
entre organismos públicos nacionales, departamentales y locales, con la Universidad de
la República, ONG y demás organizaciones de la sociedad. El Programa Agenda Me-
tropolitana funciona con financiamiento del PNUD y cuenta con un coordinador general
y un representante por cada uno de los departamentos. Este proyecto ha trabajado en
acuerdos de protección del medio ambiente –como el caso de los humedales de Santa
Lucía– y de uso racional de los recursos naturales. También se ha ocupado de políticas de
acceso al transporte (boleto estudiantil) y de salud, como es el caso de la prevención de la
enfermedad del dengue, entre otros proyectos. El programa está trabajando en diferen-
tes problemáticas metropolitanas, constituyéndose en un importante ámbito para la rea-

4 Decreto Municipal Nº 28.242

5 Memoria Informativa del Plan Montevideo, Montevideo, 1998, pág. 2.
368

lización de acuerdos y políticas en el área6 . Si bien no se instituye como un nuevo escalón

de gobierno, es el primer intento desde los gobiernos departamentales del área y desde
el gobierno nacional de establecer políticas expresas para el Área Metropolitana.

La dimensión territorial y su ordenamiento han tenido muy escasa presencia en las estruc-
turas de decisión, marginándose la visión territorial de las actuaciones sectorializadas.
La regularización o legislación del ordenamiento territorial en nuestro país no ha tenido
el desarrollo necesario y no se ha alcanzado una institucionalización de los procesos de
ordenamiento territorial que propicien una gestión planificada en la materia.
No se han formulado políticas territoriales explícitas que orienten las instituciones esta-
tales y su aporte no ha formado parte de las incipientes acciones descentralizadoras.
Las iniciativas al respecto se han visto reducidas al planeamiento urbano o a limitados
estudios y propuestas con poco arraigo institucional. Se registra, por tanto, una muy débil
institucionalidad en la materia y una limitada extensión de capacidades técnicas en las
instituciones estatales, aun cuando esto no ha impedido avances significativos en el orde-
namiento territorial, en especial en áreas urbanas.

Es así que el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, presentado por la DINOT

(actualmente en discusión), promueve la construcción de una nueva institucionalidad en
materia de ordenamiento territorial y la actuación conjunta de los distintos organismos
públicos dentro del territorio, generando redes intergubernamentales. Al mismo tiempo,
propone el fortalecimiento de las competencias de los gobiernos departamentales en
cuanto al ordenamiento territorial a través de la profundización del proceso de descen-
tralización pero manteniendo una coherencia mediante el establecimiento de directrices
nacionales. “Las Estrategias Regionales de Desarrollo y Ordenamiento Territorial se plan-
tean como instrumentos de elaboración concertada entre el gobierno nacional y los go-
biernos departamentales, de carácter estructural y de ámbito flexible, referidos a partes
del territorio nacional que, abarcando dos o más departamentos, comparten problemas
y oportunidades en materia de desarrollo y gestión territorial. […] También se reconoce
la realidad de microrregiones compartidas entre departamentos diferentes, así como ciu-
dades de éstos ubicadas sobre los límites. Para estas situaciones se analiza la inclusión de
Planes Interdepartamentales de Ordenamiento Territorial elaborados y aprobados por

6 Para obtener más información sobre los acuerdos logrados por el Programa Agenda Metropolitana
consulte: www.montevideo.gub.uy/gobierno/agendametropolitana.htm
 369

ambos gobiernos departamentales7.

En cuanto al establecimiento de planes de ordenamiento territorial dentro del Área Me-

tropolitana, pueden destacarse las experiencias que han comenzado a implementarse en
el departamento de Canelones dentro del contexto del Plan Estratégico Canario (PEC) y
sus siete microrregiones. Dentro de esta novedosa planificación y articulación desde un
nivel intermedio –entre lo local y lo departamental– se destaca el avance realizado en
tres microrregiones: Ruta 5 Sur (La Paz, Las Piedras, Progreso y su entorno), el Nordeste
Canario y Ciudad de la Costa o CostaPlan. Allí se han desarrollado distintos talleres de
trabajo y consultas con los habitantes, y se han formado mesas de coordinación entre
los secretarios de las juntas locales integrantes y los presidentes de las juntas de ediles
locales.

La construcción de estos espacios metropolitanos y arreglos institucionales se articula

igualmente con un esfuerzo de descentralización y reforma del Estado. Es decir, en concor-
dancia con la necesidad de pensar una nueva institucionalidad vinculada a los procesos
de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos departamentales.
Es por esta razón que, desde la asunción de las nuevas autoridades en 2005, el problema
de la descentralización ha tomado fuerza en relación a la necesidad de impulsar una re-
forma del Estado. En palabras del presidente, Tabaré Vázquez, lo que se busca es: “una
concepción de gobierno nacional distinta que creo se adapta más a los tiempos modernos
y a la necesidades de la gente, y es llevar adelante un proceso de descentralización polí-
tica y desconcentración administrativa para comenzar a terminar con una vieja costumbre,
una actitud cultural de los uruguayos que determinó un gran centralismo en la conducción
del país. […] esto lo queremos hacer y lo queremos hacer junto a los gobiernos locales.
Ésta va a ser la esencia del proceso de reforma del Estado que vamos a intentar llevar
adelante.” (palabras del presidente, Tabaré Vázquez, en el Consejo de Ministros realiza-
do en la ciudad de Libertad, San José, 16/04/07).

En concordancia con estos postulados, el 9 de julio de 2007, el Poder Ejecutivo presentó, a

través de Enrique Rubio –director de la OPP–, un proyecto de ley sobre descentralización
que propone crear, además de las autoridades nacionales y departamentales, un tercer
escalón de gobierno homogéneo en todo el país, con la figura del alcalde. A diferencia
de las juntas locales, las alcaldías serían instituciones unipersonales.

7 Para conocer el proyecto de ley ingrese a: www.mvotma.gub.uy.

370

Se trata de una concepción profundamente transformadora, que busca arrimar el Estado

y la política al ciudadano y darle a este último mecanismos de participación para que se
vuelva alguien con capacidad de control e iniciativa, un demandante. Y dispara, de esta
manera, la transformación del propio Estado8 .

Desde el punto de vista de la descentralización política, la propuesta impulsa la auto-

nomía financiera para inversiones y la creación de “un tercer nivel de gobierno” entre
la esfera nacional y la departamental, con la creación de “municipios” a cargo de
autoridades locales no remuneradas que se instalarán en toda población de más de
2.500 habitantes.

Dichos órganos tendrán carácter electivo y su elección se realizará junto con los comicios
departamentales. La cantidad de ciudades y localidades que tendrán el carácter de
municipios dependerá de la reglamentación y la redacción final de la ley, pero en prin-
cipio se estima que serán unas cien las localidades que tendrían órganos municipales. En
los centros poblados con menos de 2.500 ciudadanos la designación de las autoridades
locales quedará en la órbita del intendente municipal de cada departamento. Los orga-
nismos municipales tienen en la propuesta una integración colectiva de cinco miembros
electos por representación proporcional integral.

El proyecto confiere a los municipios 21 atribuciones y poderes jurídicos, entre los que
se destaca la posibilidad de elaborar anteproyectos de decretos y resoluciones –que
serán propuestos a la junta departamental o al intendente– o la de requerir el auxilio
de la fuerza pública para el cumplimiento de sus funciones. También se los faculta a
atender lo relativo a la vialidad y el tránsito, sin perjuicio de las competencias de las
autoridades departamentales, o a “vigilar” la percepción de rentas departamentales y
percibir y administrar los recursos que se le adjudiquen.

En otro capítulo se faculta a los ciudadanos a ejercer el derecho de iniciativa ante el

gobierno departamental, a través del 15% de los inscriptos.

Este proyecto de ley, que será presentado al Parlamento entre octubre y noviembre
de 2007, busca solucionar los desajustes que existen en el orden institucional del país,
donde algunas localidades cuentan con juntas locales electas, otras con juntas locales

8 Entrevista a Enrique Rubio, programa En Perspectiva, 11/07/07.

 371

designadas y otras carecen de una estructura de gobierno local. Al mismo tiempo, se

configura como una instancia capaz de generar un mayor acercamiento de la ciudada-
nía a los temas públicos y de gestión departamental.

Obstáculos y problemas en la gestión metropolitana

Los recientes procesos de descentralización han convertido a los gobiernos municipales

en actores claves de la gestión metropolitana. No obstante, la delegación de competen-
cias a las municipalidades no siempre se ha visto acompañada de la necesaria asignación
de recursos o de estímulos suficientes que permitan a los gobiernos municipales incremen-
tar sus capacidades técnicas, administrativas y financieras para gestionar las políticas.
A modo de resumen, pueden mencionarse tres debilidades para la conformación de un
espacio metropolitano institucionalizado:

1. un marco legal que propicia iniciativas inconexas, desarticulación y centralización en la

definición de políticas públicas metropolitanas;

2. ausencia de una visión de conjunto de sus funciones, lo que provoca duplicidades con
resultados poco eficientes en la implementación de las políticas;

3. la Constitución sólo reconoce tres niveles de gobierno: el nacional, el municipal y el

local, y no prevé administraciones de tipo regional o metropolitano.

A ello se suman las necesidades de coordinación fuerte también en la esfera nacional, en-
tre el MVOTMA (DINOT) y la OPP, dado que en el ámbito de la OPP funciona la Comisión
Sectorial de Descentralización.
La consolidación de los espacios de coordinación intergubernamental es especialmente
relevante en el Área Metropolitana y, por consiguiente, superar la fragmentación político-
administrativa se convierte en uno de los principales desafíos.

Potenciar la planificación metropolitana depende, por tanto, de la coordinación entre las

instituciones sectoriales del poder central, las instituciones sectoriales locales, los munici-
pios integrantes del Área Metropolitana y los actores privados implicados en el proceso
de elaboración e implementación de las políticas. En definitiva, se trata de propiciar
relaciones más horizontales entre los actores a fin de generar un mayor intercambio entre
372

éstos, lo que redunda en mayor involucramiento y responsabilización sobre los temas.

Ello conduce a considerar esta problemática en mayor profundidad. Es necesario analizar
cuáles son las condiciones y los recursos materiales y humanos con que las intendencias
cuentan a la hora de administrar su territorio.

La gestión de los recursos materiales y humanos

Las posibilidades de ejecutar políticas públicas eficientes y de largo plazo en el Área

Metropolitana están en buena medida condicionadas por las capacidades de gestión
integrada de los recursos humanos y materiales disponibles en los diferentes organismos
públicos con competencia en dicho territorio.

Sin embargo, su administración se ha caracterizado por una excesiva compartimentación

entre los diversos gobiernos departamentales, o entre éstos y el gobierno central e inclu-
so entre las unidades de un mismo organismo. Esta administración fragmentaria dificulta
el proceso de toma de decisiones e impide jerarquizar adecuadamente los objetivos y
prioridades metropolitanas, así como la utilización eficiente de los recursos. Asimismo,
contribuye a que la administración pública priorice en muchas áreas la “urgencia” y no el
impacto de mediano y largo plazo de los asuntos que debe resolver.

Esto provoca el escaso alcance de algunas iniciativas valiosas que, destinadas a mejorar
la gestión de los recursos, afectan exclusivamente a una división o a un departamento
de un organismo público y casi siempre sin coordinación con los organismos que tienen
las mismas responsabilidades o competencias. En consecuencia, si bien muchas de las
problemáticas son de carácter metropolitano, los organismos nacionales y los gobiernos
municipales tienen diferentes prioridades en su agenda pública, lo que dificulta un uso
eficiente de los recursos.

En cuanto a la gestión de recursos presupuestales, en los últimos años se observa un im-

portante aumento del endeudamiento de los gobiernos departamentales como proporción
de los ingresos totales9. En la mayoría de los casos, las finanzas se caracterizan por una

9 Cabe destacar que la Intendencia de San José no tiene deudas actualmente y que no ha tenido déficit
presupuestal desde hace por lo menos quince años.
 373

estructura de gasto ineficiente, ya que no existe una adecuada correspondencia entre los
ingresos percibidos (en algunos casos casi la mitad proviene de las transferencias intergu-
bernamentales) y la ejecución del gasto.

Con relación a los ingresos, a los gobiernos departamentales se les asignaba un monto fijo
sobre el total de los recursos nacionales preexistentes por concepto de transferencias de
fondos del gobierno central. Sin embargo, las comunas no sabían con exactitud la fecha
en que se realizaría dicha transferencia y si recibirían transferencias por nuevos recursos
obtenidos, como por ejemplo la creación de un nuevo impuesto. La inexistencia de reglas
de juego claramente establecidas derivaba en un proceso poco claro y particularista en
la obtención de los recursos.
La inseguridad en cuanto a las partidas presupuestales que finalmente recibirían y la
ineficiente gestión financiera provocaron que el déficit se acabara financiando, en buena
medida, mediante el endeudamiento con empresas públicas (UTE, ANTEL, OSE, BROU,
BPS, etcétera), la retención del pago a sus funcionarios o la suspensión de los contratos con
sus proveedores. En algunas ocasiones, para cumplir con los cometidos fijados se recurría
a recursos provenientes de organismos internacionales, como es el caso del saneamiento
de Montevideo.
Por otra parte, cuando el déficit se consolida y trepa a niveles elevados, los objetivos de
desarrollo quedan en segundo plano, pasando a una lógica de “apagar incendios” que
intenta cumplir fundamentalmente con los salarios de los funcionarios y evitar el cese en
la prestación de los servicios elementales.

Sin embargo, desde la asunción del nuevo gobierno en 2005, se inicia un cambio en la
gestión presupuestal. En primer lugar, la Comisión de Descentralización y el Congreso de
Intendentes han acordado el establecimiento de un monto fijo por concepto de transferen-
cias presupuestales que son enviadas por el Ministerio de Economía y Finanzas.
Este acuerdo será finalmente institucionalizado al ser incluido en la Ley de Presupuesto
Nacional (Ley Nº 17.930). Ésta expresa, en su artículo 479: “El porcentaje sobre el monto
de recursos que corresponderá a los Gobiernos Departamentales, según lo previsto en el
literal C del artículo 214 de la Constitución de la República, será del 3,33% (tres con trein-
ta y tres por ciento) anual para los Ejercicios 2006 a 2009. Este porcentaje se calculará
sobre el total de los recursos del Presupuesto Nacional del Ejercicio inmediato anterior,
actualizado por el índice de los precios del consumo promedio del año. En cada Ejercicio
se tomará la totalidad de los recursos percibidos por el Gobierno Nacional incluyendo
todos los recursos que se creen en el futuro.”
374

Las transferencias que realiza el gobierno central a los gobiernos departamentales se cal-
culan sobre la totalidad de los recursos existentes y se eliminan las rentas afectadas (Ley
Nº 17.930, art. 482; por ejemplo, IMESI). Se establece, entonces, un porcentaje del total
de los recursos del Presupuesto Nacional, pero asegurando un mínimo global en pesos que
no tiene antecedentes. Hay, por tanto, un piso predecible que permite un mejor manejo
por cada departamento y, al mismo tiempo, un acuerdo en el que el gobierno nacional se
compromete a enviar las partidas en tiempo y forma.

La distribución de los recursos por departamento se estableció partir de un acuerdo ne-

gociado entre las intendencias. La Intendencia de Montevideo participa también de la
distribución de las partidas nacionales, en respuesta a una reivindicación histórica de la
comuna por participar en las partidas presupuestales como lo hacen el resto de los de-
partamentos. Esto representa un cambio histórico, ya que la Intendencia de Montevideo
recibía hasta entonces sólo la afectación de casinos, que fue eliminada.

Es así que las transferencias a los gobiernos departamentales alcanzan un máximo his-
tórico en 2006, cercano a los 190 millones de dólares10, lo que determina el aumento de
transferencia como lo muestra el gráfico 1 (considerando la afectación del 3,33% del to-
tal de recaudación del gobierno y el FDI, estando el MEF totalmente al día con los pagos
comprometidos).

El acuerdo alcanzado incluye cuatro aspectos que involucran una gestión más transparente
por parte de las comunas y un mayor control nacional en la ejecución del gasto municipal.
200 El compromiso de los gobiernos departamentales en cuanto a su propia gestión implica:
180
160
1. brindar información financiera sobre la situación de los municipios (existía la idea de
140 que esto violaba la autonomía municipal), lo que es exigible por Ley de Ejecución Finan-
120 ciera (Ley Nº 17.296, art. 22);
100
80 2. homogenizar los acuerdos contables;
60 3. mejorar las páginas web de las intendencias;
40 4. relevar la capacidad de los gobiernos departamentales para certificar que las empre-
20
0 sas están al día con los tributos en tiempo real.
2004 2005 2006
El citado acuerdo comporta una mayor transparencia en la asignación de los recursos y
Gráfico 1 ha permitido sanear buena parte de las deudas de las comunas. Esto contribuyó a que
Pagos a intendencias por art. 214 y FDI
(en millones de U$S)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, www.mef.gub.uy 10 Se hace referencia a las transferencias establecidas por el art. 214 de la Constitución.
 375

1000
las intendencias pudieran ordenar su sección financiera, reducir el déficit acumulado y
500
lograr el incremento y la previsibilidad de las partidas (ver gráfico 2). Las intendencias
-500
han logrado estar al día en el pago de sueldos a sus funcionarios, así como también con
0
Canelones Montevideo San José
sus proveedores. Asimismo, permitió que las intendencias que tuvieran compromisos con
-1000
el gobierno central pudieran acodar el cumplimiento de sus obligaciones: se registra una
-1500 mayor voluntad de sanear el endeudamiento de los municipios con respecto a los entes
-2000 autónomos y los servicios descentralizados.
-2500 El acuerdo permitió una mayor claridad en el manejo de las cuentas municipales –antes,
cada uno tenía un régimen especial–, dado que permite conocer con anticipación el monto
Gráfico 2
y aumento de las transferencias en cada mes.
Rendición de cuentas de los gobiernos departamentales La mejora de la gestión financiera es un primer paso para avanzar en el fortalecimiento
del Área Metropolitana (en millones de $)
Fuente: Tribunal de cuentas, www.tcr.gub.uy. institucional de los gobiernos departamentales. El gran desafío actual está en desarrollar
2004 2005 2006 instrumentos que mejoren la eficiencia de la gestión de las comunas, aumentando la co-
bertura y calidad de servicios de responsabilidad municipal.

Entre los desafíos pendientes se encuentra la mejora de la gestión de los recursos huma-
nos. Si bien la cantidad de funcionarios no ha aumentado o incluso tiende a reducirse
lentamente, se registra en general una baja calificación de los trabajadores. Fortalecer la
100% gestión integral de los recursos humanos y materiales articulando el archipiélago de orga-
nizaciones públicas y privadas configura un gran desafío para la construcción institucional
80%
metropolitana, de modo que las diferentes unidades ejecutoras administren los recursos
60% guiadas por una visión integrada del territorio.
En cuanto a la estructura de gasto, una gran proporción del mismo corresponde a remu-
40%
neraciones y gastos de funcionamiento y sólo un porcentaje menor se destina a inversiones
20% (Koolhaas y Rodríguez, 2006).
0
Canelones Montevideo San José Una gestión metropolitana eficiente requiere contar con el compromiso de las autoridades
a fin de asegurar que las capacidades de gestión en las unidades encargadas de las
Gráfico 3
distintas políticas sean apropiadas en sus diferentes niveles, incluyendo la dotación de los
Estructura del gasto de las intendencias del Área
Metropolitana recursos humanos, técnicos y tecnológicos requeridos, permitiendo a los gobiernos munici-
Fuente: Tribunal de Cuentas, www.tcr.gub.uy. pales liderar y facilitar procesos de planificación estratégica y participativa, en el ámbito
% retribuciones % funcionamiento % inversiones otros tanto departamental como metropolitano.
376

Democracia y participación: autoridades políticas y espacios de participación en

el Área Metropolitana

El sustento político de la gestión metropolitana

Uno de los aspectos que pauta las “reglas de juego” dentro del marco institucional
del Uruguay es el sistema electoral. Éste determina quiénes (y en qué condiciones)
tendrán acceso a la estructura de poder que representan el gobierno nacional y las
intendencias.

En este sentido, el Área Metropolitana es un espacio político especialmente importante

para los partidos políticos. Allí se concentra más de la mitad del electorado nacional, lo
que provoca una fuerte competencia electoral por la administración de la capital y sus
departamentos vecinos. La reforma constitucional de 1997 ha introducido cambios en la
arena municipal también en materia de elecciones: en 2005 las elecciones para intenden-
tes y ediles se realizaron por segunda vez separadamente de la elección nacional, lo que
ha propiciado cambios en la estrategia electoral de los actores políticos locales.
La elección municipal tiene tres grandes diferencias con respecto a la elección nacional: el
intendente es elegido por mayoría relativa y no por mayoría absoluta como es el caso del
presidente; los partidos pueden presentar hasta tres candidatos a intendente; se permite
la reelección inmediata del intendente por una vez.

Cada uno de estos aspectos produce diversos incentivos políticos en los partidos y los elec-
tores. La mayoría relativa y la presencia de intendentes que aspiran a la reelección pro-
mueven la concentración y la polarización de la competencia electoral. Al mismo tiempo,
la posibilidad de presentar candidaturas múltiples es el factor que impone las mayores
dificultades estratégicas para los partidos (Buquet, 2006).

En este escenario, la figura del intendente cobra cada vez más relevancia en la política
nacional. Sin duda, el país vive un proceso de larga data en el que los órganos ejecu-
tivos tienden a prevalecer sobre los legislativos. La capacidad de tomar decisiones
y emprender acciones concretas sobre el territorio tiene más impacto en la opinión
ciudadana, que generalmente desconoce a los legisladores pero sí conoce a quienes
ocupan los cargos ejecutivos.
 377

La asunción de nuevos roles por parte de los municipios –en políticas sociales y de de-
sarrollo económico, entre otras– ha colocado al intendente en una posición significativa-
mente más relevante que la que tenía antes. Sus competencias ya no se reducen a las
funciones “clásicas” del cargo (por ejemplo, la ejecución de obras y el mantenimiento
de las vías públicas) e incorporan cada vez más actividades de promoción local. En este
nuevo escenario, los intendentes se transforman en verdaderos agentes de desarrollo
para el departamento: intentan captar inversiones internacionales, realizan acuerdos de
cooperación internacional, buscan participar en las negociaciones con los organismos de
financiamiento multilaterales.

La asunción de estas nuevas funciones se convierte en un nuevo modo de legitimar su

gestión. En este contexto, algunos intendentes entienden que en la actual situación so-
cioeconómica del país su rol debe trascender la administración municipal y abarcar la
promoción del desarrollo. Esto ha definido no sólo una nueva forma de hacer política sino
nuevas formas de liderazgo que muchas veces se expresan en un marcado personalismo.
El intendente se ha ubicado, por tanto, como el actor político principal dentro del depar-
tamento, muy por encima del diputado departamental. Se ha convertido en el principal
interlocutor entre el departamento y el gobierno nacional y es quien presiona por mayo-
res recursos para su municipio.
Así, los intendentes son quienes marcan la agenda política del departamento. Esto les
confiere un gran poder, un liderazgo y una visión pública que en muchos casos trasciende
el límite departamental.

La esfera municipal es un espacio clave para construir liderazgos políticos y crear un

vínculo de comunicación más estrecho con la ciudadanía.

Este proceso ha provocado cambios en la política intrapartidaria en el Uruguay. El peso

del Ejecutivo comunal se vuelve uno de los principales trampolines políticos para construir
liderazgos, por lo que los intendentes se transforman en actores claves dentro de sus par-
tidos y en figuras de carácter nacional.
El Área Metropolitana ha sufrido todo tipo de mutaciones político-electorales entre 1985
y las elecciones de 2006 y su situación es heterogénea en cuanto a los cambios político-
electorales operados desde la restauración democrática: los departamentos que la inte-
gran han evidenciado recorridos diversos.
378

El período 1985-1990 se caracterizó por la supremacía colorada, que además controla-

ba el gobierno nacional. Las elecciones de 1989 constituyeron un punto de inflexión en la
correlación de poderes partidarios: el Partido Nacional logró la presidencia y consiguió la
victoria en Canelones, circunscripción especialmente difícil para dicha colectividad. Estas
elecciones marcan, además, la primera incursión del Frente Amplio a cargo de una admi-
nistración departamental, lo que modifica la relación entre Montevideo, gobernado por la
izquierda, y el gobierno nacional en manos de los partidos tradicionales. La situación más
interesante se da sin duda en el período 1995-2006, donde cada uno de los tres princi-
pales partidos políticos controla un departamento del Área Metropolitana. Esto define al
área como un espacio de cohabitación y conflicto político, en especial entre Montevideo
y los departamentos vecinos.

El AM ha demostrado ser, en los últimos años, un buen reflejo de la situación política

nacional, en tanto ha pasado por todas las etapas de prevalencia de un partido sobre
los demás. Inicialmente es el Partido Colorado quien domina el AM; las elecciones
siguientes introducen un cambio con la victoria del Frente Amplio en Montevideo y
del Partido Nacional en el gobierno nacional; luego transcurren dos períodos conse-
cutivos de “fragmentación” política, con los tres partidos representados en el AM y
por último aparece la consolidación de la izquierda, que logra el gobierno nacional y
la victoria en Canelones.

Cuadro 4 Escenario político-partidario en el AM (1985-2006)

Distrito/Año 1985 1990 1995 2000 2006
J.M. Sanguinetti L.A. Lacalle J.M. Sanguinetti J. Batlle T. Vázquez
Nacional
(41%) (39%) (32,3%) (32,5%, 54,1%) (50,4%)
T. Hackembruch J. Andujar T. Hackembruch T. Hackembruch M. Carámbula
Canelones
(45,4%) (40,7%) (34,9%) (54,7%) (61,2%)
A. Lanza T. Vázquez M. Arana M. Arana R. Ehrlich
Montevideo
(35,8%) (36,8%) (44,9%) (58,2%) (58,4%)
J. Chiruchi J. Chiruchi J. Cerdeña J. Chiruchi J. Chiruchi
San José
Partido Colorado Partido Nacional Frente Amplio (47,5%) (56,4%) (45,1%) (58,2%) (59,6%)

Es importante remarcar que actualmente las administraciones municipales y el gobierno

 379

nacional han tomado la problemática metropolitana como uno de los puntos centrales de
su agenda, y que han visto en la actuación conjunta el camino para la concreción de po-
líticas en el territorio. Los actores políticos del Área Metropolitana han exhibido –a través
de un acuerdo como el de Agenda Metropolitana– una mayor voluntad política para in-
tegrarse, superando las barreras administrativas (y político-partidarias) que existen entre
los departamentos.

El sustento de participación ciudadana en la gestión metropolitana

Los procesos de participación ensayados hasta el momento han sido diferentes en los
departamentos que conforman el Área Metropolitana. Si bien no hay un “modelo” que
garantice una participación ciudadana eficiente, la existencia de algunas trayectorias
políticas, sociales y culturales que sugieren lo que es preferible para cada región y en
cada momento permite aprender de las experiencias ya ensayadas.
En términos generales puede afirmarse que, por la tradicional fortaleza de la democracia
representativa, no se ha desarrollado en la sociedad uruguaya una cultura democrática
de participación ciudadana en los asuntos públicos, continuando la tendencia partidocrá-
tica de representación de intereses y demandas de la ciudadanía.
Dentro del AM se observan recorridos muy dispares en términos de inclusión ciudadana.
Por ser en Montevideo donde se registran los mayores avances se analizará brevemente
esa experiencia.
Un ejemplo que, si bien no es propiamente metropolitano (aun cuando incluye a un depar-
tamento del Área Metropolitana), puede aportar a las futuras experiencias en el área y
en particular a los otros departamentos que la integran.

Los espacios de participación: el caso de Montevideo, lecciones aprendidas

En el año 1990 la Intendencia Municipal de Montevideo inicia el proceso de descentrali-

zación con el propósito de fomentar la participación y la democratización en la gestión
municipal. Así, Montevideo se divide en 18 zonas y en cada una de ellas se instala un
centro comunal zonal (CCZ) con un coordinador zonal nombrado por el intendente. Pos-
teriormente, en el año 2000, dichas zonas se agrupan en tres regiones para facilitar la
gestión del proceso.
El proceso de descentralización operó en tres ámbitos: administrativo, político y social.
380

En el primer caso lo hizo a través de los centros comunales zonales, desconcentrando el

aparato político-administrativo y transfiriendo algunas políticas sociales y trámites muni-
cipales. Los CCZ tienen a su cargo la gestión de los servicios que han sido desconcentra-
dos, como alumbrado, barrido, mantenimiento de espacios públicos, programas sociales,
etcétera. Su objetivo es el acercamiento del aparato administrativo a los habitantes en
tanto usuarios de los servicios.
En el plano político el proceso se desarrolló a través de las juntas locales, que tienen una
integración política partidaria: 5 miembros –3 del partido de gobierno y 2 de la oposi-
ción– propuestos por los partidos y designados por el intendente. A ellas corresponde la
decisión y gestión de las políticas locales y la supervisión del CCZ.
La base social está constituida por los Concejos Vecinales, en los que se prevé la partici-
pación directa de los vecinos mediante la elección de los concejales realizada en forma
separada de las elecciones municipales. Tienen como cometido la asesoría y el control de
la gestión municipal.

En el año 2000 se abre un nuevo espacio de participación ciudadana con la elaboración

de los planes estratégicos de desarrollo zonal. Por otra parte, y a la luz de las experien-
cias de Porto Alegre y Rosario, se impulsa la idea del presupuesto participativo: la IMM
se compromete a gastar parte de su presupuesto a nivel local y los vecinos e instituciones
locales proponen proyectos para la zona que son evaluados por el gobierno departa-
mental a fin de seleccionar y ejecutar algunos de ellos. Se intenta así hacer de la admi-
nistración municipal una tarea compartida entre vecinos y gobernantes, promoviendo la
120000
Cantidad de votantes

106909
acción conjunta entre los actores locales y la administración central departamental, así
100000 100552
como la conformación de redes público-privadas en el departamento. Se intenta, asimis-
80000 82496 mo, fortalecer los espacios locales, en tanto tienen capacidad real de administrar recursos
60000 68558
76443 74319 presupuestales.
40000
El diseño institucional formalmente establecido auguraba un ámbito importante de par-
20000
ticipación social, pero algunos factores provocaron el debilitamiento de la participación
0
1993 1995 1998 2001 2004 2006
ciudadana. En 2006 se intentó un nuevo relanzamiento de la participación en Montevideo,
Año de elección con la sexta elección de los Concejos Vecinales y la selección de propuestas para el pre-
Gráfico 4 supuesto participativo.
Elecciones en Concejos Vecinales de Montevideo (1993-
2006)
Elaboración propia en base a datos de Montevideo en Cifras 2004,
Como lección aprendida, la descentralización montevideana deja un margen de ajuste
Unidad de Estadística Municipal, IMM en la relación entre los tres componentes de la gestión local. La tensión entre el ámbito
votantes político (JL), la administración (CCZ) y el ámbito social (CV) muestra diversos niveles de
 381

desarrollo y desempeño. Distintos ámbitos de poder e influencia marcan el espacio de la

gestión local, generando desestímulo en la esfera más débil del triángulo. La participa-
ción social no ha tenido en Montevideo la adhesión que parecía tener inicialmente, aun
cuando se hicieron intentos para ello.

El marco institucional diseñado claramente no favorece un empoderamiento real de

la ciudadanía, dado que los Concejos Vecinales no tienen los elementos jurídicos o
normativos que aseguren su incidencia efectiva.

Por otra parte, el hecho de que la mayoría de los procedimientos no pueda resolverse en
los CCZ y la ausencia de un modelo de atención estandarizado para el tratamiento de
los asuntos en esos ámbitos, plantea tensiones recurrentes entre los servicios centrales y
los descentralizados. Esto se expresa en la evaluación social del sistema: sólo el 33% de
la población atendida considera que el servicio es “satisfactorio” o “muy satisfactorio”. En
síntesis, la descentralización administrativa operada mediante el mecanismo de los CCZ es
mejor percibida que el servicio que estos centros prestan efectivamente.

El influjo metropolitano está presente también en la interna departamental y se ma-

nifiesta en la desigualdad de condiciones que existe entre los CCZ del área consolidada
de la capital departamental y los del resto del departamento. Allí emerge con fuerza
un tipo de desarrollo urbano-suburbano sobre el espacio rural, con carencias impor-
tantes en materia de infraestructura básica y servicios sociales.

La experiencia montevideana revela que los procesos de participación social no resultan

exitosos si no se produce un verdadero proceso de empoderamiento social en la toma de
decisiones políticas y de gestión de los recursos públicos. En este sentido y con vistas al
futuro, debe tenerse en cuenta que los diseños institucionales que se construyan para la
participación social deben incluir herramientas eficaces para la toma de decisiones por
parte de la ciudadanía. De lo contrario el proceso puede deteriorarse y afectar incluso la
legitimidad de la participación social como forma de gestión de los recursos públicos.
382

Sin embargo, a pesar de las dificultades que las experiencias de participación ciudada-
na presentan, éstas siguen considerándose una opción ineludible para afrontar con ga-
rantías los retos planteados por el diseño y la implementación de políticas públicas.

Los mecanismos de incorporación de ciudadanía se visualizan, generalmente, como la

clave para lograr la identificación de objetivos prioritarios de política y la transparen-
cia de la gestión pública. Y tal vez allí reside el problema: la participación no debe
entenderse como la panacea para hacer frente a todos los males de las políticas sino
como un instrumento adecuado para el tratamiento de algunos temas específicos, no
necesariamente aplicable en todos los casos. Los problemas que la participación social
plantea en la definición de políticas surgen, a menudo, de una débil definición del pro-
pio instrumento.

El momento de la decisión política

El análisis de las políticas públicas en su proceso de elaboración e implementación es clave

para desentrañar la lógica institucional, pues es el ámbito donde los actores públicos y
privados se vinculan mutuamente, expresando contextos de cooperación y conflicto bajo
marcos institucionales establecidos.
Para analizar cómo se dan estas relaciones en el contexto de las políticas metropolitanas,
se considerarán dos de las principales políticas que hoy ocupan la atención dentro del Área
Metropolitana: la política medioambiental (en especial, la que se refiere al tratamiento
de residuos sólidos) y las políticas en materia de transporte colectivo. Éstos son temas de
referencia en cualquier área metropolitana y nuestro país no es una excepción al respecto:
los problemas de disposición de residuos sólidos –debido al aumento de los mismos– y la
integración del transporte urbano y suburbano son hoy temas presentes en la agenda de
políticas metropolitanas. Por esta razón, es fundamental analizar el marco institucional en el
que se sustentan.
 383

Gestión metropolitana de los residuos sólidos: un ejemplo de la necesidad del

fortalecimiento institucional

Uno de los principales problemas que integran la agenda metropolitana es la necesidad de

una gestión integral de los problemas ambientales tanto en las zonas urbanas como en las
rurales y costeras. Esto constituye una problemática típicamente metropolitana, dado que en
la mayoría de los casos rebasa las jurisdicciones político-administrativas departamentales.
“El gran desafío en la búsqueda de solución a los problemas ambientales que afectan la
vida de los ciudadanos es fortalecer las capacidades institucionales para una gestión eficaz
y eficiente de las políticas ambientales del AM.”11
Dada la amplitud de asuntos a tratar, el análisis de la problemática ambiental se centrará
en un aspecto: la disposición final de los residuos sólidos del Área Metropolitana, problema
cuya solución definitiva es tan compleja como imprescindible. Al mismo tiempo, resulta igual-
mente ineludible instalar en el país un sitio de disposición final de los residuos industriales
(DINAMA 2006).

Una de las soluciones planteadas fue la elaboración del Plan Director de Residuos Sólidos
(PDRS) del Área Metropolitana de Montevideo (UR-L1019)12, financiado por el BID. Su impor-
tancia radica en que proviene del acuerdo de las tres intendencias del Área Metropolitana
(Montevideo, San José y Canelones) y el gobierno nacional, en un intento por solucionar
los problemas ambientales del área. El programa abarca todas las etapas del manejo de
residuos sólidos, incluyendo los aspectos técnicos, ambientales, económicos institucionales y
legales que le son afines, con el fin de minimizar los impactos ambientales y de salud gene-
rados por el manejo de los residuos sólidos. En este marco, el objetivo principal del proyecto
es establecer una gestión eficaz, eficiente y ambientalmente sustentable, desde la genera-
ción de los residuos hasta su disposición, así como integrar dicha gestión con las actividades
de desarrollo ambiental, de salud, educativas y productivas del país, promoviendo valores
individuales y colectivos de respeto por el medio ambiente.

Para comprender la importancia de la dimensión político-institucional se analizarán las or-

ganizaciones y reglas de juego que pautan el desarrollo e implementación de las políticas

11 Programa de Saneamiento de Montevideo y Áreas Metropolitanas (948/OC-UR), IV Saneamiento de

Montevideo (UR-L1005), Saneamiento Ambiental Ciudad de la Costa (UR-L1017).
12 BID (2001): Programa de Apoyo a la Gestión Ambiental (UR-0128). Informe de Proyecto. Banco Inter-
americano de Desarrollo. Junio de 2001.
384

dirigidas al manejo y control de todos los aspectos relacionados con la gestión de los resi-
duos sólidos.
Desde 1971 a 1990 el espacio institucional de la gestión ambiental estuvo dominado por la
dispersión de atribuciones en distintos órganos de la administración central, con bajo grado
de coordinación y en ausencia de una política ambiental nacional formulada en forma ex-
plícita. Sin embargo, en los últimos años se ha desarrollado una nueva normativa ambiental
y han surgido nuevos actores con competencias en la materia.

En primer lugar se encuentra el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio

Ambiente (MVOTMA), creado en el año 1990, a quien corresponde, a través de la Dirección
Nacional de Medio Ambiente (DINAMA), la formulación, ejecución, supervisión y evaluación
de los planes nacionales de protección del medio ambiente y la instrumentación de la po-
lítica nacional en la materia, así como el manejo de las áreas protegidas. Al mismo tiempo,
existe una disposición expresa del gobierno nacional de lograr una descentralización gra-
dual de la gestión pública ambiental hacia las intendencias municipales.

Las intendencias municipales han desempeñado históricamente importantes competencias

ambientales, con criterios diversos y sin conciencia integral al respecto. A Montevideo le ha
correspondido exclusivamente lo relacionado con la infraestructura de saneamiento urba-
no. Amparándose en previsiones constitucionales, diversos gobiernos departamentales han
desarrollado además formas de descentralización de la gestión municipal, a través de las
juntas locales o de los denominados centros comunales zonales del departamento de Mon-
3000 tevideo, entidades cuyas funciones ejecutivas en el ámbito local o barrial incluyen en muchos
2500 2552 casos lo vinculado al manejo de los residuos sólidos.
2387
2254
2135 2082
2000 1960 1984

1678 1700 1780 1868

1962
Por su parte, en el espacio metropolitano otros actores son también relevantes en la gestión
1500 de los residuos sólidos. Esto determina que la DINAMA no sólo deba coordinar con los go-
1000 biernos departamentales sino también con los ministerios sectoriales que tienen competencia
500
en la materia (ver cuadro 6), así como con los organismos que funcionan en la órbita de la
391 433
258 260
25
324
31
354
33 35 37
OPP.
0 24

2003 2005 2010 2015 2020 2025

Además de los organismos gubernamentales, es importante mencionar el papel que los or-
Gráfico 5 ganismos internacionales juegan mediante el apoyo crediticio y la asistencia técnica. Entre
Generación de residuos sólidos urbanos en el AM (ton/día) ellos pueden mencionarse la Organización Panamericana de la Salud (OPS/OMS), el Pro-
Fuente: Plan Director de Residuos Sólidos de Montevideo del Área
Metropolitana, Tomo I (2005) grama de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial (BM) y el Banco
total AM Montevideo Canelones San José
Interamericano de Desarrollo (BID). Este último con una activa participación en los sectores
 385

de saneamiento y medio ambiente, mediante el aporte de créditos a la IMM y a la OPP y a

través del actual programa de apoyo al fortalecimiento de la gestión ambiental.
En el sector privado se destaca el rol activo de las ONG ambientalistas y de la Red Uru-
guaya de Organizaciones No Gubernamentales Ambientalistas. Participa también una va-
riedad de empresas privadas del sector –mediante instrumentos contractuales con los go-
biernos departamentales– y se observa una sostenida tendencia a profundizar y diversificar
sus acciones. La figura legal adoptada es generalmente la de consorcio o unión transitoria
entre empresas que mantienen su individualidad propia integrando empresas locales e in-
ternacionales.
Por último, la Facultad de Ingeniería (UdelaR) desempeña desde 1992 una serie de estudios
y actividades académicas en el campo de los residuos sólidos.

Cuadro 5 Actores públicos con competencias ambientales en el AM

Elaboración propia en base a leyes y decretos
MVOTMA
Dirección Nacional de Medio
Ambiente (DINAMA)
MVOTMA
Comisión Técnica Asesora de
Medioambiente (COTAMA)
Ministerio de Salud Pública (MSP)
División de Salud Ambiental
Ley Orgánica (Ley Nº 9.202, del
12 de enero de 1934) y Decreto
Nº 574/974, del 12 de julio de
1974 (artículo 10)
Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS)
Decreto Nº 680/977 del 6 de
diciembre de 1977
Ministerio de Transporte y Obras
Públicas
Dirección Nacional de Vialidad
Gobiernos departamentales
(IMM, IMC, IMSJ)
Ley Orgánica Municipal (Ley Nº
9.515, de 1935)
Es responsable de la formulación, ejecución, supervisión y evaluación de los
planes nacionales de protección del medio ambiente, así como de proponer e
instrumentar la política nacional en la materia, compatibilizando la protección
del medio ambiente con el desarrollo sostenible. Coordina en forma exclusiva la
gestión ambiental integrada del Estado y de las entidades públicas en general.
Comisión integrada por delegados de organismos públicos y privados, entre
los cuales se prevé específicamente la Universidad de la República y el Con-
greso Nacional de Intendentes Municipales. Es un ámbito de consulta, ase-
soramiento y coordinación, dada su amplia integración interinstitucional.
Le corresponde genéricamente lo concerniente a la salud, higiene y asistencia
de la población, así como el conjunto de lineamientos internos o directrices
técnicas para la gestión intrahospitalaria de los residuos infecciosos y pa-
tológicos.
Le corresponde, mediante la Inspección General de Trabajo y Seguridad Social
(IGTSS), la protección legal de los trabajadores en el empleo y en general de
las condiciones de higiene, seguridad y medio ambiente en que se desarrolla
toda forma de trabajo.
Controla el vaciado de desperdicios desde los transportes colectivos, cuya
limpieza se prohíbe en lugares no autorizados.
Son los encargados del control medioambiental a nivel de su territorio. Sus
competencias en materia medioambiental y de higiene de los espacios públi-
cos están previstas en la Ley Orgánica Municipal.
386

En la actual estructura institucional no se percibe al sector residuos sólidos como tal, si bien
no es posible hablar hoy de una estructura institucional planificada y coordinada en la que
participen activamente los diferentes órganos identificados. Claro está que para el logro
de los objetivos generales del sector es preciso superar las dificultades institucionales y
estructurales de las principales organizaciones responsables del servicio, identificando sus
capacidades existentes.
Si bien el proyecto de tratamiento de residuos sólidos ha generado un espacio de diálogo
y cooperación interinstitucional y transectorial, es preciso destacar que aún persisten mar-
cadas dificultades que señalan problemas y debilidades institucionales:

a) indefinición o superposición de competencias, dado que la temática de los residuos

sólidos se interrelaciona en forma directa con los sectores ambientales, de salud y socio-
culturales;
b) debilidad de las intendencias. Hasta el presente, la institucionalidad creada responde
fundamentalmente a la prestación eficiente de los servicios de limpieza pública, y la figura
municipal tiene un rol preponderante en la búsqueda de ampliación de las coberturas y en
la escasa atención a temas como la disposición final ambientalmente segura, minimización
en la fuente y reutilización de desechos. El cumplimiento, en mayor o menor medida, de
los servicios de limpieza pública ha sido tradicionalmente abordado por las intendencias
municipales. Sin embargo, la descentralización no ha sido acompañada por el desarrollo
de mayores capacidades en la materia. Esto ha demostrado ser un obstáculo para el de-
sarrollo global del sector: la tarea de planeamiento, desarrollo, recolección, tratamiento y
disposición final de los residuos queda en manos municipales y sometida a criterios total-
mente dispares entre los diferentes gobiernos, por ejemplo en cuanto al fortalecimiento de
recursos humanos e información.

Ello revela la importancia de un cambio institucional que habilite la conexión entre los
distintos niveles de gobierno: un aspecto central que condiciona la posibilidad de buscar
soluciones a los problemas metropolitanos es la ausencia de una instancia de articulación
interinstitucional capaz de generar un plan estratégico general o elaborar el presupuesto
de inversiones en el área de residuos sólidos.

En el ámbito institucional, desde el punto de vista de la creación y vigencia de las normas

del ordenamiento jurídico, es indispensable establecer adecuados mecanismos de relacio-
namiento entre las normas nacionales y las departamentales; manteniendo la relevancia
actual de estas últimas pero asignando a las primeras el rol que jurídica y políticamente
 387

les corresponde.
La aplicación de políticas ambientales y el cumplimiento de las normas correspondientes
hace preciso, por un lado, el fortalecimiento de las instituciones públicas y, por otro, un
mayor empoderamiento ciudadano con mecanismos de transparencia y control. Se torna
fundamental la existencia de programas de educación ambiental sólidos y de muy amplia
cobertura, que capaciten a los ciudadanos para una participación proactiva en el esfuer-
zo.
La construcción de la institucionalidad ambiental exige fortalecer su capacidad de res-
puesta frente a las iniciativas puntuales de la agenda pública, en beneficio de una visión
estratégica de país que anticipe las demandas correspondientes. Es necesario, por tanto,
introducir capacidades en planificación estratégica a través de herramientas como el orde-
namiento territorial y la evaluación ambiental; esto permitirá la formulación de escenarios
y alternativas mediante el análisis anticipado de decisiones vinculadas a políticas, planes
y programas.

El próximo apartado aborda otra de las cuestiones inherentes a la construcción metropo-

litana y, en particular, al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del
área: la temática del transporte colectivo y las condiciones de movilidad urbana del Área
Metropolitana.

El transporte colectivo en el Área Metropolitana

Los cambios demográficos que ha experimentado el Área Metropolitana han impactado

en la utilización del transporte colectivo debido a un cambio en las pautas de movilidad
de la población. El corrimiento poblacional hacia la periferia urbana ha ocasionado el
crecimiento de las “ciudades-dormitorio” en torno a la capital del país. Como es sabido,
gran parte de los habitantes de localidades como Las Piedras, Pando o Ciudad del Plata
realiza diariamente sus actividades económicas o educativas y accede a servicios públicos
en Montevideo pero reside en los departamentos vecinos.

Como señala el Informe Ambiental 2004 de la IMM, Montevideo es una ciudad que se ex-
pande en forma desordenada y sin planificación: si bien no crece en términos demográficos,
se extiende cada vez más sobre el territorio. Así, las zonas céntricas sufren un proceso de va-
ciamiento al tiempo que se consolida el asentamiento en las zonas y localidades próximas.
Para esta población, generalmente de bajos ingresos, el acceso a un servicio de transporte
388

eficiente y económico se vuelve un bien fundamental, dado que le permite mantener el

acceso a los servicios públicos y la posibilidad de conseguir o conservar su empleo.

El servicio de transporte es una política que trasciende lo estrictamente económico y

se configura como un servicio social que contribuye al desarrollo de los habitantes de
una determinada región.

Es así que el Área Metropolitana vive las primeras etapas de un proceso de reforma del
transporte. Un proceso de reforma de las políticas que debe “correr de atrás” a una rea-
lidad ya instalada. Los gobiernos departamentales del Área Metropolitana y el gobierno
nacional –desde la asunción de las nuevas autoridades en 2005–, han entendido la ne-
cesidad de abordar el transporte colectivo de pasajeros bajo un enfoque metropolitano
y por esta razón han comenzado a implementar políticas tendientes a la creación de un
verdadero Sistema Metropolitano de Transporte.
Tanto la IMM como la IMC, la IMSJ y el MTOP coinciden en que el sistema de transporte
colectivo vigente no se adapta a las actuales necesidades de movilidad de la población
y no es sustentable en términos económicos y ambientales.

Una de las primeras medidas tendientes a crear un sistema de transporte integrado ha

sido la firma de un convenio entre las tres intendencias y el MTOP que otorga el boleto
gratuito a los estudiantes que cursan el primer ciclo de Enseñanza Secundaria y residen
en Canelones o en San José. Este convenio, que empezó a funcionar en octubre de 2005,
busca facilitar la movilidad de los jóvenes con menos posibilidades para desarrollar sus
actividades educativas, que necesitan viajar a la capital. Como se indica anteriormente, el
acceso al transporte colectivo se configura como una política social y no sólo de movilidad,
dado que permite la inserción de sectores sociales que han quedado excluidos de los ser-
vicios públicos.

El 6 de noviembre de 2006 se aprobó la rebaja en los precios del boleto urbano, suburba-
no e interdepartamental (15,16% para los suburbanos y 7,01% para los interdepartamen-
tales). Esta rebaja se concreta mediante la constitución de un fideicomiso que administra
un fondo de reintegro para el sector. También se transitan las primeras etapas en la inte-
gración del sistema metropolitano, mediante la extensión de líneas urbanas que superan
las “barreras” de Montevideo para llegar hasta Canelones y San José por los distintos
 389

corredores viales. Por último, desde el 13 de noviembre de 2006 rige el mecanismo de

“combinación metropolitana”, que permite al pasajero tomar dos ómnibus (uno suburbano
y otro urbano) abonando un solo pasaje. Estas políticas constituyen un primer paso impor-
tante en la construcción del sistema metropolitano de transporte, a lo que se agrega la
incorporación de tecnología en las unidades de transporte y los estudios sobre ingeniería
de tránsito para la realización de infraestructura que mejore la calidad del servicio.

Gráfico 6 400 60

b oletos (millones)
Estadísticas del transporte en el AM 350
Fuentes: IMM (2005) y MTOP (2006) 50
300
40
250
200 30
Izq.: Venta de boletos en el transporte colectivo de Mon- 150
tevideo 20
100
10
Der.: Pasajeros movilizados en servicios suburbanos (en 50
millones de pasajeros) 0 0
1990 91 92 93 94 95 96 97 98 99 2000 01 02 03 2004 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

1750 80
salidas de servicios suburbanos

70
1700
60
1650 50
40
Izq.: Movimiento diario promedio anual de salidas de óm- 1600 30
nibus de Terminal Baltasar Brum (2001-2005) 66.7% 57% 44.2%
20
1550
Der.: Porcentaje de personas que utilizan el TC como me- 10
dio principal de movilidad en el AM (1986-2006) 0 0
2001 2002 2003 2004 2005 1986 1996 2006

El marco institucional que regula las competencias en materia de transporte colectivo estable-
ce la distribución de potestades entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales.
En Montevideo el servicio de transporte está basado en el ómnibus. Es regulado por la
IMM y brindado por 5 empresas (3 de ellas cooperativas) cuyas líneas recorren toda la
ciudad y generalmente comparten algunos tramos. En el caso de Montevideo, así como en
el de los otros departamentos, las intendencias regulan el servicio en todos sus aspectos,
390

operativos (líneas y frecuencias) y económicos (precio del boleto).

Los servicios metropolitanos son regulados totalmente por el MTOP y brindados por 10
empresas que recorren los diversos corredores metropolitanos de entrada a la capital. El
reglamento define a las líneas metropolitanas como “aquellas que tienen origen o destino
en Montevideo y cuyo recorrido total está incluido dentro de una zona que será definida
por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas” (Decreto Nº 285/06, art. 2.10). Asimis-
mo, existen varias empresas que realizan recorridos locales tanto en Canelones como en
San José.

La distribución de competencias entre los niveles de gobierno nacional y departamental

en el Uruguay presenta algunas dificultades, principalmente para los gobiernos depar-
tamentales, que tienen muy poca capacidad para definir en su territorio políticas claves
como la de transporte. A pesar de la coordinación que existe entre las intendencias y el
MTOP, éstas tienen muy pocas posibilidades de fijar políticas en este sentido y uno de los
principales problemas refiere a la superposición de competencias a favor del Ministerio.
Esto es especialmente importante para el transporte en el Área Metropolitana, donde
este desajuste atenta contra la provisión de un servicio eficiente en tanto los gobiernos
departamentales no pueden responder rápidamente a los problemas de movilidad de sus
habitantes.

La dinámica de movilidad de los habitantes de los departamentos de Canelones o San

José hace que el transporte metropolitano sea el principal medio de transporte dentro
del territorio. En este sentido, las comunas del interior pierden potestad de regulación
sobre la mayor porción del transporte utilizado en su departamento, por lo que a la hora
de intentar solucionar un problema o diseñar una determinada política deben hacerlo a
través del MTOP.

En tal sentido, se ha planteado la necesidad de crear una Unidad Ejecutora del trans-
porte metropolitano. Esto plantea dificultades jurídicas, dado que el orden institucional
uruguayo no prevé la existencia de entidades intermunicipales y, por ende, de un ente
regulador como el señalado. La existencia de una institución de este tipo sería, sin em-
bargo, de gran ayuda en la implementación de políticas en la materia, dado que podría
tener competencia en la fijación de precios, horarios y recorridos, y habilitar la rapidez e
integralidad del servicio.

Parece claro, por tanto, que el marco institucional nacional y sectorial no favorece el
 391

establecimiento de políticas metropolitanas de transporte: no reconoce el ámbito metro-

politano y por tanto segmenta la generación de políticas entre lo nacional y lo municipal.
Así, cada organismo se ocupa de sus competencias y desconoce la necesidad de la coor-
dinación intergubernamental en la definición de las políticas, lo que refuerza la necesidad
de un cambio institucional que propicie las iniciativas en conjunto y no las inhiba.

La capacidad de generar políticas metropolitanas coherentes y unificadas está muy in-

fluenciada, desde una perspectiva política, por la capacidad para generar redes de
gestión públicas y una buena articulación intergubernamental, así como público-privada.
Establecer una política de movilidad y transporte como una verdadera política metropo-
litana e intergubernamental es el mayor desafío que estos gobiernos enfrentan actual-
mente.

La gestión de una política que haga del transporte metropolitano un servicio eficiente tie-
ne, desde una mirada política, al menos dos aspectos claves para avanzar. Por un lado, la
implementación de una reestructura que fortalezca el rol de los gobiernos departamenta-
les en la definición de políticas metropolitanas, tanto en conjunto como dentro de su propio
departamento. Gran parte de las localidades del Área Metropolitana tiene patrones de
movilidad que hacen que el transporte suburbano sea el principal medio utilizado y en
este sentido los municipios tienen muy poca capacidad para establecer el ordenamiento y
control del mismo o para actuar en forma rápida. De igual forma, las “barreras” depar-
tamentales representan hoy una dificultad para establecer recorridos suburbanos.

Otro aspecto importante es la conformación de un ente regulador del transporte metropolita-

no, que debería incluir a los actores públicos nacionales y departamentales (e incluso locales)
así como a las empresas y a los trabajadores. Conformar un espacio institucionalizado de
políticas para el sector sería un gran paso para establecer una política única del transporte
metropolitano y un sistema de gestión en red. De este modo, podría darse una respuesta
integral a una cuestión que es regional y exige políticas conjuntas.

La planificación metropolitana del transporte colectivo cumple en nuestro país sus

primeros pasos y sin duda hay aún muchos aspectos que pueden mejorar esta coordi-
nación a nivel político e institucional. Asumir la problemática metropolitana como
un tema clave en la agenda política de los gobiernos es el principal desafío para el
desarrollo de estas políticas.
392

Conclusiones: los desafíos institucionales pendientes del Área Metropolitana

En los apartados anteriores se ha esbozado un diagnóstico de la situación metropolitana en

nuestro país desde la perspectiva institucional. Así, se han delineado algunos de los principa-
les desafíos actuales en la búsqueda de soluciones institucionales para el Área Metropolitana.
En esta última sección se intentará plantear algunas sugerencias o caminos a recorrer en la
construcción de una institucionalidad metropolitana que supere a la históricamente vigente.

Parece importante señalar que la problemática institucional no se restringe a la de-

limitación territorial específica sino al propio concepto que se tenga de lo territorial
y, como resultado, a las funciones que se le atribuyan en un proceso de construcción
social. En este sentido, lo importante es considerar al territorio y sus actores como
protagonistas del proceso y no como meros receptores de políticas provenientes de
instancias centrales.

En consecuencia, la exitosa consolidación del espacio metropolitano requiere como primer

paso el compromiso político de todos las partes involucradas, no sólo a nivel de gobierno
sino también de parte de los actores de la sociedad civil. En segundo lugar, más allá de
la voluntad política de establecer acuerdos metropolitanos, parece claro señalar que
Uruguay no cuenta con una estructura jurídica que facilite la coordinación y colaboración
interinstitucional e intersectorial: el marco legal actual asigna a la política de desarrollo
metropolitano o regional un enfoque predominantemente nacional o sectorial.

Como fue señalado al principio de este capítulo, la gobernabilidad implica la capaci-

dad de articular a todos los actores involucrados en la toma de decisiones y resolver
los conflictos existentes dentro de reglas y procedimientos establecidos. Para ello es
fundamental un soporte institucional (gobernanza) que haga posible la solución de
estos problemas políticos.

Es así que la coordinación intergubernamental e intersectorial es un factor clave para la

consolidación de una nueva institucionalidad metropolitana, y para ello es preciso, en
primer lugar, considerar las tensiones que se generan en la institucionalidad existente.
Del estudio surge que un primer elemento que dificulta la coordinación entre actores es
el propio marco jurídico, que no propicia conductas de cooperación entre los niveles de
gobierno para atender la problemática metropolitana: no crea incentivos para trabajar
 393

de manera coordinada en la solución de problemas intermunicipales en el territorio me-

tropolitano.

Las principales competencias en la elaboración de políticas con impacto sobre el desarrollo

metropolitano están hoy en manos de los organismos centrales y de los entes autónomos.
Los gobiernos departamentales han adquirido nuevas competencias para elaborar políti-
cas metropolitanas, pero esto se compensa con sus limitaciones técnicas y presupuestarias.
Además, deben enfrentar problemas de indefinición en materia legislativa para alcanzar
un adecuado balance en la asignación de las competencias nacionales y municipales en la
gestión pública. El establecimiento de jurisdicciones y competencias dentro del orden ins-
titucional uruguayo deja en muchos casos vacíos o plantea superposición de competencias
que dificultan la coordinación intergubernamental. Asimismo, la Constitución actual sólo
reconoce tres niveles de gobierno –el nacional, el municipal y el local–, y no prevé admi-
nistraciones de tipo regional o metropolitano.

En consecuencia, se necesitan reglas de juego que establezcan la delimitación de respon-

sabilidades y competencias de los diferentes niveles de gobierno, así como un compromiso
político para pensar el espacio metropolitano. Es necesario un ajuste efectivo entre aque-
llos actores que integran el Área Metropolitana, pero también una estructura de gobierno
eficiente que facilite dicho ajuste entre gobernabilidad y gobernanza.

Por otra parte, gobernar un área metropolitana implica conformar nuevas políticas, una
nueva institucionalidad y una nueva forma de gestión pública en diferentes niveles de
acción territorial, que debe contar con la presencia y la concertación de los distintos
actores con capacidad para impulsar las estrategias económicas y sociales del territorio.
Esto supone una institucionalidad que supere a la históricamente vigente y un abordaje
trasversal de las problemáticas. En consecuencia, la gran pregunta es: ¿qué políticas y qué
institucionalidad se necesitan para fortalecer el desarrollo metropolitano?

Pensar el espacio en clave metropolitana implica avanzar en procesos de cooperación

intermunicipal, pero también con el gobierno nacional. El reto consiste en desarrollar una
nueva institucionalidad en la que el gobierno nacional, junto con su concepción sectorial,
asuma también el “lenguaje” territorial. Esto implica que el punto crítico de una agenda
para reformar el Poder Ejecutivo desde una perspectiva descentralizadora es la dificultad
del gobierno nacional para asumir y aplicar perspectivas territoriales en sus concepciones
de desarrollo y en su modalidad de gestión. Por su parte, los gobiernos departamentales
394

deben actuar como intérpretes del lenguaje sectorial y “traducirlo” a lenguaje territorial
en sus propios ámbitos.

La búsqueda de una buena gobernabilidad y gobernanza metropolitana admite, sin em-

bargo, más de una respuesta y depende de que los actores que actúan en el territorio –go-
biernos locales, grupos de presión y comunidades– puedan comprometerse en la búsqueda
de modelos más eficientes, efectivos y equitativos desde las etapas iniciales del proceso.
No existe un solo modelo de construcción institucional metropolitana sino que cada territorio
debe buscar la construcción institucional que más se adapte a su sistema político y social.
A nivel internacional han surgido diferentes modalidades de asociación intermunicipal
(ver cuadro 6). A nivel nacional puede existir una amplia gama de formas de cooperación
interdepartamental: ésta puede consistir en la formulación de simples acuerdos, en una
oficina de cooperación interdepartamental o en la creación de una empresa de derecho
privado, un servicio descentralizado o un ente autónomo. Es decir, la cooperación puede
ser del ámbito público, privado o mixto, puede tener o no personería jurídica, tener mayor
o menor autonomía, sus propios recursos, autoridades y funcionarios13 . La solución a los
problemas en las políticas públicas metropolitanas analizadas –medio ambiente y trans-
porte, aunque sin duda pueden señalarse otras– necesita en nuestro país de un soporte
institucional que facilite su funcionamiento. Conocer las experiencias ensayadas en otras
partes del mundo es esencial también para guiar la propia experiencia del área metro-
politana en el Uruguay.

En este escenario se necesita una forma distinta de actuación del Estado. Éste asume la
coordinación estratégica de las relaciones entre actores públicos y privados, y estable-
ciendo con su presencia una lógica compensadora del interés particular –que persiguen
los actores del sector privado– y el interés colectivo, que el propio Estado debe garanti-
zar y que normativamente justifica su existencia.

La pregunta es qué institucionalidad construir. No hay modelo único, pero de acuerdo

a las experiencias internacionales, el formato de gobernanza en el Área Metropolitana
puede ir desde acuerdos ad hoc, como el actual proyecto del Área Metropolitana, a for-
matos más establecidos como agencias o consejos. La forma más simple de los acuerdos
interinstitucionales tiene mayor flexibilidad y menores costos, pero es relativamente fácil

13 Ver: Plan Director de Residuos Sólidos del Área Metropolitana, “Anexo: Aspectos institucionales”, OPP-
DIPRODE.
 395

de anular. La forma más compleja –fundación de un ente autónomo o servicio descentra-

lizado– cuenta con mayor autonomía pero es probablemente más inflexible y debe ser
implementada por ley.

En el caso de México, el gobierno ha generado diversos mecanismos de coordinación

institucional para la atención de los asuntos metropolitanos, como la Secretaría de Desa-
rrollo Metropolitano. Creada en el año 2001, es la dependencia encargada de trabajar
coordinadamente con los gobiernos –federal, del distrito federal y municipal– a fin de
establecer políticas con lineamientos y estrategias a corto, mediano y largo plazo, pro-
mover la coordinación intergubernamental y la participación ciudadana. Al interior de
dicho organismo se han creado Comisiones Metropolitanas Sectoriales que aseguran el
cumplimiento de los acuerdos determinados.

Cuadro 6 Modelos de asociación intermunicipal

Legitimidad Recursos Territorio igual
Multipropósito Ejemplos
Política Propios a AM
supramunicipales directa sí sí sí Quito, Portland
intramunicipales
aut. intramunicipales indirecta sí sí sí Comunidades Francesas
monosectoriales indirecta no no sí Fed. Tránsito Alemanas
Fuentes: Lefèvre (2005); Rodríguez y Oviedo (2001) inframunicipales indirecta no sí no ABC-San Pablo, Milán

En el caso del transporte, uno de los ejemplos más reconocidos es el de la ciudad de Cu-
ritiba, capital del Estado de Paraná en Brasil. Allí se ha generado, a través de la confor-
mación de una empresa de economía mixta, una red integrada de transporte en el área
metropolitana de Curitiba que ha sido exitosa en la integración territorial y la movilidad
de los habitantes de la ciudad y de sus municipios vecinos.
En materia de residuos sólidos, la cooperación horizontal y la asociación municipal ha
logrado solucionar algunos de los principales problemas que los municipios mexicanos
debían enfrentar.

Las construcciones institucionales ensayadas han sido de diferente naturaleza aun dentro de
un mismo ámbito de políticas: algunas funcionan mediante la vinculación con el sector privado,
otras lo hacen a través de la conformación de redes intergubernamentales o intermunicipales.
396

Sin embargo, posibilitar la emergencia de “acuerdos contractuales para alcanzar obje-

tivos de corto y mediano plazo” no siempre (o no necesariamente) exige lazos formales.
La experiencia reciente de Agenda Metropolitana parece avanzar en este sentido, con-
figurándose como una importante iniciativa por parte de los gobiernos departamentales
–superando incluso las divisiones político-partidarias siempre fuertes en nuestro país–
para la coordinación en el Área Metropolitana de políticas centrales como el transporte,
el cuidado del medio ambiente y el desarrollo productivo, entre otras.

Contar con una visión de conjunto permitirá no solamente articular áreas y unidades ejecu-
toras sino establecer las bases para la mejora de la gestión interna, buscando ganancias
en la eficiencia y eficacia del uso de los recursos en la provisión de los servicios. La mejora
de la gestión estratégica de recursos humanos y materiales tiene más sentido siempre y
cuando contribuya a mejorar la atención, la información, los servicios y el control ciuda-
dano, a través de una mayor participación y un mayor involucramiento de la ciudadanía
en los temas públicos. El destino final de una mejora en la gestión de la administración
pública debe ser la mejora en la calidad de vida del ciudadano.

Profundizar la democracia participativa mediante instrumentos que garanticen la trans-

parencia, la participación y la responsabilización se configura también como un factor
crítico para garantizar que todos los intereses y preferencias concurran en condiciones de
igualdad en la elaboración de las grandes decisiones estratégicas metropolitanas. Por
tanto, la gobernabilidad del Área Metropolitana implica una profundización democrática
en clave más ciudadana y participativa.

La capacidad de los gobiernos municipales de generar y fortalecer ámbitos y procesos

participativos para que la sociedad civil y el sector privado tomen parte en la planifica-
ción y la toma de decisiones como en la generación de consorcios, es otro de los grandes
retos. Por otra parte, un buen referente de una gestión responsable es, por ejemplo, que
las municipalidades busquen incrementar su legitimidad a través de procesos transparen-
tes y participativos de consulta pública, difusión periódica de la información y apertura
hacia las organizaciones no gubernamentales y grupos comunitarios en la toma de deci-
siones. Del mismo modo, los gobiernos municipales también deben contar con mecanismos
que permitan promover y establecer alianzas con el sector privado a fin de asegurar una
mejor calidad y el cumplimiento de las regulaciones adoptadas, así como propiciar el
desarrollo integral de la región, lo que supone también una nueva institucionalidad.
 397

En esta perspectiva, los actores públicos y privados son esenciales para la creación de
las dinámicas políticas que puedan conducir a la institucionalización del espacio político
metropolitano. Si bien, como siempre, no basta con la concurrencia de factores objetivos,
en todo espacio metropolitano hay una relación dialéctica entre el centro (el municipio
central) y la periferia que debe solucionarse con un liderazgo efectivo e integrador que
impulse el proceso y sepa canalizar la opinión ciudadana en el sentido favorable a una
reforma institucional nunca fácil.

La experiencia de otras áreas metropolitanas muestra la dificultad de llevar adelante

reformas político-institucionales con sentido metropolitano. En el caso de Uruguay
éste es, sin dudas, el momento de impulsar la gestión metropolitana.

Es quizás, la oportunidad justa para que el Área Metropolitana deje de ser una estructura
fragmentaria y se convierta en un espacio organizado conciente de su territorio, su poten-
cial como unidad productiva y como comunidad colectiva. Para el Área Metropolitana es
un momento crítico, por las razones mencionadas, pero es también un momento oportuno:
el proceso de reforma aparece como un punto de inflexión dado por la experiencia y la
necesidad de cambio.
398
07. Hacia una nueva modalidad de gestión
Dos años de “Agenda Metropolitana”
• Diversidad y variedad instrumental
• Diagnósticos (pero) acciones
• Anexo 1
• Texto convenio Agenda Metropolitana • Defini-
ciones • Objetivos • La Agenda • Institucionalidad
• Anexo 2
Acuerdos alcanzados

 401

El Programa Agenda Metropolitana visto en detalle: ideas y principios, retos y solu-

ciones, metas y concreciones. Dimensiones conceptuales y operativas de una agenda
amplia y diversa que conjuga aspectos programáticos e instrumentales.

Los intendentes Ricardo Ehrlich, Marcos Carámbula y Juan Chiruchi generaron una
nueva modalidad de análisis y gestión de temas comunes al Área Metropolitana. A
pocos días de asumir, en julio de 2005, suscribieron el convenio que instaló el Programa
Agenda Metropolitana, con el apoyo de la Presidencia de la República, la Oficina de
Planeamiento y Presupuesto y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
En el lapso de dos años se firmaron quince acuerdos y ya hubo derivaciones concretas
en la mejora de vida de los departamentos y su gente.

A partir de la elaboración y el intercambio de decenas de participantes provenientes de

los más diversos organismos públicos, nacionales y municipales, y representantes de la so-
ciedad civil, se alcanzaron esos quince acuerdos interinstitucionales, se realizaron talleres,
seminarios y reuniones, además de una multiplicidad de gestiones para la resolución de
temas específicos. Está abierta la “agenda”, se abren permanentemente nuevas perspec-
tivas de trabajo en conjunto.

Este proceso tiene mucho que ver con un concepto muy repetido pero que con este
gobierno nacional se ha resignificado: la reforma del Estado. No se trata de vestirse
con ropas ajenas sino de asumir la responsabilidad particular de esa voluntad política
e implementar la descentralización, la armonización de recursos, la transversalidad en
acción y la sinergia de lo local con lo nacional. Parece ambicioso, pero los pasos dados
son concretos y van claramente en ese sentido.

La nueva modalidad de trabajo asume esa perspectiva diferente que se generó con
los cambios políticos de las últimas elecciones. Desde el nombre –“Agenda”– hasta la
descripción de sus metas, el programa es asumido sobre todo como una carta de navegación
común, como una forma de compartir los problemas y la búsqueda de soluciones. Se lo
ve como proceso. Incluye a las tres intendencias firmantes y también a todas aquellas
que entiendan oportuno integrarse1. Tiene un carácter abierto y flexible. Más allá de esa

1 En la mayoría de los casos, Florida ha suscrito los acuerdos. Según los temas se han sumado otras
intendecias como las costeras, por ejemplo. En muchas ocasiones, el acuerdo se llevó al Congreso de Intendentes o
402

noción de convergencia, parte de las diferencias, no las niega, busca enriquecerse de

ellas para provecho de todos.

A su vez, esta práctica facilita la proyección nacional de las políticas convenidas. Para
muchos gobiernos departamentales no es fácil destinar recursos para trabajar en estos
planos, no sólo por las distancias sino también por la disponibilidad presupuestal. Los
avances de técnicos y representantes de diferentes orientaciones y escalas acortan muchí-
simo el camino. En lo nacional, para ministerios o entidades nacionales resulta práctico y
efectivo contar con un ámbito que reúne casi dos terceras partes de la población nacional,
además de su gran peso en lo socioeconómico.

Diversidad y variedad instrumental

Los acuerdos alcanzados tienen naturalezas, pretensiones y consecuencias diversas. Y a su

vez, tienen potencialidades y problemas de diferente magnitud. Un dato esencial del Pro-
grama Agenda Metropolitana es que manifiesta una actitud política convergente, unívoca,
pero reconoce y promueve las diferencias, se enriquece por sus aportes y las contempla
en las aplicaciones.

Algunos de los documentos suscritos son programáticos: implican un compromiso político de

largo plazo asumido por jerarcas del ámbito nacional y de los ámbitos departamentales,
habilitan a profundizar líneas de trabajo precisas con una orientación determinada. Por
ejemplo, el primero que se firmó en Paso Severino determinó una serie de acciones de
carácter ambiental e incubó el valioso convenio posterior sobre la cuenca del río Santa
Lucía2. En ese acuerdo se estableció también como criterio básico el trabajo conjunto
–esencialmente preventivo y educativo– contra la amenaza de dengue.

Se han firmado acuerdos de aplicación inmediata, pragmáticos, que establecen me-

didas concretas a asumir por las intendencias o los organismos nacionales involucrados.

los ministerios involucrados lo transformaron en políticas nacionales. Véase Anexo 1, en las próximas páginas.
2 Véase Anexo 2.
 403

Por ejemplo, la firma del proyecto de ordenanza municipal de 62 artículos sobre normas
sanitarias3 .

Vale la pena detenerse un poco más en el ejemplo utilizado para describir la operativa
ensayada en estos dos años y apreciar también uno de los desafíos abiertos por esta
práctica. En el origen y elaboración del proyecto de ordenanza comentada participaron
técnicos municipales de las cinco intendencias. A ellos se sumaron la DINASA (del Ministerio
de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente), OSE, la Universidad de la
República y la UTU. A los talleres preparatorios concurrieron las asociaciones profesionales
de ingenieros y arquitectos. Esto quiere decir que durante más de un año trabajó un
numeroso equipo interinstitucional e interdisciplinario, e implica, entre otras cosas,
generosidad y vocación integradora por parte de los propios funcionarios y especialistas
en términos personales, más allá de su eventual cargo funcional.

El ejemplo sigue, ahora para mostrar la complejidad formal. El documento final fue apro-
bado en general por los intendentes, quienes refrendaron el proceso de convergencia
político-técnica, pero ese acuerdo no tiene valor jurídico, no es vinculante si no cumple con
las formas y los procedimientos vigentes. Por lo cual, cada intendencia deberá procesar
a su interior una resolución para luego enviarla a cada junta departamental a efectos de
su aprobación como norma departamental. Se presume que esta construcción realizada
de manera plural e interinstitucional, con cimientos técnicos serios, para satisfacer cues-
tiones prácticas comunes, tendrá acogida en todo el proceso subsiguiente pero coloca
con pertinencia la complicación de estos nuevos caminos y el problema de los tiempos de
concreción.

Por eso, y aquí se abre una nueva llave, es tan importante que todo este desarrollo tenga
un antecedente fundamental en las comisiones de Área Metropolitana creadas hace unos
años por las juntas departamentales de Montevideo, Canelones, San José y Florida, con su
instancia de coordinación: el llamado Plenario Interjuntas. Se habla el mismo idioma.
Un tercer tipo de acuerdos se caracteriza porque proyecta –o demandará– una nueva
institucionalidad. Entre los diferentes compromisos de ese carácter, hay tres que tienen
una relevancia especial y que ilustran al respecto: la propuesta de crear el Sistema de

3 Ilustra un detalle sobre la armonización de recursos: cuando se escriben estas líneas, ese proyecto
acordado está a estudio de la Asesoría Jurídica de la Intendencia de Montevideo porque se entendió que ésta tenía
más recursos para aplicar a la precisión del texto.
404

Transporte Metropolitano y los dos proyectos de gestión de cuencas, la del río Santa Lucía
y la del arroyo Carrasco.

La primera manifestación concreta de esta nueva política fue la extensión del boleto
estudiantil gratuito a los jóvenes maragatos y canarios. Es visible el valor de esa medida
–que luego se proyectó a todo el territorio nacional– pero desde que se la adoptó se la
definió como indicativa de un proceso a profundizar. En la misma dirección, un año des-
pués se coordinaron otras tres medidas significativas: rebaja del precio de boleto urbano
y suburbano, extensión de líneas en la cercanía de los límites departamentales y creación
del boleto “combinación metropolitana”4 .

Estos actos tuvieron/tienen efectos muy directos, muy concretos, muy tangibles tanto para
la accesibilidad al transporte como para las economías familiares. Sin embargo, tanto el
Ministro de Transporte y Obras Públicas como los intendentes, desde el primer momento
reconocieron y expresaron que se necesita más. Se comprometieron a la articulación real
de un sistema de transporte para el Área Metropolitana (Sistema de Transporte Metropo-
litano, STM) y para ello definieron cuatro líneas de trabajo5 .

Este compromiso permite ubicar el problema de la institucionalidad al que se aludía:

¿cómo desplegar un plan común cuando coexisten varias competencias jurisdiccionales?,
¿cómo regular un sistema que incluye simultáneamente prerrogativas de la cartera na-
cional y de las direcciones municipales?, ¿cómo resolver la institucionalidad para que se
presten servicios públicos a la ciudadanía en un territorio determinado cuando existen
distribuciones orgánico-administrativas diferentes? Para analizar este asunto y elaborar
una propuesta se realizó un convenio con la Facultad de Derecho, específicamente con
el Instituto de Derecho Administrativo. No obstante, la eventual solución, por ejemplo a
través de una “unidad reguladora”, trasciende al caso concreto y proyecta la necesidad
de pensar con mucha creatividad estos temas.

4 En el caso boleto estudiantil gratuito se financió por parte del MTOP, así como su aporte fue fundamen-
tal, junto a ANCAP y el MEF, en la creación del llamado “fideicomiso del gasoil productivo”.
5 Véase Anexo 2. En estos puntos es relevante el papel de la Intendencia Municipal de Montevideo
porque, además de los avances propios que facilitan la tarea común, financia a través del BID la consultoría que
está realizando los estudios básicos para el STM.
 405

Diagnósticos (pero) acciones

La misma pregunta surge ante el objetivo de una gestión integral y compartida de la

cuenca del arroyo Carrasco. Incluso, aquí la complejidad es aun mayor. En este caso,
obviamente, el acuerdo alcanza sólo a los limítrofes departamentos de Montevideo y
Canelones. Sin embargo, por las características especiales de la zona concernida, por
su carácter extraordinario de cuenca de perfil esencialmente urbano y por la diversidad
de situaciones a resolver que allí se concentran, participan en ese proyecto cinco ministe-
rios6 .
Por supuesto, como en casi todos los casos, se tomaron todos los antecedentes generados
con anterioridad a esta nueva propuesta y a los trabajos de diagnóstico y elaboración
se han incorporado la Universidad de la República y organizaciones representativas de
la sociedad civil.

Este proyecto de la cuenca del arroyo Carrasco muestra otra característica básica del
Programa Agenda Metropolitana: las iniciativas pueden surgir desde diferentes ámbitos.
Los intendentes establecieron prioridades pero, al mismo tiempo, han estado abiertos a la
recepción de temas concretos propuestos por representantes de la sociedad civil, por los
propios técnicos y funcionarios municipales, por planteos del mundo académico o a partir
de ideas surgidas en órganos de competencia nacional.

Agenda Metropolitana recogió una inquietud de larga data, que se viene trabajando
desde hace mucho tiempo, donde los estudios y aportes provienen de los más diversos
orígenes.

La nota distintiva ocurre cuando se genera el espacio político para la convergencia de los
diferentes intereses y también para la reconstrucción de los conocimientos a partir de una
mirada transversal e integradora, “metropolitana”. Pero, por definición, ese espacio político
cargado de compromisos asumidos requiere pasar de los diagnósticos a las acciones, de

6 Ministerio de Agricultura y Pesca, porque es titular de numerosos predios y por la producción rural
existente en la cuenca; Ministerio de Defensa, por los destacamentos militares allí presentes y también por Dirección
Nacional de Aviación Civil (está allí el Aeropuerto Nacional de Carrasco); Ministerio del Interior, porque se trata de
una vasta zona que presenta muchos requerimientos de vigilancia policial; Ministerio de Transporte y Obras Públi-
cas, tanto por las competencias de Hidrografía como por las de Vialidad; Ministerio de Vivienda, Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente, precisamente porque allí convergen todas las direcciones de su competencia.
406

la visión parcial a la integral, de la dimensión especializada a la noción compartida

de “cuenca”. A principios de 2006 se hizo la primera convocatoria. En este lapso se
realizaron dos grandes talleres con participación de más de cien técnicos y representantes
de las diferentes entidades involucradas. Este año, luego de una minuciosa recorrida
por el lugar de los intendentes acompañados por sus asesores, el compromiso empezó
a plasmarse en forma constante y sistemática. Ahora, luego de un llamado público, un
equipo de profesionales trabaja para la elaboración de un plan integral de gestión que
deberá someterse a consideración de las intendencias y los ministerios7.

Una vez más, el relato precedente intenta demostrar las posibilidades y las dificultades,
no para esgrimir una excusa sino para llamar la atención sobre la imprescindible
adecuación de las viejas estructuras a las nuevas decisiones de la política pública. El
Estado –la Administración Pública– está organizado en función de otras concepciones.
Incluso, el sistema político rinde cuentas (se reproduce de cara a su electorado) ante los
“compartimientos” departamentales. La directora de Desarrollo Productivo siente que será
evaluada por lo que haga en su comarca, no por cómo armoniza recursos con otras. No es
fácil visualizar desde el vecino esta dimensión. “¿Por qué una planta fabril debe instalarse
en otro departamento y no en el nuestro? ¿Por qué un fondo nacional privilegia otro lugar
si tenemos los mismos objetivos? ¿Por qué los residuos deben ser recibidos aquí?”. Incluso,
los medios de comunicación reproducen simbólicamente antes la compartimentación que
la articulación.

Habrá que darles tiempo a las nuevas modalidades de gestión interinstitucional. Son
formas poco exploradas en el proceso de descentralización e integración nacional. Hay
problemas conceptuales que no son simples. Como sucede con las naciones en el nuevo
contexto internacional, la idea de las autonomías debe repensarse en medio de estas
tensiones (la relación nacional-local, nacional-regional, regional-local y local-local). Del
mismo modo, así como la descentralización supone revisar críticamente la administración
de los recursos financieros, la integración o la mera articulación imponen el mismo desafío
sobre las fuentes de recursos para estos procesos. Las formas institucionales merecen un
análisis desde estas demandas, especialmente para que se opere en tiempos reales.

7 En este proyecto es determinante el papel del MVOTMA y el apoyo de PNUD.

 407

Agenda Metropolitana es un programa sin antecedentes y que no encaja en la

institucionalidad vigente. Es un acuerdo político nuevo para la cultura organizacional
del Estado. Por ello, cabe preguntarse si su experiencia es válida para ensayar un
formato institucional que trascienda lo circunstancial. Una primera respuesta puede
ceñirse a abrir otras dos preguntas: ¿es un hecho casual que sólo se explica en el
episodio de esta coyuntura política?, ¿los trabajos (y los resultados) deben limitarse
a este período de gobierno? Quizás se trate de una experiencia que ilustra claramente
el ánimo del Art. 262 de la Constitución: “Los Gobiernos Departamentales podrán
acordar, entre sí y con el Poder Ejecutivo así como con los Entes Autónomos y los
Servicios Descentralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades
propias o comunes, tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o
interdepartamental”. Así, la asociación Agenda Metropolitana podría ser reconocida
como tal en el marco de la Ley Nº 18.093 del 8 de enero de 2007.

El Programa Agenda Metropolitana, acompañando con cautela estas aproximaciones,

tiene una estructura modular y liviana. Tiene un órgano de dirección, la Junta Directiva,
integrada por los tres intendentes, y un Equipo de Coordinación Ejecutiva compuesto por
un representante por cada departamento y un coordinador general. Esa organización
lo caracteriza: su papel es articular, conectar, facilitar puentes, generar ámbitos. Los
responsables de las políticas, quienes deciden los niveles de participación en las diferentes
instancias, son las autoridades departamentales, los directores municipales y ministeriales
en su caso. El examen es, como siempre, ante la ciudadanía.

La forma de evaluar el proceso, por todo lo que se dijo, tampoco es sencilla. Allí están los
acuerdos firmados, encaminados en el “multidefinible” territorio metropolitano, en medio
de la gente, con frutos ya cosechados y otros que deberán madurar cuidadosamente para
justipreciar estos cultivos tan ansiados.
408

Anexo 1

Texto convenio Agenda Metropolitana

El día 29 de julio de 2005, los Intendentes Municipales de Canelones, Montevideo y San

José, Sres. Marcos Carámbula, Ricardo Ehrlich y Juan Chiruchi, acordaron: implementar un
programa interinstitucional para avanzar en el desarrollo local sustentable, en forma arti-
culadora e integral; promover la gestión sinérgica de recursos humanos y materiales en el
Área Metropolitana y su proyección regional; y propiciar una relación fluida y proactiva
entre los organismos públicos nacionales, departamentales y locales, con la Universidad
de la República, con organizaciones no gubernamentales y demás organizaciones de la
sociedad.

Definiciones

Se entiende por “Área Metropolitana” la región comprendida en el territorio de los tres

departamentos, donde tiene lugar en forma interrelacionada, con relativa intensidad, un
conjunto de relaciones humanas (sociales, económicas, comerciales), sus actividades bá-
sicas de intercambio, más allá de las competencias de los departamentos de la zona sur
del país en torno a la presencia de la capital.
El Programa Agenda Metropolitana es un proyecto de gestión compartida y tiene entre
sus principales aspiraciones profundizar la descentralización.
Se considera el Área Metropolitana como un espacio pluricéntrico.
Sin desconocer las especificidades y las diferencias de escala, se le aprecia como un lugar
de complementariedad y desarrollo equitativo.
Un lugar donde convergen especializaciones sectoriales con la necesidad de reconstituir y
democratizar las conexiones de la población involucrada.
A estos efectos, no se define un solo mapa o plano que identifique el “Área Metropolita-
na”: cada acuerdo o subprograma proyectará su propia referencia geográfica.
El acuerdo se propone incluir a otras intendencias departamentales cuando sea pertinente
y si hubiera el acuerdo institucional correspondiente.
 409

Objetivos

• Implementar políticas tendientes a garantizar condiciones de vida digna

para todos los habitantes de la región, facilitando la accesibilidad demo-
crática a los servicios esenciales.

• Diseñar propuestas de gestión a través de la participación de instituciones

gubernamentales y no gubernamentales orientadas a promover el desarrollo
regional, integral y particular, social y ambientalmente sustentable.

• Proyectar una política demográfica que revierta las inequidades, asegure

el pleno desarrollo humano y favorezca una radicación con pautas claras,
con un mejor aprovechamiento de las inversiones públicas y privadas.

• Facilitar la conectividad física, digital y comunicacional.

• Propiciar pautas de organización territorial que fomenten la producción

y el intercambio en términos competitivos, además de posibilitar una orga-
nización armónica para la eventual asignación de roles económicos a las
zonas integrantes de la región.

• Gestionar de manera integrada y sustentable los recursos de Área Metro-

politana, a través de la investigación, el diagnóstico, la coordinación y la
realización de acciones (las prioritarias podrán tener carácter de demostra-
tivas en áreas piloto).

• Procurar la mejora de la calidad ambiental y proponer acciones orienta-

das a proteger determinadas áreas y medidas correctivas con respecto al
uso de los recursos en aquellas áreas donde se han identificado procesos de
degradación de los recursos o del ambiente en general.

• Crear ámbitos de intercambio con la comunidad, destacándose especial-

mente los procesos de fortalecimiento de la descentralización y sus órganos
de representación, e impulsando instancias institucionales de resolución de
conflictos.
410

• Analizar y cotejar experiencias de desarrollo y buenas prácticas en otras

áreas metropolitanas.

La Agenda

Lista abierta, sin orden jerárquico, de los subprogramas de interés:

• Plan Metropolitano de Movilidad (en el marco de un plan metropolitano de
ordenamiento territorial que incluya propuestas específicas sobre vialidad y
transporte de cargas y de pasajeros).
• Cuenca del río Santa Lucía y Cuencas de los arroyos Las Piedras, Carrasco,
Pando y Solís.
• Plan Metropolitano de hábitat social.
• Plan regional de desarrollo ambiental: saneamiento, drenajes, residuos
sólidos, áreas naturales protegidas, etcétera.
• Sistema de aprovechamiento de los recursos culturales y educativos en la
región.
• Plan regional de salud.
• Acuerdo para el desarrollo digital del Área Metropolitana.
• Planificación estratégica para el estímulo y la coordinación de las áreas
productivas y la logística.
• Implementación de medidas integrales de promoción del comercio y el
turismo.
• Desarrollo de planes generales y parciales de estrategia y gestión
territorial integrada y planes de ordenamiento a otras escalas, incluyendo
la escala urbana.
• Gestión integrada de la faja costera.

Institucionalidad

El Programa Agenda Metropolitana tiene un convenio de gestión con el PNUD y cuenta

con el apoyo de la Presidencia de la República.
Tiene dos órganos: La Junta de Dirección, integrada por los tres intendentes municipales,
y el Equipo de Coordinación Ejecutiva, integrado por un delegado de cada Intendencia
y un coordinador general.
 411

Anexo 2

Acuerdos alcanzados

Acta de Paso Severino

Se acordó, junto a la Intendencia Municipal de Florida, OSE y MVOTMA, propender a

la realización de acciones para proteger el medio ambiente y promover el uso racional
de los recursos naturales de la cuenca del río Santa Lucía y el lago de Paso Severino
(suelo, agua, flora y fauna), con especial énfasis en el mejoramiento de la calidad del
recurso agua. También se resolvió implementar el proyecto turístico cultural “Paseo de las
tres orillas”, con la finalidad de promover la valoración patrimonial de los paisajes que
caracterizan los márgenes del río Santa Lucía, en especial difundiendo sus características y
bondades ambientales y la coordinación de actividades de recreación en las localidades
de Santa Lucía, 25 de Agosto, Ituzaingó y Villa Rodríguez.

Boleto estudiantil metropolitano

Conforme al acuerdo entre el Sr. Presidente y los Sres. Intendentes, el Ministerio de Trans-
porte y Obras Públicas resolvió el acceso al boleto gratuito para los jóvenes del primer
ciclo de la Educación Media en los departamentos de Canelones y San José. Las áreas de
juventud de las tres intendencias celebraron el acontecimiento, verdaderamente histórico,
con un espectáculo musical que contó con el apoyo de Presidencia. A partir de marzo de
2006 esa medida se extendió a todo el país.

Plan metropolitano de prevención contra el dengue

El 12 de octubre, en el Edificio Libertad, se concretó la firma del referido plan de preven-

ción, en conjunto con el Ministerio de Salud Pública: “Combatir el dengue es responsa-
bilidad de todos”. Significó la aplicación de uno de los acuerdos de Paso Severino. Par-
ticiparon escuelas de Canelones. Cada departamento actuó conforme a sus respectivas
realidades en el marco de la propuesta. En todos los casos se subrayó la importancia de
mantener informada a la población e impulsar la participación ciudadana. Se relevaron
412

puntos claves como las rutas principales de acceso al área, se colocaron ovitrampas en di-
ferentes puntos de la región, se realizaron controles, se enfatizó la difusión mediante spots
televisivos y materiales impresos, se hicieron encuestas larvarias a nivel domiciliario y se
realizaron jornadas especiales de prevención directa en algunos lugares considerados de
mayor riesgo, disponiéndose el descacharre en algunas zonas.

“Declaración de Solís”

Se adoptó con el objetivo de articular políticas y planes de acción para la zona costera.
En esta ocasión participaron el MVOTMA, las intendencias municipales de Canelones,
Colonia, Maldonado, Montevideo, San José y Rocha, y directores o responsables de la
Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial, Dirección Nacional de Medio Ambiente,
Dirección Nacional de Bomberos, Dirección Nacional de Policía Turística, Prefectura Na-
cional Naval, Sistema Nacional de Emergencia, Dirección Nacional de Recursos Acuáticos,
Dirección Nacional de Deporte y asesores de los respectivos organismos. Como resultado
de esa instancia se decidió instalar la Comisión Coordinadora de Apoyo a la Gestión Inte-
grada de Zonas Costeras, creada por el Decreto 186/001, para permitir la coordinación
entre el Poder Ejecutivo, las intendencias, los ámbitos académicos y la sociedad civil; y la
adopción del necesario enfoque técnico, interdisciplinario y consensuado.

Doce medidas de fomento a la producción artesanal de alimentos

En este acuerdo, en el que participaron también la Intendencia de Florida y varios ministe-

rios, se procura contribuir a un desarrollo sustentable y equitativo facilitando el trabajo de
productoras y productores de la región. Se concretó en el marco del Programa Agenda
Metropolitana y a propuesta del Instituto Nacional de las Mujeres del MIDES, el Ministerio
de Salud Pública y las áreas de Género y de Desarrollo Social de las intendencias de
Canelones, Florida, Montevideo y San José. El documento fue suscrito, además de las insti-
tuciones mencionadas, por los ministerios de Economía y Finanzas, Ganadería, Agricultura
y Pesca, Trabajo y Seguridad Social, Turismo y Deporte e Industria y Energía.
 413

“Uruguay a Toda Costa”

Los gobiernos departamentales de Rocha, Maldonado, Canelones, Montevideo y San

José (en la última edición participó Colonia), los ministerios de Educación y Cultura y
Turismo y Deporte, organizaciones de la sociedad civil y empresas públicas y privadas
unieron sus esfuerzos para hacer vivir y disfrutar el paseo más democrático de los
uruguayos: sus playas. “Uruguay a Toda Costa” fue la apuesta convergente para que
todos los ciudadanos, vecinos de aquí y de otros países, participaran del sol, el mar y la
arena, de las artes y el deporte, de la confraternidad y lo lúdico en espacios públicos
saludables y seguros. Un largo trabajo en equipo de todas las instituciones públicas y
privadas ha permitido desarrollar un programa que realmente contempla la diversidad
y la descentralización cultural, que permite la recreación y el deporte como factores de
participación e integración, que dota a la costa de los servicios esenciales de seguridad
ciudadana. Se realizaron megaeventos musicales, recitales, proyecciones audiovisuales
y múltiples actividades deportivas en toda la costa del Río de la Plata y del océano
Atlántico y también en las playas y lugares de esparcimiento de Durazno, Florida, Río
Negro y Salto.

Los humedales del río Santa Lucía como Área Protegida

Atendiendo a la importancia de los humedales del Santa Lucía por su papel en la

conservación de la biodiversidad, la prestación de servicios ambientales en el seno del Área
Metropolitana –la más poblada del país–, las oportunidades potenciales de desarrollo de
actividades de educación ambiental, de investigación, recreativas así como productivas y
de servicios –siempre que éstas se realicen de forma compatible con los valores ambientales
señalados–, se acordó integrar un grupo de trabajo con delegados de las tres intendencias
y del MVOTMA, a través de la DINAMA, para impulsar acciones que permitan declarar
Área Protegida a los humedales del Santa Lucía, en el marco del Sistema Nacional de Áreas
Protegidas (SNAP). También se estableció un subgrupo de trabajo que, en coordinación con
la Red Nacional de Educación Ambiental, elabore las bases para el desarrollo y puesta en
práctica de un programa de Educación Ambiental con escuelas vinculadas al humedal del
Santa Lucía en los tres departamentos. Asimismo, se creó otro subgrupo de trabajo para el
análisis e implementación de un plan de gestión integral del patrimonio arqueológico de
la cuenca inferior y media del río Santa Lucía. Dicha gestión buscará incorporar actores y
antecedentes en la materia e implicará acciones relacionadas con el inventario, valoración,
414

investigación y protección del patrimonio arqueológico del área.

Acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas

El Instituto Nacional de Estadísticas y las intendencias de Canelones, Florida, Montevideo y

San José convinieron promover y desarrollar un trabajo institucional conjunto y coordinado
en torno a las tareas de relevamiento de información para la conformación de indicadores
estadísticos. Las intendencias contarán con la posibilidad de solicitar al Instituto Nacional
de Estadística información específica, de acuerdo a programas establecidos, necesidades
y objetivos de sus políticas municipales. Para esto se buscará armonizar criterios de
elaboración conjunta de la información cartográfica a nivel regional en sintonía con
el proceso iniciado a nivel nacional y se creará y pondrá en funcionamiento en cada
intendencia un inventario de registros administrativos con un formato en común, que será
utilizado como fuente de información para la generación de indicadores estadísticos a
nivel metropolitano. Las intendencias colaborarán y prestarán apoyo en las tareas de
descentralización operativa del Instituto Nacional de Estadística, para lo cual dicho
instituto implementará programas de capacitación de funcionarios municipales.

Maratón de Teatro Amateur

El movimiento teatral amateur en el Área Metropolitana ha sido intenso, con importantes

aportes desde los diferentes barrios y localidades. Son esfuerzos dispersos que corresponde
fortalecer para establecer un encuentro más amplio y duradero en el tiempo. La Maratón
de Teatro Amateur reunió a los grupos del Área Metropolitana que trabajan en carácter
de aficionados a las tablas, sin fines comerciales, aunque movidos por un profundo amor
a su arte. La primera edición se desarrolló en la Carpa de Espectáculos de Montevideo
y luego se hicieron funciones en los departamentos de Canelones y San José. Además, se
realizaron talleres, mesas de intercambio y se crearán ámbitos de difusión de la actividad
teatral.

Libro Blanco del Área Metropolitana

Con la cooperación de la Junta de Andalucía y en conjunto con la Dirección Nacional de

 415

Ordenamiento Territorial (del MVOTMA), se encomendó a un equipo multidisciplinario la

realización de una puesta a punto en el conocimiento del Área Metropolitana en sus dis-
tintos aspectos: territoriales, económico-productivos, sociales e institucionales. El trabajo,
realizado en forma participativa, procura fortalecer la inclusión documentada del tema
metropolitano en la agenda pública y aportar nuevas miradas que incorporen también
visiones “desde la periferia al centro”.

Proyecto Ordenanza de Instalaciones Sanitarias Internas

Se propuso formalizar un grupo de trabajo integrado por las tres intendencias de Agenda
Metropolitana, la Intendencia de Maldonado y la Dirección Nacional de Saneamiento y
Agua (DINASA) con la finalidad de articular las normas sanitarias de la región a partir de
criterios acordados y del relevamiento del estado actual de las instituciones y sus vínculos
con los particulares.
En abril de 2007 el referido grupo entregó a la Junta Directiva del Programa Agenda
Metropolitana el Proyecto de Ordenanza de Instalaciones Sanitarias Internas. El mismo
consta de 123 artículos que se dividen en 13 capítulos, a los que se adiciona, a modo de
anexo, temas normativos específicos de cada municipalidad (derechos municipales, multas
y sanciones).

Gestión integral y compartida de la cuenca del arroyo Carrasco

El acuerdo, suscrito en este caso por las intendencias de Montevideo y Canelones, se pro-
pone diseñar un plan de gestión integral de la cuenca que componen los arroyos Manga,
Toledo, Carrasco y las cañadas de Chacarita y Canteras, con el propósito de favorecer la
inclusión social, estimular el desarrollo productivo, mejorar la calidad ambiental y coordi-
nar acciones de recuperación y conservación de las áreas más significativas. Se actuará
en conjunto con varias carteras ministeriales que tienen competencia en la zona.

Creación del Grupo Ambiental del Área Metropolitana (GAAM)

Se crea un ámbito de coordinación y asesoramiento, con amplia participación social e

institucional, tendiente a facilitar la información, educación y seguimiento de la gestión
416

ambiental de la región por parte de la sociedad en su conjunto. Además de las tres in-
tendencias de la Agenda Metropolitana y del MVOTMA, se invitará a integrarse a las
tres juntas departamentales, la Universidad de la República, la Cámara de Industrias y
organizaciones no gubernamentales representativas.

Conformación de un Sistema de Transporte Metropolitano (STM)

Se define crear un grupo de trabajo integrado por el Ministerio de Transporte y Obras

Públicas y delegados de las tres intendencias para diseñar en un plazo de un año un Sis-
tema de Transporte Metropolitano y articular acciones preparatorias a tal fin. En ese ám-
bito, que dispondrá de equipos especializados, se considerarán cuatro aspectos básicos:
a) evaluación del marco legal vigente y búsqueda de soluciones jurídico-institucionales
que faciliten la creación y puesta en funcionamiento del Sistema; b) coordinación y puesta
en marcha del plan de incorporación de nuevas tecnologías; c) análisis, programación y
coordinación de la infraestructura necesaria para el STM y d) determinación conjunta de
las premisas básicas del desarrollo y control de la gestión del STM.

Certificado para Centros de Educación Infantil Privados

El acuerdo establece las condiciones de salubridad que deben cumplir aquellos interesa-
dos en hacer funcionar los Centros de Educación Infantil Privados (guarderías). Asimismo,
sienta las bases para comenzar la elaboración de una ordenanza única y común a las
cuatro intendencias firmantes. El convenio ordena el mecanismo administrativo que lleva a
la obtención del certificado, estableciendo que la presentación al Ministerio de Educación
y Cultura y la aprobación por parte de éste del proyecto de Centro Educativo será un
requisito previo al inicio de las gestiones ante la intendencia respectiva y la Dirección de
Bomberos. El acuerdo contribuye al cumplimiento de la Ley Nº 16.802 que, entre otros,
encomienda al Ministerio de Educación y Cultura reglamentar condiciones locativas y
criterios higiénico-sanitarios acordes con las necesidades básicas de salud en cuanto al
funcionamiento de los citados centros. Participaron en la elaboración del convenio técnicos
y responsables políticos de las instituciones firmantes: Ministerio de Educación y Cultura,
Ministerio del Interior e intendencias de Canelones, Florida, Montevideo y San José.
08. Diecisiete conjeturas sobre el Área Metropolitana
 419

Al llegar al final de este libro, basado en investigaciones, trabajos de campo y talleres y

materializado por lo que escribieron veinte personas agrupadas en seis equipos y once
actores calificados, y lo que expresaron otros quince entrevistados, surge la pregun-
ta: ¿cómo termina algo que, de algún modo, recién empieza? No es posible arrogarse
conclusiones pero tampoco salir sin decir nada. Con todos los riesgos que eso supone
se optó por hacer algunas conjeturas, tal vez disparadores de la discusión; tal vez sólo
reflexiones. Pueden tomarse o no, pueden compartirse o no. Ahí están.

• El análisis y la planificación de políticas en la dimensión metropolitana es una

de las claves relevantes para el futuro del Uruguay. En ella se juegan muchas posibili-
dades. Tal como surge reiteradamente en distintos pasajes de este libro, hay un reconoci-
miento creciente a la importancia de este territorio. Sin embargo, también hay que admitir
que muchas de las interrogantes planteadas al inicio aún no han sido contestadas.

• Queda claro que el Área Metropolitana refiere a una escala territorial que en
las últimas décadas irrumpe con fuerza pero aún sin definiciones claras sobre el proyecto
e imagen futura de la zona. Es como un gigante que recién despierta, lleno de contractu-
ras que dificultan su andar pero cuya existencia parece ser incuestionable.

• La iniciativa del Poder Ejecutivo, con su propuesta de Borrador de Antepro-

yecto de Ley de Descentralización Local –por la que se propone crear el “tercer nivel
de gobierno” ya establecido en la Constitución de 1996–, plantea un interesante desafío
al Área Metropolitana en momentos en que este territorio empieza a ser reconocido de
manera creciente.

• El territorio como construcción social reconoce una diversidad de escalas

que no debieran contraponerse. Si se enfoca la lente hacia el Área Metropolitana, los tres
niveles reconocidos (nacional, departamental y local) están cruzados transversalmente
por un cuarto nivel: el nivel correspondiente al territorio metropolitano. Y si se ajusta el
visor podrá apreciarse la necesidad de contemplar una quinta escala: la escala de las
microrregiones1, ámbitos de articulación entre las nacientes –y, en muchos casos, débiles–

1 “puede admitirse que una microrregión es el marco espacial que comprende determinados asentamientos
humanos y productivos (urbanos, suburbanos y rurales), con una interrelación de intereses económicos y sociales, una
tradición y, fundamentalmente, una voluntad prospectiva”, Martínez Guarino, Ramón (1991) Reforma del Estado y
Microplaneamiento, Humanitas-La Colmena, Buenos Aires.
420

La diversidad de escalas relevantes escalas locales y las escalas departamentales. Y si de democracia participativa se trata,
(según las circunstancias y el problema a resolver): habrá que reconocer también las escalas más pequeñas, los barrios y vecindarios, ya
que allí están las estructuras moleculares de la sociedad: allí los problemas se ven y se
nacional
regional tocan, y la participación tiene rostros, nombres y apellidos.
metropolitana
departamental • El país se gestiona básicamente a partir del Poder Ejecutivo con sus respectivos
microrregional
local
ministerios y entes nacionales, que responden a misiones y funciones sectoriales (segu-
barrial ridad, educación, salud, economía, producción, industrias, obras públicas, electricidad,
vecinal saneamiento, etcétera). Eso se reproduce en menor escala en los gobiernos departa-
mentales. En ambos casos, la gestión está regida por lo que se podría denominar una
“lógica vertical” o sectorial, de tipo piramidal. En cambio, el territorio –en sus diversas
escalas– propone una “lógica horizontal”. Allí es “el lugar” donde está la gente y sus
problemas. Parecería que la descentralización política, la participación ciudadana y la
desconcentración administrativa requieren estrategias de gestión capaces de articular
esas dos lógicas.

“...ha llegado hoy el momento de que se produzca un desarrollo de la democracia

participativa, si no se quiere correr el riesgo de que la democracia representativa se
debilite...”2

• El Uruguay no escapa al paradigma predominante durante mucho tiempo: es
un territorio pensado y construido desde el centro a la periferia. El presente es un buen
momento para construir una nueva mirada: la senda de doble vía. En esa construcción, el
Área Metropolitana es una bisagra articuladora que une los dos Uruguay (el de la capital
y el del interior). Allí se define un partido que debiera ser más equilibrado y policéntri-
co.

PASADO FUTURO
• Para hacer jugar al Área Metropolitana como una pieza fuerte en el tablero
de un territorio más democrático se necesita voluntad política, respaldo social y co-
IDENTIDAD nocimientos. Todo dentro de una visión común del desarrollo sustentable, con sus cuatro

2 “Existen dos formas de democracia: la democracia delegativa o representativa y la democracia

participativa. De entrada me interesa señalar enfáticamente que lejos de ser excluyentes, esas dos formas me
parecen no sólo complementarias sino prolongación una de la otra. Quiero decir que ha llegado hoy el momento de
que se produzca un desarrollo de la democracia participativa, si no se quiere correr el riesgo de que la democracia
representativa se debilite”. Gerard Mendel: Conferencia dictada en la Facultad de Psicología de la UBA, Buenos
Aires, 27/10/93.
 421

grandes componentes ya abordados en los capítulos correspondientes a cada uno de los

vértices. Los esfuerzos aislados o parciales son insuficientes.

• Ese cambio hacia un país más equilibrado es también un cambio en la dimen-

sión cultural, uno de las componentes del desarrollo sustentable. El mismo implica consi-
derar las diferentes identidades existentes en el territorio, superando la idea restrictiva
que asimila cultura a producción artística.

• Desde el punto de vista de la gestión territorial, el desafío más importan-

te parece estar en la capacidad de articular estrategias que comprendan las diversas
escalas, donde puedan jugar armónicamente los distintos aspectos que comprenden las
relaciones de las personas entre sí y con el ambiente.

• Desde lo económico-productivo, resulta claro que el Área Metropolitana es

la principal locomotora del desarrollo del país. En ella se produce casi las dos terceras
partes del PIB. Pero para que el crecimiento sea desarrollo y el desarrollo sea sustentable,
no deberían perderse de vista sus grandes componentes ni la visión integral del mismo
(“rombo de la sustentabilidad”3).

• Desde lo social, puede decirse que hay problemas pero también fortalezas. La
fragmentación social se manifiesta con particular elocuencia en el Área Metropolitana, y
con ella afloran la segregación socio-territorial, la pobreza, la marginalidad, el tráfico de
drogas, la inseguridad y demás secuelas. De todas maneras, los indicadores –en términos
comparativos– nos dicen que hay cultura, que hay educación, que hay redes sociales, que
hay reservas para superar, al menos en parte, esos problemas.

• En lo institucional parece residir el gran desafío. Allí se juega el cambio

de paradigma, la capacidad de ensamblar nuestra tradicional y preciada democracia
representativa con nuevos relacionamientos de la ciudadanía, y de ella con el Estado a
través de formas de democracia participativa. Ése es el centro de la cuestión. De ahí la
relevancia de la descentralización y participación como un cambio en las reglas de juego.
Desde allí puede surgir el “nuevo Uruguay” y en esa tarea el Área Metropolitana no de-
bería estar ausente.

3 Al que se hizo referencia en la presentación.

422

• El Programa Agenda Metropolitana es una primera y muy importante señal

reconocida de una nueva situación con resultados a la vista, y puede ser un ámbito insti-
tucional de articulación y costuras en el corazón mismo del Uruguay dual.

• Todo esto puede ser parte de un proyecto de país, de una nueva utopía para
la generación del tercer milenio; pero a partir de ciertas definiciones básicas, de ciertas
ideas-fuerza, para pasar a la vía de los hechos, de los proyectos concretos o de las seña-
les que pauten los avances.

• El cambio requiere estrategias de gestión. Un buen proyecto con mala gestión

tiene el fracaso asegurado. Una buena gestión suple las deficiencias que todo proyecto
innovador lleva consigo. Es capaz de corregir sobre la marcha. Por tanto, planificación y
gestión constituyen una ecuación inseparable. En este caso –y tal como se ha visto– hay
importantes avances innovadores en materia de gestión metropolitana aunque es todavía
mucho el camino a recorrer y seguramente numerosos los obstáculos a superar (culturales,
burocráticos, políticos, institucionales, entre otros).

PLANIFICACIÓN GESTIÓN DESCENTRALIZACIÓN PARTICIPACIÓN

• Probablemente, para avanzar y sortear esos obstáculos sea necesario definir

un horizonte deseado con sus grandes directrices y, a partir de ello, trabajar en tor-
no a proyectos específicos, tal como se ha venido haciendo desde el Programa Agenda
Metropolitana. Pero los nuevos vientos de la descentralización y la participación, en este
caso más que en otros, requerirán de directrices generales capaces de ordenar el rumbo
y la marcha.

• Todo indica que éste es un buen momento. El momento de un proyecto común

para el cambio, desde arriba y desde abajo desde los dirigentes y desde la ciudadanía,
desde la capital y desde el interior, desde los partidos políticos y desde las organiza-
ciones sociales, desde los empresarios y desde los trabajadores, desde los mayores, que
tantas veces se han puesto el país al hombro, y desde los jóvenes ansiosos de trabajar
hacia nuevos horizontes.
09. Anexos
 425

Estado de situación del conocimiento sobre el Área Metropolitana

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440
 441

Anexo gráfico-estadístico

Territorio metropolitano
Equipo Vértice territorial (imagen sur)
442

Coronas en la delimitación del Área Metropolitana

Elaboración: ITU (2007)
Fuentes: INE y Escuder, Teresa (2003) Comportamiento de la
densidad poblacional del centro metropolitano. ITU - FARQ

Montevideo urbano
Corredores metropolitanos y áreas conurbadas
Localidades de la región metropolitana
Área metropolitana - fuente ITU 94
Área metropolitana + 20% fuente ITU 94
Primera y segunda corona

Densidad de población del Área Metropolitana (2004)

Elaboración propia sobre plano base INE/SGM
0-8 8-12 12-20 20-50 50-80
80-120 >120
 443

Arriba: Delimitación del Área Metropolitana según criterio Límite Área Metropolitana (2006) Montevideo Localidades de Canelones (Área Metropolitana)
del INE (2006) Límite Área Metropolitana (1998 a 2005) Localidades de San José (Área Metropolitana)
Fuente: INE Rutas Vías Férreas Localidades Censales - Censo Fase 1 (2004)
444

Delimitación de las grandes áreas metropolitanas

Fuente: Bervejillo, Federico y Mario Lombardi (1999)
 445

12% 11.5% 1.400.000 1.347.888

Izq.: Población según departamentos - Año 2005 - serie 1
Fuente: Censo Fase I, 2004 del INE 10% 1.200.000

8% 8% 1.000.000

6% 800.000

4% 600.000
498.344
2% 400.000
Der.: Tasa de crecimiento según departamentos (1996 -1.5%
0 200.000 105.685
/2004) serie 1
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE -2% 0
Canelones Montevideo San José Montevideo Canelones San José

65.00 100% 89.893 96.664 105.685

Izq.: Incidencia de la población de los departamentos 64.00
metropolitanos en el total del país 63.00 80%
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE 62.00
61.00 60%
60.23 1.311.976 1.344.839 1.347.888
60.00 59.76 59.57
59.35 59.20
59.00 40%
Der.: Población de los departamentos del AM (1985/2005 ) 58.00
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE 57.00 20%
56.00
San José Montevideo Canelones 364.248 443.053 498.344
55.00 0
1963 1975 1985 1996 2005 1985 1996 2005

Abajo: Distribución de la población en los departamentos

del AM; 1. 1963 2. 1985 3. 1996 4. 2005
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE
San José Montevideo Canelones

78 74 71 69

17 21 24 26

5 5 5 5
1 2 3 4
446

´ ´




�






´ ´
´

´
´ ´

´
´

Población total de localidades según Censo 2004

Línea Metropolitana Departamentos
Población total: 1084 - 4999 5000 - 9999
10000 - 19999 20000 - 49999 50000 - 100000

Índice de crecimiento de la población total entre 1996

y 2004. Base 100 = 1996
Fuente: Banco Datos FCS, según Censos de Población INE
Línea Metropolitana
Crecimiento del total de la población en las localidades
0 - 100 101 - 149 150 - 205
Crecimiento del total de la población en las secciones
91-95 96-99 100-105 106-110 111-126
 447

70

T. Crec. p/mil
60
50
40
Crecimiento poblacional Área Metropolitana: Tasas creci- 30
miento s/corredores-áreas 1985-2004 20
Fuente: Unidad de Estadística Municipal IMM Montevideo 2005, en
base Censo de Población INE
10
0
T. Crec. 85-96 T. Crec. 96-04 -10
RUTA1 RUTA5 RUTA6 RUTA8 COSTA A.RURAL TOT.AM
.
PCARRASCO
corredores-áreas

Delimitación del Área Metropolitana: evolución de la población s/áreas y corredores

Área Metropolitana 1985-2004
Áreas/ Paso Carrasco- Ciudad de Área Total
Ruta 1 Ruta 5 Ruta 6 Ruta 8
Corredores Aerop. la Costa Rural AM
hogares 2004 8123 34228 11014 18228 9382 26289 7161 114425

personas 2004 26668 11295 37305 59504 31730 80897 22177 371239
tasa crecimiento
40,7 15,1 18,3 19,8 27,5 62,9 -3,8 24,7
1985-1996 (p/mil)
Fuente: Unidad de Estadística Municipal IMM Montevideo 2005, en tasa crecimiento 27,6 6,2 16,1 6,7 28,7 28,5 -9,3 14,1
base a Censos de Población INE 1996-2004 (p/mil)

Localidad según INE en 1985 en 1996 en 2004 tasa anual 85 96 tasa anual 96 04
Población de localidades INE en Conurbano Metropolitano Barros Blancos/Cap. J. A. Artigas 10.585 13.464 13.553 2,26% 0,08%
Elaboración: Edgardo Martínez, ITU, FARQ, UdelaR
Fraccionamiento Ruta 8 10.082 13.349 15.057 2,63% 1,48%
Fuente: INE
Pando 19.797 23.384 24.004 1,57% 0,32%
San Bernardo 311 231 471 -2,79% 8,43%
Estanque de Pando 296 365 641 1,97% 6,77%
Jardines de Pando 419 510 673 1,85% 3,40%
Olmos 561 598 493 0,60% -2,37%
Empalme Olmos 3.144 3.815 3.978 1,82% 0,52%
Conurbación Pando+Las Villas-R 8 45.195 55.716 58.870 1,97% 0,68%
Neptunia 743 2.050 3.554 8,84% 6,62%
Pinamar/Pinepark 838 2.340 3.608 8,93% 5,26%
Salinas 2.523 5.279 6.574 6,67% 2,70%
Marindia 626 1.493 2.586 7,73% 6,61%
448

Fortín de Sta. Rosa 88 181 207 6,53% 1,65%

Villa Argentina 193 385 552 6,28% 4,40%
Atlántida 2.764 3.989 4.580 3,43% 1,70%
City Golf 216 616 854 9,08% 3,99%
Estación Atlántida 2.007 2.297 2.358 1,27% 0,32%
Las Toscas 1.093 1.793 2.222 4,58% 2,64%
Parque del Plata 3.229 4.993 5.900 4,05% 2,05%
La Floresta 959 1.211 1.109 2,19% -1,08%
Estación La Floresta 907 1.128 1.222 2,05% 0,99%
Costa Azul 554 759 826 2,95% 1,04%
Bello Horizonte 112 283 303 8,18% 0,84%
Costa de Oro - Ruta Interbalnearia 16.852 28.797 36.455 4,94% 2,90%
Paso de Carrasco 10.278 12.174 15.028 1,60% 2,59%
Barra de Carrasco 2.815 4.306 4.747 3,96% 1,20%
Parque Carrasco 5.658 8.169 8.476 3,43% 0,46%
Shangrilá 1.758 3.014 2.902 4,97% -0,47%
San José de Carrasco 3.967 6.068 6.886 3,96% 1,56%
Lagomar 4.949 7.021 7.798 3,27% 1,29%
El Bosque 519 888 941 4,95% 0,71%
Solymar 6.607 13.942 15.908 6,74% 1,62%
Colinas de Solymar 757 1.768 2.502 7,56% 4,24%
Lomas de Solymar 3.974 10.843 16.018 8,76% 4,75%
EL Pinar 3.479 10.383 17.221 9,41% 6,11%
Ciudad de la Costa - Ruta Interbalnearia 44.761 78.576 98.427 5,18% 2,77%
sin datos sin datos
Altos La Tahona 52    
1985 1996
sin datos sin datos
Quintas del Bosque 39    
1985 1996
sin datos sin datos
Colinas de Carrasco 20    
1985 1996
sin datos sin datos
Country Villa Juana 19    
1985 1996
sin datos sin datos
Camel 13    
1985 1996
Barrios Privados - Cno. de los Horneros     143    
Colonia/Emplame Nicolich 5.527 7.223 8.811 2,51% 2,44%
Villa Aeroparque 1.887 3.414 4.434 5,44% 3,21%
Villa El Tato 198 406 508 6,51% 2,75%
Conurbación Aeropuerto - R 101, 102 y 74 7.612 11.043 13.753 3,47% 2,70%
 449

Toledo 3.321 3.487 4.028 0,46% 1,78%

Villa Crespo y San Andrés 6.492 8.107 8.756 2,09% 0,95%
Villa Porvenir 367 260 364 -3,22% 4,11%
Villa San José 893 1.229 1.407 2,99% 1,67%
Seis Hermanos 347 462 553 2,69% 2,21%
Fraccionamiento Cno. Andaluz/R84 5.635 7.192 7.145 2,29% -0,08%
Fraccionamiento Ruta 74 828 1.169 1.414 3,23% 2,34%
Totoral del Sauce 559 623 745 1,02% 2,20%
POB en
(La Capilla) sin datos >100    
Toledo
POB en
(La Rosada) sin datos 108    
Toledo
Villa Hadita sin datos 95 217   9,65%
J. Suárez 4.175 5.173 6.124 2,02% 2,63%
Sauce 4.294 4.932 5.797 1,31% 1,71%
Conurbación Toledo y Villas - R 8 26.911 32.837 36.550 1,84% 1,36%
La Paz 16.209 19.547 19.832 1,76% 0,18%
Barrio Cópola 651 799 780 1,93% -0,30%
Villa Paz SA (Aires Puros) 384 476 499 2,02% 0,58%
Barrio La Lucha 321 400 537 2,07% 3,61%
Las Piedras 58.288 66.584 69.222 1,26% 0,48%
Costa y Guillamón 481 562 566 1,47% 0,09%
Progreso 11.245 14.471 15.775 2,37% 1,06%
Fraccionamiento Progreso 103 140 138 2,88% -0,18%
Villa Felicidad 649 791 1.238 1,86% 5,43%
Inst. Adventista 208 218 271 0,44% 2,67%
Barrio El Remanso 99 190 183 5,95% -0,46%
Parada Cabrera 294 341 325 1,40% -0,59%
Juanicó 664 662 1.256 -0,03% 7,64%
Conurbación LP/LP/P - R 5 89.596 105.181 110.622 1,51% 0,62%
Delta del Tigre y Villas 9.619 14.120 17.457 3,58% 2,61%
Playa Pascual 2.797 4.584 5.653 4,57% 2,58%
Santa Mónica 745 1.298 1.440 5,11% 1,28%
Monte Grande 352 710 1.084 6,37% 5,14%
Safici + Pque. Postel 692 1.036 948 3,76% -1,09%
Ciudad del Plata/Rincón de la Bolsa - R1 14.205 21.748 26.582 3,96% 2,47%
450

CANELONES
Población según localidad Total 485.240 Neptunia 3.554
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE
Las Piedras 69.222 Shangrilá 2.902
Rural 55.128 Marindia 2.586
Pando 24.004 Colinas de Solymar 2.502
La Paz 19.832 Estación Atlántida 2.358
Canelones 19.631 Las Toscas 2.222
El Pinar 17.221 Migues 2.180
Santa Lucía 16.475 Cerrillos 2.080
Lomas de Solymar 16.018 San Bautista 1.880
Solymar 15.908 Dr. Francisco Soca 1.742
Progreso 15.775 Montes 1.713
Fraccionamiento Cno. Maldonado 15.057 San Antonio 1.434
Paso de Carrasco 15.028 Fraccionamiento sobre Ruta 74 1.414
Juan Antonio Artigas 13.553 Villa San José 1.407
Colonia Nicolich 8.811 Juanicó 1.256
Villa Crespo y San Andrés 8.756 Villa Felicidad 1.238
Parque Carrasco 8.476 San Luis 1.224
Lagomar 7.798 La Floresta - Estación 1.222
Fracc. Cno.del Andaluz y Ruta 84 7.145 La Floresta 1.109
San Ramón 6.992 Aguas Corrientes 1.095
San José de Carrasco 6.886 El Bosque 941
Salinas 6.574 City Golf 854
Joaquín Suárez 6.124 Costa Azul 826
Parque del Plata 5.900 Barrio Cópola 780
Sauce 5.797 Totoral del Sauce 745
Tala 4.939 Jardines de Pando 673
Barra de Carrasco 4.747 Estanque de Pando 641
Atlántida 4.580 Castellanos 579
Villa Aeroparque 4.434 Costa y Guillamón 566
Toledo 4.028 Seis Hermanos 553
Empalme Olmos 3.978 Villa Argentina 552
San Jacinto 3.909 Barrio La Lucha 537
Santa Rosa 3.660 Villa El Tato 508
Pinamar - Pinepark 3.608 Villa Paz SA 499
 451

CANELONES (cont.)
Olmos 493 Los Titanes 106
Viejo Molino - San Bernardo 471 Bolívar 94
Cuchilla Alta 435 Piedras de Afilar 93
Villa Porvenir 364 Guazú - Virá 70
Lomas de Carrasco 332 Barrio Asunción 53
La Montañesa 326 Altos de la Tahona 52
Parada Cabrera 325 Quintas del Bosque 39
Piedra del Toro 308 Argentino 38
Paso Espinosa 305 Asentamiento R.6 Km 24.500 32
Bello Horizonte 303 Biarritz 27
Jaureguiberry 287 Colinas de Carrasco 20
Santa Lucía del Este 275 Country Villa Juana 19
Estación Tapia 273 Carmel 13
Instituto Adventista 271
Campo Militar 255
Aeropuerto Internac. de Carrasco 251
Villa San Felipe 223
Villa Hadita 217
Fortín de Santa Rosa 207
La Tuna 197
Estación Migues 195
Barrio Remanso 183
Paso de Pache 177
Santa Ana 173
Cruz de los Caminos 168
Paso de la Cadena 158
Araminda 154
Fracc. Progreso 138
Villa San Cono 137
Estación Pedrera 134
Paso Palomeque 132
Villa Arejo 119
Capilla de Cella 117
El Galeón 115
452

SAN JOSE  
Población según localidad Total 103.104
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE
San José de Mayo 36.339
Rural 18.179
Delta del Tigre y Villas 17.457
Libertad 9.196
Playa Pascual 5.653
Rodríguez 2.561
Ecilda Paullier 2.351
Santa Mónica 1.440
Puntas de Valdez 1.267
Rafael Perazza 1.235
Monte Grande 1.084
Safici 948
Ituzaingó 740
Raigón 583
Capurro 580
Villa María 512
18 de Julio 433
Mal Abrigo 370
Juan Soler 333
Kiyú - Ordeig 332
González 251
Radial 187
Cololó - Tinosa 186
Rincón del Pino 174
Scavino 155
Costas de Pereira 88
Cerámicas del Sur 86 MONTEVIDEO 
Mangrullo- Pueblo Leoncio Total 1.325.968
85
Rivero
Cañada Grande 69 Montevideo 1.269.552
Carreta Quemada 69 Pajas Blancas 1.976
La Boyada 67 Santiago Vázquez 1.482
San Gregorio 56 Abayubá 924
Bocas del Cufré 38 Rural 52.034
 453

64% 60% 52%

9% 13% 20%

Distribución de la población rural (2005) 18% 20% 21%

Fuente: Censo Fase I 2004 del INE
8% 7% 7%
San José Montevideo Canelones resto del país

70.000 140.000
133.545
Izq.: Población rural según departamento 120.000
60.000
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE
50.000 100.000
1985 1996 2005
40.000 80.000
30.000 60.000

Der.: Población en asentamientos irregulares según 20.000 40.000

departamento - 2005 - serie 1 10.000 20.000 10.958
Fuente: Censo Fase I 2004 del INE 121
0 0
Montevideo Canelones San José Montevideo Canelones San José

450
400
350
300
250
200
Partidas transferidas - ejercicio 2006 (en millones)
150
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Contaduría General de
la Nación, 2007 100
50
San José Montevideo Canelones 0
Partida MEF deuda Diprode MTOP MTOP FDI FDI
ejercicio ejercicio ejercicio ejercicios ejercicios
2006 anterior 2006 anteriores anteriores
454

Tablas I a IV: Transferencia de recursos I - Recursos

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Contaduría General
de la Nación (2007)
Ajuste IPC promedio 2006
98.198.392.051 6,40% 104.482.012.334
Recursos a valores promedio 2005 3,33%   3,33%
3.270.006.455   3.479.251.011
Compromisos de gestión 129.993.545   138.311.706
Monto establecido en el art. 479 3.400.000.000   3.617.562.717

II - Asignación
  MEF - Intendencias interior 2.431.653.630
  MEF - Compromisos de gestión INTERIOR 120.469.496
Art. 481 A) Ley 17.930 DIPRODE   9.367.000
  MEF - Montevideo   440.132.946
  MEF - Compromisos de gestión MTVO 17.842.210
Art. 480 A) Ley 17.930 MTOP Montevideo   8.690.434
Art. 480 B) Ley 17.930 MTOP Interior   269.937.000
Art. 480 C) Ley 17.930 PDGM   319.470.000
  Asignación total para las intendencias   3.617.562.717

III - Créditos no ejecutados en MTOP y PDGM

MTOP - Proyecto 999, UE 001 Progr 008, Inciso 10     
Crédito 269.937.000  
Ejecutado 259.622.436 (dato Cra. Medina) 
Diferencia 10.314.564
PDGM - Proyecto 960, UE 004, Progr 002, Inciso 02  
Crédito 319.470.000
Ejecutado 190.303.463 (dato SIIF al 02/03/2007)
Diferencia 129.166.537
 
TOTAL 139.481.101
 455

IV - Porcentaje de participación real

  % Participación original Partida Original Redistr. PDGM y MTOP TOTAL % Participación real
Canelones 0,1009 258.454.354 14.073.643 272.527.997 0,106394319
Montevideo 0,129 466.665.590   466.665.590  
San José 0,0419 107.326.436 5.844.258 113.170.694 0,044181585

Partidas devengadas - ejercicio 2006

  CANELONES MONTEVIDEO SAN JOSÉ
Partida MEF 257.554.352 457.439.891 107.326.432
MEF - No ejecutado Diprode 304.464   0
Diprode 595.536   0
MTOP 31.625.444 8.690.434 11.910.565
PDGM 17.490.228   3.694.272
FDI 63.744.294   17.385.563
Redistribución PDGM y MTOP 14.073.643   5.844.258
Total 385.387.962 466.130.325 146.161.090
Compromiso de gestión incumplido   535.266  
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Contaduría General de
la Nación (2007)   385.387.962 466.665.591 146.161.090

Partidas transferidas - ejercicio 2006

  CANELONES MONTEVIDEO SAN JOSÉ
Partida MEF - Ejercicio 2006 237.304.994 428.484.017 99.112.980
Deuda Ejercicio anterior 72.954.654 206.177.366 29.927.217
Diprode 595.536 0 0
MTOP - Ejercicio 2006 24.926.004 8.690.434 11.910.565
MTOP - Ejercicios anteriores 4.697.323 1.323.143 815.273
FDI 16.778.048 0 13.377.199

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Contaduría General de

FDI - Ejercicios anteriores 12.513.421 0 6.112.361
la Nación (2007) Total 369.769.980 644.674.960 161.255.595
456