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Los presupuestos son una parte integral de la gestión de cualquier negocio de

manera exitosa. Un sistema efectivo de presupuesto es la clave del éxito de la
organización.

El presupuesto es un plan cuantitativo utilizado como una herramienta para decidir

qué actividades se elegirán para un período de tiempo futuro. En un negocio, el
presupuesto para las operaciones incluirá lo siguiente: preparar estimaciones de
ventas futuras, preparar estimaciones de cobros y desembolsos futuros, mientras
que el control presupuestario es una técnica mediante la cual los resultados reales
se comparan con los presupuestos. Las diferencias (variaciones) se hacen
responsables de las personas clave que pueden ejercer una acción de control o
revisar los presupuestos originales. De esta forma, el control presupuestario es el
establecimiento de presupuestos relacionados con las responsabilidades de los
ejecutivos con los requisitos de una política y la comparación continua de los
resultados reales con los presupuestados.

Existe una gran necesidad de definir una línea clara de autoridad y responsabilidad
en las organizaciones empresariales, de modo que las metas y objetivos
comerciales se puedan alcanzar en consecuencia. Es a través del sistema efectivo
de presupuestación, las autoridades y responsabilidades se establecen en
diferentes niveles de la manera necesaria para alcanzar con éxito las metas y los
objetivos predeterminados.

Un sistema de presupuesto efectivo es una gran manera de lograr con éxito las
metas y objetivos comerciales que se han cuantificado y se han establecido
claramente. No solo proporciona un método de asignación y uso de recursos
dentro de la organización empresarial ayudando a las personas clave a monitorear
 y ejercer control, sino que también lleva a alinear los objetivos comerciales dentro
del marco de las estrategias de la organización y los planes a largo plazo.

La planificación cuidadosa y el control de un presupuesto sólido beneficia a una

empresa de muchas maneras.

Para tomar decisiones efectivas y coordinar las decisiones y acciones de los diversos
departamentos, las empresas deben tener un plan de rentabilidad. Normalmente, una
empresa crea un presupuesto anual que, una vez aprobado, se convierte en el Plan
anual (o Presupuesto). El presupuesto sirve para varios propósitos:
 Es un medio para que la Dirección Ejecutiva gane consenso sobre cómo se asignarán
los recursos del año hacia la realización de las metas cuantificables de las empresas
para el año.
 Un ejercicio de establecimiento de metas.
 Proporciona una métrica para evaluar el rendimiento de la empresa.
 Actúa como un proceso de aprobación.
Para que sea efectivo, el proceso presupuestario debe tener varios componentes clave:
Metas claramente definidas, comunicación efectiva, participación de la administración,
coordinación e informes de rendimiento real.
Las diversas etapas por las que atraviesa el presupuesto nacional se le conoce como
“Ciclo Presupuestario”, en Costa Rica consta de las siguientes fases:

Presupuesto colombiano

Las reglas que rigen el proceso presupuestario son determinantes importantes de los
resultados fiscales, con implicaciones macroeconómicas potencialmente importantes.

Los principales problemas analizados aquí son el grado de centralización del proceso
presupuestario, transparencia, reglas y enlaces intertemporales. Se han detectado
serios defectos: descentralización durante la preparación del presupuesto, proliferación
de documentos presupuestarios, contabilidad heterodoxa normas y presentación de
informes para déficit e inversión, cobertura insuficiente, pronósticos sesgados y
suposiciones macro, reglas indebidamente restrictivas que promueven la contabilidad
creativa, o aparentemente inocuas reglas y una gestión débil de los enlaces
intertemporales. Se reconoce que mejores reglas e instituciones puede eludirse, pero
pueden ser importantes para darse cuenta de tres condiciones: permitir al público un
buena comprensión de la política fiscal y la posición, aumentar los incentivos para la
disciplina fiscal y crear un ambiente en el que un gobierno fiscalmente sólido puede
hacer su trabajo de manera más efectiva, y fiscalmente
el gobierno indisciplinado estará sujeto a un escrutinio más informado. Estas
condiciones pueden mejorar el alcance de una política fiscal más efectiva en Colombia

********************
En los últimos años, las reglas que rigen el proceso presupuestario han sido reconocidas
como determinantes importantes del resultado fiscal de un país, con implicaciones
macroeconómicas potencialmente importantes.

Como consecuencia, las mejoras en el proceso presupuestario son ampliamente

consideradas como una importante condición previa para mantener (o recuperar) una
política fiscal responsable.

Creemos que es importante ser claro y realista al principio sobre el papel del proceso
presupuestario.

Hay poca defensa, procesal o de otro tipo, contra un gobierno que está decidido a
ejecutar una política fiscal "mala" sin oposición del Congreso. Simplemente no hay
reglas que puedan proteger a un país en estas circunstancias. Aun así, un proceso
presupuestario bien estructurado puede cumplir un papel importante en el
establecimiento de la política fiscal. En particular, creemos que las reglas que rigen la
formación y la difusión de información sobre política fiscal deberían alcanzar al menos
tres objetivos:
- permitir que un gobierno ejecute una política fiscal "buena" de manera
transparente;
 - asegurarse de que la política fiscal no se salga de control en presencia de crisis
moderadas a grandes dimensiones;
- Permitir que una persona con un conocimiento moderado de economía y
contabilidad entienda el principal impulso del paquete de política fiscal
propuesto por el gobierno, y para compararlo con años pasados.
-
Esta última condición es la más importante. Porque, como argumentamos, no hay un
mecanismo de aplicación para evitar que un gobierno ejecute una política fiscal "mala",
solo el "mercado" puede ejercer presión en ese gobierno Una condición previa para esto
es que el mercado debería ser capaz de formar una idea sobre la política fiscal dirigida
por el gobierno. En la situación actual de Colombia, creemos que esto es poco probable:
el periodista promedio, e incluso un economista entrenado, tendría dificultades para
entender los diversos documentos presupuestarios. El proceso presupuestario
colombiano no carece de reglas, de hecho, podría tener demasiados; lo que necesita es
una saludable dosis de transparencia. La Comisión de Razionalización del Gasto y de
las Finanzas Publicas (1997) contiene una revisión del proceso presupuestario
colombiano. La principal diferencia entre los dos enfoques es que el La Comisión
enfatiza las reglas (o la falta de ellas), la integración del presupuesto en la planificación
económica, y la fase de control. Como quedará claro en nuestra discusión, ponemos
mucho menos énfasis (o ninguno en absoluto) en estos tres aspectos.

Una teoría

¿Cómo afectan las instituciones presupuestarias los resultados fiscales? Discutimos

aquí una selección de los principales argumentos, remitiendo al lector a Alesina y
Perotti (1999) y Poterba (1996) para encuestas más completas.

Preparación del presupuesto.

Esquemáticamente, uno puede pensar en dos métodos polares de preparación del

presupuesto. En uno, el Ministro de Finanzas está a cargo desde el comienzo;
colecciona las solicitudes de presupuesto de los ministerios individuales, negocia
bilateralmente con cada ministro y reúne los totales. En el otro extremo, se llega al
presupuesto total mediante un proceso de negociación multilateral en el que todos los
ministerios participan al mismo tiempo, con el Ministro de Finanzas simplemente como
el organizador del proceso, pero con poco más poder que los otros ministros.
En la terminología de Alesina y Perotti (1999), el primer método es más jerárquico, el
segundo más colegiado. Desde el punto de vista de la imposición de la disciplina fiscal,
la ventaja de un método jerárquico es que le permite al Ministro de Finanzas
internalizar mejor los efectos del presupuesto general. Supongamos que el gobierno
está compuesto por 10 ministros; por simplicidad, suponga que el presupuesto está
equilibrado. En un sistema jerárquico, si cada ministro gasta un dólar extra, el Ministro
de Finanzas, que está a cargo de todo el presupuesto, puede internalizar los costos de
recaudar 10 dólares extra en impuestos. En un sistema colegiado, cada ministro
internaliza, a lo sumo, los costos de recaudar "su propio" dólar extra; el resultado es
una tendencia a gastar más, en equilibrio. Por otro lado, los costos de un sistema más
jerárquico pueden ser, como siempre en estos casos, un proceso presupuestario
"menos democrático".

Presentación, discusión y aprobación del presupuesto.

Una compensación similar aparece una vez que el presupuesto ha sido presentado al
Parlamento. En un sistema jerárquico, el gobierno (generalmente en la persona del
Ministro de Finanzas) tiene un poder considerable para establecer la agenda durante la
fase de discusión; y puede tener un fuerte poder de veto en las iniciativas del
Parlamento tendientes a modificar el total del presupuesto o sus componentes. En un
sistema colegiado, por el contrario, el Parlamento puede enmendar el borrador del
presupuesto libremente, aumentar o disminuir sus gastos e ingresos y sus totales, y
establecer la agenda de la fase de discusión. Si uno acepta la premisa de que el
Parlamento, debido a su mero tamaño, es probable que esté más sujeto a muchos
intereses estrechos y más propensos a gastar, la compensación entre estos dos
sistemas polares en la fase de discusión es similar a la de la fase de preparación.

Transparencia
Un presupuesto que es difícil de leer e interpretar puede socavar la disciplina fiscal por
dos razones. Primero, la falta de transparencia genera incentivos para que el gobierno
participe en la contabilidad creativa, es decir, en prácticas contables que ocultan el
verdadero tamaño de un ítem de gasto 1. En segundo lugar, la falta de transparencia
dificulta que individuos o grupos interesados se formen una idea del tamaño real del
paquete fiscal, por lo tanto, socavar la posibilidad de un control efectivo. La
transparencia se ve muy afectada cuando el proceso presupuestario se compone de
muchos documentos, casi siempre con diferencias considerables en la presentación y
la cobertura. El efecto final es que hay tantos paquetes fiscales como documentos, de
modo que el debate sigue cambiando, a menudo sin que los participantes se den
cuenta, de una cifra de déficit a otra, de una definición del presupuesto a otra.

Reglas.

Las leyes y procedimientos presupuestarios a menudo establecen reglas específicas a

las que el presupuesto debe ajustarse: un ejemplo típico es una regla de presupuesto
equilibrado, que prohíbe los déficits presupuestarios. Las reglas generalmente están
destinadas a imponer la disciplina fiscal, porque restringen las posibles elecciones del
gobierno y los legisladores. Sin embargo, cada vez se reconoce más que pueden ser
una espada de doble filo: por ejemplo, un gobierno determinado a correr con un déficit
presupuestario intentará eludir una regla presupuestaria equilibrada al colocar varios
artículos de gasto fuera del presupuesto. La norma se satisface formalmente, pero a
costa de socavar la transparencia e incluso la transparencia del presupuesto. Por lo
tanto, uno debe ser consciente de que las reglas no son una panacea para la
responsabilidad fiscal, una visión que compartiremos en nuestra discusión sobre el
proceso presupuestario colombiano.

Control formal
Después de que se aprueba el presupuesto, su implementación se supervisa en varias
etapas. Por lo general, los ingresos y gastos realizados deben ser certificados por una
agencia de control, para asegurarse de que se ajusten al presupuesto aprobado por el
Parlamento o para discutir cualquier discrepancia. No discutimos esta fase en este
documento. El papel de la agencia de control suele ser meramente formal, con pocas o
ninguna medida que pueda tomar para hacer cumplir sus decisiones. En la medida en
que el proceso presupuestario tenga algún impacto en los resultados fiscales, los
cuatro aspectos discutidos anteriormente son mucho más importantes que el control
formal.

B. Evidencia empírica

Habiendo discutido las muchas razones teóricas por las cuales el proceso
presupuestario es importante, se debe tener en cuenta que la evidencia empírica sobre
los vínculos entre el proceso presupuestario y los resultados fiscales está limitada,
particularmente en lo que respecta a los países soberanos. La razón es doble: es difícil
medir inequívocamente los diferentes aspectos del proceso presupuestario, y hay muy
poca variación en el tiempo en las instituciones presupuestarias. von Hagen (1992) y
von Hagen y Harden (1994) clasifican los procesos presupuestarios en los 12 países
de la Comunidad Europea en varias dimensiones, incluida la fortaleza del Ministro de
Finanzas en la fase de preparación, la fortaleza del Gobierno en la discusión y fase de
aprobación y el grado de transparencia del presupuesto. Encuentran evidencia de que
procedimientos más jerárquicos y más transparentes están asociados con déficits
presupuestarios promedio más bajos en los años ochenta. de Haan, Moessen y
Volkenkirk (1999) demuestran que el papel del Ministro de Finanzas es particularmente
importante. Una limitación de estos estudios es el número extremadamente pequeño
de observaciones (12 países). Un estudio de particular interés para Colombia es
Alesina et al. (1995): utilizando respuestas de los cuestionarios enviados a los
Ministerios de Finanzas, los autores clasifican el proceso presupuestario en 20 países
de América Latina. Encuentran evidencia econométrica de que los países con
procedimientos más jerárquicos y transparentes tienden a tener déficits
presupuestarios promedio más bajos durante los años ochenta.
Hay más evidencia formal sobre los efectos del proceso presupuestario en los estados
de los Estados Unidos, a diferencia de los países extranjeros. Existe una variación
sustancial entre los estados en las reglas que rigen el proceso presupuestario; en
particular, varios estados tienen reglas presupuestarias equilibradas, mientras que
otros no. Contrariamente a los estados soberanos, las reglas presupuestarias
equilibradas a nivel estatal son mucho más ejecutables, en parte porque los estados
tienen una capacidad más limitada de endeudamiento. von Hagen (1991), Poterba
(1994), Alt y Lowry (1994), Bohn e Inman (1995), Alesina y Bayoumi (1996), e Inman
(1996), todos muestran que, a nivel estatal, las reglas parecen tener algún impacto en
los resultados fiscales, en la dirección prevista. Uno debe ser consciente de que estos
resultados pueden no ser válidos para los países soberanos: sus presupuestos son
mucho más complicados, por lo que hay mucho más margen para una contabilidad
creativa y, por lo tanto, para que las reglas tengan un impacto negativo en la
transparencia y finalmente en la disciplina fiscal. Además, los países soberanos
participan de manera mucho más activa en la política fiscal contracíclica, por lo tanto,
tienen más incentivos para eludir las reglas.
III. El proceso presupuestario en Colombia

A. Estructura y preparación del presupuesto

El proceso presupuestario en Colombia se resume en la Figura 1. Un Plan Nacional de

Desarrollo (PND) es presentado al Congreso por cada administración entrante durante
los primeros cuatro meses de su mandato. El Plan incluye el Plan Nacional de
Inversión (PNI), que establece el gasto total de inversión durante los cuatro años del
mandato de la Administración. Como primer paso en el proceso presupuestario anual,
el Ministro de Finanzas (FM), en consulta con el
El Departamento Nacional de Planeación (DNP) establece las macro directrices y los
límites preliminares de ingresos y gastos. Después de esto, tienen lugar dos procesos
simultáneos y relativamente independientes:
Cada agencia elabora sus propuestas presupuestarias, que luego se discuten con las
entidades a cargo de la coordinación sectorial y global: el Ministerio de Finanzas, el
DNP, los Ministerios Sectoriales y los Consejos Regionales de Planificación
(CORPES);
El Ministerio de Finanzas y el DNP preparan un Plan Financiero (Plan Financiero, PF),
que debe ser evaluado por el Consejo de Política Fiscal (CONFIS), y debe ser
formalmente aprobado por el Consejo de Política Económica y Social (CONPES). Este
Plan establece la base macroeconómica del Presupuesto y determina la compatibilidad
entre el déficit del sector público y el flujo de fondos del resto de la economía.
De acuerdo con el Plan Financiero y en base a las propuestas presentadas por cada
organismo público, DNP prepara un Plan Operativo Anual de Inversiones detallada
(Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI), que también hay que tener en Accou nt
del marco establecido por el Desarrollo Nacional plurianual Plan. El POAI también
debe ser aprobado por el Consejo de Política Económica y Social (CONPES), y
posteriormente sometido a la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Finanzas, que
se incluirán en el proyecto de Presupuesto General de la Nación (Presupuesto General
de la Nacion, PGN), posiblemente después de modificaciones luego de un proceso de
reconciliación con el Ministerio de Hacienda.
El proceso de preparación del presupuesto en Colombia es relativamente corto. A nivel
de las agencias de gasto comienza en enero y para el 15 de marzo la Dirección de
Presupuesto del Ministerio de Finanzas debe haber recibido todas sus propuestas. Los
comités bilaterales, compuestos por funcionarios de las agencias y las unidades de
gestión presupuestaria del Ministerio de Finanzas y DNP, analizan el presupuesto de
cada agencia hasta el 15 de abril.
El presupuesto de inversión es presentado por DNP al Ministerio de Finanzas para el
20 de junio, y el Gobierno presenta el Proyecto de Presupuesto General de la Nación
al Congreso dentro de los primeros diez días de la sesión ordinaria, que comienza el
20 de julio.
Mientras tanto, la Dirección del Presupuesto recopila y revisa los planes y requisitos de
deuda de los organismos públicos nacionales no comerciales (Establecimientos
Públicos), para ser sometidos a la Dirección de Crédito Público del mismo Ministerio.
Esta misma unidad prepara el plan de todo el servicio de la deuda, que se enviará
antes del 30 de abril a la Dirección del Presupuesto, para integrarse dentro del
proyecto del Presupuesto Nacional. Las cifras de deuda en el presupuesto deben
cumplir los límites establecidos por leyes especiales y separadas, las leyes de límites
de endeudamiento, introducidas por el gobierno cada vez que las autorizaciones
correspondientes expiran o deben aumentarse. Estas leyes no siguen ningún
cronograma establecido relacionado con el proceso presupuestario.
Figura 1. Preparación del presupuesto, negociación y aprobación en Colombia

B. Documentos de presupuesto

El Plan Financiero es un instrumento de planificación y gestión a corto y mediano

plazo, que se basa en las operaciones de efectivo de todas las entidades con impacto
relevante en las posiciones fiscal, monetaria y cambiaria del país. El déficit de efectivo
se mide y los requisitos financieros se establecen para el gobierno central y para todo
el sector público no financiero, que incluye a los gobiernos regionales, las principales
empresas públicas y establecimientos no comerciales, el sector de la seguridad social
y el fondo nacional del café. . El objetivo del Plan Financiero es garantizar la
compatibilidad del Plan Anual de Efectivo (Plan Anual de Caja, PAC) con los recursos
crediticios externos e internos, así como con los objetivos monetarios y cambiarios
acordados previamente con el Consejo de Administración. el Banco Central. El
Consejo de Política Fiscal, CONFIS, establece en consecuencia los objetivos de
desembolso para el sector público no financiero, y especialmente para el Gobierno
Central.
El Plan Operativo de Inversión Anual (POAI) especifica proyectos de inversión
aprobados clasificados por sectores y agencias ejecutoras. Debe cumplir con el límite
de inversión establecido por el Plan Financiero, así como con el Plan de Inversión
Nacional a cuatro años en el Plan Nacional de Desarrollo. En principio, ningún
programa de inversión no incluido en el Plan Nacional de Inversión puede incluirse en
el presupuesto anual dentro de los presupuestos anuales, a menos que el Congreso lo
haya aprobado.
El Presupuesto General de la Nación comprende un Presupuesto de Ingresos y
Recursos de Capital, dividido en
i) ingresos corrientes, ii) contribuciones "parafiscales" (principalmente impuestos a la
nómina, acumulados a través de instituciones y empresas públicas especializadas), iii)
ingresos de capital, y iv) recursos propios de las empresas públicas nacionales no
comerciales. Del lado del gasto, la Ley de Asignaciones, especifica los gastos de
acuerdo a tres categorías económicas: i) gastos de operación
("gastosdefuncionamiento"),
ii) gastos de inversión, y iii) servicio de la deuda. La ley de asignaciones establece
montos totales para cada una de estas categorías, que no pueden modificarse excepto
en los casos que se detallan a continuación. El PGN es seguido por un Decreto de
Liquidación (Decreto de Liquidación), que prescribe asignaciones más detalladas;
estos pueden modificarse dentro de los límites establecidos por la Ley de Asignaciones
(es decir, sin modificar los totales de las tres principales categorías económicas), con
el permiso de la Dirección del Presupuesto. La Ley de Presupuesto también incluye
reglas temporales para asegurar la ejecución apropiada de la PGN.
El Plan Anual de Efectivo, establece los gastos permitidos dentro del año calendario,
de acuerdo con el Plan Financiero, y también considera la ejecución de atrasos
arrastrados de años anteriores. Además, el Plan Mensual de Efectivo establece los
recursos mensuales disponibles a través de la cuenta centralizada del Tesoro
Nacional, así como las provisiones establecidas para pagos financiados con recursos
propiedad de entidades públicas no comerciales.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Estatuto Organizativo del Presupuesto, EOP) es
una ley de alto rango, que establece los fundamentos del proceso presupuestario. El
Estatuto define el Presupuesto General de la Nación como incluidos los presupuestos
de los establecimientos públicos nacionales no comerciales y el Presupuesto de la
Nación. El primero abarca tanto al poder ejecutivo como a las ramas legislativa y
judicial, las agencias de control independientes (Procuraduría y Contraloría) y la
agencia electoral, pero excluye todo tipo de entidades descentralizadas no comerciales
(establecimientos públicos), empresas públicas comerciales y empresas de capital
mixto. Donde el estado ha invertido recursos públicos.

C. CONFIS y CONPES

CONFIS, el Consejo Superior de Política Fiscal, es el comité gubernamental a cargo

de la política fiscal, y coordina el sistema presupuestario. Está compuesto por el
Ministro de Finanzas, el Director

de DNP, el Asesor Económico del Presidente, y los Viceministros de Finanzas

(Técnicos y Generales), así como los Directores de Presupuesto, Crédito Público,
Impuestos y Aduanas, y el Tesoro, en el Ministerio de Finanzas. Debe aprobar,
modificar y evaluar el Plan Financiero, asesorar sobre los efectos fiscales del Plan de
Inversión, elaborar el Plan de Efectivo (PAC) y aprobar los presupuestos de las
empresas comerciales del estado.
CONPES, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, está compuesto por el
Ministro de Finanzas, otros 7 ministros, representantes del DNP, y está encabezado
por el Presidente de la República. Dentro del proceso presupuestario, CONPES debe
aprobar el POAI, así como el Plan Financiero preparado por CONFIS.

D. Presentación, negociaciones y aprobación del presupuesto

El anteproyecto del Presupuesto General de la Nación se presenta al Congreso

acompañado de un programa macroeconómico, evaluando la coherencia de la política
fiscal con las demás políticas principales (monetaria y cambiaria), dentro de las
expectativas de crecimiento y el marco del plan de desarrollo .
También puede haber un "Presupuesto Complementario (Revenido)", en caso de que
existan gastos sin financiamiento en el momento de la preparación del presupuesto
básico. Una vez que se haya presentado el proyecto de presupuesto, los comités
especializados de los dos cuerpos legislativos escucharán al Banco Central sobre el
impacto macroeconómico del presupuesto y el nivel del gasto público.
Los comités del Senado y la Cámara examinan conjuntamente la propuesta de
presupuesto y deben llegar a una conclusión sobre el nivel de gasto antes del 15 de
septiembre. Para fines de ese mismo mes, el borrador del presupuesto, modificado por
el comité, debe ser presentado al debate en cada cámara del Congreso. Los debates
pueden ser simultáneos. En caso de que el Presupuesto no sea aprobado antes del 20
de octubre, la propuesta del Gobierno entrará en vigencia, modificada por las
modificaciones aprobadas en el primer debate.
En caso de que la propuesta de Presupuesto no haya sido presentada al Congreso
dentro de los primeros diez días del período legislativo, o si el Congreso no lo aprueba,
el Ejecutivo debe emitir un Decreto que repite el Presupuesto del año anterior. Sin
embargo, el gobierno puede reducir los gastos si no hay suficientes ingresos para el
próximo año fiscal.
Una vez que se aprueba el Presupuesto, para diciembre, el Gobierno emite un Decreto
de Liquidación, tomando en cuenta todas las modificaciones, e incorporando un Anexo
que detalla todas las asignaciones para el próximo año fiscal. El Decreto de liquidación
incluye "provisiones generales", que también serán propuestas por el Ministerio de
Finanzas, para lograr una ejecución adecuada de ese presupuesto. Son temporales y,
en principio, no deberían incluir reglas sustantivas, introducir nuevos impuestos o
cambiar los existentes, ni cambiar el Estatuto Orgánico del Presupuesto.

E. Ejecución del presupuesto

La ejecución del presupuesto está regulada por una nueva versión del Plan Financiero,
emitida al final del año fiscal anterior al año presupuestario, que será aprobada por
CONFIS. Como se mencionó anteriormente, el plan de efectivo anual también debe
especificarse en términos mensuales. El plan de efectivo mensual:

- Clasifica los compromisos por categorías funcionales (servicios personales,

transferencias, gastos de operación, inversión y servicio de la deuda)
- Incluye contratos en curso de ejecución o firmados durante períodos fiscales
anteriores
- Incluye todos los nuevos contratos programados

Separa todo el ingreso corriente recaudado a través del Tesoro de los ingresos
manejados directamente por entidades descentralizadas, y proyecta todos los ingresos
de capital que se recibirán durante el año fiscal, diferenciando entre los ingresos de la
Nación y de los establecimientos nacionales.

El Ministerio de Finanzas también puede organizar reasignaciones presupuestarias

dentro del año. Parte de dicha flexibilidad resulta de la inclusión de un componente de
"provisiones", asignado para financiar el costo fiscal de las leyes que se aprobarán
dentro del año fiscal.

F. Control
Hay tres tipos de control del presupuesto:

1. Control politico Para ser ejecutado por el Congreso, usando estos instrumentos:
a) cita de los ministros a las sesiones plenarias o de los comités, b) cita de los
jefes de los departamentos administrativos (dependiendo de la presidencia), c)
examen de los informes elaborados por el presidente, Ministros y Jefes de los
Departamentos Administrativos, d) examen del informe sobre la liquidación de la
ejecución del Presupuesto y el informe sobre el Tesoro a ser presentado por el
Contralor General (Auditor) de la República.
 2. Control financiero y económico. Para ser hecho por CONFIS, la Dirección del
Presupuesto del Ministerio de Finanzas, y DNP, con el propósito de evaluar los
resultados y evaluar el proceso de gestión del presupuesto.

3. Control fiscal A cargo de la Oficina del Contralor General de la República, para

inspeccionar la recolección de recursos y verificar el cumplimiento de las leyes,
normas, procedimientos y normas vigentes.

G. El presupuesto de las empresas comerciales e industriales del Estado

CONFIS también debe revisar y aprobar los presupuestos de las Empresas
Comerciales e Industriales del Estado a nivel Nacional, que están fuera del
Presupuesto General de la Nación. Estos son propiedad exclusiva del Estado, pero
tienen autonomía administrativa. Sus presupuestos deben seguir directivas generales y
cumplir con los requisitos de coherencia del Plan financiero. Sus procedimientos
presupuestarios siguen los principios generales establecidos por el Estatuto Orgánico
del Presupuesto (excepto que están sujetos a embargos). Sus excedentes financieros,
cuando no tienen la estructura societaria, pertenecen a la Nación. CONPES determina
los montos a transferir como recursos de capital del Bono Nacional, la fecha de
depósito de dichos depósitos en el Tesoro Nacional. Debe dejar al menos el 20% de
dichos beneficios a la empresa generadora.
Si las empresas públicas adoptan la forma societaria, como en el caso de las acciones
de la Nación en empresas de naturaleza mixta, los beneficios correspondientes
también son propiedad de la Nación, y los representantes de la Nación en las Juntas
de dichas empresas deben seguir el instrucciones del CONPES sobre capitalización y
distribución de dividendos.

IV. Problemas y propuestas

A. El grado de centralización del proceso presupuestario

Al evaluar el grado de centralización, es útil distinguir las tres fases de preparación,
discusión en el Congreso e implementación del presupuesto.

1. Las fases de discusión e implementación

Aunque la legislación actual es menos clara de lo que podría ser, el proceso
presupuestario colombiano le asigna un rol importante al Ministro de Finanzas en las
últimas dos fases. El marco general es provisto por el art. 60 EOP, según el cual: "La
FM es el órgano de comunicación del Gobierno con el Congreso en asuntos
presupuestarios. En consecuencia, solo el FM puede solicitar en nombre del Gobierno
la creación de nuevos ingresos u otros ingresos:. ... cambios en las tasas impositivas,
cambios o movimientos de los elementos de giro incluidos por el gobierno en el
proyecto de ley de presupuesto, la consideración de nuevos artículos de gasto y la
autorización de nuevos préstamos ". Este artículo no es del todo claro sobre si el FM
es el único actor que puede realizar todos estos actos, o si es el único actor dentro del
Gobierno; pero otros artículos de la EOP y de la Constitución ayudan a disipar muchas
de las dudas.
Durante la fase de discusión, los comités necesitan una autorización por escrito para
modificar una "partida de gasto"; El Congreso necesita una autorización por escrito del
Ministro de Finanzas 2 para aumentar una "parida de gasto" o introducir una nueva
(artículo 351 Const.), Mientras que puede, con algunas excepciones, eliminar o reducir
"partidas de gasto" mediante iniciativa propia (artículo 63 EOP y artículo 351 Const.). 3
Con respecto a los ingresos, el Congreso no puede aumentarlos sin una autorización
por escrito de la FM (artículo 62 de EOP), aunque el EOP no dice nada sobre el caso
más importante de una reducción en los ingresos.
Por lo tanto, el Congreso en general parece tener poco poder para aumentar el déficit
en relación con el proyecto de presupuesto (con la posible excepción de la disminución
de los ingresos) sin la aprobación de la FM o los ministros pertinentes. En general,
creemos que el espíritu de los procedimientos presupuestarios durante la fase de
discusión es fundamentalmente sólido, pero podría y debería expresarse mucho más
claramente en un artículo, requiriendo que el FM otorgue una autorización escrita para
cualquier aumento en el gasto o disminución de los ingresos. No creemos que se
necesite una autorización similar para aumentos en los ingresos o disminución en el
gasto; de hecho, la capacidad del Congreso para disminuir el gasto por iniciativa propia
es una buena póliza de seguro contra el caso de un FM despilfarrador
l FM también tiene un papel importante en la fase de implementación del presupuesto.
Por arte. 39 de EOP, solo el FM puede introducir un nuevo gasto operativo. Por arte.
76 EOP, el Gobierno a través del FM puede en cualquier momento reducir o posponer
una asignación presupuestaria bajo un conjunto de condiciones, incluyendo un déficit
en los ingresos o la necesidad de garantizar la "coherencia macroeconómica". La
combinación de los artículos 79, 80, 81 y 88 de EOP implica que el gobierno solo, a
través de la FM, puede presentar al Congreso nuevos gastos en relación con el
presupuesto aprobado. 4
La asignación básica de autoridad en la fase de implementación también es, desde
nuestro punto de vista, fundamentalmente sólida. Aquí también, sin embargo, creemos
que podría expresarse en términos mucho más claros; en particular, la redacción de
los artículos 79, 80 y 81 de EOP no excluye un rol para que el Congreso introduzca
nuevos gastos; en la práctica, sin embargo, estos artículos (junto con el artículo 88) se
interpretan como la reserva de esta función al FM.

2. La Fase de Preparación y el Plan Nacional de Desarrollo

El proceso presupuestario colombiano está mucho menos centralizado en la fase de

preparación. La raíz del problema es el énfasis en la planificación que impregna toda la
política económica en Colombia, y que se manifiesta en el papel clave atribuido al Plan
Nacional de Desarrollo (PND) en la retórica política. Esto tiene dos consecuencias:
diluye los poderes de la FM y disminuye la transparencia de todo el proceso de
Presupuesto. Como en todos los planes, la inversión es la herramienta clave para la
implementación del PND; y como en muchos países con una tradición de planificación,
esto lleva a una separación del presupuesto actual y el presupuesto de inversión, el
primero atribuido a la FM, el segundo a la agencia de planificación, en el caso
colombiano DNP. Esta separación de los presupuestos actuales y de capital socava la
razón misma para centralizar la preparación del presupuesto en una entidad, es decir,
garantizar que alguien pueda internalizar todo el presupuesto. El FM tiene un rol
importante en la primera fase, ya que decide los agregados para inversión y gasto de
funcionamiento que se vuelven parte del Plan Financiero de junio. 5 Los dos
agregados deben asignarse a los Ministerios; pero se produce muy poca negociación
sobre los gastos operativos, que en su mayoría se fijan para cada ministerio de forma
incremental en relación con las cifras del año anterior. Prácticamente todas las
negociaciones sobre asignaciones se producen en el gasto de inversión, lo que implica
que se lleva a cabo bilateralmente por DNP a través del "comites funcionales". Como
discutimos más adelante, la negociación de asignaciones podría tener poca
importancia cuando, como en los últimos años, los atrasos ascienden
aproximadamente al mismo tamaño que las nuevas consignaciones; pero incluso las
asignaciones de efectivo en el PAC se dividen entre FM y DNP. Y en este caso DNP
tiene un papel destacado, ya que por razones obvias la mayoría de los recortes en las
asignaciones de efectivo en relación con las asignaciones se producen en el gasto de
inversión. 6
Por lo tanto, la separación de los presupuestos actuales y de inversión implica una
considerable dilución de los poderes de la FM, y de su capacidad para dirigir el
proceso de asignación de gastos entre ministerios. Como enfatiza el FMI (1999), esta
separación de roles también podría socavar la coherencia intertemporal de la política
fiscal, ya que puede generar fácilmente una subprovisión de gastos de mantenimiento
para proyectos de inversión, o una sobreprovisión de inversiones dado el nivel
presupuestado de gastos de mantenimiento.
Pero hay razones incluso más fundamentales por las cuales el énfasis en la
planificación socava la centralización del proceso presupuestario. Por su propia
naturaleza, el PND en sí mismo es un saco de buenas intenciones, al que
prácticamente todas las instituciones y grupos de interés del país contribuyen con su
propio proyecto de inversión preferido. Según la Constitución, el PND es elaborado por
el Gobierno
con la "participación activa de las autoridades de planificación, las entidades
territoriales y el Consejo Superior de la Judicatura". El Proyecto de Plan debe ser
presentado al Consejo Nacional de Planeación, que está formado por "representantes
de las entidades territoriales, y de los sectores económico, social, ecológico,
comunitario y cultural" (artículo 340 Const.). A todo esto hay que agregar los
Departamentales de Planeación, cada uno de los cuales elabora su propio Plan de
Desarrollo.
Pero la dilución de la centralización del proceso va más allá. Por su propia naturaleza,
un plan genera una multitud de documentos, que tienen que ser consistentes, al
menos formalmente, entre sí y con el plan. Cada uno de los otros documentos está
preparado por una entidad diferente, y a menudo debe ser aprobado por uno diferente.
La Tabla 1 resume estas características de los diferentes documentos presupuestarios
El problema es que CONFIS y especialmente CONPES son cuerpos colegiados,
donde FM es, en el mejor de los casos, un primus inter pares. 7 Uno podría ver este
acuerdo como un diseño legítimo -aunque defectuoso en nuestra visión- del legislador
para limitar los poderes de la FM; en realidad, hay pocas dudas de que esta
disposición es más bien el resultado de una mentalidad de planificación que se
alimenta de cada vez más agencias e instituciones, y del crecimiento incontrolado de
reclamos sobre el proceso presupuestario por parte de grupos de interés dentro de la
burocracia. El resultado es, en el mejor de los casos, la dilución de la centralización del
proceso; en el peor de los escenarios, confusión.
Alternativa: el PND debería convertirse en un documento político, donde el Gobierno
establece las principales pautas de su programa, pero sin ninguna implicación legal o
formal para el proceso presupuestario. El proceso presupuestario debe centralizarse,
por lo que el personal del Departamento de Planificación a cargo de la inversión debe
integrarse en la Oficina del Presupuesto del Ministerio de Finanzas, que debe preparar
los presupuestos actuales y de capital. El Plan Financero también debe estar
preparado por la misma agencia. Una implicación de nuestra propuesta es que el
Consejo Nacional de Planeación, los organismos análogos a nivel departamental,
CONFIS, no deberían desempeñar un papel directo y autoritario en el presupuesto.
Además, CONPES no debería tener un papel directo en el proceso presupuestario.
Ciertamente, es legítimo que el Gobierno recoja las preocupaciones y los problemas
del país dando voz a todos los actores de la sociedad. Pero esto debería ser un
proceso político, no institucional, y no debería generar un documento oficial con el
estado de una ley, como el PND. El marco actual es demasiado rígido e
inevitablemente genera un documento en el que se incluye todo, desalentando en
lugar de alentar la discusión de las concesiones que debe enfrentar la política fiscal.

Tabla 1. Los documentos presupuestarios colombianos

Table 1. The Colombian Budget Documents

PND PF POAI Budget

Func. Inv.

Preparation Govt MH DNP MH DNP

(DNP)1 (MH)

Non-binding Advice CONFIS CONFIS 2

Approval CONPES CONPES CONFIS

CN

P 3
 1 "Coordination"

2 CONFIS authorizes obligaciones on future years that do not have

appropriation in current budget year (art. 24 EOP).

3 "Consejo Nacional de Planeacion".

Exactamente por esta razón, termina teniendo muy poco contenido operativo. Pero
quizás la razón más fundamental por la cual el PND no debería tener cabida en el
proceso presupuestario colombiano es que un plan no debería tener cabida en
una economía de mercado.

B. Transparencia

1. La proliferación de documentos presupuestarios

El segundo efecto negativo de la proliferación de documentos presupuestarios es
la transparencia. Varios documentos presupuestarios pueden ser útiles si cumplen
funciones claramente diferenciadas, y si es fácil pasar de un documento a otro.
Ninguna de las dos condiciones se cumple en el proceso presupuestario
colombiano. Por arte. 13 EOP, el presupuesto debe ser coherente con el Plan
Nacional de Desarrollo, el Plan Nacional de Inversiones, el Plan Financiero y el
Plan Operativo Anual de Inversiones. ¿Se cumple este requisito de coherencia en
la práctica? ¿Y cómo?
Considere primero la relación entre el presupuesto y el PND. La característica
principal del PND es el Plan de Inversiones, que especifica el gasto total de
inversión, en términos reales, de la Administración Central, los Establecimientos
Especiales, los Departamentos y Municipios, y los NFPE, durante los cuatro años
del plan. . Su vínculo con el presupuesto anual es el Plan Operativo Anual de
Inversiones, que especifica los proyectos de inversión que se incluirán en el
Presupuesto, y los montos anuales a ser asignados. Las cifras de inversión en el
POAI serán entonces parte del proyecto de Presupuesto de Inversión (artículo 36
EOP). Por arte. 8 EOP, los montos anuales en el POAI y en el Presupuesto deben
ser consistentes con las cifras del Plan Nacional de Inversiones.

Pero, ¿qué significa este requisito de coherencia en la práctica? Prácticamente

cualquier gasto de inversión establecido en los Presupuestos de los primeros tres
años del Plan de Desarrollo puede afirmarse que es consistente con el PNI,
porque siempre se podría argumentar que la inversión en el cuarto año se ajustará
de forma residual. Sin embargo, incluso esta es una restricción muy limitada: no
tenemos conocimiento de que se haya hecho alguna solicitud para que la
inversión en el Presupuesto sea consistente, en un horizonte de cuatro años, con
el Plan de Inversiones; ni estamos conscientes de que se haya realizado ningún
análisis oficial para verificar esta simple restricción de adición ex post. Pero este
ejercicio se puede hacer fácilmente en los cuatro años cubiertos por el Plan 1995-
1998 "El Salto Social", como se muestra en la Tabla 2.8.
Así, las apropiaciones y compromisos durante los últimos años de "El Salto Social"
fueron solo del 85% y el 69% de las cifras del PNI, respectivamente. El fenómeno
opuesto probablemente ocurra en el Plan actual, "Cambio Para Costruir la Paz".
Su PNI implica una participación promedio de la inversión del Gobierno Central en
el PIB de .5% durante el período 1999-2002; debido a que esta proporción fue de
alrededor del 2% tanto en 1999 como en 2000, se garantiza que el objetivo del
PNI será inalcanzable, y en gran medida. Además, el tamaño actual de (una
versión del) Plan Colombia por sí solo es aproximadamente igual a la inversión
total en el PNI para el período 1999-2002. Todo esto no es sorprendente: muchos
shocks pueden ocurrir en un horizonte de cuatro años que puede cambiar la
imagen por completo; no hay absolutamente ninguna razón por la cual un
documento escrito en 1998 deba vincular las acciones del gobierno en el año
2000. Y, por supuesto, no lo hace, en la práctica.
Para complicar aún más las cosas, ni siquiera está claro qué significa en teoría la
consistencia entre el PNI y el presupuesto anual de inversión: por el art. 341
Const, "la ley de presupuesto anual puede aumentar o disminuir las partidas y los
recursos aprobados en el PND". Por lo tanto, el requisito de que la anual

los presupuestos deben ser consistentes con el plan de cuatro años, no tiene
ninguna mordedura en la práctica y posiblemente incluso en teoría, pero introduce
una serie de complicaciones totalmente innecesarias en el proceso.
Considere ahora las relaciones entre el documento del presupuesto anual,
comenzando con las cifras de inversión en el POAI, el Plan Financero y el
borrador del Presupuesto, como se muestra en la siguiente tabla.
Después de leer la letra pequeña, se descubren dos diferencias entre el POAI y
las cifras del Presupuesto para la Administración Central: esta última incluye $
517mn de inversión de Forex, y aproximadamente
$ 600mn de "reservas", el primero no. Pero incluso estos no explican la diferencia
entre los totales para la Administración central. Además, ninguna tabla en el
presupuesto da cifras para Establecimientos Públicos: uno tiene que leer
atentamente el texto en la página 73 del Mensaje del Presupuesto para obtener
esta cifra. Aunque las asignaciones totales en el presupuesto y el Plan Financero
son estrechas, tenga en cuenta que la presentación y el desglose son muy
diferentes. Finalmente, las cifras de efectivo en la tabla del Anexo del Plan
Financero incluyen solo la formación de capital fijo, alrededor de la mitad de la
inversión total en la figura de apropiación del mismo documento.
Considere luego el Plan Financero. Como sabemos por la sección 3, su objetivo
principal es establecer los objetivos para el gasto en efectivo por parte del
gobierno central y el SPNF que sean compatibles con la disponibilidad de crédito y
los desarrollos macroeconómicos. Su importancia ha crecido paralelamente a la
creciente importancia de los atrasos presupuestarios: si no hubiera atrasos, las
cifras del Gobierno Central en el Plan Financiero y en el Presupuesto serían
idénticas. Por lo tanto, es comprensible que un gobierno aspire a mostrar una
buena consistencia entre los ingresos totales en el Plan.
Financero y en el Proyecto de Presupuesto; una gran discrepancia entre los dos
implicaría que el presupuesto está sobreestimando los ingresos relativos al Plan
Financero. 9 De hecho, el mensaje del Presupuesto 2000 establece que "por
primera vez, la cifra total de los ingresos presupuestados del Presupuesto
Nacional es la misma que la del Plan Financiero" (p.10), a $ 43.1bn. Es instructivo
comparar las cifras de ingresos en Plan Financero y en el proyecto de
Presupuesto, que se emitieron en julio de 1999. Además de las diferencias en
partidas individuales como Rentas Parafiscales y Fondos Especiales, el
Anteproyecto de presupuesto incluye más de dos artículos, Privatizaciones y
Credito Total, que se registran debajo de la línea en el Plan Financero. Credito
Total es bruto de amortizaciones, es decir, incluye tanto la deuda vencida como la
nueva emisión neta de deuda. Sin embargo, incluso después de incluir estos dos
elementos en el Plan Financero, todavía arroja un total de $ 39,987 millones,
todavía muy lejos de la cifra del presupuesto. De hecho, no podíamos conciliar las
dos cifras, dada la información disponible en los dos documentos. Por lo tanto, o
bien el requisito de coherencia no tiene una mordedura aparente, o se cumple
recurriendo a prácticas contables creativas. Ciertamente, la existencia de estos
documentos múltiples genera una considerable ambigüedad con respecto a la
definición de partidas presupuestarias, sus montos y las cifras agregadas de
ingresos y gastos; finalmente, esto tiene un gran impacto negativo en la
transparencia del presupuesto. Idealmente, todo el proceso del presupuesto debe
consistir en un solo documento. Pero por el momento existen grandes diferencias
entre las cifras de semicrevenda del Presupuesto y las cifras de efectivo
impuestas por la realidad, y no sería realista imponer un movimiento a base
exclusivamente de acumulación o efectivo. 10 Por lo tanto, se requieren dos
documentos: el Presupuesto y un Plan Financiero. Los dos documentos deben
tener exactamente la misma estructura y deben proporcionar una tabla de
reconciliación, esencialmente, la magnitud de los atrasos presupuestarios (ver
sección 4.4) en el año presupuestario y el año anterior. 11
2. Normas de contabilidad e informes: la definición de inversión
Como hemos visto, la inversión es una palabra mágica en el proceso
presupuestario colombiano (y se vuelve aún más mágico cuando se combina con
"social"). Esto es en gran medida un reflejo del énfasis en la planificación, de la
cual la inversión es el instrumento clave. La suposición subyacente a todos los
documentos del presupuesto es que solo la inversión tiene algún valor social,
todos los demás gastos son males necesarios. Esto, junto con la prohibición de
reducir la parte del gasto de inversión social en el presupuesto, es una invitación
abierta a usar una noción muy liberal de inversión, y que está en desacuerdo con
cualquier uso convencional del término en las profesiones macroeconómicas y
contables. . Por lo tanto, la noción más importante en el proceso presupuestario se
vuelve extremadamente difícil de interpretar.
En macroeconomía y contabilidad, la inversión es la adición al stock de capital
físico. El espacio de controversia en esta definición es extremadamente pequeño.
Pero en Colombia, varios gastos corrientes que se considera que contribuyen a la
formación de capital humano se incluyen en las cifras de inversión. Así, por
ejemplo, el Manual de Programación de la Inversión Pública del DNP establece
que la Inversión es la suma de "aquellos gastos que son capaces de generar
ingresos o de ser de alguna manera económicamente productivos ... [y] esos
gastos con el propósito de crear infraestructura social. La principal característica
de este gasto es que debería aumentar la capacidad de producción y la
productividad en los campos de la infraestructura física, económica y social
"(página 12). Hay muy poco que no podría encajar en esta definición.
No en vano, en el Presupuesto 2000 alrededor del 60% del gasto de la Red de
Solidaridad Social, todos los gastos del (aún por crear) Red de Apoyo Social, y el
90% del gasto del SENA y el ICBF se consideran gastos de capital! Es dudoso
que, bajo las reglas contables adecuadas, cualquier gasto de estas agencias se
considere inversión. 13 La mayoría de los ingresos de los Fondos Especiales se
registran automáticamente como gastos de inversión en el lado del gasto: así, en
el Presupuesto 2000 todos los ingresos del Fondo de Solidaridad Pensional, de
FOSYGA y del Fondo de Solidaridad del Sector Eléctrico se registran como gasto
de inversión !
Fuera del gobierno central, la definición de inversión parece ser aún más no
estándar. El presupuesto no detalla los criterios para el cálculo de la inversión
pública por parte de los gobiernos locales y el NFPE, pero una gran parte o incluso
la totalidad del Situado Fiscal se considera automáticamente una inversión.14 De
hecho, de acuerdo con el Proyecto de Presupuesto, en 2000 la inversión por
Territorial Las entidades ascenderán al 9.8% del PBI, contra el 3.4% de la
Administración Central y los Establecimientos Públicos. De esta inversión por
Entidades Territoriales, la mayor parte es inversión social de acuerdo con el
Presupuesto: las Entidades Territoriales contribuyen al 74.2% de la inversión
social del SPNF, que a su vez representa el 50.8% de toda la inversión pública.
(ver Cuadro 38, página 77) 15
En la Tabla 5, comparamos la inversión pública según la definición del
Presupuesto con la inversión pública de acuerdo con la definición de DNP aún
más liberal y con las definiciones de Cuentas Nacionales de Ingresos, que en
principio es la correcta de la formación de capital fijo; como comparación, también
mostramos el gasto promedio de inversión del gobierno general en los países de
la OCDE, todos como porcentajes del PBI en 1998. Como se puede ver, la
definición del Presupuesto es más del doble de la cifra de la Cuenta Nacional de
Ingresos para la formación de capital a nivel del Gobierno Central; la definición de
DNP es más de 3 veces la cifra en los niveles del gobierno central y local; y todos
son muy superiores al promedio de la OCDE. dieciséis
¿Por qué es peligrosa esta latitud en la definición de inversión? Primero, impide
una comprensión del presupuesto. Se puede deducir muy poco de la importancia
macroeconómica con el uso actual del término "inversión" en los documentos
presupuestarios colombianos. En segundo lugar, socava la comparabilidad de las
diferentes figuras y documentos presupuestarios: uno nunca está seguro de qué
definición está usando un documento presupuestario, y hemos visto más arriba un
ejemplo de definiciones muy diferentes. En tercer lugar, invita a crear contabilidad.
Existen varias razones por las cuales las agencias individuales y la FM pueden
querer explotar la latitud en la definición de inversión. En un nivel general, la
inversión "se ve bien" en la retórica política; Sabiendo esto, las agencias tienen un
incentivo para clasificar lo más posible sus gastos como inversión.17 En segundo
lugar, solo los proyectos de inversión tienen derecho a financiamiento externo
específico. En tercer lugar, una agencia que desea contratar nuevos servidores
públicos debe pasar por un proceso administrativo muy complicado, que en
algunos casos puede durar hasta un año; el proceso es mucho más simple y más
corto en el caso del gasto de inversión. Por ejemplo, cuando recientemente el
sistema ferroviario decidió contratar algunos trabajadores temporales, el gasto se
clasificó por completo como inversión. 18 Tenga en cuenta que DNP simplemente
registra las cifras de inversión presentadas por las agencias individuales en su
Banco de Proyectos; no entra en la legitimidad de la definición de inversión
utilizada por la agencia. Por otro lado, existe al menos un incentivo poderoso que
funciona en la dirección opuesta: es mucho más probable que las asignaciones de
efectivo del PAC reduzcan el gasto de inversión que el gasto de foncionamento.

Proponemos que la definición de inversión utilizada en el presupuesto, en todos

los demás documentos presupuestarios y por el DNP, se ajuste a las normas y
definiciones internacionales. ¿Cómo debería aplicarse esta propuesta? La Ley de
Responsabilidad Fiscal de Nueva Zelanda obligó al Gobierno a cumplir con GAAP,
un conjunto de reglas de contabilidad aprobadas por un organismo independiente,
la Junta de Revisiones de Normas Contables de Nueva Zelanda, y que se aplican
tanto al sector público como privado. Colombia no necesita ir tan lejos. Podría
adoptar las reglas establecidas en el Manual de estadísticas de finanzas públicas
(actualmente en revisión). Para la contabilidad en valores devengados, el Comité
del Sector Público de la IFAC (Federación Internacional de Contadores) está
desarrollando un estándar y ya ha emitido un borrador sobre "Pautas para la
información financiera del gobierno". En Colombia, el "Contador General" ha
establecido recientemente normas contables para las cuentas de ingresos y
gastos del sector público y para los balances. También podrían proporcionar
fuentes alternativas de normas de contabilidad para el presupuesto.

3. Normas contables e información: el tratamiento del déficit

Los problemas con la definición de inversión son una manifestación de una más
general: el uso frecuente de prácticas contables no estándar. Particularmente
problemático es la inclusión de emisiones brutas de deuda19 (tanto de
amortización como nuevas) y del producto de la venta y amortización de activos
como un "recurso de capital" (art. 31 EOP), por lo tanto por encima de la línea. Es
decir, la estructura de la presentación del presupuesto es: Ingresos = Ingresos
corrientes + nueva emisión de deuda + ingresos provenientes de la venta de
activos y la privatización + otros gastos de capital + otros ingresos Gasto = Gasto
corriente + gasto de capital + interés + amortización de la deuda vencida Esta
clasificación oculta el déficit. Hablando correctamente, la definición más común del
déficit es (ver FMI 1999): Nueva emisión de deuda - Amortización de la deuda
existente + Producto de la venta de activos y la privatización (más algunas
operaciones cuasifiscales, de tamaño limitado); sin un análisis largo y detallado de
los aspectos de ingresos y gastos del presupuesto, es imposible formarse una
idea del déficit. Y sin eso, es difícil formarse una idea del presupuesto.
Incluir nuevas emisiones de deuda en los ingresos podría tener algún significado si
esta cantidad fue predeterminada y tomada por el FM y el Congreso al momento
de decidir sobre el presupuesto. Pero este no es el caso. La autorización para
contraer deudas que el Congreso vota periódicamente son cantidades máximas,
que siempre son mayores que la nueva emisión de deuda (también llamada
"máximo endeudamiento posible") en el Presupuesto. Además, las autorizaciones
para contraer deudas se votan siempre que sea necesario, y su oportunidad no
está vinculada a la del proceso de Presupuesto. Finalmente, y tal vez lo más
importante, las "Disposiciones Generales" en la Ley de Presupuesto todos los
años autorizan al gobierno a emitir TES (bonos del gobierno) fuera de la ley de
autorización de la deuda (véase el artículo 60 de la Ley de Presupuesto del 2000).
Por supuesto, tener problemas de deuda por encima de la línea hace que varias
reglas presupuestarias carezcan de sentido. Por ejemplo, por art. 347 Const. "Si
los ingresos legalmente autorizados no son suficientes para cubrir los gastos
proyectados ... el Gobierno propondrá ... la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes ..."; Claramente, tal regla no tiene dientes si el
déficit es parte de los "recursos de capital" y uno puede emitir TES a voluntad.
Esta práctica está arraigada en el lenguaje del presupuesto. Por lo tanto, el
Mensaje del Presupuesto 2000 establece en la página 8 que "el proyecto de
presupuesto asciende a $ 46.6 mil millones, financiado de la siguiente manera: $
21.3 mil millones, con ingresos actuales;
$ 19bn, con "recursos de capital"; $ 2.8bn, con "rentas parafiscales" y "fondos
especiales"; y
$ 3.5bn, con recursos proprios de los Establecimientos Públicos ". Como se puede
ver, no hay forma de
sta redacción permite inferir el tamaño del déficit, y ni siquiera la definición usual
de gasto total (es decir, neto de amortización). De hecho, a excepción de una línea
en un cuadro resumen, no se menciona la noción de déficit en todo el capítulo 1
del Mensaje del Presupuesto, precisamente en el capítulo que debe resumir la
maniobra fiscal propuesta por el Gobierno.
Otros artículos incluidos en "recursos de capital" también deben registrarse debajo
de la línea, como los ingresos procedentes de las privatizaciones. Como hemos
visto, el Plan Financero 2000 es inmune a esta práctica; de hecho, bajo la presión
del FMI, el Plan Financero de diciembre de 2000 incluso incluye una tabla de
reconciliación para encargarse de algunas diferencias más pequeñas que quedan
con la definición del FMI.
Creemos que el presupuesto también debería cumplir con los estándares
internacionales en esta área también. El presupuesto colombiano también debe
cumplir con la clasificación estándar de ingresos y gastos; este último, en
particular, debe informarse desglosado según el nivel económico (es decir,
principalmente en el consumo público, la inversión pública, las transferencias y los
subsidios) y las clasificaciones funcionales (es decir, por la función cumplida por
cada gasto: salud, defensa , servicios públicos, etc.). Aquí también están
disponibles los estándares internacionales: por el FMI para la clasificación
económica y por las Naciones Unidas para la clasificación funcional. De hecho, se
está trabajando para reclasificar el presupuesto de acuerdo con estas dos
clasificaciones; esta es una empresa altamente encomiable, y una que debe ser
adoptada permanentemente como parte del presupuesto

4. Cobertura

La función principal del presupuesto es proporcionar una idea del papel de la

intervención del Estado en la economía. Para cumplir este rol, el presupuesto
debe tener la mayor cobertura posible. Lo ideal sería incluir a todas las Entidades
Territoriales y al resto del Sector Público No Financiero. Existen obvios obstáculos
legales que lo impiden, pero desafortunadamente el Presupuesto de Colombia no
proporciona una imagen completa ni siquiera del Gobierno Central. Como es bien
sabido, actualmente las pensiones se encuentran entre los problemas de política
fiscal más trascendentales, y un capítulo entero del Mensaje del Presupuesto está
dedicado a las responsabilidades implícitas del sistema de pensiones. Sin
embargo, el Presupuesto cubre actualmente solo una parte de las pensiones
pagadas por el Gobierno Central, es decir, las pensiones del sector público a nivel
del Gobierno Central: todos los gastos de pensiones (y salud) por ISS
(aproximadamente la mitad del gasto total de pensiones) están fuera del
Presupuesto . Esto es así porque el ISS es, formalmente, una empresa pública
comercial; pero los obstáculos legales para su inclusión en el presupuesto no
deberían ser insuperables. Como mínimo, ISS y todos los demás fondos de
pensiones fuera del presupuesto deberían incluirse en un capítulo separado, con
un rol informativo.
El Gobierno está haciendo un buen trabajo en el Plan Financero para cubrir todos
los componentes del SPNF. Esto debe extenderse al presupuesto. En la
actualidad, el presupuesto incluye información sobre las entidades territoriales y
las empresas públicas no financieras. Pero esta información debe proporcionarse
usando el mismo esquema y clasificación que para el Gobierno Central, e
indicando claramente los flujos desde y hacia el Gobierno Central. De esta forma,
uno puede formarse una opinión de las operaciones propias de TE y NFPE, de sus
relaciones financieras con el Gobierno Central y de sus déficits.

5. Suposiciones macro y pronósticos fiscales

Cada vez se reconoce más que la maniobra fiscal anual incorporada en el

presupuesto no es independiente del entorno macroeconómico y forma parte de
una política fiscal a más largo plazo. La implicación práctica de este
reconocimiento es doble. Primero, el presupuesto debe incluir pronósticos de la

desarrollos macroeconómicos, es decir, variables como el crecimiento del PIB y la

inflación; la presentación debe incluir una explicación de cómo se obtienen estos
pronósticos y de cómo el Gobierno cree que afectarán y se verán afectados por la
política fiscal. En segundo lugar, el presupuesto actual debe incluir un escenario
mediano o incluso a largo plazo para la política fiscal, a fin de poder establecer la
maniobra actual en el contexto de toda la política de gobierno a mediano plazo.
Estamos totalmente de acuerdo con la primera implicación. De hecho, el reciente
mensaje de presupuesto contiene una buena presentación de los desarrollos
macroeconómicos esperados. Pero la pregunta sigue siendo cuán confiables son
estas predicciones. Con frecuencia se hace la acusación de que los gobiernos,
incluido el gobierno colombiano, sobreestiman sistemáticamente el crecimiento del
PIB, para justificar mayores ingresos de los que es razonable suponer para el año
presupuestario. Este es el caso de los últimos cuatro años (ver Tabla 6), que
exhibe una gran sobre predicación del crecimiento del PIB; pero, curiosamente,
esto no se ha asociado con errores graves en la predicción de ingresos. En los
últimos cuatro años, surge el patrón opuesto: un buen récord en la predicción del
crecimiento del PIB, pero una tendencia a sobreprocesar los ingresos. 20 Este
cuadro ilustra por qué los pronósticos macroeconómicos son menos importantes
en Colombia que en otros países: las proyecciones de ingresos en Colombia no se
basan en un modelo econométrico, sino que son principalmente el resultado de un
enfoque empírico. Por lo tanto, la conexión entre las proyecciones de ingresos y el
crecimiento del PIB probablemente no sea muy ajustada.
No obstante, creemos que el presupuesto debería proporcionar proyecciones a la
medida de los desarrollos macroeconómicos futuros. De hecho, creemos que el
Presupuesto debería dar dos pasos más a este respecto, externalizando sus
pronósticos a una o más entidades independientes, 21 en Colombia o fuera de él,
y presentando una tabla con el historial reciente de las previsiones
presupuestarias de variables macroeconómicas e ingresos. Subcontratar los
macroprevisiones eliminará cualquier controversia sobre los incentivos
estratégicos del gobierno para manipularlos, y así mejorará la credibilidad del
Presupuesto. Aún así, dado que las proyecciones de ingresos no se basan
mecánicamente en las proyecciones de crecimiento del PIB, nada puede evitar
que el gobierno sobreestime los ingresos, incluso en presencia de cifras de
crecimiento del PIB más realistas; presentar una tabla con una comparación de
pronósticos y resultados puede proporcionar una idea sobre el historial y, por lo
tanto, la credibilidad de las actuales previsiones del presupuesto. 22
En cuanto al uso de una perspectiva fiscal a mediano plazo, creemos que puede
ser un arma de doble filo. Es cierto que la política fiscal de este año es
presumiblemente parte de un enfoque a más largo plazo por parte de la
administración. Pero ningún gobierno o entidad puede predecir con confianza lo
que sucederá dentro de dos años, y el gobierno actual no puede vincular sus
propias políticas futuras, y menos las de sus sucesores. Lo que es más
importante, en algunas circunstancias, un plan fiscal a mediano plazo
proporcionaría al Gobierno un incentivo estratégico perverso cuando se necesita
algún ajuste fiscal.
El Gobierno siempre puede afirmar que, aunque no se puede hacer este año
debido a circunstancias macroeconómicas desfavorables, se llevará a cabo en los
próximos años, como lo muestra el plan fiscal a mediano plazo .23 Por lo tanto, el
plan fiscal a mediano plazo se puede utilizar como una excusa para posponer las
elecciones necesarias pero impopulares, sin perder credibilidad o parecer
fiscalmente irresponsables. Finalmente, un plan fiscal a mediano plazo en un país
como Colombia resucitaría, aunque en una forma más leve, el Plan de Desarrollo
que hemos defendido debería ser eliminado. Por lo tanto, no estamos convencidos
de que un plan fiscal a mediano plazo deba institucionalizarse en un país como
Colombia.

C. Reglas
Para propósitos expositivos, es útil distinguir entre las reglas de procedimiento,
establecer los procedimientos para, por ejemplo, cambiar los créditos
presupuestarios; reglas numéricas, que establecen valores numéricos o límites
para ciertas magnitudes presupuestarias; y reglas de contabilidad, que establecen
cómo se deben registrar ciertos artículos.
Como argumentamos en la sección 2, teóricamente no es obvio cuál podría ser el
efecto final de las reglas. Por un lado, generalmente están destinados a asegurar
una política fiscal "sólida" y limitar los poderes del ejecutivo y el legislador para
participar en trucos presupuestarios. Sin embargo, incluso las reglas mejor
intencionadas pueden obtener exactamente el efecto opuesto al invitar a la
creación de cuentas para evitarlas. Por ejemplo, una prohibición de déficits
presupuestarios probablemente resulte, tarde o temprano, en más y más artículos
que se salgan del presupuesto. El resultado final es menos, en lugar de más,
transparencia.
Por lo tanto, consideramos que solo se deben imponer aquellas reglas que son
exigibles con una probabilidad y un esfuerzo razonables. Un requisito previo clave
para la aplicabilidad es la simplicidad: las reglas complicadas se prestan más
fácilmente a los trucos presupuestarios que son difíciles de verificar.
Hemos tratado con las reglas de procedimiento en la sección 4.1, donde
argumentamos que, aunque son básicamente sólidas, podrían establecerse más
claramente.
Algunas reglas numéricas se interpretan mejor como la aplicación de un mandato
constitucional o, más en general, un principio general que es objeto de un amplio
acuerdo. Tal vez la regla más conocida sea el requisito de que el gasto social
público como parte del gasto total no disminuya de año en año. 24 Esta
disposición solo puede invitar a trucos presupuestarios. De hecho, en este caso
particular eludir este requisito es un ejercicio trivial, ya que la definición de gasto
social es tan flexible que prácticamente puede caber en ella: "cualquier gasto cuyo
objetivo sea la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas en salud,
educación, medio ambiente, agua potable, vivienda, y aquellos que apuntan a lo
general
el bienestar y la mejora de la calidad de vida de la población "(artículo 41 EOP).
Como en el caso de la inversión, es difícil ver cualquier contenido operativo en esa
definición, de hecho, podría no ser sorprendente. ¡que en el presupuesto de 2000,
la proporción del gasto social en el gasto total es del 45.4%, y esto sin incluir el
gasto en pensiones y salud por ISS y varios fondos de pensiones fuera del
presupuesto!
Curiosamente, en el Presupuesto de 2000, la proporción del gasto público social
en el gasto total es .2 puntos porcentuales más alta que en 1999, por lo que
apenas satisface el requisito constitucional. De hecho, no solo la definición de
gasto social es muy flexible, sino que tampoco garantiza su coherencia a lo largo
del tiempo. De hecho, con el tiempo ha incluido más y más elementos
presupuestarios, precisamente para satisfacer la restricción constitucional.
Actualmente, incluye elementos relacionados con la cultura, el recreo, los parques,
la contribución a eventos religiosos, conciertos y prácticamente todos los gastos
en educación y salud, incluidos los salarios (véase Perotti (2000) para una
discusión).
Otros tipos de reglas numéricas pueden interpretarse mejor como la aplicación de
algún principio de política fiscal "sólida". Es típico de los países que experimentan
problemas fiscales tratar de resolverlos imponiendo más y más reglas. Esto es
comprensible, y no siempre improductivo (ver Poterba (1996)). Pero es difícil
señalar una única regla numérica en el proceso presupuestario colombiano que no
se ha cumplido desde el principio, y como era de esperar. Art. 78 de EOP
establece que el gobierno debe reducir el gasto de funcionamiento para el año t
cuando las reservas creadas en t-1 para el año t excedan el 2% del gasto de
funcionamiento en el año t-1. Un procedimiento similar (con un umbral del 15%) se
mantiene para el gasto de inversión. ¿Cómo podría uno hacer cumplir esta regla?
El gobierno siempre puede afirmar que cualquier nivel de gasto determinado es
coherente con él.
Del mismo modo, la norma que no permite a las Entidades Territoriales aumentar
el presupuesto de gasto, en términos reales, en relación con el año anterior es
prácticamente inobservable e inaplicable, y de nuevo opera como un poderoso
incentivo para reclasificar artículos como gasto de inversión. Además, si se toma
literalmente, implica una participación en caída continua del gasto de
funcionamiento de los gobiernos locales en el PIB, muy probablemente no lo que
el legislador tenía en mente. En cualquier caso, que sepamos, esta regla no se
aplica.
No se puede hacer un presupuesto sin algunas reglas de contabilidad. Pero aquí
también es importante ajustarse a las prácticas internacionales aceptadas.
Algunas reglas de contabilidad en el proceso presupuestario colombiano
simplemente no parecen tener ningún fundamento aparente. Art. 46 EOP
establece que, si hay un déficit en t-1, debe haber una disposición en el proyecto
de presupuesto para el año t + 1 por un monto igual. En su ausencia, los comités
pueden rechazar el presupuesto en su totalidad. Si la ley prohibía los déficits
presupuestarios en t + 1, esta regla equivaldría a una reducción en la deuda en t +
1 igual al aumento de la deuda en t-1 (note, sin embargo, que esto no detendría la
acumulación de deuda porque no toma en cuenta los intereses acumulados
mientras tanto). Pero dado que no hay límite en el déficit del año t + 1, el gobierno
siempre puede afirmar que una cierta parte del año t + 1 de los ingresos debe
establecerse contra el déficit año t-1. Tenga en cuenta que en el presupuesto, las
emisiones totales de deuda (nuevas y amortizaciones) se registran por encima de
la línea; por lo tanto, esto equivaldría a registrar una disminución en nuevas
emisiones o en la amortización igual al déficit del año t-1, y al mismo tiempo un
aumento en nuevas emisiones en la misma cantidad. El efecto neto es 0.
Es interesante seguir el destino de esta regla en el Proyecto de Presupuesto 2000.
El Gobierno argumenta que se ocupó del déficit de 1998 en el año fiscal 1999, a
través del mecanismo de atrasos presupuestarios, por lo que no tiene que tener
una provisión para ello en el presupuesto 2000. Como hemos visto, esta
justificación es completamente innecesaria, pero es interesante que los comités no
rechazaron el Proyecto de Presupuesto, aunque por ley (artículo 46 EOP) estaban
obligados a hacerlo.
La legislación reciente ha visto una proliferación de un tipo final de reglas, que a
falta de un mejor nombre podrían llamarse reglas "aparentemente inocuas". Estas
son reglas que solo dan indicios muy genéricos

cationes, principalmente para abordar una preocupación generalizada o para

hacer un punto teórico, pero sin proporcionar ninguna indicación clara. En el mejor
de los casos, estas reglas solo saturan la legislación presupuestaria; pero en
muchos casos tienen un efecto negativo más tangible, reduciendo la transparencia
del proceso presupuestario.
Hacemos tres ejemplos de reglas sin dientes, en orden descendente de rango
legislativo. Por arte. 350 Const., "El gasto social público tendrá prioridad sobre
cualquier otro gasto". Esta es otra manifestación del énfasis constitucional en el
gasto social; dudamos que alguna vez se haya invocado, pero si esta regla puede
tener alguna consecuencia práctica, solo puede ser invitando a la contabilidad
creativa.
De acuerdo con el principio de "Coherencia Macroeconomica" del art. 20 EOP, "el
presupuesto debe ser compatible con los objetivos macroeconómicos"
establecidos por el Gobierno y el Banco Central; de acuerdo con el principio de
"Homeostasis Presupuestal" del art. 21 EOP, "el aumento de los ingresos reales ...
debe ser compatible con el crecimiento de la economía, para no generar
desequilibrios macroeconómicos". Aunque estos son objetivos valiosos, es difícil
imaginar a un gobierno que afirme que los ignora deliberadamente; por el
contrario, es difícil imaginar cómo demostrar de manera concluyente que el
presupuesto no está cumpliendo con estos principios.
Proponemos eliminar todas las reglas que hemos mencionado. Son irrelevantes o
contraproducentes. En particular, proponemos eliminar el mandato constitucional
sobre el gasto social. Además de ser inaplicable y contraproducente, fomenta una
cultura de la disensión retórica disociada de la realidad.

D. Enlaces intertemporales
El presupuesto para un año fiscal dado debe tratar con asignaciones que, por
varias razones, se extienden a lo largo de diferentes ejercicios fiscales. En los
últimos años, estos elementos han creado problemas considerados para la gestión
de la política fiscal. Para comprenderlos y sus efectos, es útil comenzar con una
descripción breve del proceso que conduce de las consignaciones al desembolso
en efectivo y su terminología. Este proceso implica los siguientes pasos:
Créditos 25
Compromisos: se firman los contratos
Obligaciones: se completa el trabajo y se entregan bienes y servicios; se emiten
facturas Pago: cheques emitidos por el Tesoro
Efectivo: los cheques se cobran
Un pago puede realizarse solo si sus recursos están incluidos en el Plan Mensual
de Efectivo, a fin de cumplir con las limitaciones financieras y macro especificadas
por el Plan Financiero.
Al final del año fiscal, no se ha completado todo el trabajo: la asignación generó un
compromiso, pero no una obligación. Este tipo de asignaciones se denominan
"reservas de apropiación": compromisos que no han creado obligaciones. Estas
apropiaciones permanecen vivas. En otros casos, para fin de año, el trabajo podría
haberse completado y los bienes y servicios entregados, pero no se han emitido
cheques. Este tipo de asignaciones se denomina "cuentas por pagar":
obligaciones que no se han pagado. Estas apropiaciones también permanecen
vivas. La suma de las reservas y las cuentas por pagar son los "atrasos
presupuestarios". 26
Un tercer tipo de vínculo intertemporal es creado por "vigencias futuras", una
autorización para hacer un compromiso que se extiende hasta el año siguiente al
año presupuestario.
Las restricciones de PAC son la principal causa de atrasos presupuestarios. 27
Sin embargo, se asume que la causa subyacente es la sobreestimación frecuente
de los ingresos del gobierno, lo que genera apropiaciones infladas, que a su vez
deben ser recortadas por el PAC durante el año. El tamaño de los atrasos
recientes y esperados se muestra en la Tabla 7. Los atrasos totales transferidos
de 1999 al 2000 pueden alcanzar el 18% de los gastos programados para el
Gobierno Central, y casi el 85% en el caso de la inversión. Para este tipo de gasto,
casi no hubo atrasos en 1990.
Los atrasos pueden tener importantes efectos económicos: dado que constituyen
un "crédito forzado" para el sector público, pueden inducir un aumento en los
costos, e incluso sobornos y corrupción. Reducen la transparencia: en presencia
de atrasos sustanciales, es más difícil para el Congreso y la opinión pública
apreciar adecuadamente la maniobra fiscal de un año determinado, ya que gran
parte de ella se ve limitada por la necesidad de dar cabida a los atrasos y las
"vigencias futuras". Por otro lado, las intervenciones en efectivo que generan
atrasos se concentran en la inversión, induciendo así una clasificación estratégica
de los gastos que no tiene nada que ver con su verdadera naturaleza económica.
Una norma transitoria, incorporada en la Ley del Presupuesto para el año 2000
(Art. 33), ha sido ampliamente interpretada 28 como el ordenamiento de todas las
apropiaciones que no se han ejecutado durante ese año para ser incorporadas en
el presupuesto del año 2001. Esto dejará sala solo por atrasos en el presupuesto
del año 2000 que surgen de cuentas por pagar. Por arte. 34, si la ejecución de una
asignación (es decir, la entrega de bienes y servicios) debe ir más allá del año
fiscal en curso, se debe utilizar una "vigencia futura". Esto requiere la aprobación
especial del Director del Presupuesto, que debería garantizar un mayor control del
que era posible con las reservas.
Estas dos disposiciones deberían limpiar el presupuesto de los atrasos
acumulados debido a las restricciones del PAC y la sobrepresupuestación de los
períodos anteriores. Pero, si se toman literalmente, tampoco implicarán casi
espacio para nuevas inversiones en el año 2001; en el año 2000, la ejecución de
la inversión programada no debería superar el 15%.
Si bien estamos de acuerdo con las intenciones de estos dos artículos, dudamos
que proporcionen una solución duradera al problema de los atrasos. En primer
lugar, no abordan el problema subyacente, es decir, las apropiaciones exce sivas
en relación con los pronósticos razonables de los ingresos. En segundo lugar,
aunque "vigencias futuras" son, en principio, la forma correcta de manejar
actividades y proyectos que duran más de un año, uno debe ser consciente de
que también crean inflexibilidades para los presupuestos futuros. Además, el
proceso no tiene una regulación clara, y la Dirección de Presupuesto del Ministerio
de Finanzas tiene poderes casi ilimitados en esta área.
En tercer lugar, los artículos aún permiten no solo las "vigencias futuras", sino
también las cuentas por pagar; Entonces es fácil prever un gran uso estratégico de
las "vigencias futuras" y las cuentas por pagar para superar los controles
impuestos a las reservas. Así, surge un presupuesto paralelo, basado en los
compromisos de "vigencias futuras", así como otros mecanismos que generan
cuentas por pagar, para asumir obligaciones o hacer gastos no permitidos por los
ingresos programados para cada año, o para permitir que los gastos sean
ejecutado a través de varios períodos.
No cabe duda de que la base devengado del presupuesto colombiano, además de
la práctica común de sobrepresupuestarización en relación con los recursos
disponibles, se combinan para producir niveles tan altos de atrasos y falta de
transparencia. Por lo tanto, el problema de los atrasos parece surgir más de las
fallas de las políticas presupuestarias básicas que de las deficiencias contables.
Aún así, las mejoras en la contabilidad pueden ayudar. El Código de Buenas
Prácticas sobre Transparencia Fiscal del FMI proporciona procedimientos
contables para proporcionar información confiable sobre los atrasos, a fin de
mejorar la transparencia y controlarlos. Dichos datos no son el resultado de una
simple contabilidad de efectivo, y deben complementarse con declaraciones de
devengo modificadas, como las desarrolladas por la Federación Internacional de
Contadores, IFAC (ver IMF (1999), página 57).

Pero tal vez la única defensa real contra los atrasos sea un proceso más riguroso
de predicción de los ingresos. En este sentido, nuestra propuesta de subcontratar
estas previsiones y someterlas al control externo podría ser de gran ayuda para
limitar los atrasos futuros.

V. Conclusiones
Después de hacer varias críticas al proceso presupuestario colombiano, queremos
reiterar un punto que hicimos en la Introducción: mejores instituciones
presupuestarias no resolverán automáticamente todos los problemas fiscales
colombianos. Uno tiene que ser realista: cualquier regla y regulación se puede
eludir, tarde o temprano. La observación casual y el sentido común sugieren que,
si el gobierno y el Parlamento de un país soberano llegaran a un acuerdo sobre
una política fiscal dada, no hay instituciones presupuestarias que puedan
restringirlos efectivamente a largo plazo. Pero mejores instituciones
presupuestarias pueden ser importantes para cumplir tres condiciones:

permitir a los medios de comunicación, grupos de interés, miembros del

Parlamento y cualquier interés individual, una mejor comprensión de la política
fiscal propuesta por el Gobierno, y por lo tanto permitir un control más efectivo de
la política fiscal;

aumentar los incentivos para la disciplina fiscal;

crear un entorno donde un gobierno fiscalmente sólido pueda hacer su trabajo de

manera más efectiva, y un gobierno fiscalmente indisciplinado estará sujeto a un
escrutinio más informado.

Creemos que estas tres condiciones, por más limitadas que puedan parecer,
pueden mejorar en gran medida el alcance de una política fiscal más efectiva en
Colombia.