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FACULDADE DE BELÉM – FABEL

CURSO DE TECNOLOGIA EM GESTÃO PÚBLICA
DISCIPLINA: FINANÇAS E ORÇAMENTOS PÚBLICOS
PROF(o). Ms.C. ALBERTO SEABRA
TURMAS: 1e2GPN

Caro estudante

O objetivo do curso é colocar o aluno em contato com os conceitos básicos das Finanças e
Orçamentos, que é de grande importância para a formação do profissional. Portanto, o material que
você está recebendo se refere à disciplina Finanças e Orçamentos Públicos. Este conteúdo servirá
para você entender e orientar seus estudos sobre as receitas e despesas do setor público e seus
mecanismos de controle e avaliação. O estudo das finanças publicas ganhou notoriedade nas últimas
décadas no Brasil, para tanto, foi necessário a modernização da nossa legislação, para dar suporte às
transformação que vem ocorrendo no setor das contas públicas do nosso país. Abordaremos nesta
disciplina os aspectos: o setor público da economia, as receitas e despesas o déficit público e o
mecanismo de controle do orçamento e a evolução do orçamento no Brasil. Este conteúdo é dirigido
aos estudantes e futuro profissionais, pois possibilita o entendimento das principais questões
relacionados as Finanças Públicas do nosso tempo. Valorize os objetivos e os pré-requisitos, procure
alcançá-los. Realize as atividades com bastante interesse, procurando entender as teorias. Além
desses textos, estude o tema pelo menos em um dos livros-texto indicados no plano de ensino.
Tenha o hábito de ler sobre Finanças em jornais e revistas. Essas leituras ajudam você relacionar as
finanças a sua experiência de vida.
Bom aproveitamento em seus estudos.

Prof. Ms.c. Alberto Seabra

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Objetivos
Esperamos que, ao final desta aula, você seja capaz de:
 Compreender as principais funções do setor público;
 Diferenciar contabilidade social e determinação da renda nacional;
 Demonstrar a diferença entre Produto Interno Bruto (PIB) e Produto Nacional Bruto (PNB).

Pré-requisitos

É importante que você pesquise sobre macroeconomia em livros relacionados aos temas de
contabilidade social, que abordam o Produto Nacional Bruto (PNB), o Produto Interno Bruto (PIB), os
tipos de economia e seus agentes econômicos, bem como sobre determinação da renda e do produto
nacional.
Esses conteúdos irão melhorar o seu entendimento sobre esta aula.

1 – INTRODUÇÃO

A análise macroeconômica estuda o comportamento dos agregados macroeconômicos. O que

significa agregado? Para tentar explicar, vamos usar a variável preço. Preço é o valor pago por um
bem ou serviço. O índice geral de preços se refere a uma média de todos os preços em nível nacional.
A Macroeconomia estuda a economia como um todo, analisando a determinação e o
comportamento de grandes agregados, tais como: renda, produto nacionais, nível geral de
preços, emprego e desemprego, estoque de moeda e taxas de juros, balanço de
pagamentos e taxa de câmbio.
Por exemplo, o índice nacional de preços ao consumidor, o INPC, calculado pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), é um valor agregado. Os principais agregados
macroeconômicos são o produto, a renda e a despesa nacional.
O que determina o crescimento da renda e do produto nacional? Porque, na experiência
econômica das nações, há períodos de crescimento, outros de estagnação e até depressão
econômica?
A necessidade da atuação econômica do setor público prende-se à constatação de que o
sistema de preços não consegue cumprir adequadamente algumas tarefas ou funções. Existem alguns
bens que o mercado não consegue fornecer (bens públicos); logo, a presença do Estado é
necessária (é a função alocativa). O sistema de preços, via de regra, não leva a uma justa
distribuição de renda, daí a intervenção do Estado (função distributiva). Finalmente, o sistema de
preços não consegue se auto-regular e, por isso, o Estado deve atuar visando estabilizar tanto a
produção como o crescimento dos preços (função estabilizadora).

1.1 – FUNÇÃO ALOCATIVA

A função alocativa do governo está associada ao fornecimento de bens e serviços não

oferecidos adequadamente pelo sistema de mercado.
Esses bens, denominados bens públicos, têm por principal característica a impossibilidade de
excluir determinados indivíduos de seu consumo, uma vez delimitado o volume de produção.
O princípio da exclusão diz que quando o consumo do indivíduo A de determinado bem
implica que ele tenha pago o preço do bem, o indivíduo B, que não pagou por esse bem, será
excluído de seu consumo.
Nesse sentido, diz-se que o consumo de um bem é rival, (ou de consumo excludente). Ex: se
são produzidos 300 mil fogões mas existem 400 mil indivíduos em condições de adquirir esse produto
100 mil pessoas serão excluídas do consumo pelo sistema de preços, ou o consumo de um bem é
não rival (ou não satisfaz o princípio da exclusão). Ex: o serviço meteorológico.

1.2 – FUNÇÃO DISTRIBUTIVA

A renda de uma família consiste na soma das rendas do trabalho e da propriedade, sendo que a
parte mais representativa da renda é a proveniente do trabalho. A distribuição das rendas do trabalho
depende da produtividade da mão-de-obra e da utilização dos demais fatores de produção do
mercado. Assim, se deixar o mercado funcionar livremente, tem-se uma distribuição de renda que
dependerá da produtividade de cada indivíduo no mercado de fatores, mas que sofrerá a influência
das diferentes dotações iniciais de patrimônio.
O governo funciona como um agente redistribuidor de renda, na medida em que, pela
tributação, retira recursos dos segmentos mais ricos da sociedade (pessoas, setores ou regiões) e os
transfere para segmentos menos favorecidos.
A distribuição pessoal de renda pode ser implementada por meio de uma estrutura tarifária
progressiva, em que os indivíduos mais ricos pagam uma alíquota maior de impostos. Ainda, a
redistribuição pode ser feita combinando impostos sobre os produtos adquiridos por pessoas ricas
com subsídios para produtos comprados por consumidores de baixa renda.
Quanto à distribuição setorial ou regional, o instrumental governamental mais adequado seria
uma política de gastos públicos e subsídios direcionados para setores e as áreas mais pobres.

1.3 – FUNÇÃO ESTABILIZADORA

A função estabilizadora do governo está relacionada com a intervenção do Estado na economia,

para alterar o comportamento dos níveis e preços e emprego, pois o pleno emprego e a estabilidade
de preços não ocorrem de maneira automática. Essa intervenção é feita por meio de instrumentos de
política fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas.
Algumas publicações da área de finanças públicas destacam uma quarta função do setor
público: A função de crescimento econômico, que diz respeito à políticas que permitam aumentos
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na formação de capital. Ou seja, a atuação do Estado, tanto no tocante aos investimentos públicos
(fornecimentos de bens públicos, infra-estrutura básica) como aos incentivos e financiamentos para
estimular os investimentos do setor privado, está voltada para o crescimento econômico de longo
prazo. Em certo sentido, a função de crescimento não seria diferente da função alocativa do setor
público.

2 – OS PRINCÍPIOS TEÓRICOS DE TRIBUTAÇÃO

2.1 - POLÍTICA TRIBUTÁRIA E TRIBUTAÇÃO

A política tributária encontra-se indissociavelmente ligada a diretrizes gerais da política

econômica, já que se constitui em uma das pernas da política fiscal, muitas vezes, com destaque na
agenda governamental. Sua importância é dinâmica e crescente, com impactos econômicos e sociais
decorrentes de alterações no sistema de impostos. Existem dois dogmas na concepção, elaboração e
condução da política tributária, quais sejam: eficiência e equidade. O primeiro, a eficiência, roga a não
interferência nas decisões ótimas de alocação de recursos econômicos ao passo que o segundo, a
equidade, se orienta na direção de uma tributação ancorada em pressupostos, ou melhor, critérios de
justiça fiscal.
Já sabemos que o governo precisa arrecadar recursos para fazer frente as suas despesas
correntes como a manutenção dos ministérios e órgãos, pagar o funcionalismo público ativo e inativo
além dos pensionistas e cobrir também as despesas de capital como a construção de novas escolas,
reaparelhamento da polícia federal, reforma de hospitais e obras de saneamento.
Existem quatro caminhos mais utilizados para a obtenção de receitas tributárias sendo que cada
um deles apresenta efeitos distintos sobre a atividade econômica:
a) emissão monetária;
b) empréstimos bancários;
c) venda de títulos públicos via operações do mercado aberto;
d) arrecadação de impostos, taxas e contribuições.
No que concerne à emissão pura de moeda, vale o registro da vedação imposta pela
Constituição Federal. Contudo, já foi excessivamente utilizada pelos governos anteriores e era a opção
menos custosa, prática e objetiva para os cofres e objetivos públicos.
O governo financiava parte de seu déficit com a emissão monetária ancorado na suposição de
que o valor nominal do produto cresce e os indivíduos necessitam de mais moeda para atenderem à
demanda transacional por moeda.
O valor nominal do PIB pode sofrer incremento através de um crescimento real do PIB ou via
crescimento do nível de preços (inflação).
Quando o crescimento se dá via aumento real do produto, o setor público satisfaz à demanda
por moeda emitindo moeda necessária e suficiente para atender essa demanda monetária. Não se tem
qualquer conotação inflacionária.
Já quando o crescimento ocorre via processo inflacionário, o governo também emite moeda para
atender à demanda por transações dos agentes e essa emissão monetária “forçada” é conhecida no
campo das finanças públicas como senhoriagem.
A senhoriagem é tida como a receita do governo oriunda do processo inflacionário de emissão de
moeda, da seguinte forma:
%B = M + nM onde:
B = base monetária;
M= demanda por saldos monetários;
n=taxa de inflação.
Temos que a variação da base monetária pode ser provocada pela expansão dos saldos
monetários para a demanda transacional e pelo incremento do quantitativo de moeda para compensar
o processo inflacionário, de sorte a manter constante o contexto de saldos monetários reais.
O termo nM corresponde ao imposto inflacionário da literatura de economia emprestada
aqui às finanças públicas.
Daí, resultamos em duas hipóteses:
i) se a senhoriagem corresponde apenas ao aumento da base monetária em função do
crescimento real da produção de bens e serviços;
ii) se a senhoriagem corresponde ao imposto inflacionário sem crescimento da produção de bens
e serviços.
No que tange aos empréstimos junto aos bancos, inúmeras disposições legais impedem que o
setor público contraia empréstimos como forma de financiamento dos gastos.
Já as operações de mercado aberto em que se registram as vendas de títulos públicos como
forma de arrecadação são um instrumento muito utilizado e complementar à tributação. Essas
operações são aquelas estudadas na Política Monetária do Curso de Economia.
O endividamento interno retira recursos da economia e reduz as possibilidades de crédito
bancário, elevando a taxa de juros, com todas as conseqüências de desestímulo a novos
empreendimentos, quedas nas contratações e redução do nível de atividade.
Contudo, sabemos que quanto maior o endividamento público, maior a necessidade de
incrementar a taxa de remuneração dos títulos públicos para torná-los mais atraentes ao público
comprador.
Esse aumento na remuneração dos títulos provoca invariavelmente novas elevações nos juros, o
que leva a maiores despesas do setor público com os pagamentos dos encargos financeiros da dívida
pública. A situação nada satisfatória do déficit redunda em novas emissões de moeda, representando
mais inflação no presente.
Além disso, prazos de vencimentos dos títulos e desembolso de juros são fatores relevantes para
o firme entendimento da questão. Títulos com prazos maiores tendem a pagar maiores juros, mas, por
outro lado, adiam a necessidade de desembolso imediato ou de refinanciamento. Já os títulos de curto
prazo, tendem a ser colocados a juros menores, mas implicam em custos administrativos substanciais
na colocação do papel.
E, finalmente, a tributação a partir do aumento das alíquotas dos tributos já existentes e da
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criação de novos representa a maior parte da arrecadação dos cofres públicos.

2.2 – PRINCÍPIO DA TRIBUTAÇÃO

Para que o Estado cumpra suas funções com a sociedade, ele obtém recursos por meio da
arrecadação tributária, que compõe sua receita fiscal. Há uma série de princípios que a teoria da
tributação deve seguir, mas dois são fundamentais: o principio da neutralidade e o principio da
equidade.

2.3 PRINCÍPIO DA NEUTRALIDADE E PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA.

O princípio da neutralidade roga que as decisões de produção (quais bens e serviços serão
produzidos, como será realizado esse fornecimento, qual o montante a ser confeccionado, em que
região o empreendimento ocorrerá) não devem ser afetadas pela regra de tributação. Todavia, na
prática e nos exemplos abaixo assinalados, veremos que os empresários, invariavelmente, levam em
consideração na prospecção de um empreendimento (instalação de uma nova fábrica, ampliação do
estabelecimento já existente etc) o vetor tributário. Em termos matemáticos, dizemos que o vetor
tributário está incluído na equação de rentabilidade da empresa. A política tributária pode induzir a
produção de um determinado bem/serviço em detrimento de um substituto próximo. No caso de
combustíveis, por exemplo, caso a tributação sobre o biodiesel seja inferior que a observada na
gasolina, a ponto de afetar significativamente o preço ao consumidor, a decisão quanto ao montante a
ser oferecido ao mercado será afetada.
De modo análogo, a conhecida e famosa guerra fiscal, que assolava a economia doméstica
nacional, sobretudo nos anos 90, permitia a concessão de um benefício (renúncia) tributário de alguns
tributos de competência estadual (ICMS) e municipal (ISS), buscando a atração do empreendimento
para aquele local que promoveu a renúncia. Dessa forma, o empresário pode promover a realocação
da planta industrial com objetivo único de aumentar o retorno do capital com base no incentivo fiscal.

GUERRA FISCAL E INCENTIVOS FISCAIS

A grande falha do sistema tributário atual reside no fato de que a rígida distribuição de
competências entre as unidades políticas, aumentando seu grau de autonomia, não foi acompanhada
de uma política fiscal apropriada e, muito menos, de uma política de desenvolvimento nacional.
Agravada a situação pela crise do setor público incapaz de honrar seus compromissos, fez surgir entre
as Unidades uma busca desenfreada de receitas a que se denominou "guerra fiscal".
Os defensores dos incentivos fiscais, especialmente nos meios empresariais, geralmente
sustentam que os incentivos estimulam o investimento. Afirmam que a oferta de incentivos corretos
aumenta o investimento na economia gerado no próprio país e acrescido dos fluxos de investimento
estrangeiro. Por outro lado, argumentam que, com a livre mobilidade de capitais, o país que não
igualar os incentivos oferecidos pelos países vizinhos estará sujeito à fuga de capitais, pois os
investidores procuram as áreas que oferecem a melhor rentabilidade liquida de impostos. Embora
contenham alguns elementos válidos, esses argumentos tendem a enfocar apenas uma pequena parte
do cenário em que as decisões sobre investimento são tomadas.
Estabilidade econômica e política, apoiada por infra-estrutura adequada, uma força de trabalho
inexplorada mas passível de ser treinada e recursos naturais, são razões talvez até mais importantes
para os investidores. Afora esses fatores alguns investidores também acreditam que um sistema
tributário bem administrado, de alíquotas baixas, que seja confiável e simples, apresenta atratividade
ainda maior do que incentivos fiscais.
Do ponto de vista da eficiência, ao favorecerem uma forma de atividade econômica em
detrimento de outra, os incentivos fiscais distorcem os preços relativos e, portanto, distribuem mal os
recursos. Nesse aspecto, os incentivos fiscais podem ser considerados injustos, porque concedem
tratamento preferencial a setores específicos. Também comprometem o senso de justiça, porque
alguns setores pagariam impostos mais elevados para a arrecadação de um dado nível de receita.
Finalmente, os incentivos fiscais ameaçam a simplicidade da administração tributária aumentando os
custos da fiscalização. A isenção fiscal temporária erode a base tributária. A questão da erosão da
base é potencialmente mais grave do que a simples renúncia direta de receita. Como acontece com
freqüência nos países em desenvolvimento, uma empresa isenta de impostos pode fazer parte de um
grupo maior de empresas que não são isentas.
Por intermédio de fixação de preços de transferência nas transações entre as empresas do
grupo, é fácil deslocar a renda das empresas lucrativas, mas tributáveis, do grupo para as empresas
isentas. Portanto, conceder a isenção de impostos a uma única empresa pode erodir a base tributária
mais do que parece à primeira vista, dada a dificuldade de coibir esse tipo de abuso.
A isenção fiscal temporária estimula os investimentos de curto prazo, que são os mais
beneficiados com este tipo de incentivo. O investimento de longo prazo só se beneficia plenamente
quando a isenção fiscal é renovável. Em resumo, como a isenção fiscal temporária corrói a base
tributária, cria a oportunidade para o planejamento fiscal, aumenta os custos da fiscalização e tende a
beneficiar apenas os investimentos que já são lucrativos e/ou de curta duração, convém não
superestimar seu valor como opção de política para estimular o investimento.
A falta de um planejamento que visasse compatibilizar maior e melhor arrecadação com
desenvolvimento, nacional e regional, fizeram surgir incentivos fiscais, isenções e deduções sem o
mínimo critério legal a ponto de, muitas vezes, Estados e Municípios passarem de credores a
devedores dos contribuintes. Essa disfunção de políticas, inexistência de integração e cooperação
entre as administrações tributárias e a inversão de papéis entre entidades tributantes e contribuintes
tem comprometido, e muito, o atual sistema tributário.
Cabe aqui repensar que, ainda que o foco não seja a eficiência econômica, pode-se observar a
tributação afetando o comportamento microeconômico em decisões de caráter eminentemente
pessoal, como o casamento e a constituição de famílias (entenda-se geração de filhos).
Em conformidade com a incidência do imposto de renda (IRPF) sobre os valores das rendas
consideradas individualmente ou tomadas em conjunto, pode haver estímulo financeiro-tributário à
constituição formal de família. E se, além disso, o gestor governamental (via legislador) for generoso
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nas deduções associadas aos gastos com dependentes, poderá haver incentivo à constituição de
famílias maiores do que aquelas que seriam constituídas na ausência do benefício fiscal.
Em suma, o princípio da neutralidade pode ser entendido como a imposição de tributos de forma
tal que a conduta dos agentes econômicos face às decisões de consumo, produção e poupança fiquem
inalteradas. Quando se aplica fielmente esse corolário, dizemos que a tributação é eficiente ou ótima,
no sentido de Pareto.

2.4 PRINCÍPIO DA EQUIDADE.

Em sentido bastante amplo e generalizado, eqüidade significa justiça, mas esta implica
necessariamente um juízo de valor. Dar-se-á ênfase à relevância operacional, e não aos fundamentos
filosóficos, de uns poucos aspectos importantes da eqüidade que devem ser levados em conta ao se
formular a política tributária. A equidade horizontal determina que pessoas iguais devem receber
tratamento tributário idêntico enquanto que a equidade vertical estipula que pessoas diferentes
devem ser alvo de tratamento tributário diferenciado. As noções de que a equidade exige igual
sacrifício para todos e de que a igualdade de sacrifício exige que se cobrem mais impostos dos ricos
são distintas. A noção de igual sacrifício decorre de um julgamento ético enquanto a idéia de mais
impostos para os ricos se sustenta na crença que a renda está ancorada na lei de utilidade marginal
decrescente e que sua utilidade é comparável entre pessoas. Para a condução prática do princípio da
equidade, faz-se necessário que se estabeleça dois subprincípios ou como são comumente conhecidos
critérios de classificação, a saber:

2.4.1 Princípio (critério) do Benefício

O princípio do benefício estipula que os consumidores, famílias e empresas devem pagar

tributos em função do benefício que supostamente obteriam dos programas de despesa pública
financiados através da arrecadação de impostos, taxas e contribuições. Tal princípio se coaduna
com a equidade horizontal e vertical, posto que as pessoas que recebem benefícios iguais serão
tributadas de forma idêntica ao passo que indivíduos que recebem benefícios diferentes serão
tributadas de forma diferenciada. Vincula a desvantagem do tributo à vantagem do gasto público. O
tributo que melhor espelha esse princípio é a Contribuição de Melhoria, na qual o cidadão contribui
em função do benefício que obteve na valorização de seu imóvel decorrente de obra pública. Mas o
que são benefícios e como mensurar os benefícios recebidos, levando-se em consideração que os
indivíduos são resistentes à revelação de seus gostos e preferências. Como inibir a presença dos
“free riders” (agentes que se beneficiam do fato do serviço governamental não ser divisível ou
individualizado e usufruem do serviço sem querer pagar por ele)? Um sistema tributário ancorado
apenas no princípio (critério) do benefício seria integralmente ineficiente, sinalizando a necessidade
de se recorrer a outro instrumento que possa tornar o sistema tributário mais eficiente e justo. Esse
ferramental seria o princípio (critério) da capacidade de pagamento ou contribuição. A
operacionalização do princípio do benefício à questão da tributação, embora seja teoricamente
defensável, esbarra na impossibilidade de mensuração dos benefícios via preço, aliada ao aspecto de
que sua eventual aplicação inibe a prática das políticas fiscal e estabilizadora.

2.4.2 Princípio (critério) da Capacidade Contributiva

O ordenamento jurídico de uma nação é sempre elaborado com o intuito de buscar a justiça
social através da atenuação das desigualdades que porventura existam. Na maioria das vezes, com
raríssimas exceções, a desigualdade mais latente ocorre no que diz respeito à distribuição de
riquezas.
A desigualdade no campo da distribuição de rendas gera um grande problema no que diz
respeito ao Direito Tributário. O legislador não pode instituir tributos da mesma intensidade a todos
os cidadãos sob pena de levar aqueles que têm pouco à ruína total. Para a solução desse empecilho,
o legislador, ao elaborar a norma tributante, deve observar uma série de princípios, dentre eles o
princípio da capacidade contributiva.
O princípio da capacidade contributiva nada mais é do que um corolário do princípio da
igualdade. Está expressamente disposto no art. 145, § 1º da Constituição Federal de 1988:
"Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a
capacidade econômica do contribuinte [...]".
A norma constitucional é clara. De forma técnica, ela prevê que quem, em termos econômicos,
possui mais deve pagar, proporcionalmente, mais imposto do que quem tem pouco. Entretanto, para
que tal assertiva seja devidamente cumprida, o princípio da capacidade contributiva remete-nos à
idéia de progressividade, que alguns classificam como princípio informativo do Direito Tributário e
também corolário do princípio da igualdade.
Ora, nada mais justo e preciso para atender ao princípio da capacidade contributiva do que
fazer com que aqueles que têm mais paguem impostos com alíquotas progressivamente maiores
daqueles que têm menos, de forma que o seu sacrifício econômico seja proporcionalmente maior.
O princípio da capacidade contributiva representa uma concepção alternativa ao princípio do
benefício segundo a qual se deve tributar os indivíduos em razão de sua capacidade de suportar o
ônus tributário. Evidentemente, este princípio também é compatível com a eqüidade horizontal e
vertical e, ao mesmo tempo, rompe o vínculo entre a política tributária e a de gastos públicos. A
capacidade contributiva ou capacidade de pagamento postula que a capacidade é medida através dos
fluxos de renda, estoque de riqueza ou nível de consumo (gastos). Sobre a renda, vale mencionar a
renda líquida após o pagamento dos impostos, uma vez que as margens de isenção são compatíveis
com a noção de subsistência e reprodução das unidades familiares de sorte que os gastos aqui
realizados não atestam capacidade de pagamento. Sobre a riqueza, vale demonstrar que o conjunto
de ativos adquiridos ao longo da vida denota uma capacidade mais volumosa de arcar com a carga
tributária. Já sobre o nível de consumo de um agente, sabemos que o mesmo é função estável da
renda, tornando-se uma medida indireta do próprio fluxo de renda. Em conformidade com tal
princípio, todo agente deve contribuir com sua parcela no custo total da oferta de bens públicos puros
em proporção equivalente à sua capacidade de pagamento. Em outros termos, agentes com
capacidades iguais devem contribuir com montantes idênticos ao passo que agentes distintos
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contribuem com quantitativos diferentes. Surgem, então, os conceitos de equidade horizontal e
equidade vertical. Equidade horizontal impõe tratamento igual para indivíduos iguais. O entendimento
aqui é o seguinte: contribuintes com mesma capacidade de pagamento devem arcar com o mesmo
ônus tributário. É um dos princípios mais basilares da tributação. Equidade vertical, por sua vez,
impõe desigual tratamento para indivíduos distintos no sentido que agentes com maior capacidade de
suportar o ônus tributário paguem mais impostos que aqueles com capacidade inferior.

2.4.3 Imposto sobre a renda e capacidade contributiva

O imposto sobre a renda da pessoa física é, indiscutivelmente, aquele que mais onera o
contribuinte de forma direta, uma vez que ele tem caráter personalíssimo.
Dessa maneira, tal imposto, em teoria, teria maior capacidade de cumprir o disposto no já
citado art. 145, § 1º da Constituição Federal, promovendo uma tributação progressivamente maior
naqueles economicamente mais abastados e uma menor tributação igualmente progressiva naqueles
que pouco tem, alcançado assim a tão desejada justiça fiscal.
No entanto, no que tange à aplicação do princípio da capacidade contributiva ao imposto sobre
a renda a teoria anda muito distante do que realmente é feito na prática. Explico o porquê.
Atualmente, o imposto sobre a renda da pessoa física possui duas alíquotas e uma faixa de
isenção. Aqueles que percebem rendimentos de até R$ 1.164,00 mensais estão isentos de recolher o
referido imposto. Já os que percebem entre R$ 1.164,01 e R$ 2.326,00 mensais estão sujeitos a uma
alíquota de 15%. Os que percebem rendimentos maiores que R$ 2.326,00 mensais estão submetidos
à alíquota mais alta, de 27,5%.
Não obstante a intenção do legislador em promover a justiça social e alcançar o pleno
cumprimento do disposto no supracitado art. 145, § 1º da CF/88, a instituição de apenas duas
alíquotas aplicáveis ao imposto sobre a renda acabou tendo efeito contrário. Da maneira como fez, o
legislador pátrio considerou a existência de apenas duas qualidades de contribuintes em um país de
dimensões tão grandes e de conhecida disparidade social, violando assim, sobremaneira, o princípio
da capacidade contributiva.
Tomemos um exemplo prático para melhor ilustrar a questão: Na visão do legislador, aquele
quem percebe R$ 3.000,00 mensais deve pagar, proporcionalmente, a mesma quantidade de imposto
sobre a renda de quem percebe R$ 30.000,00. Nessa situação, considerando hipoteticamente o
recolhimento mensal dos valores devidos a título de imposto sobre a renda da pessoa física, o
primeiro recolheria periodicamente aos cofres públicos a quantia de R$ 825,00 e o segundo recolheria
R$ 8.250,00. Todavia, o sacrifício econômico daquele que ganha R$ 3.000,00 mensais é infinitamente
maior, já que restariam a ele R$ 2.175,00 para promover o seu sustento enquanto ao outro
sobrariam confortáveis R$ 21.750,00.
O legislador, obviamente, esqueceu-se de aplicar a progressividade, em seu sentido mais óbvio,
no que tange as alíquotas a serem aplicadas ao imposto de renda. E sem o devido respeito à
progressividade das alíquotas é impossível o respeito ao princípio da capacidade contributiva.

3 - IMPOSTOS, TAXAS, CONTRIBUIÇÕES FISCAIS E PARAFISCAIS:

3.1 TRIBUTOS: IMPOSTOS, TAXAS E CONTRIBUIÇÕES, SEGUNDO O CTN.

O Código Tributário Nacional postula em conformidade com o artigo 3º que tributo é toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente
vinculada. Por prestação pecuniária, cabe o entendimento que o tributo é pago em dinheiro, ou seja,
a lei visa garantir ao Estado os recursos financeiros para custear suas despesas correntes e de
capital. E, por compulsória, vale o registro do pagamento do tributo independer da vontade do
contribuinte, se originando direto da lei. Já sobre a expressão “que não constitua sanção de ato
ilícito”, queremos dizer que a incidência do tributo se constitui sempre em um ato lícito, isto é, tributo
não é penalidade. Não importa aqui a maneira como ocorreu o fato gerador. Cabe ainda registrar que
o tributo deve ser instituído por lei, ou seja, só a lei pode criar um tributo. É a consagração do
Princípio da Legalidade, art. 150, inciso I, da Constituição Federal, que roga que nenhum tributo será
exigido sem que a lei o estabeleça. E, finalmente, a cobrança deve ser feita mediante atividade
administrativa plenamente vinculada, exigindo que a lei tributária seja exaustiva, não deixando
resquício algum para autoridade administrativa. A lei expressa o fato gerador da obrigação tributária,
a base de cálculo, a alíquota, o prazo para pagamento etc. Observem que termos como fato gerador,
base de cálculo e alíquota são pertinentes à matéria de Direito Tributário, mas exercem de forma
indireta relevância no estudo das Finanças Públicas. Em vários momentos desse capítulo, vocês verão
a interdependência entre os assuntos Finanças Públicas e Direito Tributário. O tributo é gênero
apresentando como espécies: os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria. O tributo pode
ter como fato gerador tanto uma situação independente de qualquer atividade estatal específica como
é o caso dos impostos, chamados justamente por isso, de tributos não-vinculados em que sua
cobrança não está ancorada em qualquer ordem de atuação ou atividade do Estado, quanto uma
atuação específica estatal relativa ao contribuinte como é o caso dos tributos vinculados (taxas e
contribuições de melhoria).

3.1.1 Imposto

O art. 16 do CTN dispõe que o imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma
situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. A condição
prevista em lei como necessária e suficiente ao surgimento da obrigação tributária guarda uma
relação direta com o evento do contribuinte deter uma renda ou uma ação economicamente, sem
qualquer tipo de nexo com o agir ou o atuar do ente estatal. Quanto à competência para a instituição
dos impostos, temos a seguinte classificação:
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a) competência federal;
b) competência estadual;
c) competência municipal.

Impostos Federais, de competência da União:

3.1.1.1 Impostos Sobre O Comércio Exterior

a) Imposto de Importação O fato gerador do imposto de importação vem a ser, conforme roga
o art. 19 do CTN, a entrada do produto estrangeiro em território nacional e o contribuinte vem a ser o
importador ou quem a ele equiparar.
A função do II é extra-fiscal, ou seja, visa servir de mecanismo de política econômica, de
proteção à indústria nacional. O objetivo secundário é o de arrecadação de recursos financeiros para
os cofres públicos.
b) Imposto de Exportação Em conformidade com o artigo 153, inciso II, da Constituição
Federal, compete à União instituir e cobrar o imposto sobre a exportação, para o exterior, de
produtos nacionais ou nacionalizados. A função predominante aqui também é a extra-fiscal, de
regulação econômica mais presente do que sua utilidade como fonte de recursos financeiros para o
Estado. O fato gerador deste imposto se caracteriza no momento da saída daqueles produtos do
território nacional, coincidindo, no caso, com a expedição da guia de exportação ou documento
equivalente. O imposto de exportação tem sido defendido com base em vários fundamentos:

1) para reduzir a oferta e melhorar as relações de troca;

2) para substituir o imposto de renda; e
3) para estabilizar a receita de exportação e taxar os ganhos extraordinários. Os impostos de
exportação têm sido defendidos como um mecanismo para diminuir a volatilidade dos ganhos do
setor exportador e do preço externo e interno dos bens exportáveis. A solução ótima é recorrer ao
mercado para essa finalidade, ou seja, usar futuros e derivativos financeiros para neutralizar o risco e
implementar planos de seguro de participação voluntária e sujeitos à concorrência. Argumenta-se
também que os impostos de exportação podem ser usados para taxar ganhos extraordinários. Esses
ganhos, ocasionados por preços internacionais inesperadamente altos, podem ser considerados
renda.

3.1.1.2 Impostos Sobre a Renda - IR

Definição de Renda. Cite-se o conceito de renda segundo a legislação tributária brasileira:

“Constituem rendimento bruto todo o produto do capital, do trabalho ou da combinação de ambos, os
alimentos e pensões percebidas em dinheiro, os proventos de qualquer natureza, assim também
entendidos os acréscimos patrimoniais não correspondentes aos rendimentos declarados.” (Lei nº
5.172/1966, art. 43, incisos I e II, Lei nº 7.713/1988, art. 3,º §1º e art. 153, CF).

Imposto de Renda Pessoa Física - IRPF

A renda tributável é definida como renda bruta menos alívio fiscal, sendo que o alívio fiscal é
entendido como a forma de ajustes, deduções, isenções, subvenções e créditos. O imposto de renda
se constitui na principal fonte de receita tributária da União apresentando função nitidamente fiscal.
Entretanto, não deixa de secundariamente atuar sob o prisma extra-fiscal ao poder servir como
redistribuidor de riquezas promovendo uma melhor distribuição de recursos e incentivando o
desenvolvimento regional e setorial.
Ao disciplinar o Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza, o legislador pátrio
tem o dever de observar e respeitar os Princípios Constitucionais tributários, sem qualquer exceção.
Assim, aplicam-se a ele, entre outros, os princípios da legalidade, anterioridade, irretroatividade,
isonomia, impossibilidade de confisco, capacidade contributiva.
Ademais, exige o Texto Constitucional em seu artigo 153, §2º, inciso I, que o Imposto sobre a
Renda e Proventos de Qualquer Natureza seja informado, nos termos da lei, pelos critérios da
generalidade, universalidade e progressividade.
Isso significa que o Imposto de Renda deverá incidir sobre todas as espécies de rendas e
proventos de qualquer natureza (generalidade), auferidos por todas as pessoas - observados os
limites da própria competência tributária (universalidade) e que, quanto maior o acréscimo de
patrimônio, maior deverá ser a alíquota aplicável (progressividade).
De toda sorte, ressaltamos que o constituinte originário exigiu que o legislador ordinário, ao
exercer a sua competência tributária atinente ao Imposto sobre a Renda, tribute as rendas e os
proventos de qualquer natureza de forma geral e não seletiva, isto é, sem qualquer diferenciação
entre as espécies de renda ou proventos, em decorrência da origem, natureza ou destino. No mesmo
sentido, prescreve a Carta Magna que todas as pessoas, físicas ou jurídicas, devem contribuir para os
cofres públicos a título de Imposto de Renda, ou seja, que a tributação deve abarcar, em geral, todos
aqueles que auferiram renda ou proventos de qualquer natureza.
Por fim, determina o constituinte que a tributação do imposto sobre a renda se faça de forma
progressiva, vale dizer, quanto maior a renda, maior a alíquota do imposto.
O princípio da universalidade (art.153, §2º, I) decorre do princípio da isonomia. Na verdade, ele
não é mais do que uma aplicação desse princípio ao Imposto de Renda. Significa simplesmente que o
Imposto de Renda deve incidir e ser cobrado, tanto quanto possível, de todas as pessoas.
O princípio da progressividade (art.153, §2º, I), no entanto, também é uma decorrência do
princípio da isonomia. Está, porém, relacionado com os princípios da capacidade contributiva e da
pessoalidade. Esse princípio determina a existência de diversas alíquotas para o imposto sobre a
renda, de acordo com a faixa de renda do contribuinte.
Assim o valor a ser pago a título de Imposto de Renda oscilará não somente com a variação da
base de cálculo, mas também com a variação da alíquota; neste caso a correlação se faz com o
critério quantitativo da regra matriz da Incidência Tributária, ou seja, quanto maior a renda do
contribuinte, maior será a base de cálculo do tributo e, igualmente, maior será a alíquota sobre ela
incidente.
 8
3.1.1.3 Imposto Sobre Produtos Industrializados - IPI

O art. 153, inciso IV, da CF e o art. 46 do CTN estabelecem o IPI como espécie de tributo de
competência da União. O CTN em seu art. 46 estipula que o fato gerador do IPI é constituído a partir:
i) do desembaraço aduaneiro, quando se tratar de produto importado;
ii) da saída do produto do estabelecimento do contribuinte;
iii) da sua arrematação, quando apreendidos e levados a leilão. Embora tal imposto seja de
competência federal, considerável parcela proveniente da arrecadação de tal tributo é transferida
compulsoriamente aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios em consonância com o dispositivo
constitucional art. 159, incisos I e II. Cabe registrar também que o IPI é um imposto seletivo em
função da essencialidade do produto, como disposto no art. 153, §2, inciso IV, da CF. As alíquotas do
IPI são estabelecidas variando desde zero (não sofre temporariamente o ônus do tributo) até 365%.
A função notoriamente extra-fiscal ressaltada acima não impede que o citado tributo tenha também
concomitantemente função fiscal em razão do expressivo quantitativo de recursos públicos
arrecadados, notadamente, sobre os setores automobilístico, de fumo e bebidas. Como última
informação pertinente a tal imposto, vale registrar que o IPI é um imposto não cumulativo,
compensando-se o que for devido em cada operação com o montante cobrado nas etapas anteriores,
como consta no art. 153, §3, inciso II, da CF.

3.1.1.4 Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro e Sobre as Operações Relativas a
Títulos e Valores Mobiliários – IOF

O IOF como é conhecido no mercado e na sociedade vem referenciado no art. 63 do CTN pelas
seguintes hipóteses de incidência:
a) a efetivação de uma operação de crédito;
b) a efetivação de uma operação de câmbio;
c) a efetivação de uma operação de seguro;
d) a emissão, transmissão, pagamento ou resgate de títulos e valores mobiliários.
Vale o registro de que as alíquotas desse imposto podem ser alteradas por norma do Poder
Executivo, respeitadas as condições e os limites estabelecidos em lei, não se sujeitando aos princípios
da anterioridade e da legalidade.
Como último dado relevante, assim como o IPI, o IOF tem função notoriamente extra-fiscal,
servindo nesse caso, como instrumento importantíssimo da política de crédito do governo federal,
embora pelo montante de recursos arrecadados para o Tesouro, muitos o consideram como critério
fiscal também.

3.1.2 Tributação de Propriedades Imobiliárias

Os tributos sobre propriedades imobiliárias estão entre as formas de tributação mais antigas e
comuns. Embora os tributos sobre a propriedade imobiliária tipicamente constituam uma das
menores formas de arrecadação para o governo central, podem contribuir substancialmente como
ferramenta indispensável no combate aos latifúndios improdutivos no caso do ITR e como financiador
de serviços públicos locais relevantes, em se tratando do IPTU.

Tributação Imobiliária no Brasil. No Brasil há dois impostos incidentes sobre a propriedade

imobiliária o Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU), de competência dos municípios e
do Distrito Federal, e o Imposto Territorial Rural (ITR), de competência da União. O IPTU grava tanto
o terreno como as benfeitorias nele anexadas. Já o ITR grava apenas a terra nua e é graduado
segundo a área e sua utilização produtiva. Como roga o art. 29 do CTN, o fato gerado do ITR é a
propriedade, o domínio útil ou a posse do imóvel por natureza, como definido na lei civil, localizado
fora da zona urbana do Município. Propriedades imobiliárias são bens heterogêneos. Seu valor reflete
fatores econômicos, sociais, físicos e jurídicos. Os fatores econômicos incluem o nível de renda da
comunidade, os tributos e o preço de outros produtos, a proximidade de centros de atividade
econômica, bem como a disponibilidade e a qualidade dos serviços públicos. Os fatores sociais
relacionam-se com a disponibilidade de opções culturais e recreativas. Os fatores físicos relacionam-
se com as características do terreno, como qualidade do solo e área, características das eventuais
melhorias e características do meio-ambiente, por exemplo. Os fatores jurídicos referem-se às
restrições públicas e particulares ao uso da propriedade, incluindo controles sobre aluguéis e
legislação sobre zoneamento. Essas características da propriedade podem ser parcial ou totalmente
capitalizadas no seu valor. Os sistemas de tributação da propriedade imobiliária variam em termos de
estrutura de alíquotas e podem aplicar alíquotas únicas ou progressivas ao valor venal.

3.1.3 Imposto Sobre Grandes Fortunas – IGF

A União, através do art. 153, inciso VII, da Constituição Federal, tem competência para instituir
imposto sobre grandes fortunas, nos termos da lei complementar. Até o dado momento, o imposto
não foi instituído nem foi editada a lei complementar para definir o que se entende como grande
fortuna.

3.1.4 Impostos Estaduais

Apenas a título de registro são de competência estadual os seguintes impostos:

a) Imposto sobre heranças e doações;
b) Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e serviços – ICMS;
c) Imposto sobre a propriedade de veículos automotores;
 9
3.1.5 Impostos Municipais

Também somente a título de registro, são de competência municipal os seguintes impostos:

a) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;
b) Imposto sobre a transmissão “inter-vivos” de bens móveis e direitos a eles relativos;
c) Imposto sobre serviços.

3.1.6 - Contribuições Sociais: Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico,

Contribuições de Interesse de Categorias Profissionais ou Econômicas e Contribuições de
Seguridade Social

Segundo o art. 149 da Constituição Federal, compete à União instituir contribuições sociais, de
intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas. As contribuições sociais podem ser classificadas
em três espécies:
a) contribuições de intervenção no domínio econômico: a finalidade precípua dessas
contribuições vem a ser a de intervenção na esfera econômica, ou seja, atua como ferramenta de
intervenção no domínio econômico e não propriamente como instrumento de arrecadação fiscal.
b) contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas: a finalidade dessas
contribuições é de cunho fiscal, já que visa a obtenção de recursos financeiros para organizar e
manter a entidade respectiva.
c) contribuições de seguridade social: o regime jurídico das contribuições de seguridade social
está ancorado na Constituição Federal, arts. 195, incisos I, II e III e seu § e ainda pelos arts. 165, §5
e 194, inciso VII. De acordo com a Emenda Constitucional 20/98, a seguridade social será financiada
por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes
dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes
contribuições sociais:

I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidente

sobre;
a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título,
à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição
sobre a aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art.
201;
III – sobre a receita de concursos de prognósticos;
IV – do importador de bens ou serviços do exterior ou de quem a lei a ele equiparar.

3.1.7 Impostos Sobre Salários e o Custeio de Sistemas de Seguridade Social

Impostos sobre salários são os impostos pagos por empregadores e empregados sobre os
salários dos empregados. Nos últimos anos, esses impostos têm constituído uma importante fonte
tributária, em rápido crescimento. Os impostos sobre salários têm normalmente destinação certa e o
seu pagamento confere o direito a benefícios. Dessa forma, por vezes, se argumenta que não se trata
bem de impostos, mas de pagamentos antecipados de benefícios que se espera receber no futuro. O
argumento contra a vinculação de receitas reside no fato de que ela introduz rigidez no processo
orçamentário, exigindo que as receitas sejam gastas em determinados programas,
independentemente de quaisquer necessidades. O argumento em favor da vinculação é que os
contribuintes estariam mais dispostos a pagar impostos quando percebessem estar recebendo algo
tangível em troca. Além disso, a vinculação protege as receitas contra os caprichos do processo
legislativo, em que às vezes, por razões políticas, cortam-se recursos destinados a programas
importantes a fim de favorecer programas menos importantes.
Nos sistemas custeados por receitas correntes de contribuição, os impostos pagos pelos atuais
trabalhadores cobrem os gastos com os atuais beneficiários, enquanto nos regimes de capitalização
os impostos dos atuais trabalhadores são acumulados em um fundo de reserva para cobrir seus
futuros benefícios. Os programas de previdência social vêm enfrentando o problema do rápido
crescimento das obrigações presentes e futuras como resultado do envelhecimento da população e da
ampliação dos benefícios. Ao mesmo tempo, têm deparado com uma significativa redução no
crescimento da base tributária como resultado da queda de produtividade e de crescimento
demográfico. É difícil operar sistemas custeados por receitas correntes de contribuição em bases
atuariais sólidas diante de circunstâncias adversas. Assim, tem havido certa tendência de transição
para regimes de capitalização, o que torna a seguridade social mais parecida com os planos de
aposentadoria privada.

3.1.8 Contribuição de Iluminação Pública

A Emenda Constitucional 39/2002 introduziu na CF o art. 149-A, atribuindo aos municípios e ao

Distrito Federal competência para instituir contribuição destinada ao custeio da iluminação pública.
Está facultada, inclusive, a cobrança da citada contribuição na fatura da energia elétrica e cada
município deverá decidir sobre tarifas sociais para famílias de baixa renda.

“EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 39, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2002 Acrescenta o art. 149 - A

Constituição Federal (Instituindo contribuição para custeio do serviço de iluminação pública nos
Municípios e no Distrito Federal). As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos
termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto
Constitucional:
Art. 1º A Constituição Federal passa a vigorar acrescida do seguinte art. 149-A:
‘Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das
respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I
 10
e III. Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o ‘caput’, na fatura de
consumo de energia elétrica.’ Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua
publicação."

3.1.10 Taxas e Contribuição de Melhoria

Já vimos que no caso de imposto, o fato gerador não está vinculado a nenhuma atividade
estatal específica relativa ao contribuinte. Já no tocante às taxas e contribuição de melhoria, a
incidência do fato gerador está associada diretamente a uma atividade estatal específica relativa ao
contribuinte. A taxa, entretanto, difere-se da contribuição de melhoria por estar vinculada a um
serviço público ou ao exercício do poder de polícia. Do art. 145, inciso II, da CF e do art. 77 do CTN,
infere-se que a taxa é espécie de tributo cujo fato gerador é o exercício regular do poder de política
ou o serviço público, prestado ou posto à disposição do contribuinte. Como exemplo de taxas,
temos: a licença para localização e funcionamento de atividade empresarial, cobrada pelos entes
municipais, a taxa de licença cobrada para publicidade por meio de outdoors, licença para construção
de edificações, dentre outras. Encontramos o poder de polícia enunciado no art. 78 do CTN:
“Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.
O art. 145, inciso II, da CF, estabeleceu que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
poderão instituir taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à
disposição. Para que o serviço público possa servir como fato gerador da taxa, deve preencher as
seguintes lacunas:

i) ser específico e divisível;

ii) ser prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição;
iii) ser utilizado, efetiva ou potencialmente pelo contribuinte.

Já a contribuição de melhoria é um tributo também vinculado cujo fato gerador é a valorização

de imóvel decorrente de obra pública. A este conceito, adicionamos o fato da finalidade justa da
distribuição dos encargos públicos, retornando aos cofres públicos o valor despendido com a
realização das obras públicas que geraram a valorização do imóvel ali localizado. O fato gerador da
contribuição de melhoria é a valorização do imóvel do qual o contribuinte é o proprietário ou tem o
domínio útil, reconhecendo que tal valorização deve decorrer de obra pública. Faz-se necessário
também que haja valorização do imóvel e que esta seja fruto direto da obra pública realizada para
que a contribuição de melhoria possa ser cobrada.
As Contribuições de Melhoria estão disciplinadas no art. 81 e seguintes do CTN. É um tipo de
tributo vinculado, que tem por hipótese de incidência uma atuação estatal indiretamente referida ao
contribuinte. Essa atuação é uma obra pública que causa valorização imobiliária, isto é, aumenta o
valor de mercado de imóveis localizados em suas imediações.
A atuação estatal (realização de obra pública) que torna vinculado este tipo de tributo é apenas
indiretamente referida ao contribuinte, posto que é a valorização imobiliária que justifica sua
cobrança. Em outras palavras, não é a mera realização de uma obra pública que vai determinar a
cobrança da exação, mas tão somente a realização de obra pública que tem como conseqüência a
valorização.
Vale salientar que a obra pública é a construção, edificação, reparação, ampliação ou
manutenção de um bem imóvel pertencente ao patrimônio público.
A obra deve estar necessariamente concluída para que possa concretamente incidir a
contribuição, até porque deve ser cabalmente comprovada a valorização imobiliária causada pela
empreitada.
Então, vejamos que a taxa tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia ou
uma prestação de serviços ao passo que a contribuição de melhoria tem o fato gerador associado
necessariamente a uma obra pública.
Uma Contribuição é definida como "um tributo devido pela realização de serviço ou obra pública
indivisível em favor de determinado grupo social, de que decorra benefício especial para o cidadão
que dele participa. Na contribuição, por conseguinte, se apresentam dois elementos, em permanente
interação: a atividade estatal praticada no interesse de determinado grupo e a vantagem individual
auferida."
Ademais, ainda continua definindo "que a contribuição é um gênero de tributo, que se situa a
meio passo entre o imposto e a taxa. Aproxima-se do imposto porque os respectivos fatos geradores
aperfeiçoam-se tão logo ocorra a situação descrita em lei, independentemente de qualquer
manifestação de vontade do contribuinte; mas dele se estrema porque o imposto não é
contraprestacional nem se subordina ao princípio do custo/benefício, mas ao da capacidade
contributiva. Assemelha-se à taxa porque ambas são remuneratórias de serviço público, refletem
uma divisibilidade da vantagem do contribuinte e se subordinam aos princípios do custo/benefício;
dela se afasta, todavia, porque a taxa remunera a prestação de serviço público específico e divisível,
enquanto a contribuição corresponde à atividade indivísivel da Administração. A contribuição é
sempre especial, por ser forma contributiva que não se confunde com o imposto nem com a taxa;..."
Esta é a definição de conteúdo mais aprofundado que foi encontrada na doutrina atual brasileira
e como mostrado acima faz um "link" perfeito entre os impostos e as taxas, passando pela definição
precisa e concisa de contribuição em seu sentido lato.
 11
3.1.11 Tributos Sobre Consumo

Quando um produto ou serviço é tributado mais de uma vez pelo mesmo imposto, à medida
que atravessa vários estágios da cadeia de produção-distribuição, por exemplo, do estágio de
produção até o estágio de varejo, tem-se a tributação em cascata. Um imposto clássico que dá
origem à tributação em cascata é o imposto plurifásico de transações. Mesmo que um produto ou
serviço seja isento de tributação no estágio de varejo, pode muito bem suceder que seu preço inclua
elementos tributários resultantes de impostos cobrados em estágios anteriores sobre os vários
insumos usados em sua produção. Portanto, a carga efetiva de um imposto em cascata
freqüentemente está oculta do consumidor. Um imposto em cascata é universalmente considerado
indesejável, pois ao onerar transações em estágios anteriores ao estágio de consumo final provoca
distorções econômicas mais graves do que um imposto cobrado somente sobre o consumo final,
como um imposto sobre vendas a varejo, ou um imposto sobre o valor agregado (IVA). O efeito
cascata é o resultado da aplicação do imposto, em um estágio da cadeia de produção-distribuição,
ao valor agregado em estágio anterior, o qual, por sua vez, já foi tributado. Quando se tem um
imposto plurifásico de transações no varejo, o imposto se aplica a todas as vendas e não há crédito
para o imposto pago sobre os insumos. O preço pago na venda (excluídos os impostos) em um
estágio da cadeia de produção ou distribuição, será a soma do valor agregado nesse estágio e do
valor agregado e dos impostos pagos em todos os estágios anteriores atribuíveis aos insumos usados
nesse estágio. Se o imposto for aplicado às vendas em cada estágio da cadeia de produção-
distribuição, resultará o efeito cascata. Quanto mais estágios de produção e distribuição um bem
atravessar antes de atingir o consumidor final, maior será o número de vezes que os insumos
tributados estão sujeitos à tributação múltipla e, portanto, maior o grau do efeito de cascata
resultante.

3.1.12 Tributos Sobre Serviços

Tradicionalmente, os serviços são difíceis de tributar, porque muitos deles são prestados no
estágio final do processo de produção ou distribuição. Geralmente, o conteúdo de mão-de-obra é alto
em proporção ao preço final, como também é alto o grau de especialização. Como resultado, esses
serviços muitas vezes são prestados por muitos estabelecimentos pequenos, que podem ser difíceis
de atingir do ponto de vista administrativo. Outro fator de complicação é que muitos serviços são
freqüentemente vendidos para uso empresarial e pessoal. No estágio final, é extremamente difícil
distinguir o uso pessoal tributável do uso empresarial isento, e haverá um efeito cascata se ambos os
usos forem tributados indistintamente. Por esses motivos, os serviços tipicamente não têm sido
incluídos nos impostos sobre vendas pré-varejo.

3.2 TIPOS DE IMPOSTOS: PROGRESSIVOS, REGRESSIVOS E PROPORCIONAIS.

3.2.1 Impostos progressivos

São aqueles em que a arrecadação de imposto cresce em proporção maior que as

disponibilidades de renda. A renda duplica e a alíquota do imposto sobre a renda mais que duplica.
Não há como os impostos serem indefinidamente progressivos sob o risco de em certo momento o
imposto consumir toda a renda do contribuinte. As alíquotas do imposto são crescentes até certo
ponto conhecido como ponto ótimo da tributação, sem afetar o trade-off trabalho/lazer, que será
discutido quando virmos o assunto Curva de Laffer. O sistema de progressividade hoje adotado não é
o da progressividade global, mas o da progressividade por escalas ou faixas, segundo o qual as
disponibilidades de renda apuradas são divididas em tantas partes quantas as que corresponderem às
alíquotas em que couber, aplicando-se a alíquota mais elevada, não à totalidade da renda, mas
apenas àquela parte excedente ao limite máximo da faixa imediatamente anterior.

3.2.2 Impostos regressivos

São aqueles com um leque decrescente de taxas, ou seja, a alíquota de imposto cresce menos
proporcionalmente ao crescimento observado nas disponibilidades de renda.

3.2.3 Impostos proporcionais

São aqueles em que a alíquota do imposto cresce na mesma razão que as disponibilidades de
renda. A matéria coletável triplica e a alíquota do imposto triplica também. São aqueles que
apresentam uma taxa fixa, única e constante, qualquer que seja o montante da matéria coletável.

3.3 TIPOS DE IMPOSTOS: DIRETOS E INDIRETOS

A distinção mais básica entre impostos diretos e indiretos está ancorada na forma em que se
operacionaliza os impactos nas funções de consumo, produção e poupança de todos os agentes da
coletividade (famílias, empresas e governo). Para a caracterização de impostos diretos, sabemos que
incidem sobre a renda e o patrimônio das famílias (pessoas físicas) e empresas (pessoas jurídicas) de
sorte que o agente contribuinte e recolhedor dos tributos é o mesmo. Não há, para tanto,
transferência de carga tributária, de ônus fiscal entre os agentes. Residem aqui o Imposto de Renda
(IR), IPTU, IPVA, ITR etc. Para a caracterização de impostos indiretos, faz-se necessária a cobrança
sobre os bens e serviços produzidos, via incorporação de preços ao mercado, ou seja, preços finais
aos agentes consumidores. Aqui pode ocorrer transferência de ônus tributário entre os agentes
produtores e consumidores. A incidência econômica do tributo (aquele que efetivamente paga o
tributo) pode ser distinta da incidência legal ou nominal (aquele que tem a obrigação legal de pagar o
tributo). Esse é o momento em que a Economia contribui em larga escala para o estudo da política
tributária. Aqui estão o IPI, o ICMS, o ISS etc. De forma geral, pode-se inferir que sistema tributário
em que ocorre a predominância de impostos indiretos, vale mencionar que são tipicamente
regressivos, como é o caso brasileiro. Por sua vez, sistema tributário em que reina impostos diretos,
 12
apresenta caracaterísticas de sistema proporcional ou progressivo.
O brasileiro "trabalha três meses por ano para o governo", segundo a lenda que nos conta
Clóvis Rossi (Folha, 27/3/2007). Que tal checar os números e identificar esse sujeito chamado
governo, que nos tira sardinhas com mão de gato?
Primeiro, os números. Se os tributos superam 30% da renda nacional, o brasileiro médio
entrega ao governo não três, mas quatro meses de seu rendimento anual em Imposto de Renda, de
propriedade, ICMS, IPI, PIS, Cofins, tarifas de importação, CPMF e outras taxas.
No conjunto, os impostos são regressivos: os pobres pagam uma porcentagem de seus
rendimentos maior do que a paga pelos ricos. O Imposto de Renda, que é progressivo, representa
uma proporção pequena do total dos impostos, enquanto os impostos indiretos recaem sobre os
gastos de todos na mesma proporção. Portanto, o ajudante de obras gerais que paga o ICMS
embutido no preço do arroz industrializado desembolsa uma parcela maior de seu salário do que o
médico do hospital das Clínicas de São Paulo na aquisição do mesmo produto.
Além disso, cabe salientar que as alíquotas dos impostos são altas porque muitas empresas
recebem o benefício das renúncias fiscais. As alíquotas são altas também porque há os que se
escondem na informalidade; e os que já foram empregados ou autônomos em universidades e
jornais, mas hoje são pessoas jurídicas, para escapar da péssima legislação sobre a folha de salários.
No final das contas, temos que os agentes da economia trabalham entre dois e seis meses para
pagar impostos, taxas e contribuições. Ninguém escapa por completo, porque os impostos indiretos
estão embutidos nos preços do que compramos para comer.

4 - IMPACTOS SOBRE O CONSUMIDOR E A INDÚSTRIA DE CADA TIPO DE IMPOSTO.

A incidência tributária vem a ser a análise da distribuição do ônus tributário entre os agentes
econômicos. A idéia é identificar quem, dentre os atores da economia global, arca, em última
instância, com a carga de tributos que, em tese, pudesse incidir sobre uma atividade ou agente
econômico específico. No cenário padrão de concorrência (concorrência perfeita ou pura,
propriamente dita), o agente que efetivamente paga o tributo (incidência econômica, incidência
de fato), isto é, aquele que arca, em última instância, com o ônus, independente de quem tem a
obrigação legal de pagar tributos (incidência legal ou nominal). Concorrência perfeita ou pura é a
estrutura de mercado onde existe uma multiplicidade de agentes, ou melhor, empresas e
consumidores de forma que nenhum deles é substancialmente relevante. É uma estrutura totalmente
“atomizada” em que a decisão tomada isoladamente por cada agente é irrelevante, daí a
denominação “átomo”. Esse é o momento em que a Economia contribui extraordinariamente para o
estudo da política tributária: a incidência econômica pode diferir da incidência legal, nominal. Ainda
mais claro, registra-se que o ônus efetivo de um tributo não recai necessariamente sobre os agentes
em que o tributo incide. O montante de transferência, ou melhor, deslocamento da carga do tributo
para terceiros está intimamente ligado à flexibilidade/elasticidade para modificar o comportamento. A
mediação da flexibilidade do ônus tributário é medido pelo conceito de elasticidades: elasticidade da
demanda, oferta e substituição e elasticidades de curto e longo prazos. Regra geral, os agentes da
economia menos capazes de reagir a modificações na carga tributária são os que arcam com uma
proporção maior do ônus fiscal. Dessa forma, os trabalhadores são os agentes mais propensos a
sustentar o peso de um ônus tributário em maior proporção que os empresários e rentistas
capitalistas. Da mesma maneira, elasticidades a longo e curto prazo são diferentes de sorte que a
incidência de um tributo a longo prazo é diferente da incidência a curto prazo, na medida em que
fatores operacionais, contratuais ou até mesmo sazonais podem criar obstáculos para o firme ajuste
da produção às novas condições reinantes no mercado.

4.1. O ESTUDO DAS ELASTICIDADES : ELASTICIDADE PREÇO DA DEMANDA E DA OFERTA

O conceito de elasticidades é próprio do estudo da Microeconomia quando se analisa as

questões que envolvem a demanda e a oferta do mercado. Procura-se investigar o que ocorre com a
demanda e a oferta de um determinado bem ou serviço quando se presencia alterações nos preços
dos mesmos. De qualquer forma, embora o estudo das elasticidades tenha suas raízes na
Microeconomia, é de muita utilidade também no campo da Macroeconomia através do estudo, por
exemplo, dos impactos da taxa de juros sobre o nível de poupança e investimento bem como da taxa
de câmbio sobre o fluxo de importações e exportações. Mas o que entendemos por elasticidade ou
sensibilidade? Quais as aplicações para o estudo da Economia e das Finanças Públicas? Elasticidade
representa sensibilidade. Denota o grau de sensibilidade, de reação do comportamento dos
consumidores ou produtores de um certo bem quando ocorre uma alteração no preço do mesmo. No
primeiro caso, temos a elasticidade preço da demanda e, no segundo, a elasticidade preço da oferta.

4.1.1. Elasticidade Preço da Demanda

A coletividade reage de maneira diversa a variações no preço e mesmo dentro da sociedade os

distintos estratos de classe social apresentam variações diferentes diante de variações nos preços dos
diversos produtos. Se o preço da caixa de fósforo ou do sabonete, por exemplo, sofrerem um
aumento significativo, as pessoas não deixarão de adquiri-los, uma vez que são produtos essenciais e
não apresentam substitutos próximos. Da mesma forma, temos o sal de cozinha e o combustível para
os automóveis. Na outra ponta, temos as jóias, os perfumes e os automóveis, que não são
propriamente essenciais (mesmo tendo em vista as necessidades da vida moderna), de sorte que se
ocorrer um estúpido incremento de preços, os indivíduos poderão refazer suas preferências e gostos
diante de sua restrição orçamentária. Imaginemos um certo comportamento da demanda dos bens
banana e maça:
 13

Demanda de Banana Demanda Maça

Preço da Quantidade da Preço da Quantidade
Banana Banana Maça da Maça

Ano 0 10 50 20 200

Ano 1 14 20 28 190

Notamos que tanto o preço da banana quanto o da maça sofreram um crescimento da ordem
de 40% (de 10 para 14 e de 20 para 28, respectivamente). Entretanto, o consumo das frutas reagiu
de forma bastante diferente. A quantidade demandada de bananas sofreu um decréscimo de 60% (de
50 passou para 20) ao passo que a maça teve seu consumo reduzido em somente 5% (de 200 para
190). Dessa forma, conclui-se que a demanda de banana é mais sensível, mais elástica que a
demanda de maça. Essa maior ou menor sensibilidade é medida pelo coeficiente ou taxa de
elasticidade-preço da demanda (Ep), que mede a variação percentual na quantidade demanda do
bem em relação à variação percentual observada no preço. A elasticidade-preço da demanda é
definida pela fórmula:

Ep = Variação percentual na quantidade demandada

Variação percentual no preço.

No exemplo da tabela acima, teríamos: Ep = 60% = 1,5 , no caso da banana e

40%
Ep = 5% = 0,125, no caso da maça.
40%.

Dessa forma, podemos rotular o estudo das elasticidades em algumas situações clássicas:
i) Demanda Elástica: a variação percentual observada na quantidade demanda é maior que a
variação verificada no preço, ou seja, o numerador é maior que o denominador em módulo (não se
leva em conta o sinal pois a relação de quantidade demandada e preço é sempre negativa). Ep > 1
ii) Demanda Unitária: a variação percentual observada na quantidade demanda é igual à
variação percentual no preço em módulo. Ep = 1
iii) Demanda Inelástica: a variação percentual na quantidade é menor que a variação observada
no preço, ou seja, o numerador é menor que o denominador em módulo. Ep < 1. Adicionalmente,
temos dois casos extremos (especiais) a considerar:
a) Demanda infinitamente elástica (Ep tende ao infinito): a curva de demanda é inteiramente
horizontal ao nível de preço e a quantidade demanda é totalmente sensível a variações de preço.

4.2. CARGA FISCAL: PROGRESSIVA, REGRESSIVA E NEUTRA

Imaginemos um imposto sobre a renda que seja cobrado de acordo com o quadro a seguir:

VALOR DA RENDA ALÍQUOTA

Até $ 2.000,00 Isenta
De $2.000,01 a $ 3.000,00 10%
De 3.000,01 a $ 5.000,00 20%
A partir de $ 5.000,01 30%

Sabemos que é uma situação de um tributo progressivo, porque quanto maior a renda, maior o
percentual da renda que está sendo destinada à quitação do imposto, ou seja, menor a renda
disponível (renda após o pagamento dos impostos). Um agente da economia que tenha uma renda
familiar de $ $3.500,00 pagará um imposto de $ 700,00, o correspondente a 20% de sua faixa de
renda. Se o fluxo de rendas aumentar para $ 8.000,00, ele pagará ao leão agora $ 2.400,00, ou seja,
30% de sua renda. Nota-se que o imposto progressivo calculado dessa forma apresenta dois
inconvenientes. Quais seriam eles?
a) na mesma faixa de rendimentos, não há progressividade. Um agente da economia que
obtenha $ 4.000,00 pagará 20% de sua renda assim como aquele que receba $ 4.200,00 ou $
4.950,00;
b) a questão da melhora na remuneração provoca mudança de faixa de rendimentos, podendo
acarretar queda da renda disponível (renda após o pagamento dos impostos). Exemplificando, se o
agente receber $ 3.000,00, pagará 10% de impostos ou $300,00 e ao passar a receber $ 3.300,00,
pagará 20% de imposto ou $660,00. Dessa forma, o aumento na tributação foi muito forte e reduziu
a renda disponível para o agente.

Situação anterior Situação atual

Renda $ 3.000,00 $ 3.300,00
( - ) Imposto $ 300,00 (10%) $ 660,00 (20%)
(=) Renda disponível $ 2.700,00 $ 2.670,00

Para minimizar esses desgastes, a sistemática adotada na tributação progressiva sobre a renda
tem sido a de utilizar alíquotas progressivas, mas que são cobradas apenas sobre a parcela de renda
que estiver contida nas faixas respectivas, como por exemplo:

Parcela da renda que estiver contida nas faixas Alíquotas

Até $ 2.000,00 Isenta
De $2.000,01 a $ 3.000,00 10%
De 3.000,01 a $ 5.000,00 20%
A partir de $ 5.000,01 30%
 14

Um agente que tenha recebido $ 8.000,00 será tributado da seguinte forma:

Isenção sobre a parcela de sua renda que vai até $ 2.000,00 0% $2.000,00 = $0,00
10% sobre a parcela entre $ 2.000,00 e $ 3.000,00 10% $ 1.000,00 = $ 100,00
20% sobre a parcela entre $ 3.000,00 e $ 5.000,00 20% $ 2.000,00 = $400,00
30% sobre a parcela da renda entre $ 5.000,00 e $ 8.000,00 30% $ 3.000,00 = $900,00
Total $ 1.400,00

Para facilitar o cálculo, utiliza-se uma coluna auxiliar, chamada parcela a deduzir de sorte que
para se obter o montante de imposto a pagar, multiplica-se diretamente a renda pela alíquota da
faixa correspondente e diminui-se a parcela a deduzir.

VALOR DA RENDA ALÍQUOTA PARCELA A DEDUZIR

Até $ 2.000 Isenta -
De $ 2.000,01 à $ 3.000,00 10% $ 70,00
De $ 3.000,01 à $ 5.000,00 20% $ 350,00
A partir de $ 5.000,00 30% $ 1.000,00

Se a renda do agente for $ 8.000,00 o imposto a pagar calculado será de (8.000 x 30%) - $
1.000 = $ 1.400,00 como era de se esperar.
Essa forma de cálculo é adotada contemporaneamente na maioria dos países do mundo,
inclusive no Brasil.

4.3. CURVA DE LAFFER: CARGA FISCAL ÓTIMA

A chamada Curva de Laffer, formulada por Arthur Laffer, mostra a relação entre os distintos
níveis de tributação de certo imposto com a respectiva receita arrecadada pelo governo. Postula que,
se a alíquota do Imposto de Renda (IR), ou de qualquer outro imposto, fosse zero, o governo
obviamente não arrecadaria nada com esse imposto; mas, se a alíquota fosse de 100%, o governo
também nada arrecadaria, pois os contribuintes não se disporiam a trabalhar nessas condições, já
que serviriam como meros transferidores integrais de renda para os cofres públicos. Entre esses dois
limites haveria uma curva combinando a arrecadação dos cofres públicos (R$) ao valor da alíquota
(%), de início uma relação positiva. Mas, a partir de um determinado ponto em que a arrecadação é
máxima (carga fiscal ótima, que fornece ao governo o máximo de receita possível sem desestimular o
trabalho e a produção), a arrecadação cairia com o aumento da alíquota, com aquela atingindo seu
máximo nesse ponto. Segue-se também que, se uma economia estivesse além dele, elevações da
alíquota trariam menos e não mais arrecadação.

GRÁFICO

Nos primeiros tempos de Estado, os impostos são reduzidos em termos de alíquotas, mas se
traduzem em grande arrecadação. Os empresários são encorajados aos novos planos de
investimento, pois sentem que vale a pena trabalhar, dado o pequeno montante de lucros a ser
repassado aos cofres públicos. Com negócios prósperos e ativos, o “sócio” governo agradece ao ver o
aumento do número de impostos e a arrecadação mais elevada. O ente governamental se agiganta e
realiza antigas demandas/necessidades e novos gastos públicos até que a nova carga tributária afete
a coletividade e deprima seus ganhos. Os até então empreendedores se vêem desencorajados a
novos investimentos em razão da comparação dos seus lucros com o ônus dos impostos. A produção
sofre um revés assim como os níveis de emprego e renda. Os gestores públicos inadvertidamente
elevam as alíquotas tributárias, agravando a questão, pois não há espaço para novos lucros para os
homens de negócios, em razão dos altos custos de produção, alta carga tributária e lucros líquidos
inadequados. Mas em que ponto nosso país estaria na Curva de Laffer? A arrecadação de impostos
continua subindo em termos absolutos e relativamente ao PIB, seja porque houve aumento de
alíquotas e novos impostos ou por conta de aprimoramentos da administração tributária, que
ampliam as alíquotas efetivamente cobradas. Todavia, uma análise dessa extraordinária carga
tributária não se pode limitar a uma relação envolvendo duas variáveis, a alíquota tributária e o valor
da arrecadação. Faz-se mister considerar pelo menos duas outras variáveis: o efeito da tributação
sobre os investimentos privados em formação bruta de capital fixo e a devida alocação do governo
com o dinheiro que arrecada, que Laffer não levou em conta. O governo deve escolher impostos que
respeitem o máximo possível os conceitos equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade.
 15
4.4. EFEITOS DA INFLAÇÃO SOBRE OS IMPOSTOS

4.4.1. “Efeito Tanzi” : inflação e carga fiscal.

Sabemos que o processo inflacionário, como visto na íntegra no Curso regular de Economia,
afeta de forma exponencial toda a cadeia produtiva, isto é, os agentes consumidores, famílias,
empresas financeiras e não-financeiras bem como o ente governamental. Reconhecemos também que
a correção monetária ou indexação nunca é completa e muito menos uniforme, de sorte que as
diferentes rendas (salários, juros, aluguéis e lucros) são afetadas de forma bastante desigual.
Aqueles que conseguem se proteger da corrosão inflacionária via operações bem sucedidas no
mercado financeiro, por monopólios de fato ou através de negociações de sucesso entre sindicatos
bem corporativistas e governo, obtêm maior êxito na proteção de seus ganhos frente aos efeitos
perversos da inflação. Em Finanças Públicas, o que nos interessa é o efeito da inflação frente à
arrecadação de tributos, ou seja, a maior ou menor habilidade do governo em antecipar a taxa de
inflação e criar ferramentas de defesa contra ela. Existe uma defasagem proveniente das datas da
ocorrência das transações (fato gerador) e do efetivo recolhimento dos tributos, em épocas de
acelerada inflação. A esse fenômeno de perda real da receita pública em razão dessa defasagem,
denominamos de “efeito Tanzi” ou “ efeito Oliveira-Tanzi”, em homenagem aos dois economistas que
estudaram de forma pioneira esse fenômeno. Da mesma forma que os empresários tentam se
proteger do processo de crescimento contínuo e generalizado de preços repassando para o preço final
dos bens e serviços produzidos e os trabalhadores através da correção salarial nas mesas de debate
com as autoridades públicas, o governo aplicou formas de indexação de suas receitas tributárias
como a UFIR (unidade fiscal de referência) bem como tributos e contribuições sobre o faturamento
das empresas, gerando o efeito cascata e tornando o sistema tributário ainda mais perverso e de
qualidade técnica pior. Vejamos um exemplo bastante rudimentar para entender o efeito Tanzi, que
tem sido pouco cobrado pelas bancas examinadoras. Suponha que o governo municipal de uma
cidade com pouquíssimas atividades e pessoal empregado arrecade R$ 100.000,00 por mês e a taxa
de inflação observada nesse período seja da ordem de 30%. Observamos também que a diferença
entre as datas da transação e do efetivo recolhimento do imposto à rede bancária é de 20 dias. Dessa
forma, aquela arrecadação perde 20% em termos reais (20 dias da inflação de 30%), fazendo com
que a receita nominal de R$ 100.000,00 se converta em uma receita real de R$ 80.000,00.

4.4.2. Efeito Patinkin

O efeito Patinkin vem a ser o efeito inverso ao efeito Tanzi. Enquanto para Oliveira e Tanzi a
inflação sobre as contas públicas é prejudicial por reduzir a receita real do governo, incrementando
ainda mais o déficit público, o efeito Patinkin sinaliza que a espiral inflacionária reduz o déficit público
em razão da queda real nos gastos públicos. Quando estamos vivenciando uma espiral inflacionária
ascendente de forma exponencial e o setor público adia ao máximo a quitação de seus compromissos
legais como o pagamento dos salários dos servidores públicos bem como aos fornecedores de bens e
serviços, como, por exemplo, por 10 dias, a economia fiscal é gigantesca, acarretando uma redução
real nos gastos públicos extraordinária. Imaginemos os anos 80 na economia doméstica que passava
por taxas inflacionárias mensais da ordem de dois dígitos como 40%, 50%, 60% ao mês. Em regra,
o efeito Tanzi atua do lado da arrecadação de impostos da política fiscal (reduzindo as entradas) e o
efeito Patinkin atua sob o prisma do gasto governamental da política fiscal (reduzindo as saídas).
Diversos estudos e análises empíricas de autores renomados na área financista pública e tributária
advogam que o efeito Patinkin supera o efeito Tanzi, notadamente em período de inflação elevada e
acelerada.

4.5. EFEITOS DA INFLAÇÃO E DO CRESCIMENTO ECONÔMICO SOBRE A CARGA TRIBUTÁRIA

Sabemos que a inflação e o crescimento econômico impactam de maneira diversa as diferentes

classes de renda da coletividade, pois afetam de maneira não uniforme a carga tributária paga por
cada estrato da sociedade. A equidade e a justiça fiscal acabam sendo fortemente abaladas. O fluxo
de rendas monetárias dos agentes da economia (salários, juros, aluguéis e lucros) pode crescer por
duas razões: aumentos de preços (espiral inflacionária) como também ganhos de produtividade
(crescimento real do produto).

4.5.1. Ótica da Inflação

Corrigir monetariamente os limites máximos e mínimos de cada faixa da tabela do IR faz com
que a variação nominal da renda do contribuinte não se converta em incrementos de carga fiscal.
Contudo, é praticamente impossível escolher um índice de preços que seja representativo da inflação
para todas as classes de renda. Cada classe de renda, em realidade, possui uma inflação que lhe é
peculiar. As classes mais aquinhoadas, geralmente, apresentam modernos mecanismos de proteção
da corrosão inflacionária além de obter reajustes de rendas acima da inflação, na maior parte dos
casos. Para os contribuintes que auferem ganhos de capitais (situação bastante comum nos
segmentos de maior poder aquisitivo) que não são corrigidos pela inflação, uma correção monetária
uniforme acaba por beneficiá-los através da isenção do pagamento do imposto devido em função dos
ganhos reais. A carga tributária para esse grupo já seria mais benevolente, assumindo o sistema
tributário uma característica bastante regressiva.

4.5.2. Ótica do crescimento econômico

Quando analisamos o efeito dos ganhos de produtividade da economia, ou seja, do espasmo de

crescimento econômico observado, é desejável que observemos também a forma como se deu o
citado crescimento, ou seja, a quem esse crescimento beneficiou em maior escala ou se promoveu
uma distribuição mais eqüitativa da renda ao beneficiar uniformemente os diversos estratos da
sociedade. A arrecadação tributária tende a ser bastante elástica a variações no nível de renda
agregada de forma que aumentos reais e generalizados de renda promovem, em regra, aumento dos
coeficientes globais da carga tributária.
 16
4.6. TRIBUTAÇÃO E EFICIÊNCIA: PERDA DE EFICIÊNCIA OU EXCESSO DE CARGA DO TRIBUTO

Todo tributo, salvo o imposto per capita (lump-sum tax), gera, via de regra, uma redução no
bem-estar dos consumidores, das famílias, da coletividade de duas formas: diretamente, por meio do
efeito renda, ao transferir recursos para o Estado, reduzindo a renda disponível, e, indiretamente, via
efeito substituição, ao aumentar os preços dos bens tributados frente aos não tributados, modificando
a relação preços relativos. Registra-se como perda de eficiência de um tributo a proporção da
redução do bem-estar econômico do consumidor que supera aquela observada na diminuição da
renda em razão da quitação do tributo. A perda de eficiência é comumente conhecida como excesso
de carga do tributo. Analisando os diversos tipos de impostos sobre o sistema de preços, o
consumo e a alocação de recursos, temos:
a) Imposto uniforme per capita (lump-sum tax): é considerado neutro pois não afeta a escala
de preferências dos consumidores, apenas reduz a linha de restrição orçamentária, operando o efeito
renda. Trata-se de um imposto cujo ônus é repartido igualmente pelo número de consumidores,
independente do nível de renda.
b) Imposto geral e uniforme sobre o consumo ou renda: Também seria neutro sob o prisma da
eficiência nas decisões sobre alocação de recursos para a produção e o consumo.
c) Imposto seletivo sobre o consumo do bem X em detrimento do bem Y: provoca a alteração
dos preços relativos de X e Y de sorte que o consumidor reduza a aquisição de X em benefício do bem
Y, que se tornou comparativamente menos oneroso. Opera-se com força o efeito-substituição,
caracterizando uma espécie de ineficência conhecida como “peso morto” da tributação. Os relatos
acima indicam que os impostos gerais (sobre a renda ou o consumo) seriam mais eficientes que os
impostos parciais ou seletivos em razão dos primeiros operarem apenas o efeito-renda ao passo que
os últimos operam o efeito-substituição além do efeito-renda.
O fato de a maioria dos impostos provocar distorções alocativas conduz à afirmação de que o
único imposto que não cria efeitos indiretos perversos, ou seja, que não gera “ excesso de gravame”
– é o imposto per capita, igual para todo mundo (lump-sum tax).

4.7- CRESCIMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS

Algumas generalizações sobre o comportamento dinâmico das despesas públicas têm sido
formuladas. Entre essas destacam-se as contribuições de Adolph Wagner e de Peacock e Wisemam
quanto as estabelecimento de hipóteses teóricas que expliquem o processo de evolução do setor
público. Em ambos os casos enfatiza-se o problema da identificação dos determinantes da expansão
de gastos do governo baseado na analise empírica de dados disponíveis, processo esse que vem-se
expandindo substancialmente com base em estudos econométricos.
A contribuição de Adolph Wagner ao estudo do crescimento e das despesas públicas é sintetizada na
chamada “lei de Wagner”, que estabelece a seguinte proposição: “À medida que cresce o nível de
renda em países industrializados, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma
que a participação relativa do governo na economia cresce com próprio ritmo de crescimento
econômico do país”. As razões apontadas para a formulação de tal hipótese são de três tipos,
conforme observa Richard Bird.
A primeira é relacionada ao crescimento das funções administrativas e de segurança que
acompanham o processo de industrialização, inclusive o próprio crescimento do número de bens
públicos em decorrência de maior complexidade da vida urbana. A segunda é devida ao crescimento
das necessidades relacionadas à promoção de bem-estar social (Educação e Saúde), cuja demanda
deveria aumentar com o crescimento econômico do país. A terceira razão é em face do
desenvolvimento de condições para a criação dos monopólios, em virtude de modificações
tecnológicas e da crescente necessidade de vultosos investimentos para a expansão de alguns
setores industriais, cujos efeitos teriam que ser reduzidos por meio de maior intervenção direta ou
indireta do governo no processo produtivo.
Embora a “lei Wagner” não tenha sido estabelecida com base em verificações empíricas de
preferências individuais por bens públicos durante o processo de crescimento, sua argumentação
aproxima-se de tentativas recentes de explicar o comportamento da evolução das despesas públicas
baseado nos estudos econométricos da demanda dos diferentes componentes da atividade exercida
pelo governo. Em praticamente todos os estudos formulados, a renda per capita, a população, a
densidade demográfica, o grau de urbanização etc. são destacados como variáveis importantes na
analise e determinação do crescimento dos gastos nas diferentes funções exercidas pelo governo. À
medida que outros fatores – principalmente demográficos – evoluem juntamente com o próprio
crescimento da renda, a demanda global de bens produzidos pelo governo apresenta-se,
normalmente, com elasticidade-renda superior à unidade, o que comprova, em parte, a proposição
estabelecida anteriormente. É necessário enfatizar, todavia, que a hipótese formulada se refere ao
crescimento dinâmico da participação do governo em um mesmo país e não pode evidentemente ser
comprovada com base em comparações internacionais que utilizem a relação despesas governo/PIB
em um ponto do tempo para diferentes países.
Peacock e Wiseman, por outro lado, abordam o problema de crescimento das despesas públicas por
um ângulo completamente diferente. Para eles o crescimento dos gastos totais do governo em
determinado país é muito mais uma função das possibilidades de obtenção de recursos do que da
expansão dos fatores que explicam o crescimento da demanda de serviços produzidos pelo governo.
Isto é, o crescimento das atividades do governo é limitado pelas possibilidades de incremento na
tributação.
Os indivíduos, segundo Peacock e Wisemam, teriam, assim, comportamento diferente quanto a
demanda de bens produzidos pelo governo e quanto a disposição de contribuir com os recursos
necessários à produção desses mesmos bens.
Em períodos normais, a resistência à elevação da carga tributária seria suficiente para impedir um
crescimento dos gastos, despeita da pressão exercida pelo crescimento da demanda. Esta, por sua
vez, se faria sentir quando grandes perturbações de natureza política ou socioeconômica – tais como
grandes guerras mundiais – contribuíssem para avaliar a mencionada resistência ao incremento na
tributação. Este tornado efetivo elevaria imediatamente o total de gastos aos novos níveis permitidos
pelo incremento na disponibilidade de recursos. Esse efeito de fatores exógenos sobre o
comportamento dos gastos foi chamado de “efeito translação”, reconhecido pelos autores como o
 17
principal fator a explicar o processo evolutivo das despesas governamentais com base na análise
ampírica da experiência da Grã-Bretanha.
Além das guerras mundiais, períodos de grande depressão econômica, como a década de 30, ou de
acentuado processo inflacionário tem sido mencionados como fatores capazes de provocar o “efeito-
translação” referido. O caso da inflação é típico e interessa de perto à experiência brasileira e de
outros países em processo de desenvolvimento. À medida que os indivíduos sofram de ilusão
monetária, o limite à expansão dos gastos imposto pela resistência a aumentos na carga tributária
pode se superado utilizando a inflação como um substituto para aumento dos tributos. Nesse caso, a
expansão dos gastos é financiada com a emissão de papel-moeda, pelo mecanismo normalmente
chamado de “poupança forçada”. Como o processo só funciona enquanto persistir a ilusão monetária,
e como esta tende a desaparecer à medida que perdura a inflação, o efeito sobre o nível relativo das
despesas do governo no produto é transitório, assumindo, assim, as características do “efeito-
translação” citado.
Além do “efeito-translação”, Peacock e Wiseman identificam outro efeito importante no processo de
crescimento dos gatos do setor público: o “efeito-concentração”. Este se refere à tendência à
progressiva concentração das decisões em níveis mais elevados de governo, concomitantemente com
a própria expansão da participação do governo na economia. Essa centralização das decisões – que
não significa necessariamente centralização dos gastos – tem sido grandemente observada em países
de organização federal de governo, nos quais o mecanismo decisório é progressivamente centralizado
nas mãos do governo federal, ao mesmo tempo em que a execução direta é atribuída aos governos
locais. As razões principais para a ocorrência do fenômeno mencionado estão basicamente associadas
ao objetivo simultâneo de centralização das decisões para compatibilizar os problemas de política
fiscal com a formulação geral de política econômica, e de descentralização das atividades executivas
para aumentar a eficiência da atuação do governo.
Para a análise secular do crescimento das despesas públicas, as contribuições teóricas mencionadas
parecem complementar-se na tentativa de generalização de princípios que explicam o processo de
crescimento das atividades do setor público. De um lado, a análise de Wagner enfatiza a renda per
capital como principal variável a explicar a expansão da demanda de bens produzidos pelo governo.
De outro, Peacock e Wiseman estabelecem que o crescimento do setor público, em que pese o
crescimento da demanda, estaria limitado pelas possibilidades de expansão da oferta, a qual, por sua
vez, é limitada pela possibilidade de crescimento da tributação. Isso significa que, embora a logo
prazo a participação das despesas do governo na renda nacional cresça, o processo de crescimento
não deve apresentar-se harmônico, mas obedecer a um padrão alternado de períodos de relativa
estabilidade com outros de rápido crescimento.

4.7.1- A Experiência Brasileira

Uma boa aproximação do caso brasileiro às formulações teóricas apresentadas na seção 1 é

proporcionada pela análise dos dados disponíveis. De acordo com essas informações, reunidas no
gráfico 1.1, a expansão dos gastos públicos assumiu proporções consideráveis no período 1948/1994.
O total de despesas do setor público, excluindo empresas do governo, cresceu cerca de oito vezes em
termos reais. Em relação ao PIB, as despesas expandiram-se de cerca de 17% em 1948 para 19%
em 195, crescendo para 20,6% em 1953, e situando-se acima de 21% em 1957 e 1958, e ao redor
de 20% nos demais anos, até 1961. A partir de 1962, elevam-se para 21% do PIB, até1967, quando
experimentam novo salto: 22% em 1967 e 1968, 23% em 1969 e 26% em 1970, ficando em 24%
em média nos anos 70. Nos anos 80, as despesas públicas atingem novo patamar, chegando a 28%
do PIB em 1984. Na segunda metade da década de 80, as despesas públicas atingem a média de
39% do PIB. Até 1993, as despesas permanecem acima de 40%, exceto em 1990 (32%), caindo em
1994 para 26%.
Em particular, a ocorrência do “efeito-translação” a que se refere o estudo de Peacock e Wiseman é
notada particularmente nos períodos 1955/1960 e 1965/1969. No primeiro caso, a política
desenvolvimentista, com a utilização do mecanismo inflacionário para financiamento da expansão dos
gastos públicos, teria sido o principal fator a explicar o rápido crescimento exigido pela disposição de
acelerar o ritmo de crescimento econômico do país. Tal fato pode ser inclusive, observado com base
no exame dos dados apresentados na tabela 1.2. Entre 1955 e 196, o total do déficit do governo
financeiro praticamente em sua totalidade por emissão de papel-moeda elevou-se de 0,7 para 2,8 do
PIB, fazendo com que, nesse mesmo período, o total de recursos disponíveis para a aplicação pelo
setor público se elevasse de 16,4 para 22,8%.
No intervalo 1960/1963, em que pese à continuidade no crescimento da relação déficit/PIB (atingindo
4,3% em 1962), o total de recursos disponíveis manteve-se estável, devido à redução na arrecadação
tributária. Nesse período, a continuidade do processo inflacionário teria acabado com os possíveis
efeitos da ilusão monetária sobre a disponibilidade real de recursos para o setor público por meio da
utilização do mecanismo de emissão.
A partir de 1964, a disposição do governo de promover o crescimento econômico simultaneamente
com a estabilidade do nível de preços modificou substancialmente a política de financiamento dos
gastos. A redução do déficit, tornada imperiosa pela política antiinflacionária, exigia, em
contrapartida, elevação da carga tributária, de forma a não reduzir o total de recursos disponíveis
para aplicação pelo setor público, tendo em vista não comprometer o objetivo simultâneo de
promover o crescimento da economia. Novamente, condições excepcionais, que poderiam se
enquadradas nas perturbações sociais consideradas como capazes de alterar a disposição dos
indivíduos quanto à aceitação de incremento nos níveis de tributação, contribuíram para tornar
possível o incremento necessário na carga tributária. Entre 1963 e 1969, a carga tributária elevou-se
de 18,0 para 27,9% do PIB, elevação essa parcialmente utilizada para reduzir a participação do
déficit no PIB a níveis inferiores aqueles existentes em 1956. A elevação total nos recursos
disponíveis (22,2% do PIB, em 1963, para 27,7%, em 1968) foi bastante inferior à elevação total da
carga tributária, conforme pode ser observado na tabela 1.2. É importante notar que, nesse período,
o “efeito-translação” não foi totalmente evidenciado mediante simples observação do crescimento da
relação despesa/PIB. Sua importância só fica perfeitamente caracterizada com a observação
apresentada sobre a alteração na estrutura do financiamento.
No inicio dos anos 70, o preço do petróleo quadruplicou, trazendo dificuldades para as contas
externas. Com a farta disponibilidade de recursos no mercado internacional, o governo manteve a
 18
política de crescimento econômico, com a continuidade de grandes investimentos públicos, em que o
II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) foi o grande símbolo. A manutenção da carga tributária
em patamar elevado, as baixas taxas de juros e o esforço de ajuste fiscal iniciado no final da década
de 60 trouxeram superávit público em alguns anos da década de 70, até 1977. Em 1978 e 1979,
registraram-se pequenos déficits.
Na primeira metade dos anos 80, as despesas públicas aumentaram consideravelmente, em especial
as despesas com juros (em decorrência do aumento do endividamento nos anos 70 e da elevação da
taxa de juros americana) e com a previdência social, sem o correspondente aumento das receitas.
Além disso, prosseguia a política de investimentos públicos, notadamente em exploração de petróleo
e na substituição de importações de insumos básicos e nas atividades voltadas à exportação
(Carneiro & Modiano, 1990). Em conseqüência, o déficit público cresceu substancialmente. Note-se
que esse período corresponde ao ultimo governo do período militar, com a oposição fortalecida,
sendo difícil o aumento da carga tributária.
A segunda metade dos anos 80 marca-se pela explosão do déficit público, embora a carga tributária
tenha elevado-se. Em parte, o crescimento do déficit deve-se à aceleração da taxa de inflação, que
eleva o valor nominal da divida e, em conseqüência, o pagamento de juros. Nesse período, poder-se-
ia falar no efeito-translação para explicar o crescimento dos tributos: a sociedade estaria disposta a
pagar mais impostos em prol da consolidação da recém-restabelecida democracia. Note-se que a
receita tributária saltou de 22,9% do PIB em 1985 para 28,3% em 1989.
Na primeira metade dos anos 90, a receita tributária permanece em torno de 30% do PIB. É um
período conturbado da história política e econômica do país.
O primeiro presidente da república eleito após mais de 25 anos sem eleições diretas renuncias, para
não sofrer um inevitável impeachment. Sua política econômica foi marcada pela tentativa
controvertida de controle da inflação, bem-sucedido apenas nos primeiros meses. Titulares de ativos
financeiros, incluindo conta corrente e caderneta de poupança, foram impedidos de sacá-los por 18
meses. Houve superávit em 1990, em parte pelo controle do gasto público, mas na maior parte pela
redução da inflação. Note-se, também, que esse ano é atípico em termos de receita tributária, que
atinge 33% do PIB.

4.8- DETERMINANTES DAS DESPESAS PÚBLICAS

4.8.1- Falhas de Mercado

No mundo real, mercados perfeitamente competitivos são raros, existindo falhas de mercado que
justificam a intervenção do governo. São exemplos mais comuns de tais falhas a existências de bens
públicos, de externalidades, de participantes do mercado com grau elevado de influencia sobre os
preços e a quantidade produzida e de assimetria de informações.

4.8.2- Bens Públicos

Bens públicos puros possuem duas características: a não-rivalidade e a impossibilidade de exclusão

de seu consumo. O exemplo mais acabado é a defesa nacional, cujo consumo é claramente não rival
e não exclusivo. O regresso de um brasileiro que estava no exterior não diminui a defesa nacional dos
que já estão e não seria possível ao governo excluir esse cidadão de usufruir da defesa das fronteiras
do país. Com tais características, esses bens são insuficientemente ofertados pelo mecanismo de
mercado, visto que não há incentivo para uma empresa ofertar um bem que pode ser consumido por
qualquer um sem nenhum pagamento, já que é impossível excluir alguém do consumo. Por essa
razão, bens públicos são geralmente ofertados pelo governo.
Além dos bens públicos puros, há os bens semipúblicos, que possuem parte das características dos
bens públicos. Há quem os classifique como bens meritórios, isso justificando a atuação do governo
no fornecimento de tais bens. A educação é um bom exemplo: até determinado limite, não há
diferença se em uma sala de aula entra um novo aluno, ou seja, não há rivalidade no consumo do
serviço (a aula), todavia, capacidade de facilmente excluir alguém do consumo, o que a enquadra,
assim, na categoria de bem semipúblico. A atuação do governo dar-se-ia pelo mérito intrínseco que a
educação possui.
É raro encontrar bens públicos que atendam completamente às características de não-rivalidade e
não-exclusividade. O que há em geral é um continuo em que uma parte maior ou menos dessas
características é observada.
O crescimento populacional exerce efeito direto sobre o volume de bens públicos e semipúblicos.
Maior número de habitantes implica a necessidade de crescimento dos serviços de segurança, o
aumento do número de escolas, a ampliação dos serviços assistenciais e de saúde pública etc. Se
esse crescimento populacional faz-se ainda acompanhar por incrementos mais que proporcionais na
população urbana e por um alargamento da base da pirâmide etária, como é provável em países em
processo de desenvolvimento, os efeitos sobre as necessidades de expansão dos bens públicos e
semipúblicos são ainda, provavelmente, mais acentuados. Incrementos na urbanização aumentam a
demanda de serviços urbanos (ruas, praças, transito, saneamento, policia, bombeiros etc.) e ampliam
mais que proporcionalmente, para dado crescimento populacional, as necessidades de escolas,
hospitais, creches, ambulatório, etc. por outro lado, modificações na estrutura etária da população
tendem a reforçar ainda mais a demanda de serviços culturais e assistências. Se as alterações
implicam aumento da população jovem (alargamento da base da pirâmide), o efeito será maiores
sobre a necessidade de gastos em escolas, assistência médica, ambulatórios especializados etc. se a
modificação se refere a aumento da população inativa por idade elevada, ampliam-se as necessidades
de gasto de transferência com pensões, aposentadorias etc.
Além do crescimento da demanda de bens públicos e semipúblicos referidos, outra causa importante
da necessidade da expansão de gastos governamentais com a manutenção dessa atividade relaciona-
se à própria ampliação do número desses bens à medida que o país de desenvolve. Em primeiro
lugar, a elevação do nível de renda per capital e do padrão de vida da população amplia o tempo
disponível para o lazer, o que implica criar demanda de novos tipos de bens públicos: museus,
parques, jardins, praias etc. Segundo, o próprio processo de crescimento econômico tem provocado
deseconomias externas que implicam a necessidade de manutenção de novos serviços pelo governo.
Caso típico consiste na poluição do meio ambiente que acompanha o processo de industrialização e
 19
que vem criando um novo tipo de obrigação para o governo: o controle da poluição e a preservação
do meio ambiente.

Externalidades
As externalidades implicam custo e beneficio sociais diferentes do custo e do beneficio privados. O
sistema de preços reflete apenas os custos e os benefícios privados, sendo necessária a presença do
governo para incorporar as externalidades ao custo privado, mediante, por exemplo, a tributação ou
incentivo fiscal. Por exemplo: um fabricante que poluir o ar de uma cidade, piorando a qualidade de
vida dos moradores. Ele não incorporará em seus custos o malefício que causa; lá estarão apenas
seus insumos, como matéria-prima e mão-de-obra, não constando os gastos dos vizinhos com
remédios ou purificadores de ar em conseqüência do ar poluído. Caso os moradores não consigam
entrar em acordo com o dono da fabrica, o que muitas vezes não ocorre, porque um dos lados é
muito mais forte que o outro, o governo precisa intervir, aplicando uma multa ou uma taxa ao
fabricante e destinando seu produto aos moradores como forma de compensação.
Dessa forma, o custo privado elevar-se-ia, aproximando-se do custo social. Há também o caso de
externalidades positivas que podem demandar a intervenção do governo para que não haja uma
suboferta. Por exemplo: alguém planta uma arvore em frente de sua casa com o intuito de obter
sombra para estacionar seu carro. Mesmo que a sombra eventualmente beneficie vizinho, na conta
do que plantou a arvore só está o benefício privado, que, neste caso, é menor que o social. O
governo pode aumentar o beneficio privado mediante a distribuição de mudas ou descontos de taxas
para moradores que plantem árvores.

Poder de mercado
A existência de produtores e consumidores atomizados, tomadores de preços, não é comum no
mundo real. O que há, em geral, é uma forma de competição imperfeita, como o monopólio e o
oligopólio. Essas estruturas de mercado fazem a produção ser menores que na de concorrência
perfeita e o preço mais elevado, muitas vezes prejudicando os consumidores. O papel do governo é
então limitar o poder de mercado das firmas, mediante as varias formas de regulação existentes:
fixação de preço máximo, de lucro máximo, estímulo à concorrência, seja com incentivos diretos à
instalação de competidores, seja pela limitação de fusões.
No Brasil, com a privatização dos serviços de utilidade pública – telecomunicações e energia elétrica -
, o governo criou a agencia nacional de energia elétrica (ANEEL) e a agencia nacional de
telecomunicações (ANATEL), com o intuito de regular as atividades desses setores, por natureza
pouco competitiva e que prestam um serviço essencial à população. Também com a função de
regular o mercado há diversos órgãos do governo, como o Cade e a Secretária de Direito Econômico.
Informação assimétrica
Freqüentemente, há assimetria de informação no mercado, com fabricantes ou outros vendedores
dispondo de muito mais informações sobre os produtos que produzem ou comercializam que os
consumidores. Estes devem ser informados, por exemplo, dos componentes químicos de um alimento
ou medicamento que consomem. Muitas vezes, são necessárias leis especificando o que deve ser
informado pelos fabricantes, sob pena de a informação disponível ao consumidor ser deficiente. Da
mesma forma, há leis obrigando o sistema financeiro a informar que taxa de juros se cobra dos
consumidores e o preço total a prazo. O papel do governo é tentar mitigar a assimetria de informação
por meio de leis e de fiscalização sobre as informações de que todo consumidor deve dispor.

5 - PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Princípio da legalidade: diz respeito às limitações ao poder de tributar do Estado. Atende o que
está previsto no inciso II do art. 5º da CF, onde menciona que “ninguém será obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. O princípio da legalidade orienta a
estruturação do sistema orçamentário. Em função desse princípio o planejamento e o orçamento são
realizados através de leis (PPA, LDO e LOA). Quando o orçamento é aprovado pelo Legislativo há
garantia de que todos os atos relacionados aos interesses da sociedade, em especial, a arrecadação
de receitas e a execução de despesas, devem passar pelo exame e pela aprovação do parlamento.
Esse princípio visa a combater as arbitrariedades emanadas do poder público. Somente por meio de
normas legais podem ser criadas obrigações aos indivíduos. Atendendo a esse princípio, todas as leis
orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são preparadas e encaminhadas pelo Poder Executivo para que
sejam discutidas e aprovadas pelo Legislativo, cabendo ainda a este Poder fiscalizar a execução dos
orçamentos.

Princípio da unidade: estabelece que todas as receitas e despesas devem estar contidas numa só
lei orçamentária. Quanto às receitas, correlaciona-se com o princípio da unidade de caixa da União
(art. 164, § 3º, da CF), onde determina que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas
no Banco Central do Brasil. Em conformidade com esse princípio não deve haver orçamentos
paralelos, as propostas orçamentárias de todos os órgãos e Poderes devem estar contidas numa só
lei orçamentária, mesmo considerando a independência dos Poderes ou a autonomia administrativa,
orçamentária e financeira dos órgãos. Exemplo: os Poderes Legislativo e Judiciário possuem
independência, porém, mesmo assim devem elaborar e encaminhar sua propostas orçamentárias ao
Executivo, para que este a consolide e encaminhe ao Legislativo um único projeto de lei de
orçamento.

Princípio da universalidade: estabelece que todas as receitas e despesas, de qualquer natureza,

procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios, devem estar
contidas na lei orçamentária anual, ou seja, nenhuma receita ou despesa pode fugir ao controle do
Legislativo. O art. 6º da Lei 4.320/64 corrobora com esse princípio ao estabelecer que todas as
receitas e despesas constarão da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
Em outras palavras, todas as receitas previstas para serem arrecadadas no ano seguinte e também
as despesas públicas fixadas devem estar inseridas na lei orçamentária anual. A referência ano
seguinte é porque o orçamento é elaborado em um ano e executado em outro, ou seja, o orçamento
elaborado em 2009 será executado em 2010. Assim sendo, o orçamento que está sendo executado
 20
nesse momento, em 2010, foi elaborado no ano de 2009.

Princípio da anualidade ou periodicidade: estabelece que o orçamento deve ter vigência limitada
no tempo, um ano. Está explícito no art. 34 da Lei nº 4.320/64, onde estabelece que exercício
financeiro coincidirá com o ano civil. O período de um ano para a LOA também está previsto na
Constituição Federal, em especial, onde se menciona o termo “anual”, (art. 166, § 3º, art. 165,
parágrafos 5º e 8º e o art. 167, inciso I). Em conformidade com esse princípio, a autorização
legislativa do gasto deve ser renovada a cada exercício financeiro. A CF determina que nenhum
investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia
inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade. Essa determinação consagra o princípio da anualidade, onde determina que, em
princípio, a LOA deverá conter os investimentos cuja duração sejam de um ano, exceto quando
estiverem previstos no PPA.

Princípio da exclusividade: estabelece que a lei orçamentária anual não poderá conter dispositivos
estranhos à fixação das despesas e previsão das receitas, ressalvada a autorização para a abertura
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação da
receita. Esse princípio está consagrado no § 8º do art. 165 da Constituição Federal, da seguinte
forma: A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Princípio da publicidade: é um dos princípios que regem a administração pública, ou seja, todos os
atos e fatos públicos, em princípio devem ser acessíveis à sociedade, ressalvados aqueles que
comprometem a segurança nacional. A publicidade faz-se através do Diário Oficial, Editais, jornais,
etc. para conhecimento do público em geral e da produção de seus efeitos. É o princípio da
publicidade previsto no art. 37 da CF, e bastante difundido nos livros de direito administrativo,
portanto, dispensa maiores comentários. A Constituição Federalde1988 inovou em termos de
constitucionalização dos princípios regentes dos atos administrativos em geral, aplicando-os à
matéria orçamentária, elevando em nível constitucional o princípio da publicidade (art. 165, § 3º e
6º).

Princípio do orçamento bruto: Esse princípio estabelece que as receitas e despesas devem ser
demonstradas na LOA pelos seus valores totais, isto é, sem deduções ou compensações. Exemplo: a
proposta orçamentária da União deve ser apresentada sem as deduções dos recursos a serem
transferidos aos fundos de participação dos estados e municípios. O princípio do orçamento bruto está
previsto na parte final do art. 6º da Lei nº 4.320/64. Esse artigo consagra dois princípios, a primeira
parte se refere ao princípio da universalidade, e a segunda, o do orçamento bruto. O art. 6º
estabelece que todas as receitas e despesa constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas
quaisquer deduções.

Princípio do equilíbrio: O orçamento deverá manter o equilíbrio, do ponto de vista contábil, entre
os valores de receita e de despesa. Assim sendo, na LOA o total das receitas é igual ao das despesas.
Isso não significa que ao final da gestão (exercício financeiro) os valores serão iguais, aliás, essa
possibilidade é quase improvável. A LRF consagra esse princípio, incorporando-o às finanças públicas,
estabelecendo o princípio geral do equilíbrio, onde as despesas deverão acompanhar a evolução das
receitas, caso contrário, deverá haver limitação de empenho - gasto (art. 9º). Ainda existe previsão
na LRF de que a LDO disporá sobre o equilíbrio entre receita e despesa. (art. 4º, inciso I, alínea a).
De acordo com as regras da LRF, atualmente não mais se busca o equilíbrio orçamentário formal,
mas sim o equilíbrio das finanças públicas. O Estado deverá pautar sua gestão pelo equilíbrio entre
receitas e despesas.

Princípio da especificação ou especialização: Esse princípio impõe a classificação e designação

dos itens que devem constar na LOA. Essa regra opõe-se à inclusão de valores globais, de forma
genérica, ilimitados e sem discriminação e ainda, o início de programas ou projetos não incluídos na
LOA e a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários
ou adicionais (art. 167, incisos I, II e VI da CF). Esse princípio também está consagrado no § 1º do
art 15 da Lei nº 4.320/64 a seguir descrito: “Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da
despesa far-se-á no mínimo por elementos”. “§ 1º. Entende-se por elementos o desdobramento da
despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração
pública para consecução dos seus fins”.

Princípio da programação ou planejamento: Com o surgimento do Plano Plurianual na

Constituição Federal de 1988 e ainda com a Lei de Responsabilidade Fiscal, introduziu-se um novo
princípio orçamentário, o da programação. A programação consiste que todos os projetos de gastos
devem constar na LOA. Enfatizando esse princípio, existe previsão na LRF que a responsabilidade na
gestão fiscal pressupõe ação planejada e transparente e ainda há previsão de que até trinta dias após
a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a LDO o Poder
Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso (art, 1º, § 1º e art. 8º da LRF).

Princípio da clareza: O orçamento deve ser expresso de forma clara, ordenada e completo. O seu
entendimento deverá ser acessível à sociedade e não só aos técnicos que o elaboram. Embora diga
respeito ao caráter formal, esse princípio tem grande importância para tornar o orçamento um
instrumento eficaz e eficiente de políticas públicas. O entendimento do orçamento pelo povo o torna
um grande instrumento de comunicação e terá influência em sua melhor e mais ampla utilização e
difusão. Será tanto mais abrangente quanto maior for a clareza que refletir. Na teoria é isso mesmo!
Na prática, poucas pessoas entendem a linguagem e os números das leis orçamentárias, dificultando
sobremaneira o exercício da cidadania quantos aos aspectos orçamentários.
 21
5.1 CICLO ORÇAMENTÁRIO

O qual corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento

público, desde sua concepção até a apreciação final. É um processo contínuo, dinâmico e flexível, por
meio do qual se elabora/planeja, aprova, executa, controla/avalia a programação de dispêndios do
setor público nos aspectos físico e financeiro. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil,
ou seja, inicia-se em 01 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro de cada ano, conforme dispõe o
art. 34 da Lei n° 4.320/64.
Atenção: O ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro. O ciclo
orçamentário envolve um período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do
orçamento, passando pela execução e encerramento com o controle.
No nosso país identificam-se, basicamente, quatro etapas no ciclo ou processo orçamentário:
• Elaboração/Planejamento da proposta orçamentária;
• Discussão/Estudo/Aprovação da Lei de Orçamento;
• Execução Orçamentária e Financeira; e
• Avaliação/Controle.
Porém não dá para entender o ciclo orçamentário sem antes da compreensão dos instrumentos
de planejamento previstos na Constituição Federal de 1988, os quais compõem o ciclo: Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Nos meus
cursos dedico uma aula inteira aos instrumentos de planejamento, com aprofundamento nos detalhes
sobre cada um, o que não me parece ser objetivo do edital quando traz o tema ciclo orçamentário.
Por outro lado, como eles compõem o ciclo, não poderíamos contestar o edital caso isso ocorra.
Assim, pela experiência em concursos, tratarei das principais características dos instrumentos de
planejamento necessárias para prosseguirmos no estudo e que também podem ser cobradas na
nossa prova.

5.2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA) são as leis que regulam o planejamento e o orçamento dos entes públicos federal, estaduais e
municipais. Essas leis constituem etapas distintas, porém integradas, de forma que permitam um
planejamento estrutural das ações governamentais.
Na seção denominada “Dos Orçamentos” na Constituição Federal (CF/88) tem-se essa
integração, por meio da definição dos instrumentos de planejamento PPA, LDO e LOA, os quais são de
iniciativa do Poder Executivo.

Segundo a Constituição Federal de 1988:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

A Constituição Federal de 1998 recuperou a figura do planejamento na administração pública

brasileira, mediante a integração entre plano e orçamento por meio da criação do Plano Plurianual
(PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da
Constituição de 1988. Antes do PPA, existiam outros instrumentos de planejamento estratégico, como
o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), com 3 anos de duração, o qual não se confunde com
o PPA, que possui 4 anos de duração.
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada. A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o
planejamento operacional (Lei Orçamentária Anual). Sua relevância reside no fato de ter conseguido
diminuir a distância entre o plano estratégico e as LOAs, as quais dificilmente conseguiam incorporar
as diretrizes dos planejamentos estratégicos existentes antes da CF/88.
A LOA é um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo operacionalizado
por meio de diversos programas.
O PPA, assim como a LDO, é uma inovação da Constituição de 1988. Antes do PPA,
existiam outros instrumentos de planejamento estratégico, como o Orçamento Plurianual de
Investimentos (OPI), o qual não se confunde com o PPA.
Atenção: Ainda tentam confundir o aluno como se o PPA já existisse antes da CF/88, porém
com outro nome. Existiam outros instrumentos de planejamento, mas eles não têm relação com o
Plano Plurianual. O PPA é inovação da atual CF! O PPA substituiu os Orçamentos Plurianuais de
Investimentos, estendendo-lhes a vigência em um exercício financeiro.

5.2.1 Plano Plurianual

O Plano Plurianual - PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal

que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública
Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada. Repare que o PPA define dois tipos de despesas que devem obrigatoriamente
estar em seu conteúdo: A primeira se refere às despesas de capital, que são aquelas que contribuem,
diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como, por exemplo, a
pavimentação de uma rodovia. O termo “e outras delas decorrentes” se relaciona às despesas
correntes que esta mesma despesa de capital irá gerar após sua realização. Despesas correntes são
as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, como as
despesas com pessoal, encargos sociais, custeio, manutenção, etc. Neste mesmo exemplo, após a
pavimentação da rodovia, ocorrerão diversos gastos com sua manutenção, ou seja, gastos
decorrentes da despesa de capital pavimentação da rodovia. Assim, tanto a pavimentação da rodovia
(despesa de capital) quanto o custeio com sua manutenção (despesa corrente relacionada à de
capital) deverão estar previstos no Plano Plurianual.
 22
A segunda despesa a ser considerada na elaboração do PPA é a dos programas de duração
continuada, ou seja, todos aqueles que tiverem a sua duração prolongada por mais de um exercício
financeiro. Se o programa é de duração continuada, deve constar do PPA.
Logo, as ações orçamentárias cuja execução esteja restrita a um único exercício financeiro
estão dispensadas de serem discriminadas no PPA do governo federal, porque não se caracterizam
como de duração continuada. A exceção ocorre com as despesas de capital e outras delas
decorrentes, porque devem estar no PPA, não importando sua duração.
Segundo o art. 165 da CF: § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Relembro que, em nosso país, o exercício financeiro coincide com o ano civil, segundo o art. 34
da Lei 4320/64. Falaremos bastante da Lei 4320/64 ao longo do nosso curso, pois em virtude da
ausência da Lei Complementar prevista na CF/88 e até hoje não editada, ainda é ela que estatui
Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,
dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Quanto aos investimentos, determina o art. 167 da CF: § 1º - Nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
Esse artigo deve ser assim interpretado:
• Se a execução do investimento não ultrapassar um exercício financeiro, ele não necessita
estar no PPA, apenas na Lei Orçamentária Anual (LOA).
• Se a execução do investimento ultrapassar um exercício financeiro, ele deve estar
inicialmente previsto no PPA ou, se não estiver, deve estar previsto em outra lei que altere o PPA,
autorizando a inclusão deste investimento.
Atenção: Investimento na linguagem do dia-a-dia se refere normalmente a uma aplicação ou
aquisição que proporciona algum retorno financeiro. Exemplo: ações na bolsa de valores. Na
linguagem orçamentária, portanto em todo nosso curso, é diferente: investimentos são
despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis
considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente.

Exemplo: Construção de um prédio público.

A organização das ações do Governo está sob a forma de programas, o qual é o elemento
central do PPA, integrando o Plano Plurianual aos orçamentos anuais, à execução e ao controle. O
programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de
ações orçamentárias ou não orçamentárias, que concorrem para a concretização de um objetivo
comum preestabelecido, mensurado por indicadores, visando à solução de um problema ou o
atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.
Esta organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior
racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios
gerados para a sociedade, bem como facilitar a mensuração total dos custos necessários ao alcance
de um dado objetivo e elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Assim, toda ação
finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em Programas orientados para a consecução
dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA.

Os Programas são classificados em dois tipos:

• Programas Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à

sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração;
• Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: são programas voltados
aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à
avaliação ou ao controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao
próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente
administrativas.

5.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

A LDO também surgiu através da Constituição de 1988, almejando ser o elo entre o
planejamento estratégico (Plano Plurianual) e o planejamento operacional (Lei Orçamentária Anual).
Sua relevância reside no fato de ter conseguido diminuir a distância entre o plano estratégico e as
LOAs, as quais dificilmente conseguiam incorporar as diretrizes dos planejamentos estratégicos
existentes antes da CF/88.
Segundo o art. 165 da CF/88:
2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
A doutrina majoritária afirma que a vigência da LDO é de um ano. Todavia, a LDO extrapola o
exercício financeiro, uma vez que ela estabelece regras orçamentárias a serem executadas ao longo
do exercício financeiro subsequente. O prazo para encaminhamento da LDO ao Legislativo é de
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e a devolução ao
Executivo deve ser realizada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (17 de
julho).

5.2.3 Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual é o instrumento pelo qual o poder público prevê a arrecadação de
receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano. A LOA é o orçamento por
excelência ou o orçamento propriamente dito. A finalidade da LOA é a concretização dos objetivos e
 23
metas estabelecidas no PPA. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em consonância com o
que foi estabelecido na LDO. Portanto, orientado pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA,
compreende as ações a serem executadas, seguindo as diretrizes estabelecidas na LDO.
Segundo o art. 165 da CF/88:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
mantidos pelo Poder Público.
Segundo o § 7º do art. 165 da CF/88, os orçamentos fiscais e de investimentos das
estatais, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir
desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
Sobre a Seguridade Social, tem-se o art. 194 da CF/88, que dispõe que a seguridade social
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. Quanto à previdência
social, fundada na idéia de solidariedade social, deve ser organizada sob a forma de um regime
geral, sendo este de caráter contributivo e filiação obrigatória. Já a assistência social apresenta
característica de universalidade, já que será prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuição à seguridade social.
Atenção: O orçamento da seguridade social é aplicado a todos os órgãos que possuem receitas
e despesas públicas relacionadas à seguridade social (previdência, assistência e saúde) e não apenas
aqueles que prestam serviços de seguridade social.
Por exemplo, o Ministério do Planejamento possui despesas de assistência médica relativa aos
seus servidores e essa despesa faz parte do orçamento da seguridade social.
Ainda, a CF veda a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos
orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,
fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º (o qual define que a LOA
compreenderá os orçamentos fiscal, de investimentos das estatais e da seguridade social).

5.2.4 Iniciativas e Prazos

Segundo a Constituição Federal de 1988:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

De acordo com esse artigo, as leis do PPA, LDO e LOA são de iniciativa do Poder Executivo:
Presidente, Governadores e Prefeitos.
Na esfera federal, a Constituição Federal determina que a iniciativa das leis orçamentárias são
de competência privativa do Presidente da República:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:XXIII - enviar ao Congresso
Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento
previstos nesta Constituição.
Importantes doutrinadores consideram tal competência exclusiva. Embora ela seja do titular
do Executivo, seu chefe está obrigado a seguir o prazo determinado sob pena de crime de
responsabilidade. No entanto a Constituição é clara que ela é privativa. A dica é considerar esta
competência como privativa, seguindo a CF/88.
Só considere exclusiva se a questão trouxer expressamente algo como “segundo a doutrina” ou
se você não encontrar a resposta nas outras alternativas.
Segundo a LRF, o Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do
Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas
propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subsequente,
inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Na esfera federal os prazos para o ciclo orçamentário estão no art. 35 da ADCT: § 2º - Até a
entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as
seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes
do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro
período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será e ncaminhado até quatro meses antes do
encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa.
Esses prazos estarão em vigor enquanto não for editada a Lei Complementar prevista na CF/88
para:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária
anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta
bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
 24
Repare que desde a Constituição de 1988 está prevista a edição de uma lei complementar sobre
finanças públicas e até o presente momento ela não foi editada, logo não existe um modelo
legalmente constituído para organização, metodologia e conteúdo dos PPAs, LDOs e LOAs. É por isso
que invariavelmente nos valemos da Lei 4320/64 que foi recepcionada com status de lei
complementar, porém ela não atende mais as nossas necessidades. Para isso, quem cumpre esse
vácuo legislativo é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que todo ano acaba tendo, entre suas
diversas atribuições, que legislar como se fosse a lei complementar prevista na CF, o que a
transforma num “calhamaço” de artigos.

6. Orçamento público

Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicos são obrigatórios e estão

previstos na Constituição Federal – CF e regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº
4.320/64, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF e em diversas Portarias do Ministério do Planejamento
Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria do Tesouro Nacional – STN.
A obrigatoriedade de o setor público realizar planejamento e orçamento está inserido no art.
174 da CF. Esse artigo estabelece que como agente normativo e regulador da atividade econômica, o
Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. O termo planejamento é
abrangente e às vezes poderá estar se referindo ao orçamento ou ao planejamento. Entretanto, para
fins de concurso público, a expressão planejamento refere-se ao Plano Plurianual e o termo
orçamento, ao Orçamento Anual, ambos previstos na CF.

O que vem a ser o orçamento público?

Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz em termos

financeiros, para determinado período (um ano), os planos e programas de trabalho do governo.
Entenda o termo flexível como a possibilidade de se implementar mudanças ou alterações de gastos
durante a execução da lei orçamentária. É fato comum no Brasil da lei orçamentária não ser
executada exatamente como foi aprovada pelo Congresso Nacional, muitas alterações ocorrerão ao
longo do exercício financeiro, a exemplo de gastos com despesa urgentes e imprevistas.

Natureza jurídica do orçamento.

Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante, inclusive já decidida reiteradas
vezes pelo Supremo Tribunal Federal- STF, que o orçamento é uma lei formal. As leis orçamentárias
(Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual –LOA)
apenas prevêem as receitas públicas e fixam as despesas, a partir dos planejamentos. Assim sendo,
essas leis não criam direitos subjetivos.
Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentária anual não cria direito
subjetivo, não sendo possível se exigir, em tese, por via judicial, que uma despesa específica
estabelecida no orçamento seja realizada.

A Lei orçamentária possui as seguintes características:

É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em diversas situações, não
obriga o Poder Público a realizar a despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto
autorizado pelo legislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, a exemplo das
despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei formal.
É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (um ano).
É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) são leis ordinárias. Os
créditos suplementares e especiais também são aprovados como leis ordinárias.
É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo legislativo um pouco
diferenciado das leis comuns, posto que trata de matéria específica (receitas e despesas).

6.1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ORÇAMENTO

O estudo do orçamento público remonta há mais de 1300 anos antes de Cristo, entretanto, esse
não é nosso objetivo. Assim sendo, passaremos e estudar o orçamento no Brasil após a Constituição
Imperial de 1824.

Constituição de 1824:

Inicialmente esta constituição previa que a elaboração da proposta orçamentária competia ao

Legislativo. Em 1826, através de uma reforma nessa constituição foi realizada a transferência da
elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo. Assim, o orçamento passou a ser
elaborado pelo Ministério da Fazenda, que consolidava as propostas dos outros ministérios e as
encaminhava à Câmara dos Deputados para fins de apreciação pela Assembléia Geral, composta pela
Câmara dos Deputados e Câmara de Senadores.
A Constituição Imperial de 1824 abordou sobre orçamento em seus artigos 170 a 172.
O art. 172 assim previa: “O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros
Ministros os orçamentos relativos ás despesas das suas Repartições, apresentará na Camara dos
Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do
Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas publicas
do ano futuro, e da importância de todas as contribuições, e rendas publicas”.

Constituição Republicana de 1891:

Em termos de orçamento, houve retrocesso, em seu artigo 34 ficou estabelecido que a proposta
orçamentária era elaborada pelo Congresso Nacional, cabendo a este, orçar a receita, fixar a despesa
federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro.
 25
Portanto, conforme estabelecido na Constituição Republicana, o Poder Legislativo elaborava e
aprovava a proposta orçamentária. Caberia ao Executivo executar a proposta orçamentária e prestar
contas ao Legislativo.

Constituição Federal de 1934:

Ocorreu um grande avanço em termos de orçamento. Era semelhante ao modelo atual,

competia ao Presidente da República enviar à Câmara dos Deputados, dentro do primeiro mês da
sessão legislativa ordinária, a proposta de orçamento. Esta era elaborada pelos diversos ministérios e
encaminhada ao Ministério da Fazenda, que a consolidava e remetia ao Congresso Nacional. Portanto,
a proposta orçamentária era encaminhada à Câmara dos Deputados, porém, apreciada pelo
Congresso Nacional.
Naquela época ainda não havia um ministério com um corpo técnico especializado em matéria
orçamentária, a exemplo do atual MPOG.

Constituição de 1937:

Para maior eficácia e eficiência na elaboração e execução do orçamento federal foi criado, junto
à Presidência da República, um Departamento Administrativo com as atribuições de organizar
anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária.
Esse Departamento tinha competência para encaminhar o orçamento à Câmara dos Deputados
e ainda fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a
execução orçamentária. Portanto, a competência para aprovação do orçamento passou, em tese,
para a Câmara dos Deputados. Digo “em tese” porque o Conselho Federal – atual Senado da
República, poderia também deliberar sobre orçamento caso a Câmara do Deputados excedesse o
prazo para deliberação.
Nessa Constituição foi estabelecido o princípio da unicidade orçamentária, onde seriam
incorporados obrigatoriamente à receita, todos os tributos, rendas e suprimentos de fundos, incluídas
na despesa todas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos. Foi a partir dessa
Constituição que ficou consagrado o princípio da exclusividade orçamentária, ou seja, no projeto de
lei do orçamento não poderia haver matéria estranha à fixação da despesa e a previsão da receita.

Constituição de 1946:

Competia aos ministérios a elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias e

encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da
República, ao Congresso Nacional para fins de apreciação. A competência para apreciação e
aprovação da lei orçamentária passou a ser exclusiva do Congresso Nacional, com a sanção do
Presidente da República.
O art 74 daquela Constituição previa que se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30
de novembro, prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor. Ou seja, a lei
orçamentária em vigor poderia ser prorrogada - executada no exercício seguinte.

Constituição de 1967:

Esta constituição não inovou em relação à constituição de 1946. Os procedimentos

permaneceram os mesmos, ou seja, competia aos ministérios elaborar suas propostas e encaminhá-
las ao Ministério da Fazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência da República, ao
Congresso Nacional para fins de apreciação. Antes, porém, em 1964 foi criado o cargo de Ministro
Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, com atribuições, entre outras, de
coordenar a elaboração e execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e
entidades subvencionadas, harmonizandos com o plano nacional de desenvolvimento econômico.
Até então, só existia na estrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, criado em
1956, que detinha atribuições de coordenação e planejamento da política econômica, que passou a
ser subordinado ao Ministério recém-criado.
Em 1964 as atribuições do Ministério do Planejamento foram ampliadas com a inclusão da
Coordenação Econômica. Em 1965 foi criado o Conselho Consultivo do Planejamento como órgão de
consulta deste Ministério. Nessa Constituição foi criado o princípio do equilíbrio orçamentário, onde o
montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderia ser superior ao total das
receitas estimadas para o mesmo período.
Resumindo, conforme exposto acima, a competência para elaboração da proposta orçamentária
inicialmente era do Legislativo, foi transferida ao Executivo em 1926 e confirmada posteriormente
pelas constituições de 1934, 1936 e de 1946.

Constituição de 1988:

Foi a mais inovadora e a que contemplou os diversos avanços conquistados pela sociedade,
principalmente, a democratização do planejamento e do orçamento. O Capítulo II foi inteiramente
destinado às finanças públicas e a Seção II, aos orçamentos. Essa norma estabeleceu novos
instrumentos de planejamento, a exemplo do Plano Plurianual – PPA, antes denominado de Plano
Plurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e os Planos e Programas
Nacionais, Regionais e Setoriais.

6.2. TIPOS DE ORÇAMENTO

Para alocar eficazmente os limitados recursos da sociedade, um processo orçamentário

adequado poderá oferecer respostas a alguns questionamentos básicos:
Existem diversos tipos ou formas de planejamento, entretanto, a escolha do procedimento ou
metodologia de planejamento ou orçamento a ser utilizado pelos gestores pode fazer diferença entre
o bom e o mau gestor público.
Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar, podemos citar:
 26

◊ Orçamento de base zero;

◊ Orçamento tradicional;
◊ Orçamento de desempenho;
◊ Orçamento-programa;
◊ Orçamento participativo, etc.

Entendemos que os termos mais adequados seriam metodologia ou procedimento

orçamentários. Porém, para fins de concurso encontramos a expressão “tipos de orçamento”.
Podemos ainda classificar os tipos de orçamento de acordo com o regime político adotado em
cada país, ou seja, segundo a forma de governo adotada. Assim sendo, existem basicamente três
tipos de orçamento:
Orçamento legislativo: é o orçamento cuja elaboração, discussão e votação competem ao
Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a sua realização. É utilizado basicamente em países
parlamentaristas. Esse tipo de orçamento foi utilizado no Brasil, era previsto inicialmente na
Constituição Imperial de 1824, posteriormente modificado em 1826, onde uma reforma nessa
constituição foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder
Executivo.
Orçamento executivo: é o tipo de orçamento cuja elaboração, aprovação e execução e
controle competem ao Poder Executivo. É utilizado geralmente em países de governos absolutistas.
Esse tipo ainda não foi experimentado no Brasil. Menos mal!
Orçamento misto: é o orçamento cuja competência para elaboração das propostas e envio ao
Legislativo é privativa do Poder Executivo, competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e
aprovação. É o tipo de orçamento democrático, onde os representantes do povo (Deputados) e dos
entes federados (Senadores), autorizam o Executivo a realizar os gastos públicos conforme aprovado
em lei – princípio da legalidade. É esse o tipo de orçamento adotado no Brasil.

6.2.1. Orçamento de base zero - obz ou por estratégia:

O orçamento de base zero teve sua abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos
da América, pela Texas Instruments Inc., em 1969. Foi adotado pelo Estado da Geórgia (governo
Jimmy Carter), no ano fiscal de 1973.
A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma das unidades da Federação.

Conceito: O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária ou tipo de orçamento

onde exige que todas as despesas dos órgãos ou das entidades públicas, os programas ou projetos
governamentais sejam detalhadamente justificadas a cada ano, como se cada item de despesa se
tratasse de uma nova iniciativa do governo. Portanto, no orçamento de base zero cada item da
despesa orçamentária é tratado como uma nova iniciativa dos gestores ou do governo.

Objetivo:
O objetivo principal do OBZ é “gastar” de acordo com os recursos disponíveis e corresponde a
um “meio de eliminar programas e projetos não econômicos”.

Principais características:

◊ Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cada unidade orçamentária;

◊ O processo exige que cada administrador justifique detalhadamente todas as dotações
solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar por que deve gastar os recursos;
◊ Cada administrador é obrigado a preparar um "pacote de decisão" para cada atividade ou
operação, e este pacote inclui uma análise de custo, finalidade, alternativas, medidas de
desempenho, benefícios e as conseqüências de não executar as atividades.
◊ Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo
orçamentário;
◊ Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridades historicamente
determinadas são abandonadas.

O questionamento dos gastos anteriormente realizados é executado através dos procedimentos

de avaliação e acompanhamento. Prioridades historicamente determinadas são abandonadas significa
dizer que o gestor público deverá realizar seu planejamento de despesas justificando o gasto a ser
realizado e não apenas se basear em dados históricos (do passado).

Exemplo: Ao realizar o planejamento de gástos o gestor deverá abandonar o seguinte

pensamento: Neste ano fui contemplado com R$ 100 milhões na lei orçamentária, portanto, vou pedir
R$ 120 milhões para o próximo ano porque talvez consigamos pelo menos os mesmos R$ 100
milhões.

6.2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações:

Esse tipo de orçamento já foi utilizado ou experimentado no Brasil na década de 70, período
compreendido entre o orçamento tradicional ou clássico e a previsão legal (Lei nº 4.320/64) de
utilização do orçamento programa.

Conceito: É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do

orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Toda a
ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenho organizacional (da organização ou
unidade orçamentária), sendo também conhecido como orçamento funcional.
Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de realizações), a ênfase era as coisas
que o governo fazia, ou seja, o foco era basicamente nos resultados, com desvinculação entre
planejamento orçamento.
 27
Quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenho ou de realizações foi
muito comum a realização de grandes obras, muitos “elefantes brancos”. A maior preocupação dos
governos era demonstrar suas realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecer prioridades e
com planejamento inadequado, irrealista.

6.2.3. Orçamento-programa:

O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencial de orçamento público.

Esse tipo de orçamento é entendido como um elo entre o planejamento (PPA) e as ações
executivas da Administração Pública, cuja ênfase é a consecução de objetivos e metas e, para tanto,
são considerados os custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vista
funcional-programático.
Atenção! O termo “funcional-programático” significa dizer que a despesa se encontra dentro de
uma função de governo (judiciária, legislativa, saúde etc) e que para cada despesa existe um
programa de trabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de um programa de
trabalho.
O orçamento-programa foi difundido pela Organização das Nações Unidas - ONU a partir do
final da década de 50, inspirado na experiência do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da
América.
O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil, em todas as unidades da federação, é o
orçamento programa.

Implementação:

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964 e está inserido na Lei
no 4.320. Após a Lei no 4.320/64 o Decreto-Lei no 200/67 reforçou a idéia de orçamento-programa
ao estabelecer, em seu art. 16, que em cada ano será elaborado um orçamento-programa que
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de
roteiro à execução coordenada do programa anual. Apesar da concepção de orçamento-programa ser
conhecida desde a década de 50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetiva
implementação em nosso País somente ocorreu com a edição do Decreto Federal nº. 2.829/98 e
demais normas que disciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003). Foi a partir daí que os esforços
para a implantação do orçamento programa na área federal tiveram efetivamente a sua
concretização, sendo imediatamente colocado em prática.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de planejamento (PPA) e aos
objetivos que o Governo pretende alcançar durante um determinado período de tempo.
Atenção! O orçamento-programa é conceituado como sendo um plano de trabalho expresso por
um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução.
Portanto, pelos conceitos e definições, podemos observar que o orçamento-programa não é apenas
um documento financeiro, mas principalmente, um instrumento de concretização das ações do
governo. Ele viabiliza os objetivos governamentais em consonância com os planos e diretrizes
estabelecidas.
Podemos dizer que os orçamentos expressam uma realidade físico-financeira e os programas de
trabalho do governo, entretanto, é o orçamento-programa que possibilita, entre outros:

_ A integração do planejamento com o orçamento;

_ A quantificação de objetivos e a fixação de metas;
_ Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para que vai gastar;
_ Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metas compatibilizados com o PPA, LDO
e LRF;
_ Elaboração através de processo técnico e é baseado em diretrizes e prioridades, estimativas
reais de recursos e de diagnóstico das necessidades;
_ As relações insumo-produto;
_ As alternativas programáticas;
_ O acompanhamento físico-financeiro;
_ A avaliação de resultados e a gerência por objetivos.

6.2.4. Orçamento clássico ou tradicional:

Nos orçamentos tradicionais, geralmente não existem metas bem definidas e o envolvimento na
elaboração do orçamento, restringe-se basicamente a alta administração, ou seja, há pouca
participação efetiva dos técnicos das unidades orçamentárias. Nesse tipo de orçamento as projeções
de gastos são estabelecidas considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia
em dados históricos. Esse procedimento normalmente gera resultados com as mesmas falhas e erros
do passado.
Antes do advento da Lei no 4.320/64, o tipo de orçamento utilizado pelo Governo Federal era o
tradicional ou clássico.
Alguns estados, a exemplo de São Paulo, já tinham experimentado outras técnicas
orçamentárias mais avançadas desde 1959. O orçamento clássico se caracterizava por ser um
documento de previsão de receitas e de autorização de despesas, estas, classificadas segundo o
objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano.
Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reais necessidades da
coletividade e da administração, tampouco se consideravam os objetivos econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um
programa de trabalho ou um conjunto de objetivos a atingir.
Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava um órgão qualquer com os
recursos suficientes para pagar pessoal, comprar material de consumo, permanente, etc. para o
exercício financeiro subseqüente com base nos valores do passado (ano anterior).
Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o que gastavam no exercício
anterior e não em função do que se pretendia realizar.
 28
Resumindo, no orçamento clássico ou tradicional planejamento era “coisa” desconhecida.
Para melhor assimilação vamos demonstrar um quadro comparativo entre os orçamentos
clássico ou tradicional e o orçamento-programa.
O objetivo é deixar mais claro acerca dos procedimentos orçamentários utilizados pelo Brasil em
anos anteriores e atualmente.
Alerto que a maioria das questões de concursos testam conhecimentos dos candidatos sobre
esses dois tipos de orçamento.

6.2.5. Orçamento Participativo - OP:

Em função da pouca exigência desse tipo de orçamento em concursos iremos tecer alguns
comentários para evitar qualquer surpresa, haja vista que esse conhecimento pode ser exigido dentro
do contexto dos outros tipos de orçamento. O orçamento participativo é um instrumento que serve
para alocar os recursos públicos de forma eficiente e eficaz de acordo com as demandas sociais. Ele
surgiu através da iniciativa de elaborar o orçamento público levando-se em conta a participação real
e efetiva da população, principalmente das associações, sindicatos e ONGs (sociedade organizada).
A principal riqueza ou característica do Orçamento Participativo é a democratização da relação
Estado X sociedade. O orçamento participativo rompe com a visão tradicional da política, em que o
cidadão praticamente encera a sua participação no ato de votar, e os governantes eleitos podem
fazer o que bem entendem com o dinheiro público, por meio de políticas públicas imediatistas ou
populistas, objetivando atender a determinados clientes. Nesse processo orçamentário o cidadão
deixa de ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da gestão pública.

Ciclo do orçamento participativo

Não existe uma fórmula pronta dos passos a serem seguidos na implementação do orçamento
participativo, entretanto, cada gestor deve identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará na
elaboração de um planejamento participativo que beneficie tanto a administração pública quanto a
comunidade.
Basicamente o ciclo do orçamento participativo passa pelas seguintes fases:
_ Preparação do orçamento de forma integrada com o planejamento;
_ Elaboração da proposta orçamentária;
_ Tramitação legislativa: a proposta da Lei Orçamentária é analisada, discutida, alterada por
emendas e aprovada;
_ Execução orçamentária;
_ Fiscalização e prestação de contas;
_ Controle e avaliação
Atualmente a metodologia do orçamento participativo vem sendo difundida em diversos
municípios brasileiros, porém a experiência do Município de Porto Alegre ganhou destaque nacional e
internacional, possibilitando a projeção do OP como uma nova metodologia de gestão pública
participativa.

Principais características do OP:

_ É um importante instrumento de participação da sociedade na gestão dos recursos públicos;

_ Gera decisões públicas e evita que os gestores ou governantes atendam a interesses próprios
ou de determinados grupos;
_ A decisão governamental é combinada com a participação coletiva;
_ A sua implementação e livre e democrática, portanto cada ente da Federação pode
implementá-lo;
_ O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante e passa a participar diretamente do processo
orçamentário;
_ O processo orçamentário participativo necessita de ajuste contínuo e passa a ser uma auto-
regulação do poder público;
_ O orçamento participativo não é aperfeiçoamento de outras técnicas orçamentárias, mas sim,
uma experiência nova.

7– SUPERÁVIT OU DÉFICIT PÚBLICO

Ocorre superávit das contas públicas quando a arrecadação supera o total dos gastos; quando
os gastos superam o montante da arrecadação, tem-se o déficit público. Existem vários conceitos de
déficit público: primário, operacional e total (nominal).
O déficit nominal ou total indica o fluxo líquido de novos financiamentos, obtidos ao longo de
um ano pelo setor público não financeiro em suas várias esferas: União, Estados e Municípios,
Empresas estatais e Previdência Social.
O déficit primário ou fiscal é medido pelo déficit total, excluindo a correção monetária e
cambial e os juros reais da dívida contraída anteriormente. No fundo, é a diferença entre os gastos
públicos e a arrecadação tributária no exercício, independente dos juros e correções da dívida
passada.
O déficit operacional (ou necessidade de financiamento do setor público – conceito
operacional). Ele é medido pelo déficit primário, acrescido dos juros reais da dívida passada.
Constitui-se desse modo, no déficit total ou nominal, excluindo a correção monetária e cambial. E
considerado a medida mais adequada para refletir as necessidades reais de financiamento do setor
público.
 29
7.1– FINANCIAMENTO PÚBLICO

Quando o governo defronta com uma situação de déficit, além das medidas tradicionais de
política fiscal (aumento de impostos ou corte de gatos), surge o problema como ele irá financiar o
déficit.
O financiamento poderá ser feito por meio de recursos extrafiscais, e, nesse caso, duas são as
principais fontes de recursos:

a) Emitir moeda: o Tesouro Nacional (União) pede emprestado ao Banco Central (BACEN);
b) Vender título da dívida pública ao setor privado (interno ou externo).

7.2- ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL

No Brasil, a elaboração do orçamento segue os passos determinado pela Constituição Federal

de 1988. O executivo, por meio de lei, estabelece: 1) o plano plurianual; 2) as diretrizes
orçamentárias; e 3) os orçamentos anuais.
A Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) compreende as metas e as prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subseqüente, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação
tributária e estabelece a política de aplicação das agências oficiais de fomento.
A lei orçamentária anual compreende: 1) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,
seus fundos, órgãos e entidades da administração direta, inclusive fundações instituídas e mantidas
pelo poder público; 2) o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 3) o orçamento da seguridade
social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta,
bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
O projeto de lei orçamentária é acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as
receitas e despesas decorrentes de isenções, anistia, remissões, subsídios e benefícios de natureza
financeira, tributária e creditícia (as chamadas “renúncias fiscais”).
O orçamento geral da União é formado pela soma do orçamento fiscal, orçamento das
estatais, orçamento da seguridade social e pelas “renúncias fiscais”.
Os projetos de lei relativos aos planos plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento
anual e aos créditos adicionais são apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional na forma do
regimento comum, que os devolverão ao Executivo para sanção ou veto.

7.3– A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é um importante instrumento de política fiscal

implementado a partir de 1998, cujo objetivo é o de proporcionar o equilíbrio orçamentário do setor
público. Ela estabeleceu o seguinte:
Limite para as despesas com funcionalismo público
a) de 50%, para a União;
b) de 60%, para Estados e Municípios;
proibição de socorros financeiros entre União, Estados e Municípios;
limites de despesas feitas pelos administradores em final de mandato;
limites de endividamento para União, Estados e Municípios, por meio do Senado.
As administração que não cumprirem a lei perdem o direito de repasse voluntário de verba da
União (por exemplo, o repasse de parte do IPI e IR arrecado pela União aos Estados e Municípios).
Além disso, os responsáveis podem sofrer sanções pro crime de responsabilidade fiscal.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, ganhou-se maior eficiência na ação governamental,
obrigando Estados e Municípios a explorar mais as receitas próprias, contribuindo decisivamente para
o ajuste fiscal.

O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF?

É uma Lei Complementar de nº 101, aprovada em 2000. Esta lei regulamenta parte do art. 163 e
todo o contexto do art. 169 da Constituição Federal, no capítulo relativo às finanças públicas e ainda
estabelece normas específicas destinadas à Contabilidade Pública, conforme previsão em seu art. 50.
Em outras palavras, a LRF disciplina, especificamente, ao estabelecido nos artigos 163/169 da CF/88.
O art. 163 da CF/88 estabelece:

Lei complementar disporá sobre:

◊ Finanças públicas;
◊ Dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades
controladas pelo poder público;
◊ Concessão de garantias pelas entidades públicas;
◊ Emissão e resgate de títulos da dívida pública;
◊ Fiscalização das instituições financeiras;
◊ Operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios;
◊ Compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as
características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

A LRF atende também às determinações do art. 169 da Carta Magna, onde determina o
estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei
Complementar. A LRF também atende ao previsto no art. 250 da CF. A regulamentação encontra-se
em seu art 68. Esse artigo cria o fundo do Regime Geral da Previdência e Assistência Social, cujo
objetivo é assegurar recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de
previdência social.
 30
7.3 Origem e princípios da LRF

7.3.1 Origem

A LRF incorpora alguns princípios, normas e modelos de outros países que foram tomados como
eferencial para a sua elaboração. A principal origem é o Fundo Monetário Internacional, organismo do
qual o Brasil é Estado-membro. Esse organismo e que tem editado e difundido algumas normas de
gestão pública em diversos países, entre eles, a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act,
em 1994 e a Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht.

7.3.2 Princípios

Para toda atividade administrativa, em especial na gestão dos recursos públicos, muitos princípios
deverão observados, alguns de ordem geral estabelecidos na CF e em leis penais e outros específicos,
previstos na própria LRF. Independentemente da importância de cada um desses princípios citaremos
apenas os mais diretamente relacionados à gestão fiscal.

Princípios gerais:

Reserva legal e da anterioridade, Impessoalidade, moralidade e publicidade.

Reserva legal e da anterioridade: na fiscalização dos gastos públicos os Tribunais de Contas
podem aplicar sanções administrativas, inclusive de ordem pessoal, a exemplo da multa de trinta por
cento dos vencimentos anuais do agente que deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e
ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei.
O próprio Poder Executivo poderá aplicar sanções de ordem política, a exemplo da suspensão das
transferências voluntárias de recursos.
Na aplicação de penalidades em função de má gestão devem ser observados os princípios gerais e
específicos inseridos nas diversas normas a que estão sujeitos os responsáveis.

Assim estabelece a Constituição Federal:

“Não há crime sem lei anterior que o defina nem pena sem prévia cominação legal” (art. 5º, XXXIX).
“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. (art. 5º, XL).
Assim sendo, o comportamento ilícito deve estar perfeitamente caracterizado, ou seja, tipificado em
lei, “não podendo ser aceitas leis vagas ou imprecisas” (Celso Delmanto).
O art. 4º do Código Penal considera que o crime foi praticado no momento da ação ou omissão, ainda
que outro seja o momento do resultado. Essa regra é importante para efeito de enquadramento, por
exemplo, das ações proibidas em final de mandato (art. 21, parágrafo único, e art. 42 da LRF).

Impessoalidade, moralidade e publicidade: os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia

são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e
publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos, principalmente na gestão dos recursos da
sociedade. Esses princípios são de ordem geral e estão todos previstos na CF.
A LRF fixa alguns princípios básicos da responsabilidade na gestão fiscal, entre outros, podemos citar:

Princípios específicos:

 Planejamento ou ação planejada;

 Transparência na gestão das contas públicas - ação transparente;
 Equilíbrio das contas públicas;
 Responsabilidade na gestão dos recursos públicos;
 Cumprimento de metas de resultado;
 Obediência a limites e condições para realização de operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita orçamentária;
 Obediência a limites para a dívida consolidada, inclusive para a dívida mobiliária;
 Obediência a limites para despesas com pessoal;
 Cumprimento de condições para geração de despesas de pessoal;
 Cumprimento de condições para geração de despesas da seguridade social (saúde, previdência
e assistência social);
 Cumprimento de condições para geração de despesas obrigatórias de caráter continuado;
 Cumprimento de condições para renúncia de receita.

Os princípios de planejamento, transparência e equilíbrio das contas públicas deverão ser

considerados na interpretação dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O equilíbrio das contas públicas não se reporta apenas à relação entre as receitas previstas e as
despesas fixadas na lei orçamentária. Refere-se também à busca de equilíbrio na execução
orçamentária, entre os valores orçados e a disponibilidade financeira. Insere-se ainda o equilíbrio de
longo prazo entre o montante da dívida consolidada, a assunção de obrigações e a capacidade de
pagamento.

Transparência significa divulgar amplamente, de forma compreensível e sucinta as informações que

a sociedade necessita para conhecer a situação econômico-financeira de seu Município, do Estado ou
da União, tais como: arrecadação de receitas, realização de despesas, resultados pretendidos e
alcançados, limites de despesa com pessoal a serem observados, medidas adotadas para incrementar
as receitas e controlar as despesas, montante da dívida (consolidada, mobiliária e restos a pagar) e
sua variação.
A LRF estabelece ainda responsabilidade na gestão fiscal, atribuindo, indiretamente, perfil gerencial e
empreendedor ao gestor público.
 31
7.4 OBJETIVOS DA LRF

O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do seu art. 1º, consiste
em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”.
Dentro de uma visão “macro” os objetivos da LRF são basicamente os mesmos de uma política
orçamentária fundamental, tais como:

◊ Coordenar o ajustamento na alocação dos recursos públicos – função alocativa;

◊ Ordenar a situação de equilíbrio da distribuição da renda e da riqueza, promover ações sociais e
reduzir as desigualdades regionais e setoriais – função redistributiva;
◊ Assegurar a estabilidade ao processo econômico-financeiro e promover o seu crescimento – função
estabilizadora.

7.4.1. Estrutura da LRF

A LRF está estruturada em quatro pilares básicos:

Planejamento estratégico e operacional: a administração pública se vale dos instrumentos de
planejamento e controle - Plano Plurianual - PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei
Orçamentária Anual – LOA.

Transparência: deverá ser implementada através da divulgação nos meios de comunicação,

inclusive eletrônica, dos resultados da gestão fiscal e das prestações de contas e pareceres prévios
emitidos pelos tribunais de contas. A transparência tem por objetivo garantir a todos os cidadãos e
organizações interessadas, acesso às informações que evidenciam as ações praticadas pelos diversos
gestores públicos.

Controle: Será realizado pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos tribunais de contas (controle
externo), controle interno integrado dos três Poderes, controle interno de cada órgão, Ministério
Público e por toda a sociedade.

Responsabilização: ocorrerá sempre que houver descumprimento às regras estabelecidas na LRF. A

responsabilização do mau gestor poderá ser implementada através de sanções administrativas,
penais, políticas ou “morais”.

7.4.2 Sanções administrativas:

A LRF impõe diversas sanções administrativas, entre outras podemos mencionar:

√ perda do cargo ou função pública;

√ Proibição de contratação de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
√ Suspensão ou impedimento em receber transferências voluntárias de recursos da União ou do
Estado.

7.4.3 Sanções penais:

√ O art. 73 da LRF estabelece que as infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão
punidas segundo o Decreto-Lei 2.848/1940 - Código Penal; a Lei nº 1.079/1950: o Decreto-Lei
201/1967; a Lei 8.429/92; e demais normas da legislação pertinente.
O Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967: dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos
e Vereadores, e dá outras providências.

A Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950: define os crimes de responsabilidade do Presidente da

República e Ministros de Estado e regula o respectivo processo de julgamento.

A Lei 8.429/92: define os atos de improbidade administrativa.

7.4.5. Sanções políticas:

√ Julgamento perante o Poder Legislativo, que poderá acarretar a suspensão dos direitos políticos por
até oito anos. Essas sanções podem ser aplicadas pelo Legislativo.

7.4.6. Sanções morais:

√ O gestor público que tiver suas contas reprovadas será “banido” da administração pública pelos
cidadãos através do seu poder de voto ou da pressão popular.

7.4.7. Essência do equilíbrio das contas públicas

O equilíbrio das contas públicas previsto na LRF é diferente do equilíbrio orçamentário, este já estava
previsto na Lei nº 4.320/64. A LRF traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: o
equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida no Resultado Primário equilibrado. Significa,
em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele
que o Governo não necessitaria de realizar empréstimos e, portanto, sem aumento da dívida pública.
Esta é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada”. Para melhor entendimento
do equilíbrio das contas públicas é preciso tecer considerações e exemplos sobre o que significa
manter as contas em equilíbrio e ao mesmo tempo mencionar a diferença entre déficit e dívida
pública.
Para tanto, iremos apresentar um exemplo bastante simples e que faz parte do nosso dia-a-dia:
 32
Suponhamos que em 2005 uma família recebeu R$ 1.000,00 e gastou ou comprometeu, R$ 1.200,00.
Considerando que essa família não possui outra fonte de recurso e nem poupança (quem ganha esse
valor ta difícil de poupar hem!), é certo que essa família deixou de pagar R$ 200,00.
Portanto, em 2005 essa família teve um déficit de R$ 200,00, ou seja, passou a ter uma dívida de R$
200,00.
Essa família começou mal o ano de 2006, com uma dívida de R$ 200,00. Em 2006, recebeu R$
1.300,00 e gastou R$ 1.250,00, conquistando um superávit de R$ 50,00 em 2006. Contudo, os R$
1.300,00 recebidos não cobriram todos os gastos necessários do período, porque era preciso honrar a
dívida que veio de 2005 (aqueles R$ 200,00). Assim sendo, a dívida da família, em 31/12/2006,
apresentou a seguinte posição:

Dívida em 01/01/2006 (início do ano) R$ 200,00

(-) Superávit de 2006 R$ 50,00
(=) Dívida em 31/12/2005 R$ 150,00

Essa família está semelhante ao estado brasileiro, ou seja, gastando mais do que ganha e fazendo
dívida para pagar dívida. Essa situação hipotética apresentada mostra um desequilíbrio das contas de
uma família. Para o Estado, a situação é semelhante. Atualmente a União tem conseguido superávit,
entretanto, a sociedade não se beneficia, haja vista que essa economia serve apenas para pagar
juros de dívidas contraídas em governos anteriores e no atual.
Nos dias atuais o Governo Federal desembolsa quase a metade do montante das despesas com
pessoal só com juros da dívida. (um absurdo, só vendo para crer).
Existe um velho ditado populaz: “quem gasta mais do que o que ganha é irresponsável, quem gasta
tudo o que ganha é imprudente” Os gestores públicos deveriam colocá-lo em prática!

7.4.8 Regras básicas de gestão pública

Transparência dos atos: a transparência tem por objetivo garantir a todos os cidadãos, por meio
das diversas formas em que costumam se organizar, acesso às informações que explicam as ações
praticadas e a serem praticadas pelos governantes, bem como as prestações de contas e pareceres
prévios emitidos pelos Tribunais de Contas.

Legitimidade: esta regra está intimamente ligada ao da utilidade, a despesa para ser legítima
precisa fundamentar-se no consentimento da sociedade, manifestado pela representação popular e
pela possibilidade contributiva, ou seja, não se pode exigir esforço excessivo dos contribuintes para
que não haja quebra da harmonia entre o poder público e os cidadãos.

Economicidade: essa regra foi elevada a princípio constitucional em 1988. Significa que os atos e
fatos administrativos devem ser avaliados pela relação custo-benefício na aplicação dos recursos
públicos. Apesar de sua subjetividade, tem-se observado que o Tribunal de Contas da União
constantemente vem aplicando em seus julgamentos, levando em conta os aspectos ligados à
viabilidade econômica, eficiência e eficácia das operações de arrecadação e dispêndio de recursos.

Finalidade: por este princípio da administração pública, os atos públicos devem estar vinculados a
um fim legal, isto é, ao interesse público, toda atividade administrativa deve ser praticada visando à
finalidade pública. Portanto, o interesse público deve prevalecer sobre o particular ou de terceiros,
sob pena de desvio de finalidade.

Licitação: a Lei 8.666/93 determina que as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações, concessões, permissões e locações da administração pública, quando contratadas com
terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas na
própria lei.

7.4.9 Conceitos importantes da LRF

Seguem alguns dos mais importantes conceitos estabelecidos pela LRF:

Ente da Federação: compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e cada Município.
Empresa Controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou
indiretamente, a ente da federação.

Empresa Estatal Dependente: empresa controlada que recebe do ente controlador recursos
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos
no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária.
Atenção! A Portaria STN nº 589/01 melhorou um pouco mais o conceito da LRF, determinando que a
empresa estatal dependente é a empresa controlada pela união, pelo estado, pelo distrito federal ou
pelo município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador,
destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos,
neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício
corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade.

Receita Corrente Líquida - RCL: representa o total das receitas correntes, diminuídas de algumas
receitas estabelecidas pela própria lei. A RCL constitui parâmetro para quase todos os cálculos
relacionados à execução orçamentária, elaboração de relatórios e adequação dos poderes e órgãos
aos limites estabelecidos pela norma.
Como se apura a receita corrente líquida na União?
A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e
nos onze anteriores, excluídas as duplicidades (art. 2º, § 3º, da LRF).
O que se entende por mês de referência?
O mês de referência, ou atual, é o mês imediatamente anterior àquele em que a receita corrente
líquida estiver sendo apurada (art. 6º, Parágrafo único, da Portaria STN nº 589/01).
 33
Exemplo: se a RCL estiver sendo apurada em dezembro, o mês de referência será novembro do
mesmo ano. Para obter a RCL deve-se considerar no cálculo todas as receitas correntes dos onze
meses anteriores e as do mês de referência e excluir:

Na União:

◊ Os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal;

◊ As contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da
Constituição;
◊ A contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as
receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.
É importante destacar que as receitas que compõem o orçamento público de qualquer ente da
federação são classificadas nas seguintes categorias econômicas:

◊ Receitas correntes.
◊ Receitas de capital.

As receitas correntes são, via de regra, aquelas provenientes de arrecadações de tributos,

contribuições, de aluguéis de prédios públicos, serviços, e de alguma outra atividade estatal, ou seja,
são as receitas arrecadadas de forma contínua e “quase” permanentes. Já as receitas de capital,
normalmente são representadas por ingressos de recursos financeiros oriundos de alienações de bens
e de operações de créditos (empréstimos, financiamentos, emissão de títulos públicos, amortizações
de empréstimos, etc) contratadas junto a instituições financeiras internas ou externas, são receitas
arrecadadas de forma mais esporádicas.
É importante distinguir as receitas correntes das receitas de capital para corretamente interpretar o
conceito literal de receita corrente líquida - RCL, estabelecido na LRF.

Abaixo exemplificaremos de forma sucinta essa diferença e o conceito de RCL, sem apurá-la de forma
detalhada.

Receitas
RECEITAS CORRENTES (I) 400.000
Tributárias 200.000
Contribuições sociais 150.000
Serviços 50.000
RECEITAS DE CAPITAL (II) 100.000
Operações de Crédito 80.000
Alienações de Imóveis 20.000
TOTAL DAS RECEITAS (I+II) 500.000

Analisando o quadro acima, para se calcular a Receita Corrente Líquida, utilizaremos apenas $
400.000, que é o total das receitas correntes.
Segregando-se as receitas correntes das de capital, iremos efetuar as deduções estabelecidas pela
LRF, conforme demonstrado abaixo: vamos considerar que a União tenha que realizar transferências
obrigatórias e que essas transferências sejam:

$ 15.000 para o Fundo de Participação dos Estados;

$ 10.000 para o Fundo de Participação dos Municípios;
$ 15.000 da contribuição descontada dos servidores, para custeio do plano de seguridade social.

TÍTULOS VALORES $

Total das receitas correntes 400.000

(-) Transferências Constitucionais (25.000)
(-) Receitas da Previdência Social dos Servidores. (15.000)
= Receita Corrente Líquida 360.000

Observe-se que, embora o total das receitas totalizem $ 500.000, para fins de apuração da receita
corrente líquida, no cálculo considera-se apenas as receitas correntes, pois as receitas de capital não
fazem parte desse cálculo.

Exemplo de cálculo da RCL

Cálculo da Receita Corrente Líquida - União

Discriminação $
I- Receitas Correntes 6.600.000
Receita Corrente da Administração Direta 6.000.000
Receita Corrente da Administração Indireta 600.000
II- Deduções 500.000
(-) Transferências Constitucionais aos Municípios 300.000
(-) Transferências Constitucionais aos Estados 100.000
(-) Compensação Financeira (§ 9º, art. 201, CF) 50.000
(-) Contribuições sociais descontada dos servidores 50.000
3. Receita Corrente Líquida - RCL (I - II) 6.100.000
 34
Exemplo de cálculo da RCL:

Cálculo da RCL realizado no mês de maio/2005

Período RCL mensal
mai/05 $ 350.000
jun/05 $ 250.000
jul/05 $ 300.000
ago/05 $ 500.000
set/05 $ 750.000
out/05 $ 750.000
nov/05 $ 500.000
dez/05 $ 550.000
jan/06 $ 450.000
fev/06 $ 500.000
mar/06 $ 650.000
abr/06 $ 550.000
RCL $ 6.100.000

Assim que surgiu a LRF foi divulgado equivocadamente pela mídia que os entes da federação (União,
Estados, Municípios e o Distrito Federal), não poderiam comprometer de seus orçamentos, mais do
que 50% para União, ou 60% para Estados e Municípios, com o pagamento de pessoal.
Conforme demonstrado, essa limitação de gasto é relativa a uma parte das receitas orçamentárias -
receitas correntes, com as deduções previstas. A RCL é a base de cálculo para as despesas com
pessoal. No exemplo acima, no caso da União, aplicaria o percentual de 50%. Assim, a União poderia
comprometer até $ 3.050.000. Ou seja, 50% de $ 6.100.000.
Importante! O percentual de 50% é para o pagamento de pessoal dos três Poderes, Ministério Público
e o TCU.
Resultado Primário: é a diferença entre receitas e despesas, delas excluídos os juros, receitas
financeiras (aplicações) encargos e o principal da dívida pública (pagos e recebidos).
Resultado Nominal: é a diferença entre todas as receitas arrecadadas e todas as despesas
empenhadas, incluindo os juros e o principal da dívida e ainda acrescentando as receitas financeiras.

7.5. RECEITA PÚBLICA

A Receita Pública corresponde ao ingresso de proventos arrecadados de tributos, do Tesouro

Nacional e de outras fontes de recursos financeiros que passe a integrar e incorporar ao patrimônio
do Estado, e que permita custear as despesas decorrentes da prestação de serviço público e
investimentos patrimoniais. Ou de forma mais clássica, é o ingresso de dinheiro nos cofres do Estado
para atendimento de suas finalidades. Segundo o Manual de Receitas Públicas: Procedimentos
aplicados à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, da Secretaria do Tesouro Nacional, receitas
públicas são todos os ingressos de caráter não devolutivo auferidos pelo Poder Público, em qualquer
esfera governamental, para alocação e cobertura das despesas públicas. Durante o processo de
elaboração do orçamento, o Poder Executivo parte do montante de receita estimada pela Receita
Federal do Brasil de forma a poder fixar as despesas públicas. Desse contexto, depreende-se a suma
importância da receita pública para a consecução da atividade financeira do Estado.

7.5.1 Classificação Doutrinária de Receitas Públicas

No que tange à regularidade, temos:

a) Receitas Ordinárias: correspondem àquelas que ingressam com regularidade no erário,
constituindo-se assim, fonte regular e permanente de recursos financeiros que permitem a
consecução das atividades fins do Estado. Como exemplo, podemos citar as Receitas Tributárias.
b) Receitas Extraordinárias: correspondem àquelas que ingressam em caráter excepcional e
temporário como é o caso do empréstimo compulsório (art. 148, II, CF) e do imposto extraordinário
(art. 154, II, CF).

No que concerne à origem, temos:

a) Receitas Originárias: corresponde às receitas públicas oriundas das rendas produzidas pelos ativos
do setor público, pela cessão remunerada de bens e valores ou aplicação em atividades econômicas.
Como exemplo, temos as receitas patrimoniais, as receitas comerciais e agropecuárias.
b) Receitas Derivadas: correspondem às receitas públicas derivadas da coercitividade e
compulsoriedade na sua exigência. O Estado se prevalece frente ao particular através dos tributos,
indenizações e restituições. Como exemplo, podemos citar as receitas tributárias. Já no que tange à
previsão orçamentária, temos:
a) Receitas Orçamentárias: correspondem àquelas previstas ou não no orçamento e que não possuem
o caráter devolutivo. Como exemplo, temos as receitas tributárias, de serviços e patrimonial.
b) Receitas Extra-orçamentárias: correspondem àquelas não previstas no orçamento e que ingressam
em caráter temporário na disponibilidade do Estado para posterior devolução. As bancas
examinadoras consideram essa notação receita extra-orçamentária embora o Manual de Receitas
Públicas não o faça. De acordo com a Lei 4.320/64, art. 11, as receitas estão divididas em Receitas
Correntes e Receitas de Capital, que se classificam por categoria econômica: As Receita Correntes
dividem-se em: Receitas Tributárias (impostos, taxas e contribuições de melhoria) Receita
Patrimonial (receitas imobiliárias como aluguéis, foros e laudêmios, receitas de valores mobiliários
como juros de títulos de renda, dividendos, participações e receitas de concessões e permissões como
outorga de serviços públicos) Receita Industrial (receitas de serviços industriais e de outras receitas
industriais) Receitas Agropecuárias ( receitas advindas da exploração da agricultura, da pecuária e
das atividades de beneficiamento ou transformação) Transferências Correntes (receitas diversas,
multas, contribuições, cobrança dívida ativa, outras receitas correntes) Receitas de Serviços
(prestação de serviços de transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, inspeção e
fiscalização, judiciário, processamento de dados, outros serviços) E, provenientes de recursos
 35
financeiros recebidos de outras pessoas de direito público e/ou privado, a fim de atender as Despesas
Decorrentes (lei 4.320/64, art. 11). Novo conceito legal sobre as Receitas Correntes está na Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei 101/2000, art. 2º inc. IV e art. 11. De acordo com o Manual de Receitas
Públicas, as receitas correntes são: “São os ingressos de recursos financeiros oriundos das atividades
operacionais, para aplicação em despesas correspondentes, também em atividades operacionais,
correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos constantes dos programas e ações de
governo. São denominadas de receitas correntes porque não têm suas origens em operações de
crédito, amortização de empréstimos e financiamentos nem alienação de componentes do ativo
permanente. Elas são derivadas do poder de tributar ou resultantes da venda de produtos ou serviços
colocados à disposição dos usuários. Têm características intrínsecas de atividades que contribuem
para a finalidade fundamental dos órgãos ou entidades públicas, quer sejam operacionais ou não
operacionais.” A Lei 4.320/64 conceitua as receitas de capital da forma exposta abaixo: Art. 11. A
receita classificar-se-à nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de
Capital. (...) §2 São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros
oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos
recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender despesas classificáveis
em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente. São Receitas de Capital:
Operações de Crédito (colocação de títulos públicos ou obtenção de empréstimos e financiamentos
junto a entidades públicas ou privadas). Alienação de bens móveis e imóveis. Amortização de
empréstimos concedidos (recebimento de parte de empréstimos ou financiamento concedidos em
títulos ou contratos). Transferências de Capital (recebimentos de outras entidades mediante
condições determinadas, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas de capital). Outras
Receitas de Capital. De acordo com o Manual de Receitas Públicas, as receitas de capital: “São os
ingressos de recursos financeiros oriundos de atividades operacionais ou não operacionais para
aplicação em despesas operacionais, correntes ou de capital, visando ao alcance dos objetivos
traçados nos programas e ações de governo. São denominados receita de capital porque são
derivados da obtenção de recursos mediante a constituição de dívidas, amortização de empréstimos e
financiamentos ou alienação de componentes do ativo permanente, constituindo- se em meios para
atingir a finalidade fundamental do órgão ou entidade, ou mesmo, atividades não operacionais
visando ao estímulo às atividades operacionais do ente”.

7.5.2 Previsões e Realizações da Receita Pública

Estágios A Receita Orçamentária na sua elaboração passa por três fases de estágios sendo:

 Previsão da receita;
 Arrecadação da receita;
 Recolhimento da receita.

7.6 DESPESA PÚBLICA

Conjunto de gastos ou dispêndios do Estado ou de outra pessoa do direito público para custear o
funcionamento do serviço público autorizado pelo Poder competente, consignando e fazendo uso da
receita pública para atingir um determinado objetivo administrativo.

7.6.1 Classificação Legal A Lei 4.320/64, arts. 12 e 13, elenca a seguinte classificação das
despesas:

7.6.1.1 Despesas Correntes

a) Despesas de Custeio

 Pessoal civil;
 Pessoal militar;
 Material de consumo;
 Serviços de terceiros;
 Encargos diversos.

b) Transferências correntes

 Subvenções econômicas;
 Subvenções sociais;
 Pensionistas;
 Inativos;
 Salário-família;
 Juros da dívida pública;
 Contribuições de previdência social;
 Diversas transferências correntes.

7.6.1.2 Despesas de Capital

a) Investimentos

 Obras públicas;
 Equipamentos e instalações;
 Material permanente;
 Participação em constituição ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou
agrícolas.
 36
b) Inversões Financeiras

 Aquisição de imóveis;
 Participação em constituição ou aumento de capital de empresa ou entidades comerciais ou
financeiras;
 Aquisição de títulos representativos de capital de empresas em funcionamento;
 Constituição de fundos rotativos;
 Concessão de empréstimos;
 Diversas inversões financeiras.

c) Transferências de Capital

 Amortização da dívida pública;

 Auxílios para obras públicas;
 Auxílios para equipamentos e instalações;
 Auxílios para inversões financeiras;
 Outras contribuições.

O sistema gerencial das despesas públicas deve obediência à Lei 4.320/64, arts. 12 e 13 e à Lei
Complementar 101/2000 dos arts. 15 até 24. Para que seja elaborado o projeto das despesas
públicas o Poder Executivo tem uma certa preocupação quanto às informações necessárias para
atender todas as finalidades desejadas com os dispêndios, buscando com os seus técnicos
orçamentários, seja de qualquer esfera, alguns requisitos a fim de poderem prever as despesas, quais
sejam:

 Utilidade;
 Possibilidade Contribuitiva;
 Discussão Pública; Oportunidade;
 Legitimidade;
 Legalidade.

7.6.2 Estágios da Despesa Pública

Para a sua execução, a despesa pública deve seguir um roteiro para a realização efetiva das
despesas, conforme consta na Lei 4.320/64, arts. 58 a 70 e acrescida da Lei Complementar
101/2000, do Decreto 93.872/86, arts. 23 ao 35 (empenho), art. 36 (liquidação) e arts. 42 a 44
(pagamento). A despesa pública na sua execução tem os seguintes estágios a observar:

a) Empenho: autorizado o pagamento da despesa só poderá ser efetuado se a despesa estiver

empenhada na dotação própria. O empenho é um mecanismo de controle da execução da despesa.
Segundo o art. 58 da lei 4.320/64, o empenho é o ato emanado de autoridade competente que cria
para o Estado a obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição, seguindo a
legislação das licitações.

b) Liquidação: constatada a legitimidade do empenho daquela pessoa, apurar-se-á a documentação

(título é documento comprobatório) existente e total a pagar, para saldar a dívida. Este procedimento
está previsto no art. 63 da lei 4.320/64 e nos arts. 36 a 41 do Decreto 93.872/86.

c) Pagamento: é o ato de entregar ao Credor o valor relativo ao seu crédito a fim de quitar a
obrigação contraída. Previsto na Lei 4.320/64 arts. 62 a 67 e Decreto 93.872/86, arts. 42 a 44.

7.7 CONTAS PÚBLICAS – AJUSTE FISCAL

7.7.1 Dívida e Déficit Públicos

Suponha o exemplo simplista sobre um agente família hipotético que em 2005 recebeu a título de
rendimentos a cifra de R$ 10.000,00, mas teve um comportamento de gastos da ordem de R$
12.000,00, apresentando um déficit de R$ 2.000,00. No ano seguinte, em 2006, além da dívida de
R$2.000,00 acumulada, recebeu R$ 13.000,00 e gastou R$ 11.500,00, apresentando um superávit de
R$ 1.500,00. Contudo, essa boa notícia no orçamento familiar de 2006 (+ R$ 1.500,00) não se
revelou suficiente para cobrir todos os gastos, pois havia uma dívida de R$ 2.000,00 herdada em
2005, que precisa ser honrada, financiada. Dessa forma, o superávit obtido em 2006 foi necessário
para reduzir a dívida, mas não para quitá-la integralmente. O mecanismo bastante rudimentar
utilizado para a família ilustra claramente o que acontece nas entidades do setor público (esferas
federal, estadual e municipal). Busca-se registrar superávits com o fito de reduzir a dívida
acumulada, resultado de sucessivos déficits de anos pretéritos. O déficit se revela, portanto, como o
resultado negativo apurado num determinado corte de tempo, 12 meses do ano civil. Dívida, por sua
vez, é o déficit orçamentário, não pago, acumulado em sucessivos períodos de tempo, ou seja, em
sucessivos anos civis. Cabe repisar que déficit orçamentário causa dívida. Por outro lado, dívida,
quando financiada, também causa déficit, porque os juros daquela pressionam o orçamento. Déficit é
resultado e dívida, uma posição, um estoque.

7.7.1.1 Necessidades de Financiamento do Setor Público (NFSP).

As necessidades de financiamento do setor público constituem em um método de apuração das

contas públicas que se tornou prática rotineira para os estudos e análises do Banco Central do Brasil
e da Secretaria do Tesouro Nacional. Não são computados aqui os resultados das instituições públicas
financeiras como o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. No Brasil, as NFSP são medidas “
abaixo da linha”, a partir das alterações no valor do endividamento público. A razão da escolha desse
critério é que, se o cotejo de receitas e despesas é diferente da variação do endividamento, o mais
provável não é que a estatística da dívida pública esteja errada e sim que algum item talvez não
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tenha sido corretamente apurado pelas estatísticas desagregadas, gerando, porém, na prática, uma
variação do endividamento. Os resultados do setor público brasileiro, ou seja, as necessidades de
financiamento do setor público doméstico podem ser calculados sob três óticas distintas, a saber:

i) Necessidades de Financiamento do Setor Público sob a ótica nominal ou resultado nominal das
contas públicas: compreende a diferença entre o total das receitas correntes do governo e o
total de suas despesas (custeio, transferências, subsídios, financeiras e de capital). Equivale-
se à variação da dívida líquida do setor público não-financeiro, com a inclusão da correção
monetária da dívida.
ii) Necessidades de Financiamento do Setor Público sob a ótica operacional ou resultado
operacional das contas públicas: compreende o resultado nominal do setor público
desconsiderando a correção monetária da dívida pública e dos ativos do setor público.
iii) Necessidades de Financiamento do Setor Público sob a ótica primária ou resultado primário das
contas públicas: compreende o resultado operacional do setor público desconsiderando os
juros líquidos reais. É entendido também como o resultado dado pela diferença entre
receitas e despesas não-financeiras. Em seguida, apresentamos uma tabela hipotética do
resultado das contas públicas sob as óticas nominal, operacional e primária, calculado pelo
critério “acima da linha”. Necessidades de Financiamento do Setor Público

7.7.2 Dívida Pública Líquida do Setor Público X Dívida Mobiliária

Por “Dívida Líquida do Setor Público” – DLSP – deve-se entender o “total das obrigações (débitos)
assumidas pela União e Banco Central, Governos Estaduais e Municipais, inclusive Empresas Estatais
(excluídas as instituições financeiras) e deduzindo-se de cada grupamento os haveres (créditos)
existentes, além de deduzir da Dívida Externa as reservas internacionais”. A DLSP não deve ser em
hipótese alguma confundida com a Dívida Mobiliária que é apenas o item mais importante do
conjunto da DLSP. No caso do Governo Federal, refere-se aos títulos emitidos, que se encontram em
poder do público, valorados aos preços cotados nas operações compromissadas (que admitem
cláusula de recompra). Em se tratando de Estados e Municípios, corresponde aos títulos de emissão
dos respectivos governos.
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REFERÊNCIAS BÁSICAS

ARVATE, P.; BIDERMAN, C. Economia do setor público no Brasil. 1 ed. Rio de Janeiro: Campus, 2005.

GIACOMONI, J. Orçamento público. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2005.

REFERÊNCIAS COMPLEMENTARES

GIAMBIAGI, Fábio & ALÉM, Ana Cláudia de. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. Rio:Campus,
2000.

RIANI, Flávio. Economia do Setor Público: Uma abordagem introdutória. São Paulo, Atlas, 2002.

PISCITELLI, R.B.; TIMBÓ, M.Z.F.; ROSA, M.B. Contabilidade pública: uma abordagem da
administração financeira pública. 8 ed. São Paulo: Atlas, 2004.

SILVA, Fernando Resende da. Finanças públicas: São Paulo: Atlas, 2001.

ANEXOS

01- (ESAF/AFRF-2002) Segundo o princípio da equidade, na teoria da tributação, dois critérios são
propostos: a classificação dos indivíduos que são considerados iguais e o estabelecimento de normas
adequadas de diferenciação. Indique quais são esses critérios:
a) Neutralidade e eficiência.
b) Benefício e capacidade de contribuição.
c) Unidade e universalidade.
d) Eficiência e justiça.
e) Produtividade e eficiência.

02- (ESAF/AFRF-2000) A teoria econômica moderna estabelece critérios de imposição de tributos. O

critério que postula que a tributação não introduza distorções nos mecanismos de funcionamento e
alocação de recursos da economia de mercado é o da
a) universalidade
b) equidade
c) neutralidade
d) justiça social
e) adequação

03- (ESAF/AFRF-2000) Baseado no princípio da neutralidade fiscal, assinale a resposta correta:

a) A neutralidade pressupõe o critério de benefício, atribuindo a cada indivíduo um ônus equivalente
aos benefícios que ele usufruir.
b) A neutralidade do ponto de vista da alocação de recursos pressupõe que o ônus seja repartido
entre os indivíduos.
c) A neutralidade do sistema tributário é obtida quando existe equidade vertical.
d) A neutralidade do sistema tributário é obtida quando a forma de captação de recursos pelo
governo não modifica os preços relativos dos bens e serviços.
e) A neutralidade do sistema tributário é obtida quando existe equidade horizontal.

04- (ESAF/AFRF) Do ponto de vista das finanças públicas, diz-se, em relação ao princípio do
benefício, que:
a) Cada um deve pagar proporcionalmente às suas condições.
b) Este princípio é o mais adotado, sendo as despesas de consumo a variável que melhor explica o
benefício.
c) As pessoas devem ser tributadas de acordo com a vantagem que recebem das despesas
governamentais.
d) A renda é uma medida para avaliar quantitativamente o benefício advindo dos gastos públicos.
e) Este princípio é de fácil aplicação, não envolvendo questões subjetivas como o conhecimento das
curvas de preferência dos consumidores.

05- (ESAF/AFRF) Afirma-se, na Teoria da Tributação, com relação ao princípio da neutralidade, que:
a) Um tributo justo é aquele em que cada contribuinte paga ao Estado um montante diretamente
relacionado com os benefícios que ele recebe.
b) Um imposto deve distribuir seu ônus de maneira mais justa entre os indivíduos.
c) Este princípio é seguido quando os tributos não alteram os preços relativos, minimizando sua
interferência nas decisões econômicas dos agentes de mercado.
d) Os agentes deveriam contribuir com impostos de acordo com sua capacidade de pagamento.
e) Um indivíduo paga o tributo de maneira a igualar o preço do serviço recebido ao benefício marginal
que ele aufere com sua utilização.

06- (ESAF/APO-2005) A tributação é um instrumento pelo qual as pessoas obtêm recursos,

coletivamente, para satisfazer às necessidades da sociedade. Entre os pontos básicos que se espera
de um sistema de tributação, assinale a única opção incorreta.
a) Os tributos seriam escolhidos de forma a maximizar sua interferência no sistema de mercado, a
fim de não torná-lo mais ineficiente.
b) Os tributos devem ser universais, impostos sem distinção a indivíduos em situações similares.
c) Cada indivíduo deveria ser taxado de acordo com a sua capacidade para pagar.
d) O sistema de tributação deveria ser o mais justo possível.
e) O sistema de tributação é o principal mecanismo de obtenção dos recursos públicos no sistema
capitalista. Os tributos seriam escolhidos de forma a minimizar a interferência no sistema de
mercado, a fim de não torná-lo ainda mais ineficiente.
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7- (ESAF/SEFA-PA-2002) De acordo com os princípios teóricos de tributação, indique a única opção

correta:
a) Pelo princípio da equidade, os tributos são utilizados na correção de ineficiências observadas no
setor privado.
b) Segundo o princípio do benefício, inexistem problemas de implementação de impostos ou taxas.
c) O imposto de renda é um típico exemplo de aplicação do princípio da capacidade de pagamento.
d) Os tributos são constituídos por impostos e taxas.
e) Pelo princípio da neutralidade, um tributo deve ser equânime, no sentido de distribuir seu ônus de
maneira justa entre os indivíduos.

08- (ESAF/AFC-SFC-2002) Com base na teoria da tributação, identifique a única opção incorreta:
a) A eficiência de um sistema tributário refere-se aos custos que impõe aos contribuintes.
b) A equidade de um sistema tributário diz respeito à justiça na distribuição da carga tributária entre
a população.
c) Ao considerar alterações na legislação tributária, os formuladores de políticas econômicas
enfrentam um dilema entre eficiência e equidade.
d) Segundo o princípio do benefício, é justo que as pessoas paguem impostos de acordo com o que
recebem do governo.
e) A equidade vertical afirma que os contribuintes com capacidade de pagamento similares devem
pagar a mesma quantia. Os custos que são impostos à coletividade através das distorções nos
mecanismos de funcionamento e alocação de recursos caracterizam o nível de eficiência e
neutralidade de um sistema tributário. Quanto mais não neutro um sistema tributário, maior o seu
grau de ineficiência e menor a atração de recursos econômicos para a dada região.

09-(ESAF/Analista Contábil-SEFAZ-CE-2006/2007) Com base na conceituação da receita

orçamentária brasileira, assinale a única opção errada:
a) Tributo é a prestação pecuniária, pois o conceito legal exclui qualquer prestação que não seja
representada por dinheiro.
b) Tributo é compulsório, pois a obrigatoriedade faz parte de sua essência.
c) A criação ou instituição de um tributo depende exclusivamente da lei, não sendo admitidas outras
maneiras de criá-lo. d) A cobrança do tributo é uma atividade privada da administração pública que
não pode ser exercida por nenhuma outra pessoa.
e) No art. 145 da Constituição Federal do Brasil, foram definidas as espécies de tributos, quais sejam:
impostos e taxas.

10- (ESAF/APO-2005) A Constituição Federal dá competência à União para instituir três tipos de
contribuições: sociais, de intervenção no domínio econômico; de interesse das categorias
profissionais ou econômicas. No que tange às contribuições sociais, identifique a opção falsa quanto
às hipóteses de incidência:
a) A folha de salários.
b) O aluguel.
c) Os demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe
preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício.
d) A receita ou o faturamento.
e) O lucro.

11-(ESAF/AFRF-2000) Sabendo-se que o imposto seletivo é um tributo que incide apenas sobre
alguns bens, identifique a opção falsa.
a) Um imposto seletivo pode ser justificado como um tipo de tributação direta de acordo com o
benefício.
b) Um imposto seletivo pode ser empregado para “desestimular” o consumo de certos bens
considerados prejudiciais à saúde e à sociedade.
c) O imposto seletivo pode ser utilizado para reforçar a progressividade da estrutura fiscal.
d) O imposto seletivo pode ser aplicado ao produto de determinadas indústrias, de modo a conter a
poluição ambiental.
e) Um imposto seletivo pode ser empregado como fonte adicional de receita geral para complementar
outros impostos, quando o custo de arrecadação na cobrança desses impostos é elevado.

12- (ESAF/AFRF-2000) A estruturação de um sistema tributário envolve o impacto dos impostos

sobre o nível de renda. No que diz respeito a esse aspecto, assinale a opção falsa.
a) Um sistema é regressivo quando a participação dos impostos na renda dos agentes diminui
conforme a renda aumenta.
b) No sistema regressivo, paga menos (em termos relativos) quem ganha menos.
c) No sistema progressivo, paga mais (em termos relativos) quem ganha mais.
d) Um sistema é neutro quando a participação dos impostos na renda é a mesma, independente do
nível de renda.
e) Um sistema é dito progressivo quando a participação dos impostos na renda dos indivíduos
aumenta quando a renda aumenta.

13-(ESAF/AFC-STN-2005) Segundo a teoria da tributação, aponte a opção falsa no que concerne aos
tributos diretos e indiretos.
a) Os tributos diretos incidem sobre os rendimentos dos indivíduos.
b) Os tributos diretos estão associados à capacidade de pagamento de cada contribuinte.
c) As bases de incidência dos impostos são a renda, o patrimônio e o consumo.
d) Caso os impostos diretos tenham participação relativa maior no total da arrecadação fiscal, as
camadas mais pobres estariam dando maior contribuição para o bolo tributário.
e) O imposto sobre a renda se coloca como o melhor exemplo dos tributos diretos.

14- (ESAF/AFRF-2003) A forma como são estruturados os sistemas tributários determina o impacto
dos impostos tanto sobre o nível de renda como sobre a organização econômica. Quanto ao aspecto
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de afetar a distribuição de renda, não se pode afirmar que:
a) os impostos indiretos aumentam a desigualdade na distribuição do produto nacional.
b) a implantação de um sistema tributário em que todos pagam 7% de sua renda como imposto
caracteriza um sistema proporcional.
c) os impostos diretos, tais como o ICMS e o IPI, que não incidem sobre a renda, mas sobre o preço
das mercadorias, são impostos regressivos.
d) com impostos regressivos, os segmentos sociais de menor poder aquisitivo são os mais onerados.
e) a estrutura tributária, baseada em impostos progressivos, onera proporcionalmente mais os
segmentos da sociedade de maior poder aquisitivo.

15-(ESAF-AFRF-2002-2) Modelos simples de oferta e demanda podem ser utilizados para analisar
uma ampla variedade de políticas governamentais. Com base no impacto de um imposto, aponte a
única opção falsa.
a) O impacto de um imposto depende das elasticidades da oferta e da demanda.
b) Se a demanda for muito inelástica em relação à oferta, a carga fiscal recairá principalmente sobre
os compradores.
c) Se a curva da oferta for horizontal, nenhuma parcela de imposto será repassada aos
consumidores.
d) Se a demanda for muito elástica em relação à oferta, a carga fiscal incidirá principalmente sobre
os vendedores.
e) O ônus de um imposto é a perda líquida do excedente dos consumidores e produtores resultante
da aplicação do imposto.

16–(ESAF/AFRF-2002-2) Distorcendo opções entre trabalho e lazer, ou entre consumo e

investimento, os impostos criam custos para a economia. Com relação às perdas provocadas pelos
impostos, identifique a única opção incorreta.
a) Como resultado dos impostos sobre certos bens e atividades, as pessoas trabalham muito pouco,
ou poupam muito pouco, ou compram muito pouco as mercadorias muito tributadas e muito mais as
que são pouco tributadas.
b) Ações decorrentes das distorções causadas pelos impostos sobre os preços relativos fazem com
que o bem-estar econômico diminua.
c) Os custos dos impostos são, até certo ponto, inevitáveis, porque os impostos são necessários para
arcar com os gastos governamentais.
d) O efeito deslocamento diz que as famílias terão menos lazer quando ficarem mais pobres, em
decorrência do aumento de imposto sobre a renda.
e) Impostos sobre a pessoa jurídica afetam decisões de investimento.

17- (ESAF/SUSEP-2002) Imagine que o governo tenha introduzido um imposto sobre a venda de uma
mercadoria transacionada em um mercado concorrencial. A esse respeito, pode-se afirmar:
a) A introdução do imposto afeta o preço, mas não a quantidade de equilíbrio no mercado.
b) A parcela do imposto paga pelos consumidores é tanto maior quanto mais elástica for a curva de
demanda.
c) Todo o imposto será repassado aos consumidores.
d) O aumento no custo da mercadoria para os consumidores será o mesmo, independentemente de a
responsabilidade pelo recolhimento do imposto ser dos consumidores ou dos vendedores.
e) A introdução do imposto afeta a quantidade de equilíbrio, mas não o preço.

18-(ESAF/Gestor Governamental) Considerando que a relação entre receita tributária e taxa de

impostos se comporta de acordo com a Curva de Laffer, pode- se afirmar que
a) não existe taxa de impostos que torna máxima a receita tributária.
b) a receita tributária é sempre crescente em relação a taxa de impostos.
c) não é possível ter uma mesma receita tributária para duas taxas de impostos diferentes.
d) é impossível elevar a receita tributária reduzindo a taxa de impostos.
e) seu formato depende em grande parte da opção entre renda e lazer dos consumidores.

19- (ESAF-AFCE-TCU-2002) O efeito Patinkin sugere que a elevação dos preços pode proporcionar a
redução do déficit público por meio da queda real dos gastos públicos. Identifique qual medida que,
tomada pelo governo, não reduz o déficit público.
a) Adiar pagamentos em um regime inflacionário.
b) Postergar aumentos de salários em um ambiente de aceleração inflacionária.
c) Utilizar a inflação na contribuição da redução real de receita.
d) Administrar os recursos na "boca do caixa".
e) Usar o efeito Patinkin para acomodar ex ante, pela Lei Orçamentária, o conflito distributivo de
recursos entre os vários setores, como educação, saúde, entre outros.

20- (ESAF/Analista Contábil-SEFAZ-CE-2006/2007) De acordo com a Teoria das Finanças Públicas,

assinale a única opção falsa no que diz respeito a efeitos e relações da inflação no déficit público e na
carga tributária.
a) Uma forma que os governos encontram para minimizar o efeito Tanzi é adotar a desindexação do
sistema tributário.
b) A senhoriagem é definida como receita total do governo oriunda do aumento da base monetária.
c) Existe um nível de inflação que maximiza a receita do imposto inflacionário e, a partir desse ponto,
a queda da base de arrecadação mais que compensa o aumento da inflação, que funciona como a
alíquota do imposto.
d) O efeito Tanzi defende que a inflação reduz a receita tributária em termos reais em decorrência da
defasagem entre o fato gerador do imposto e sua efetiva coleta.
e) Uma das principais fontes de financiamento do déficit público é a emissão monetária, podendo-se
afirmar que um excesso de aumento da oferta de moeda na economia gera aumento dos preços e
dos detentores da moeda acabam arcando com uma redução em seu poder aquisitivo.
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21- (ESAF/Analista de Planejamento e Orçamento/MPOG-2002) Com base nos sistemas de tributação,
aponte a opção falsa.
a) Em um sistema de impostos proporcionais, a alíquota média é menor que a alíquota marginal.
b)Em um sistema de impostos proporcionais, as alíquotas marginal e média dos impostos
permanecem as mesmas quando a renda se eleva.
c) Em um sistema de impostos regressivos, a alíquota média é maior que a alíquota marginal.
d) Em um sistema de impostos regressivos, as alíquotas marginal e média dos impostos reduzem-se
quando a renda se eleva.
e) Em um sistema de impostos progressivos, as alíquotas marginal e média dos impostos aumentam
quando a renda se eleva.