Nueva Visión

de la Política
Nacional Logística
INFORME TÉCNICO
 Nueva Visión
de la Política
Nacional Logística
INFORME TÉCNICO
Presidente de la República Coordinador Programa de Apoyo a la
Juan Manuel Santos Implementación de la Política Nacional Logística
Diego Díaz del Castillo
Director General DNP
Luis Fernando Mejía Alzate Subdirector Transporte del DNP
Jonathan David Bernal González
Subdirectora General Sectorial del DNP
Alejandra Corchuelo Marmolejo Equipo técnico de la Misión de
Logística y Comercio Exterior
Subdirector General Territorial del DNP Andrés Felipe Rey Ladino
Santiago Matallana Méndez Camilo Sánchez Barón
Carlos Ruiz Victoria
Director del Consejo Directivo de la Catherine Ruiz Suavita
Misión de Logística y Comercio Exterior David Sánchez Cubides
Eduardo Behrentz Giovanni Páez Pinzón
Gustavo Martínez Tello
Junta Directiva de la Misión Johana Maya Gómez
de Logística y Comercio Exterior Jorge Luis Prieto
Álvaro Sanín Jose Alejandro Borrego
Ángela Orozco Laura Martínez García
Armando Montenegro Lauren Patiño García
Bruce Mac Master Mónica Sarache Silva
Carolina España Nicolás Chudt Rincón
Carolina Soto Nicolás Rincón Munar
Dimitri Zaninovich Norma Castellanos Coy
Guillermo Perry
Jairo Herrera Murillo
Javier Díaz
Jorge Humberto Botero
Juan Carlos Rodríguez
Juan Javier Amaya
Juan Martín Caicedo
Julián Domínguez Rivera
Miguel Espinosa
Mónica de Greiff
Rafael de la Cruz
Rosario Córdoba Dirección Editorial:
Santiago Montenegro Andrés Barragán
Santiago Rojas Arroyo
Sergio Clavijo Dirección de Arte y Diseño:
David Vargas
Secretaría Técnica de la Misión de Logística
y Comercio Exterior

Director de Infraestructura y Energía Recursos gráficos:

Sostenible del DNP The Noun Project
Luis Felipe Lota Shutterstock.com
RESUMEN
EJECUTIVO
El incremento en el volumen del comercio internacio-
nal de productos y servicios a nivel global ha llevado
a que los países emprendan procesos de moderniza-
ción y mejora en las condiciones de competitividad.
En Colombia, a través de la Política Nacional Logísti-
ca (PNL)1 se reconoce a la logística como un pilar es-
tratégico de la competitividad del país y se establecen
estrategias para optimizar la estructura de costos de
la distribución física de carga, mediante el uso eficien-
te de la capacidad instalada de la infraestructura de
transporte y con una oferta de servicios en términos de
calidad, oportunidad, eficacia, eficiencia y seguridad.
Sin embargo, aún persisten retos para consolidar un
sistema logístico eficiente y que aproveche las oportuni-
dades de crecimiento económico y social que conlleva
la inserción comercial y el proceso de diversificación
de la canasta exportadora. Debido a lo anterior, se evi-
dencia la necesidad de actualizar los lineamientos de la
Política Nacional Logística, enfocándolos en una nueva
visión que incluya estrategias que promuevan la inter-
modalidad y productividad en el servicio de transporte,
el desarrollo de clústeres logísticos en zonas estraté-
gicas de conexión modal y la consolidación de nodos
de comercio internacional competitivos y procesos que
lo faciliten; ello soportado en una amplia utilización de
soluciones tecnológicas, capital humano cualificado y
un marco institucional eficiente.
Para promover la intermodalidad en el país, en
esta nueva visión se proponen mecanismos para la
modernización de la infraestructura y la productividad
en la prestación de los servicios de transporte carre-
tero, férreo, fluvial y aéreo, así como el desarrollo de
conexiones eficientes entre estos modos mediante el
desarrollo de infraestructura logística especializadas
(ILE) a través de la cual se promueva la provisión de
valor agregado a las diversas apuestas productivas
del país. En materia de eficiencia en los nodos de
intercambio comercial, se proponen estrategias para
la eficiencia en la oferta de infraestructura de los ter-
minales de comercio exterior y la optimización de los
trámites de importación y exportación a través del uso
de las herramientas de facilitación del comercio.
Finalmente, se plantean estrategias para mejorar
la oferta institucional en los sectores de transporte y
comercio, no solo para contar con información en lo-
gística para la toma de decisiones, sino también para
desarrollar capital humano bajo principios de calidad
y pertinencia en los procesos de la cadena logística.
Este documento recoge las estrategias definidas en
el marco de la Misión de Logística y Comercio Exterior.
Ahora bien, con el cumplimiento de las acciones aquí
propuestas se busca reducir los tiempos y costos de
la cadena logística y posicionar a Colombia como un
referente logístico en América Latina.
1. A través del Documento CONPES 3547 se establece la Política Nacional Logística.
TABLA DE
CONTENIDO

01 02 03
INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES MARCO
PÁG. 08 Y JUSTIFICACIÓN CONCEPTUAL
PÁG. 10 PÁG. 21

04 05 06
INTERMODALIDAD FACILITACIÓN EJES
PÁG. 28 DEL COMERCIO TRANSVERSALES
PÁG. 53 PÁG. 74
SIGLAS Y
ABREVIACIONES

Aerocivil Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil

AFC Acuerdo de Facilitación de Comercio
AFD Agencia Francesa de Desarrollo
Analdex Asociación Nacional de Exportadores
ANDI Asociación Nacional de Industriales
ANI Agencia Nacional de Infraestructura
APP Asociación Público-Privada
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAF Banco de Desarrollo de América Latina
CAR Corporación Autónoma Regional
CEBAF Centro Binacional de Atención en Frontera
CENAF Centro Nacional de Atención en Frontera
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CNL Comité Nacional de Logística
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CPC Consejo Privado de Competitividad
CPL Comité Programático de Logística
CRIT Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
Dimar Dirección General Marítima
DNP Departamento Nacional de Planeación
ENL Encuesta Nacional Logística
FDN Financiera de Desarrollo Nacional
Findeter Financiera del Desarrollo Territorial
FITAC Federación Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio Internacional
GEL Gobierno en línea
ICA Instituto Colombiano Agropecuario
ICTC Índice de Costos del Transporte de Carga por Carretera
ILE Infraestructura logística especializada
Inside Integrador de Sistemas de Enturnamiento
INVIAS Instituto Nacional de Vías
Invima Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos
LPI Logistics Performance Index, Índice de Desempeño Logístico
Muisca Modelo Único de Ingreso, Servicio y Control Automatizado
MNC Marco Nacional de Cualificaciones
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OEA Organización de los Estados Americanos
OMA Organización Mundial de Aduanas
OMC Organización Mundial de Comercio
ONL Observatorio Nacional de Logística
OTCC Observatorio de Transporte de Carga por Carretera
PDP Política de Desarrollo Productivo
PEIIT Plan Estratégico Intermodal de Infraestructura de Transporte
PIB Producto Interno Bruto
PMTI Plan Maestro de Transporte Intermodal
PNL Política Nacional Logística
Polfa Dirección de Policía Fiscal y Aduanera
POT Plan de Ordenamiento Territorial
REDI Recent Economic Development in Infrastructure
RNDC Registro Nacional de Despachos de Carga
RUNT Registro Único Nacional de Tránsito
SENA Servicio Nacional de Aprendizaje
SICE-TAC Sistema de Información de Costos Eficientes para el Transporte Automotor de Carga
SIRTCC Sistema de Información para la Regulación de Transporte de Carga por Carreteras
SIIS Sistema integrado de inspección simultánea
SNCCTI Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación
SPT Superintendencia de Puertos y Transporte
TIC Tecnologías de Información y Comunicaciones
UPIT Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte
VUCE Ventanilla Única de Comercio Exterior
Vigia Sistema Nacional de Supervisión de Transporte
INTRODUCCIÓN
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico

El transporte tradicional ha evolucionado a conceptos
más amplios, como el de la logística, definida como el
conjunto de procesos de la cadena de abastecimien-
to que planifica, implementa y controla el eficiente y
efectivo flujo de bienes, servicios e información, a la
vez que involucra la infraestructura e integra los ser-
vicios que se prestan a través de ella, con lo cual se
optimiza la estructura de costos logísticos y de distri-
bución física de bienes.
Al tener en cuenta estas características, la logística
es un factor fundamental en el desarrollo económico
y social, pues mejora las condiciones de conectividad
de las zonas de producción con las de consumo. Estos
beneficios promueven mejores condiciones de competi-
tividad de una economía a través de la reducción en los
costos de producción y comercialización, promoviendo
el impulso de ventajas competitivas que permiten un
mayor grado de especialización productiva (Cipoletta,
Pérez & Sánchez, 2010).
Pese a las potencialidades mencionadas, Colom-
bia se ubica en la posición 58 de 160 economías en
el índice de desempeño logístico del Banco Mundial
(2018), por lo que presenta retos principalmente en
infraestructura, aduanas y servicios logísticos. Además,
el costo logístico de las empresas del país se ubica en
el 14,97 %, cifra superior a la de países de la región.
Con el propósito de atender los retos que se plan-
tean, el país se ha encaminado en un proceso de mo-
dernización de infraestructura de transporte, materiali-
zando inversiones en la construcción del programa de
cuarta generación de concesiones viales, la rehabilita-
ción de infraestructura fluvial, la modernización de puer-
tos y aeropuertos, junto con la construcción de la red
terciaria, que permite conectar los centros poblacionales
y productivos con los corredores arteriales. Sin embar-
go, tanto la inversión pública como la privada se han
concentrado en el desarrollo de nueva infraestructura y
no necesariamente en el fortalecimiento de los servicios
de transporte y logística.
Ante este escenario y con el fin de garantizar el ma-
yor aprovechamiento de tales esfuerzos, el Gobierno
nacional implementó la Misión de Logística y Comercio
INTRODUCCIÓN
Exterior como un ejercicio de construcción conjunta y
colaborativa entre el sector público y el privado con
amplia participación regional2, la cual definió la hoja de
ruta que identifica estrategias orientadas a permitir la
reducción de los costos y tiempos logísticos y promover
la competitividad económica del país.
La Misión propone priorizar las acciones tendientes
a la promoción de la intermodalidad y la productividad
de los servicios de transporte, el desarrollo de clús-
teres logísticos en zonas y regiones estratégicasy la
eficiencia en las operaciones de comercio exterior. En
complemento, se proponen acciones transversales en-
focadas en el fortalecimiento de la institucionalidad, el
mejoramiento de la calidad y la generación de informa-
ción, la implementación de herramientas y tecnologías
de información para la toma de decisionesy la adecua-
da cualificación del capital humano que participa en la
cadena logística.
Por estas razones, el presente documento establece
un plan estratégico basado en los resultados de la Mi-
sión de Logística y Comercio Exterior y está integrado
por 6 secciones, incluida esta introducción. La segunda
parte contiene los antecedentes de política en materia
de programas y políticas previas de logística y la jus-
tificación de la actualización de los lineamientos de la
Política Nacional Logística. El tercer capítulo formula el
marco conceptual que define los aspectos que deben
considerarse en materia de intermodalidad y facilitación
del comercio. Finalmente, en las secciones cuarta, quin-
ta y sexta, se expone un diagnóstico y se describen las
estrategias en materia de la intermodalidad, facilitación
del comercio, fortalecimiento institucional, información
en logística y cualificación del capital humano.
2. La Misión de Logística y Comercio Exterior contempló el desarrollo de estudios de
consultoría, talleres regionales, comités técnicos, juntas directivas de alto nivel con par-
ticipación de expertos, académicos, gremios y entidades públicos del orden nacional y
regional. Las acciones contenidas en este documento se presentaron en las Juntas Di-
rectivas de la Misión efectuados durante el 2017.
9
02
Antecedentes
y justificación
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico

ANTECEDENTES
La economía colombiana ha obtenido relevancia en los
mercados internacionales, por medio del incremento en
los volúmenes de exportaciones e importaciones de bie-
nes, como resultado del proceso de inserción comercial
vía suscripción y entrada en vigor de nuevos tratados de
libre comercio. En respuesta a las demandas que exige la
internacionalización de la economía, el país se ha enca-
minado en un proceso de modernización y mejora de las
condiciones de competitividad, con el fin de transformar
las oportunidades que ofrece la apertura comercial en
mayor crecimiento económico y generación de empleo.
En materia de competitividad, en el 2008 se
estableció la Política Nacional de Competitividad y
Para lograr este fin, la política estableció las
siguientes líneas estratégicas:
Corredores logísticos articulados
Facilitación del comercio
Entorno institucional
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
Productividad, por medio del documento CONPES 3527,
el cual contó con quince planes de acción, dentro de los
cuales se incluyó el plan de infraestructura logística y
transporte, enfocado en solucionar las deficiencias que
limitan el desarrollo de infraestructura y servicios de
transporte y logística de carga.
En el marco del mencionado plan de acción, en el
mismo año se formuló la Política Nacional Logística,
mediante el documento CONPES 3547, la cual tiene
por objetivo consolidar un sistema logístico nacional
articulado, que impacte en todos los niveles de com-
petitividad de los productos colombianos en mercados
nacionales y globales.
Información en logística
Uso de las tecnologías de la
información y la comunicación
(TIC) al servicio de la logística
Provisión de servicios de calidad
en logística y transporte
11
 INFORME TÉCNICO

Esta sección busca describir los avances logrados en cada una de las
líneas estratégicas, y los retos que existen para lograr la consolida-
ción del sistema logístico nacional, teniendo en cuenta las nuevas di-
námicas comerciales y las apuestas en materia de diversificación de la
canasta exportadora del país.

CORREDORES LOGÍSTICOS ARTICULADOS

Durante la última década se han implementado diferentes
políticas y programas para mejorar los índices de calidad
en materia de infraestructura y operación de los modos
de transporte carretero, férreo, fluvial y aéreo, con el fin
de contar con condiciones favorables para su desarrollo.
Para el modo carretero, durante la última década se
han desarrollado programas y proyectos para mejorar la
capacidad de la infraestructura vial. Dentro de los prin-
cipales programas desarrollados se encuentran las tres
primeras generaciones de concesiones viales, con las
cuales se logró vincular al sector privado en el desarrollo
de proyectos de infraestructura de transporte. En materia
de mantenimiento y rehabilitación de vías, se desarro-
lló el Plan 2.500, que utilizó el mecanismo de audiencia
pública para acercar los intereses de la nación con las
necesidades regionales, y el programa de “Corredores de
mantenimiento integral” (y posteriormente, el programa
de “Rehabilitación y mantenimiento”), los cuales lograron
mejorar los indicadores de conservación del patrimonio
vial, por medio de un flujo estable de recursos y proce-
dimientos claros de intervención de tramos prioritarios.
Los programas de competitividad y prosperidad, por su
parte, se orientaron al mejoramiento de la conectividad
de las vías transversales con las troncales de comer-
cio exterior, lo que consolidó la red de la infraestructu-
ra vial primaria (posteriormente, con el programa “Vías
para la equidad” se dio continuidad a esta estrategia,
al extender sus acciones a la infraestructura regional
estratégica). Finalmente, se diseñó el programa de
cuarta generación de concesiones viales, por medio
del documento CONPES 3760, el cual busca fortale-
cer la competitividad del país, al mejorar la capacidad
de la infraestructura vial y ofrecer una adecuada co-
nectividad regional, por medio de la reformulación del
modelo de negocio. De esta manera se optimiza la
asignación de riesgos entre el privado y el público, y
se promueve la puesta en operación de unidades fun-
cionales que permiten el uso y goce de la infraestruc-
tura en menor tiempo por parte de los usuarios. Con
la implementación de dichos programas, se espera
que el país supere los rezagos en materia de calidad
y seguridad de la infraestructura vial.

12

De manera paralela, y con el objetivo de promover la
modernización de la operación de transporte de car-
ga por carretera, en el 2007 se publicó el documento
CONPES 3489, Política Nacional de Transporte Públi-
co Automotor de Carga, el cual estableció las siguien-
tes estrategias enfocadas en promover la formalización
y renovación en los vehículos de carga por carretera:
Regulación de las relaciones económicas.
Estructura empresarial.
Renovación del parque automotor de carga.
Fortalecimiento institucional.
Transporte internacional, interfronterizo
o transfronterizo.
Aseguramiento.
Desarrollo de servicios logísticos.
Seguridad en la operación.
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
En concordancia con la estrategia de regulación de las
relaciones económicas bajo principios de eficiencia,
sostenibilidad, desarrollo y competitividad del transpor-
te automotor de carga y de fortalecimiento institucional,
se expidió el Decreto 2092 de 2011, por el cual se fija
la política tarifaria y los criterios que regulan las relacio-
nes económicas entre los actores del servicio público de
transporte terrestre automotor de carga, enmarcados en
un esquema de libertad vigilada, con la eliminación de
la tabla de fletes; además, se crea el Observatorio de
Transporte de Carga por Carretera (OTCC) como ins-
tancia público-privada de articulación para el seguimien-
to de la política de transporte de carga por carretera.
Esta libertad vigilada fue sometida a constantes ajus-
tes, debido a la necesidad de intervenir en las fallas del
mercado de transporte de carga por carretera, para lo
cual el Decreto 2228 de 2013, compilado en el Decreto
1079 de 2015, estableció como parámetro de referencia
al Sistema de Información de Costos Eficientes para
el transporte automotor de carga (SICE-TAC) para la
estimación de tarifas de transporte. En 2018 se actua-
lizaron los parámetros de la herramienta por medio del
SICE-TAC 2, en el marco del OTCC.
De manera complementaria, y atendiendo las es-
trategias de renovación del parque automotor, estruc-
tura empresarial, promoción de servicios logísticos y
seguridad en la operación, se diseñó la estrategia de
modernización del transporte automotor de carga. Ba-
jo los lineamientos del documento CONPES 3759 de
2013 se definen las condiciones y estándares para la
prestación del servicio de transporte público de carga,
orientados al desarrollo integral del sector y a la reno-
vación de flota de manera sostenible, con la fijación
de criterios de edad máxima vehicular permitida para
la prestación del servicio.
La estrategia diseñada garantizó los recursos para
la renovación y chatarrización de vehículos de trans-
porte de carga por carretera que cuenten con peso
bruto vehicular mayor a 10,5 toneladas y una edad
superior a 20 años. A su vez, el sector ha desarrolla-
do líneas de crédito para la financiación focalizada
de vehículos de transporte de carga por carretera a
partir de criterios de edad máxima permitida para la
prestación del servicio.
Con el propósito de evaluar los avances logra-
dos en la implementación de la Política Nacional de
13
 INFORME TÉCNICO
Transporte Público Automotor de Carga, en el 2014,
el Departamento Nacional de Planeación (DNP) rea-
lizó el estudio sectorial de transporte de carga en el
marco de la Estrategia Nacional para el Desarrollo
de Infraestructura (REDI, por sus siglas en inglés de
Recent Economic Development in Infrastructure). El
estudio cuenta con un plan estratégico de promoción
del servicio de transporte público de carga por ca-
rretera que lo considera un sector de clase mundial,
el cual facilita el crecimiento económico del país, al
desarrollarse y operar de manera eficiente, segura,
socialmente equitativa, ambientalmente sustentable
y de calidad, por medio de acciones enfocadas en
la eficiencia económica del sector, asistencia técnica,
seguridad e inspección, control y vigilancia.
En el modo férreo, se declaró de importancia estraté-
gica la rehabilitación de los corredores férreos La Dora-
da-Chiriguaná y Bogotá-Belencito, por medio del documen-
to CONPES 3748, construido con el objetivo de rehabilitar
la infraestructura férrea afectada por la ola invernal de 2010
y 2011, y consolidar la red estructurante que conecte los
centros productivos con los puertos del Caribe.
En complemento a ello, en el 2017, el DNP, con re-
cursos de cooperación de la Agencia Francesa de De-
sarrollo (AFD), realizó un estudio de diseño del módulo
regulatorio e institucional para la formulación de un
plan maestro férreo que establezca los lineamientos
de política pública para la reactivación y moderniza-
ción del transporte ferroviario en Colombia.
En materia de operación fluvial, se expidió la Ley
1242 de 2008, que establece el Código Nacional de
Navegación y Actividades Portuarias Fluviales, por
medio del cual se busca promover la seguridad en el
transporte fluvial y establecer medidas para la promo-
ción de la actividad comercial de este modo de trans-
porte. De manera paralela a la reglamentación de di-
cha ley, se aprobó el CONPES 3758, el cual estableció
el plan estratégico para restablecer la navegabilidad
del río Magdalena y consolidar una red de oferta de
infraestructura logística que promueva la competitivi-
dad del modo de transporte.
Con el objetivo de contar con una visión de largo
plazo para la modernización y reactivación del modo
fluvial, en el 2015 se formuló el Plan Maestro Flu-
vial, documento de política que establece medidas
en materia de ordenamiento institucional, operación,
14
infraestructura, promoción y financiación, con una
proyección de 30 años.
En el caso del modo aéreo, para la modernización
de desarrollo de nueva infraestructura aeroportuaria
se aprobó el documento CONPES 3807 de 2014, el
cual modificó la política de manejo de riesgos con-
tractuales del Estado para procesos de participación
privada en infraestructura, el cual ha permitido ade-
lantar los procesos de contratación del aeropuerto de
Barranquilla y estructurar nuevos proyectos, como el
nuevo Aeropuerto El Dorado II, en Bogotá; la moder-
nización del aeropuerto de San Andrés y Providencia,
y la iniciativa privada que buscará concesionar el
Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón de Palmira, que
sirve a Cali, en conjunto con los aeropuertos de Bue-
naventura, Neiva, Ibagué y Armenia. Adicionalmente,
se expidieron cinco documentos CONPES de impor-
tancia estratégica de transporte aéreo, con el fin de
impulsar el desarrollo de la infraestructura aeropor-
tuaria en el territorio nacional3.
Con el propósito de modernizar la operación e in-
fraestructura aeroportuaria del país, la Aeronáutica
Civil actualizó el Plan de Navegación Aérea, el cual
define los lineamientos estratégicos para el desarrollo
de la navegación aérea y recomienda el desarrollo de
planes de acción para el suministro de los servicios a
la navegación aérea y aeroportuaria. Así mismo, se
encuentran en proceso de actualización los planes
maestros aeroportuarios, en aeropuertos no conce-
sionados, con una proyección de 12 a 20 años.
Como estrategia para la articulación modal, en
2013 se expidió la Ley 1682, la cual actualiza la nor-
matividad para el desarrollo de proyectos de infraes-
tructura de los diferentes modos de transporte, al es-
tablecer requisitos en materia ambiental, social, predial
y contractual en cada una de las etapas de desarrollo,
y promover la ejecución oportuna de los proyectos.
De manera complementaria y con el propósito de
contar con equipamientos que permitan generar cone-
xiones eficientes entre modos, mediante el Decreto 736
3. Documentos CONPES 3645 de 2010, 3707 de 2011, 3757 y 3796 de 2013,
y 3802 de 2014.

de 2014 se definieron las infraestructuras logísticas es-
pecializadas (ILE) o plataformas logísticas como áreas
delimitadas en las que se realizan procesos logísticos
de transporte, almacenamiento, distribución y servicios
logísticos de valor agregado. Al reconocer la importan-
cia de ello, el Decreto 1478 de 2014 y la Resolución
164 de 2015 establecieron los corredores logísticos de
importancia estratégica para el país y determinaron las
zonas potenciales de localización de las ILE.
Bajo este enfoque de corredores logísticos de im-
portancia estratégica, en 2015 se diseñó el Plan Maes-
tro de Transporte Intermodal (PMTI), que presenta la
apuesta del Estado colombiano al 2035 para organi-
zar de forma eficiente y estratégica el crecimiento del
país, por medio de una red de infraestructura que logre
conectar las ciudades, regiones, fronteras y puertos,
Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
al priorizar los proyectos que tendrán mayor impacto
para la economía nacional.
Finalmente, en el 2016 el Ministerio de Transporte
llevó a cabo el Plan Maestro de Transporte Intermodal
II (PMTI II), en el cual se abordaron los componentes
de maduración de proyectos de infraestructura, fuen-
tes de pago, financiación de infraestructura, accesos
a ciudades, corredores logísticos estratégicos y as-
pectos normativos para modernizar el marco legal del
sector transporte y promover la intermodalidad. Estas
medidas han sentado las bases para la modernización
del sector transporte y la promoción de la intermo-
dalidad en el país; sin embargo, se requiere avanzar
en estrategias de modernización de los servicios de
transporte y logística, tanto en los nodos de transporte
como en las zonas de transferencia modal.
15
 INFORME TÉCNICO
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
Con el fin de complementar los programas de infraestruc-
tura para la promoción de corredores logísticos eficien-
tes, el país se ha encaminado en un proceso de moder-
nización de nodos de comercio exterior. En particular, se
han implementado medidas regulatorias en materia de
infraestructura y trámites de comercio en puertos, aero-
puertos y pasos de frontera.
El proceso de expansión portuaria se promovió a tra-
vés de la Ley 1 de 1991, mediante la cual se transformó
el esquema de construcción y operación de terminales
portuarios, al pasar de un modelo netamente público a
uno que vinculara el capital privado por medio del modelo
de concesiones. Adicionalmente, la ley estableció que el
Ministerio de Transporte presente planes de expansión
portuaria al CONPES, con el fin de generar un desarrollo
portuario ordenado.
En atención a lo establecido por la ley, se expidió el
documento CONPES 3744, “Política portuaria para un
país más moderno”. Este plan de expansión desarrolló
lineamientos de política para la ampliación de la capa-
cidad portuaria de manera ordenada y ambientalmente
sostenible, la formulación de proyectos de canales y vías
de acceso que articularan los nodos portuarios con los
corredores logísticos estratégicos, y la actualización de
la metodología de contraprestación portuaria, con el fin
de generar condiciones atractivas al capital.
En materia de aeropuertos, y tal como se señaló an-
teriormente, el país avanzó en esquemas de desarrollo
público-privados para la modernización de las instalacio-
nes aeroportuarias para carga y pasajeros que sirven al
mercado internacional, por medio de la actualización del
Plan Nacional de Navegación Aérea y los planes maes-
tros aeroportuarios.
En relación con los pasos de frontera, se publicó el
documento CONPES 3805, “Prosperidad para las fron-
teras de Colombia”, que incluye dentro de sus objetivos
la integración de los territorios fronterizos entre sí, con
la nación y países vecinos, por medio de soluciones de
infraestructura multimodal de transporte y logística que
16
mejoren las condiciones de movilidad de bienes, al opti-
mizar costos y tiempos.
Atendiendo esta recomendación, el Decreto 1030 de
2014 creó la Comisión Intersectorial para el Desarrollo y la
Integración Fronteriza, como una instancia de coordinación
y articulación de los procesos de planificación y seguimien-
to de políticas, planes y programas de las fronteras del
país, incluidos los centros nacionales y binacionales de
frontera (CEBAF/CENAF), considerados puertos secos
para el tránsito de personas entre Colombia y los países
vecinos, y los nodos de intercambio comercial de mercan-
cías. Ahora bien, pese a los avances identificados, persis-
ten retos en la articulación institucional y en la provisión de
infraestructura y servicios de transporte y logística especia-
lizados que respondan a los requerimientos del movimiento
de carga en estas zonas.
De manera complementaria a la modernización de
la infraestructura, se han adelantado medidas de facili-
tación de comercio y seguridad en nodos de comercio
exterior, enfocadas en estrategias de articulación insti-
tucional, soluciones tecnológicas y de regulación, con
el propósito de reducir los tiempos en los trámites de
importación y exportación, con la adopción de estánda-
res de calidad internacionales.
Al respecto, los documentos CONPES 3469 y 3528
de 2008 definieron los lineamientos de política para el
control de la mercancía y la seguridad en los nodos de
comercio exterior. Como resultado de estos lineamientos,
se adoptó el manual de procedimiento de inspección físi-
ca simultánea de mercancías de las entidades de control
(Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales [DIAN],
Instituto Colombiano Agropecuario [ICA], Instituto Nacional
de Vigilancia de Medicamentos [Invima] y Policía Antinar-
cóticos) y se desarrolló el sistema integrado de inspección
simultánea (SIIS) para contenedores de exportación en
puertos en 2012. El SIIS se integró a la ventanilla única de
comercio exterior (VUCE), creada en 2004 con el objetivo
de racionalizar algunos procedimientos de importación y
exportación, respecto a trámites y autorizaciones previas

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.
correspondientes a la legalización de la mercancía, para
garantizar la seguridad tecnológica y jurídica.
Continuando con la implementación de medidas de
mejora de los niveles de seguridad, de forma que per-
mitieran reducir los tiempos de inspección de mercancía
con herramientas tecnológicas, en el Decreto 2155 de
2014 se definieron los estándares de tecnología de los
equipos de inspección no intrusiva y se creó la comi-
sión intersectorial para su implementación en nodos de
comercio exterior. Desde el 2016 se implementaron los
escáneres de inspección no intrusiva en las principales
zonas portuarias del país.
De manera paralela, el Decreto 3568 de 2011 estable-
ció y definió los mecanismos de regulación del operador
económico autorizado (OEA), con el fin de contribuir a me-
jorar la seguridad en la cadena logística y los niveles de
competitividad en las empresas, y por esta vía, en el futuro
fortalecer los lazos comerciales con terceros países, por
medio de acuerdos de reconocimiento mutuo4.
Finalmente, en materia de regulación aduanera, se ac-
tualizó el Estatuto Aduanero, por medio del Decreto 390
de 2016 y el Decreto 349 de 2018. Esta nueva regulación
tiene como propósito compilar, modernizar, simplificar y
adecuar la regulación aduanera a las mejores prácticas
internacionales, para facilitar el comercio exterior y el cum-
plimiento de los compromisos adquiridos por el país dentro
de los acuerdos comerciales; adicionalmente, sistematizar
los procedimientos aduaneros y fortalecer los criterios de
gestión de riesgo en el ejercicio del control aduanero, a la
vez que se garantiza la seguridad en la cadena logística.
Esta nueva regulación armoniza la normatividad
aduanera del país con los convenios internacionales,
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
particularmente con las normas de la Comunidad Andina
y el Convenio Internacional para la Simplificación y
Armonización de los Regímenes Aduaneros, mejor
conocido como Convenio de Kioto, de la Organización
Mundial de Aduanas, y el Acuerdo de Facilitación del
Comercio de la Organización Mundial del Comercio
(OMC). Como resultado del proceso, el país ahora cuenta
con una normatividad aduanera organizada, moderna, que
responde a la dinámica comercial del país y que apunta a
la facilitación de operaciones con base en un sistema de
gestión de riesgos que se posiciona como la balanza que
determina el tratamiento diferencial entre los operadores
de confianza y los de alto riesgo operacional.
Con el fin de lograr los resultados esperados, es con-
veniente avanzar en establecer los mecanismos necesa-
rios para la automatización de los servicios informáticos
electrónicos, de forma que permitan y faciliten un inter-
cambio de información entre las entidades de control. Así
mismo, crear las condiciones normativas de reglamenta-
ción de la regulación aduanera para el tránsito aduanero
por vía férrea o de transporte combinado (utilizando va-
rios modos de transporte: fluvial, férreo, terrestre y aéreo),
para promover al país como un hub que preste servicios
logísticos a la región.
4. El OEA es la persona natural o jurídica establecida en Colombia, que, como parte de
la cadena de suministro internacional, realiza actividades reguladas por la legislación
aduanera, o vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, la
Dirección General Marítima o la Aeronáutica Civil, y garantiza operaciones de comercio
exterior seguras y confiables.
17
 INFORME TÉCNICO
ENTORNO INSTITUCIONAL
Con el propósito de crear una instancia de planea-
ción y seguimiento de las estrategias para la imple-
mentación de la Política Nacional Logística, en 2010
se creó el Comité Programático de Logística (CPL)
en el Sistema Nacional de Competitividad e Innova-
ción. Adicionalmente, se crearon sendas unidades
técnicas de logística en el Departamento Nacional
de Planeación y el Ministerio de Transporte, que, de
manera conjunta, adelantaron actividades de coor-
dinación sectorial y regional para la implementación
de las recomendaciones del CPL.
En materia de ejecución, y con el fin de contar con
asistencia técnica y financiera, en 2013 se suscribió
un empréstito externo con el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) (Préstamo 3130/OC-CO), deno-
minado “Programa de apoyo a la implementación de
la Política Nacional Logística (PAIPNL)”, el cual bus-
ca desarrollar esquemas de articulación de los linea-
mientos nacionales con el desarrollo local, por medio
de las comisiones regionales de competitividad, las
gerencias de corredores logísticos y las alianzas lo-
gísticas regionales.
Foto: DNP.
18
De manera paralela, en el marco de la formulación del
Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI) mencio-
nado anteriormente, se identificaron y analizaron pro-
blemáticas en materia institucional del sector transporte.
Como resultado del ejercicio, se definió un esquema es-
tratégico institucional que contempló una redistribución
de funciones dentro de las entidades del sector y una
optimización de recursos para cada una, con el fin de
contar con las herramientas necesarias para cumplir sus
objetivos misionales. Sin embargo, han sido pocos los
avances en la implementación de las propuestas reco-
mendadas en el documento. Adicionalmente, y tenien-
do en cuenta la necesidad de optimizar los procesos y
fortalecer las entidades de control en los procesos de
importación y exportación del país, en este documento
se presentarán recomendaciones para los sectores de
comercio, industria y turismo y hacienda.
Finalmente, el documento CONPES 3866 moder-
niza la estructura del Sistema Nacional de Competiti-
vidad e Innovación y transforma el CPL en un comité
técnico de logística y comercio exterior, atendiendo las
recomendaciones de la OMC.

INFORMACIÓN Y USO DE LAS TIC AL
SERVICIO DE LA LOGÍSTICA
Con el fin de reducir los niveles de dispersión y ausen-
cia de información en logística para la toma de deci-
siones, durante la última década se han desarrollado
iniciativas de tipo tecnológico, que buscan facilitar la
captura de datos para seguimiento y control de las po-
líticas públicas mencionadas anteriormente. Entre es-
tas iniciativas se encuentran aquellas impulsadas por
diferentes ministerios y entidades regulatorias, orien-
tadas a estimar, entre otras variables, los costos del
transporte terrestre y el valor de sus fletes, acciden-
tes en carreteras, estado de avance de obras de in-
fraestructura, información administrativa de empresas
transportadoras y trámites para el comercio exterior5.
Si bien esas iniciativas tecnológicas han permitido
capturar grandes volúmenes de datos, en términos
de la información del sector de transporte y comercio,
industria y turismo, en el 2016 el DNP diseñó y pu-
so en marcha el Observatorio Nacional de Logística
(ONL) como una herramienta de consolidación, aná-
lisis y difusión de información generada por sectores
que intervienen en logística, para facilitar la toma efi-
ciente de decisiones en materia de políticas públicas
y la priorización de inversiones públicas y privadas.
De manera complementaria, en 2015 y 2018 esta
misma entidad implementó la encuesta nacional lo-
gística (ENL), como una herramienta de análisis de
la evolución del desempeño logístico de las empre-
sas, con el fin de identificar retos y oportunidades, y
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN
establecer estrategias en materia de política pública
que promuevan la competitividad empresarial de los
diferentes sectores del país.
Como resultado de las iniciativas mencionadas
anteriormente, el país hoy cuenta con herramientas
para la toma de decisiones, a partir de la captura de
información tanto del sector público como del priva-
do, cuyo alcance en la generación de indicadores
y analítica evita la dependencia de los informes de
índices internacionales basados en la percepción y
comparaciones no equiparables. Sin embargo, se re-
quiere avanzar en metodologías y herramientas que
permitan mejorar y estandarizar la captura de infor-
mación primaria por parte de los diferentes sectores,
y contar con información estratégica con menores
periodos de actualización.
5. Registro Nacional de Despachos de Carga (RNDC), Sistema de Información de Cos-
tos Eficientes del Transporte Automotor de Carga (SICE-TAC), Sistema de Información
para la Regulación del Transporte de Carga por Carretera (SIRTCC), Registro Nacional
de Accidentes de Tránsito (RNAT), portal logístico y Sistema Integral Nacional de Infor-
mación de Carreteras (SINIC) del Ministerio de Transporte, Indicador de Inversión en
Obras Civiles (IIOC) del DANE, Sistema Nacional de Supervisión al Transporte (VIGIA)
de la Superintendencia de Puertos y Transporte, ventanilla única de comercio exterior
(VUCE) del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, MUISCA de la DIAN, entre otros.
19
 INFORME TÉCNICO
PROVISIÓN DE SERVICIOS DE CALIDAD
EN LOGÍSTICA Y TRANSPORTE
Finalmente, con el propósito de promover servicios de
calidad en los procesos de logística y transporte en las
empresas, en concordancia con la creación del marco
nacional de cualificaciones (MNC), establecido en el
artículo 58 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo
(Ley 1753 de 2015) y del documento CONPES 3674,
el Ministerio de Educación Nacional, con el apoyo de
la Federación Colombiana de Agentes Logísticos en
Comercio Internacional (Fitac), ha realizado dos pro-
yectos piloto de logística portuaria y transporte por
carretera, con el fin de clasificar y estructurar cono-
cimientos, competencias y aptitudes para mejorar la
calidad de la información de oferta y demanda laboral
logística, que promuevan el diseño de programas de
educación con la calidad, cantidad y pertinencia que
requiere el sector empresarial.
20
JUSTIFICACIÓN
En la sección anterior se describieron las medidas
implementadas que han permitido mejorar las con-
diciones de competitividad y logística del país, como
se evidencia en el índice de desempeño logístico
del Banco Mundial, en el cual, Colombia aumentó
36 posiciones pasando del puesto 94 en 2016 al
58 en 2018, superando a países como Argentina
y Ecuador. Sin embargo, aún persisten retos para
consolidar un sistema logístico eficiente y que apro-
veche las oportunidades de crecimiento económico
y social que conlleva la inserción comercial y el pro-
ceso de diversificación de la canasta exportadora6.
Debido a esto, se evidencia la necesidad de ac-
tualizar los lineamientos de la Política Nacional Lo-
gística, para enfocarlos en estrategias que promue-
van modos de transporte competitivos, conexiones
eficientes entre ellos, nodos de comercio exterior
que faciliten las operaciones de importación y ex-
portación, y estrategias transversales en materia de
institucionalidad, información y capital humano. Estos
factores contribuirán a la disminución de los tiempos
y costos de toda la cadena logística. Adicionalmente,
se espera que las recomendaciones aquí plasmadas
incidan en el logro de una mejor regulación, que con-
tribuya a la mitigación de las externalidades negativas
y fallas de mercado o de Gobierno.
Con el cumplimiento de las acciones previstas, se
espera posicionar a Colombia como un referente lo-
gístico en América Latina, por medio del mejoramien-
to de los niveles de productividad en el servicio de
transporte interno, del desarrollo de clústeres logís-
ticos en áreas y regiones estratégicas que ofrezcan
servicios de valor agregado, con la consolidación de
nodos de comercio internacional competitivos y pro-
cesos que lo faciliten. Lo anterior, soportado en una
amplia utilización de soluciones tecnológicas, capital
humano cualificado y un marco institucional eficiente.
6. Colombia se ubica en posiciones rezagadas en los indicadores internacionales de
competitividad y logística, frente a países con condiciones socioeconómicas similares
(Global competitiveness index 2017-2018 y Logistics performance index 2018).
03
Marco
conceptual
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
 INFORME TÉCNICO

En esta sección se definen los conceptos centrales de los ejes estructurantes

que conforman el sistema logístico nacional: intermodalidad y facilitación
del comercio. Adicionalmente, cabe destacar que cuenta con los siguientes
ejes transversales: marco institucional, capital humano y gestión de la
información y tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC).

INTERMODALIDAD

El transporte intermodal de carga, en su definición automóviles, trenes, cables aéreos, bicicletas y

amplia, se refiere al movimiento de mercancías desde
un origen hasta un destino, a través de una secuencia
que incluye al menos dos modos de transporte dife-
rentes (Tolga & Crainic, 2007). Complementariamente,
cada modo opera en su área económica más eficiente
en condiciones de mercado, sin que haya una ruptura
de carga7 (Colegio de ingenieros de caminos, canales
y puertos, 2015, pág. 7).
Los modos de transporte comprenden la
infraestructura especializada para el tránsito de
medios en el espacio aéreo, terrestre y acuático. El
modo aéreo incluye la infraestructura aeronáutica y
aeroportuaria; el modo terrestre, la infraestructura
de carretera, férrea y por cable, y el modo acuático,
la infraestructura marítima, fluvial y lacustre. Así
mismo, los medios de transporte hacen referencia a
los vehículos utilizados como aeronaves, camiones,
embarcaciones que movilizan carga y pasajeros.
El modo carretero se caracteriza por lograr una
amplia conectividad entre trayectos de origen y des-
tino, y la capacidad de transportar cualquier tipo de
producto o mercancía suele ser más caro que en los
modos férreo y fluvial, y menos costoso que en el aé-
reo. Sin embargo, los sistemas férreo y fluvial cuen-
tan con gran capacidad para el transporte de carga
pesada, de bajo valor y cuyo tiempo de entrega no es
determinante dentro de la operación (Chopra & Meindl,
2008). Estas condiciones en el transporte de carga se
evidencian en la figura 3-1.
7. Por ruptura de carga se entiende la desagregación (separación) de mercancía
durante el trayecto.

22
 MARCO CONCEPTUAL

Figura 3-1.
Fuente: Hidrovías para el desarrollo y la integración suramericana,
CAF, 2016.

PARA TRANSPORTAR 1.600 tA SE REQUIERE: CON RELACIÓN AL CONSUMO DE

ENERGÍA, CON UN LITRO DE GAS OIL
SE TRANSPORTA UNA TON:

Vía fluvial:
1Barcaza Por barcaza:
251 km
Vía ferroviaria:
Por ferrocarril:
40 vagones de 40 t
101 km
Vía carretera: Por camión:
80 camiones de 20 t 29 km

CON RELACIÓN AL FLETE Y TOMANDO EN RELACIÓN CON LA POTENCIA, CON

COMO ÍNDICE LA UNIDAD: UN HPB SE PUEDE TRANSPORTAR

Hidroviario: Hidroviario:
1,00 22,2 t
Ferroviario: Ferroviario:
1,40 7,4 t

Carretero: Carretero:
3,20 1t

A. Tonelada
B. Horsepower o caballo de fuerza

23
 INFORME TÉCNICO
En complemento, la infraestructura en la cual se de-
sarrollan actividades para el intercambio, transbordo o
transferencia entre uno o más modos de transporte se
denomina nodos de transporte, conformados por aero-
puertos, puertos, pasos de frontera e infraestructuras
logísticas especializadas.
El rol que cumplen los nodos de transferencia en la
cadena logística es estratégico, teniendo en cuenta que
tienen la capacidad de afectar de manera significativa el
costo final de un producto. En este sentido, la forma en
que se desempeñan los puertos, aeropuertos y pasos
de frontera impactará directamente en la generación
de ventajas competitivas en mercados internacionales.
Para tal fin, si se alcanza una mayor eficiencia en las
operaciones de puertos, aeropuertos y pasos de fronte-
ra en términos de acceso y procesos de cumplimiento
fronterizo, se podrá reducir significativamente el costo
final de los productos de una economía, para lograr au-
mentar la competitividad y la capacidad de inserción en
mercados internacionales.
Así mismo, la infraestructura logística especializada
(ILE) o plataformas logísticas se definen como áreas
delimitadas donde se realizan, por parte de uno o
varios operadores, actividades relativas a la logística;
entre ellas, el transporte, la manipulación y distribución
de mercancías, las funciones básicas técnicas y las
Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.
24
actividades de valor agregado para el comercio de
mercancías nacional e internacional. Contempla, entre
otros, nodos de abastecimiento mayorista, centros de
transporte terrestre, áreas logísticas de distribución,
zonas de carga terrestre, centros de carga aérea, zonas
de actividades logísticas portuarias, puertos secos y
zonas logísticas multimodales.
En su conjunto, los corredores logísticos se definen
como sistemas integrados que articulan de manera
continua los modos con los nodos de transporte, con
un nivel de servicio adecuado y en condiciones de
complementariedad.
Teniendo en cuentas estas características, la in-
fraestructura y los servicios de transporte desempeñan
un rol central en el desarrollo económico y social de
los países, al mejorar las condiciones de conectividad
de las zonas de producción con las de consumo, pa-
ra lograr reducir los costos de transporte y logística.
Estos beneficios promueven la mejora en las condicio-
nes de competitividad de una economía, al reducir los
costos de producción y expandir con ello la actividad
comercial, la inversión privada, la acumulación de ca-
pital. Adicionalmente, facilitan el desarrollo económico
y social de las regiones, al favorecer el impulso de
ventajas competitivas que permiten un mayor grado
de especialización productiva.

FACILITACIÓN
DEL COMERCIO
La facilitación del comercio no tiene una única defini-
ción. Este concepto no se relaciona exclusivamente con
la movilización de mercancías; por el contrario, también
incluye procesos de información y transparencia. En
este sentido, la Comisión Económica de las Naciones
Unidas para Europa (CEPE/ONU) define la facilitación
del comercio como “la simplificación, estandarización y
armonización de los procedimientos y los flujos de infor-
mación requeridos para mover mercancías del vendedor
al comprador y para realizar el pago” (CEPE & ONU,
2018). Esto implica que no solo los gobiernos están in-
volucrados en la facilitación del comercio, también par-
ticipan en ella las diversas entidades relacionadas con
actividades de comercio y transporte de mercancías.
Ahora bien, la facilitación del comercio se sustenta
en cuatro principios fundamentales: transparencia,
simplificación, armonización y estandarización. La
transparencia se refiere a la apertura de las acciones
del gobierno y su posterior rendición de cuentas; esto
incluye la divulgación de la normatividad y regulación
que se genere para propiciar la participación de todos
los actores; la transparencia incluye la publicación
y disponibilidad de la información, de manera no
discriminatoria y fácilmente accesible. Dentro de
MARCO CONCEPTUAL
esta información se muestran las restricciones o
prohibiciones en materia de importación, exportación o
tránsito; los procedimientos relativos a la administración
de contingentes arancelarios, entre otros (Organización
Mundial del Comercio [OMC], 2014).
La simplificación consiste en realizar un análisis
de la situación actual, para así identificar y eliminar los
elementos y duplicaciones innecesarias en las formali-
dades, procesos y procedimientos comerciales (CEPE
& ONU, 2018). En este punto se destaca la ventanilla
única de comercio exterior (OMC, 2014). Por su par-
te, la armonización pretende la “alineación de proce-
dimientos, operaciones y documentación de carácter
nacional con los convenios, estándares y prácticas
internacionales” (CEPE & ONU, 2018), por medio de
la utilización de las normas internacionales como base
para sus formalidades y procedimientos de importa-
ción, exportación o tránsito (OMC, 2014).
Finalmente, la estandarización busca alinear y ar-
monizar las prácticas, procedimientos, documentos e
información asociados con las actividades comercia-
les, en los que se incluye, por ejemplo, la generación
de procedimientos en frontera comunes y requisitos de
documentación uniformes.
25
 INFORME TÉCNICO

Teniendo en cuenta los cuatro pilares, el desarrollo de la facilitación

de comercio debe tener en cuenta las siguientes rutas temáticas:

Conocimiento del Acuerdo Racionalización de los

sobre Facilitación del requisitos de datos y
Comercio de la OMC. documentos de comercio.

Establecimiento de un
Creación de asociaciones
órgano nacional de
de confianza.
facilitación del comercio.

Elaboración de una hoja

Equilibrio entre el control
de ruta nacional para la
y la facilitación.
facilitación del comercio.

Identificación de obstáculos Establecimiento de una

y oportunidades. ventanilla única.

Uso de las TIC para facilitar Disminución de retrasos en

el comercio. los cruces fronterizos.

Cada una de ellas incluirá diferentes acciones que re-
quieren la plena cooperación entre autoridades gu-
bernamentales y la comunidad empresarial, con el
objetivo de aprovechar los beneficios potenciales y es-
timados que puede generar la facilitación del comercio.
En esta línea, el Informe sobre el comercio
mundial 2015, de la Organización Mundial del Comercio
(OMC), estima que la aplicación plena del Acuerdo
sobre Facilitación del Comercio reduciría los costos
comerciales en un promedio de 14,3 %; para los países
menos adelantados representaría unas reducciones
mayores8. Además, podría significar unos beneficios por
exportaciones del orden del billón de dólares por año,
y se generaría un crecimiento del 2,7 % anual de las
exportaciones mundiales durante el periodo 2015 a 2030.
8. La clasificación de países menos adelantados es una clasificación de las
Naciones Unidas.

26
 MARCO CONCEPTUAL

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

27
04
Intermodalidad
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
 INTERMODALIDAD

En esta sección se describen las características de infraestructura y

operación del sistema de transporte nacional, específicamente en
los modos de transporte carretero, férreo y fluvial. Adicionalmente, se
exponen las estrategias planteadas en la Misión de Logística y Comercio
Exterior que promueven la eficiencia y complementariedad entre los modos.

DIAGNÓSTICO

INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

En Colombia, el modo carretero es el más representativo

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.
dentro del total de movilización de carga, con un 73,2 %
de participación, seguido por el modo férreo, con una
participación del 25,5 %, y el modo fluvial, con 1 %. Di-
cho comportamiento se ha mantenido relativamente es-
table desde el 2004, como se muestra en la figura 4-1.

29
 INFORME TÉCNICO

Figura 4-1. Movimiento de carga nacional por modos de transporte.

Fuente: Elaboración propia, con cifras del documento estadístico del sector
transporte “Transporte en cifras”, versión del 2016.

350

300

250

200
Millones de Toneladas

150

100

50

0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Otros Fluvial Ferroviario Carretero

30
 INTERMODALIDAD

Tal como se muestra en la figura 4-1, en el modo

carretero se movilizaron 220.308.536 toneladas,
distribuidas en 30.215.358 viajes, con aproximadamente
7,3 t/viaje9. Adicionalmente, se identificó que tan solo el
6 % de la carga nacional se moviliza en contenedores; Tabla 4-1. Distribución general de carga (t) entre las principales
es decir, 15,3 millones de toneladas. ciudades y los puertos.
De la carga movilizada, se destaca que los princi- Fuente: Encuesta origen - destino de carga. Ministerio de Transporte (2013).
pales centros de producción y consumo se encuentran
en Bogotá y Medellín, y los puertos más importantes
para la generación y atracción de carga son Buena-
ventura en la costa pacífica, y Cartagena y Barranqui- 9. La última medición de movilización de carga por el modo carretero se realizó en
lla en la costa atlántica (tabla 4-1). 2013, por medio de la encuesta origen-destino realizada por el Ministerio de Transporte.

DESTINO
ORIGEN
Barranquilla Bogotá D.C. Buenaventura Cali Cartagena Medellín Santa Marta Generación

Barranquilla – 974.357 39.272 472.122 695.144 1.131.363 141.118 3.453.976

Bogotá D.C. 1.167.150 – 674.745 1.525.541 1.301.582 850.985 246.559 5.766.562

Buenaventura 97.133 2.487.171 – 2.149.435 74.582 1.014.160 13.139 5.835.620

Cali 672.179 1.873.929 782.638 – 527.662 1.022.133 102.407 4.980.948

Cartagena 831.903 2.027.237 46.460 692.902 – 2.061.820 99.952 5.760.247

Medellín 594.009 825.515 239.666 791.435 1.132.400 – 314.615 3.897.640

Santa Marta 399.416 446.748 11.393 92.469 55.033 252.841 – 1.257.900

Atracción 3.761.790 8.634.957 1.794.174 5.723.904 3.786.403 6.333.302 917.790 30.952.320

31
 INFORME TÉCNICO

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

32
 INTERMODALIDAD

Figura 4-2. Ámbitos y corredores logísticos

de la Política Nacional Logística.
Fuente: Documento CONPES 3547.

Ámbitos logísticos y relaciones nodales

Ciudades Principales
Ciudades Secundarias
Nodos Logísticos Principales
Nodos Logísticos Secundarios
Relaciones Logísticas Consolidadas
Ámbitos Funcionales

Como se evidencia en la tabla 4-1, los principales

corredores de transporte corresponden a
la transversal Bogotá - Cali - Buenaventura N
(Bogotá hacia la costa pacífica), la Ruta del Sol
(Bogotá hacia la costa atlántica), el corredor que
conecta a Medellín con los puertos de la costa
atlántica y Medellín - Buenaventura (figura 4-2).

33
 INFORME TÉCNICO

Principales corredores logísticos nacionales

Ciudades Principales
Ciudades Secundarias
Nodos Logísticos Principales
Nodos Logísticos Secundarios
Relaciones Logísticas Consolidadas
Eje Estructurante Nacional
Corredores Logísticos Consolidados
Corredores Logísticos A Consolidar

34

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.
Teniendo en cuenta esta dinámica, el país se en-
cuentra consolidando una red de infraestructura que
permita mejorar las condiciones de conectividad y
calidad entre los polos de producción y consumo. En
este esfuerzo se han invertido 19 billones de pesos
en proyectos de cuarta generación de concesiones,
y 6,8 billones de proyectos de obra pública en el pe-
riodo 2010-2018.
INTERMODALIDAD
Los proyectos financiados con estas inversiones se en-
cuentran en etapa de ejecución y entrarán a complemen-
tar la red de infraestructura, que actualmente está con-
formada por 204.389 km, distribuidos en red vial primaria
(16.968 km), secundaria (45.137 km) y terciaria (estimada
en 142.284 km), que permite conectar los centros pobla-
cionales y productivos con los centros de consumo, tanto
a escala nacional como de comercio exterior (figura 4-3).
35
 INFORME TÉCNICO

Figura 4-3. Red de infraestructura carretera.

Fuente: Elaboración propia.

N
Red Primaria
Red Regional (secundaria y terciaria)

36

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.
Sin embargo, con la modernización de la red de in-
fraestructura carretera, los problemas de congestión
y déficit vial se concentran en los accesos a las ciuda-
des, teniendo en cuenta que en el país la red nacio-
nal de autopistas no cuenta con soluciones continuas
de tráfico nacional a través de las áreas urbanas para
conectar los distintos destinos y las conexiones con
centros logísticos y áreas industriales.
Esta situación genera mucha saturación alrededor
de las ciudades, que, sumada a la congestión urbana,
reducen la competitividad de una manera considera-
ble. Ello ocasiona, por ejemplo, que al momento de
ingresar a las ciudades los vehículos de carga reduz-
can su velocidad de 50 km/h a 10 km/h, lo cual afecta
la productividad del modo de transporte. Se estima
que en Colombia se pierde cerca del 2 % del producto
interno bruto (PIB) al año por efecto de la congestión
en las ciudades (16 billones de pesos)10. Estas inefi-
ciencias en el transporte urbano de carga producen
impactos negativos, como congestión y polución, e
incrementan los costos a los consumidores finales.
En segundo nivel de importancia, el modo
férreo movilizó 55.293.000 toneladas en el 2016,
INTERMODALIDAD
distribuidas en 98,8 % de carbón y 1,2 % de otros
tipos de carga. La movilización de carga de carbón
se concentró en el corredor de La Loma (Cesar)
- Ciénaga (Magdalena), y el movimiento de carga
restante movilizó la carga de importación desde
Buenaventura a Yumbo (Valle del Cauca).
En materia de infraestructura férrea, el país cuenta
con 3.515 km de red, de los cuales, 1.808 km son
operables y 1.707 no cuentan con las condiciones
de operación. La red que presenta condiciones de
operación se divide en tres corredores estratégicos: el
corredor central, que cuenta con 767 km (La Dorada -
Chiriguaná - Ciénaga - Santa Marta); la red del Pacífico
(Buenaventura - La Felisa y el ramal de Zarzal - La
Tebaida), con 498 km; el corredor Bogotá - Belencito,
con 257 km, y los restantes en la red privada de
Cerrejón y Paz del Río (figura 4-4).
10. Datos estimados en la Misión del Sistema de Ciudades.
37
 INFORME TÉCNICO

Ciénaga

Cerrejón

Corredores - Red Férrea

La Loma
Chiriguaná - Santa Marta
Chiriguaná La Dorada - Chiriguana
Bogotá - Belencito
Red del Pacífico
Otros corredores

García Cadena
Bucaramanga
Medellín Puerto Berrío
Paz del Río
Est. Cabañas
Puerto Salgar Belencito
La Dorada
La Felisa
Zipaquirá
Cartago
Ibagüé
Zarzal Bogotá
La Tebalda
Buenaventura Yumbo
Cali

Neiva

Popayán

N
Figura 4-4. Corredores férreos.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI) 2017.

38
 INTERMODALIDAD

Tal como se evidenció anteriormente, tan solo el 15 % de la red presenta

operación de transporte continua y está concentrada en carbón. Sin
embargo, actualmente existe un potencial adicional del 22 % en el corto
plazo, en los corredores de La Dorada - Chiriguaná y de Bogotá - Belencito,
que permitiría conectar la carga generada o atraída por Bogotá con los puertos
del Atlántico y con la zona industrial de Sogamoso (ANI, 2017).

Sobre esta información, cabe resaltar que en el corredor
central opera la empresa Ferrocarriles del Norte de Co-
lombia (Fenoco), en el tramo Chiriguaná - Santa Marta,
y que la concesión del Pacífico tiene vocación de movi-
lización de carga general y materias primas; sin embar-
go, en 2016 el corredor fue entregado nuevamente a la
Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) por inconve-
nientes contractuales en la infraestructura y la geome-
tría del trazado (BID, 2016).
Tal como se evidenció anteriormente, tan solo el 15 %
de la red presenta operación de transporte continua y
está concentrada en carbón. Sin embargo, actualmente
existe un potencial adicional del 22 % en el corto plazo,
en los corredores de La Dorada - Chiriguaná y de Bogotá
- Belencito, que permitiría conectar la carga generada o
atraída por Bogotá con los puertos del Atlántico y con la
zona industrial de Sogamoso (ANI, 2017).
Con el objetivo de ampliar la red y conectar los
grandes centros de producción y consumo, el Gobierno
nacional ha buscado rehabilitar y poner en operación
la infraestructura férrea que se encuentra inactiva,
por medio de contratos de asociación público-privada
(APP) de iniciativa privada. Sin embargo, al cierre del
2017 se presentaron ante la ANI 30 proyectos para la
construcción, mantenimiento y operación de corredores
férreos a escala nacional, entre carga y pasajeros, sin
que a la fecha dichos proyectos cumplan con la totalidad
de requisitos establecidos. Las problemáticas por resaltar
sobre estas iniciativas radican en que gran parte de ellas
no se enmarcan en los corredores que el país considera
prioritarios, presentan sobreestimaciones de demanda
y subestimaciones de costos de inversión y operación.
En tercer nivel de importancia, el modo fluvial mo-
vilizó 3.938.000 toneladas de carga en 2016 (1 % del
total nacional); el río Magdalena fue el principal corre-
dor de carga, con 2.491.076 toneladas, con una alta
concentración de derivados del petróleo (87 %). Pese
al bajo volumen de movilización de carga, la red fluvial
cuenta con 24.725 km, distribuidos en 7.063 km con
capacidad de navegación mayor permanente, 4.210 km
mayor transitoria, 6.952 km de navegación menor y sin
navegabilidad 6.500 km11 (figura 4-5).
11. Los canales fluviales con navegabilidad mayor son aquellos que cuentan con con-
diciones de tránsito de barcazas con capacidad superior a 25 toneladas. Se dividen en
permanentes y transitorios; los primeros son aquellos que cuentan con navegación du-
rante todo el año, y los segundos, solo en temporada de lluvias.

39
 INFORME TÉCNICO

Figura 4-5. Red fluvial.

Fuente: Elaboración propia con base en el Plan Maestro Fluvial (2015).

40
 INTERMODALIDAD

Al analizar las cifras de movimiento de carga fluvial duran-
te la última década, se evidencia que el modo de trans-
porte ha presentado una reducción de 4,9 a 3,9 millones
de toneladas; sin embargo, el río Magdalena presenta
un crecimiento causado por las inversiones y promoción
del Gobierno nacional, por medio de la estructuración del
dragado y el mantenimiento del río Magdalena (Puerto
Salgar - Barranquilla y canal del Dique), situación que ha
contribuido a que este río sea el de mayor importancia
para el transporte de carga en el país (figura 4-6).

Figura 4-6. Movimiento de carga fluvial.

Fuente: Elaboración propia, con cifras del documento estadístico del sector
transporte “Transporte en cifras”, versión del 2016.

5.000
4.500
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500

0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Río Magdalena Otros Ríos

Los rezagos de la red de infraestructura de transporte
fluvial están relacionados particularmente con la inte-
rrupción en la navegabilidad entre extremos de corre-
dores estratégicos, y la inexistencia de los muelles y
embarcaderos en zonas de intercambio modal (Arcadis
& Jesyca, 2015).
Finalmente, la Política Nacional Logística de 200812
estableció un portafolio de 20 proyectos de infraestructura
logística especializada, con el propósito de generar nodos
eficientes para el intercambio modal; sin embargo, pese a
los esfuerzos en el establecimiento de un marco norma-
tivo para su desarrollo, no se ha logrado avanzar a una
etapa de implementación, a causa de la falta de claridad
en el rol del Gobierno nacional, los gobiernos territoriales
y los actores privados en los esquemas de financiación,
promoción, construcción y operación de los proyectos.
Esto permite visibilizar los retos para lograr condi-
ciones de calidad y capacidad de la infraestructura de
transporte que permitan desarrollar modos de transporte
competitivos y conexiones eficientes entre los modos.
12. Documento CONPES 3547.

41
 INFORME TÉCNICO

OPERACIÓN DE TRANSPORTE

En esta sección se describen las principales caracterís-
ticas de la operación de transporte de carga en los mo-
dos de transporte carretero, férreo y fluvial, que en con-
junto afectan la competitividad y productividad del país.
Para empezar, y como se indicó en la sección ante-
rior, el modo carretero y, por ende, el transporte auto-
motor de carga ha mantenido una predominancia histó-
rica en el reparto modal. El sector está conformado por
3.554 empresas habilitadas por el Ministerio de Trans-
porte para prestar el servicio de transporte de carga por
carretera, de las cuales se estima que 1.802 empresas
se encuentran operando en los corredores de transporte
nacional13. Por su parte, el parque automotor de carga
con capacidad superior a 10,5 t está conformado por
267.170 vehículos (camiones y tractocamiones)14, los
cuales movilizaron más de 220 millones de toneladas,
que se encuentran divididos en los tipos de vehículos
mostrados en la tabla 4-2.
13. El Registro Nacional de Despachos de Carga consolida la información de los
manifiestos de carga informados por las empresas que movilizan carga nacional.
14. Datos del programa de renovación y modernización de parque automotor
de carga (2016).

Tabla 4-2. Movilización de carga por tipo de vehículos.

Fuente: Estudio sectorial de transporte de carga (2014).

TIPO DE CAMIÓN TONELADAS VIAJES VIAJES VACÍOS CAPACIDAD (t)

C2 53.017.667 17.842.183 34,7% 8,0

C3 18.037.703 2.743.840 39,1% 18,0

C4 10.738.702 1.349.569 32,7% 23,0

C3S2 39.506.001 3.013.740 36,6% 32,0

C3S3 98.329.854 5.216.096 30,7% 35,0

OTROS 678.610 49.931 33,7% 28,0

TOTAL 220.308.536 30.215.359 33,7%

42

La estructura del sector se compone de
los siguientes elementos:
01
EL GENERADOR
Demandante de los servicios
y dueño de la carga. Se
relaciona directamente con la
empresa de transporte.
LA EMPRESA
DE TRANSPORTE
02
Se caracteriza por ofrecer los
servicios de transporte a los
generadores. Puede prestar
el servicio con vehículos
propios o con vehículos
subcontratados15.
COMISIONISTA
U OPERADOR LOGÍSTICO
Son las empresas de
intermediación entre el
generador de carga y la
03
empresa de transporte; cobra
una comisión en el caso del
primero, u organiza un conjunto
de servicios logísticos para el
generador con distintos actores
(empresas de transporte,
bodegaje, operadores de
transporte marítimo, etc.) en el
caso del segundo.
En materia de propiedad del parque, el 83 % de las per-
sonas naturales registradas poseen un solo vehículo; el
11 %, más de dos vehículos, y el 6 %, más de tres. Esta
proporción tiende a mantenerse en las personas jurídi-
cas; así, el 61 % son propietarios de un solo vehículo;
el 16 %, de dos vehículos, y el 23 %, de más de tres
vehículos. Esta condición supone que la propiedad está
INTERMODALIDAD
PROPIETARIO / TENEDOR
DE VEHÍCULO
Presta el servicio a las
04
empresas de transporte que
subcontratan la operación. El
propietario de vehículos puede
ser a la vez el conductor o
contratar a un tercero para
esta función.
CONDUCTOR
Se trata de una persona natural
que cumple el rol de conducir el
vehículo.
La normatividad vigente impide
que el generador de carga
contrate directamente a un
05
propietario de vehículo que no
se encuentre habilitado como
una empresa de transporte;
en algunos casos, esto genera
costos de intermediación que
se traducen en sobrecostos
logísticos. Así mismo, el
propietario del vehículo no
cuenta con la capacidad técnica
y financiera para habilitarse
como empresa de transporte.
15. En caso de que el servicio sea prestado con vehículos de terceros, la tarifa por
pagar al propietario del vehículo está normada, históricamente, por una “tabla de
fletes mínimos”, y en la actualidad, por el Decreto 2228 de 2013, que permite
libertad de tarifas, pero obliga al Ministerio de Transporte a intervenir en casos
en que las tarifas pagadas estén por debajo de un costo eficiente calculado por
la autoridad (SICE-TAC).
43
 INFORME TÉCNICO
concentrada en pequeños transportadores, los cuales,
a su vez, presentan bajos niveles de profesionalización,
informalidad y limitado acceso al crédito.
Por otro lado, se estima que la flota de vehículos en
Colombia se ubica en 21 años, cifra superior a la de
países de la región, como Chile (11 años), Brasil (12
años) o México (16 años) (Barbero & Guerrero, 2017).
Esta antigüedad genera externalidades negativas, como
accidentalidad16 y contaminación17, que, en conjunto,
afectan el desempeño competitivo del país (Departa-
mento Nacional de Planeación, 2014).
Ante este escenario, el Gobierno nacional declaró
de importancia estratégica el programa de reposición y
renovación del parque automotor de carga, con el propó-
sito de chatarrizar los vehículos con capacidad superior a
10,5 toneladas que cuenten con una antigüedad superior
a 20 años; también, se reguló el ingreso de vehículos
nuevos, al establecer una política de “uno a uno”18.
En términos de productividad en la operación del
transporte, factor determinante para la eficiencia en la
utilización de los vehículos de carga y del conjunto de
la cadena logística, el país presenta retos en la materia,
teniendo en cuenta que en Colombia se realizan reco-
rridos del orden de los 72.000 km/año/vehículo, com-
parados con países con condiciones similares, como
Argentina (116.000 km/año/vehículo), Chile (110.000
km/año/vehículo) o México (108.000 km/año/vehículo)
(Barbero & Guerrero, 2017).
Estas diferencias se explican, en parte, por los tiem-
pos de cargue y descargue de los vehículos, los cuales
son, en promedio, de entre 10 y 15 horas. Esta ineficien-
cia afecta la utilización de los vehículos en un 16 %, lo
que se traduce en un incremento del 6,6 % en los costos
de operación del transporte (ANDI, 2017). A lo anterior se
suman las restricciones en la circulación de los vehículos
de carga, que en 2016 alcanzaron los 89 días, tiempo
equivalente al 24,4 % del tiempo total anual (ANDI, 2017).
Estas restricciones fueron causadas en parte por la nor-
matividad expedida por autoridades municipales con el
propósito de mejorar la movilidad urbana dentro de las
ciudades, que, sin embargo, afectó las vías que hacen
parte de corredores logísticos de comercio exterior.
44
En segundo nivel de importancia, el modelo operativo
del modo férreo presenta una combinación de los es-
quemas tradicionales de gestión ferroviaria utilizados a
escala global: integración vertical y de acceso abierto
(open access)19, presentes en el país desde la estruc-
turación de las concesiones ferroviarias vigentes (en
1999), con el propósito de obtener beneficio de cada
uno de ellos. Sin embargo, en la actualidad, los con-
tratos de concesión suscritos no generan un escena-
rio apropiado para el ingreso de terceros operadores
ferroviarios, dado que no existe un marco reglamen-
tario y un ente regulador que facilite la determinación
del tipo de operación por realizarse en la red nacional.
El material rodante para el modo ferroviario depen-
de de la infraestructura existente, específicamente de-
finida por el ancho de trocha y la capacidad de rieles.
Si bien no existe actualmente una determinación óp-
tima de edad para el material rodante, su vida útil se
agota alrededor de los 30 y 40 años, sin contar con
16. Se estima que los costos asociados con la accidentalidad vial, en un país de
ingresos medios como Colombia, pueden ser equivalentes al 3 % del PIB; adicio-
nalmente, los vehículos con una edad superior a los 30 años presentan aumentos
en el doble del índice de accidentalidad por cada millón de kilómetros, compara-
dos con vehículos con edades inferiores a los 15 años.
17. Para el 2015, el país consumió 1.219.827 TJ de energía final; el sector
transporte fue el mayor consumidor, con el 41 %; la gasolina y el diésel (77 %)
fueron el principal energético usado por el sector (UMPE).
18. Por cada vehículo chatarrizado se autoriza matricular un nuevo vehículo.
19. El modelo de gestión verticalmente integrado con acceso competitivo se ca-
racteriza por los siguientes aspectos: 1. la existencia de una empresa ferroviaria
responsable de la infraestructura y del control de tráfico que circula sus trenes con
carga propia o de terceros; 2. la circulación de otros operadores ferroviarios sobre
la infraestructura a su cargo, mediante el cobro de peaje; y 3. fijar un cupo a la
capacidad disponible que puede emplear el ferrocarril verticalmente integrado (por
ejemplo, 70 %) para dejar capacidad “sobrante” para los terceros operadores. Este
modelo podría evolucionar desde el inicio o en el mediano plazo hacia un modelo
verticalmente desintegrado (open access), y presenta, a su vez: 1. un responsa-
ble de la infraestructura y del control de tráfico y 2. separadamente, un conjunto
de operadores que pagan peaje por el uso de esa infraestructura.

las posibles repotenciaciones de las que puede ser
objeto. En Colombia, se estima que la edad promedio
del material rodante supera los 40 años, e incluye, en
su mayoría, procesos de repotenciación. En este con-
texto, el país no cuenta con una normatividad técnica
de operación en el modo.
En resumen, el marco regulatorio y técnico vigente
del modo férreo limita el desarrollo de operadores fe-
rroviarios que ofrezcan servicios de transporte a otros
tipos de carga, y que aprovechen la oferta de infraes-
tructura rehabilitada en los corredores estratégicos
mencionados en la sección anterior.
Finalmente, el modelo operativo del modo fluvial
corresponde a un sistema de un extremo al otro, lo
que significa que los flujos de carga, especialmente
carbón y derivados del petróleo, suelen ser unidirec-
cionales (río abajo), lo que genera mayores costos en
el sentido río arriba; adicionalmente, las instalaciones
de transbordo intermodal o nodos de transferencia de
carga son escasas y no se cuenta con medidas espe-
cíficas para promover el transporte intermodal (Arcadis
& Jesyca, 2015). La operación del modo es incipiente
y concentrada en el río Magdalena y el río León; al
comparar a Colombia con países de condiciones simi-
lares, se evidencia un bajo aprovechamiento de la red
fluvial, pues se desaprovechan las características en
materia de capacidad de carga, costos de operación,
externalidades ambientales y sociales, entre otras20.
La flota de carga del modo fluvial supera los 50
años de antigüedad, y su capacidad de carga es me-
nor comparada con las embarcaciones utilizadas en
otros países (a excepción del río Magdalena). Una de
las principales dificultades para los propietarios de las
embarcaciones radica en el acceso a recursos econó-
micos para la inversión y la sustitución de los equipos,
debido a los altos costos, especialmente de los mo-
tores (Arcadis & Jesyca, 2015). Adicionalmente, tan
INTERMODALIDAD
solo el 17 % de la flota de buques de carga cuentan
con capacidad superior a 25 toneladas, y los equipos
fluviales importados al país actualmente han alcanza-
do la obsolescencia normativa en su país de origen.
Así mismo, la sobretasa al ACPM que consumen los
remolcadores fluviales se invierte en infraestructura de
carretera a escala local.
En materia de acceso al mercado, la empresa postu-
lante requiere demostrar estudios de demanda de mer-
cado y otra serie de requisitos que limitan la ampliación
de la oferta de servicios de transporte de carga fluvial.
Finalmente, no existe un estándar de normatividad
técnica de operación, teniendo en cuenta que se regis-
tran tanto embarcaciones autopropulsadas (estándar
europeo) como de barcazas con remolcadores (es-
tándar de Estados Unidos); esto limita el desarrollo
de economías de escala en la oferta de los equipos.
En este mismo sentido, no se cuenta con mecanismos
de revisión del estado mecánico y de las emisiones de
las embarcaciones que cumplan con los requisitos de
operación internacionales (doble casco, emisión de
gases, certificaciones, etc.).
En conclusión, los modelos de operación de los mo-
dos de transporte de carretera, férreo y fluvial presentan
retos en materia de eficiencia en la operación, regula-
ción técnica, productividad de los vehículos y formalidad
del sector, con el objetivo de reducir los costos y tiem-
pos, y promover la competitividad del país.
20. En las redes fluviales de Brasil, en el 2011 se transportaron 25 millones de
toneladas, en una longitud de 6.500 km navegables; y en Argentina, específi-
camente en el tramo Santa Fe al norte de la hidrovía Paraná-Paraguay, se trans-
portaron en el mismo año 17 millones de toneladas en una longitud de 654 km.
45
 INFORME TÉCNICO

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

46
 INTERMODALIDAD

ESTRATEGIAS

En los siguientes puntos se presentarán las estrategias para promover

la intermodalidad en el país. En el primer caso, se busca generar las
condiciones de intermodalidad, por medio de la modernización de la
infraestructura modal y la promoción de las ILE; en el segundo, se busca
mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios de transporte
de carga en los modos de transporte carretero, férreo y fluvial.

CONDICIONES PARA EL DESARROLLO

DE UN SISTEMA DE TRANSPORTE
INTERMODAL EFICIENTE

Con esta estrategia se busca generar condiciones para
el desarrollo de un sistema de transporte intermodal
eficiente, por medio de diez acciones que promuevan
la conectividad entre los nodos de producción y consu-
mo, y la complementariedad entre modos de transporte.
En la primera acción, el Ministerio de Transpor-
te, con el apoyo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio y el Departamento Nacional de Planeación,
deberá diseñar los lineamientos de logística urbana
para municipios, distritos y áreas metropolitanas, que
incluyan como mínimo los siguientes componentes:
establecimiento de corredores urbanos de carga, iden-
tificación de anillos viales, accesos urbanos e infraes-
tructura logística especializada, diseño de medidas
de gestión de la operación de carga, como zonas de
cargue y descargue, entre otros. Dichos lineamientos
se deben desarrollar en el marco de la reglamentación
del proceso de formulación de los planes maestros
de movilidad creados mediante la Ley 1083 de 2006.
Como segunda acción, el Ministerio de Transpor-
te, con apoyo del Departamento Nacional de Planea-
ción, deberá formular un programa de cofinanciación
urbano-nación para la construcción o mejoramiento
de infraestructura de accesos viales y corredores ur-
banos de carga en las aglomeraciones urbanas de
producción y consumo, de forma que articulen los co-
rredores logísticos de importancia estratégica y permi-
tan aumentar las velocidades de acceso y tránsito por
las ciudades; todo ello, tomando como referencia los
estudios realizados en el Plan Maestro de Transporte
Intermodal (PMTI). A partir de dicha identificación, el
Ministerio de Transporte, mancomunadamente con las
autoridades locales, diseñará un plan de acción que
cuente con una metodología técnica y ambiental para
identificar y estructurar intervenciones que se articulen
con los corredores logísticos.
Como tercera acción, el Ministerio de Transporte,
con el apoyo del Departamento Nacional de Planea-
ción, las alianzas logísticas regionales (si las hubiere)
y los gobiernos locales, promoverá el diseño de planes
logísticos, al establecer una hoja de ruta que incluya
proyectos para la adopción de buenas prácticas en
logística urbana y regional, por medio de esquemas de
público privados, en materia de distribución nocturna
de mercancías, medios de transporte con cero emisio-
nes, programas de logística inversa y consolidación de

47
 INFORME TÉCNICO
clústeres logísticos, que permitan optimizar las ope-
raciones logísticas en las aglomeraciones urbanas y
promover territorios competitivos.
En la cuarta acción, el Departamento Nacional de
Planeación, en conjunto con el Ministerio de Transpor-
te y con apoyo de la Agencia Nacional de Infraestruc-
tura, deberá formular el plan maestro de transporte
ferroviario, en el que se identifiquen las estrategias de
regulación técnica y económica, tanto de infraestruc-
tura como de operación, la normatividad ambiental y
de seguridad, y la arquitectura institucional requerida
para su implementación, con el propósito de reactivar
la operación de los corredores existentes con mayor po-
tencial, articular la operación ferroviaria con los puertos
marítimos y fluviales, y generar condiciones normativas
acordes con las necesidades de la infraestructura (exis-
tente y futura) y la operación de dichos corredores.
Como quinta acción y de manera complementaria a
la anterior, se requiere que el Gobierno nacional iden-
tifique y desarrolle proyectos de infraestructura ferro-
viarios prioritarios, por medio del mecanismo de APP
de iniciativa pública o bajo el tradicional esquema de
contratación mediante obra pública, para la construc-
ción de la infraestructura. Ello implica que los órganos
estatales a cargo de la planeación y la ejecución del
modo férreo en Colombia definan el activo ferroviario
de mayor interés estratégico por ser construido, man-
tenido y operado, y también los servicios esperables,
para entonces enmarcar el portafolio de proyectos y
el plan de inversiones a corto, mediano y largo plazo.
Cabe mencionar que los proyectos APP de iniciativa
privada pueden ser de gran utilidad para la implemen-
tación de subsistemas ferroviarios especializados o
para financiar la adquisición del material rodante y su
operación, pero es importante indicar que, para abor-
dar la rehabilitación y las mejoras estructurales en la
infraestructura, las empresas ferroviarias requieren un
nivel de financiamiento público que permita estructurar
un proyecto sostenible financieramente.
Como sexta medida, el Ministerio de Transporte,
con el apoyo de la Agencia Nacional de Seguridad
48
Vial, deberá diseñar el marco normativo que defina
los criterios de seguridad para la circulación férrea a
escala nacional y el régimen de circulación, incluyendo
los subsistemas férreos.
En la séptima acción, el Ministerio de Transporte,
con el apoyo del Instituto Nacional de Vías (INVIAS),
deberá identificar las fuentes de financiación para la
expansión de la infraestructura fluvial en corredores
estratégicos, de forma que en el corto plazo permita
rehabilitar la infraestructura de transporte existente y
garantizar la continuidad de la navegación mayor per-
manente entre extremos navegables. Adicionalmente,
se deberá diseñar un plan de modernización de los
34 puertos de interés nacional y los 52 de conexión
regional, incluyendo la rehabilitación y mantenimien-
to de muelles y embarcaderos, con el propósito de
generar condiciones para la conexión entre cuencas
y corredores logísticos de importancia estratégica.
Para esta acción, se recomienda analizar, como una
posible fuente de financiación del modo fluvial, los
recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina
que se recauda por el consumo de combustible de
las embarcaciones. Adicionalmente, el Departamen-
to Nacional de Planeación diseñará el proyecto tipo
de muelles y embarcaderos21, lo que permitirá a los
gobiernos municipales y departamentales contar con
herramientas técnicas para complementar la moder-
nización de la infraestructura.
En la octava acción, el Departamento Nacional de
Planeación, con el apoyo del Ministerio de Transporte,
deberá analizar y definir un modelo de financiación de
proyectos de infraestructura fluvial y férrea que cuente
con fuentes alternativas de financiación, como esque-
mas de subsidios cruzados.
21. Los proyectos tipo son modelos de proyectos que presentan actividades están-
dar de alternativas de solución a problemáticas comunes. Cuentan con aspectos
básicos para su implementación, como diseños, planos, especificaciones técnicas,
presupuesto y cronogramas de ejecución.

Como novena acción, el Departamento Nacional de
Planeación, con el apoyo del Ministerio de Transpor-
te, deberá diseñar un plan estratégico para la pro-
moción y desarrollo de ILE, el cual deberá incluir un
instrumento de priorización de zonas estratégicas, la
identificación de mecanismos de gestión del suelo,
la promoción de la inversión privada, los modelos de
financiación y los esquemas institucionales de desa-
rrollo. Este plan incluirá las plataformas logísticas de
Buenaventura, en el Valle del Cauca; La Virginia, en
Risaralda; Turbo, en Antioquia, y la zona de Puerto
Salgar - La Dorada, en Cundinamarca y Caldas. Adi-
cionalmente, el plan estratégico definirá los meca-
nismos para la promoción de servicios logísticos de
valor agregado y el desarrollo de clústeres logísticos
que promuevan la especialización de los territorios y
la competitividad del sistema logístico.
De manera paralela, en la décima acción, el Depar-
tamento Nacional de Planeación, con acompañamien-
to del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, diseñarán
el proyecto tipo de infraestructura logística especia-
lizada (ILE), con el desarrollo de los componentes
de diseño, planos, especificaciones técnicas, presu-
puesto, cronogramas de ejecución, servicios mínimos
y modalidades de operación. Este diseño deberá de-
terminar un portafolio de servicios para las apuestas
productivas priorizadas.
INTERMODALIDAD
EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DE LOS
SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA
En esta estrategia se establecen diez acciones para la
modernización de los servicios de transporte de carga
en los modos carretero, fluvial y férreo, de acuerdo con
la vocación de carga de cada modo y las condiciones
de oferta, capacidad y calidad requeridas.
En la primera acción, el Ministerio de Transporte22,
con el apoyo de la Superintendencia de Industria y Co-
mercio, deberá actualizar y armonizar la política tarifaria
de los servicios de transporte de carga en los modos
carretero, férreo y fluvial, con el propósito de promover
sistemas de transporte competitivos y complementarios,
bajo los principios de libertad de mercado y protección
a la competencia. De manera complementaria, en la
segunda acción, el Ministerio de Transporte deberá di-
señar un programa de asistencia técnica para la estruc-
turación de modelos de costos de operación en cada
modo de transporte, el cual contará con mecanismos de
referencia de costos de transporte, como el SICE-TAC.
Como segunda acción, el Ministerio de Transpor-
te deberá actualizar y armonizar la normatividad para
la habilitación de empresas de transporte de carga en
los diferentes modos, de manera que los requisitos se
focalicen en garantizar la seguridad, el acceso a pe-
queños transportadores y la disponibilidad del servicio
del transporte, con el fin de promover la formalización
empresarial y la reducción de la intermediación que no
agrega valor al servicio de carga.
Como tercera acción, el Ministerio de Transporte
deberá actualizar la reglamentación para permitir el
22. Hasta el inicio de operaciones de la Comisión de Regulación de
Infraestructura y Transporte.
49
 INFORME TÉCNICO

ingreso y operación de vehículos combinados de carga

(VCC). Para lograr este propósito, en primer lugar, el
Ministerio de Transporte deberá evaluar las condiciones
de operación, la tipología de vehículos, las condiciones
de infraestructura y seguridad vial, e identificar los
corredores con capacidad de operación de este tipo
de vehículos. De manera paralela, el Instituto Nacional
de Vías realizará los estudios de capacidad en vías y
puentes, y de seguridad vial, para definir con ellos la
factibilidad de habilitar los corredores para la circulación
de VCC. Con base en dichos insumos, el Ministerio de
Transporte deberá realizar la respectiva actualización
de la reglamentación conexa, e incorporará las nuevas
configuraciones vehiculares autorizadas en la regulación
de pesos y dimensiones. Así mismo, el Ministerio de
Transporte, con el apoyo del Instituto Nacional de
Vías, deberá establecer el procedimiento estándar
para la autorización de la circulación de vehículos de
transporte de carga extrapesada y extradimensionada.
Finalmente, dicho Ministerio, con participación de
la Agencia Nacional de Infraestructura y el Instituto
Nacional de Vías, definiría las tarifas de peajes de este
tipo de vehículos. Estas acciones permitirán aumentar
la capacidad de carga con sistemas de vehículos más
eficientes y a menores costos de transporte.
En paralelo, en la cuarta acción, el Ministerio de
Transporte, con el apoyo del Departamento Nacional de
Planeación, deberá actualizar la normatividad técnica de
operación de los equipos de transporte del modo férreo
al analizar y evaluar la aplicabilidad de las normas técni-
cas de Estados Unidos (AREMA23) y de Europa (UIC24),
con el objetivo de promover economías de escala en
la producción y mantenimiento de las locomotoras, lo-
grando reducciones en los costos de comercialización.

23. Asociación Americana de Ingeniería Ferroviaria y Mantenimiento de Infraestructu-

ras que emite normativa técnica y recomendaciones vigentes en los Estados Unidos
de América y, generalizadamente aplicadas en gran parte del continente americano.
24. Siglas en francés de Union Internationale des Chemins de Fer (Unión Inter-
nacional de Ferrocarriles). Organismo internacional fundado en 1922 que tiene
como objetivo la normalización de las instalaciones y del material ferroviario, así
como de los aspectos técnicos y organizativos del ferrocarril. Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

50

En el mismo sentido, como quinta acción, el Ministerio
de Transporte deberá actualizar la normatividad téc-
nica del modo fluvial al analizar la aplicabilidad de la
normatividad técnica de barcazas con remolcadores
(estándar de Estados Unidos) y de embarcaciones au-
topropulsadas (estándar europeo), con la promoción
de modelos que faciliten su fabricación nacional. Adi-
cionalmente, se deberán establecer los reglamentos
de navegación definidos en el artículo 86 del Código
de Navegación Fluvial (Ley 1242 de 2008).
Con el objetivo de reducir las emisiones de gases
de efecto invernadero y mejorar la calidad del aire, en
la sexta acción, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, con el apoyo del Ministerio de Transporte, el
Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacio-
nal de Planeación, deberá diseñar los lineamientos de
política pública para la adopción de tecnologías limpias
considerando los diferentes modos de transporte. Ello
se enmarca en la estrategia nacional para aumentar
la incorporación de tecnologías vehiculares de cero y
bajas emisiones propuesta por la Misión de Crecimien-
to Verde25. Con base en los lineamientos definidos, el
Ministerio de Transporte deberá diseñar un programa
que cuente con mecanismos para la renovación de ve-
hículos contaminantes por vehículos que cuenten con
tecnologías de cero y bajas emisiones. Este programa
deberá actualizar el programa de reposición y renova-
ción del parque automotor de carga. De manera comple-
mentaria, el Ministerio de Transporte deberá establecer
restricciones de tránsito de forma gradual en corredores
estratégicos y principales ciudades, con el fin de promo-
ver la modernización de la flota y reducir los niveles de
contaminación en las aglomeraciones urbanas.
En complemento, en la séptima acción, el Ministerio de
Transporte, con apoyo del Ministerio de Ambiente y Desa-
rrollo Sostenible y la Superintendencia de Puertos y Trans-
porte, deberá diseñar un programa para el fortalecimiento
de la cobertura y la capacidad técnica y operativa de los
centros de diagnóstico automotor (CDA) y sus equivalentes
en los demás modos de transporte, con el objetivo de am-
pliar la oferta en los procesos de revisión técnico-mecánica
y de emisiones, y permitir mejorar la capacidad de control
de los estándares de calidad del servicio que mitiguen las
externalidades más frecuentes asociadas con la contami-
nación ambiental y con el siniestro de tránsito.
El programa debe incluir las recomendaciones de la
Misión de Crecimiento Verde, que plantean la revisión y
INTERMODALIDAD
actualización de los métodos de medición de emisiones
contaminantes en vehículos nuevos y en uso, por medio
de tres fases: la primera se centra en el análisis de los
diferentes métodos de evaluación de las mediciones;
la segunda, en el diseño de un plan de trabajo para la
actualización y ajuste de los métodos de medición, y la
tercera, en la definición de un procedimiento de reporte
de la información, como insumo para la elaboración de
los inventarios de emisiones por fuentes móviles.
En la octava acción, la Superintendencia de Industria
y Comercio, con el apoyo del Departamento Nacional de
Planeación y el Ministerio de Transporte, deberá realizar
un estudio de oferta y demanda del mercado, asocia-
do con la comercialización de vehículos destinados al
servicio público de transporte terrestre automotor de
carga; para ello, debe utilizar como referencia metodo-
logías de análisis usadas previamente por el Ministerio
de Transporte y actores gremiales. A partir de los resul-
tados y recomendaciones del estudio, el Ministerio de
Transporte tendrá que ajustar la normatividad asociada
con la autorización de ingreso gradual de nuevos vehí-
culos de carga que promueva la modernización de los
vehículos de carga.
En la novena acción, el Ministerio de Transporte di-
señará un plan de modernización de la normatividad en
el sector, tomando como referencia el estudio de análisis
de impacto normativo realizado por el Departamento Na-
cional de Planeación, el cual busca medir los impactos
económicos, sociales y ambientales de la normatividad
del transporte de carga por carretera, de manera que
se mitiguen los efectos negativos de la reglamentación
actual. De manera complementaria, el Departamento Na-
cional de Planeación desarrollará los estudios de impacto
normativo para los modos férreo y fluvial.
Finalmente, en la décima acción, el Ministerio de
Transporte deberá diseñar un esquema de promoción
de los modos de transporte férreo y fluvial; en el primer
modo se deben considerar estudios de mercado en los
tres corredores estratégicos existentes, y en el segundo,
incluir un plan de diversificación de los productos trans-
portados, con el fin de identificar cargas de retorno que
permitan disminuir los costos operacionales, aprovechan-
do la vocación de carga de los modos de transporte.
25. De acuerdo con la clasificación establecida en la Ley 1083 de 2006 y sus
reglamentaciones vigentes.
51
 INFORME TÉCNICO

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

52
05
Facilitación
del comercio
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
 INFORME TÉCNICO

En esta sección se describen las condiciones de infraestructura y

operación de los nodos de comercio exterior conformados por
puertos, aeropuertos y pasos de frontera. Adicionalmente, se exponen
las estrategias planteadas en la Misión de Logística y Comercio Exterior, que
promueven la reducción en los costos y en los tiempos de los procesos de
importación y exportación.

DIAGNÓSTICO

NODOS DE COMERCIO EXTERIOR

Durante la última década se incrementó la presencia de

los productos colombianos en los mercados internacio-
nales. Esta dinámica se evidencia en el crecimiento del
volumen de exportación de mercancías que se ubicó en
69,7 %, al pasar de 90,5 a 153,5 millones de toneladas,
tal como se muestra en la figura 5-1.
Figura 5-1. Exportaciones (2008-2017).
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de comercio exterior
del DANE 2018.

180
160
140
120
Millones de Toneladas

100
80
60
40
20
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

54
 FACILITACIÓN DEL COMERCIO

En materia de importaciones, el crecimiento se ubicó Figura 5-2. Volumen de importaciones (2008-2017).

en el 68 % al pasar de 21,8 a 36,7 millones de tonela- Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de comercio exterior
das de mercancías, tal como se indica en la figura 5-2. del DANE 2018.

45
40
35
30
Millones de Toneladas

25
20
15
10
5
-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.

55
 INFORME TÉCNICO

Al respecto, los puertos marítimos se consolidaron

como los nodos de comercio exterior más represen-
tativos dentro del total de movilización de carga, con
un 96,4 % de participación, seguidos por los pasos de
frontera terrestre, con una participación de 3,2 % y por Figura 5-3. Volumen de comercio exterior por modo de transporte
los aeropuertos, con 0,4 %. Dicho comportamiento se (2008 - 2016).
ha mantenido relativamente estable desde el 2008, tal Fuente: Elaboración propia con base en información del Sistema Estadístico
como se muestra en la figura 5-3. de Comercio Exterior de la DIAN 2018.

200

180

160

140

120
Millones de Toneladas

100

80

60

40

20

-
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Marítimo Terrestre Áereo

56
 FACILITACIÓN DEL COMERCIO

La carga de comercio exterior movilizada por los

puertos marítimos se distribuyó principalmente en
siete zonas portuarias, localizadas en los litorales del
Atlántico (Ciénaga, Golfo de Morrosquillo, La Guajira,
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla) y Pacífico
(Buenaventura) (figura 5-4).
Figura 5-4. Distribución de movimiento de carga por zona
portuaria (2016).
Fuente: Elaboración propia con base en las estadísticas de tráfico portuario
de la Superintendencia de Puertos y Transporte 2018.

1%

Ciénaga
7%
29% Golfo de Morrosquillo
9%
Guajira

Cartagena

11% Buenaventura

Santa Marta
20% Barranquilla
18%
Otros

Sobre esta información cabe resaltar que las zonas por-
tuarias de Ciénaga y La Guajira se han consolidado como
nodos especializados de exportación de carbón, que se co-
nectan con las zonas de producción del mineral a través del
corredor férreo central administrado por FENOCO y el co-
rredor privado de Cerrejón, respectivamente. Por su parte,
la zona del Golfo de Morrosquillo se especializa en la ex-
portación de crudo de petróleo proveniente de los Llanos
Orientales, que se transporta a través de la red de oleoduc-
tos. Esta condición ha permitido lograr eficiencia en tiempos
y en costos logísticos durante el desarrollo de procesos de
transporte y exportación especializados para el producto.
Por otro lado, las zonas portuarias de Cartagena, Bue-
naventura, Santa Marta y Barraquilla se caracterizan por
ser multipropósito, teniendo en cuenta que atienden la
totalidad de los tipos de carga (contenerizada, suelta y
graneles líquidos y sólidos) de los diferentes nodos de
producción y consumo nacional.
En materia de infraestructura, la capacidad portuaria
instalada en el país excede los 302 millones de tonela-
das anuales para atender carga contenerizada, carga
suelta y graneles líquidos y sólidos. A continuación, se
presenta la distribución de la capacidad en las principa-
les zonas portuarias (tabla 5-1).

57
 INFORME TÉCNICO

Tabla 5-1. Capacidad portuaria nacional (millones de toneladas

anuales) 2010.
Fuente: Elaboración propia con datos del documento CONPES 3744 de 2013.

Zona portuaria Exportación Importación Total de capacidad

Cartagena 44,1 44,9 89,0

Santa Marta 55,8 5,9 61,6

Barranquilla 6,9 8,6 15,5

La Guajira 35,1 0,6 35,7

Golfo de Morrosquillo 65,0 0,3 65,3

Otros 1,6 0,5 2,1

Total litoral atlántico 208,5 60,8 269,3

Buenaventura 7,2 22,7 29,9

Tumaco 2,7 0,0 2,7

Total litoral pacífico 9,9 22,7 32,6

Total litorales nacionales 218,5 83,5 302

Pese a lo anterior, debido a la crisis de los commodities
y a la necesidad de diversificar la canasta exportadora
del país, se presenta la necesidad de ampliar la capa-
cidad portuaria, con el fin de que responda de manera
eficiente a las exigencias del comercio exterior de los
productos agrícolas, particularmente en infraestructu-
ra de almacenamiento y manipulación de productos
refrigerados y zonas de conexión eléctrica para conte-
nedores refrigerados.
Las zonas portuarias de Cartagena, Buenaventura, San-
ta Marta y Barranquilla se han desarrollado dentro de
las ciudades, tal como ha sucedido en algunos de los
terminales portuarios más grandes del mundo (Barce-
lona, Rotterdam, Nueva York, entre otros26) (figura 5-5).
26. Peter de Langen measuring value at city ports, porteconomics.eu

58
 FACILITACIÓN DEL COMERCIO

N
Figura 5-5. Zonas portuarias de Colombia.
Fuente: Elaboración propia con información de concesiones de la Superintendencia
de Puertos y Transporte 2018.

59
 INFORME TÉCNICO
Sin embargo, en el caso de los puertos colombianos,
la expansión de los terminales no se ha realizado de
forma planificada —lo cual genera conflictos en las
ciudades— debido a la desarticulación de los instru-
mentos de planificación territorial que se traducen en
fragmentación urbana, fragmentación de la infraes-
tructura y los servicios portuarios, mayores índices de
accidentalidad y mayores inversiones en accesos te-
rrestres y marítimos (FDN, 2014).
En el caso de los accesos marítimos, los puertos
del país son impactados por la sedimentación, par-
ticularmente aquellos ubicados en deltas de ríos, lo
que requiere cuantiosas inversiones en dragados de
mantenimiento, que no logran ser continuas, lo que
afecta la operación portuaria. Adicional al manteni-
miento, actualmente existe una presión para incre-
mentar las profundidades de los canales de acceso,
debido a la tendencia en el aumento del tamaño de
los buques de los distintos tipos de carga. Cabe re-
saltar que los accesos marítimos incluyen los ser-
vicios de remolque y pilotaje para maniobrar en el
canal de acceso y las zonas de giro.
600.000
500.000
400.000
Toneladas
300.000
200.000
100.000
-
2008 2009 2010 2011
Exportación
60
Finalmente, la operación portuaria presenta distorsión
en los precios de las tarifas, causada por la política de
libertad vigilada vigente desde 1997, la cual no respon-
de a las características del mercado, genera una falta
de transparencia en la información disponible sobre las
tarifas cobradas y limita la capacidad de decisión del
usuario (Ivarsson & Asociados 2015).
En segundo nivel de importancia, los pasos de fron-
tera terrestre movilizaron 5,5 millones de toneladas de
comercio exterior en 2016, distribuidas principalmente en
las zonas de intercambio comercial con Ecuador (Ipiales)
y Venezuela (Cúcuta y Maicao). Al analizar la evolución
de la carga de comercio exterior por el modo terrestre, se
evidencia un decrecimiento del 82 % en el volumen de
exportaciones, contrastado con un crecimiento del 195 %
del volumen de la carga de importación (figura 5-6).
Figura 5-6. Volumen de carga de importación y exportación
(2008 - 2016).
Fuente: Elaboración propia con base en el Sistema Estadístico de Comercio
Exterior de la DIAN 2018.
2012 2013 2014 2015 2016
Importación

En materia de infraestructura, el país presenta retos
en el desarrollo de los Centros Binacionales de Aten-
ción en Frontera (Cebaf) y los Centros Nacionales de
Atención de Fronteras (Cenaf), instalaciones que pro-
mueven la seguridad y eficiencia en los procesos de
intercambio comercial de mercancías 27. De manera
específica, existen pasos de frontera en el país en los
cuales aún no se cuenta con la infraestructura adecua-
da para realizar los controles (como son los casos de
Arauca y Paraguachón, donde las entidades operan
en casetas sobre las vías —en algunos casos sobre
el mismo puente internacional— o, en su defecto, en
la zona urbana más cercana28). Por otra parte, existe
infraestructura que se encuentra en desuso, como en
el caso de San Miguel(Decreto 916 de 2014)29. Adi-
cionalmente, se presentan dificultades en la identifi-
cación de fuentes de financiación y mecanismos de
vinculación de capital privado para la construcción de
infraestructura de los Cenaf y Cebaf30.
Por último, los aeropuertos movilizaron 749.000
toneladas de comercio exterior en 2016, distribuidas
principalmente por los aeropuertos de Bogotá (83 %),
Rionegro-Antioquia (14,7 %), Cali (1,4 %) y Barranquilla
(0,8 %). Adicionalmente, se observa que el volumen de
exportación ha presentado un crecimiento del 57 %, con-
trastado con un decrecimiento del 34 % en la importación
de productos entre 2008 y 2016 (figura 5-7).
900.000
800.000
700.000
600.000
500.000
Toneladas
400.000
300.000
200.000
100.000
-
2008 2009 2010 2011
Exportación
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
27. Cenaf es el “conjunto de instalaciones aledañas a un paso de frontera, que se
localizan en territorio colombiano, en las cuales las autoridades competentes de un
país presentan los servicios de control integrado de personas, vehículos y mercancías,
y donde además se brindan otros servicios complementarios a los ciudadanos, entre
ellos, los definidos en la normatividad de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).”
Por otro lado, el Cebaf se define como un “conjunto de instalaciones aledañas a
un paso de frontera, que se localizan en una porción del territorio de Colombia o
de los países de la CAN colindantes, en las cuales las autoridades competentes, de
por lo menos dos países, prestan los servicios de control integrado de personas,
vehículos, y mercancías, donde además se brindan otros servicios complementarios a
los ciudadanos, entre ellos, los definidos en la normatividad Andina o los establecidos
mediante acuerdos específicos”. Lo anterior, en concordancia con lo establecido en el
artículo 1° de la Decisión número 502 de 2001 de la Comunidad Andina.
28. En el caso de Paraguachón operan en Maicao, por ejemplo.
29. Actualmente se opera en las instalaciones de Ecuador como Cebaf de única cabecera.
30. Particularmente para los temas asociados con la construcción de Cenaf/Cebaf,
el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) del DNP ha establecido el
Modelo Nacional de Gestión Integrada y Coordinada de Controles y Servicios en Pasos
de Frontera (Modelo Fronterizo), el cual se encuentra en proceso de concertación con
las entidades que participan en su construcción y operación.
Figura 5-7. Volumen de carga de importación y exportación
(2008 - 2016).
Fuente: Elaboración propia con base Sistema Estadístico de Comercio
Exterior de la DIAN 2018.
2012 2013 2014 2015 2016
Importación
61
 INFORME TÉCNICO
Foto: Agencia Nacional de Infraestructura.
En términos de infraestructura aeroportuaria, el Go-
bierno nacional cuenta con 74 aeropuertos, de los
cuales 13 son internacionales, localizados en: Bogo-
tá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cú-
cuta, Leticia, Rionegro, Pereira, Armenia, Riohacha,
Santa Marta y San Andrés Isla. Actualmente, 17 de las
74 terminales aéreas están concesionadas por la ANI,
con el fin de incrementar su uso comercial mediante
la modernización de su infraestructura con inversión
62
privada. Las restantes, están operadas directamente
por la Aerocivil.
En materia de inversión pública, en los últimos años se
han modernizado 51 aeropuertos (29 entregados, 22 en
construcción y uno en estructuración) con una inversión
cercana a los $2,8 billones, lo que permite consolidar una
red de infraestructura aeroportuaria que presta servicios
de conectividad a los principales centros de producción y
consumo nacional (figura 5-8).
 FACILITACIÓN DEL COMERCIO

Figura 5-8. Aeropuertos de Colombia.

Fuente: Elaboración propia a partir de información de Aerocivil y ANI.

63
 INFORME TÉCNICO

De manera complementaria, la inversión privada ha

contribuido en la modernización de los aeropuertos Tabla 5-2. Inversión privada en aeropuertos concesionados.
concesionados, tal como se observa en la tabla 5-2. Fuente: Agencia Nacional de Infraestructura. Agosto de 2018.

Inversión Privada
Concesión Aeropuerto Ciudad 2010 - 2017
COP Millones (2009)
OPAIN El Dorado Bogotá 1.869.437,95

CODAD El Dorado - pista Bogotá 86.980,98

Gustavo Rojas Pinilla San Andrés 9.102,47

CASYP
El Embrujo Providencia 2.373,96

SACSA Rafael Núñez Cartagena 60.066,83

AEROCALI Alfonso Bonilla Aragón Cali 180.162,06

Jose Maria Córdoba Rionegro 392.185,00

Olaya Herrera Medellín 78.406,41

Antonio Roldán Betancourt Carepa 42.544,49

CENTRO NORTE
Los Garzones Montería 91.084,83

Las Brujas Corozal 42.479,57

El Caraño Quibdó 175.575,19

Alfonso López Pumarejo Valledupar 17.618,19

Simón Bolívar Santa Marta 64.502,42

Almirante Padilla Riohacha 11.993,73

NORORIENTE
Palonegro Bucaramanga 54.952,05

Camilo Daza Cúcuta 44.087,93

Yariguies Barrancabermeja 14.004,99

BARRANQUILLA Ernesto Cortissoz Barranquilla 119.474,25

TOTAL INVERSIONES AEROPUERTOS CONCESIONADOS 3.357.033,29

64
 FACILITACIÓN DEL COMERCIO

Los avances en infraestructura han consolidado un

sistema regional de transporte aéreo competitivo, a
tal nivel que los aeropuertos El Dorado y José María
Córdova, de Medellín, se han posicionado en el primero Figura 5-9. Movimiento de carga en los principales aeropuertos
y sexto lugares en movimiento de carga en el escalafón de LATAM (Año 2017).
de aeropuertos de Latinoamérica (LATAM) (figura 5-9). Fuente: Aerocivil 2018.

800.000
706.803
700.000

600.000 543.261 540.468

500.000
371.347
400.000
283.703
300.000
216.318
200.000
126.703 114.095
100.000

-
El Dorado, Gausulhos, Benito Juárez, Arturo Merino Jorge Chávez, Mariscal Sucre, Jose María Tocumen,
Bogotá. Sao Paulo. Ciudad de México. Benítez, Lima. Quito. Córdova, Medellín. Ciudad de
Colombia Brasil México Santiago. Perú Ecuador Colombia Panamá.
Chile Panamá

Sin embargo, y pese a la modernización de la ha incrementado de manera sostenida en la última

infraestructura aeroportuaria, los nodos de comercio década; sin embargo, se observa que los tiempos
exterior aeroportuarios presentan retos en materia que se invierten en las operaciones de importación y
de operación que limitan el aprovechamiento de la exportación del país son superiores a los requeridos en
capacidad instalada, por la ineficiencia en los accesos los países de la región31 (figura 5-10).
a los terminales de carga y por la dispersión en la oferta
de servicios logísticos. Adicionalmente, se presentan
riesgos de contaminación de carga por la carencia de
instalaciones adecuadas para la inspección y control
tanto de carga seca como refrigerada. Estas brechas
limitan la competitividad de los productos que se
importan o exportan a través del nodo aeroportuario.
31. Los datos sobre el comercio transfronterizo se recopilan mediante un
cuestionario que se realiza a agentes de carga locales, agentes de aduanas y
TRÁMITES DEL COMERCIO EXTERIOR comerciantes. El cumplimiento fronterizo refleja el tiempo relacionado con el
cumplimiento de la regulación aduanera de la economía y regulación relativa a
Tal como se describió en la sección anterior, el otras inspecciones que son obligatorias para que el cargamento cruce la frontera
intercambio de mercancías de comercio exterior se del país (Banco Mundial, 2016)

65
 INFORME TÉCNICO

Figura 5-10. Tiempo en procesos de comercio exterior (horas).

Fuente: Capítulo de comercio transfronterizo del Doing business, 2016.

112 112
120

100
72
80
60
54
Horas

60
44,2 48
40
24 24 20,4
20

0
Panamá México Chile Perú Colombia

Exportación Importación

Figura 5-11. Tiempo para el cumplimiento documental en

proceso de comercio exterior (horas).
Fuente: Capítulo de comercio transfronterizo del Doing business, 2016.

80
72
64
70
60
60
48
50
36
Horas

40
24
30
17,6
20
6 6 8
10
0
Panamá México Chile Perú Colombia

Exportación Importación

66

En suma, los tiempos invertidos tanto para el cumpli-
miento fronterizo como para la preparación documen-
tal, restan competitividad a los productos colombianos
en los mercados internacionales y limitan la exporta-
ción de pequeños y medianos productores.
Teniendo en cuenta esta problemática y con el
propósito de modernizar las condiciones regulatorias
de las operaciones de comercio exterior, el Gobierno
nacional actualizó el estatuto aduanero por medio de
los decretos 390 de 2016 y 349 de 2018, los cuales
armonizan las mejores prácticas internacionales inclui-
das en el cuerpo normativo del Convenio de Kioto Re-
visado32, el Acuerdo de Facilitación del Comercio de la
Organización Mundial del Comercio (OMC) y los textos
de los acuerdos comerciales suscritos y en ejecución
por Colombia. Esta regulación permite a funcionarios
y empresarios tener mayor certeza jurídica y facilidad
para realizar sus operaciones internacionales en me-
nos tiempo y a menores costos. Se estima que con la
implementación de las medidas consideradas en el
Decreto 390 de 2016, el proceso de desaduanamien-
to33 podrá realizarse en máximo 48 horas.
Para este fin, se incluyen figuras asociadas a la
facilitación comercial, como las resoluciones anticipa-
das, el operador económico autorizado, los importado-
res, exportadores y operadores de comercio exterior
de confianza, el pago electrónico obligatorio, el uso de
equipos de inspección no intrusiva, entre otros.
En materia de control de la seguridad de la ca-
dena logística, la regulación contempla el desarrollo
de un sistema de administración de riesgos, a través
del cual se busca identificar operaciones y operadores
de comercio exterior riesgosos y enfocar en ellos el
control, para facilitar el despacho aduanero a los que
no representan riesgo. Así mismo, permite identificar
importadores, exportadores y operadores de comer-
cio exterior confiables para ofrecerles beneficios en
el cumplimiento de sus obligaciones aduaneras, re-
presentados en mecanismos de facilitación de ope-
raciones y menores costos, contribuyendo con ello a
mejorar la competitividad de las empresas del país. Así
mismo, se incorpora el uso obligatorio de dispositivos
electrónicos de seguridad que evitan la apertura del
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
medio de transporte o unidad de carga en carretera,
y permiten mejorar la trazabilidad y el control de la
mercancía durante el transporte.
Por su parte, y con el propósito de promover la
intermodalidad, se crean las condiciones normativas
para el tránsito aduanero a través de diferentes mo-
dos de transporte (férreo, fluvial, carretero y aéreo)
o una combinación de estos. Adicionalmente, en el
régimen de tránsito aduanero, se incorpora el con-
cepto de declaración anticipada, con el fin de que
el documento de transporte se considere como la
declaración en el transporte de cabotaje o multimo-
dal, y permitir así simplificar y agilizar el trámite para
autorizar dichas operaciones.
Frente a los nodos de comercio exterior, se forta-
lece la figura de los centros de distribución logística
internacional, para ampliar las operaciones que se
pueden realizar en los mismos, se crean condiciones
mediante la figura del trasbordo internacional, con el
objetivo de que los puertos, los aeropuertos y las in-
fraestructuras logísticas especializadas (ILE) realicen
operaciones de consolidación y distribución con des-
tino a otros países, lo cual posiciona al país como un
centro de distribución de la región aprovechando la
posición geográfica.
32.Convenio Internacional sobre la Simplificación y la Armonización de
Procedimientos Aduaneros, referente global para la facilitación de las operaciones
aduaneras y de comercio exterior.
33.El desaduanamiento se define como el cumplimiento de las formalidades
aduaneras necesarias para permitir a las mercancías importarlas para el
consumo, ser exportadas o ser sometidas a otro régimen aduanero. Para los
regímenes de importación, depósito aduanero y tránsito, comprende desde la
presentación de la declaración aduanera hasta la culminación del régimen, y
para el régimen de exportación, desde el ingreso de la mercancía al lugar de
embarque hasta la culminación del régimen. Cualquier referencia a la expresión
“nacionalización” en otras normas, debe entenderse como “desaduanamiento”
en la importación de mercancías que quedan en libre circulación.
67
 INFORME TÉCNICO
Foto: Ministerio de Transporte.
De manera complementaria, se crea la figura de zo-
nas únicas de inspección (ZUI) en las zonas prima-
rias aduaneras (ZPA34) en las cuales las entidades de
control (DIAN, ICA, INVIMA y Policía Antinarcóticos)
ejercen el control coordinado en las terminales de co-
mercio exterior. El funcionamiento de las ZUI consti-
tuye un factor central en la reducción de tiempos de
movilización de contenedores dentro de la terminal de
comercio exterior.
Cabe resaltar que el Decreto 2685 de 1999 estable-
ce un trámite ágil para que personas naturales o jurídi-
cas puedan importar o exportar mercancías hasta por
US$5.000 sin límite de cantidad, a través del operador
postal oficial y los intermediarios de envíos urgentes,
sin tener que realizar el procedimiento de presentación
de declaración de importación o exportación. En es-
tos casos, la guía de tráfico postal o envíos urgentes
con la constancia del pago de los impuestos hace las
veces de declaración de importación o exportación.
Esta modalidad es la base del programa Exporta fácil.
Sin embargo, pese a que el país cuenta con una
normatividad aduanera moderna y en proceso de re-
glamentación, se requiere avanzar en mecanismos
de articulación institucional para la optimización de
68
los procesos de comercio exterior mediante el uso de
herramientas TIC en las operaciones de importación
y exportación35, así mismo, promover y masificar las
figuras contempladas por la regulación aduanera que
permitan reducir los tiempos en los procesos garanti-
zando los niveles de seguridad en la cadena logística.
34.Zona primaria aduanera (ZPA): Es el lugar del Territorio Aduanero Nacional
habilitado por la DIAN para realizar las operaciones materiales de recepción,
almacenamiento, movilización y embarque de mercancías que entran o salen del
país, donde la administración aduanera ejerce sin restricciones su potestad de
control y vigilancia. Las zonas únicas de inspección (ZUI) son áreas delimitadas
con dispositivos y procedimientos de seguridad y operación, en donde se llevarán
a cabo las labores de control del cumplimiento de las formalidades aduaneras
de la carga o mercancía que ingrese o salga del territorio aduanero nacional.
Dichas zonas deberán contar con los equipos de inspección no intrusiva conforme
lo determine la autoridad competente y contar con los espacios que permitan
acondicionar de manera contigua las oficinas de las diferentes autoridades de
control para garantizar el cumplimiento oportuno de sus funciones (Aparte del
art. 127 de Decreto 390 de 2016).
35. Parte de la congestión existente en terminales de comercio exterior obedece
a la ausencia de tecnologías de información.
 FACILITACIÓN DEL COMERCIO

ESTRATEGIAS

A continuación, se describen las estrategias que buscan reducir los

tiempos y costos en los procesos de comercio exterior, mediante la
promoción de la eficiencia en los nodos de intercambio comercial y en la
optimización de los trámites de importación y exportación con el uso de las
herramientas de facilitación del comercio.

PROMOVER EFICIENCIA EN LOS NODOS

DE COMERCIO EXTERIOR

En esta estrategia se establecen doce acciones que
buscan promover la eficiencia en la oferta de infraes-
tructura de los terminales de comercio exterior, para
permitir la reducción de costos y tiempos en las ope-
raciones de importación y exportación.
En la primera acción, el Ministerio de Transporte
(MinTransporte), con el apoyo del DNP, deberá formu-
lar un plan estratégico portuario, que defina la visión
de largo plazo del sistema portuario, el cual debe in-
cluir las estrategias encaminadas al fortalecimiento de
la competitividad de servicios portuarios y de logística,
los desafíos en términos de competencia, la sostenibi-
lidad ambiental, los aspectos técnicos y los mecanis-
mos para el desarrollo para clústeres portuarios. En el
mismo plan se deberán tener en cuenta los accesos
marítimos, carreteros, férreos y fluviales requeridos,
teniendo en cuenta los requerimientos de inversión.
En complemento, en la segunda acción, el Min-
Transporte, con el apoyo del DNP, deberá formular
planes maestros por zona portuaria con una visión
de desarrollo entre 10 y 20 años, bajo criterios de efi-
ciencia en el uso del espacio marino costero y fluvial
y en armonía con los instrumentos de ordenamiento
territorial y ambiental. Para la formulación de estos
planes se deberá tener en cuenta a los grupos de in-
terés públicos y privados, con el propósito de construir
una visión conjunta. Inicialmente estos planes deberán
formularse en las zonas portuarias que presentan pro-
blemas de congestión y conflictos ciudad-puerto, tales
como Barranquilla, Cartagena, Buenaventura y Santa
Marta; sin embargo, se tendrán en cuenta los esfuer-
zos realizados en Buenaventura y Barranquilla como
puntos de partida iniciales para los estudios. Durante
el proceso de formulación se recomienda que no se
admitan solicitudes de concesión portuaria en dichas
zonas por parte de la Agencia Nacional de Infraestruc-
tura (ANI) y de Cormagdalena, según corresponda.
En la tercera acción, el MinTransporte, con el
apoyo de las entidades concedentes, deberá priorizar
el otorgamiento de concesiones de terminales portua-
rios de servicio público para carga refrigerada, con el
objetivo de aumentar la capacidad para este tipo de
productos. Esto aplicará de la misma forma cuando
terminales de servicio privado soliciten modificación
y/o prórroga de su contrato, lo anterior se reflejará en
los cargos que se establezcan en la fórmula de cargo
variable de la contraprestación para estimular el ser-
vicio transporte de carga refrigerada en contenedores.
En la cuarta acción, el MinTransporte deberá es-
tructurar un programa de mantenimiento sostenible de
los accesos marítimos que incluya pagos por niveles
de servicio, la posibilidad de participación privada, la

69
 INFORME TÉCNICO
inclusión de las zonas a cargo de los privados, la de-
limitación de estas zonas, contratos a mediano plazo
que tengan la posibilidad de contar con un equipo dis-
ponible de tiempo completo para la atención de dis-
tintas zonas portuarias y la posibilidad de seleccionar
equipos adecuados que garanticen el mantenimiento
de la sedimentación en niveles mínimos considerando
ahorros por las movilizaciones. Sumado a lo anterior,
se deberán optimizar los proyectos de construcción o
profundización de canales de acceso que se encuen-
tren en estudios para minimizar costos de construc-
ción, operación y mantenimiento.
Así mismo y teniendo en cuenta la importancia de
la conectividad de los puertos, en la quinta acción,
las entidades concedentes deberán exigir dentro de
los requisitos de la solicitud de permiso portuario, un
plan de conectividad que pueda ser ejecutado dentro
del plan de inversiones del contrato de concesión por-
tuaria a través de un esquema de APP, que se pueda
materializar en el plazo en el que se presenta la solici-
tud de concesión portuaria y previamente a la entrada
en operación del puerto. El plan deberá articular al
puerto con las principales rutas de carreteras, férreas
y/o fluviales de comercio exterior del país o directa-
mente con los centros de producción y consumo que
garantizarán su carga.
En la sexta acción, el MinTransporte, con el apoyo
de la Dirección General Marítima y la Superintenden-
cia de Puertos y Transporte (SPT), deberá actualizar la
política tarifaria del sistema portuario de país, autorizar
a las sociedades portuarias que operan en puertos
de servicio público a fijar sus tarifas libremente y en
consecuencia ampliar el número de servicios portua-
rios que se consideran en el modelo de concesión36,
teniendo en cuenta que en la actualidad, el número
de sociedades portuarias y la oferta de servicios de
infraestructura portuaria son suficientemente amplios.
La nueva política tarifaria deberá contener todas
las tarifas que se incluyan en los servicios portua-
rios básicos, así como una estructura de precios que
contenga una distribución adecuada de los costos y
gastos típicos de una concesión portuaria. Las tarifas
deberán ser publicadas y reportadas a la SPT, con
el fin de que esta pueda supervisar la existencia de
prácticas anticompetitivas. En el caso de las nuevas
70
concesiones otorgadas, la SPT verificará que las tari-
fas publicadas no sean superiores a las presentadas
en el flujo de caja del modelo financiero o dentro del
plan de negocio en la solicitud de la concesión. Las
tarifas serán de carácter público, para garantizar la
transparencia y permitir un control permanente de
prácticas anticompetitivas o monopólicas.
Con un mercado maduro y aumentos significativos
en la carga movilizada, es necesario descentralizar el
control de precios para aumentar la eficiencia portuaria
y promover la especialización. No obstante, será la au-
toridad competente encargada de la revisión de las ta-
rifas la que puede determinar las prácticas dominantes
que amenacen la libre determinación de las mismas.
De acuerdo con lo anterior, esta libertad deberá estar
acompañada por un análisis del fortalecimiento institu-
cional de la SPT, y la Superintendencia de Industria y
Comercio (SIC), con el fin de evitar fallas de mercado
y prácticas restrictivas de la competencia37.
En la séptima acción, la SPT deberá actualizar y
publicar la batería de indicadores que permitan hacer
seguimiento a la eficiencia operacional y de capaci-
dad de las concesiones portuarias, mensualmente. La
publicación de los indicadores deberá cumplir con los
lineamientos de la política de gobierno en línea. Para
la formulación de la batería de indicadores, podrán
tomarse como referencia los formulados en el marco
del Observatorio Nacional de Logística.
36. Actualmente se consideran cuatro conceptos: muellaje, uso de instalaciones,
almacenamiento y servicios públicos con base en la Resolución 723 de 1993.
No obstante, se plantea la inclusión de la base tarifaria dentro de los ingresos
contemplados en los planes de negocio o modelo financiero de concesión,
así: Practicaje, remolque, amarre/desamarre, muellaje, almacenamiento, uso
de instalaciones, servicios públicos, estiba/desestiba, transbordo, cargue y
descargue de camiones/vagones y transporte horizontal. Por su parte, respecto
las ayudas de navegación, se plantea que el cobro se realice a través de la
Dirección General Marítima (Dimar), por ello que no se plantea su inclusión
como ingreso dentro de los planes de negocio de las Sociedades Portuarias.
37. Acuerdos anticompetitivos, abuso de posición de dominio, y demás que la SIC defina.

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.
Con el propósito de mejorar la oferta de infraestructura en
las zonas de frontera terrestre, en la octava acción, el Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores (MinRE), con el apoyo
del DNP y las entidades competentes, deberá adoptar el
modelo de desarrollo para Cenaf y Cebaf propuesto por
el Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC)
del DNP, incluyendo los ajustes institucionales, fiscales y
de operación dentro de las entidades del Gobierno nacio-
nal. Adicionalmente, la ANI o el INVIAS (de acuerdo con la
competencia) deberán priorizar y estructurar proyectos de
Cenaf y Cebaf que incluyan el desarrollo de infraestructu-
ra logística especializada, de acuerdo con criterios de efi-
ciencia, efectividad y economía del gasto. Lo anterior, con
el objetivo de promover actividades de valor agregado.
En la novena acción, el MinTransporte, con el
acompañamiento de la Aeronáutica Civil, deberá revisar
y actualizar los planes maestros aeroportuarios de los
aeropuertos que movilizan o tienen potencial de movilizar
carga tanto doméstica como internacional, con el objetivo
de incluir planes de acceso y conectividad con los princi-
pales corredores logísticos carreteros y/o férreos del país.
En la décima acción, el MinTransporte, con el acom-
pañamiento de la Aeronáutica Civil y el DNP, deberá reali-
zar los estudios pertinentes para el desarrollo de una ILE
de carácter aeroespacial que pueda incluir servicios de
mantenimiento de aeronaves y servicios de valor agrega-
do a la carga aérea, entre otros. Esta ILE se deberá incluir
en el plan estratégico para la promoción y desarrollo de
ILE establecido anteriormente.
FACILITACIÓN DEL COMERCIO
En complemento, en la décimo primera acción, el Min-
Transporte, con el apoyo del DNP, deberá definir el pro-
cedimiento para autorizar el registro de los proyectos que
se clasifiquen como ILE. Por su parte y tal como lo esti-
pula la regulación aduanera, la DIAN deberá reglamentar
el proceso de autorización de operaciones aduaneras en
los proyectos ILE.
Finalmente, en la décimo segunda acción, el Min-
Transporte, con el acompañamiento del Ministerio de Co-
mercio, Industria y Turismo (MinCIT)y el DNP, deberá es-
tablecer la normatividad requerida para desarrollar ZUI38
dentro de los puertos y aeropuertos concesionados que
movilizan carga de comercio exterior, para evitar efectos
jurídicos adversos, bien sea para la entidad concedente
o para la entidad titular de la infraestructura. Para el de-
sarrollo de estas zonas, se recomienda tener en cuenta el
prototipo definido por el MinCIT, que busca optimizar los
movimientos de carga dentro de las instalaciones portua-
ria y aeroportuaria. Así mismo, las entidades concedentes
deberán exigir dentro de los requisitos de la solicitud de
permiso portuario o aeroportuario, las especificaciones
de las zonas únicas de inspección que puedan ser eje-
cutadas dentro del plan de inversiones del contrato en las
solicitudes de nuevas concesiones.
38. Las zonas únicas de inspección (ZUI) se establecieron en los decretos 1520
de 2008 y 390 de 2016.
71
 INFORME TÉCNICO
OPTIMIZAR LOS TRÁMITES DE
IMPORTACIÓN Y EXPORTACIÓN
En esta estrategia se establecen ocho acciones que
promueven la optimización de los trámites de importa-
ción y exportación mediante el uso de las herramientas
de facilitación del comercio.
En la primera acción, el MinTransporte, con el
apoyo del MinCIT y en coordinación con el sector pri-
vado, deberá establecer los estándares técnicos, lega-
les e institucionales para el desarrollo de sistemas de
comunidad portuaria39 y aeroportuaria40, teniendo en
cuenta los pilotos desarrollados por el MinTransporte
y el sector privado. En el marco de la implementación
de esta acción, se deberán definir los protocolos de
interoperabilidad con la Ventanilla Única de Comercio
Exterior (VUCE), teniendo en cuenta la Estrategia de
Gobierno en Línea y la Política Nacional de Explota-
ción de Datos (Big Data).
En concordancia con lo anterior, como segunda
acción, el MinCIT deberá diseñar y desarrollar un plan
de modernización de la VUCE41 que incluya nuevas
funcionalidades, como la inspección simultánea para
todo tipo de carga en los puertos, aeropuertos y pasos
de frontera, la interoperabilidad con las ventanillas úni-
cas de los países de la Alianza Pacífico, la Comunidad
Andina de Naciones, MERCOSUR y Costa Rica y la
integración operativa con los futuros desarrollo de los
sistemas de comunidad portuaria y aeroportuaria. Este
plan se diseñará con el objetivo de facilitar y reducir
los tiempos en los trámites de autorizaciones y proce-
dimientos de comercio exterior.
En la tercera acción, el DNP, con el apoyo del
MinCIT y la DIAN, deberá definir la metodología para
la identificación y estimación de costos y tiempos en
cada uno de los procesos de comercio exterior y la
periodicidad conveniente para la publicación de la in-
formación. Para la formulación de la metodología, se
podrán tomar como referencia las recomendaciones
definidas por el Observatorio Nacional de Logística.
72
Como cuarta acción y en el marco del proceso de
reglamentación de la regulación aduanera, las entida-
des de control aduanero (DIAN, ICA, Invima y Policía
Antinarcóticos) deberán establecer los mecanismos
requeridos para la automatización de los servicios in-
formáticos electrónicos, que permitan y faciliten el in-
tercambio de información de gestión de riesgos, con
el objetivo enriquecer los perfiles de riesgo y la selec-
tividad aduanera de cada entidad, en aras de mitigar
los riesgos de tipo ambiental, sanitario, falsedad mar-
caria y la defensa a la salud. Al respecto, las entida-
des mencionadas en esta acción deberán, de común
acuerdo, determinar el tipo de mercancías que de-
ban ser objeto de control conjunto para así garantizar
las acciones articuladas en los diferentes procesos de
control aduanero.
En la quinta acción, la DIAN deberá expedir la
reglamentación requerida para la inclusión de los dis-
tintos actores de la cadena logística al programa de
Operador Económico Autorizado (OEA). Tal como lo
indica la regulación aduanera, el proceso se deberá
realizar de manera escalada hasta que la totalidad de
los eslabones de la cadena de suministro internacional
queden integrados al programa42.
De manera complementaria, como sexta acción, las
entidades de control aduanero deberán gestionar el reco-
nocimiento mutuo del OEA con los países que integran la
Alianza del Pacífico, la Comunidad Andina y con Costa
Rica, con el propósito de reducir o eliminar redundancias
en los requisitos para la autorización de las empresas que
comercializan con los diferentes países.
En la séptima acción, el Ministerio de Tecnologías
de la Información y Comunicaciones (MinTIC), con el
apoyo del DNP, deberá actualizar el Plan Integral de
Reforma y Desarrollo Postal (PIDEP), con el objetivo
de establecer los mecanismos para el fortalecimiento
del comercio electrónico y el programa Exporta fácil,
 FACILITACIÓN DEL COMERCIO

mediante la diversificación en los servicios y la mejora

en la cobertura del operador postal oficial (OPO).
Como octava acción, la DIAN, con el apoyo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), el
MinCIT, el DNP y las entidades con responsabilidad
en el control aduanero, deberá diseñar e implementar
el centro único de monitoreo y control, que permita
facilitar el seguimiento y control de la carga, el moni-
toreo a las inspecciones y limitar la discrecionalidad
de los funcionarios en las instalaciones de comercio
exterior. Este proceso se realizará en el marco del
Comité Técnico de Logística y Comercio Exterior del
Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecno-
logía e Innovación (SNCCTI).

39. El sistema de comunidad portuaria se define como plataforma electrónica

neutral y abierta que permite el intercambio inteligente y seguro de información
entre partes interesadas del sector público y privado, conel fin de mejorar la
posición competitiva de las comunidades portuarias. Un sistema de comunidad
portuaria optimiza, maneja y automatiza procesos eficaces de logística mediante
una sola presentación de datos, transporte de conexión y cadenas de logística.
40. El sistema de comunidad aeroportuaria maneja comunicaciones electrónicas
entre los operadores de transporte privado (aerolíneas, agentes, despachadores
de carga, estibadores, almacenes de carga), el hinterland privado (carreo en
origen y destino, generalmente terrestre), importadores y exportadores, las
autoridades aeroportuarias, la Aduana y otras autoridades.
41. La ventanilla única de comercio exterior (VUCE) es la principal herramienta de
facilitación del comercio del país, mediante la cual se canalizan trámites de comercio
exterior de 62.000 usuarios vinculados a 21 entidades del Estado, con el fin de
intercambiar información, eliminar redundancia de procedimientos, implementar
controles eficientes y promover actuaciones administrativas transparentes.
42. Operadores de comercio exterior, incluyendo agentes de carga internacional,
agentes aeroportuarios, agentes marítimos, agentes terrestres, operadores postales,
operadores logísticos, operadores de transporte multimodal, transportadores, zonas
primarias, zonas de control y de verificación para envíos rápidos, entre otros. Foto: www.shutterstock.com

73
06
Ejes
transversales
Nueva Visión de la Política
Nacional Logística
Informe Técnico
 EJES TRANSVERSALES

Como se mencionó anteriormente, el desempeño logístico del país

se ve afectado por aspectos transversales que inciden sobre toda la
cadena logística. Así, se identifican tres retos específicos; a saber:

1 Mejorar la capacidad institucional y de articulación entre

instancias y actores.

2 Aumentar la calidad de la información en logística para

la toma de decisiones.

3 Formar capital humano en competencias para responder

a las demandas del sector empresarial.

En los siguientes puntos se detallan las estrategias y recomendaciones

de estos aspectos.
75
 INFORME TÉCNICO
INSTITUCIONALIDAD
EN LOGÍSTICA
DIAGNÓSTICO
El sistema de transporte intermodal requiere contar con
unas reglas y unas estructuras institucionales y técnicas
que propendan por el desarrollo eficiente de cada modo
de transporte, la complementariedad entre estos y, en
consecuencia, la diversificación de la matriz modal43. Así
mismo, las operaciones de comercio exterior requieren
una institucionalidad madura, que apoye al sector pri-
vado y brinde las condiciones para promover la com-
petitividad del país.
Se han detectado cinco necesidades que requieren
ser cubiertas para optimizar la institucionalidad de los
sectores de transporte y comercio, industria y turismo.
1. Definir fronteras institucionales y división
de responsabilidades y funciones en los
sectores de transporte (para cada modo) y
comercio, industria y turismo.
2. Articular los procesos de planeación
y definición de política en los temas de
transporte, servicios, infraestructura, logística e
intermodalidad, control y facilitación comercial.
3. Establecer mecanismos de coordinación
y articulación entre las diferentes entidades
del sector de transporte y comercio,
industria y turismo, y entre las entidades
que pertenecen a distintos sectores.
76
4. Formular una visión y una estrategia
de largo plazo, que permita integrar la
infraestructura, el transporte, la política de
comercio exterior y de aduanas.
5. Simplificar la normativa y procedimientos
que impiden el adecuado desempeño de la
cadena logística nacional en el comercio
internacional.
De manera específica, para el sector transporte, el aná-
lisis realizado por el DNP para el PMTI (Ministerio de
Transporte, 2015) muestra la duplicidad de funciones
entre las entidades, y la baja especialización y claridad
en la delimitación de las responsabilidades a su cargo.
Esto genera dificultades en el acceso y flujo de la infor-
mación, procesos ineficientes y fragmentados de pla-
neación, financiación, provisión, operación, regulación,
supervisión de infraestructura y servicios de transporte
(DNP, 2015).
43. En este sentido, se pueden destacar las contribuciones desde el punto
de vista organizacional de Alfred Chandler, al señalar que la estructura
organizacional sigue a la estrategia; para este caso, la estrategia de promoción
de la intermodalidad requiere contar con una estructura institucional que facilite
su implementación.

Lo planteado también tiene implicaciones sobre los
procesos de definición de política y planificación del
sector. Por ejemplo, en la definición de política se ha
identificado que existen debilidades en la coordinación
para la formulación de una política integral de largo
plazo que incluya todos los modos, bajo la visión de
una red complementaria de transporte; de esta mane-
ra, cada entidad formula lineamientos de política des-
de sus funciones y metas particulares.
En cuanto al proceso de planeación, a pesar de la
creación de la Unidad de Planeación de Infraestructura de
Transporte (UPIT), en el 201444, esta no ha sido puesta
en funcionamiento, lo cual, a pesar de la formulación del
PMTI, ha perpetuado que la planeación del sector siga
siendo realizada por siete entidades del orden nacional,
y que exista poca articulación con el ámbito territorial y
los demás sectores.
En cuanto a la regulación técnica del sector, al estar en
cabeza del Ministerio de Transporte, entidad responsable a
su vez de la política sectorial, se generan conflictos, pues-
to que las medidas regulatorias se pueden desviar de las
recomendaciones óptimas para evitar el desgaste político
que implica ejercer la autoridad; por otra parte, no garantiza
la estabilidad de la regulación en el largo plazo, de manera
que contribuya con un ambiente predecible para los in-
versionistas45. Por ejemplo, en ocasiones, las coyunturas
políticas conducen a expedir normas para superar conflic-
tos de corto plazo, con lo cual se reduce la predictibilidad
y estabilidad del marco regulatorio, lo que lleva a que la
entidad reguladora se desgaste cuando se modifican las
reglas de juego por criterios políticos.
Por otro lado, si bien se presentan avances en temas
de facilitación comercial de manera articulada46, las dificul-
tades para realizar operaciones de comercio exterior se
multiplican por fallas de operación y coordinación institu-
cional. Las entidades, en el cumplimiento de sus funciones,
establecen trámites con esquemas disímiles y de forma
desarticulada, lo que provoca duplicidad de requerimientos
y una mayor complejidad en las operaciones de comercio
exterior (Consejo Superior de Comercio Exterior, 2004).
Por su parte, las entidades con mayores responsabili-
dades en los procesos de comercio exterior pertenecen a
distintos sectores del gobierno, lo cual dificulta la integra-
ción intersectorial: la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales depende del Ministerio de Hacienda, mientras
que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) depende
EJES TRANSVERSALES
del Ministerio de Agricultura, y el Instituto Nacional de Vi-
gilancia de Medicamentos y Alimentos (Invima) depende
del Ministerio de Salud. Esta situación dificulta el diseño
de una visión integrada de toda la operación de comercio
exterior, limita el flujo de información y la interoperabilidad
de los sistemas de datos.
ESTRATEGIAS
En los siguientes puntos se presentan tres estrate-
gias que permitirán dar respuesta a las problemáticas
transversales identificadas en el diagnóstico de los te-
mas de institucionalidad.
INSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCESOS
LOGÍSTICOS
La estructura institucional del sector requiere ajustar-
se, con el fin de alcanzar mayores niveles de espe-
cialización, definición de las fronteras funcionales y un
progresivo perfeccionamiento en los procesos, proce-
dimientos y estructuras en cada entidad. Esta estruc-
tura institucional ajustada debe ser concebida como
una estrategia de Estado y no de Gobierno, con el fin
de garantizar su sostenibilidad en el tiempo.
44. Creada por medio del Decreto 946 de 2014 como una unidad administrativa
especial, con el objeto de “planear el desarrollo de la infraestructura de
transporte de manera integral, indicativa, permanente y coordinada con los
agentes del sector transporte, para promover la competitividad, conectividad,
movilidad y desarrollo en el territorio nacional en materia de infraestructura
de transporte, así como consolidar y divulgar la información requerida para la
formulación de política en materia de infraestructura de transporte”.
45. Económica consultores.
46. Entre los avances institucionales de manera coordinada se encuentran: el
sistema de inspección simultánea, programa de operador económico autorizado,
la certificación electrónica MSF con otros países, el documento único de
transporte internacional en el marco de la Comunidad Andina (CAN).
77
 INFORME TÉCNICO
Foto: Presidencia de la República.
En este sentido, un primer aspecto de relevancia es la
definición del liderazgo institucional en los temas de
logística. Para esto, se recomienda llevar a cabo un
estudio de competencias en el sector, el cual conten-
ga recomendaciones encaminadas a la clarificación de
roles y responsabilidades de las entidades, de mane-
ra que se mejore la coordinación institucional y la arti-
culación con el sector privado para la implementación
de la política pública logística. Dicho estudio será rea-
lizado por el Departamento Nacional de Planeación.
En consecuencia, tomando como referencia el diag-
nóstico institucional y las propuestas contenidas en el
PMTI y el estudio de competencias realizado, es nece-
sario adoptar las reformas institucionales requeridas,
con base en la conveniencia técnica y financiera, y en
el análisis de cargas laborales y de requerimientos de
capital humano; estas reformas estarían lideradas por
el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, como cabezas de sus respectivos
sectores, con apoyo del Departamento Administrativo
de la Función Pública. Se recomienda que dichas re-
formas institucionales se realicen de forma gradual,
en el mediano y largo plazo, para asegurar resultados
efectivos y medibles en el ámbito institucional.
78
Otro aspecto fundamental para garantizar el funcio-
namiento adecuado del sector en términos de la pla-
neación de la infraestructura y la regulación técnica
y económica es la puesta en marcha de la Unidad
de Planificación de Infraestructura y Transporte
(UPIT) y la Comisión de Regulación de Infraestructu-
ra y Transporte (CRIT). La UPIT sería la encargada de
actualizar el portafolio de proyectos de infraestructura
para el país. Para esto, sería necesario realizar ajustes
a las funciones hoy atribuidas a la UPIT, por medio de
su Decreto reglamentario 946 de 2014, con el fin de
incluir los siguientes puntos:
1. La generación y utilización de modelos de
transporte para planear la provisión de servicios
e infraestructura, y la escogencia modal.
2. La recopilación y sistematización de
información nacional y territorial para definir
coberturas, calidad y operación.
3. La incorporación de consideraciones
ambientales en la planeación de la
infraestructura de transporte.

La CRIT se constituiría como la entidad especializa-
da en la formulación de la regulación del sector47. Por
tanto, se considera necesario realizar ajustes a las
funciones hoy atribuidas por medio de su Decreto re-
glamentario 947 de 2014, con el fin de incluir funcio-
nes de definición de la regulación técnica para todos
los modos (con excepción del aéreo) e intermodalidad.
Esto le permitirá a la entidad articular la regulación
económica y técnica en favor de la promoción de la in-
termodalidad y los sistemas logísticos más eficientes.
Como un mecanismo para la facilitación de coordi-
nación, la integración público-privada y la toma de de-
cisiones sectoriales, se propone la creación de comités
especializados en el marco y dentro del Comité Progra-
mático de Logística, que aborden los siguientes temas:
1. Eficiencia en modos: estaría encargado
de articular, coordinar y cooperar en la imple-
mentación de acciones relacionadas con la
promoción de la intermodalidad y la eficien-
cia modal, la optimización de los accesos ur-
banos, entre otros.
2. Facilitación del comercio48: estaría en-
cargado de articular, coordinar, cooperar en
la implementación de acciones relacionadas
con la facilitación del comercio exterior. Esta
acción estaría a cargo del Departamento Ad-
ministrativo de Presidencia de la República
y el Departamento Nacional de Planeación.
Como un instrumento para fortalecer el diálogo regional
y promover la ejecución de la política de logística en
las regiones, se recomienda continuar promoviendo
la creación de alianzas logísticas regionales, como
entes que articulan, gestionan, ejecutan y apoyan el
seguimiento de la Política Nacional Logística. Dichas
alianzas se gestarían por parte del Ministerio de
Transporte, de común acuerdo con las autoridades
locales, el sector privado y la academia, y priorizarían
sus intervenciones, acorde con el mandato de
EJES TRANSVERSALES
las comisiones regionales de competitividad. El
Ministerio de Transporte, en acompañamiento con el
Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo diseñarían la “alianza
tipo” y brindarían apoyo técnico en su conformación,
previa solicitud de las entidades territoriales o las
comisiones regionales de competitividad.
Por otro lado, con el propósito de disminuir los
tiempos de atención a los usuarios de comercio ex-
terior en los pasos de frontera, se recomienda la es-
tandarización y automatización de los procesos de
atención, para aumentar la eficiencia de los trámites
por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y
las entidades que están presentes en los pasos de
frontera, por medio de la adopción formal del modelo
de operación y servicios de los centro nacionales de
atención en frontera (CENAF) y los centros binacio-
nales de atención en frontera (CEBAF). Para la adop-
ción del modelo49, las entidades que ejercen control
en frontera y con competencias en la política fronteriza
del país deberían realizar los ajustes institucionales,
fiscales y de operación que se requieran. Así mismo,
la institucionalidad de pasos de frontera debería adop-
tar las medidas pertinentes para dar cumplimiento a
la normatividad andina, que tiene por objeto articular
las acciones institucionales entre los países y que se
lleven a cabo en los pasos de frontera.
47. Tal y como está concebida la CRIT, únicamente le son asignadas funciones
sobre la regulación económica para todos los modos, con excepción del aéreo
y lo relativo a los servicios que regula la DIMAR.
48. El Comité de Facilitación del Comercio da respuesta a la recomendación
del Acuerdo de Facilitación del Comercio en su sección III, en el que se solicita
la creación del Comité Nacional de Facilitación del Comercio. Este comité está
integrado por el sector público y privado, y se enmarca en el Sistema Nacional
de Competitividad.
49. El modelo incorpora y contempla el cumplimiento de las normas comunitarias
andinas aplicables a los pasos de frontera.
79
 INFORME TÉCNICO

INFORMACIÓN
EN LOGÍSTICA

DIAGNÓSTICO

Según el Plan Maestro de Transporte 2010-2032,
la limitada disponibilidad de información es uno de
los temas más críticos para el sector transporte en
Colombia. En general, la información sectorial se
caracteriza por tener una baja calidad, pobre difusión
y acceso, falta de sistematización, heterogeneidad en
su formato y ausencia de procesamiento. La figura
6-1 muestra cómo el sector transporte es uno de los
menos exitosos en la aplicación de la estrategia de
‘Gobierno en línea’ (GEL)50.
Figura 6-1. Índice de ‘Gobierno en línea’ por sector.
Fuente: Ministerio de las Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (2016).
50. Gobierno en línea es una estrategia definida por el Gobierno nacional,
mediante el Decreto 1151 de 2008, que pretende lograr un salto en la inclusión
social y en la competitividad del país, por medio de la apropiación y el uso
adecuado de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC)
(Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2017).

79
75,9
72,9 71,8
65 63,5
60,5 60,5 60,5
58,5 58,4
55,2 52,7 52,4
51,4 49,5
Planeación

CTI

Función Pública

Relaciones exteriores

Minas

TIC

Defensa

Salud

Trabajo

Hacienda

Transporte

Cultura

Justicia

Educación

Vivienda

Agricultura

80

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.
Particularmente para el sector de transporte, diversas
entidades han avanzado en la implementación de so-
luciones propias, que, si bien atienden necesidades
particulares, no logran responder a las demandas de
información del sector para facilitar la toma de deci-
siones. Un esfuerzo pendiente y urgente es la integra-
ción e interoperabilidad de este tipo de sistemas, los
cuales son numerosos e incluyen al Observatorio de
Transporte de Carga por Carretera (OTCC), el Sistema
de Información del Registro Nacional de Despachos
de Carga (RNDC), el Sistema de Información de Cos-
tos Eficientes para el transporte automotor de carga
(SICE-TAC), el Registro Único Nacional de Tránsito
(RUNT), el Sistema de Información para la Regulación
del Transporte de Carga por Carretera (SIRTCC), el
Registro Nacional de Accidentes de Tránsito (RNAT),
el Sistema Integral Nacional de Información de Carre-
teras (SINC), el Sistema Nacional de Supervisión de
Transporte (VIGIA) y el Sistema de Registro de Avisos
de Arribo (SITMAR).
En relación con la interoperabilidad, el Banco
Mundial (2015) detectó que las entidades públicas
operan bajo el esquema de silos de información. Es
decir, los sistemas y servicios de cada entidad fun-
cionan de manera aislada; la información contenida
EJES TRANSVERSALES
en ellos es consultada solo por sus encargados, sin
relacionarse con la que se encuentra disponible en
otras dependencias. Por esto, el ciudadano es el
que, por medio de un proceso de búsqueda en cada
entidad, genera vínculos entre los sistemas.
A pesar de contar con las herramientas tecnológicas,
las entidades que son fuente de información logística aún
presentan retos en la implementación de los cuatro as-
pectos que hacen parte del índice de Gobierno en línea:
1 TIC para Gobierno abierto.
2 TIC para servicios.
3 TIC para la gestión.
4 Seguridad y privacidad de la información (Mi-
nisterio de Tecnologías de la Información y
las Comunicaciones, 2017).
Sumado a los problemas de interoperabilidad, la informa-
ción en logística también presenta dificultades de gober-
nanza51, especialmente en términos de calidad. Aunque
esta no es una dificultad que se presenta exclusivamen-
te en el sector transporte, sino que es, en general, una
81
 INFORME TÉCNICO
deficiencia de la información en el país. Adicionalmente,
el Banco Mundial (2015) encontró que en Colombia no
existen políticas sobre propiedad, concesión de licencias
y usos de datos públicos, y se presentan algunos linea-
mientos contradictorios o incompletos en relación con el
tratamiento de los datos.
Finalmente, la baja adopción de políticas de gestión
de la información, que ocurre por la ausencia de obliga-
ciones normativas al respecto, da lugar a la percepción
de riesgos asociados con la explotación de datos, que
podrían mitigarse con la gobernanza de la información.
Así, el 69 % de las entidades del orden nacional percibe
estos riesgos, y de estos, el 73 % obedece a las debili-
dades en la gobernanza (DNP, 2010). Esto ocurre porque
no se han establecido parámetros normativos que hagan
vinculante la adopción de la gobernanza, e impongan el
deber de demostrar la adopción e implementación de una
política de gestión de datos.
En conclusión, a pesar de los avances en materia
de información logística, se continúa presentando una
limitada disponibilidad de la información, problemas de la
interoperabilidad de esta y dificultades en su gobernanza,
aspectos que dificultan la toma de decisiones en el sector.
1 2
Promover la estandarización de métodos
para la recolección de datos, de manera
que cumplan con los requisitos de calidad
establecidos para el suministro de datos al
ONL; con este fin, se requeriría diseñar una
metodología para la estandarización y reco-
lección de información. Dicha acción esta-
ría bajo la responsabilidad del Departamen-
to Nacional de Planeación, con el apoyo del
Ministerio de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones.
3
Diseñar y divulgar metodologías para la estimación de costos y tiempos logísticos, en el marco del
Observatorio Nacional de Logística. Esta acción estaría a cargo del Departamento Nacional de Planeación.
82
ESTRATEGIAS
Información estandarizada, sistemas interoperables
que permitan orientar la toma de decisiones en los
procesos logísticos y de comercio exterior
Esta estrategia permitirá contar con información confia-
ble y de alta calidad para fortalecer los sistemas de infor-
mación y la toma de decisiones en el desarrollo de toda
la cadena logística.
En primer lugar, se recomienda fortalecer el Observa-
torio Nacional de Logística (ONL), y garantizar su sosteni-
bilidad en el tiempo. Para ello, se requeriría el desarrollo
de las siguientes acciones:
51. Es el conjunto de reglas que gobiernan el ciclo de vida y el flujo de los datos,
de acuerdo con su tipología, con el fin de garantizar su calidad, uso, titularidad,
compartición, seguridad y supresión, orientados a la generación de valor, y
minimizar los riesgos asociados con ello (World Economic Forum, 2015).
Establecer los mecanismos por medio de los
cuales se debe compartir la información de
manera periódica, de acuerdo con el modelo
de servicios ciudadanos digitales establecido en
el Decreto 1413 de 2017. Esta acción estaría a
cargo del Departamento Nacional de Planeación,
en articulación con otras entidades del Gobier-
no nacional, empresas, gremios y academia, y
se desarrollaría de manera permanente, en la
medida en que se identifiquen nuevas fuentes
de información.

4 Compartir experiencias con países de la re-
Definir los lineamientos para la estandariza-
ción y actualización de los indicadores del
ONL de manera periódica, con el objetivo de
generar una estructura única en las medicio-
nes del sector que responda a las necesida-
des de reducir la heterogeneidad de informa-
ción que existe.
En segundo lugar, se recomienda fortalecer la encuesta
nacional logística, debido a que su ejecución tiene como
propósito contribuir con la medición del desempeño lo-
gístico del sector empresarial del país. En este sentido,
el Departamento Nacional de Planeación, con apoyo del
Departamento Administrativo Nacional de Estadística,
construiría las bases metodológicas que permitan obtener
el marco muestral y los instrumentos de captura que ase-
guren la comparabilidad y representatividad de la ENL.
En tercer lugar, se recomienda dar continuidad a
la publicación del índice de costos de transporte de
carga (ICTC); para ello, es necesario llevar a cabo
la prueba piloto y encuesta básica de empresas de
transporte de carga en 2022, y de manera periódica
cada cuatro años. Esta acción estaría a cargo del Mi-
nisterio de Transporte, con apoyo del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística.
Finalmente, se recomienda impulsar el inter-
cambio de información en logística entre entidades
EJES TRANSVERSALES
5
gión sobre producción de información en lo-
gística y medición de tiempos y costos logís-
ticos. Esto incluiría una revisión de consistencia
de los indicadores actuales y un análisis del pro-
ceso de construcción del indicador y su proceso
de medición, así como la revisión de frecuencia
de su cálculo. Esta acción estaría liderada por el
Departamento Nacional de Planeación.
públicas y fortalecer las políticas de calidad de la
información en logística, con el objetivo de disponer
de reglas que precisen los procedimientos para eli-
minar las barreras que han limitado la masificación
de la interoperabilidad, para que se haga efectiva la
habilitación general, se suprima el uso de convenios
para la compartición de datos y se fortalezca técni-
camente el proceso de interoperabilidad, al priorizar
mecanismos de interoperabilidad como servicio, de
acuerdo con los términos establecidos por el Decreto
1413 de 2017. Para ello, se recomienda al Depar-
tamento Nacional de Planeación con el apoyo del
Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones estandarizar los datos y los proto-
colos de intercambio de información que usan las
entidades vinculadas con la logística nacional, para
la generación, recolección de los datos e intercambio
de información, de acuerdo con el modelo de servi-
cios ciudadanos digitales.
83
 INFORME TÉCNICO

Foto: Ministerio de Transporte.

84

CAPITAL HUMANO
DIAGNÓSTICO
Al igual que las deficiencias de información, las bre-
chas existentes entre las necesidades y la oferta de
capital humano son transversales en los procesos lo-
gísticos. Según el documento CONPES 3866, “Política
nacional de desarrollo productivo”, el principal proble-
ma de la relación entre el factor trabajo y el aumento
de la productividad, la sofisticación y la diversificación
del aparato productivo es que el país no cuenta con el
capital humano que requiere para lograr mejoras sus-
tanciales en su productividad (DNP, 2016).
Pese a la importancia que tiene la formación de capital
humano para mejorar la competitividad y el desempeño
logístico, el país ocupa la posición 68 entre 130 países
en el índice global de talento humano de 2017 del WEF52,
y presenta brechas en todas las áreas evaluadas53. En
este índice, Colombia está siendo superado por países
de la región como Argentina (posición 52), Chile (posición
53) y Perú (posición 66) (World Economic Forum, 2017).
En la actualidad, para las actividades de transporte,
almacenamiento y comunicaciones, por cada trabaja-
dor estadounidense se necesitan 6,8 trabajadores co-
lombianos (Consejo Privado de Competitividad, 2017),
lo cual evidencia un rezago en la productividad laboral
del país. Esta ausencia de productividad laboral se
puede explicar con base en tres variables clave: per-
tinencia, calidad y cantidad.
En relación con la pertinencia, en Colombia se evi-
dencia una brecha entre la formación recibida y las
necesidades del sector productivo. Según Manpower
Group (2013), alrededor del 47 % de las empresas
EJES TRANSVERSALES
colombianas expresaron dificultades para encontrar
el talento humano requerido, y esto se encuentra re-
lacionado con la falta de competencias (51 %) y falta
de experiencia (22 %).
Respecto a la calidad, 61 % de las universidades
que ofrecen programas en logística y cadena de abas-
tecimiento están acreditadas; no obstante, solo el 3 %
de los programas ofrecidos están acreditados (DNP,
2016). Adicionalmente, el proceso de certificación de
competencias carece de mecanismos de publicidad y
cobertura, en especial lo referido a las competencias
específicas de la formación para el trabajo. Por otro
lado, la formación de alto nivel, en términos de maes-
tría y doctorado, solo representa el 3 % del total de
programas ofertados en logística (figura 6-2).
52. World Economic Forum
53. El índice mide cuatro componentes, con base en información tomada de
encuestas de percepción e información oficial. Estos componentes son: habilidad,
despliegue, desarrollo, capacidad. La habilidad mide cómo se distribuye y
comporta la fuerza laboral en un país, con un puntaje de 51,6; el despliegue
mide cuántas personas están disponibles para participar activamente en el
espacio laboral, con un puntaje de 61,1; el desarrollo identifica la calidad del
sistema educativo, con un puntaje de 61,3 (de esta manera, se presentan
rezagos en tres de los cuatro componentes evaluados). Finalmente, la capacidad
mide el porcentaje de vinculación a la educación primaria, secundaria y terciaria.
85
 INFORME TÉCNICO

68

55

18
13

3
1

Especialización Tecnológico Técnico Profesional Maestría Doctorado

La distribución de programas en logística se encuen-

Figura 6-2. Programas por nivel de formación en logística, 2017.
Fuente: DNP con base en Sistema Nacional de Información de Educación
Superior 2016.
tra concentrada en la región Centrooriente (58 progra-
mas), seguida por la región Caribe (42 programas) y
el Eje Cafetero (34 programas). Respectivamente, las
regiones Pacífico, Llanos y Centrosur Amazonía son
las que menos concentración de programas de forma-
ción en logística presentan.
Esto evidencia que existe una brecha entre los cono-
cimientos y capacidades requeridas por el sector priva-
do y la oferta de formación actual en el país, lo que im-
plica para el empresariado bajos niveles de innovación,
reprocesos, mayores tiempos y menor competitividad.

86

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte.
ESTRATEGIAS
Capital humano para los diferentes procesos de la
cadena logística, mediante la identificación de re-
querimientos de formación y la sincronización entre
la oferta y la demanda de capacidades
Esta estrategia tiene como propósito impulsar la for-
mación de capital humano, con base en la metodología
del cierre de brechas y el Marco Nacional de Cualifi-
caciones, de manera que dicha formación se sustente
en las competencias y cualificaciones requeridas por
el sector empresarial.
En primera instancia, se recomienda adelantar los
estudios pertinentes para identificar y medir las brechas
de capital humano en temas asociados con la cade-
na logística en las regiones priorizadas. Los estudios
incluirían el levantamiento de información de oferta
educativa y laboral en las regiones, y el análisis de la
disponibilidad de la oferta. Esta acción estaría a cargo
del Ministerio de Trabajo.
En línea con lo anterior, se recomienda diseñar y cla-
sificar las cualificaciones del sector logístico, por medio
del Marco Nacional de Cualificaciones. De esta manera,
se contribuirá a consolidar una ruta técnica que sentará
las bases para la apertura de nuevos programas y con-
EJES TRANSVERSALES
solidar los procesos de certificación de competencias.
Así mismo, se recomienda el diseño de estrategias
para la difusión de la metodología y resultados obte-
nidos en los pilotos de logística del Marco Nacional de
Cualificaciones. Dichas acciones estarían a cargo del
Ministerio de Educación.
Finalmente, y en complemento a las acciones
señaladas, con el propósito de implementar el catálogo
de cualificaciones en el sector educativo, se recomienda
diseñar y poner en marcha un proyecto para el cierre de
brechas de capital humano y la adopción del catálogo de
cualificaciones en logística. Esta acción se llevaría a cabo
en el marco del Comité de Regionalización y la Comisión
Intersectorial para la Gestión de Recurso Humano
(CIGERH), del Sistema Nacional de Competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), el cual
es liderado por el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, con apoyo del Ministerio de
Educación y el Ministerio de Transporte.
87
 INFORME TÉCNICO

Foto: Felipe Pinzón. Mintransporte. / Belky Ferrer. ANI.

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