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y la adolescencia en El Salvador:
avances, desafíos y oportunidades
para la construcción de un sistema integrado
Secretaría Técnica
de la Presidencia
Protección social de la niñez
y la adolescencia en El Salvador:
avances, desafíos y oportunidades
para la construcción de un sistema integrado
2014
Secretaría técnica de la presidencia (STP)
Fondo de las naciones unidas para la infancia (UNICEF)
San salvador
Reconocimientos
y Agradecimientos
Este documento fue elaborado por Juliana Martínez Franzoni, consultora, en el marco del Plan Anual de
Trabajo 2013-2014 entre la Secretaría Técnica de la Presidencia y el Fondo de Naciones Unidas para la
Infancia (UNICEF). En su elaboración se contó con el aporte de más de treinta personas conocedoras y
actoras de la política social salvadoreña, tanto desde el Estado como desde la sociedad civil, quienes
fueron entrevistadas para este estudio y que brindaron valiosos insumos para dar cuenta de un proceso
complejo y muy dinámico. Se agradecen los comentarios de Juan Meléndez, Coordinador de la Unidad del
Sistema de Protección Social Universal, y su equipo, así como de Gina Navas de Hernández, de la Unidad de
Análisis Económico y Social, ambos de la Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador. Al
equipo de UNICEF, en particular del Representante Adjunto de UNICEF en El Salvador, Rafael Ramírez, de
las especialistas Claudia Robles y Aitana Valverde y del especialista Juan Enrique Quiñonez. Silvia Salinas se
encargó de la logística del trabajo de campo y Marcela Pleitez retroalimentó el inventario de programas.
Simone Cecchini de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) retroalimentó una versión inicial del documento. Luis Ángel Oviedo y Diana León apoyaron
la realización del análisis estadístico e institucional, respectivamente.
prólogo
Contenido
contenido
Siglas
y acrónimos
Siglas y acrónimos 9
Resumen
ejecutivo
L a protección social puede ser definida como Representando el 38% del total de la población, la
un conjunto de políticas y programas públicos NNA en El Salvador se encuentra en mayores con-
y privados que buscan prevenir, reducir y eliminar diciones relativas de pobreza y vulnerabilidad que
las condiciones sociales y económicas que deter- el resto de la población. En términos de su pobreza
minan y reproducen la vulnerabilidad a la pobreza monetaria, 50% de esta población carece de los re-
y privación que afecta a los diversos grupos de la cursos mínimos para satisfacer sus necesidades bá-
población (UNICEF, 2012a). Su importancia dentro sicas, siendo esta incidencia 35.2% para las personas
del conjunto de la política social, junto a las polí- mayores de 18 años. Niños, niñas y adolescentes se
ticas sectoriales, es gravitante para el ejercicio de encuentran insertos en una estructura de riesgos
derechos de la ciudadanía y, en particular, de los de que afecta a la mayor parte de la población salva-
la NNA. Esto, pues, al movilizar una serie de pres- doreña, asociados a la ocurrencia de crisis económi-
taciones económicas y en especie, las políticas de cas y desastres naturales; la debilidad del mercado
protección social pueden nivelar el bienestar de ni- laboral para generar condiciones de pleno empleo
ños, niñas y adolescentes, y de la población en ge- y trabajo decente, lo que da paso a la migración es-
neral, al menos, en un estándar considerado digno tructural y a su reflejo en el debilitamiento de los vín-
en cada sociedad, contribuyendo a erradicar su po- culos familiares; a un contexto de alta desprotección
breza y eliminar la vulnerabilidad ante ella. Por otra frente al desempleo, la enfermedad o la vejez, y a
parte, al promover el acceso a servicios sociales a relaciones de convivencia marcadas por la violencia.
través de incentivos y programas específicos, con- Estos riesgos afectan de una manera más severa a la
tribuyen a facilitar la adquisición de activos y capa- infancia, al comprometer, desde temprana edad, la
cidades clave para el desarrollo integral de la NNA, adquisición de capacidades esenciales para su vida,
garantizando que cada niño, desde sus primeros como la educación, la nutrición adecuada o la sa-
años, acceda a un conjunto de mínimos sociales, lud. La evidencia sobre los impactos irreversibles de
como la educación, la salud, la nutrición adecuada, esta situación en el desarrollo integral de cada niño
y otros servicios sociales básicos. Finalmente, al ge- y niña y los costos incrementales que generan para
nerar bases de protección y aseguramiento frente a el Estado y la sociedad en su conjunto, es categórica.
los distintos tipos de riesgo, que garantizan el acce- Por el contrario, las inversiones tempranas en este
Resumen ejecutivo 11
en situación de pobreza y vulnerabilidad. En gene- gica desde 2009 abre condiciones extraordinarias
ral, se ha observado una preeminencia de enfoques para consolidar un piso básico de bienestar para
sectoriales a través de la política educativa, de sa- el conjunto de la población y, en particular, para
lud, de cuido o de protección especial para la niñez visibilizar a la niñez y adolescencia como actores
severamente vulnerada en sus derechos. Asimismo, centrales de una estrategia de desarrollo del país
se ha patentado una desvinculación con las accio- que garantice el desarrollo de sus ciudadanos y
nes transversales de reducción de pobreza desde ciudadanas desde la primera infancia. Más allá
una perspectiva integral, existiendo poco espacio de los planes y programas específicos que se han
para la transversalización de un enfoque de niñez en implementado, el SPSU ha avanzado en la cons-
su interior como parte de un enfoque de desarrollo trucción de capacidades estatales a nivel político-
sustentable en el país. Experiencias como Red Soli- institucional, técnico y de gestión para el abordaje
daria constituyeron un primer puente entre ambos integral e interinstitucional de la vulnerabilidad, la
ámbitos, en cuanto las condicionalidades asociadas exclusión y el riesgo que afectan a parte importan-
a la entrega de las transferencias monetarias a las te de la población salvadoreña.
familias estaban centradas en el acceso de niñas y
niños a la educación y salud. El SPSU está actualmente conformado por un con-
junto de planes y programas dirigidos a diferentes
Como resultado y expresión de los esfuerzos indica- sub-grupos de la población en mayores condiciones
dos, y a partir de los datos disponibles, durante la de pobreza y exclusión del país. En la mayoría de
década de los 2000 el país ha aumentado la inver- los casos, se trata de intervenciones que cubren, de
sión social de manera sostenida. Desde los Acuerdos manera directa o indirecta, a la NNA y a sus fami-
de Paz hasta el presente ha habido un incremento lias. Esto constituye un avance considerable, consi-
considerable del gasto social por habitante y de la derando la previa invisibilidad de la pobreza y vul-
importancia relativa de este gasto respecto al con- nerabilidad socioeconómica infantil al centro de las
junto del gasto público (de 22.2% en 1993 a 39.4% en políticas de reducción de pobreza nacional.
2009) y al producto interno bruto (de 2.9% a 13.0%,
en las mismas fechas). Aunque la relación causal en- Al analizar las áreas cubiertas por los programas
tre condiciones sociales y política social sea difícil de revisados, se desprende que buena parte de és-
establecer, desde el final de la guerra hasta hoy, ha tos se dirigen a incentivar el acceso a servicios de
tenido lugar una reducción significativa de los nive- educación y salud entre la NNA a través de trans-
les de desigualdad y de pobreza, aunque desde 2006 ferencias monetarias o en especie y eliminación
con más oscilaciones en materia de pobreza que de de copagos. Asimismo, se esperaría que varios de
desigualdad. Este escenario se enfrenta a diversos estos programas contribuyan al ahorro de recur-
desafíos para los años futuros, entre los que des- sos familiares y, por tanto, a su incremento. En
tacan la estrechez fiscal, la magnitud de la pobreza este sentido, aportan directamente a mejorar las
y vulnerabilidad de la población, en especial de la condiciones de vida de esta población, fomentar
NNA, y el proceso de fortalecimiento institucional en la acumulación de capacidades cruciales para su
el que el país se encuentra embarcado. desarrollo integral y, así, detener la reproducción
intergeneracional de la pobreza.
El Sistema de Protección Pese al gran avance que esto significa, los progra-
Social Universal (SPSU) mas pueden ser fortalecidos con un enfoque de
y los desafíos de la niñez. Éste, por una parte, podría partir del análisis
intersectorialidad de las brechas de protección social que afectan a
esta población, considerando la necesidad de for-
Resumen ejecutivo 13
La protección social actual de A pesar de todos los avances realizados, de acuerdo
la infancia y la adolescencia a las encuestas de hogares, en el año 2012 un 56%
de los hogares en que vivían niños, niñas y adoles-
A partir de la información estadística disponible centes no contaban con protección social orientada
(la Encuesta de Propósitos Múltiples de la Di- a la seguridad de ingresos (transferencias moneta-
rección General de Estadística y Censos), y consi- rias). Ese mismo año, 69% de los niños, niñas y ado-
derando las limitaciones de este instrumento para lescentes en situación de pobreza se encontraban
el análisis específico de esta población, es posible en la misma situación. El 34% de la NNA en gene-
tener un primer acercamiento al acceso a la pro- ral no contaba con ningún tipo de protección social
tección social y sus brechas con las que cuentan orientada a la seguridad de ingresos. Un aspecto
niños, niñas y adolescentes de manera directa, preocupante es que los hogares en los que habitan
e indirecta a través de sus respectivas familias. niños, niñas y adolescentes que reportan acceso a
Para su análisis, primero se examina el acceso de la protección social no contributiva dirigida a la se-
la NNA a programas de protección social respecto guridad de ingresos es aún muy pequeña (6%) res-
a la población en su conjunto. En segundo lugar, pecto al total de hogares en condiciones de pobreza
se caracteriza la situación de la NNA a partir del monetaria (50%). Este dato es altamente relevante,
tipo de protección social a la que accede la pobla- considerando que la inseguridad e insuficiencia de
ción adulta en hogares donde habitan niños, niñas ingresos monetarios en la infancia, particularmente,
y adolescentes, bajo una tipología que distingue durante los primeros años de vida, conlleva impac-
la cobertura de prestaciones de índole moneta- tos negativos demostrados en los indicadores de
rio contributivas (asociadas a la seguridad social), desarrollo y oportunidades futuras de esos niños y
no contributivas, mixta o ninguna, reportándose niñas (OECD, 2009, 2011; Cooper y Stewart, 2013).
resultados para hogares en que habitan niños, ni-
ñas y adolescentes, y para la población infantil y En términos de acceso a programas específicos, es
adolescente a nivel individual. A este acceso se le positivo que las transferencias en dinero otorgadas
ha denominado “protección social orientada a la bajo el SPSU (Comunidades Solidarias) excluyan los
seguridad de ingresos”. En tercer lugar, se carac- hogares con protección social contributiva. Este no
teriza el acceso que tienen niños, niñas y adoles- es el caso con las transferencias en especie que se
centes a programas sociales que hacen parte del encuentran distribuidas de una manera más aleato-
SPSU según el tipo de seguridad de ingresos al que ria entre tipos de hogares. El acceso reportado a los
tienen acceso. Finalmente, en base a la encuesta servicios educativos no presenta grandes diferen-
de uso del tiempo, se identifican algunos aspectos cias. Por el contrario, y por razones obvias, en mate-
relevantes para el diseño de políticas de protec- ria de acceso a la salud el tener acceso a protección
ción social. social contributiva o carecer de protección social
destinada a la seguridad de ingresos hace la dife-
Los hallazgos documentan que el acceso de niños, rencia: la mayor desprotección se encuentra entre
niñas y adolescentes a los programas de apoyo quienes habitan en hogares sin protección social.
del gobierno que forman parte del SPSU es suma-
mente heterogéneo. El menor acceso alude a las Finalmente, los datos de uso del tiempo muestran
transferencias monetarias, y los mayores, a los que este factor debe ser tenido en cuenta a la hora
subsidios al gas y a la electricidad y al programa de de diseñar programas sociales: ni la recreación ni
Paquetes Escolares. Tanto en el caso de Comunida- los cuidados personales presentan mayores varia-
des Solidarias, como en el de la Pensión Básica y el ciones, como ocurre con los quehaceres domésti-
subsidio de agua, las prestaciones cubren mayori- cos (principalmente entre niños y niñas a partir de
tariamente a la población en situación de pobreza. los 11 años y, crecientemente, a medida que tie-
No sucede lo mismo en los casos del subsidio al gas nen mayor edad). Ello implicaría que los servicios
y electricidad y el programa Paquetes Escolares. educativos y otros servicios de protección social
Resumen ejecutivo 15
para la NNA— y atender a las brechas de equidad De manera similar, el documento enfatiza la im-
que ilustran los datos entre niños, niñas y adoles- portancia de enfocarse en la articulación entre el
centes que viven en hogares en distintas situacio- SPSU, el sistema de protección integral de la NNA y
nes o mundos respecto de su acceso a la protec- los esfuerzos sectoriales orientados a niños, niñas
ción social. En el caso de quienes son altamente y adolescentes desde la educación y la salud. Sur-
dependientes de los mecanismos no contributivos gen oportunidades relevantes a partir del alcance
o que carecen de protección social, para que ésta territorial de algunas medidas (como las de educa-
cumpla sus objetivos de manera integrada es posi- ción), con el dinamismo de otras (como las de sa-
ble analizar de qué forma el conjunto de políticas lud) y la flexibilidad y capacidad política de esfuer-
y programas que hoy forman parte del SPSU, junto zos transversales de otras (como las de protección
a otros que hoy no se incluyen, pero pudieran ha- social propiamente dichas). El éxito conjunto de
cerlo, abordan de manera simultánea objetivos de estos esfuerzos parece depender de la capacidad
seguridad de ingresos, posibilitan superar barreras institucional para llevar adelante una mayor arti-
de acceso a servicios sociales y brindan protección culación interinstitucional de procesos, programas
ante riesgos de especie diversa. y acciones en los territorios.
100
80
58.1 50.4
59.3
65.5 64.8
60
81.6
40
34.8
31.0 29.3
25.6 26.0
20
13.7
14.7
8.9 10.9 11.3 9.2
4.7
0
Total de Hogares con Hogares sin Total NNA Adultos
hogares NNA NNA población
En segundo lugar, un esfuerzo de estas caracterís- En este contexto, la protección social adquiere un
ticas es coincidente también con el mandato de la papel fundamental. Definida como un conjunto de
Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adoles- políticas y programas públicos y privados que bus-
cencia (LEPINA),1 que en su artículo 14 determina can prevenir, reducir y eliminar las condiciones so-
el principio de la “prioridad absoluta” del niño en ciales y económicas que determinan y reproducen
la asignación de recursos y diseño de políticas pú- la vulnerabilidad a la pobreza y privación que afec-
blicas con validez para todas las instituciones pú- ta a los diversos grupos de la población (UNICEF,
blicas del país.2 2012a), consolidar un sistema integrado de pro-
tección social es una condición fundamental para
En tercer lugar, la evidencia es fecunda respec- la realización universal de los derechos sociales y
to a los costos de no invertir en la infancia y no económicos de la ciudadanía y, de manera espe-
erradicar su pobreza. Crecer sin recursos econó- cial, de niñas, niños y adolescentes.
micos adecuados y sin acceso a los derechos so-
ciales básicos de acceso a la salud, educación, ali- Por una parte, al movilizar una serie de presta-
mentación adecuada y saneamiento, entre otros, ciones económicas y en especie, las políticas de
determina en alto grado el desarrollo integral de protección social pueden nivelar el bienestar de
esta población y su acceso futuro a oportunida- niños, niñas y adolescentes, y de la población en
des (Cooper y Stewart, 2013; OECD 2009, 2011; general, al menos en un estándar considerado dig-
UNICEF, 2001). Con ello, la sociedad en su conjun- no en cada sociedad, contribuyendo a erradicar su
to pierde en potencial de desarrollo, productivi- pobreza y eliminar la vulnerabilidad ante ella. Por
dad y sustentabilidad. otra parte, al promover el acceso a servicios socia-
Introducción 21
... uno de los desafíos que se plantea en los modelos de sistemas de
protección integral... es el balance entre la especificidad y autonomía
de las instituciones de infancia y al mismo tiempo la capacidad de rec-
toría, articulación y coordinación con las otras instancias estatales de
manera de que el sistema de infancia no quede relegado a un papel
exclusivamente dedicado a la infancia denominada en situación de vul-
nerabilidad y relegando completamente el diseño, fiscalización y eva-
luación de la política universal de protección social, educación y salud
en otros estamentos del Estado” (Morlachetti, 2012, pág. 86).
fundamentales: el riesgo social como norma, antes dades laborales y menor dinamismo económico así
que como excepción, y las incipientes capacidades como barreras de desplazamiento y acceso a servi-
estatales para hacerle frente, en general (Vargas Cu- cios sociales básicos al interior de las comunidades
llell, 2012), y en materia redistributiva en particular (Moser y McIlwaine, 2004). Sus efectos calan de
(Martínez Franzoni, 2008).4 La condición de riesgos manera profunda en las oportunidades y recursos
aparece principalmente asociada a la incapacidad estructurales con las que contará la NNA a lo largo
del mercado laboral de absorber suficiente fuerza de su vida, además de dejar huellas imborrables en
laboral con remuneraciones adecuadas; a la migra- cada persona. En su conjunto, los eventos referidos
ción estructural a que da lugar y a su reflejo en la pueden constituir un potencial desestabilizador en
composición y fortaleza de los vínculos familiares; a sus vidas y comprometer, desde temprana edad,
la serie de desastres naturales que azotan de mane- la adquisición de capacidades esenciales para su
ra recurrente el país; y a relaciones de convivencia vida, como la educación, la nutrición adecuada
fuertemente marcadas por la violencia como mane- o la salud. Las causas y efectos de la violencia se
ra de enfrentar diversos tipos de conflicto. transforman en materia de protección social para
el conjunto de la población, y no sólo de atención
Para dar una indicación de la magnitud del pro- especializada para las víctimas, especialmente, ni-
blema, en 2008, ocho de cada diez niñas y niños ños y niñas, afectadas por sus hechos. Tanto la su-
experimentaban alguna forma de violencia en su peración de la pobreza infantil como su protección
hogar (Plan, Save the Children y UNICEF, 2012). Las integral frente a riesgos de diversa naturaleza, se
muertes de adolescentes y jóvenes víctimas de vuelven objetivos imperativos de la política social
homicidios se producen especialmente en lugares con el objetivo de cimentar una sociedad de dere-
públicos, son varones entre 15 y 19 años de edad y chos y oportunidades en El Salvador.
ocurren durante el período en que cursan el tercer
ciclo de educación y el bachillerato. Además, solo La severidad de los problemas y dilemas expues-
en la primera mitad de 2011 se registraron 1,256 tos desafían los alcances tradicionales que han
víctimas de delitos sexuales, de las cuales el 58% sido asignados a la política social en general, y a
(738) fueron cometidos contra niñas y adolescen- la protección social en particular, y al mismo tiem-
tes (Movimiento Social por la Infancia, 2012). po obligan a pensar su relación con conceptos más
amplios como el bienestar y la paz social. Bajo este
La violencia estructural del país tiene impactos de- prisma, el acceso efectivo a servicios sociales de
terminantes en el nivel de bienestar socioeconó- calidad como los educativos o de salud, son mate-
mico de los hogares donde crecen niñas y niños, ria de política sectorial, pero también de protec-
generando un círculo vicioso de menores oportuni- ción social en cuanto permiten que la niñez pueda
Introducción 23
tiempo y en el marco de la protección social de de la niñez y de la adolescencia mediante su preferente
las familias. Finalmente, se presenta una síntesis y consideración en las políticas públicas, la asignación de
recomendaciones para poner los distintos instru- recursos, el acceso a los servicios públicos, la prestación
mentos al servicio de la garantía de derechos de la de auxilio y atención en situaciones de vulnerabilidad y
NNA en el país. en cualquier otro tipo de atención que requieran”.
Desde 1998, el Ministerio de Salud y el Instituto En el ámbito de pensiones por vejez, invalidez o
Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Ni- muerte, en cambio, la reforma adoptada durante
ñez y la Adolescencia (ISNA) desarrollan acciones la administración Flores (1999-2004) se enmarcó
que buscan mejorar el acceso a la educación y el en la ola de transformaciones pro-mercado que
cuido de los niños y niñas en situación de pobreza entonces tenía lugar en América Latina. Incluso
en áreas rurales de 0 a 6 años. El ISNA ha desarro- comparada con otras llevadas a cabo entonces,
llado desde entonces programas preventivos y de se trató de una reforma ortodoxa que eliminó
protección para niños de 0 a 6 años, mediante los el régimen de reparto y de beneficio definido (a
Centros de Atención Inicial (CAI): Centros de Desa- partir de porcentajes preestablecidos de reem-
rrollo Infantil (CDI) y Centros de Bienestar Infantil plazo del salario), y creó un régimen de ahorro
(CBI) para la niñez que habita en las zonas rurales y individual de contribución pero no de beneficio
urbano-marginales del país. definido (en el cual las pensiones resultan de la
capacidad de ahorro y del rendimiento que estos
En 1989 se crea la Secretaría Nacional de la Familia, tengan). A diferencia de las transformaciones en
la cual, bajo la conducción de la Primera Dama, li- el sector educativo, en este caso se trató de una
dera programas de bienestar social orientados a la transformación escasamente debatida por parte
niñez, adolescencia y grupos en situación de exclu- de los actores políticos y sociales.4 Los problemas
1950 Creación del Ministerio de 1990 Ratificación de la 1994 Educación con partici-
Salud Pública y Asistencia Convención sobre los pación de la comunidad
Social (MINSAL) Derechos del Niño (EDUCO)
1969 Bienestar magisterial 1995 Ley de educación superior 1996 Centros de Bienestar
Infantil (CBI)
1981 Instituto de Previsión 1996 Ley de Reforma Estructural 1997 Centros de Desarrollo
Social de la Fuerza Armada de Pensiones y Ley contra Integral (CDI)
(IPSFA) la Violencia Familiar
1992 Creación del Fondo Nacio- 2000 Política Nacional para el 1999 Educación Inicial a través
nal de Vivienda Popular Desarrollo Integral de de la Familia (EDIFAM)
(FONAVIPO) la Niñez y Adolescencia
(PNDINA) y Política
Nacional de Sistemas
Básicos Integrales de Salud
(SIBASI)
1993 Ley de Creación del 2007 Ley del Sistema Nacional 2005 Apoyo Temporal al Ingreso
Instituto Salvadoreño de de Salud
Protección al Menor
1996 Creación del Fondo de 2008 Ley General de Educación 2009 Ley de Protección Integral
Inversión Social para el (MINED) de la Niñez y Adolescencia
Desarrollo Local (FISDL) (LEPINA)
a 39.4% en 2009) y respecto al producto interno Esta tendencia al aumento de la inversión social
bruto (de 2.9% a 13.0%).9 Respecto al PIB, El Sal- se inserta en un contexto macroeconómico delica-
vador aumentó la prioridad macroeconómica del do para la ampliación de la protección social. De
gasto público social en más del 300%, en tanto en acuerdo al ICEFI (2011), durante los últimos diez
el resto de la región quienes más aumentaron este años, El Salvador tuvo una de las menores tasas
gasto sólo lo duplicaron (CEPAL, 2012b). de crecimiento económico de Centroamérica, con
382
60 400
375
360
342
340
350
52.6
50
303
292
46.8
46.5
282
45.1
44.9
300
278
44.0
40
En dólares de 2005
39.4
44.3
40.5
237
Porcentajes
250
34.7
33.8
215
30
31.3
30.0
191
26.2
200
25.7
162
20
22.2
20.8
135
150
122
118
10
13.0
12.3
12.3
12.0
100
11.3
11.1
11.1
10.7
10.5
9.2
8.5
61
7.8
6.8
5.8
5.4
5.4
2.9
0 50
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto público social como % del PIB Gasto público social por habitante (USD 2005)
Gasto público social como % del gasto público
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Gasto social América Latina y el Caribe,
portal de inversión social en la región. División de Desarrollo Social de la CEPAL {en línea} http://dds.cepal.org/
gasto/
una carga tributaria también baja. De la mano de la que la expansión de la inversión por la vía del en-
contracción de la actividad económica asociada a deudamiento, que ha permitido aumentar el gasto
la crisis económica mundial, a lo largo de 2009 los sin que medien cambios fiscales sustantivos, tiene
ingresos tributarios (incluidas las contribuciones a claros límites.
la seguridad social) cayeron.
En este complejo escenario fiscal, la ayuda inter-
Por otro lado, la situación fiscal salvadoreña en- nacional, equivalente a cerca del 1% del PIB, en
frenta serios problemas asociados a los límites de gran medida se ha canalizado a la inversión so-
endeudamiento: la deuda ha aumentado 10 pun- cial, priorizando el alivio a la pobreza y el apoyo a
tos en relación con la que existía en la década an- los ingresos. Concretamente, de un total de USD
terior (ICEFI, 2011). En un informe del Ministerio 1,185.6 millones recibidos por el gobierno entre
de Hacienda (2013), se indica que en el 2011 el 2009 y 2013 en materia de cooperación para el
déficit fiscal alcanzó el 3.9% del PIB, que se ubica desarrollo, el 43.2% ha sido destinado a progra-
por encima del promedio de la década, cifrado en mas de reducción de la pobreza y la promoción de
2% (si no se incluye el aumento de la deuda del sis- la equidad e inclusión social (Ministerio de Rela-
tema previsional, el déficit fiscal para el 2011 re- ciones Exteriores, 2012).11 A su vez, esta coopera-
presentaría el 2.2% del PIB). El mismo informe del ción ha representado, entre junio de 2009 y mayo
Ministerio de Hacienda muestra que la deuda pú- de 2012, el 18% de la inversión social del gobierno
blica fue equivalente al 51.7% del PIB. Cuando no destinada a cumplir con lo estipulado en el Plan
se incluye la deuda previsional, el valor de la deuda Quinquenal 2010-2014 (Ministerio de Relaciones
pública equivale al 43.9%.10 Estos datos muestran Exteriores, 2013).
0.5252
60 0.6
0.5230
0.5190
0.5121
0.5117
60
0.4984
0.4968
0.4959
59
0.4839
0.4807
58
0.4683
0.4655
0.4610
0.4550
0.4460
50 0.5
52
0.4100
0.5266
52
48
48
45
40 0.4
Coeficiente de Gini
41
41
40
Porcentajes
39
39
38
37
37
36
35
35
35
35
30 0.3
31
20 0.2
10 0.1
0 0.0
1991
2000
2004
2006
2008
2009
1994
2005
1996
1999
2003
1998
1995
2001
2002
2007
1993
1992
1997
2012
2010
2011
1. Transferencias
Sociales
Monetarias • Sistema público (cerrado) de pensiones • Comunidades solidarias rurales y urbanas
(ISSS e INDEP); Seguro de Salud (ISSS); (bonos escolar y de salud)
Bienestar Magisterial e IPFSA (incluyendo
licencias por maternidad)
• Pensión Básica Universal (FISDL); Pensión
para Veteranos (FISDL)
En especie • Programa de dotación de uniformes,
zapatos y útiles escolares (programas de
paquetes escolares)
• Programa Vaso de leche (parte del Plan
Social Educativo)
• Programa de Alimentación Escolar
2. Programas de apoyo
al acceso a los servicios
De cuidados • Centros de cuidado infantil (CBI/CDI)
3. Legislación para • Extensión de la seguridad social para • Ley de Protección Integral de la Niñez y
asegurar la equidad y trabajadoras domésticas remuneradas la Adolescencia (LEPINA): abordaje de
la no discriminación en • Ley de Medicamentos: regulación de garantía de derechos sociales y económi-
el acceso a los servicios precios, pertinencia y calidad cos
y empleo/fuentes de • Ley de Lactancia Materna: garantizar
ingreso una buena nutrición, el crecimiento y el
desarrollo integral al lactante
Fuente: categorías adaptadas de Enrique Delamónica, Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe, 2013; Fondo
de Naciones Unidas para la Infancia, Integrated Social Protection Systems: enhancing equity for children, New York, 2012a, y
Silke Staab, “Protección social para la infancia y la adolescencia en Chile. Identificación y sistematización de programas y políti-
cas”, 2013. Se excluyeron las medidas propiamente dirigidas a regular el mercado laboral; es decir, a la distribución del ingreso
y que trascienden la protección social enfocada en la redistribución.
Asimismo, medidas que son de alcance universal sino que denotan un esfuerzo por lograr modifica-
por definición y que merecen destacarse por su ciones de mayor alcance que los que permiten el
papel en la protección social de la niñez y sus fami- nivel de programas, también importante pero mu-
lias son la aprobación de legislación que promue- cho más concreto.
ve activamente la erradicación de las inequidades
de la NNA. Además de la LEPINA, que se expone
en mayor detalle en la siguiente sección, la Ley Resumen y discusión
de Promoción, Protección y Apoyo a la Lactancia
D
Materna, aprobada por la Asamblea Legislativa urante la última década, la protección social
de El Salvador en el año 2013 a través del Decreto de la infancia y la adolescencia en El Salvador
404, consagra el derecho de la niñez a la lactancia ha experimentado un notorio avance de la mano
materna exclusiva e indica en su Artículo 35 el de- de una mayor protección para la población en ge-
recho de toda mujer trabajadora a amamantar a neral asociado a la expansión de los programas so-
su hijo o hija durante los primeros seis meses de ciales y al lanzamiento de un sistema de protección
nacido, pudiendo interrumpir su jornada laboral social. Precisamente, el avance más significativo es
hasta por una hora diaria. Lo anterior demanda la la creación del SPSU así como las definiciones re-
necesaria articulación entre políticas de salud y de lativas a autoridad político-institucional, coordina-
regulación de los mercados laborales. ción técnica y herramientas de gestión a que este
dio lugar. Además, el sistema cuenta con un con-
El cuadro 2 presenta la evolución de la población des- junto de programas que han tenido apoyo político
tinataria de los programas priorizados por el SPSU. y recursos para su implementación.
En el diagrama 2 pueden verse, ordenados crono- Las transformaciones reseñadas fortalecen el pa-
lógicamente, los cambios experimentados desde pel del Estado en la garantía de derechos; el país
2009 en materia de planes y políticas. No solo han asiste a la formación de institucionalidad y de pro-
sido muchos para un período tan corto de tiempo, cesos de articulación interinstitucional cuya con-
2010 Equipos Comunitarios de 2010 Plan Quinquenal de Desa- 2010 Paquetes Escolares;
Salud Familiar y Especiali- rrollo, 2010-2014; Política Cerrando la Brecha del
zados (ECOS) Nacional de Educación y Conocimiento
Desarrollo Integral para
la Primera Infancia; Plan
Nacional de Alfabetización;
Plan de Salud Construyen-
do la esperanza, estrate-
gias y recomendaciones en
salud 2009-2014
condiciones de vida de la NNA, por ejemplo, tradu- cicio de derechos sociales y económicos de la
cido en una menor incidencia del trabajo infantil o población y, particularmente, de la NNA? ¿Cuán-
en las dinámicas psicosociales familiares? do es deseable priorizar medidas vinculadas con
el acceso (como ha sido pensado el programa de
• En la misma línea de fortalecer al SPSU, cabría uniformes escolares) y cuándo priorizar medidas
debatir acerca de cuál es la mejor manera de asociadas a la calidad (como podría ser la dispo-
ampliar su oferta programática, no solo en co- nibilidad, asistencia y formación docente)?
bertura sino en calidad y equidad. ¿Cómo avan- • Asociado al punto anterior, es importante re-
zar en la senda de la progresividad para el ejer- forzar los objetivos del sistema en cuanto a
para la consolidación de los componentes de pro- Por un lado, la Ley de Protección Integral de la
tección social que interesan en este estudio. De Niñez y la Adolescencia (LEPINA) “... declara de
hecho, la relativa lentitud con que ha tenido lugar interés público el funcionamiento del Sistema
su proceso de implementación, brinda una opor- Nacional de Protección Integral de la Niñez y de
tunidad de instalar desde el inicio vínculos fuertes la Adolescencia y que tanto el Gobierno Central y
entre el SPSU y el Sistema de Protección Integral los Municipales están obligados a colaborar en la
de la Infancia. implementación del Sistema de Protección. Más
aún, se establece que todo funcionario, organis-
El concepto de protección integral implica el conjun- mo, institución o dependencia del Estado o de las
to de acciones, políticas, planes y programas que se Municipalidades están obligados a prestar cola-
pueden ejecutar desde el Estado, o en combinación boración y auxilio al Consejo Nacional de la Niñez
entre las organizaciones estatales y de la sociedad y de la Adolescencia, Comités Locales y Juntas de
civil, para garantizar que la NNA gocen de manera Protección, así como suministrarles la información
efectiva y sin discriminación de sus derechos huma- que solicitaren relacionada con el estado de situa-
nos, al tiempo que atienda en forma focalizada las ción de la niñez y adolescencia” (República de El
situaciones especiales en que se encuentran la NNA Salvador, 2009, arts. 106 y 107). Existe, por tanto,
individualmente considerados o un determinado un mandato explícito para buscar la articulación
sector de la infancia que ha sido vulnerada en sus entre ambos sistemas.
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de 55
la infancia y la adolescencia
ciclo de vida integral para todos los grupos de la rrollo 2010-2014 establece la necesidad de contar
población, sino que la consolidación de esquemas con un Sistema Nacional Integrado de Salud que
de protección social pertinentes para este grupo permita a todas las personas un acceso oportuno a
permite realizar una apuesta estratégica que se servicios de salud equitativos, universales y de cali-
pueda ampliar, progresivamente, y de manera sis- dad. Para ello se requiere superar un grave proble-
témica a otros grupos. ma: la escasa cobertura de servicios de salud del
Ministerio de Salud, únicos proveedores públicos
En síntesis, desde el punto de vista de la protección que brindan servicios de salud a toda la población,
social se presentan un conjunto de oportunidades. independientemente de la condición socioeconó-
Primero que nada, la propia LEPINA mandata la mica y el aseguramiento (MSPAS, 2011).
creación de instrumentos de protección social para
la NNA. En segundo término, desde las respectivas Para sentar las bases de un nuevo sistema inte-
visiones sistémicas del SPSU y del sistema integrado grado de salud se ha dado prioridad a fortalecer
de protección de la NNA, es posible definir objeti- la puerta de entrada al sistema: la expansión de
vos de cierres de brechas en materia de protección la atención primaria y del primer nivel de atención
social que a su vez promuevan la colaboración en- (CEPAL, 2009). La expansión de la cobertura cons-
tre los actores involucrados. En tercer lugar, podría tituye una medida de afirmación positiva de la po-
pensarse en una línea de trabajo específica, por blación hasta ahora carente de servicios públicos,
ejemplo a partir de la asistencia a la escuela, en tor- que debería permitir mayores grados de equidad
no al cual se vuelquen los esfuerzos de una y otra (GOES, 2010). Para ello se definieron metas preci-
parte. Se trataría de que a partir de una línea deter- sas: alcanzar a las 939,290 personas sin cobertu-
minada, desde lo programático, se fortalecieran en ra de atención y estar en capacidad de atender a
el territorio y en contextos determinados, las accio- 1,136,813 personas, habitantes de 102 municipios
nes de atención, de derivación, de participación de priorizados (MSPAS, 2011).
los distintos actores y de visibilidad nacional acerca
de los problemas y sus soluciones, y en la que entra- Estas medidas se complementan directamente con
ran a jugar un papel activo las distintas instituciones otras dos. La primera es la eliminación de copagos
que crea la LEPINA, junto a la instancia coordinado- por parte de la población usuaria de los servicios,
ra del SPSU. Como se retoma abajo en la sección de lo que reduce sus costos. El gobierno argumenta
discusión, el SPSU y el CONNA cuentan con recursos que estos copagos, que eran de facto antes que le-
distintos y potencialmente complementarios como galmente establecidos, se eliminaron durante los
son la prioridad política y el mandato legal e institu- primeros meses de la nueva administración y que,
cional, respectivamente. al hacerlo, la demanda de servicios de salud au-
mentó considerablemente.2 El enfoque de abordar
los determinantes de la salud antes que la enfer-
Las oportunidades sectoriales: medad facilita establecer vínculos entre quienes
la reforma en salud y el proveen servicios de salud y el resto de los actores
alcance territorial logrado institucionales que componen el SPSU. Visto en es-
en educación tos términos, se trata de un abordaje que mejora
la pertinencia de la oferta de servicios de salud.
/a: Datos estimados con base a las personas atendidas por el sistema de salud público, por lo que los indicadores no son
representativos a nivel nacional.
didas para garantizar el abastecimiento del cuadro de embarazadas bajo control prenatal inscritas an-
básico de medicamentos y mejorar la infraestruc- tes de las 12 semanas (véase el cuadro 3).
tura y equipamiento hospitalario. Estas últimas
deberían incidir positivamente más en pertinencia Por otra parte, el sector educativo es un sector de
y en equidad que en cobertura. La prioridad del política social complejo, pero se trata de uno fun-
sector salud se ha expresado en una ampliación damental para garantizar derechos fundamentales
significativa de la cobertura de los servicios, sobre de la niñez y la adolescencia (GOES, 2012). El Plan
todo en el primer nivel de atención y, particular- Quinquenal identificó la necesidad de aumentar
mente en comunidades rurales. Antes de junio de la escolaridad, pues en 2011 el promedio de años
2009, el primer nivel de atención del Ministerio de aprobados a nivel nacional era de 6.2. Este es un
Salud contaba con una capacidad instalada de 377 reto importante, pues si el promedio internacional
unidades de salud en todo el país y con un modelo indica que se requieren diez años para aumentar
de atención basado en la dimensión curativa. Tam- en un año la escolaridad, en El Salvador se requie-
bién había algunos equipos móviles rurales que ren doce (entre 1996 y 2008) (GOES, 2010). La es-
ofrecían un paquete básico de salud materno-in- colaridad promedio es solo levemente menor en-
fantil con visitas mensuales a las comunidades. Ac- tre las mujeres (6.1 años) que entre los hombres
tualmente, existen 624 Unidades Comunitarias de (6.4 años); en cambio, las diferencias son marcada-
Salud Familiar en todo el país, categorizadas como mente pronunciadas entre zonas urbanas y rurales
básicas, intermedias y especializadas (GOES, 2012). (7.3 años y 4.4 años, respectivamente).
Además, en 164 municipios funcionan 517 Equipos
Comunitarios de Salud Familiar (481 familiares y 36 Cuando se comparan los datos promedio de El
especializados) (Ministerio de Salud, 2013). La im- Salvador con otros países de América Latina, el
portancia de esta reforma se refleja en los recursos Plan Quinquenal (2010-2014) también propone
financieros asignados al Ministerio de Salud, cuyo enfrentar: la baja tasa neta de escolarización; la
presupuesto se incrementó en USD 171.8 millones tasa de deserción escolar en secundaria; los ele-
entre 2009 y 2010, lo que representa un aumento vados niveles de sobre edad y el alto porcentaje
del 43% (GOES, 2012). de repetición: más del 10% del total de estudiantes
están en cursos que no corresponden con su edad
Como resultado de las acciones del sector salud, el y aproximadamente el 15% ha repetido el año es-
gobierno ha reportado una ampliación en su cober- colar (GOES, 2010, págs. 83-85). En términos de ca-
tura, la que se sustenta en el aumento del número lidad de la educación, los resultados son insatisfac-
de personas que recibieron atención y el porcentaje torios (véase PNUD, 2013), lo que se agrava con las
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de 57
la infancia y la adolescencia
dificultades que niños y niñas presentan para lle- y convertir la educación inicial en un componente
gar a las escuelas ubicadas en entornos violentos orgánico y permanente del sistema educativo.
y para hacer frente a la violencia que se vive en
los establecimientos.3 Frente a estos problemas se En términos de avances, la educación inicial y la
definieron ocho líneas de acción, entre las que se educación de tiempo pleno se encuentran en una
pueden señalar el acceso equitativo y permanen- situación muy distinta. En materia de educación
cia en el sistema educativo, la transformación de inicial no han ocurrido cambios: los centros exis-
los contenidos escolares y la capacitación para el tentes creados originalmente bajo la tutela del
trabajo. Estas tres medidas están muy relaciona- ISNA tienen una cobertura menor al 2%.4 El 92.7%
das con el sistema de protección social en tanto de ellos se enmarcan bajo el enfoque de cuidado
abordan la calidad de la oferta educativa. comunitario mediante el cual el Estado otorga una
remuneración simbólica (bono) a educadoras co-
Entre las principales medidas, además del progra- munitarias para cuidar a niñas y niños menores de
ma presidencial de dotación de uniformes, zapatos seis años de otras mujeres de la comunidad. De-
y útiles escolares y de alimentación escolar, des- jando a un lado la limitadísima cobertura, el lado
critos más arriba, se encuentran cuatro líneas de práctico de tales iniciativas es que resuelven el pro-
acción con un alto potencial de articulación desde blema inmediato, las madres trabajadoras cuentan
el sistema de protección social. El Plan Nacional de con un lugar donde dejar a sus hijos y para las cui-
Alfabetización busca reducir el analfabetismo en dadoras significa una fuente de ingresos (Marco,
13% para que a fines de 2014 se logre un 96% de 2008). Sin embargo, tiende a ser una forma defi-
personas que sepan leer y escribir; el Programa de ciente de cuidado de los hijos de las familias de
Educación Inclusiva pretende adecuar las modali- escasos recursos y especialmente de las mujeres
dades educativas a las condiciones de segregación, jefas de hogar en tanto, independientemente de
marginación y exclusión y la propuesta más recien- la buena voluntad de las educadoras comunitarias,
te es crear escuelas de tiempo pleno. Un tercer carecen de una formación adecuada, cuentan con
componente relevante desde el sector educación muy escasos recursos materiales y los servicios
es la Política de Atención Integral dirigida a la pri- prestados son de escasa calidad.
mera infancia (niños y niñas entre 0 y 6 años de
edad) mediante la coordinación, integración y par- Adicionalmente, el Ministerio de Educación (MI-
ticipación de las diferentes instancias de alcance NED) reportó en 2012 una cobertura de 5,109
nacional y local (tanto públicas como privadas) y el niñas y niños del nivel de Educación Inicial (0 a 3
fortalecimiento de familias y comunidades (GOES, años) y de 223,405 del nivel de parvularia (de 4 a 6
2010). Estos tres programas se complementan con años). En 2013, el MINED formó 417 Círculos de Fa-
un programa de infraestructura escolar, cuyo obje- milia, que es una modalidad comunitaria de orien-
tivo es ofrecer los ambientes y recursos adecuados tación a familias sobre prácticas de crianza, en los
y necesarios para mejorar el proceso de enseñan- que se atienden actualmente a 4,983 niñas y niños
za-aprendizaje. de 0 a 7 años. De igual forma están implementan-
do el nuevo modelo institucional en 261 centros
Aunque la forma para alcanzarlas no está plan- de educación inicial y parvularia, bajo el cual han
teada con precisión, las metas propuestas por ampliado la atención, recibiendo a niñas y niños
el gobierno desde el sector educativo son clave. desde los 2 años. En el caso del MINED, desde el
Consideran universalizar la educación inicial, bá- año 2013, se está implementando un nuevo currí-
sica y secundaria; superar el analfabetismo en la culo que responde a estándares de calidad y busca
población de 15 años o más; promover un sistema normar, calificar, unificar y nivelar capacidades en
educativo inclusivo y equitativo al que toda la po- el personal que atiende centros infantiles de todas
blación tenga derecho; reforzar y ampliar la par- las instituciones que ofrecen estos servicios. Cabe
ticipación de la sociedad en la acción educadora; mencionar que las cifras del MINED no incluyen la
Con relación a este último tema, en general, ni en La necesidad de contar con mayores ingresos fisca-
los documentos oficiales ni en las entrevistas se les se ve complejizada por la existencia de un siste-
enfatizó en cómo la política social debe abordar ma impositivo de facto, paralelo al estatal, en ma-
los problemas en las relaciones de convivencia, nos de pandillas y otros grupos organizados cuya
la inseguridad y la violencia. En el caso del sector importancia relativa en el bolsillo de la población y
educativo, la violencia educativa, definida como respecto al PIB se desconoce.6 Este sistema impo-
violencia estudiantil antes que escolar, se identifi- sitivo tiene un efecto no estimado en la capacidad
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de 59
la infancia y la adolescencia
de las familias para comprar bienes y servicios y nos y del gobierno (GOES, 2009). Esto se expresa
para el ahorro obligatorio (por ejemplo, en materia en documentos con las proyecciones iniciales de
de pensiones). A la vez que se trata de un efecto no ampliación de cobertura del SPSU. También desde
estimado, afecta más a quienes menos tienen en el Ministerio de Hacienda se han realizado simula-
tanto están más expuestos a que se les demande y ciones de este tipo incluyendo otras instituciones
es, por lo tanto, regresivo. del sector social. Los avances en esta línea pueden
observarse en el fortalecimiento de los vínculos
En términos de gasto, durante el presente período entre las estrategias de desarrollo nacional y pro-
de gobierno ha habido un claro aumento de la in- cesos presupuestarios anuales y plurianuales, y la
versión social por habitante y el Plan Quinquenal alineación de los recursos de los socios de coope-
previó un aumento importante de la carga tributa- ración con los marcos de evaluación de desempe-
ria. A pesar de los avances, el Estado sigue siendo ño del país (Ministerio de Relaciones Exteriores,
altamente dependiente de préstamos y de la co- 2010). Un salto cualitativo sería vincular este tipo
operación internacional. En materia de ayuda re- de presupuesto plurianual con metas de protec-
embolsable, a fines de 2012 el SPSU estaba ejecu- ción social predefinidas que permitan ir cerrando
tando USD 96 millones y gestionando otros USD 85 brechas en términos de acceso, calidad y equidad
millones (GOES, 2012). Paralelamente, el gobierno del bienestar de la población en general, y de la
ha tenido un papel proactivo en gestionar recursos NNA en particular; y en segundo lugar, sería desea-
no reembolsables: a fines de 2012 el SPSU se en- ble que el presupuesto fuera definido de manera
contraba ejecutando USD 171.7 millones y gestio- vinculante, de modo de lograr sostenibilidad de las
nando USD 8.1 millones adicionales (GOES, 2012). medidas en el largo plazo y no sólo en el marco del
gobierno de turno.
Por el momento, ni el SPSU ni el Sistema Nacional
de Protección Integral de la Infancia y la Adoles- La reasignación de recursos implica crear condi-
cencia han definido cuál sería el porcentaje de ciones que permitan a la población involucrada
asignación presupuestaria necesario para cumplir considerar escenarios alternativos de uso de los
con las medidas que prevé la normativa (Morla- recursos disponibles. Un ejemplo de programas
chetti, 2012). El contar con estimaciones, aunque que pueden potencialmente asignarse de acuerdo
fuera a grosso modo, del costo de honrar compro- a más de un criterio de elegibilidad con distintos
misos ya formalmente estipulados, sería muy útil objetivos y potencialmente también, con distintos
para abordar márgenes fiscales y necesidades, así resultados, son los subsidios de gas y electricidad
como definir estrategias para contar con las fuen- y, más recientemente, el caso del paquete escolar
tes complementarias pertinentes. Esta estimación (incluyendo uniformes, zapatos y útiles escolares).
debería contemplar, además de las acciones sus- En el caso de este último, en tanto programa de
tantivas propiamente dichas, los recursos necesa- protección social, cabría preguntarse acerca de la
rios para abordar las condiciones de inseguridad y posibilidad y la deseabilidad de que, en lugar de
de violencia social en las cuales debe insertarse el distribuirse universalmente en función de criterios
quehacer cotidiano de los programas sociales. Se- de ciudadanía, se orientara más bien al cierre de
ría deseable visibilizar los costos que esta situación brechas en función de criterios de necesidad, abor-
conlleva y que son adicionales a la organización de dando cuellos de botella que impiden el acceso de
las transferencias y/o a la prestación de los servi- grupos de niños y niñas a la escuela, y destinar el
cios propiamente dichos. remanente de recursos a inversiones colectivas
(como libros y materiales escolares) que tengan
En materia de planificación, en el marco del SPSU efectos directos sobre el desempeño escolar de
se ha hecho un ejercicio, incipiente pero sustanti- las comunidades en cuestión, o bien, a incentivar
vo, de proyección plurianual de los recursos dispo- el acceso y permanencia de niños, niñas y adoles-
nibles a partir de la combinación de recursos exter- centes en el sistema educativo.
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de 61
la infancia y la adolescencia
al sistema de protección integral que va más dicionalidades a la oferta (es decir, a los mi-
allá de la protección social. La complementa- nisterios responsables de prestar los servicios)
riedad de recursos con que cuentan podría ser complementarias a la condicionalidad a las fa-
un incentivo para la cooperación. Asimismo, milias. Se trataría, concretamente, de vincular
un segundo punto de articulación y mutuo re- la ampliación de presupuesto a evaluaciones
forzamiento podría ser la complementariedad del desempeño en materia de cobertura y de
y las sinergias que puedan establecerse en la calidad de los servicios.
expansión de la institucionalidad en los terri- • En términos sustantivos cabría darle un lugar
torios. Durante la administración de gobierno central a la inseguridad y la vulnerabilidad so-
2009-2013, el SPSU ha tenido alta prioridad cial en tanto conforman la situación más pro-
política y el sistema de protección integral bable vivida por la ciudadanía. El abordaje de
cuenta con un mandato legal que sustenta la la violencia en las relaciones de convivencia
creación de una arquitectura institucional cen- debe contemplarse como parte del diseño y la
tral y en el territorio. Como es el caso de todas implementación de la protección social y ser
las instituciones públicas en El Salvador, la considerado de modo explícito y sistemático
STP deberá alinear sus políticas bajo los linea- con el objetivo de que promueva y a la vez se
mientos establecidos por la LEPINA, incluida la apoye en la articulación entre programas y po-
atención preferente a la NNA en las políticas líticas.
públicas, lo que brinda una oportunidad para • Parece relevante precisar cuáles son las impli-
fortalecer el sistema desde un enfoque de ni- cancias que tienen para la protección social
ñez y comprender los alcances de un diseño las incipientes capacidades relativas del Es-
adaptado al cierre específico de brechas de tado salvadoreño en materia redistributiva.
protección social a lo largo del ciclo de vida. Tal y como lo reconocieron en las entrevistas
• Contar con sistemas de información y de cri- personas del propio gobierno, el control te-
terios de evaluación comunes son otros meca- rritorial y la obtención de recursos mediante
nismos de articulación posibles, tanto o más impuestos por parte del Estado aparece con
efectivos que la coordinación para profundi- frecuencia amenazada por grupos organiza-
zar en prácticas sistémicas. Uno de estos me- dos. Algunas consecuencias de ello en mate-
canismos podría lograrse a través de los tipos ria de protección social pueden ejemplificarse
de intervención propiamente dichos. Para ello en que las transferencias monetarias pueden
se requiere fortalecer los vínculos entre las estar condicionando el acceso de niños, niñas
medidas orientadas al acceso y aquellas que y adolescentes a escuelas que no son seguras
se dirigen a la organización de los servicios, o a transitar por calles que representan ame-
en particular de salud y educación. Esto, por- nazas a su integridad física y emocional. Las
que en entornos de alto riesgo, la pertinen- posibilidades de estudio y de uso del espacio
cia de separar claramente protección social público se ven afectadas por problemas de ca-
(que se orienta a reducir brechas de acceso pacidades que trascienden al SPSU y generan,
a bienes y servicios) de la política social (que además, graves problemas de acceso a sus ac-
se dirige a asegurar la prestación de bienes y ciones clave.
servicios) se ve cuestionada. Por ejemplo, da- • Se requiere examinar y determinar la viabi-
dos los alarmantes niveles de violencia en los lidad de las demandas de tiempo que desde
establecimientos educacionales, estar en la las acciones de protección social se hacen al
escuela puede ser, en sí mismo, un factor de personal del Estado y a la propia población a
desprotección social y física. Una manera de la cual se dirigen estas acciones. En particular,
avanzar en esta dirección es apoyándose en lo anterior se vincula con la demanda de ar-
los programas de transferencias monetarias ticulación entre programas y políticas, entre
condicionadas; concretamente, creando con- programas, entre políticas o entre distintos ni-
Notas del capítulo 5/ Esta información puede revisarse (en línea) http://
www.transparenciaactiva.gob.sv/escuelas-a-tiempo-
1/ Además, plantea las políticas “De protección especial: pleno-un-modelo-transformador-de-la-educacion/.
consistentes en las acciones estatales encaminadas a la
protección y restitución de los derechos de NNA que se 6/ Se trata del cobro forzoso que grupos organizados
encuentren amenazados o hayan sido vulnerados”; “De hacen a una mayoría de comerciantes, tanto estableci-
protección jurídica: son las encaminadas a establecer o dos como ambulantes.
mantener los mecanismos legales que permitan la defen-
sa de los derechos de NNA”; y “De participación: éstas 7/ Las pautas son las establecidas en la Declaración de
van encaminadas a que la infancia y adolescencia, se in- París de 2005 y suscrita por El Salvador en 2009: Apro-
volucren directamente en su propio desarrollo y el de su piación (liderazgo de los países socios); Alineamiento
comunidad o Estado”, República de El Salvador (2009). (de la cooperación con las políticas nacionales); Armo-
nización de la cooperación; Gestión para (y no por) Re-
2/ De acuerdo a las atenciones brindadas en la red de sultados y Mutua Responsabilidad (de las y los actores).
establecimientos del MINSAL, en 2011, las consultas cu- “Bajo estos principios fundamentales, se propone un
rativas aumentaron en un 19% respecto a 2008. En el modelo de cooperación que mejore el empleo de los
caso de las consultas preventivas, para el mismo perío- recursos para el desarrollo, orientado a la reducción de
do, estas aumentaron en un 17% (MINSAL, 2012). la pobreza y la desigualdad, el aumento de la participa-
ción, la creación de capacidades de gestión y dirección
3/ De acuerdo al Censo Educativo 2011-2012 (MINED, en los países y el impulso a la consecución de los Objeti-
2012), la violencia es una de las principales barreras vos de Desarrollo del Milenio” (Ministerio de Relaciones
para la asistencia y permanencia en la escuela. Exteriores, 2010).
Capítulo III Transformaciones recientes de política que representan oportunidades para la protección social de 63
la infancia y la adolescencia
04/
La protección
social actual
de la niñez y
adolescencia
76
69 69
67
64 66
48 47
18
15
2 1
Subsidio Subsidio Bonos Bonos Pensión Subsidio
del gas de energía eléc- Comunidades Comunidades básica de agua
trica Solidarias Solidarias universal
Rurales Urbanas
Porcentaje del total NNA que reciben la prestación y que se encuentran en situación de pobreza
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
parte del sistema de protección social, sino que mes escolares (véase gráfico 5). Como se observa
constituyen políticas sectoriales, el panorama de en la gráfica, tanto en el caso de Comunidades Soli-
su acceso muestra la capacidad real que tiene la darias, como en el de la Pensión Básica y el subsidio
protección social para cumplir con una función ar- de agua, las prestaciones cubren mayoritariamente
ticuladora entre los servicios y su acceso por parte a la población en situación de pobreza. No sucede
de la ciudadanía, aportando sustantivamente con lo mismo en los casos del subsidio al gas y a la elec-
ello al ejercicio de los derechos de la niñez. tricidad, lo que da cuenta de su posible cobertura
más transversal en la población salvadoreña.
Con relación a los niños, niñas y adolescentes que
acceden a los programas de apoyo del gobierno, en En el gráfico 5 se muestran los beneficios asociados
los siguientes gráficos puede observarse que este al programa de transferencia en especie Paquetes
acceso es sumamente heterogéneo. El menor acce- Escolares: 22% accede a útiles; 49%, a zapatos, úti-
so alude a las transferencias en dinero que se llevan les, escolares o uniformes, y 13%, a otras combina-
a cabo desde el SPSU (bonos Comunidades Solida- ciones de insumos escolares. Cabe considerar que
rias Rurales y Comunidades Solidarias Urbanas y el acceso a este programa llega mayoritariamente
Pensión Básica Universal); y los mayores, a los sub- a la NNA en situación en pobreza y su alcance es
sidios al gas y a la electricidad (véase gráfico 4). El considerablemente mayor —llega al 49% de la po-
acceso al programa de Comunidades Solidarias y al blación de niños, niñas y adolescentes— que, por
programa de alimentación escolar es considerable- ejemplo, con respecto al de alimentación escolar,
mente menor al que se reporta respecto a unifor- que cubre al 27% de esta población.
55 56
53
49
22
13
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
Estos datos nos indican la heterogénea situación de En términos de asistencia al sistema educativo, el
la NNA y de la NNA en situación de pobreza que gráfico 6 muestra que 18% de niños, niñas y ado-
recibe diversos tipos de prestaciones asociadas a lescentes reporta no asistir a establecimientos
la protección social en El Salvador. Comprendien- educativos de acuerdo a los datos de la encuesta.
do las limitaciones de la EHPM para proveer de De ese total, el 58% se encuentra en condiciones
información exhaustiva sobre las coberturas de los de pobreza monetaria mientras que 42% no lo
programas considerados, la información indica que está, indicando que la inasistencia escolar no solo
una parte importante de esta población no accede se asocia con insuficiencia de ingresos.
a prestaciones que parecieran ser muy relevantes
desde la óptica de su protección social frente a ries- Con relación a la asistencia según tipo de educa-
gos, especialmente para quienes se encuentran en ción, el 84% de la NNA asiste a la educación pública
situación de pobreza, como es el caso de las trans- y de ellos, la mitad (53%) está en condiciones de
ferencias monetarias. Es posible anticipar que me- pobreza. El 16% de la NNA asiste al sector privado,
jorías podrían derivarse de una revisión de los me- de quienes solo un 18% se encuentran en condi-
canismos a través de los cuales se está llegando con ciones de pobreza (véase gráfico 7). Estos datos
estos programas a la NNA en situación de pobreza, muestran el papel que juega la educación pública
de manera de identificar si estos contribuyen a eli- en el país y su potencial para acercar la oferta de
minar las barreras que dificultan su acceso a los ser- protección social a la población infantil.
vicios sociales básicos y a generar un mínimo social
aceptable en términos de sus condiciones de vida, Respecto al nivel educativo al que asisten niños,
especialmente relevante en el caso de la alimenta- niñas y adolescentes (gráfico 8), el acceso a par-
ción escolar y la seguridad alimentaria. vulario y a enseñanza media que muestran estos
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58
47
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
84
53
procesamientos es bajo, llegando a 12% en ambos las estadísticas nacionales del Ministerio de Edu-
casos. Reiterando las limitaciones de la encues- cación, resulta de especial interés apreciar el per-
ta para brindar una panorámica exhaustiva de las fil que estos indican, mostrando los desafíos pen-
coberturas oficiales, y considerando que los datos dientes para universalizar la asistencia escolar en
generados a partir de la información contenida en niveles educativos distintos a la enseñanza básica.
la EHPM no son necesariamente coincidente con En el caso de la educación parvularia, son pobres
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Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
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Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
casi la mitad de quienes reportan asistir (46%, solo capacidad resolutiva para velar por la totalidad de
levemente por debajo del 50% correspondiente a la esta población en todos los servicios que ésta re-
educación básica). En la educación secundaria, un quiere. Entre quienes consultaron, el 72% lo hizo
tercio (36%) de quienes reportan asistir se encuen- en establecimientos públicos, un 59% de los cua-
tra en condiciones de pobreza. Esta participación les se encontraba en condiciones de pobreza (ver
relativa de NNA en condiciones de pobreza en nive- gráfico 10). Al igual que en el caso de la educación,
les educativos que alcanzan baja cobertura, indica este dato es indicativo del rol que cumple el sec-
que el cierre de las brechas de protección social re- tor público para la provisión y el acceso al derecho
quiere necesariamente de la urgente expansión de fundamental a la salud en el país, y por tanto, a las
los servicios educativos en ambos niveles. oportunidades que esto presenta para reforzar y
enlazar este acceso con instrumentos efectivos de
En el ámbito de la salud, el gráfico 9 muestra que protección social para la NNA y sus familias.
el 87% de la NNA reporta carecer de seguro médi-
co, instrumento que se vincula directamente a la En síntesis, la sección nos aporta información, que
protección social de la infancia y sus familias. De aunque debe tomarse con cautela en cuanto a su
esta población, un 54% se encuentra en condicio- representatividad total, es relevante para compren-
nes de pobreza monetaria y no cabe esperar que der, por una parte, los desafíos que el SPSU tiene
tengan capacidad de compra de servicios. Lamen- por delante para cubrir desde su diseño y metas
tablemente, la encuesta no permite determinar su de progresividad en la ampliación de cobertura las
capacidad efectiva de acceder a los servicios públi- brechas actuales de protección social desde la pri-
cos de salud aunque, incluso mediando un proceso mera infancia, especialmente, para los hogares más
expansivo de reforma, difícilmente se pueda espe- vulnerables. Estos datos también son indicativos de
rar que el Ministerio de Salud tenga la suficiente las oportunidades para potenciar instrumentos que
Sólo Sólo no
Descripción Total contributiva Mixta contributiva Ninguna
Fuente: elaboración propia con datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples, 2012.
Nota: Se excluyen del total 1,222 hogares con acceso a pensiones que pueden ser contributivas o no contributivas.
adolescentes, se identifica que la proporción de (44.8%). En este último caso, se podría tratar de
hogares que reportó tener protección social mixta hogares donde se ejercen labores que logran traer
era insignificante (menos del 1%) y los que tenían aparejados niveles de ingresos que los sitúan por
protección no contributiva sólo 5.6%. Esta última sobre la línea de pobreza, pero en donde no se está
tiene mayor presencia en hogares en situación de aportando al sistema contributivo. Existe aquí po-
pobreza, aunque en la gran mayoría de estos ho- tencialidad para ampliar la base contributiva que,
gares —dos tercios— se carece todavía de acceso junto a criterios de solidaridad, permitan expandir
a protección social. Conociendo que 50% de los progresivamente el acceso a la protección social.
hogares con niños, niñas y adolescencia están en
situación de pobreza en el país, este alcance de la Estos datos aluden a la todavía fuerte segmenta-
protección social no contributiva es todavía bajo. ción que existe en hogares con niños, niñas y ado-
Emergen nuevamente con nitidez las brechas de lescentes en el país con respecto a su acceso a la
protección social que pudieran ser abordadas en protección social, dependiendo de su situación de
años futuros para brindar un piso mínimo de bien- pobreza. Por una parte, las prestaciones asociadas
estar a niñas, niños y adolescentes que habitan en a la protección social contributiva dan lugar a ma-
estos hogares. Más de la mitad de los hogares sal- yores niveles de ingreso asociados a los aportes
vadoreños con niñas, niños y adolescentes repor- realizados durante la vida laboral del contribuyen-
tan carecer de acceso a protección social. te. Por otra parte, reconociendo los esfuerzos rea-
lizados para expandir la protección social por la vía
Entre los hogares no pobres, uno de cada dos de- no contributiva y los desafíos que existen para uni-
claró tener protección social contributiva (51.4%) y versalizar el acceso contributivo para el conjunto de
cerca de la mitad carece de esquemas de protec- la población, pudiera pensarse en cómo impulsar
ción social pública en la forma de transferencias hacia el futuro acciones que busquen una mayor
37 38
1 1
6
Sin protección
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
69%
No pobres Pobres
50% 50%
Con protección contributiva
12% Con protección mixta
1%
Con protección no
contributiva
18% Sin protección
Fuente: elaboración propia con base en datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos
(DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012.
Comunidades solidarias
Protección social de la niñez y En su conjunto, las encuestas reportan que un 8%
la adolescencia según tipo de de NNA accede a Comunidades Solidarias Rurales
protección social orientada (con variación mínima entre tramos etarios) y un
a la seguridad de ingresos de 1% a Comunidades Solidarias Urbanas. En ambos
los hogares casos estos programas carecen prácticamente de
cobertura entre quienes tienen protección contri-
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0
0
0
0
Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya
que no se puede distinguir su origen.
alcanzando a niños, niñas y adolescentes en hoga- recibir el subsidio un 70% de total de los hogares
res que cuentan con mecanismos de protección del país, en comparación a un 76% de los niños, ni-
contributiva o de mercado. ñas y adolescentes en hogares con protección con-
tributiva, 63% en hogares sin protección, y 70% en
Subsidios al gas y la electricidad hogares con protección no contributiva o mixta.
La mitad de los niños, niñas y adolescentes, una pro-
porción similar a lo que ocurre para el conjunto de El acceso a los subsidios de gas y electricidad refle-
la población, habita en hogares que reciben subsidio ja la ausencia de un criterio de afirmación positiva
al gas. Esta cifra aumenta en hogares con protección y la consecuente regresividad de su asignación,
contributiva (74%) y hogares con protección mixta ampliamente conocida y debatida en la sociedad
(69%). En cambio, desciende entre hogares sin pro- salvadoreña. Dada la escasez de recursos disponi-
tección pública (63%) y no contributiva (61%). bles para la protección social, sigue pendiente la
necesidad de buscar caminos que permitan rea-
Por otro lado, la proporción de hogares con sub- signar estos recursos con criterio de afirmación
sidio eléctrico es más alta entre hogares con pro- positiva en función de la necesidad económica de
tección social contributiva pero relativamente ho- los hogares. Por ejemplo, ello podría permitir una
mogénea entre hogares con los restantes tipos de mayor cobertura de hogares a los que, en función
protección. Los porcentajes relativos a la población de su necesidad, están llegando los bonos escola-
en general dan una idea de la situación: reportan res y de salud.
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0
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NNA en hogares solo con protección contributiva NNA en hogares solo con protección no contributiva
Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya
que no se puede distinguir su origen.
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No asiste a la escuela Sistema educativo Sistema educativo
público privado
NNA en hogares solo con protección contributiva NNA en hogares solo con protección no contributiva
Fuente: elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y
Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya
que no se puede distinguir su origen.
se requiere construir acuerdos entre distintos acto- te, esto indica que el recibir protección social con
res del Estado y de la sociedad civil, en torno a qué una orientación hacia la seguridad de ingresos no
requiere el desarrollo infantil temprano y cómo se entrega garantías suficientes para reducir las mar-
logra que el quehacer estatal y de la sociedad civil cadas inequidades en el acceso a servicios sociales
se acerque a esos requerimientos en un entorno de básicos para el bienestar de la NNA, tal como los
vulnerabilidad y violencia en todo el tejido social. centros educativos.
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6 6 5
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H M H M H M H M H M H M
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2 2 2 2 3 2
0 1 1
Pobres No Pobres No Pobres No Pobres No Pobres No Pobres No
Pobres Pobres Pobres Pobres Pobres Pobres
Total Total NNA 9 a 11 años 12 a 15 años 16 a 18 años 19 años y más
En cuanto al uso del tiempo en actividades recrea- educativo, se verán afectadas por demandas des-
tivas, el dato desagregado muestra que los hom- iguales asociadas a papeles de género, concreta-
bres en todos los tramos de edad destinan una mente, en materia de cuidados y quehaceres do-
cantidad mayor de su tiempo a actividades recrea- mésticos. Estas consideraciones pueden y deben
tivas que las mujeres. Asumiendo que los sesgos ser incorporadas en un diseño de la protección
de captación de información hayan sido aleatorios, social coincidente con un enfoque de género, ciclo
afectando tanto a niñas como a niños, lo anterior de vida y derechos.
plantea preguntas respecto a si las niñas y las jóve-
nes están teniendo suficientes horas de descanso. No se encontraron diferencias significativas en el
También propone preguntas respecto a la presen- uso de tiempo para estas categorías entre niños, ni-
cia relativa, aunque no medida, de acciones lleva- ñas y adolescentes que habitan en hogares pobres
das a cabo de manera simultánea, como cuidar y y no pobres, a excepción de dos aspectos (véase
cocinar o lavar. gráfico 17). Por una parte, en hogares pobres, ni-
ños, niñas y adolescentes destinan una hora me-
Una implicación de este hallazgo para el sistema nos a actividades educativas que quienes habitan
de protección social es tener presente que niños, en hogares no pobres. Por otra parte, la condición
niñas y adolescentes enfrentan distintos tipos de socioeconómica plantea leves diferencias respecto
exigencias y que, por lo tanto, las brechas que pue- al tiempo destinado al trabajo remunerado y a los
den existir, por ejemplo, en materia de desempeño quehaceres domésticos a partir de los 16 años.
A partir de las encuestas de hogares, en este transferencias en especie o de los subsidios que se
capítulo se presenta una caracterización indi- encuentran distribuidos de una manera más alea-
cativa de la protección social de niños, niñas y ado- toria entre tipos de hogares. El acceso reportado
lescentes en el marco de sus familias. Es importan- a los servicios educativos entre 0 y 3 años es bá-
te destacar que entre niños, niñas y adolescentes y sicamente el mismo entre tipos de hogar (12% y
sus familias se dan relaciones de interdependencia 14%). Con relación a la asistencia escolar a partir
que no siempre se caracterizan por la protección o de los 4 años tampoco hay diferencias: los datos de
la equidad, por lo que su bienestar y el manejo de acceso no se diferencian mayormente entre NNA
los riesgos a los que están sujetos debe también según el tipo de protección social de sus hogares.
ser asumido desde la protección social. Por el contrario, y por razones obvias, en materia
de acceso a la salud la mayor desprotección se en-
Si bien el país ha venido realizando importantes cuentra entre quienes habitan en hogares sin pro-
avances en la definición de un sistema de protec- tección social.
ción social los retos pendientes son grandes: de
2,381,699 niños, niñas y adolescentes, 1,367,055, Finalmente, los datos de uso del tiempo muestran
es decir 57%, reportaba carecer de protección so- que este factor debe ser tenido en cuenta a la hora
cial orientada a la seguridad de ingresos. Además, de diseñar programas sociales: ni la recreación ni
819,079 carecían de acceso a transferencias mo- los cuidados personales presentan mayores varia-
netarias y se encontraban en situación de pobre- ciones, como sí ocurre con los quehaceres domés-
za monetaria, lo que implica que 34% del total de ticos (principalmente entre niños y niñas a partir
NNA y 69% del total de NNA en situación de pobre- de los 11 años, lo que crece a medida que tienen
za carecía de este acceso a protección social. mayor edad). Ello implicaría que los servicios edu-
cativos y otros servicios de protección social deben
Partiendo de la propuesta de CEPAL (2012) para tener en cuenta esta situación e incentiven la co-
distinguir los tipos de protección social de los hoga- rresponsabilidad entre hombres y mujeres en los
res, los datos documentan dos principales mundos quehaceres domésticos y de cuidados de terceros.
de la protección social en general y de la infancia
y adolescencia en particular: uno que cuenta con En este marco, varios puntos quedan planteados
acceso a protección social contributiva (38% del para la discusión futura del SPSU:
total de hogares donde habitan niños, niñas y ado-
lescentes) y otro carente de protección social des- • Los datos atestiguan que, pese al valor de los
tinada a la seguridad de ingresos (el que afecta a esfuerzos y a su mayor concentración en la po-
56% de los hogares en los que habitan niños, niñas blación más pobre y vulnerable, todavía exis-
y adolescentes). Solo una pequeña proporción de ten brechas importantes de protección social
hogares donde habitan niños, niñas y adolescentes en los hogares donde habitan niños, niñas y
cuentan con algún acceso a protección social no adolescentes y que carecen hoy de mecanis-
contributiva (6% de los hogares en los que habitan mos de protección social conducentes a la se-
niños, niñas y adolescentes). Si se considera como guridad de ingresos. El acceso a prestaciones
unidad de análisis a niños, niñas y adolescentes en en especie, a través de programas como el de
situación de pobreza, 69% carece de protección Paquetes Escolares, puede aportar al ahorro
social destinada a la seguridad de ingresos. de recursos familiares o incentivar que, cuan-
do éstos no se tengan, niñas y niños asistan a
En términos de acceso a programas específicos, la escuela teniendo estos materiales.
es positivo que las transferencias en dinero otor- • Esfuerzos integrados son requeridos para
gadas bajo el SPSU (Comunidades Solidarias ur- llegar, de manera progresiva, a la NNA más
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Año de
Nombre creación Descripción
Sistema Público de 1981 Creado en 1981 para el personal de las FFAA mediante Decreto No. 500 de
Pensiones la Junta Revolucionaria de Gobierno. Prestaciones: pensión por invalidez,
retiro y muerte, fondo de retiro, seguro de vida solidario y auxilio de sepelio
(IPSFA, 2001).
Bienestar Magisterial 1969 Destinado a personal del Ministerio de Educación. Es aseguramiento obli-
gatorio para quienes enseñan en escuelas, colegios e Instituto Salvadoreño
de Rehabilitación de Inválidos. Además de la pensión por vejez incluye
pensión por invalidez y riesgos. Esta última es administrada por una AFP con
facultades para determinar casos en que procede dicha pensión (según la
ley de creación del Sistema de Capitalización Individual.) De la tasa global
del 10,5%, el 7,5% corresponde al aporte del Ministerio de Educación; los
educadores aportan el 3% de su salario (Asamblea Legislativa, 2007: Artículo
54), más USD 1 mensual extra (Argueta, 2007: 19).
IPSFA 1981 Para personal de las FFAA. Prestaciones incluyen pensión por invalidez,
retiro y muerte, fondo de retiro, seguro de vida solidario y auxilio de sepelio
(IPSFA, 2001).
Comunidades Solida- 2009 Es el programa social de atención a las familias en extrema pobreza. Contem-
rias Rurales pla transferencias monetarias condicionadas para solventar las necesidades
de educación a niños que no hayan finalizado sus estudios al 6° grado y de
atención en salud para infantes menores de 5 años y mujeres embarazadas.
Comunidades Solida- 2009 Contribuir a la mejora de las condiciones de vida y el ejercicio ciudadano de
rias Urbanas las familias y de las personas en situación de pobreza y exclusión social que
habitan en zonas urbanas, y en particular, en los asentamientos urbanos de
precariedad extrema y alta.
Programa de Paquetes 2010 Provee componentes como: 2 uniformes, 1 par de zapatos y 1 paquete de
Escolares útiles escolares (7 cuadernos, 1 caja de colores, 1 estuche de geometría, 6
lapiceros, 6 lápices, 1 sacapunta, 1 tijera, 1 compás y 2 borradores).
Programa Vaso de 2011 Provisión de dos vasos de leche semanales que beneficia a 247.000 infantes
Leche de 532 escuelas del occidente del país.
Programa de Alimenta- 2012 Busca mejorar el estado nutricional del estudiantado a fin de propiciar
ción Escolar mejores condiciones de aprendizaje. El componente es un refrigerio diario,
servido en las primeras horas de la jornada.
Creado en 1981 para el personal de las Fuer- 18,733 personas (2011) USD 26711,992.09 (retiro), USD
zas Armadas 1105,772.32 (retiro DL.781),
USD 3181,970.39 (invalidez),
USD11618,330.87 (sobreviviente)
Personas adultas mayores de 70 años 25,000 personas de 75 No registro
municipios (Foro de Pro-
tección Social, 2013)
Familias en condiciones de pobreza y exclusión 28,555 Mujeres (69 %) USD 51,300,000.00 (PNUD y GOES,
que residen en comunidades rurales y 12,463 hombres (31 2012)
%) (Fondo de Inversión
Social para El Salvador,
(2012)
Familias en condiciones de pobreza y exclusión Familias en condiciones USD51,300,000.00 (PNUD y GOES,
que residen en comunidades urbanas de pobreza y exclusión 2012)
anexos 97
Año de
Nombre creación Descripción
Centros de cuidado CBI: 1995 y CBI: Centros de cuido. Alternativa de atención en las áreas de nutrición,
infantil (CBI/CDI) CDI:1997 salud preventiva, recreación, educación y estimulación al desarrollo, favore-
ciendo su desarrollo integral y promoviendo el fortaleciendo a las familias en
prácticas de crianza adecuadas. CDI: Centros de cuido. Se atiende a niños en
las áreas de nutrición, salud preventiva, recreación, educación y estimulación
al desarrollo, favoreciendo su desarrollo integral y fortaleciendo a las familias
en prácticas de crianza adecuada.
Equipos Comunitarios 2010 Los Equipos Comunitarios de Salud Familiar (Ecos Familiares) y los Equipos
de Salud Familiar y Comunitarios de Salud Familiar Especializados (Ecos Especializados) trabajan
Especializados directamente con la comunidad, familias y personas en su territorio. Buscan
la solución a problemas que muchas veces van más allá del sector salud, a
partir de la modificación de los determinantes sociales de la salud.
Plan Social Educativo 2009 Este plan busca reformar el sistema educativo en general, para lograr la
“Vamos a la Escuela” formación integral de personas conscientes de sus derechos y responsabili-
dades para con la familia, la sociedad y la nación.
Programa Cerrando 2010 El Programa de introducción y uso de tecnología informática por medio de
la Brecha del Conoci- laptops -One Laptop per Child (OLPC)- estudiantes del sistema educativo
miento público, para mejorar el rendimiento académico y motivar a estudiantes de
educación básica (1° a 9° grado)
Una Casa para Todos 2009 Propone reducir el problema habitacional. Tiene como objetivo la construc-
ción de 25.000 casas de interés social dirigidas a población de clase media y
media-baja
Programa Piso y Techo 2009 Forma parte del plan “Casa para Todos” que favorece a familias que viven en
forma precaria, en condiciones de hacinamiento
Ciudad Mujer 2011 Atención integral a la violencia de género, a su salud sexual y reproductiva,
y al empoderamiento económico. Los servicios se enfocan en las áreas de
educación colectiva, salud sexual y reproductiva, autonomía económica,
prevención y atención a la violencia y sala de atención infantil.
Programa de Apoyo 2005 Persigue proteger temporalmente los ingresos de las personas que no ten-
Temporal al Ingreso gan un empleo formal y pertenezcan a hogares pobres y vulnerables de las
áreas urbanas y de comunidades que fueron afectadas por la tormenta Ida.
El programa provee un ingreso mensual de USD 100.
Becas a jóvenes de 2009 Al terminar sus estudios los jóvenes realizan sus prácticas en varias institu-
escasos recursos ciones y empresas con las cuales el INJUVE tiene convenios de apoyo para
económicos los becarios. Las becas otorgadas a los jóvenes tienen una duración de seis
Pro-jóvenes II meses, un año o dos años, según la carrera técnica elegida. La misma incluye
el pago de la carrera, un porcentaje para el costo del transporte y alimenta-
ción, entre otros gastos.
Programa de Consiste en la operación de un Centro de Capacitación Integral, donde se
Formación y prepara a los jóvenes en el campo productivo, mediante la realización de
Desarrollo Laboral talleres de cosmetología, panadería, informática, entre otros.
Población en general 450 Ecos Familiares y 28 USD 4.6 millones (2012) (Contrapunto,
Especializados (El Salva- 2012)
dor.com, 2012)
Estudiantes de educación básica (1° a 9° 4,378 estudiantes y 482 USD195.300,000.00 (2009) (Gobierno
grado) y docentes docentes ( La Prensa de El Salvador, 2009) USD 246.2 millo-
Gráfica, 2012) nes (MINED)
Familias con ingresos que no sean superiores a 29,600 familias (2011- No registro
cuatro salarios mínimos 2012) (Trujillo, 2012)
Mujeres jefas de hogar y jóvenes comprendi- 13,278 personas (2011) USD13.4 millones (2011) (Secretaría
dos entre las edades de 16 y 24 años, (Secretaría Técnica de Técnica de la Presidencia de El Salva-
la Presidencia de El Salva- dor, 2011)
dor, 2011)
Jóvenes en situación de vulnerabilidad en las Directos: 100,000 NNA
14 municipalidades del Área Metropolitana y jóvenes menores de
de San Salvador (AMSS) (principalmente del 35 años, sus familias y
departamento de San Salvador y La Libertad) comunidades. Indirectos:
350,000 personas
anexos 99
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2013.
% de % de
NNA en Total NNA en
Total Total NNA pobreza Total NNA pobreza
Población total según recepción de beneficios en el hogar por parte del gobierno
Valores absolutos 6,239,714 2,381,699 1,180,691 2,419,094 803,104 211,654
Distribución porcentual 100 100 50 100 100 26
Subsidio de gas 68 67 48 74 74 27
Subsidio de energía eléctrica 70 69 47 76 76 27
Bonos comunidades solidarias rurales 6 15 69 0 0 27
Bonos comunidades solidarias urbanas 1 2 76 0 0 57
Pensión básica universal 1 1 64 0 0 0
Subsidio de agua 15 18 66 6 7 34
Población de 4 años y más que asiste a educación parvularia o básica según tipo de recepción de zapatos y útiles escolares,
alimentos y asistencia médica gratuitos en centros de estudios
Valores absolutos 1,419,881 1,405,399 694,864 489,114 483,825 133,498
Distribución porcentual 100 100 49 100 100 28
Recibe 85 85 54 74 74 32
Útiles escolares 22 22 55 20 20 34
Zapatos, útiles escolares, uniforme 49 50 53 42 42 31
Otras combinaciones 13 13 56 11 11 33
No recibe 15 15 25 26 26 15
Distribución porcentual 100 100 49 100 100 28
Recibe 73 73 54 63 64 32
Alimentos 27 28 53 26 26 31
Alimentos y textos 5 5 52 6 6 25
Asistencia médica, alimentos y textos 22 22 54 18 18 36
Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos (DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o
jubilación ya que no se puede distinguir su origen.
% de % de % de
Total NNA en Total NNA en Total NNA en
Total NNA pobreza Total NNA pobreza Total NNA pobreza
11 11 26 17 18 68 16 16 61
4 4 59 5 5 84 5 5 61
29 29 70 22 21 73 23 22 51
anexos 105
cuadro a3 El Salvador: Indicadores de salud según población objetivo por tipo
de hogar, 2012
En hogares con
Descripción Total protección no contributiva
% de % de
NNA en Total NNA en
Total Total NNA pobreza Total NNA pobreza
Fuente: Elaboración propia con base en Dirección General de Estadísticas y Censos DIGESTYC) y Encuesta de Hogares de
Propósitos Múltiples (EHPM), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su
origen.
% de % de % de
Total NNA en Total NNA en Total NNA en
Total NNA pobreza Total NNA pobreza Total NNA pobreza
anexos 107
cuadro a4 El Salvador: Indicadores de educación según población objetivo por
tipo de hogar, 2012
En hogares con
Descripción Total protección no contributiva
% de % de
NNA en Total NNA en
Total Total NNA pobreza Total NNA pobreza
Población de 4 años y más que asiste al sistema educativo según nivel educativo que cursa
Público 80 84 53 65 70 32
Privado 20 16 18 35 30 12
Fuente: Elaboración propia con base en dirección general de estadísticas y censos (digestyc) y encuesta de hogares de
propósitos múltiples (ehpm), 2012.
Nota: no incluye a los hogares sin protección que cuentan con algún tipo de pensión o jubilación ya que no se puede distinguir su
origen.
% de % de % de
Total NNA en Total NNA en Total NNA en
Total NNA pobreza Total NNA pobreza Total NNA pobreza
53,287 24, 034 10,619 331,995 158,794 117,620 3,170,351 1,130,780 664,597
100 100 44 100 100 74 100 100 59
41 84 44 42 84 73 30 78 58
59 16 46 58 16 77 70 22 63
97 99 44 98 99 73 88 90 61
3 1 0 2 1 72 12 10 28
anexos 109
Secretaría Técnica
de la Presidencia
ISBN 978-99961-0-435-0
9 789996 104350