Ley General Discapacidad. Lo Que Entra

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Instituciones Básicas de Derecho Administrativo
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DERECHO
ADMINISTRATIVO

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EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Concepto de Derecho administrativo
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO : aunque delimitar el concepto de

Derecho plantea múltiples dificultades, podemos definirlo como un conjunto
de normas reguladoras de la realidad social que emanan de las estructuras
de poder establecidas en cada colectividad. Ahora bien, el adjetivo
“administrativo” añade algo más. Nos indica que hablamos de la rama del
Derecho que regula la organización, el funcionamiento y las
actuaciones de la Administración pública, y que es aplicable tanto a
la propia AP como a aquellos que se relacionen con ella.
Es un Derecho peculiar porque los principios que lo inspiran y las

potestades que confiere son muy distintos, casi opuestos a los de otras
ramas del ordenamiento. El Derecho administrativo se apoya principalmente
en el principio de legalidad, que en esencia significa que la AP solo puede
(y debe) hacer lo que le permita la ley.
Es un Derecho autónomo porque para resolver una laguna no se

acude a cualquier otra norma del ordenamiento jurídico sino al propio
Derecho administrativo. Sólo de forma excepcional podría acudirse a otras
ramas del Derecho como derecho supletorio. Además, la supletoriedad del
CC (Art. 1.4) es únicamente respecto a otros ámbitos privados, nunca
respecto al Derecho administrativo.
Es un Derecho propio, estatutario, porque es el Derecho de una

persona jurídica determinada, la AP. Es preciso destacar que la AP no
siempre actúa sometida a tal Derecho, sino que a veces está sometida a
otras ramas del ordenamiento como puede ser el Derecho privado, el
Derecho laboral, etc.
Debe señalarse también que muchos poderes y órganos

constitucionales desarrollan funciones materialmente administrativas
(nombran funcionarios, realizan contratos administrativos, etc.) para lo cual
“usan” el Derecho administrativo. Pese a ello, se entiende que el Derecho
administrativo es el derecho propio del organismo cuya cometido principal y
característico es el ejercicio de funciones de administración, la AP, y no de
aquellos órganos para los cuales las tareas administrativas son meramente
residuales o instrumentales.
IUS COGENS: el Derecho administrativo es derecho necesario (ius

cogens), no pudiendo la AP apartarse de la norma, ni en el procedimiento ni
en el contenido, lo cual es causa de nulidad. El ius cogens (derecho
necesario, imperativo) se contrapone al ius dispositivum, normas que no
implican tanto un mandato como una posibilidad.
Fuentes del Derecho administrativo.

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Las fuentes del Derecho administrativo no se reducen a las

puramente legales (CE, ley y reglamento) sino que también deben tenerse
en cuenta las extra-legales:
1. Fuentes directas y primarias:

a. Constitución.
b. Ley y normas con rango de ley.
c. Reglamento.
2. Fuentes directas y subsidiarias:
a. Costumbre.
b. PGD.
3. Fuentes indirectas:
a. Jurisprudencia.
b. Tratados internacionales. Una vez ratificados y publicados
pasan a ser fuente primaria y directa, primando incluso sobre
la ley.
c. Doctrina científica.

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UE Estado
Derecho originario:
 Tratados fundacionales  Constitución Española
1º
 Tratados modificativos  Doctrina constitucional
 Tratado de adhesión (20-9-1985)
Derecho derivado:  Tratados internacionales (Cortes y Gob.)
 Reglamento Europeo
 Reglamentos  Leyes orgánicas y ordinarias (Cortes)
2º  Consejo
 Directivas  Decretos-ley (Cortes y Gob.)
 Comisión
 Decisiones  Decretos legislativos (Cortes y Gob.)
 Decretos (Gobierno)
 Órdenes Comisiones Delegadas (Com.
3º Del.)
 Órdenes Ministeriales (Ministros)
 Circulares (Autoridades inferiores)
Comunidades Autónomas Administraciones Locales

1º  Estatutos de Autonomía (Cortes)
 Leyes (Parlamentos)
 Decretos-leyes (Consejos Gobierno)  Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
2º
 Decretos legislativos (Consejos Régimen Local
Gobierno)
 Reglamentos orgánicos municipales (Pleno
 Decretos (Consejos Gobierno)
Ayuntamiento)
3º  Órdenes (Consejeros)
 Ordenanzas (Ayuntamiento/Diputación)
 Circulares (Autoridades inferiores)
 Bandos (Alcalde)

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Concepto de Administración pública
APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA :
1. Aproximación lingüística: administrar deriva de la locución latina

ad ministrare que significa servir, realizar un servicio. Otra teoría
afirma que proviene de ad manus trahere, que implica la idea de
manejo o gestión de asuntos. Lo público es lo común del pueblo, por
lo que podemos concluir que la AP es, etimológicamente, la gestión,
la realización de servicios subordinados al pueblo, al interés general.
2. Aproximación formal y material al concepto de Administración
pública: la AP, como organización y como actividad, son el objeto del
Derecho administrativo:
a. Sentido formal (subjetivo): la Administración, en mayúsculas,
como organización, como aparato administrativo. Es estable al
margen de la función que desarrolle.
b. Sentido material (objetivo): la administración, en minúsculas,
como actividad, como la función administrativa. Es coyuntural,
variable.
CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA : aparato organizativo e

institucional que, dotado de personalidad jurídica y bajo la
dirección del Gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas
del Estado que no corresponden a los demás poderes y órganos
constitucionales. Su actividad va dirigida a servir a los ciudadanos
y a la gestión del interés público.
1. Art. 103.1 CE: “La Administración Pública sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia,
jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.”
2. Art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución
y las Leyes.”
“HUIDA” DEL DERECHO ADMINISTRATIVO : el Derecho propio de la AP es el

Derecho administrativo pero no el único. A veces, la AP actúa bajo el
Derecho privado, buscando con ello flexibilizar y agilizar su actividad al
“escapar” de la rigidez del Derecho administrativo.
POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA : la actividad de la AP se

sustenta sobre tres pilares básicos:
1. Potestad administrativa: poder de actuar y decidir, atribuidos a la

AP y que debe ejercerse conforme a la ley y al Derecho.
2. Acto administrativo: acto jurídico de voluntad, de juicio, de
conocimiento o deseo dictado por la AP en el ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. El acto
se consume con su cumplimiento y no innova el ordenamiento.

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3. Procedimiento administrativo: cauce formal de la serie de actos

en que se concreta la actuación administrativa para la realización de
un fin.
El conjunto de las potestades administrativas otorga a la AP una

posición de privilegio que, sin embargo, es necesaria para el cumplimiento
de los fines que tiene constitucional y legalmente encomendados. Las
potestades más relevantes asignadas a la AP para el ejercicio de su
actividad son:
1. La reglamentaria: que atribuye a la AP el poder de producir normas

jurídicas.
2. La de autotutela: que es la facultad de exigir el cumplimiento de
sus decisiones sin auxilio judicial.
3. La sancionadora: que es el poder de reprimir conductas ajenas por
vulneración, incumplimiento o inobservancia de las normas.
4. La de autoorganización: que es la capacidad de decidir
limitadamente sobre sus propias estructuras y organigramas.
Evolución histórica del Estado, de la Administración pública y del Derecho

administrativo.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA PREVIA A LA REVOLUCIÓN FRANCESA : el término

Derecho administrativo no comienza a usarse hasta el siglo XIX, si bien es
obvio que toda sociedad organizada, por muy primitiva que fuera, ha
realizado tareas que materialmente se corresponden con las que hoy
consideramos propias de la AP. ¿Quiere eso decir que la juridicidad va
implícita en la idea misma de administración? No, pues la existencia
de tareas administrativas desde siempre no quiere decir que siempre haya
habido AP, ni menos aún, Derecho administrativo. Etapas:
1. Alta Edad Media (siglos V al X): tras la caída del Imperio Romano
de Occidente tiene lugar un proceso de dispersión y fragmentación
del poder, que es ostentado por señores feudales. El Derecho es
teocéntrico, localista, cosificado y consuetudinario. Existen tareas
administrativas pero no AP en el sentido jurídico.
2. Baja Edad Media (siglos XI al XV): se desarrolla el comercio, nace
la burguesía y surge el Derecho mercantil. Tiene lugar un proceso de
reconstrucción del poder público por parte del monarca, que pretende
dejar de ser primus inter pares y reforzar su preeminencia. Existen
tareas administrativas pero no AP en el sentido jurídico.
3. Edad Moderna (siglo XV a 1789): el poder se concentra en manos
del monarca (monarquía absoluta, L'État, c'est moi). El Estado
moderno se caracteriza por una clara definición territorial, así como
por la existencia de ejércitos permanentes, impuestos y burocracia. El
aumento de las tareas y necesidades del Estado propicia la necesidad
de un aparato que las asuma y que, si bien todavía no se distingue
del titular del poder, es germen de la futura AP.

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REVOLUCIÓN FRANCESA ADMINISTRACIÓN

Y CONTEMPORÁNEA : la
Administración contemporánea y el Derecho administrativo son, en buena
medida un producto de la Revolución Francesa, que constituye así una fecha
de referencia indispensable. Características del Estado de Derecho (o
constitucional) donde surge la AP contemporánea:
1. La soberanía reside en la nación: la voluntad del monarca es

sustituida por la ley, expresión de la voluntad popular. La AP pasa a
quedar sujeta al Derecho y con fundamento en él.
2. División de poderes: como herramienta para evitar los abusos. La
AP se vincula a uno de estos tres poderes, el Ejecutivo, al mismo
tiempo que se consagra la radical separación de las funciones judicial
y administrativa.
3. Interdicción de la arbitrariedad: se prohíben las actuaciones
arbitrarias y carentes de justificación. La aplicación de las normas ha
de ser general e impersonal, igual para todos los individuos. No debe
confundirse arbitrariedad con discrecionalidad (el margen, el abanico
de opciones que la propia ley permite).
4. Sumisión a la ley y al Derecho: es la ley quien concede a la AP sus
poderes. La AP solo puede (y debe) hacer aquello que la ley le
permita.
5. Existencia de unos derechos fundamentales: inalienables, que el
Estado sólo puede alcanzar a reconocer y que son recogidos (junto
con los otros principios ya mencionados) en un texto único
jerárquicamente supremo, la Constitución.
Como consecuencia, la AP acaba teniendo una posición

diferenciada, con el doble requerimiento de respetar la ley y de ser la
encargada de la realización material de las decisiones del Ejecutivo. Este
proceso de autonomía se ve también influenciado por la Ilustración, que
pone de manifiesto que la tarea de gobernar no debe responder a la pura
imposición de la voluntad del monarca absoluto, sino a la lógica de hacer
cosas que sirvan para mejorar las condiciones de vida de la nación y de sus
habitantes, es decir, al interés público.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ANGLOSAJONA Y CONTINENTAL : de forma paralela

al nacimiento de la AP continental (Hauriou, Régime Administratif) surge la
AP anglosajona (Dicey, Rule of law) por una vía diferente. Las principales
diferencias son:
1. Acceso al liberalismo radicalmente distinto: la no existencia de

una monarquía absoluta (Bill of Rights de 1689) hace que el
liberalismo llegue a Inglaterra por evolución, por transición. En
cambio, en Francia tiene lugar una revolución que rompe con todo lo
anterior:

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a. Desde un punto de vista político: se pasa de la monarquía

absoluta al Estado constitucional (división de poderes,
derechos fundamentales, soberanía nacional, etc.).
b. Desde un punto de vista social: se acaba con el sistema de
estamentos estancos.
c. Desde el punto de vista económico: se pone fin del sistema
gremial y se pasa a la libre oferta y demanda.
2. Common law y Derecho administrativo: en Inglaterra no existe

un Derecho propio de la AP sino que ésta se rige por el common law.
Esto se debe a que la AP tiene “el mismo poder que puede tener un
empresario sobre sus empleados”, se sitúa a un mismo nivel y por
tanto un mismo Derecho rige para todos. En Francia es necesario un
poder activo e impulsor de los cambios que tienen lugar durante la
Revolución. Así nace el Derecho administrativo, que dota de poder y
privilegios a la AP y la coloca en un plano superior.
3. Tribunales: en Inglaterra, dado que los sujetos jurídicos se sitúan en
una misma posición, son los tribunales ordinarios los que resuelven
entre privados y la AP. En Francia se crean tribunales especiales
(contencioso-administrativo).
4. Evolución: a lo largo del tiempo se ha producido un acercamiento de
ambos modelos, si bien ha sido el anglosajón el que más se ha
desplazado (hacia el modelo continental, se entiende) como
consecuencia de las nuevas circunstancias y necesidades que surgen
con el Estado social.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA POSTERIOR A LA REVOLUCIÓN FRANCESA :
1. Edad contemporánea, constitucionalismo liberal: tras la

Revolución Francesa se consolida el Estado liberal de Derecho,
claramente favorecedor del abstencionismo estatal y de la autonomía
de la sociedad. Éste se limita a regular con carácter general y a
prestar algunos servicios básicos. La organización administrativa se
construye sobre el modelo napoleónico, es decir, sobre los principios
de burocratización y jerarquía.
2. Edad contemporánea, Estado social: desde principios del siglo
XX, y sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial, el Estado empieza a
preocuparse y a hacerse responsable del bienestar de sus
ciudadanos, especialmente de aquellos más desfavorecidos, pasando
a asumir una política activa de intervención y configuración del orden
económico y social. Como consecuencia se producen una serie de
fenómenos:
a. Aumento exponencial en cantidad e intensidad de las
funciones públicas: la AP crece, tanto en sentido orgánico (más
grande), como en sentido funcional (más tareas y más
variadas).

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b. Descentralización funcional de tareas y cometidos: ante la

saturación de las AP tradicionales. Va también acompañado de
descentralización territorial.
c. La AP pasa a emplear fórmulas jurídicas y organizativas del
Derecho privado: como medio para atenuar el rigor del control
público en beneficio de una gestión más ágil pero siempre
respetando los postulados constitucionales.
d. La posición del ciudadano: se suaviza, dejando de ser “el
administrado”, un sujeto totalmente pasivo. La AP no siempre
toma decisiones unilaterales sino que negocia con los
particulares.
e. Control: la AP pasa a estar totalmente sometida a control
judicial y aparecen figuras de protección ciudadana como el
Defensor del Pueblo.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA ACTUALIDAD: el Estado social se halla

en la actualidad plenamente asentado, si bien al mismo tiempo vivimos un
momento histórico de transición fruto de la interdependencia (sobre todo
económica) a escala planetaria. Las transformaciones más significativas que
afectan al Estado son:
1. La tendencia a la integración supranacional: no solo económica

sino también política (por ejemplo, la UE).
2. La aparición de límites en la acción configuradora y
redistribuidora del Estado: pues este se ve incapaz de responder
con eficacia y prontitud a las nuevas exigencias sociales. El libre
mercado va ganando terreno como mecanismo de satisfacción de
esas necesidades y muchos sectores y actividades concebidos
tradicionalmente como servicios públicos han sido liberalizados. La AP
deja de ser prestador directo de servicios considerados de interés
general para pasar a ser regulador y garante de que lleguen a todos
los ciudadanos.
3. Una nueva función, la regulación económica: en línea con la
anterior y consistente en establecer y fomentar la competencia en
mercados que no funcionan en pos del interés general.
Administración pública en la Constitución.
La relación entre la Constitución y la AP se articula en base a cuatro

dimensiones o cláusulas que condicionan las funciones y la estructura de
esta última. Además, se corresponden con una serie de valores:
1. La cláusula de Estado democrático se corresponde con el pluralismo

político.
2. La cláusula de Estado de Derecho se corresponde con la libertad.
3. La cláusula de Estado social se corresponde con la igualdad.
4. La cláusula de Estado autonómico se corresponde con la unidad, la
autonomía y la solidaridad.

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Todos ellos valores que, sin perjuicio de otros preceptos que

profundizan y/o añaden contenido (Art. 2, 9, 93, Título VIII, etc.),
encontramos recogidos en el Art. 1.1 CE:
1. Art. 1.1 CE: “España se constituye en un Estado social y

democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de
su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el
pluralismo político.”
Mientras que el reconocimiento constitucional a la AP lo encontramos

en:
Administración y Estado democrático.
El principio de Estado Democrático (consagrado en los Art. 1.1 y Art.

1.2 CE) proclama que la soberanía reside en el pueblo, del que
emanan los poderes del Estado. El poder constituyente es el titular de la
soberanía mientras que los poderes constituidos surgen de él y están
sujetos a lo que éste determine. Todos los poderes del Estado han de tener
su origen y su fundamento en el pueblo, ya sea de manera directa o
indirecta, de lo que se deduce el derecho de los ciudadanos a participar en
los asuntos públicos (Art. 23 CE):
1. Art. 1.2 CE: “La soberanía nacional reside en el pueblo español, del
que emanan los poderes del Estado.”
2. Art 23.1 CE: “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los
asuntos públicos directamente o por medio de representantes,
libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal.”
ADMINISTRACIÓN DEMOCRÁTICA : la consecuencia principal para la AP es la

exigencia de su legitimación democrática. El principio democrático no
conlleva que el pueblo haya de elegir a todos los empleados públicos, pues
basta con que la AP sea dirigida por el Gobierno, el cual sí es reflejo
(indirecto) de la voluntad popular. Dicho de otro modo: lo importante es
garantizar la decisión del pueblo en la orientación de las políticas y no tanto
en la ejecución de las mismas. En el caso de las AALL, Gobierno y
Administración lo conforman los Ayuntamientos, que están compuestos por
el Alcalde y los concejales, todos ellos electos. Así puede decirse que éstos
sí responden plenamente al principio democrático aunque tal cosa no
implica que no exista también un importante número de funcionarios
integrados en estos órganos.
NATURALEZA VICARIAL (O SERVICIAL ) DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA : la AP

no tiene fines propios, está siempre subordinada a las instancias políticas

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que representan al titular de la soberanía (los poderes públicos constituidos

por el constituyente):
1. Subordinación al Poder legislativo: la AP debe cumplir los

mandatos que emanan del mismo, no pudiendo actuar contra lo
expresamente dispuesto en las leyes.
a. Art. 9.3 CE: “La Constitución garantiza el principio de
legalidad, la jerarquía normativa...”
b. Art. 103.1 CE: “La Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía...”
2. Subordinación al Poder ejecutivo: la AP es el instrumento
permanente y básico de la ejecución de tareas de dicho poder.
a. Art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con
la Constitución y las Leyes.”
3. Subordinación al Poder judicial: Jueces y Tribunales son el
principal mecanismo de control de la AP.
a. Art. 106.1 CE: “Los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.”
b. Art. 24.1 CE: “Todas las personas tienen derecho a obtener la
tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus
derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión.”
Administración y Estado de Derecho.
La proclamación del Estado como Estado de Derecho comporta una

serie de consecuencias para la AP. Implica que es una Administración
plenamente sometida a la ley y al Derecho, una Administración
cuya actividad está bajo control del Poder Judicial y una
Administración responsable y respetuosa con la propiedad y los
derechos de los ciudadanos. LA AP está sujeta, como cualquier otro
poder u órgano público, a una serie de principios constitucionales (legalidad,
jerarquía y responsabilidad serán tratados más adelante):
1. Art. 9.1 CE: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a
la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.”
2. Art. 9.3 CE: “La Constitución garantiza el principio de legalidad, la
jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad
de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”
PRINCIPIOS SOBRE LA EFICACIA DEL ORDENAMIENTO :

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1. Publicidad de las normas: todas las normas han de ser de

conocimiento público antes de que se pueda exigir su cumplimiento,
pues es requisito indispensable para su validez y vigencia (BOE u
otros boletines oficiales).
2. Irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos: o en una interpretación sensu contrario:
retroactividad de las disposiciones sancionadoras favorables y no
restrictivas de derechos individuales. La retroactividad son los efectos
futuros de hechos pasados. Cambiar, de hoy en adelante, los efectos
futuros de hechos que ocurrieron tiempo atrás. La CE admite la
retroactividad de las disposiciones favorables, y prohíbe la
retroactividad de las desfavorables.
PRINCIPIOS SOBRE LA ACTUACIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS :
1. Principio de interdicción de la arbitrariedad: se prohíben las

actuaciones arbitrarias y carentes de justificación. La aplicación de
las normas ha de ser general e impersonal, igual para todos los
individuos. Si bien la arbitrariedad es inválida, la discrecionalidad
(margen o abanico de opciones) es válida.
2. Principio de seguridad jurídica: garantiza la previsibilidad de los

poderes públicos, especialmente la aplicación e interpretación del
ordenamiento jurídico por parte de tribunales, jueces y poderes
públicos (“Poder saber con antelación a qué atenerse”). La ley no
puede ser ambigua. La seguridad jurídica es el principio más general
y es una síntesis de los demás principios recogidos en el Art. 9.3 CE.
MODELOS DE VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON LA LEY:

históricamente han existido dos formas de relación:
1. En Francia: la vinculación era positiva. La ley otorga potestades a la

AP, de modo que lo que no se le otorga expresamente lo tiene
prohibido.
2. En Alemania: la vinculación era negativa. La ley limita a la AP, de
modo que lo que no ha sido prohibido está permitido (cláusula
habilitante general).
3. Actualmente en España: la doctrina afirma que rige el principio de
vinculación positiva (lo que no está expresamente permitido, se
entiende como prohibido), si bien en la práctica la AP actúa en
ocasiones como si su vinculación fuera negativa. No obstante, tal
cosa (la vinculación negativa) solo tiene lugar cuando la AP lleva a
cabo funciones prestacionales, de fomento. Cuando se trata de
actuaciones ablatorias o limitadoras de derechos se exige siempre un
previo apoderamiento legal.
Administración y Estado social.

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El papel de la AP no es el mismo en un Estado liberal inspirado en los

principios de “laissez faire, laissez passer” que en un Estado social que se
siente comprometido con la garantía de que la libertad y la igualdad sean
reales y efectivas. La caracterización del Estado como social la
encontramos el Art. 1.1 CE ya citado y en:
1. Art. 9.2 CE: “Corresponde a los poderes públicos promover las

condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los
obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la
participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social”.
Esto supone no sólo una declaración de principios sino un deber

jurídico, un mandato constitucional. La actitud de la AP ha de ser
activa, tiene la obligación de actuar para conseguir los fines señalados por
la CE. No obstante, conviene matizar que dicha directriz está condicionada a
las concretas posibilidades económicas y técnicas del Estado y de la
sociedad en cada momento.
Administración y Estado autonómico.
La organización territorial del Estado reposa sobre el reconocimiento

de la pluralidad interna. Sobre esta base opera el Título VIII y las siguientes
prescripciones fundamentales:
1. Art. 2 CE: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad

de la Nación española, patria común e indivisible de todos los
españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas.”
2. Art. 137 CE: “El Estado se organiza territorialmente en municipios,
en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.
Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses.”
3. Art. 140 CE: “La Constitución garantiza la autonomía de los
municipios…” Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su
gobierno y administración corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos…”
4. Art. 141.1 CE: “La provincia es una entidad local con personalidad
jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y
división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada
por las Cortes Generales mediante Ley orgánica.”
5. Art. 143.1 CE: “… los territorios insulares y las provincias con
entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y
constituirse en Comunidades Autónomas…”

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Por tanto, el derecho a la autonomía es un derecho colectivo al

autogobierno pero siempre dentro de la comunidad soberana
estatal. La autonomía y la unidad representan fuerzas opuestas, centrífuga
y centrípeta respectivamente, mientras que la solidaridad alude a la
necesaria convergencia de autonomía y unidad.
PRINCIPIO DE AUTONOMÍA : la doctrina ha determinado que debe

entenderse como la capacidad de autorregulación (derivada y limitada)
que le es conferida a los entes territoriales inferiores al Estado (en base a
los artículos constitucionales ya citados).
PRINCIPIO DE UNIDAD : establece una serie de límites al principio de

autonomía al cual está íntimamente ligado (no hay autonomía posible sin
que exista unidad). Estos límites son el interés general, la igualdad y la
unidad de mercado.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD : se concreta en la llamada lealtad

institucional, a tenor de la cual todas las instancias territoriales deben
actuar siempre con estricta fidelidad al orden definido por la CE. Los medios
para su consecución son:
1. Equilibrio económico: corrección de desigualdades y redistribución

de la riqueza.
2. Lealtad autonómica: aceptación de la pluralidad y no
discriminación.
3. Cooperación: entre las diferentes AAPP, en pos de la eficacia y la
optimización de recursos.
Administración e integración supranacional.
Todas las cláusulas anteriormente citadas resultan afectadas por la

apertura de España a procesos de integración supranacional gracias a lo
establecido en el Art. 93 CE y que se concretó con la incorporación a la UE
en 1986.
1. Art. 93 CE: “Mediante Ley orgánica se podrá autorizar la celebración

de Tratados por los que se atribuya a una organización o institución
internacional el ejercicio de competencias derivadas de la
Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno,
según los casos, la garantía del cumplimiento de estos Tratados y de
las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o
supranacionales titulares de la cesión.”
La AP ha debido adaptarse y ajustarse a las normas europeas que en

muchos casos son directamente aplicables y en otros precisa de
transposición al orden interno. Por regla general el Derecho comunitario es
ejecutado por los estados miembros, correspondiendo a cada uno
determinar, según el reparto interno de competencias, cuál es la AP
responsable de la ejecución, sin perjuicio de que frente a la UE el Estado es
siempre responsable.

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RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTO COMUNITARIO E INTERNO :
1. Principio de atribución: la UE solo ejerce las competencias que le

han sido atribuidas en los tratados.
2. Principio de subsidiariedad: en las materias cuya competencia sea
compartida, la UE solo podrá intervenir si la acción de los Estados no
sirve para alcanzar los objetivos perseguidos.
3. Principio de primacía: el Derecho comunitario prima sobre el
nacional, siempre y cuando la materia tratada haya sido atribuida a la
UE a través de un tratado.
4. Efecto directo: El Derecho comunitario originario y los reglamentos
comunitarios son directamente invocables ante Jueces y Tribunales.
Las directivas comunitarias también, pero sólo cuando no hayan sido
traspuestas en tiempo y forma.
5. Principio de autonomía institucional: es el Estado quien tiene la
obligación de ejecutar las obligaciones impuestas por la UE y quien
responde por tal responsabilidad. No obstante, en virtud del reparto
competencial establecido en la CE y en los EEAA, podrán ser AAPP
distintas a la AGE quienes las ejecuten.

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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Teoría de la personalidad jurídica y su aplicación en el Derecho público.
La personalidad jurídica es el requisito imprescindible para

ser sujeto de derecho y, por tanto, para ser objeto de derechos y
obligaciones. La personalidad jurídica reside en las personas físicas y en
las personas jurídicas, que pueden ser tanto públicas como privadas.
La atribución de la personalidad jurídica a las AAPP resulta

esencial para la estructuración del Derecho administrativo, ya que
permite, en primer lugar, atribuir a cada una de ellas un conjunto de
funciones o materias para su gestión (competencias) así como unos poderes
específicos (potestades) para la consecución de los fines que tienen
encomendados. Asimismo, es la personalidad jurídica la que les habilita
para entablar relaciones jurídicas con los ciudadanos, así como entre ellas
mismas, y con otros sujetos tanto de carácter público como privado.
También es la personalidad jurídica la que permite a los ciudadanos
atribuirles las actuaciones (u omisiones) de que son objeto y la consiguiente
responsabilidad que pudiera derivarse de las mismas.
1. Art. 3.4 LRJPAC: “Cada una de las Administraciones públicas actúa

para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.”
Personificación de la Administración pública en el Estado.
La personalidad jurídica permite identificar claramente a las distintas

AAPP que existen dentro del Estado español y determinar tanto las
funciones que desempeñan como los ámbitos en que los que lo hacen. Para
identificar la posición que éstas ocupan en el seno del Estado debe tenerse
en cuenta su doble dimensión organizativa:
1. Organización horizontal: que remite a la división funcional clásica

de los distintos poderes (legislativo, ejecutivo, judicial).
2. Organización vertical: que remite a la división territorial del Estado
(Estado, CCAA y AALL).
Dentro de la división funcional del poder, la AP se encuadra en el

Poder ejecutivo (3.3 LRJPAC), pues es el aparato organizativo e
institucional que, dotado de personalidad jurídica y bajo la
dirección del Gobierno, actúa como su brazo ejecutor desarrollando
funciones de ejecución administrativa. Respeto a la división territorial,
la AP se manifiesta en todos los niveles (Art. 2 LRJPAC), existiendo una
pluralidad de AAPP en cada uno de ellos.
1. Art. 2.1 LRJPAC: “Ámbito de aplicación: Se entiende a los efectos de

esta Ley por Administraciones Públicas:
a. La Administración General del Estado.
b. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c. Las Entidades que integran la Administración Local.”

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2. Art. 2.2 LRJPAC: Las Entidades de Derecho Público con personalidad

jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones Públicas tendrán asimismo la consideración de
Administración Pública. Estas Entidades sujetarán su actividad a la
presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas,
sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus
normas de creación.”
3. 3.3 LRJPAC: “Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los
órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los
correspondientes de las Entidades que integran la Administración
Local, la actuación de la Administración pública respectiva se
desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el
resto del ordenamiento jurídico.”
Tipología de los entes públicos.
ADMINISTRACIONES TERRITORIALES (ENTES POLÍTICOS PRIMARIOS ): integradas

en los entes políticos de cada uno de los niveles territoriales (Estado, CCAA
y, a nivel local, Provincias, Municipios e Islas). Son AAPP completas ya que
tienen no tienen un fin predeterminado, sino que satisfacen con carácter
universal los intereses generales dentro de su ámbito de actuación.
Asimismo gozan de todas los potestades administrativas.
1. Organización: se constituyen a través de formas jurídico-

representativas.
2. Base personal: competencia sobre todas las personas que se
encuentran en su territorio.
3. Fines: generales, de carácter universal.
4. Medios: titulares de las potestades públicas superiores.
ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES (ENTRES INSTRUMENTALES ): creadas por

las AP territoriales, de las que tienen un nivel de dependencia variable
(aunque existen también las llamadas AAPP independientes) y cuyo fin es
servir como instrumentos de ejecución de tareas concretas. No gozan de
todas las potestades administrativas.
1. Organización: se constituyen bajo fórmulas burocráticas de gestión

(con excepciones).
2. Base personal: competencia sobre determinados colectivos (por
ejemplo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social sobre los
pensionistas), sobre toda la población pero en un aspecto concreto
(Jefatura Central de Tráfico) o, incluso, sin ámbito personal concreto
(Fábrica Nacional de Moneda y Timbre).
3. Fines: específicos y concretos (por ejemplo, Agencia Estatal de
Meteorología).
4. Medios: potestades administrativas limitadas. Sólo pueden ejercer
las superiores excepcionalmente y mediante atribución legal expresa
o delegación.

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Gobierno y Administración pública.
Gobierno y AP componen el Poder ejecutivo, cuya función no es

sólo la ejecución de las leyes sino también actividades de planificación y
desarrollo de políticas. Gobierno y Administración son sujetos diferenciados
que, sin embargo, se encuentran fuertemente vinculados y que constituyen
un entramado único. No obstante, en determinados ámbitos, como en el
local, aparecen fusionados.
Aunque hemos hablado de AP en singular resulta obvio que son

innumerables las AAPP que existen en nuestro país, personas jurídicas
distintas entre las que rige una relación de competencia.
Administración General del Estado

Competencia en todo el territorio nacional 1 persona jurídica
Administraciones Autonómicas
Competencia en todo el territorio de la CA 17 personas jurídicas
Diputaciones provinciales (o forales)

Competencia en todo el territorio de la
41 personas jurídicas
Provincia
Cabildos Insulares y Consejos Insulares

Competencia en todo el territorio de la Isla 11 personas jurídicas (7+4)
Ayuntamientos
Competencia en todo el territorio del
8.117 personas jurídicas (a 01/01/13)
Municipio
1. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales el escalón provincial

es absorbido por la AP autonómica.
2. En las Comunidades Autónomas de Canarias y Baleares no existe el
escalón provincial (diputaciones) y sus competencias están en manos
de Cabildos Insulares y Consejos Insulares, respectivamente.
Administración General del Estado.
La AGE es un ente territorial dotado de personalidad jurídica cuya

función es servir con objetividad a los intereses generales y desarrollar

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funciones ejecutivas de carácter administrativo. Gobierno y AGE son

instituciones diferenciadas aunque indisolublemente unidas.
En cuanto al Gobierno, sus funciones son la dirección de la política

general y de la AP, en cuyo desempeño ejerce tanto funciones
constitucionales de gobierno como de administración, que dan como
resultado actos políticos (de gobierno) y actos administrativos del Gobierno,
que se diferencian tanto por el régimen jurídico que se sigue en uno y otro
caso, cuanto por el alcance del control judicial.

y las Leyes.”
2. Art. 2.1 LOFAGE: “La Administración General del Estado, bajo la
dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando
funciones ejecutivas de carácter administrativo.”
3. Art. 2.2 LOFAGE: “La Administración General del Estado, constituida
por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad
jurídica única.”
Son dos los textos que regulan ambas instituciones, con inevitables
conexiones entre ambos y que los convierten en textos complementarios:
1. La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de

la Administración General del Estado (LOFAGE).
2. La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LGOB).
Gobierno de la Nación y sus órganos.
DEFINICIÓN : órgano constitucional integrado por órganos unipersonales

y colegiados al que la CE encomienda la dirección de la política interior y
exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Además,
ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con
la CE y las leyes.
COMPOSICIÓN :
1. Órganos unipersonales:
a. Presidente: figura central del Gobierno, dirige su acción,
coordina funciones, representa al Gobierno, convoca y dirige
las reuniones del Consejo de Ministros, diseña la planta
ministerial, nombra a los Ministros, etc.
b. Vicepresidente: ejerce las funciones que le encomiende o
delegue el Presidente, además de suplir mismo en caso de
ausencia, vacante o enfermedad.
c. Ministros: desarrollan la acción del Gobierno, la potestad
reglamentaria en el ámbito de su Departamento, etc.
2. Órganos colegiados:

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a. Consejo de Ministros: aprueban los decretos-ley y decretos

legislativos, los reglamentos para el desarrollo de las leyes,
adoptan directrices vinculantes para todos los órganos de la
AGE, etc.
b. Comisiones delegadas del Gobierno: funciones y ámbitos
variables pero generalmente se crean para la resolución de
asuntos que afectan a varios Ministerios pero que no requieren
ser elevadas al Consejo de Ministros.
Organización central de la Administración General del Estado.
ESTRUCTURA DE LOS DEPARTAMENTOS MINISTERIALES : el diseño de la planta

ministerial es competencia del Presidente del Gobierno, quien la
determinará por real decreto. La LOFAGE establece los órganos
administrativos básicos (Art. 5 a Art. 7 LOFAGE), la estructura interna de los
Ministerios (Art. 8 a Art. 11 LOFAGE), así como las potestades de los
Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios y demás órganos (Art. 12 a
Art. 21 LOFAGE).
1. Órganos superiores:
a. Ministros: órgano clave y cabeza de los Ministerios. Desarrollan
la acción del Gobierno, la potestad reglamentaria en el ámbito
de su Departamento, etc.
b. Secretarios de Estado: situados bajo dependencia directa del
Ministro. Competencias sobre la actividad administrativa que
tengan asignada.
2. Órganos directivos:
a. Subsecretarios: dirigen los servicios comunes del Ministerio. No
son jerárquicamente inferiores a los Secretarios de Estado
como parece lógico suponer por sus denominaciones.
b. Secretarios Generales: dirigen y coordinan un conjunto de
órganos directivos.
c. Secretarios Generales Técnicos: dependen directamente de los
Subsecretarios, por lo que sus competencias tienen que ver
también con los servicios comunes del Ministerio.
d. Directores Generales: dirigen una o varias áreas
funcionalmente homogéneas del Ministerio.
e. Subdirectores Generales: normalmente dependen directamente
de los Directores Generales. Sus funciones son la ejecución de
las instrucciones de los órganos directivos de los que
dependan.
En cuanto a su estructura y composición, la AGE está constituida por

órganos jerárquicamente ordenados y estructurados en departamentos.
Jerarquía y departamentación tienen su origen en el modelo militar
napoleónico de organización y sirven para garantizar la unidad y la eficacia.

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Ministro
Gabinete
Secretario de Secretaría
Subsecretario
Estado General
Gabinete Gabinete Gabinete
Dirección Dirección Secretaría Secretaría Dirección Dirección

General General General General Técnica General General
Subdirección Subdirección Subdirección Subdirección

Gabinete Asesoría Jurídica
General General general General
Dirección Dirección
Oficialía Mayor
General General
Subdirección Subdirección
General General

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Organización periférica de la Administración General del Estado.
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIÓN PERIFÉRICA :
1. Delegado del Gobierno: órgano directivo de la AGE con rango de

Subsecretario y con funciones de representación y coordinación sobre
todo el territorio de la CA.
2. Subdelegado del Gobierno: subordinado jerárquicamente al
Delegado del Gobierno y con funciones de representación y
coordinación en toda la provincia. En las CCAA uniprovinciales podrá
haber Subdelegado o no, pero si no existiera sus competencias son
asumidas por el Delegado del Gobierno.
3. Director Insular: mismas características que los Subdelegados del
Gobierno pero cuyo ámbito territorial de actuación es la Isla.
Delegado del Gobierno
Subdelegado del Gobierno Subdelegado del Gobierno En las Islas: Director Insular
Organización exterior de la Administración General del Estado.
Regulada por ley (Art. 36 y Art. 37 LOFAGE) con el objetivo de

garantizar la unidad de acción en el exterior y de colaborar con las
instituciones y organismos españoles que actúen en el exterior,
especialmente con las oficinas de las CCAA. No obstante, esta materia es
objeto del Derecho internacional público, por lo que la LOFAGE se limita a
enunciar las estructuras que integran la AGE en el exterior, que son:
1. Misiones Diplomáticas: que pueden ser permanentes o especiales

y que representan al Reino de España ante otro Estado.
2. Representaciones o Misiones Permanentes: que representan al
Reino de España ante una organización internacional.
3. Delegaciones: que representan al Reino de España ante un órgano
de una organización internacional o en una conferencia de Estados.
4. Oficinas Consulares: órganos encargados del ejercicio de las
funciones consulares.
5. Instituciones y Organismos públicos de la AGE con
actuaciones en el exterior: no tienen carácter representativo y
desempeñan las actividades que se les encomienden.

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Administraciones autonómicas.
En las CCAA el Poder ejecutivo se estructura de un modo muy

similar al estatal, es decir, sobre la base de un Gobierno y de una AP bajo
su dirección. Es conveniente señalar que las denominaciones son variables:
Gobierno y Administración de la Generalitat, Diputación General de Aragón y
Administración de Aragón, Junta de Andalucía y Administración de la Junta,
etc.
Los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de

las CCAA. Establecen la composición, funciones y organización de los
Gobiernos autonómicos, así como principio de organización y
funcionamiento de las AAPP autonómicas. Por debajo de ellas serán las
leyes autonómicas las que desarrollen en profundidad el estatuto del
Gobierno y de la AP autonómica, como puede ser, por ejemplo, la Ley
1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y la Administración de la
Comunidad de Madrid.
ESTRUCTURA DE LAS C OMUNIDADES AUTÓNOMAS :
1. Asamblea legislativa: ejerce la potestad legislativa, aprueba los

presupuestos y controla al Gobierno. Además, adopta diversas
denominaciones: Parlamento en Cataluña, Cortes en Valencia, Junta
General en Asturias, etc.
2. Ejecutivo Autonómico: integrado por un Presidente elegido por la
Asamblea, que nombra a sus Consejeros (equivalente autonómico de
los Ministros) y preside el Consejo de Gobierno (equivalente
autonómico al Consejo de Ministros).
3. Administración autonómica: sigue también el modelo estatal en lo
que se refiere a la organización de las Consejerías (equivalente
autonómico de los Ministerios), donde hay Viceconsejeros, Secretarios
Generales Técnicos, Directores Generales, Servicios, Secciones y
Negociados.
Finalmente, cabe señalar que la regulación de algunas de las

instituciones fundamentales del Derecho administrativo ha de ser
uniforme (procedimiento administrativo común, expropiación forzosa,
responsabilidad patrimonial), mientras que en otras la uniformidad se
limita a lo básico (contratos, concesiones, función pública) es decir, el
Estado fija un común denominador que las CCAA pueden desarrollar. En el
resto de materias, las CCAA tienen libertad de normación.
COMPETENCIAS AUTONÓMICAS Y ESTATALES : la distribución de

competencias entre el Estado y las CCAA parte de lo establecido en el Art.
148 CE y Art. 149 CE. A efectos sistemáticos podemos distinguir entre:
1. Competencias exclusivas del Estado: derivadas de la soberanía,

por razones de interés general, etc.

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2. Competencias exclusivas de las CCAA: sectores que atienden a

criterios infraestatales, competencias relacionadas con su régimen de
autogobierno, etc.
3. Competencias concurrentes: materias en las que ambos tienen
capacidad legislativa, en las que Estado legisla y las CCAA ejecutan,
etc.
4. Competencias delegadas: por el Estado a las CCAA.
Administraciones locales.
A diferencia de los entes territoriales estatales o autonómicos, no

existe una diferenciación entre el Gobierno y la Administración en
el ámbito local, sino que ambos se concentran dentro de una misma
persona jurídica. Además, la elección de todos los miembros que ejercen
funciones de gobierno es democrática (elecciones municipales).
Todas las AALL se rigen por lo dispuesto en el Capítulo II del Título

VIII CE (“De la Administración Local”) y por la Ley 7/1985, de 2 de
abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. También las CCAA
pueden dictar legislación autonómica de desarrollo, pero siempre
respetando lo dispuesto en la LRBRL.
1. Art. 3.1 LRBRL: “Son entidades locales territoriales:

a. El Municipio.
b. La Provincia.
c. La Isla en los archipiélagos balear y canario.”
2. Art. 3.2 LRBRL: “Gozan, asimismo, de la condición de Entidades
locales:
a. Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal,
instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas,
conforme al artículo 45 de esta Ley.
b. Las comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios,
instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad
con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía.
c. Las Áreas metropolitanas.
d. Las Mancomunidades de Municipios.”
Son de ámbito supramunicipal las comarcas, áreas metropolitanas y

mancomunidades mientras que son de ámbito inframunicipal las parroquias,
las aldeas y las pedanías. Por su parte, Ceuta y Melilla gozan de sendos
Estatutos de Autonomía, pero se constituyen, no Comunidades Autónomas,
sino como Ciudades Autónomas con una organización propia similar a la de
los municipios.
Provincias.
La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia,

determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado (Art. 141.1 CE).

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ELEMENTOS :
1. Territorio: que sólo podrá ser alterado por ley orgánica.

2. Población: la provincia es una agrupación de municipios, por lo que
su población será la suma de la población de todos los municipios que
la integran.
3. Organización: Gobierno y Administración corresponden a la
Diputación (Art. 31 LRBRL).
DIPUTACIÓN : está constituida, siempre y en todo caso, por el Pleno, el

Presidente, los Vicepresidentes y la Junta de Gobierno y los órganos de
estudio, informe y consulta (Art. 32 LRBRL). No obstante, tanto la propia
Diputación como las leyes autonómicas podrán establecer órganos
provinciales complementarios.
1. Pleno: integrado por los Diputados Provinciales, uno de los cuales

ostenta el cargo de Presidente. Sólo puede ser Diputado Provincial
quien sea también Concejal de algún Ayuntamiento perteneciente a la
provincia (Art. 33 LRBRL).
2. Presidente: preside la Diputación y es elegido por los Diputados
Provinciales (Art. 34 LRBRL).
3. Vicepresidentes: sustituyen al presidente por orden de
nombramiento y en caso de vacante, ausencia o enfermedad (Art. 35
LRBRL).
4. Junta de Gobierno: integrada por el Presidente y Diputados
nombrados por él mismo, asisten al Presidente en el ejercicio de sus
atribuciones (Art. 35 LRBRL).
COMPETENCIAS : ejercerán sus competencias propias (Art. 31 y Art. 36

LRBRL), así como las delegadas por la CA (Art. 37 LRBRL).
REGÍMENES ESPECIALES :
1. CA uniprovinciales: carecen de Diputación, sus competencias las

asume la Administración autonómica.
2. Islas Baleares: carece de Diputación. Las competencias de ésta son
ejercidas por los Consejos Insulares, órganos de administración y
representación de cada una de las islas (4).
3. Canarias: carece de Diputaciones. Las competencias de éstas son
ejercidas por los Cabildos Insulares, órganos de administración y
representación de cada una de las islas (7).
Municipios.
El Municipio es la Entidad local básica de la organización

territorial del Estado. Tiene personalidad jurídica y plena capacidad
para el cumplimiento de sus fines (Art. 11 LRBRL).
ELEMENTOS :

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1. Territorio: el municipio ejerce sus competencias sobre un territorio

delimitado geográficamente que se conoce como término municipal y
que pertenece a una sola provincia.
2. Población: conjunto de personas inscritas en el padrón municipal
que desde el momento de su inscripción adquieren la condición de
vecinos y, en consecuencia, ostentan una serie de derechos y
deberes.
3. Organización: Gobierno y Administración del municipio
corresponden al Ayuntamiento (Art. 19 LRBRL).
AYUNTAMIENTO : está constituido, en todo caso, por el Pleno, el Alcalde

y los Tenientes de Alcalde. En función de la población y de lo dispuesto en
su reglamento orgánico podrán constituirse una serie de órganos accesorios
(Art. 20 LRBRL).
1. Pleno: integrado por todos los Concejales uno de los cuales, el

Alcalde, lo preside (Art. 22 LRBRL).
2. Alcalde: es el presidente del Ayuntamiento, elegido por los
Concejales (Art. 21 LRBRL).
3. Tenientes de Alcalde: realizan ciertas tareas que el Alcalde puede
delegar en ellos además de sustituirlo en caso de vacante, ausencia o
enfermedad (Art. 23 LRBRL).
4. Junta de Gobierno Local: integrada por el Alcalde y los Tenientes
de Alcalde, asisten al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones (Art.
23 LRBRL).
En cualquier caso, la posición del Alcalde y del Pleno no se puede

equiparar a la correspondiente a la Presidente y el Gobierno, ni tampoco a la
del Gobierno con respecto a los Parlamentos, ya que la naturaleza de la
organización del poder local presenta una lógica propia. En primer lugar, no
se proyecta la dinámica característica de la división de poderes ya que si
bien los municipios gozan de autonomía propia, ésta no es plena al
carecer de la potestad legislativa, por lo que desde el ámbito local se
lleva a cabo la ejecución de la leyes tanto estatales como autonómicas
(carácter bifronte), por lo que se encuadran en el marco del Poder ejecutivo.
Además, el hecho de que los Concejales en los diferentes órganos de

gobierno desempeñen tareas de administración hace innecesaria la
estructura diferenciada entre Gobierno y Administración y altera el
significado de la figura del Alcalde como equivalente al Presidente del
Gobierno. El Pleno se convierte en el máximo órgano de representación
política y debate de cuestiones estratégicas. El Alcalde es el verdadero
motor de la actividad municipal en tanto dirige el gobierno y la
administración municipal, apoyado en la Junta de Gobierno.
COMPETENCIAS : los municipios podrán promover toda clase de

actividades y servicios públicos que contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (Art. 25 LRBRL), tanto

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en materias propias como en aquellas que ejerzan por delegación. En todo

caso, existen una serie de servicios obligatorios (Art. 26 LRBRL).
La Administración Pública y sus órganos: la competencia.
Cada una de las AAPP actúa dotada de personalidad jurídica única,

por lo que constituyen un único sujeto de derecho a pesar de estar
compuestos por una multiplicidad de órganos jerárquicamente
ordenados.
Órganos administrativos.
Son órganos cada una de las unidades que encontramos

dentro de una organización y que están conformados por un
conjunto de medios personales y materiales para el cumplimiento
de una función determinada. Los órganos administrativos son aquellos
que, obviamente, pertenecen a una AP, y que son creados y regulados por
normas jurídicas. Asimismo, se les atribuyen funciones que producen
efectos jurídicos frente a terceros (Art. 5.2 LOFAGE y artículos
correspondientes de las leyes autonómicas). Los órganos son ocupados
exclusivamente por sus titulares, que pueden ser uno solo (órganos
unipersonales) o varios (órganos colegiados).
1. Art. 5.2 LOFAGE: “Tendrán la consideración de órganos las unidades

administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan
efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter
preceptivo.”
LA IMPUTACIÓN Y SUS LÍMITES: los órganos administrativos actúan a

través de personas físicas, que son las que verdaderamente manifiestan la
voluntad de la AP. La imputación es el fenómeno por el que los actos
realizados por una persona física se atribuyen a la persona jurídica
de la AP. Para atribuir la autoría del acto a la AP es necesario:
1. Que la persona que haya realizado el acto haya sido correctamente

designada o elegida parar ser titular del órgano o servidor público.
2. Que la actividad desplegada por el servidor público se realice en el
ejercicio de las funciones propias del órgano al que pertenece.
3. Que el acto revista corrección formal, que se ajuste al procedimiento
establecido.
LA POTESTAD ORGANIZATORIA : la trascendencia de los órganos

administrativos explica la reserva de ley sobre su régimen de creación,
actuación y coordinación, pero esto no impide que las AAPP cuenten con
cierta potestad (siempre dentro del marco establecido por la ley) para
establecer la organización que consideren más idónea para el cumplimiento
de sus fines.
1. Art. 103.2 CE: “Los órganos de la Administración del Estado son

creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.”

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2. Art. 103.3 CE: “La ley regulará el estatuto de los funcionarios

públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios
de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho
a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”
La potestad organizatoria se ejerce dentro de un marco común

contenido en el Título II de la LRJPAC (“De los órganos de las
Administraciones Públicas”) y conforme a lo dispuesto para cada una de las
AAPP en sus respectivas normas (LOFAGE, leyes autonómicas que regulan su
AP, LRBRL).
1. Art. 11.1 LRJPAC: “Corresponde a cada Administración Pública

delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades
administrativas que configuran los órganos administrativos propios
de las especialidades derivadas de su organización.”
2. Art. 11.2 LRJPAC: “La creación de cualquier órgano administrativo
exigirá el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a. Determinación de su forma de integración en la Administración
Pública de que se trate y su dependencia jerárquica.
b. Delimitación de sus funciones y competencias.
c. Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha
y funcionamiento.”
3. Art. 11.3 LRJPAC: “No podrán crearse nuevos órganos que
supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se
suprime o restringe debidamente la competencia de éstos.”
ÓRGANOS CENTRALES Y PERIFÉRICOS : en función de su competencia sobre

la totalidad del territorio de la AP a la que pertenecen, o bien sobre sólo una
fracción de éste. No ha de confundirse el concepto de Administración
central con el de AGE, ni tampoco la administración periférica con la CA o
las entidades locales. Todos ellos tienen órganos centrales y suelen tener
órganos periféricos.
PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS : la prestación de servicios públicos

por parte de la AP puede realizarse mediante dos modalidades distintas:
1. Gestión directa: modo de prestación por el cual la AP ofrece el

servicio directamente a través de sus propios órganos.
2. Gestión privada o indirecta: modo de prestación por el cual la AP
presta el servicio a través de otra entidad no pública (concierto,
concesión, sociedad mixta, etc.).
Unidades administrativas.
Son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas

(Art. 8 LOFAGE y artículos correspondientes de las leyes autonómicas). Las
unidades dependen de un órgano administrativo y constituyen el
ámbito de la actividad administrativa pura, plenamente
profesionalizada y desprovista de carácter directivo.

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Las unidades están formadas por un conjunto de empleados públicos

(funcionarios) que desempeñan sus actividades de forma racionalizada,
vinculados por razón de sus cometidos y sometidos a una jefatura común
responsable del correcto funcionamiento de la unidad. Las unidades
administrativas suelen tener una estructura compleja, agrupando dos o más
unidades menores de forma jerarquizada, creando una estructura similar a
la de los órganos y que varía para cada AP, aunque suele articularse en
unidades comunes (área, servicio, sección y negociado) y especiales (que
reciben distintas denominaciones).
El principio de competencia.
Es el conjunto de poderes, atribuciones y responsabilidades

que corresponden a cada entidad territorial, a cada AP o, dentro de
éstas, a cada órgano.
EN EL CASO DE ESTADO Y CCAA: la atribución de competencias tiene

lugar a través de la CE (Art. 148 y Art. 149) y de los Estatutos de
Autonomía, complementados estos últimos por leyes marco y leyes
orgánicas de transferencia (Art. 150 CE). Éstas competencias no son solo
legislativas, sino también ejecutivas y de administración.
EN LAS ENTIDADES LOCALES : asumen las competencias que se le

atribuyen por ley (LRBRL) en tanto la CE no les asigna ningún ámbito
concreto.
EN LAS ADMINISTRACIONES INSTRUMENTALES: sus competencias se

atribuyen mediante la ley de creación, que determina también su ámbito de
actuación y sus fines (Art. 61 LOFAGE).
Dentro de cada AP se determinan las competencias que

corresponden a sus respectivos órganos, a partir de las características
propias de cada uno de ellos y conforme a la normativa organizativa general
(LOFAGE, leyes autonómicas que regulan su AP, LRBRL). La competencia es
irrenunciable y será ejercida por los órganos administrativos que la tengan
atribuida como propia, pero esto no impide que existan técnicas de
transferencia, delegación y flexibilización (Art. 12 a Art. 17 LRJPAC).
Otros principios de la organización administrativa.
PRINCIPIO DE EFICACIA : consagrado en el Art. 103.1 CE y estrechamente

relacionado con la cláusula de Estado social (Art. 1.1 CE) y el mandato
constitucional de promover la igualdad y remover los obstáculos que
impidan o dificulten su plenitud (Art. 9.2 CE). Consiste en el deber de
lograr de los objetivos que le son establecidos (eficacia) con un
óptimo aprovechamiento de los recursos empleados para ello
(eficiencia).
JERARQUÍA Y DIRECCIÓN : consagrado en el Art. 103.1 CE, supone que las

diversas unidades de la AP se organizan de forma piramidal, de tal

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modo que los órganos de nivel superior hacen primar su voluntad

sobre los de nivel inferior, lográndose así que la AP actúe como un todo
coherente (unidad). Esta relación jerárquica se traduce en una serie de
potestades de los órganos superiores sobre los inferiores:
1. Potestad de dirección: implica el poder dictar órdenes e

instrucciones de obligado cumplimiento.
2. Potestad de vigilancia e inspección: sobre el funcionamiento y el
cumplimiento de las obligaciones de los órganos inferiores.
3. Potestad disciplinaria: para la imposición de sanciones a los
órganos que incumplan sus obligaciones.
PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN : consagrado en el Art. 103.1 CE,

supone el traspaso de funciones de un órgano a otro, cada uno de
ellos dotado de su propia personalidad jurídica. Busca aproximar la AP
a los administrados y evitar un excesivo centralismo. Dos tipos:
1. Descentralización territorial: se transfieren funciones desde un

ente territorialmente superior a otro ente territorialmente inferior.
2. Descentralización funcional: se transfieren funciones de un órgano
a otro que es creado por la misma AP que transfiere la competencia.
El grado de independencia de estas AP instrumentales respecto al
órgano matriz es variable.
PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN : consagrado en el Art. 103.1 CE,

supone la transferencia de funciones o competencias de un órgano
a otro que forman parte de una misma AP, de una misma persona
jurídica, pues si fueran distintas personas jurídicas se trataría de un caso
de descentralización. La desconcentración puede realizarse
horizontalmente, hacia órganos de igual nivel, o verticalmente, hacia
órganos subordinados.
PRINCIPIO DE COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN : consagrado en el Art. 103.1

CE, pretende conseguir una mayor eficacia, evitar contradicciones y
reducir las disfunciones la actividad administrativa a través de
mecanismos de asistencia, ayuda y colaboración entre las distintas
AAPP.

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EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA ACTUACIÓN DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
Legalidad y Derecho: significado y alcance del principio de legalidad.
CONCEPTO DE LEGALIDAD : puede ser entendido de dos maneras:
1. Legalidad en sentido formal (concepto estricto): respeto a la

ley, ya sea la emanada de las Cortes, la de las Asambleas
autonómicas u otras normas con rango de ley.
2. Legalidad en sentido material (concepto amplio): respeto al
Derecho con todas sus fuentes (ley, reglamento, tratados
internacionales, costumbre, PGD, etc.).
Respecto a la AP, el concepto de legalidad se entiende en su sentido

amplio. La AP no está sólo sometida a la ley sino a todo el Derecho. Aún
cuando la AP no infrinja directamente una ley pero, en cambio, sí viole un
reglamento, podremos calificar su actuación de ilegal. La AP está
sometida al Derecho en su más amplio sentido.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD: todos los poderes públicos, incluida la AP,

están sometidos a la ley y al Derecho.
1. Art. 9.1 CE: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a
la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.”
jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad
de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la
interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”
4. Art. 106.1 CE: “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y
la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento
de ésta a los fines que la justifican.”
La vinculación de la AP al principio de legalidad tiene un doble

contenido:
1. En primer lugar implica el sometimiento de la AP a todo el

ordenamiento en bloque: CE, ley, normas con rango de ley,
reglamento, PGD, etc.
2. En segundo lugar implica la plena juridicidad de la actividad
administrativa, en el sentido de que ninguna actividad de la AP
escapa al Derecho. Incluso cuando se trata del ejercicio de la llamada
potestad discrecional de la AP, ésta va a quedar igualmente sometida
al ordenamiento jurídico.

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Relación de la Administración y de los particulares con la ley y el Derecho.
Tanto los ciudadanos como los poderes públicos están sujetos a la ley
y al Derecho de acuerdo con el Art. 9.1 CE. Sin embargo, no es la misma la
forma en que los ciudadanos quedan sujetos a la ley y al Derecho que la
forma en que queda la AP.
1. Ciudadanos: son libres, pueden hacer lo que quieran sin más límites
que los que le imponga la ley o los que se deriven del respeto a los
derechos de los demás. Principio de vinculación negativa frente
a la ley y el Derecho: está permitido todo lo que no está prohibido.
2. Administración: no es libre, sólo puede (y debe) hacer lo que la ley
y el Derecho le permitan. Principio de vinculación positiva a la
ley y al Derecho: está prohibido lo que no está permitido.
Esta cuestión permite bastantes matices y ha dado lugar a polémicas

doctrinales. La discrepancia se produce en relación con el ejercicio de la
potestad reglamentaria en supuestos en los que la ley formal no remite
expresamente al reglamento. Hay quienes sostienen que sólo la ley o
las normas reglamentarias a las que aquella remita pueden
legitimar a la AP para actuar. Otros mantienen que no siempre es
necesaria la presencia de ley y que, dado que la CE es la que otorga la
potestad reglamentaria al Gobierno, podrán (con exclusión de las materias
reservadas a la ley) regularse materias sin que haya ley entre la CE y el
reglamento en cuestión.
POTESTAD DE ACTUACIÓN DISCRECIONAL Y LEGALIDAD : las leyes, con

frecuencia, atribuyen competencias y potestades a la AP, pero dejándole un
amplio margen para actuar (potestad discrecional). Esta potestad
discrecional (que será tratada en profundidad más adelante) puede
hacernos pensar en una posible vinculación negativa de la AP, pero esto
queda desmentido por su sometimiento al Art. 103.1 CE (“sirve con
objetividad a los intereses generales”). La libertad que tiene la AP no es
para hacer lo que le quiera, sino para hacer lo que debe hacer, lo
que la Carta Magna le impone.
EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Y LEGALIDAD : en otras

ocasiones, la ley formal remite al reglamento, de manera imprecisa,
una regulación que implica atribuir competencias y potestades a la
AP. Ante la falta de indicaciones suficientes puede parecer que el Gobierno
es libre para dar al reglamento el contenido que crea conveniente, con
absoluta libertad y que, por tanto, la vinculación es negativa.
Sin embargo, hemos de tener en cuenta en primer lugar que, aunque

ésta no contenga indicaciones muy precisas, la potestad reglamentaria se
está ejercitando bajo el amparo de la ley. En segundo lugar, aunque

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dudemos de si el Art. 103 CE se aplica al Gobierno, los tribunales controlan

el ejercicio de la potestad reglamentaria (Art. 106 CE) y para controlar dicha
potestad reglamentaria han de considerar si la regulación que hace el
Gobierno de las potestades de la AP es conforme al Derecho, lo cual no
sucedería si no se respeta el servicio a los intereses generales. Dicho de
otro modo: aunque el Gobierno sea un ente distinto a la AP, dado que está
regulando mediante reglamento competencias y potestades de la
Administración, tendrá que respetar la previsión del Art. 103 CE (“sirve con
objetividad a los intereses generales”). Nuevamente, la vinculación es
positiva (aunque más débil), pues el Gobierno no puede hacer lo
que quiera, aunque tenga margen para dar distintas orientaciones
al reglamento.
EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA EN AUSENCIA DE LEY: en nuestro

ordenamiento, la admisión de los llamados reglamentos independientes
(aquellos que se dictan en ausencia de ley) es problemática pues en base a
lo dispuesto en el Art. 97 CE (“de acuerdo con la Constitución y las leyes”)
es casi imposible admitir la validez de reglamentos dictados al margen de la
ley. No obstante, suponiendo que admitimos su validez, la regulación que
se hiciese, en cuanto referida a la AP, tendría que respetar la
obligación de esta última de servir con objetividad a los intereses
generales.
Garantías de la legalidad de la actuación administrativa.
La proclamación del principio de legalidad no son palabras vacías

pues en la misma CE se ponen los medios para que sea una realidad
garantizada. El más evidente e inmediato (aunque no el único) es sin duda
el control de la actividad administrativa por parte del Poder
Judicial.
Entre los órganos que contribuyen al respeto al principio de legalidad

podemos señalar: al Defensor del Pueblo, al Consejo de Estado y al
Tribunal de Cuentas, los cuáles realizan funciones que sirve a la
prevención o al control, entre otras cosas, del principio de legalidad.
PODER JUDICIAL : el papel central en la garantía del principio de

legalidad corresponde al Poder Judicial. La Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa es la que
concreta esa forma de control, que no es sino una manifestación del
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva que reconoce el Art. 24 CE.

2. Art. 24.1 CE: “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela
efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de sus derechos e
intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse
indefensión.”

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3. Art. 24.2 CE: “Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario

predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a
ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso
público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar
los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar
contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de
inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco
o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre
hechos presuntamente delictivos.”
Una peculiaridad de esta jurisdicción es que presupone de una

actuación previa de la AP y es a partir de esa actuación donde se
produce el “control”. No obstante, ha de aclararse que esa actuación
puede consistir en una omisión, en un no actuar. El control puede ser difícil
cuando la AP ha ejercido sus facultades discrecionales, sin embargo hay
técnicas (desviación de poder, hechos determinantes, fines que justifican la
actuación administrativa) que permiten a Jueces y Tribunales el pleno
control de la actuación administrativa hasta donde se lo permita el Derecho.
Por otro lado, debemos distinguir entre Administración en

general y el Gobierno que la encabeza, pues la LJCA somete a
control todos sus actos administrativos pero no todos sus actos
políticos: la LJCA sólo somete a control los actos políticos del Gobierno en
relación a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los
elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones que fueran
procedentes.
1. Art. 2.1 LJCA: “El orden jurisdiccional contencioso-administrativo

conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:
a. La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los
elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones
que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del
Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos
actos.”
Por último, el control judicial comprende también la tutela cautelar,

esto es, la adopción de medidas en tanto se tramita el correspondiente
recurso judicial para evitar que la demora en resolverlo haga que el recurso
mismo pueda haber perdido su finalidad para cuando se dicte sentencia.
OTROS MECANISMOS Y TÉCNICAS QUE COADYUVAN AL RESPETO DE LA

LEGALIDAD :
1. Procedimiento administrativo: los actos administrativos no

pueden ser repentinos, impremeditados. El órgano administrativo
competente para realizar el acto debe observar unas reglas, un
procedimiento, que incluye la audiencia previa de los interesados,

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conocer los informes que sean precisos y adoptar una decisión con
todas las garantías del respeto a la legalidad.
2. Organización de la AP: conforme a los principios de
desconcentración y descentralización, que asegure una distribución
de funciones y tareas mediante las cuales el órgano encargado de
resolver esté situado en una estructura con competencias
predeterminadas.
3. Función pública: que asegure la imparcialidad de los funcionarios y
su incompatibilidad.
4. Sistema de recursos administrativos: que permita que los
órganos superiores puedan revisar, en su caso, la actuación de los
inferiores (alzada, reposición, revisión, etc.).
5. Revisión de oficio: por parte de la propia AP en determinados actos
administrativos, especialmente en aquellos que incurran en las
infracciones más graves del principio de legalidad y que por tanto
incurran en nulidad de pleno derecho.
1. Art. 105 CE: “La ley regulará:

a. La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten.
b. El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad
de las personas.
c. El procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia
del interesado.”
2. Art. 103.2 CE: “Los órganos de la Administración del Estado son
creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley.”
3. Art. 103.3 CE: “La ley regulará el estatuto de los funcionarios
públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios
de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho
a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”
DESVIACIÓN DE PODER : consiste en “el ejercicio de potestades

administrativas para fines distintos de los fijados por el
ordenamiento jurídico”. El acto que incurra en desviación de poder será
anulable (Art. 63.1 LRJPAC y Art. 70 LJCA); si se trata de un disposición
reglamentaria será nula de pleno derecho (art.62.2LRJPAC).

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EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
PRINCIPIOS SOBRE LA ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO: las fuentes escritas

de nuestro ordenamiento se sustentan en dos principios básicos.
1. Principio de jerarquía normativa: existencia de diversas

categorías que se relacionan jerárquicamente entre sí:
1. Las normas jerárquicamente supraordenadas: prevalecen sobre las de
rango inferior porque despliegan frente a ellas fuerza activa (capacidad
de derogar) y fuerza pasiva (resistencia a su derogación).
2. Las normas inferiores: no pueden derogar a las de rango superior (vicio
que genera su nulidad) ni pueden resistirse a ser derogadas.
3. Entre normas con el mismo rango: se dan relaciones de fuerza activa
pero no pasiva. Se usa el criterio temporal.
2. Principio de competencia: sin reflejo constitucional, este principio
supone que a cada uno de los distintos tipos de normas le
corresponden distintos contenidos que regular y/o han de ser creadas
por unos u otros órganos, en virtud de una serie de criterios:
1. Vertiente orgánica: cada norma ha de ser dictada por el órgano
competente para ello.
2. Vertiente territorial: en unas materias será competente el Estado, en
otras las CCAA y en otras las Entidades Locales.
3. Vertiente normativa: algunos tipos de normas tienen ámbitos materiales
prefijados por la propia Constitución (reservas de ley).
La atribución a un órgano de la potestad de regular una determinada

materia permite la creación de sistemas jurídicos autónomos que conviven
paralelamente con el estatal y que se relacionan por el principio de
competencia y no por el de jerarquía (que sólo rige en el interior de cada
“sub-ordenamiento”).

jerarquía normativa…”
2. Art. 23.3 2º LGOB: “Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos
de otro de jerarquía superior.”
COSTUMBRE , PRECEDENTE Y PGD: la proliferación de normas escritas y la

trascendencia del principio de legalidad hacen que el reconocimiento de
la costumbre como fuente de Derecho sea muy reducido. Por otra
parte, el precedente (actos sucesivos reiterados en el mismo
sentido) carece de valor de fuente pero puede constituir un indicio
de comportamiento arbitrario o lesivo del principio de seguridad
jurídica. Por ello, la LRJPAC exige a la AP que motive los actos que se
aparten del criterio seguido en actuaciones precedentes.
1. Art. 54.1 c) LRJPAC: “Serán motivados, con sucinta referencia de

hechos y fundamentos de derecho:

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a. Los que se separen del criterio seguido en actuaciones

precedentes o del dictamen de órganos consultivos.”
Por último, los principios generales del Derecho han tenido una
gran importancia en la formación histórica del Derecho administrativo y han
terminado por ser positivizados, recogidos en normas escritas.
Concepto de Reglamento y su distinción con figuras afines.
La potestad reglamentaria es la más intensa de cuantas potestades

tiene reconocidas el Poder ejecutivo (Gobierno y AP) y cuyo surgimiento es
producto de un largo proceso histórico que no fue del mismo modo en
todos los países ni respondió a un modelo único.
Sin embargo, el resultado ha sido semejante: la afirmación del

régimen constitucional y la consagración del principio de división de poderes
no se traducido en la actualidad en el monopolio parlamentario de la
potestad normativa. La potestad legislativa del Parlamento convive
con la potestad reglamentaria del Poder ejecutivo, que ha terminado
siendo reconocida en los textos constitucionales. En España no se discute la
justificación de la potestad reglamentaria, indispensable en una sociedad
cada vez más compleja, ni su fundamento, pues está expresamente
reconocida en la Constitución.

y las leyes.”
CONCEPTO DE REGLAMENTO : norma jurídica que emana del Poder

ejecutivo, de rango inferior a la ley y cuya función primordial es
ejecutar, desarrollar y completar a la ley. De esta definición se
desprenden tres rasgos esenciales:
1. Se trata de una auténtica norma jurídica: con vigencia general e

integrada en el ordenamiento jurídico. Innova el ordenamiento,
distinguiéndose así del acto administrativo.
2. Tiene rango inferior a la ley: lo que implica que se trata de una
norma sometida a la ley. Esta subordinación se configura como límite
negativo (no puede vulnerar lo dispuesto en la ley) y como límite
positivo (con carácter general, los reglamentos solo podrán
producirse cuando la ley lo autorice, si bien la posibilidad de dictar
reglamentos autónomos es objeto de discusión doctrinal).
3. Procede de la AP: que lo dicta en ejercicio de la denominada
potestad reglamentaria, que sólo será reconocida dentro de la AP a
algunos de sus órganos, no a todos.

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Estos rasgos nos permiten distinguir el reglamento de otras figuras

que, pese a tener la misma denominación, tienen una naturaleza jurídica
diferente:
1. Reglamentos comunitarios europeos: normas jurídicas

comunitarias y con efecto directo en los estados miembros de la UE.
2. Reglamentos parlamentarios: normas con rango de ley que
regulan la vida, órganos, funciones, etc. de Congreso y Senado.
3. Reglamentos de órganos constitucionales: que no son la AP y
que son manifestación del principio de autoorganización. Tienen
rango inferior a la ley y son impugnables ante los Tribunales
Contencioso-Administrativos (1.3 LJCA).
DISTINCIÓN ENTRE ACTOS Y NORMAS: los reglamentos suelen tener un

alcance general pero esto no excluye que existan reglamentos que se
refieran a un colectivo en concreto. Además, los actos tienen, en ocasiones,
destinatarios generales, una pluralidad indeterminada de personas. Por esa
razón, el criterio decisivo de distinción es el criterio
ordinamentalista, esto es, que el reglamento, como norma jurídica
que es, innova y se integra en el ordenamiento y es susceptible de
ser aplicado a un número indeterminado de supuestos. Frente a
ello, el acto no innova el ordenamiento y tiende a agotar su
contenido con su cumplimiento. Esta distinción es importante (y no
siempre sencilla), pues el régimen jurídico aplicable a uno y a otro, el
régimen de validez, de impugnación, etc. difiere notablemente.
Disparidades:
1. Procedimiento de elaboración: la aprobación de reglamentos debe

hacerse conforme a un procedimiento propio y específico (Art. 24
LGOB para la AGE).
2. Eficacia: la de los reglamentos depende necesariamente de su
publicación en el Boletín Oficial correspondiente (Art. 52.1 LRJPAC). La
eficacia de los actos no depende de su publicación, sino de la
notificación a los interesados (Art. 57.2 LRJPAC).
3. Derogación: la de los reglamentos es libre, mediante norma
posterior de igual o superior rango. La revocación de los actos,
cuando son declarativos de derechos, está sujeta a requisitos muy
rigurosos como garantía a los derechos adquiridos por los particulares
(Art. 102 LRJPAC).
4. Ilegalidad: la del reglamento implica la nulidad de la norma, que
será inaplicada o anulada por el órgano competente. En el acto la
nulidad radical es excepcional, fuera de los cuales rige la mera
anulabilidad (Art. 62 y Art. 63 LRJPAC).
5. Recursos: los reglamentos son únicamente impugnables vía
contencioso-administrativa, sin que contra ellos quepa recurso
administrativo alguno. Los actos, por el contrario, sí son susceptibles
de recurrirse (Art. 107.3 LRJPAC).

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INSTRUCCIONES: existe un conjunto de disposiciones dictadas por las

autoridades administrativas cuyo fin genérico es dirigir la actividad de los
órganos y funcionarios que les están subordinados. Son disposiciones, en
principio, de alcance y eficacia restringidos al ámbito interno (ad intra) de la
organización administrativa y que en nuestro Derecho suelen conocerse con
los nombres de instrucciones, circulares y órdenes de servicio.
Aunque en teoría son sólo normas internas, en la práctica

funcionan como verdaderas normas jurídicas y pueden producir
efectos ad extra, es decir, efectos jurídicos frente a terceros. No obstante,
se encuentran sometidas a todo el ordenamiento, incluidos los reglamentos
vigentes, y la jurisprudencia exige que sean publicadas en el Diario Oficial
correspondiente para que puedan tener eficacia jurídica externa.
1. Art. 21.1 LRJPAC: “Instrucciones y órdenes de servicio: Los órganos

administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos
jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de
servicio. Cuando una disposición específica así lo establezca o se
estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos
que puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se
publicarán en el periódico oficial que corresponda.”
2. Art. 21.2 LRJPAC: “El incumplimiento de las instrucciones u órdenes
de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por
los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad
disciplinaria en que se pueda incurrir.”
Inderogabilidad singular y principio de legalidad.
Los reglamentos, como normas plenamente integradas en el

ordenamiento, obligan tanto a ciudadanos como a poderes públicos (Art. 9.1
CE), lo que supone que vinculan también a la misma AP u órgano que los
dictó. La inderogabilidad singular de los reglamentos trata de
resolver las colisiones entre norma y acto y significa,
fundamentalmente, dos cosas:
1. La AP autora de un reglamento no puede dictar actos

singulares en contradicción con el mismo: puesto que en tal
caso serían actos ilegales, ni dispensar o exceptuar su observancia en
un caso concreto. Los actos no pueden jamás producirse al margen de
las normas, en las que necesariamente han de ampararse. Quien
puede lo más (derogar un reglamento) no puede lo menos (inaplicarlo
en uno o varios casos concretos).
2. La fuerza obligatoria del reglamento es independiente de su
posición jerárquica: ninguna autoridad administrativa puede
incumplir ni exceptuar los reglamentos dictados por ella misma o por
órganos de inferior rango jerárquico. Los reglamentos, cualquiera que
sea su rango, son normas jurídicas que obligan por igual a todos los
órganos administrativos.

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No obstante, esto no quiere decir que un reglamento haya de afectar

por igual a todos sus destinatarios. El reglamento puede autorizar
expresamente excepciones a su aplicación.
1. Art. 23.4 LGOB: “Son nulas las resoluciones administrativas que

vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido
dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya
aprobado.”
2. Art. 52.2 LRJPAC: “Las resoluciones administrativas de carácter
particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de
carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a
éstas.”
Clases de Reglamentos.
El reglamento se encuentra plenamente sometido a la ley, tanto

desde un punto de vista formal (por razón de fuente de legitimidad de la
que emanan) como desde un punto de vista material (el contenido
sustantivo de un reglamento no puede contradecir a lo dispuesto por ley).
Dada la estrecha dependencia que el reglamento guarda respecto a la ley,
es lógico que el principal criterio de clasificación atienda a su relación con
esta última.
REGLAMENTOS EJECUTIVOS (SECUNDUM LEGEM ): son los que se dictan en

desarrollo, ejecución y aplicación de la ley; los que están directa y
concretamente ligados a una ley, a uno o varios artículos de una ley o a un
conjunto de leyes, de manera que tal ley es completada, desarrollada,
pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento.
Son también los reglamentos a los que la propia ley remite para completar
sus mandatos, constituyendo un complemento indispensable.
REGLAMENTOS INDEPENDIENTES O AUTÓNOMOS (PRAETER LEGEM ): son los

que se dictan en ausencia de ley y para sustituirla, reglando materias
no ordenadas por la ley. En nuestro ordenamiento, la admisión de este tipo
de reglamentos resulta problemática, pues atendiendo a una interpretación
literal del Art. 97 CE (“de acuerdo con la Constitución y las leyes”) es casi
imposible admitir la validez de reglamentos dictados al margen de la ley.
No obstante la doctrina admite que puedan dictarse reglamentos

independientes siempre y cuando sean ad intra, para regular materias
organizativas. Por el contrario, los reglamentos independientes no pueden
admitirse en el ámbito normativo externo a la AP.
REGLAMENTOS DE NECESIDAD (CONTRA LEGEM ): son normas

reglamentarias que dicta la AP con carácter excepcional y
transitorio, para hacer frente a situaciones de emergencia, como
pueden ser los estados de alarma, excepción y sitio recogidos en el Art. 116
CE y regulados en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de
alarma, excepción y sitio.

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1. Art. 21.1 m) LRBRL: “El Alcalde es el Presidente de la Corporación y

ostenta las siguientes atribuciones: Adoptar personalmente, y bajo su
responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o
grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas
dando cuenta inmediata al Pleno.”
Aunque el Art. 97 CE reserva la denominación de

“Reglamento” a los dictados por el Gobierno en el ejercicio de la
potestad reglamentaria esto no quiere decir que sólo existan
reglamentos estatales. Todas las CCCAA, siguiendo el modelo estatal y a
través de sus Estatutos de Autonomía, han atribuido la potestad
reglamentaria a sus Gobiernos autonómicos.
También las AALL (Municipios, Provincias, Islas) dictan normas

reglamentarias como consecuencia de la autonomía garantizada por la CE
(Art. 137, Art. 140 y Art. 141) y que se concreta en los Reglamentos
Orgánicos de los entes locales y en las Ordenanzas. No obstante, las
Ordenanzas locales difieren del reglamento en que no son
desarrollos de una ley, sino la manifestación de la potestad
normativa local dentro del marco establecido por ley, por lo que
pueden denominarse normas estatutarias, en el sentido de que son
expresión de una cierta capacidad de auto ordenación.
Características de la potestad reglamentaria.
POTESTAD ATRIBUIDA POR LA CE: de forma expresa al Gobierno de la

Nación (Art. 97 CE) y de forma implícita a los Gobiernos de las CCAA (Art.
137 y Art. 153 c) CE) y a las AALL (Art. 137, Art. 140 y Art. 141 CE). Esta
atribución es reiterada en la LGOB, en los diferentes Estatutos de Autonomía
y en la LRBRL. En los demás casos (otras AAPP) dicha potestad es atribuida
por ley.
LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA: se conoce así al espacio de

libertad de decisión que, en algunos supuestos, otorgan las leyes a los
órganos de la AP.
1. Potestad reglada: es aquella que es ejercida por el órgano

administrativo competente con estricto sometimiento a la noma, sin
margen para apreciaciones o consideraciones subjetivas.
2. Potestad discrecional: es aquella que es ejercida por el órgano
administrativo competente con cierto margen de apreciación, que
permite al órgano concretar en base a lo que estime correcto.
Esta potestad discrecional de la AP es aplicable tanto a sus

actos (toma de decisiones dentro de un cierto abanico de opciones)
como a la potestad reglamentaria. En efecto, la AP tiene margen para
configurar el contenido de los reglamentos, si bien este margen es variable
y depende tanto del tipo de reglamento (autónomo o ejecutivo) como, en el
caso de los ejecutivos, del nivel de concreción de la remisión al reglamento
por parte de la ley.

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EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS REGLAMENTOS
Procede, en este tema, el examen del régimen jurídico de los

reglamentos, es decir, los requisitos, tanto formales como
materiales, que deben cumplir para ser válidos. El estudio del régimen
jurídico se hará a partir de las normas reguladoras de la potestad
reglamentaria en cada uno de los distintos niveles territoriales:
1. Reglamentos estatales: en base al Art. 97 CE y su desarrollo en la

LGOB (Art. 23, Art. 24 y Art. 25 LGOB).
2. Reglamentos autonómicos: no presentan una ordenación unitaria
sino que debe acudirse a los respectivos Estatutos de Autonomía para
identificar el fundamento de la potestad reglamentaria. Dicho
fundamento es, posteriormente, desarrollado en las respectivas leyes
del Gobierno y/o Administración autonómica.
a. Por ejemplo: la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de
Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, Art. 34
(“correspondiéndole al Consejo de Gobierno la potestad
reglamentaria y la función ejecutiva.”) que se desarrolla en la
Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración
de la Comunidad de Madrid.
3. Reglamentos locales: encuentran su fundamento en el
reconocimiento constitucional de un ámbito de autonomía a las AALL
(Art. 137, Art. 140 y Art. 141 CE). Esta potestad reglamentaria
(implícita en la CE) es reconocida de forma expresa en la LRBRL (Art.
4 y Art. 49 LRBRL).
Límites materiales: los reglamentos independientes y el principio de

legalidad
El ordenamiento jurídico no es una mera suma de normas escritas

sino un sistema articulado en base a unos principios que le proporcionan
unidad y coherencia. El reglamento se encuentra sometido materialmente a
la CE y a las leyes en tanto, como norma subordinada a una y otras, no
puede vulnerar sus contenidos.
 Art. 62.2 LRJPAC: “Nulidad de pleno derecho: También serán nulas

de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango
superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.”
RESPETO A LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: la limitación

material de la potestad reglamentaria no se reduce al respeto a las
normas jerárquicamente superiores sino que se extiende a los
principios generales del Derecho, estén o no consagrados en la CE
(interdicción de la arbitrariedad, seguridad jurídica, buena fe, confianza
legítima de los ciudadanos, etc.). De entre ellos cobran especial relevancia:

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1. Interdicción de la arbitrariedad: que resulta un parámetro de

control insustituible sobre la discrecionalidad que goza el titular de la
potestad reglamentaria. Jueces y Tribunales no pueden determinar
cómo han de redactarse los preceptos reglamentarios (Art. 71.2 LJCA)
pero sí pueden anularlos si entienden que carecen de justificación, no
son razonables o son claramente arbitrarios. Para realizar este control
es imprescindible conocer la motivación de una concreta norma
reglamentaria, pues sólo conociendo los motivos puede valorarse si
está justificada o no, de ahí la importancia que tienen para la doctrina
las exposiciones de motivos.
2. Irretroactividad de las disposiciones reglamentarias no
favorables o restrictivas de derechos individuales:
consecuencia del principio de seguridad jurídica que impone que los
sujetos sepan a qué atenerse y no puedan verse sorprendidos por la
aplicación de una norma no existente al tiempo de realizar sus
comportamientos. Se distinguen tres grados:
a. Retroactividad de grado máximo: se aplica la nueva norma a
todas las situaciones nacidas bajo la antigua y a todos sus
efectos, consumados o no.
b. Retroactividad de grado medio: la nueva norma se aplica a los
efectos nacidos con anterioridad pero aún no consumados o
agotados.
c. Retroactividad de grado mínimo: la nueva norma se aplica sólo
a los efectos futuros, aquellos que acontecen tras su entrada
en vigor.
Ejemplo: a 1/1/2013, Pepe, que trabaja de funcionario, tiene derecho
a diez días de asuntos propios. Gasta seis de ellos durante el mes de
enero y además solicita a su superior otros tres en febrero, solicitud
que le es concedida por resolución. El 1/2/2013 entra en vigor una ley
que reduce a cinco los días de asuntos propios.
a. Retroactividad de grado máximo: Pepe perderá el derecho a los
cuatro días que aún no ha disfrutado y además tendrá que
compensar el día de más que disfrutó en enero, trabajando
más o teniendo un día menos el próximo año.
b. Retroactividad de grado medio: Pepe no tiene que compensar
ese día de más que ha disfrutado (efecto consumado), pero
tanto los tres días que le habían sido concedidos en febrero
(efecto nacido con anterioridad pero no consumado) como el
décimo día que aún le queda le son revocados, anulados.
c. Retroactividad de grado mínimo: Pepe podrá disfrutar de los
tres días que solicitó en febrero porque le fueron concedidos
por resolución antes de la entrada en vigor de la nueva ley. En
cambio, perderá ese décimo día al que tenía derecho con la
antigua ley.
Tanto el TC como el TS han dictaminado que la retroactividad

en grado mínimo no forma parte de la retroactividad prohibida en
el Art. 9.3 CE y, por tanto, es válida.

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RESERVA DE LEY: C ONCEPTO Y SIGNIFICADO : la CE impone que la

regulación de ciertas materias de gran importancia deba llevarse a
cabo necesariamente por ley, pretendiendo con ello que sean los
representantes directos de la voluntad popular (Cortes y Asambleas de las
CCAA) los únicos con potestad para regularlas. El principio de reserva de ley
viene establecido por la CE, que usa numerosas expresiones para aludir a
ella: “la ley regulará” (Art 20.1 CE), “mediante ley” (Art. 128.2 CE), “con
arreglo a la ley” (Art. 31.3 CE), “conforme a la ley” (Art. 121 CE), etc. Esto,
sin embargo, no significa que existan distintos niveles de intensidad
de reserva.
ÁMBITO MATERIAL DE LA LEY: la reserva legal vincula a la ley de tal modo

que ésta no puede decidir con total libertad qué materias regula y qué
materias “delega” plenamente en el reglamento. En los casos en los que
exista reserva legal es la ley la que tiene que acometer la
regulación, mientras que en las materias que no exista tal reserva
podrá regular o no con total libertad, pues no existen en nuestro
ordenamiento reservas de reglamento. No obstante, la ley se encuentra
con limitaciones en el ámbito competencial, como pueden ser las materias
transferidas a las CCAA, que no podrán ser reguladas por ley estatal.
Conviene señalar también que cualquier norma con rango de ley es apta
para satisfacer las exigencias de la reserva de ley, salvo cuando la CE exige
un tipo concreto (por ejemplo, reservas de ley orgánica, Art. 81 CE), o
cuando la CE veta ciertas materias a un tipo de norma con rango de ley
(decreto-ley, Art. 86 CE).
Además, la ley tiene plenos poderes de disposición sobre el

ámbito del reglamento: puede ampliarlo, permitiéndole regular las
cuestiones que ella desee (hasta cierto punto), pero puede también
restringirlo hasta donde estime oportuno, o incluso prohibir la intervención
reglamentaria en una materia.
RESERVA MATERIAL DE LEY: es la reserva en sentido estricto,

estable y permanente, la establecida en el texto constitucional y
que alude a las materias que únicamente la ley puede regular.
RESERVA FORMAL DE LEY: es la impuesta por una norma con rango

de ley al regular materias no reservadas constitucionalmente a la
ley, lo cual excluye la potestad reglamentaria, pero no por la existencia de
una reserva sino por simple jerarquía normativa (“congelación de rango
normativo”).
 Art. 23. 2 LGOB: “De la potestad reglamentaria: Los reglamentos no

podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas
con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o
infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como
tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o
patrimoniales de carácter público.”

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 Art. 51.1 LRJPAC: “Jerarquía y competencia: Las disposiciones

administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni
regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de
Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o
de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.”
PAPEL DEL REGLAMENTO EN LA REGULACIÓN DE MATERIAS RESERVADAS A LA

LEY :la reserva de una materia a la ley no supone la prohibición total de
acceso a la misma por parte de la potestad reglamentaria. Ahora bien, la
reserva significa:
1. Prioridad inexcusable de la ley: la regulación de una materia

reservada ha de ser acometida, en primer lugar, por la ley. Incluso si
la ley no se ha dictado, la materia se halla terminantemente prohibida
al reglamento (veto absoluto a los reglamentos independientes).
2. Exclusión del reglamento: la ley puede decidir que sólo ella u otras
leyes sean las que regulen la materia, prohibiendo el acceso al
reglamento.
3. Llamamiento de la ley al reglamento: en sentido opuesto al
punto anterior, la ley puede apelar a la normativa reglamentaria para
completar y/o desarrollar el contenido de la ley.
Es preciso delimitar hasta qué punto es admisible la remisión al

reglamento, pues es evidente que la ley no puede burlar la pretensión del
constituyente de que ciertas materias sean reguladas por los directos
representantes de la voluntad popular, limitándose éstos a dictar unos
pocos preceptos vagos e imprecisos y remitiendo por completo al
reglamento. Para determinar hasta qué punto puede un reglamento
desarrollar, completar e incluso innovar la ley hay que tener en cuenta
ciertas pautas:
1. El legislador debe regular toda la materia: todos los aspectos

importantes y sustanciales, remitiendo al reglamento los aspectos
laterales o conexos al núcleo de la materia.
2. La remisión al reglamento: debe ser expresa o en caso de ser
implícita, inequívoca. Además, debe ser concreta y específica,
apoderamientos concretos materia por materia, sin que quepan
remisiones en blanco o cláusulas genéricas de remisión.
3. Los límites: de los aspectos remitidos han de precisarse, de tal
forma que el ámbito de actuación del reglamento quede
inequívocamente circunscrito.
Por último, el grado de colaboración entre ley y reglamento difiere

según las materias, siendo, por ejemplo, reducido en materia sancionadora
o tributaria (Art. 129 LRJPAC).
 Art. 129.2 LRJPAC: “Únicamente por la comisión de infracciones

administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso,
estarán delimitadas por la Ley.”

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 Art. 129.3 LRJPAC: “Las disposiciones reglamentarias de desarrollo

podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las
infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir
nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de
las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación
de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones
correspondientes.”
REGLAMENTO INDEPENDIENTE : El principio de reserva de ley

constituye el único límite infranqueable para los reglamentos
independientes. Fuera de la reserva éste es posible, aunque tal cosa
sea, como ya se ha visto, motivo de debate doctrinal: a un lado los
partidarios de la concepción más restrictiva, que defienden la necesidad de
que la ley autorice expresamente que pueda dictarse un reglamento, y al
otro, los que defienden que existen ámbitos o campos materiales en los que
la potestad reglamentaria puede actuar sin una previa habilitación legal. No
obstante, conviene hacer dos puntualizaciones:
1. La primera: es que pueden dictarse en todos aquellos ámbitos que

no estén reservados constitucionalmente a la ley (reserva material) y
que no estén siendo regulados por una ley que les haya “congelado el
rango” (reserva formal).
2. La segunda: los reglamentos independientes no son normas
separadas ni ajenas al principio de legalidad. Todos los reglamentos
independientes han de respetar las normas jerárquicamente
superiores, así como los PGD.
Límites formales: competencia, jerarquía y procedimiento de aprobación
COMPETENCIA : Uno de los requisitos del ejercicio de la potestad

reglamentaria es la necesidad de que el reglamento sea dictado por un
órgano con competencia para ello, esto es, por un órgano que tenga
atribuida la potestad reglamentaria.
EL GOBIERNO : conforme al Art. 97 CE, la titularidad originaria para

dictar reglamentos estatales corresponde al Gobierno, es decir, al órgano
colegiado integrado por el Presidente del Gobierno y sus Ministros: el
Consejo de Ministros. Dicha manifestación es reproducida también en la
LGOB.
 Art. 97 CE: “El Gobierno dirige la política interior y exterior, la

y las leyes.”
 Art. 23.1 LGOB: “El ejercicio de la potestad reglamentaria
corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes.”
 Art. 5.1 h) LGOB: “Del Consejo de Ministros: Aprobar los
reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo

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dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones

reglamentarias que procedan.”
Junto al titular originario de la potestad reglamentaria, ésta

es también ejercida de forma derivada por sus miembros: Presidente
del Gobierno, Ministros y Comisiones Delegadas del Gobierno, si bien estas
últimas necesitan de una delegación expresa del Consejo de Ministros.
 Art. 2.2 j) LGOB: “Del Presidente del Gobierno: Crear, modificar y

suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como
las Secretarías de Estado, Asimismo, le corresponde la aprobación de
la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.”
 Art. 4.1 b) LGOB: “De los Ministros: Ejercer la potestad
reglamentaria en las materias propias de su Departamento.”
 Art. 6.4 d) LGOB: “De las Comisiones Delegadas del Gobierno:
Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento
jurídico o que les delegue el Consejo de Ministros.”
Las autoridades de rango inferior al Ministro tienen limitada su

producción al campo de las Instrucciones, Circulares u órdenes de
servicio, que en la mayoría de los casos son manifestación de la función
directiva en el seno de la AP, aunque en ocasiones tienen naturaleza
normativa (pseudo-reglamentarias, efectos ad extra), lo cual exige su
publicación (Art. 21 LRJPAC).
 Art. 21.1 LRJPAC: “Los órganos administrativos podrán dirigir las

actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante
instrucciones y órdenes de servicio. Cuando una disposición
específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los
destinatarios o de los efectos que puedan producirse, las
instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico
oficial que corresponda.”
COMUNIDADES AUTÓNOMAS : la CE no reconoce la potestad

reglamentaria de forma expresa a las CCAA, pero no hay duda
alguna de que se la atribuye de forma implícita (Art. 137 CE y
siguientes), reproduciendo éstas el modelo estatal. La potestad
reglamentaria es reconocida, vía Estatuto de Autonomía o vía Ley
Autonómica de Gobierno y Administración, al órgano colegiado superior, el
Consejo o Junta de Gobierno de la CA, que luego es ejercida, de forma
derivada, por el Presidente y por los Consejeros.
Hay que tener en cuenta que la potestad reglamentaria autonómica

no se aplica sólo como desarrollo y ejecución de las leyes autonómicas, sino
también de las leyes estatales, eso sí, siempre y cuando el Gobierno
autonómico tenga atribuida la competencia para ello.
ADMINISTRACIONES LOCALES : la CE omite toda referencia a la potestad

normativa de los entes locales, si bien ésta debe considerarse parte

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integrante de la autonomía que se les reconoce en la CE (Art. 137 CE y

siguientes). Los titulares originarios de la potestad reglamentaria local son
el Pleno del Ayuntamiento, el Pleno de la Diputación Provincial y el Pleno del
Cabildo Insular o Consejo Insular. A diferencia de Gobierno y CCAA, en el
ámbito local sólo el Pleno de estos órganos tiene potestad reglamentaria, la
cual es indelegable.
Es necesario aclarar que los bandos (potestad del Alcalde, Art. 21.1 e)
LRBRL) son dictados para cuestiones de tono menor y de carácter
instrumental y que, salvo en caso de urgencia (catástrofes e infortunios, Art.
21.1 m) LRBRL), no pueden contener disposiciones de carácter general,
cuya promulgación debe efectuarse a través de reglamentos.
 Art. 4.1 a) LRBRL: “En su calidad de Administraciones públicas de

carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias,
corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:
Las potestades reglamentaria y de autoorganización.”
 Art. 22.2 d) LRBRL: “Corresponden, en todo caso, al Pleno
municipal en los Ayuntamientos, y a la Asamblea vecinal en el
régimen de Concejo Abierto, las siguientes atribuciones: La
aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas.”
 Art. 33.2 b) LRBRL: “Corresponde en todo caso al Pleno: La
aprobación de las ordenanzas.”
 Art. 22.4 LRBRL: “El Pleno puede delegar el ejercicio de sus
atribuciones en el Alcalde y en la Junta de Gobierno Local, salvo las
enunciadas en el apartado 2, párrafos a), b), c), d), e), f), g), h), i), l) y
p), y en el apartado 3 de este artículo.”
 Art. 33.4 LRBRL: “El Pleno puede delegar el ejercicio de sus
atribuciones en el Presidente y en la Comisión de Gobierno, salvo las
enunciadas en el número 2, letras a), b), c), d), e), f), h) y ñ), y
número 3 de este artículo.”
JERARQUÍA: El ordenamiento se estructura de forma piramidal: en la

cúspide está la CE, tras la cual se sitúa la ley y finalmente los reglamentos.
Además, en un Estado territorialmente compuesto como el nuestro, existen
ordenamientos o subsistemas jurídicos que se rigen por el principio de
competencia y no por el de jerarquía, que sólo opera en el interior de cada
“sub-ordenamiento”.
Los reglamentos están también jerarquizados entre sí en

función del órgano del que emanan. A nivel estatal se sitúa en un
primer nivel el Real Decreto del Presidente del Gobierno y del Consejo de
Ministros y, en un segundo nivel, las órdenes ministeriales. En las CCAA se
sigue el modelo estatal, mientras en el ámbito local no hay relaciones de
jerarquía pues todas provienen del mismo órgano, el Pleno.
 Art 51 LRJPAC: “Jerarquía y competencia.

1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la
Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la

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Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la

competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los
preceptos de otra de rango superior.
3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de
jerarquía que establezcan las leyes.”
 23.3 LGOB: “De la potestad reglamentaria: Los reglamentos se
ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del
Gobierno o del Consejo de Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.”

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Gobierno y Administración General del Estado
Del Presidente del Gobierno: de carácter organizativo interno, de

diseño de la planta ministerial
Reales Del Consejo de Ministros: de desarrollo y ejecución de las leyes
Decretos
De las Comisiones Delegadas del Gobierno: las órdenes de las

Comisiones Delegadas se publican bajo la forma de Orden del Ministro
competente u Orden del Ministro de la Presidencia cuando la
Órdenes competencia sea compartida
Ministeriale De los Ministros: desarrollo y ejecución limitado al ámbito de su
s departamento
De órganos inferiores al Ministro: disposiciones de carácter general y

que se dictan en el ámbito interno. En ocasiones pueden tener naturaleza
Instruccion normativa (disposiciones pseudo-reglamentarias que producen efectos
es, ad extra) aunque para ello han de ser publicadas
circulares y
órdenes de
servicio
Gobierno y Administración autonómica
De la Presidencia: de carácter organizativo interno, de diseño

de la planta de las consejerías
Del Consejo de Gobierno: de desarrollo y ejecución de las leyes
Decretos
De las Comisiones Delegadas del Consejo de Gobierno: sólo

en algunas CCAA (Cataluña)
Órdenes de De los consejeros: desarrollo y ejecución limitado al ámbito de
las su departamento
consejerías
De órganos inferiores al Consejero: disposiciones de carácter

general y que se dictan en el ámbito interno. En ocasiones pueden
tener naturaleza normativa (disposiciones pseudo-reglamentarias
Resoluciones que producen efectos ad extra) aunque para ello han de ser
, publicadas
instruccione
s, circulares

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Gobierno y Administración local
Del Pleno del Ayuntamiento: regulan la organización interna

del Ayuntamiento
Reglamentos
orgánicos
Del Pleno del Ayuntamiento, del Pleno de la Diputación y

del Pleno del Cabildo Insular o Consejo Insular:
disposiciones generales que dictan dentro de la materia de su
competencia, y que son de obligatorio cumplimiento en el
Ordenanzas territorio del término a que se extiende su jurisdicción (municipio,
provincia, isla)
Del Alcalde: para cuestiones de tono menor e instrumental.

Naturaleza normativa solo en caso de urgencia, catástrofe o
infortunio
Bandos
PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN : Son el conjunto de actuaciones y

trámites que deben llevarse a cabo para un adecuado ejercicio de la
potestad reglamentaria.
No existe un procedimiento común para todas las AAPP en la LRJPAC.

Para la AGE, el procedimiento de elaboración y aprobación se encuentra
regulado en el Art. 24 LGOB, si bien existen otras normas legales que han
establecido trámites complementarios para sectores reglamentarios
concretos (urbanística, universidad, etc.). En el caso de las CCAA, estas
han establecido (amparadas en el Art. 149.1 18º CE) sus propias reglas en
las respectivas leyes autonómicas sobre Gobierno y Administración,
estableciendo procedimientos muy similares al estatal. Respecto a las
AALL, existe una disciplina contenida en los Art. 47, Art. 49, Art. 70.2, Art.
107 y Art. 111 LRBRL. Con carácter general, pueden distinguirse varias
fases:
ELABORACIÓN :
1. Iniciación: el procedimiento comienza con la elaboración de un

proyecto de reglamento por parte del órgano competente. Debe
acompañarse de: un informe sobre la necesidad y oportunidad
de la elaboración de la norma y una memoria económica que
contenga una estimación del coste que la aplicación del reglamento

lOMoARcPSD|655495
pueda dar lugar. También deberán recabarse todos los informes,

dictámenes y aprobaciones previas que resulten preceptivos
(obligatorios), además de aquellos que se consideren convenientes.
2. Trámites preceptivos: el de audiencia o información pública; el

Informe del Ministerio de Administraciones Públicas, en algunos
casos; el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio
competente y el Dictamen del Consejo de Estado cuando proceda
conforme a su Ley reguladora.
a) Trámite de audiencia: es obligatorio cuando la futura norma afecte a
los derechos o intereses legítimos de los ciudadanos, si bien se
entiende que es innecesario cuando hayan participado en el
procedimiento las organizaciones o asociaciones que agrupan o
representan a los afectados. El órgano que tramita el procedimiento
será el encargado de decidir cómo tendrá lugar la audiencia:
participación directa de los ciudadanos afectados, intervención de las
organizaciones y asociaciones que los representan, etc. El plazo debe
ser razonable, no inferior a quince días en circunstancias normales y no
inferior a siete días en circunstancias especiales debidamente
justificadas.
b) Información pública: cuando los afectados son numerosos o difíciles
de determinar a priori, tendrá lugar el trámite de información en
detrimento del trámite de audiencia. Se configura como excepción y
debe concederse por el mismo plazo.
c) Informe del Ministerio de Administraciones Públicas: resulta
exigible cuando la norma reglamentaria pueda afectar a la distribución
de competencias entre el Estado y las CCAA.
d) Informe de la Secretaría General Técnica: del Ministerio
correspondiente por razón de materia. Obligatorio con carácter general.
Tiene gran tradición en nuestro ordenamiento y, en muchos casos, su
omisión ha determinado la declaración de nulidad de los reglamentos
por la jurisprudencia contencioso-administrativa.
e) Dictamen del Consejo de Estado: es obligatorio (aunque no resulte
vinculante) cuando así lo establezca expresamente su norma
reguladora. La omisión de este trámite cuando es preceptivo ha sido
considerada motivo de nulidad del reglamento por la jurisprudencia
contencioso-administrativa.
f) Informe sobre impacto por razón de género: tal y como exige el
Art. 19 de la Ley Orgánica 3/2007. de 22 de marzo, para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres.
3. Finalización: ultimada la tramitación, la norma es aprobada por el
órgano competente (Presidente, Ministro, Consejo de Ministros,
Comisión Delegada). Para exigir su cumplimiento ha de publicarse
íntegramente en el Boletín Oficial que corresponda (Art. 9.3 CE,
principio de publicidad). La norma entrará en vigor, bien desde el
momento que la norma disponga, bien transcurridos los 20 días de
vacatio legis (Art. 2.1 Cc) si nada dice al respecto.

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Art. 24 LGOB: “Del procedimiento de elaboración de los reglamentos.
1. La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente

procedimiento:
a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se
llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la
elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un
informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una
memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará
lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de
los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos
estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto
y la legalidad del texto.
En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe
sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen
en el mismo.
c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un
plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a
través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que
los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa
con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento
escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será
debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la
apertura del trámite de audiencia. Asimismo, y cuando la naturaleza de
la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante
el plazo indicado.
Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles
cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá
omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que
asimismo deberán explicitarse, lo exijan.
d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las
organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por
medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado
en el apartado b).
e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas,
reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan
los órganos, cargos y autoridades de la presente Ley, así como a las
disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de
las organizaciones dependientes o adscritas a ella.
f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de
elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los
estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.
2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados
por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo
de Estado en los casos legalmente previstos.

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3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones

Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución
de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno
requiere su íntegra publicación en el «Boletín Oficial del Estado».”
El régimen de validez de los reglamentos
El respetar los límites materiales y formales es conditio sine

qua non para su validez, de modo que la vulneración de los mismos
determina su invalidez o ilegalidad.
NULIDAD DE PLENO DERECHO : es la sanción que se aplica, con carácter

general, a los reglamentos ilegales. La nulidad de pleno derecho es regulada
en el Art. 62.2 LRJPAC.
 Art. 62 LRJPAC: “Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno
derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles
de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente
por razón de la materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se
dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de
la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una
disposición de rango legal.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones
administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.”
NOTA ACLARATORIA : DIFERENCIA ENTRE LA NULIDAD Y LA ANULABILIDAD:
1. La nulidad tiene efectos erga omnes y puede ser declarada (por el

órgano competente para ello) en cualquier momento. La
anulabilidad depende de que el concreto interesado la solicite y que
lo haga dentro del plazo establecido.

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2. La nulidad tiene efectos ex-tunc (“desde siempre”), la situación se

retrotrae al momento en el que la relación jurídica tuvo su origen y se
anulan todos los efectos que pudo tener durante su vigencia. La
anulabilidad tiene efectos ex-nunc (“desde ahora”), los efectos no
se retrotraen sino que dejan de tener lugar desde la declaración de
anulabilidad en adelante.
3. La nulidad implica la existencia de vicios no subsanables, no
convalidables. La anulabilidad es convalidable, pueden subsanarse
los vicios.
INAPLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS: otra técnica de reacción ante la

invalidez o ilegalidad es la inaplicación por parte de los Jueces y Tribunales.
Los órganos jurisdiccionales pueden determinar que un reglamento
no resulta de su aplicación por encontrarse derogado o ser
contrario a una norma de rango superior. Este pronunciamiento no
tiene alcance erga omnes sino que se circunscribe exclusivamente al
proceso que conocen.
La técnica de la inaplicación la tienen expresamente prohibida los

Tribunales ordinarios respecto a las normas con rango de ley (Art. 117.1 y
Art. 161 CE), debiendo elevar una cuestión de inconstitucionalidad (Art. 163
CE). Además, este remedio “pasivo” de la inaplicación no es suficiente, ya
que el reglamento permanece y puede continuar produciendo efectos
turbadores.
REVISIÓN DE OFICIO: la propia AP puede revisar la validez de las

disposiciones administrativas y declarar su nulidad, ya sea por iniciativa
propia o tras petición de un particular.
 Art. 102.2 LRJPAC: “Asimismo, en cualquier momento, las

Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las
disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo
62.2.”
IMPUGNACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO -ADMINISTRATIVA : la vía

más relevante y consecuencia de lo dispuesto en el Art. 106.1 CE.
Conforme al Art. 26 LJCA existen dos vías: el recurso directo contra el
reglamento una vez ha sido aprobado y la impugnación de los actos de
aplicación de tal disposición. Los legitimados para impugnar los reglamentos
son los titulares de derechos o intereses legítimos afectados por la norma
(Art. 19 LJCA).
Mientras que mediante el recurso directo se procedía a anular erga

omnes el reglamento, no era así con el recurso indirecto. Actualmente tal
cosa se ha subsanado y el Juez o Tribunal que conozca del recurso indirecto
tiene potestad para anularlo si tiene también competencia para conocer del

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recurso directo. Si no lo fuere, podrá plantear ante el que lo sea una

cuestión de ilegalidad.
 Art. 25.1 LJCA: “El recurso contencioso-administrativo es admisible

en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos
expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la
vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos
deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la
imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o
perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
 Art. 26 LJCA:
1. “Además de la impugnación directa de las disposiciones de
carácter general, también es admisible la de los actos que se
produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales
disposiciones no son conformes a Derecho.
2. La falta de impugnación directa de una disposición general o la
desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto
no impiden la impugnación de los actos de aplicación con
fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.”
IMPUGNACIÓN DEL REGLAMENTO ANTE EL TC: los reglamentos que lesionen

un derecho fundamental susceptible de recurso de amparo pueden ser
impugnados (una vez agotada la vía contencioso-administrativa previa, Art.
114 y siguientes LJCA) ante el Tribunal Constitucional (Art. 43 LOTC). Un
segundo recurso ante el TC tiene lugar cuando existe un conflicto de
competencias entre Estado y CCAA con motivo de disposiciones
reglamentarias (Art. 61 LOTC).

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ANEXO: EL PROCEDIMIENTO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO
Procedimiento administrativo
DEFINICIÓN : cauce formal de los actos en el que se concreta la

actuación administrativa para la realización de un fin. Es el modo de
producción de los actos administrativos con una doble finalidad:
suponer una garantía para los administrados y asegurar la pronta y
eficaz satisfacción del interés general.
1. Regulación del procedimiento administrativo
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA CE: el texto constitucional se

refiere expresamente al procedimiento administrativo en:
 Art. 105 CE: “La ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las
organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el
procedimiento de elaboración de las disposiciones
administrativas que les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y
defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad
de las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia
del interesado.”
 Art. 149.1 18ª CE: “Las bases de régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus
funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un
tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo
común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organización propia de las Comunidades Autónomas; legislación
sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre contratos y
concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas
las Administraciones Públicas.”
LEY 30/92 Ó LRJPAC: es la vigente ley que regula el procedimiento

administrativo y que es aplicable a todas las administraciones públicas.
1. Las CCAA: están sujetas a la LRJPAC, si bien pueden establecer

normas específicas de adaptación de las disposiciones de ésta sus
peculiaridades organizativas e, incluso, regular procedimientos
concretos en ámbitos de su competencia (en base al Art. 149.1 18ª
CE).
2. Las AALL: se encuentran sometidas sin excepción a la LRJPAC.
3. Las entidades instrumentales: estarán sujetas a la LRJPAC cuando
ejerzan potestades administrativas y a sus normas de creación en el
resto de su actividad.

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 Art. 1 LRJPAC: “Objeto de la Ley: La presente Ley establece y regula

las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo
común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones
Públicas, siendo aplicable a todas ellas.”
 Art. 2.1 LRJPAC: “Ámbito de aplicación:
1. Se entiende a los efectos de esta Ley por Administraciones
Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
Las Entidades que integran la Administración Local.”
2. Clases de procedimientos administrativos
Los procedimientos administrativos pueden clasificarse atendiendo a

diversos criterios:
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SU FINALIDAD :
1. Procedimientos declarativos: orientados a la adopción de una

decisión administrativa. Dependiendo del carácter de la decisión
aparecen a su vez distintas subespecies de procedimientos
(sancionador, de revisión, etc.).
2. Procedimientos ejecutivos: tienden a la realización material de
una decisión anterior ya definitiva.
3. Procedimientos de simple gestión: finalidad de tipo técnico y de
carácter esencialmente interno, preparatoria de una decisión ulterior.
DESDE EL PUNTO DE VISTA TEMPORAL :
1. Procedimientos ordinarios: aquellos cuyo plazo de trámite es el

normal, el general.
2. Procedimientos sumarios o de urgencia: aquellos cuyo plazo de
trámite se simplifican y abrevian respecto al ordinario, de acuerdo
con lo previsto en la correspondiente normativa reguladora.
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE SU REGULACIÓN :
1. Procedimientos generales: aquellos que se regulan conforme al

procedimiento administrativo general (Título VI LRJPAC).
Procedimientos especiales: aquellos que cuentan con regulación

específica y a los que solo se les aplica el procedimiento general del Título
VI LRJPAC con carácter supletorio.
3. Principios procedimentales
PRINCIPIO CONTRADICTORIO : posibilidad de que los intereses en juego

puedan hacerse valer y sean adecuadamente confrontados.
 Art. 31 LRJPAC: “Concepto de interesado.

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1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o
intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan
derechos que puedan resultar afectados por la decisión que
en el mismo se adopte.
c) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos,
puedan resultar afectados por la resolución y se personen en
el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva.
d) Las asociaciones y organizaciones representativas de
intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
e) Cuando la condición de interesado derivase de alguna
relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá
en tal condición cualquiera que sea el estado del
procedimiento.”
PRINCIPIO DE EFICACIA Y ECONOMÍA PROCESAL : la actuación de la

administración debe desarrollarse con arreglo a normas de economía,
celeridad y eficacia.
 Art. 75.1 LRJPAC: establece que se acordarán en un solo acto todos

los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión
simultánea y no sea necesario su cumplimiento sucesivo.
 Art. 63 a Art. 67 LRJPAC: limitan la eficacia invalidante de los
defectos de forma y aseguran la conservación de los actos y trámites
en la medida de lo posible, así como la posibilidad de su conversión o
convalidación.
 Art. 70.2 LRJPAC: permite la formulación de una única solicitud por
parte de una pluralidad de personas con pretensiones similares.
 Art. 73 LRJPAC: prevé la posibilidad de acumulación de un
procedimiento a otros con los que guarde identidad sustancial o
íntima conexión.
La observancia de estos principios determina la regla general de la

obligatoriedad del cumplimiento de los plazos establecidos para cada
procedimiento. La obligatoriedad queda matizada en los casos en los que se
acuerde la ampliación de los mismos (Art. 49 LRJPAC) o en los que se
acuerde la tramitación de urgencia (Art. 50 LRJPAC).
 Art. 47 LRJPAC: “Obligatoriedad de términos y plazos: Los términos

y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades
y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes
para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los
mismos.”
En relación al cómputo de los plazos:

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 Art. 48 LRJPAC: “Cómputo.

1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se
exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se
entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los
domingos y los declarados festivos.
Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará
constar esta circunstancia en las correspondientes
notificaciones.
2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir
del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel
en que se produzca la estimación o desestimación por silencio
administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día
equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá
que el plazo expira el último día del mes.
3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá
prorrogado al primer día hábil siguiente.
4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día
siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación
del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se
produzca la estimación o la desestimación por silencio
administrativo.
5. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad
Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del
órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en
todo caso.
6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de
cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de
los centros de trabajo de las Administraciones públicas, la
organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los
ciudadanos a los registros.
7. La Administración General del Estado y las Administraciones de
las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral
oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días
inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario
aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días
inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local
correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de
aplicación.
Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de
cada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios
de difusión que garanticen su conocimiento por los
ciudadanos.”
Aclaración plazos por meses: si un acto notificado el día 3 de abril

al interesado tiene plazo de un mes para recurrir en alzada, comenzará a
computar el 4 de abril (día siguiente de la notificación) y vencerá el 3 de
mayo.

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PRINCIPIO DE OFICIALIDAD : implica que la AP, una vez iniciado el

procedimiento, está obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria
para llegar a la decisión final, sin necesidad de que dicha actividad sea
instada por particulares. El procedimiento se impulsará de oficio en todos
sus trámites (Art. 74.1 LRJPAC), siendo responsabilidad de los titulares de las
unidades administrativas y del personal al servicio de la administración (Art.
41 LRJPAC).
PRINCIPIO DE EXIGENCIA DE LEGITIMACIÓN : la promoción de un nuevo

procedimiento por parte del administrativo o su participación en uno ya
iniciado requiere que concurra en él la condición de interesado. Este
principio solo quiebra en supuestos en los que expresamente la ley
reconoce el carácter público de la acción.
PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD : dado que la AP actúa ostentando una doble

condición de juez y parte este principio resulta, en cierto modo, relativizado.
No obstante, no puede olvidarse la exigencia constitucional de imparcialidad
y servicio al interés general (Art. 103 CE).
PRINCIPIO ANTIFORMALISTA (“IN DUBIO PRO ACTIONE ”): postula en favor

de asegurar una resolución sobre el fondo de la cuestión objeto del
procedimiento, pese a la existencia de dificultades de índole
formal.
 Art. 71.1 LRJPAC: “Subsanación y mejora de la solicitud: Si la

solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo
anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica
aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez
días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con
indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su
petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos
previstos en el artículo 42.”
 Art. 76.2 LRJPAC: “Cumplimiento de trámites: Cuando en cualquier
momento se considere que alguno de los actos de los interesados no
reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en
conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para
cumplimentarlo.
 Art. 110.2 LRJPAC: “Interposición de recurso: El error en la
calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo
para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.”
PRINCIPIO DE GRATUIDAD : dada la posibilidad de los interesados de

comparecer en el procedimiento administrativo sin representación no
asistencia letrada, los únicos gastos que pueden derivarse de dicho
procedimiento son:
1. Tasas: que puedan percibir las AAPP en el desarrollo de su actividad.

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2. Gastos: que, eventualmente, pudiera llegar a ocasionar la práctica

de las pruebas solicitadas por el interesado y cuyo abono le podrá ser
exigido.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA : postula el derecho de

acceso a los archivos y expedientes administrativos por parte de
los ciudadanos y de los interesados. Si bien las garantías de aquel con
la condición interesado para acceder el estado de tramitación de sus
procedimientos y solicitudes son notables, no lo es tanto por parte de los
ciudadanos (Art. 105 CE y Art. 35 h) LRJPAC).
 Art. 35 LRJPAC: “Derechos de los ciudadanos.

Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones
Públicas, tienen los siguientes derechos:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la
tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados, y obtener copias de
documentos contenidos en ellos.
h) Al acceso a los registros y archivos de las
Administraciones Públicas en los términos previstos en
la Constitución y en ésta u otras Leyes.
Respecto al principio de transparencia, es recogido expresamente en

el Art. 3.5 LRJPAC y se concreta en trámites procedimentales y en el de
información pública. Asimismo, la ley 11/2006 de acceso electrónico de los
ciudadanos a los Servicios Públicos ha contribuido a reforzar este principio.
4. Sujetos o partes en el procedimiento administrativo
Son, por un lado, los órganos administrativos (y los titulares de los

mismos) y, por otro lado, los administrados que participan en el
procedimiento y que reciben el nombre de “interesados”.
ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS : los procedimientos se tramitan y resuelven

a través de los órganos de la AP competentes en cada caso. Sin embargo, la
AP actúa en último término a través de personas físicas que deben actuar
con:
1. Imparcialidad (Art. 28 y Art. 29 LRJPAC): para lo cual se han

establecido algunas causas de abstención y recusación como son:
que el administrador tenga alguna cuestión litigiosa con el
administrado, que exista parentesco de consanguinidad, amistad
íntima o enemistad manifiesta, etc. La abstención se produce por
propia voluntad del órgano o por orden de un superior jerárquico
mientras que la recusación es planteada por el interesado.
2. Libremente: sin que su voluntad aparezca limitada o coaccionada,
con ausencia de vicios de la voluntad.
INTERESADOS : administrados que son parte o puede ser parte en un

procedimiento administrativo.

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1. Capacidad de obrar: Art. 30 LRJPAC: “Tendrán capacidad de obrar

ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la
ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para
el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya
actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo
sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados,
cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa
de los derechos o intereses de que se trate. “
2. Legitimación: el interesado, para actuar en el procedimiento, debe
estar legitimado para ello (Art. 31 LRJPAC). La doctrina distingue
entre:
a. “Interesados principales”: aquellos titulares de derechos o
intereses legítimos que pueden solicitar la incoación del
procedimiento. También las asociaciones u organizaciones
representativas de éstos.
b. “Interesados accesorios”: titulares de derechos o intereses
legítimos que puedan resultar afectados por la decisión que en
el procedimiento se adopte.
Representación: los interesados pueden actuar en el procedimiento

por sí mismos (bien individualmente, bien de forma conjunta) o por medio
de representantes (Art. 32 LRJPAC).
5. Fases del procedimiento administrativo
INICIACIÓN:
1. Clases de iniciación: de oficio, por propia iniciativa, por orden

superior, por moción razonada de los subordinados o por denuncia
(Art. 69 LRJPAC). A instancia de la persona interesada, cuya solicitud
de iniciación debe contener los requerimientos contemplados en el
Art. 70.1 LRJPAC.
2. Lugar de presentación: en cualquier órgano administrativo
perteneciente a la AGE, en las AAPP de las CCAA, en algunas AALL,
representaciones consulares, etc.
3. Efectos de la iniciación: deber de la AP de tramitarlo y dictar la
resolución que proceda.
INSTRUCCIÓN : realización de todas aquellas actuaciones necesarias y

obligatorias para conseguir una resolución administrativa acertada:
1. Alegaciones: afirmaciones y declaraciones que formulan los

interesados que serán tenidos en cuenta por el órgano competente
(Art. 79 LRJPAC).
2. Información pública: trámite por el que se llama públicamente a
opinar a cualquier persona, sea o no interesada, cuando la naturaleza
del procedimiento lo requiere (Art. 86 LRJPAC).

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3. Informes preceptivos o facultativos: los preceptivos son aquellos

establecidos en las normas y que la AP debe solicitar de modo
necesario. Los facultativos son aquellos cuya solicitud no constituyen
una necesidad jurídica pero pueden solicitarse si se estima oportuno
(Art.83.1 LRJPAC).
a. Informes vinculantes y no vinculantes: los vinculantes son
aquellos cuyo contenido debe ser tenido en cuenta por la AP, no
pudiendo resolver en contra de lo dispuesto en ellos. Los no
vinculantes no obligan a la AP (Art.83.1 LRJPAC). La LRJPAC señala
que, salvo que se exprese lo contrario, los informes serán no
vinculantes.
4. Prueba: las normas sobre la prueba que recoge la LRJPAC se recoge
en sus artículos 80 y 81. El órgano instructor debe realizar las
pruebas que soliciten los interesados, pudiendo rechazarlas
únicamente en aquéllos casos que sean improcedentes o
innecesarias.
5. Vista del expediente y audiencia del interesado: en base al Art.
105 CE y que implica la necesidad de conceder al interesado el
participar en el procedimiento antes de dictar la resolución del
mismo, dándosele la oportunidad de examinar el expediente
completo, presentar documentos y formular las alegaciones que
estime pertinentes. Trámite fundamental cuya omisión puede dar
lugar a la nulidad de pleno derecho.
6. Actos de comunicación, notificación y publicación: existen
actuaciones en el procedimiento que, debido a su importancia en la
esfera de los interesados, deben ser comunicados a través de actos
que garanticen su conocimiento.
a. Notificación: regulada en el Art. 58 y Art. 59 LRJPAC, consiste en
la obligación de informar a los interesados las resoluciones y
actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses en
un plazo de diez días tras la fecha en la que el acto haya sido
dictado.
b. Publicación: regulada en el Art. 60 LRJPAC, sustituye a la
notificación en determinados casos, por ejemplo, cuando el acto
tenga como destinatarios una pluralidad indeterminada de
personas o cuando el interesado sea desconocido.
TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO : el procedimiento puede terminar, bien

de forma normal, con una resolución, bien de forma anormal, mediante
renuncia, desistimiento, transacción o caducidad.
1. Terminación normal, la resolución: forma normal de terminación

del procedimiento. La AP está obligada a dictar resolución expresa en
todos los procedimientos (Art. 42.1 LRJPAC).
a. Plazo para resolver y notificar: será el fijado por la norma
reguladora, si bien no podrá exceder los seis meses (con
excepciones). El plazo general aplicado a aquellos
procedimientos que no fijen plazo máximo será de tres meses y

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se contará, en los iniciados de oficio, desde la fecha del

acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud del
interesado, desde la fecha en que la solicitud ha tenido entrada
en el registro del órgano competente para su tramitación.
b. Contenido de la resolución: estará constituido por la
correspondiente decisión administrativa. En los procedimientos
incoados a instancia del interesado la resolución podrá ser
estimatoria o desestimatoria (en ambos casos, total o
parcialmente) de las pretensiones del solicitante. Las
resoluciones contendrán, además, los recursos que contra ella
procedan y el plazo para interponerlos. Algunas resoluciones
deberán ser también motivadas (Art. 54 LRJPAC).
2. Terminación anormal:
a. Renuncia y desistimiento: regulados en el Art. 90 LRJPAC.
b. Transacción: fin del procedimiento por acuerdo, pacto,
convenio o contrato (Art. 88 LRJPAC).
c. Caducidad: tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza por
causa del interesado. Transcurridos tres meses de tal hecho se
producirá la caducidad del mismo (Art. 92 LRJPAC).
3. Terminación mediante acto presunto: régimen del silencio
administrativo: el Art. 42.1 LRJPAC impone a la AP la obligación de
dictar una resolución expresa que ponga fin al procedimiento. Sin
embargo, si el plazo para tal cosa finaliza sin que se haya producido
la notificación o la publicación de una resolución expresa, el
procedimiento termina mediante un acto presunto.
a. Silencio administrativo positivo: efecto estimatorio.
b. Silencio administrativo negativo: efecto desestimatorio.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el silencio

administrativo será, salvo excepciones, positivo (Art. 43 LRJPAC). En los
procedimientos iniciados de oficio dependerá de la naturaleza del acto (Art.
44 LRJPAC).
Actos administrativos
La doctrina distingue dos clases de actos. Por un lado, los de pura

ejecución material, que no despliegan efectos jurídicos inmediatos o
directos. Por otro lado, los actos jurídicos o actos de la AP que producen
efectos jurídicos directos. A su vez, dentro de los actos jurídicos de la AP
aparecen, por una parte aquéllos que se someten al Derecho privado (sin
perjuicio de un núcleo irreductible de carácter público) y, por otra parte,
aquéllos que se rigen por el Derecho administrativo. Los actos
administrativos objeto de nuestro estudio son los actos jurídicos que se
rigen por el Derecho administrativo.
DEFINICIÓN : la doctrina actual entiende por acto administrativo la

declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio realizada por
un sujeto de la Administración, en el ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

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1. Clases de actos administrativos
1.1 Clasificaciones de tipo material
CLASIFICACIONES POR RAZÓN DE SUJETOS : desde el punto de vista de los

sujetos que intervienen en la producción de los actos administrativos:
1. Actos simples y complejos: los simples emanan de un solo ente y

órgano y son la norma general en nuestro ordenamiento. Los
complejos emanan de dos o más entes u órganos en ejercicio de
competencias compartidas.
2. Actos singulares y generales: los actos singulares tienen por
destinatario uno o varios sujetos determinados. Los actos generales
tienen como destinatario a una pluralidad indeterminada de sujetos.
La distinción cobra especial importancia a efectos de aplicación de
reglas sobre notificación y publicación (Art. 58 a Art. 61 LRJPAC).
3. Actos unilaterales y bilaterales: los unilaterales manan de la
voluntad exclusiva de la AP, mientras que los bilaterales, para su
perfección, necesitan de la voluntad del sujeto al que están
destinados (por ejemplo, el nombramiento de un funcionario público,
que se perfecciona con su toma de posesión).
CLASIFICACIONES POR RAZÓN DEL CONTENIDO:
1. Actos favorables y actos de gravamen: los favorables son los que

amplían la esfera jurídica del administrado, concediéndole nuevos
derechos o facultades o removiendo limitaciones o gravámenes. Los
de gravamen restringen esa esfera o ese patrimonio jurídico del
administrado, imponiéndole obligaciones o nuevas cargas o
extinguiendo o limitando un derecho.
2. Actos constitutivos y declarativos: los constitutivos crean,
modifican o extinguen situaciones jurídicas subjetivas (por ejemplo,
una sanción o una expropiación). Los actos declarativos acreditan un
hecho o una situación jurídica, sin incidir en su contenido (por
ejemplo, una notificación).
Actos decisorios y no decisorios: los decisorios contienen una

declaración de voluntad de la AP. Los no decisorios son actos de
conocimiento, juicio o deseo (por ejemplo, certificaciones, informes o
propuestas de resolución).
1.2 Clasificaciones de tipo procesal

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ACTOS DEFINITIVOS Y ACTOS DE TRÁMITE: los actos de trámite se dictan de

forma ordenada y están destinados a la producción de una resolución final,
que será un acto definitivo. La relevancia de la clasificación radica en el
régimen de impugnación, pues por regla general solo los actos definitivos
son impugnables (tanto en vía administrativa como judicial contencioso-
administrativa).
ACTOS QUE PONEN FIN Y ACTOS QUE NO PONEN FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA:
los actos que no ponen fin a la vía administrativa son aquellos que pueden
recurrirse en alzada antes de acudir a la vía judicial. Los actos que ponen fin
a la vía administrativa son actos contra los que el interesado puede, bien
interponer un recurso de reposición, bien interponer directamente un
recurso en vía contencioso-administrativa (Art. 109 LRJPAC).
ACTOS ORIGINARIOS Y CONFIRMATORIOS : el ordenamiento otorga al

administrado unos plazos concretos para la interposición de recurso en vía
administrativa o contencioso-administrativa. La observancia de estos plazos
podía eludirse solicitando a la AP la emisión de un acto de contenido
idéntico a otro ya emitido previamente y consentido (es decir, no recurrido
en plazo), con la finalidad de poder impugnar ese segundo acto,
confirmatorio del primero (que sería el acto originario). Para evitar tal
cosa se ha establecido que no es admisible recurso contencioso-
administrativo respecto a actos confirmatorios de actos originarios y
consentidos (por no haber sido recurridos en tiempo y forma).
2. Elementos de los actos administrativos
De la lectura del Art. 53 LRJPAC y siguientes se deducen una serie de

requisitos o elementos que han de concurrir en el acto administrativo para
que sea válido.
ELEMENTOS SUBJETIVOS DEL ACTO: deben emanar de un órgano

competente de la AP, cuyo titular o titulares estén adecuadamente
investidos y que actúen con total imparcialidad.
ELEMENTOS OBJETIVOS DEL ACTO:
1. Supuesto de hecho: el acto administrativo constituye una potestad

que solo puede dictarse cuando concurre el supuesto de hecho
previsto en la norma atributiva de la potestad, aunque la valoración
del supuesto pueda ser discrecional, sí así lo autoriza la ley.
2. Contenido: es siempre una declaración, ya sea de voluntad, deseo,
conocimiento o juicio que debe reunir una serie de requisitos:
a. Ha de ser lícito: hallándose, por tanto, plenamente sometido al
principio de legalidad (Art. 53.2 LRJPAC).
b. Ha de ser posible: pues de lo contrario será nulo de pleno
Derecho (Art. 62.1 LRJPAC).
c. Ha de ser determinado o determinable: pero guardando en
todo caso un principio de certeza.

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3. Consecución de un fin: la actuación administrativa ha de estar

sometida a la consecución del fin para el que ha sido conferida la
potestad a la AP. Cuando el acto administrativo que se dicta persigue
una finalidad que difiera de la finalidad de la potestad otorgada por la
ley, dicho acto estará viciado de desviación de poder (Art. 70 LJCA).
ELEMENTOS FORMALES DEL ACTO:
1. Procedimiento: el acto no puede ser producido de cualquier manera

a voluntad del titular del órgano competente, sino que el actuar
administrativo está sometido a un determinado procedimiento (Art.
105 CE y Art. 53.2 LRJPAC). El procedimiento (conjunto unitario y
ordenado de actos de trámite) es requisito para la validez de los actos
administrativos.
2. Forma de expresión: que estará generalmente tasada, frente al
principio de libertad de forma del negocio privado. Los actos
administrativos se producirán por escrito salvo excepciones (Art. 55
LRJPAC).
3. Motivación: no todos los actos administrativos pero sí la mayoría
deben ser motivados (Art. 54 LRJPAC).
 Art. 53 LRJPAC: “Producción y contenido.

1. Los actos administrativos que dicten las Administraciones
Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán
por el órgano competente ajustándose al procedimiento
establecido.
2. El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el
ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines
de aquéllos.”
 Art. 54 LRJPAC: “Motivación.
1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos
de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses
legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de
disposiciones o actos administrativos, recursos
administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y
procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones
precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el
motivo de ésta, así como la adopción de medidas
provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de
ampliación de plazos.
f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales,
así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o
reglamentaria expresa.

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La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos

selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo
que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en
todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la
resolución que se adopte.”
3. Eficacia de los actos administrativos
EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS : la AP, con base en el

privilegio de autotutela, dicta actos que, por sí mismos, son capaces de
crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas de los
administrados, sin necesidad de intervención judicial. En consecuencia sus
actos son inmediatamente eficaces, creando en el destinatario una
obligación de cumplimiento inmediato, con independencia de su
validez o invalidez intrínseca. En este sentido se habla de la
existencia de una “autotutela declarativa” de la AP.
 Art. 56 LRJPAC: “Ejecutividad. Los actos de las Administraciones

Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con
arreglo a lo dispuesto en esta Ley.”
 Art. 57 LRJPAC: “Efectos.
1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde
la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del
acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación
superior.
3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos
cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y, asimismo,
cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que
los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que
se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o
intereses legítimos de otras personas.”
De estos artículos pueden extraerse dos conclusiones: en primer

lugar, la existencia de una presunción de validez de los actos
administrativos, que traslada al particular afectado por el acto la carga de
probar su invalidez a través de la correspondiente impugnación. En segundo
lugar, que los actos administrativos despliegan efectos desde la misma
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa y salvo
excepciones (eficacia demorada, eficacia retroactiva y suspensión de la
eficacia de los actos administrativos).
EFICACIA DEMORADA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS : en ocasiones, los

órganos administrativos dictan actos perfectamente válidos pero cuya
eficacia queda demorada, bien porque el mismo acto aplaza o condiciona
sus propios efectos, bien por incurrir en alguno de los supuestos del Art.
57.2 LRJPAC:

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 Art. 57.2 LRJPAC: “Efectos. La eficacia quedará demorada cuando

así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación,
publicación o aprobación superior.”
EFICACIA RETROACTIVA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS : la eficacia

retroactiva de los actos administrativos es contemplada con cautela por el
ordenamiento. La retroactividad se reconoce de modo excepcional cuando
concurre alguno de los supuestos mencionados en el Art. 57.3 LRJPAC:
 Art. 57.3 LRJPAC: “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia

retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos
anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al
interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran
ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no
lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.”
SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS : la suspensión

del acto (o, con mayor precisión, de sus efectos) supone una excepción al
principio de ejecutividad de los actos administrativos. Podemos distinguir
tres clases de suspensión:
1. Suspensión en vía administrativa: por norma general, la

interposición de recurso no suspenderá la ejecución del acto (Art.
111.1 LRJPAC). Sin embargo, el órgano a quien competa resolver el
recurso podrá suspender la ejecución en base a las circunstancias
contempladas en el Art. 111.2 LRJPAC, tanto de oficio como a solicitud
del recurrente. La ley prevé también un efecto positivo del silencio
administrativo transcurridos treinta días desde la solicitud de
suspensión (Art. 111.3 LRJPAC), así como la posibilidad de adoptar las
medidas cautelares necesarias para asegurar que de la suspensión no
se deriven perjuicios a terceros (Art. 111.4 LRJPAC).
 Art. 94 LRJPAC: “Ejecutoriedad. Los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente
ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos
casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior.”
 Art. 111 LRJPAC: “Suspensión de la ejecución.
1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que
una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la
ejecución del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien
competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente
razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a
terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente
como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido,
podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución
del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes
circunstancias:

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a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o

difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas
de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de
esta Ley.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si
transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión
haya tenido entrada en el registro del órgano competente para
decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al
respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el
artículo 42.4, segundo párrafo, de esta Ley.
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas
cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del
interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto
impugnado.
Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de
cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa
prestación de caución o garantía suficiente para responder de
ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía
administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de
ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el
interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo,
solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se
mantendrá la suspensión hasta que se produzca el
correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de
personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en
el periódico oficial en que aquél se insertó.”
2. Suspensión en vía judicial: junto a la suspensión en vía

administrativa, el Art. 111.4 LRJPAC se refiere también a la suspensión
vía judicial. De acuerdo con este artículo, la suspensión otorgada en
vía administrativa podrá extenderse a la vía contencioso-
administrativa.
3. Supuestos especiales de suspensión: el Gobierno podrá
impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por
los órganos de las CCAA (Art. 161.2 CE). La impugnación producirá la
suspensión de la disposición recurrida, debiendo el TC ratificarla o
levantarla en un plazo de cinco meses. Podrán ser impugnados
también los actos o acuerdos de las AALL que menoscaben
competencias del Estado o de las CCAA (Art. 66 LRBRL).
EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS : la extinción supone, no el

cese temporal de los efectos (suspensión), sino el cese definitivo.

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1. Extinción por razones subjetivas: porque así lo decida su titular

(renuncia) o como consecuencia de una conducta del mismo (por
ejemplo, una licencia de construcción que caduca por no uso).
2. Extinción por razones objetivas:
a. Por el mero hecho de consumación de sus efectos, cuando su
objeto tenga carácter consuntivo (se consume).
b. Por desaparición de su objeto o por extinción de la
personalidad de su titular; en el caso de los actos
personalísimos.
c. Por haber transcurrido el plazo de los actos temporalmente
limitados o cuando se da la condición resolutoria bajo la cual se
ha dictado un acto.
3. Por imperativo de la ley: la modificación del régimen jurídico de
una materia puede dejar sin efectos actos dictados al amparo de la
norma derogada.
Anulación o revisión: la AP puede extinguir el acto, ya sea por

motivos de legalidad o de oportunidad. También pueden ser anulados por
parte de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
4. Invalidez de los actos administrativos
4.1 Nulidad de pleno derecho
CONCEPTO Y CARACTERES: la nulidad de pleno derecho es la invalidez

intrínseca, radical y automática que afecta al acto administrativo cuando
incurre en alguno de los vicios de especial gravedad previstos por la ley.
1. Intrínseca: porque el vicio que la provoca consiste en la ausencia de

algún elemento esencial del acto administrativo, ya sea subjetivo,
objetivo o formal.
2. Radical: porque supone la imposible sanación del acto administrativo
nulo, que no es por tanto susceptible de convalidación.
3. Automática: pues opera ipso iure (de pleno derecho) sin necesidad
de previa declaración judicial. No obstante, dada la apariencia de
validez que puede revestir un acto nulo y la presunción de legalidad y
del principio de ejecutividad de los que goza la AP, la nulidad será
declarada por la propia AP (tanto de oficio o a instancia de parte) o
por los órganos judiciales. La acción de declaración de nulidad que se
ejercita en estos casos es una acción declarativa, imprescriptible y la
nulidad que se declare tendrá efectos ex tunc.
CAUSAS DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO : las causas de la nulidad

radical o de pleno derecho están establecidas en el Art. 62.1 LRJPAC. La
nulidad de pleno derecho es el vicio más profundo que puede presentar un
acto administrativo y que tiene la consecuencia jurídica más grave: la falta
de efectos del acto con carácter retroactivo.
 Art. 62.1 LRJPAC: “Nulidad de pleno derecho.

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1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno

derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de
amparo constitucional. Actos que vulneren alguno de los
derechos fundamentales consagrados en los artículos 14 a 29
CE.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por
razón de la materia o del territorio. Por razón de materia o
territorio. La incompetencia jerárquica es convalidable.
c) Los que tengan un contenido imposible. Imposibilidad de
índole material o física, no jurídica (por ejemplo,
nombramiento de un funcionario ya fallecido o la adjudicación
de un contrato a una empresa desaparecida).
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten
como consecuencia de ésta. Actos administrativos
constitutivos de delito o falta. También aquellos que, sin ser en
sí mismos constitutivos de delito o falta, tienen su origen en
un hecho de esa naturaleza (por ejemplo, concesión de una
beca en base a un expediente académico falsificado).
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados. Este supuesto no se
refiere a cualquier irregularidad de índole procedimental sino a
aquellas especialmente flagrantes (por ejemplo, ausencia total
de procedimiento, inobservancia de reglas esenciales, etc.).
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición. Otorgamiento de derechos o facultades a
administrados que carecen de uno o varios requisitos
esenciales para su concesión (por ejemplo, nombramiento
como médico forense de una persona que carece de una
licenciatura en Medicina).
Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de

rango legal. Múltiples supuestos establecidos en otras disposiciones legales.
4.2 Anulabilidad
CONCEPTO Y CARACTERES: es una invalidez intrínseca, relativa y no

automática que prevé el ordenamiento administrativo cuando los actos de la
AP incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la
desviación de poder.
1. Intrínseca: porque el vicio que la provoca implica una contradicción

básica y originaria del acto con el ordenamiento jurídico en sentido
amplio.

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2. Relativa: porque en determinados casos los actos anulables son

susceptibles de convalidación (Art. 67 LRJPAC).
3. No automática: puesto que la anulabilidad no opera ipso iure,
siendo necesaria su declaración. La acción de declaración de nulidad
relativa tiene carácter constitutivo, un plazo de caducidad de cuatro
años y no posee carácter retroactivo sino ex nunc.
CAUSAS DE LA ANULABILIDAD: de acuerdo con el Art. 63 LRJPAC, puede

afirmarse que la regla general que contempla nuestro ordenamiento en
materia de invalidez de los actos administrativos es la anulabilidad, que solo
quedará excepcionada por aquellos supuestos en que el acto sea nulo de
pleno derecho conforme a las causas del Art. 62.1 LRJPAC.
 Art. 63.1 LRJPAC: “Anulabilidad. Son anulables los actos de la

Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder.”
4.3 Las irregularidades no invalidantes
Junto con los vicios de nulidad y anulabilidad que invalidan los actos
administrativos, en ocasiones estos presentan irregularidades de carácter
no invalidante, que son de índole formal y temporal.
1. En el caso de vicios de forma: solo determinarán la anulabilidad

del acto cuando éste carezca de los requisitos formales para alcanzar
su fin o cuando la irregularidad de lugar a la indefensión de los
interesados (Art. 63.2 LRJPAC).
2. En la realización de trámites fuera de plazo: sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo disponga la naturaleza del término
del plazo (Art. 63.3 LRJPAC).
 Art. 63.2 LRJPAC: “No obstante, el defecto de forma sólo
determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos
formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la
indefensión de los interesados.”
 Art. 63.3 LRJPAC: “La realización de actuaciones administrativas
fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad
del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.”
4.4 Convalidación, conversión e incomunicación de la invalidez

de los actos
CONVALIDACIÓN: es la técnica que permite la sanación de un vicio del

acto administrativo que, en principio, acarrearía su anulabilidad.
 Art. 67 LRJPAC: “Convalidación.

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables,
subsanando los vicios de que adolezcan.
2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo
lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos
administrativos.

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3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de

nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano
competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el
acto viciado.
4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá
ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma
por el órgano competente.”
CONVERSIÓN : los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan

los elementos necesarios de otro distinto podrán producir los efectos de
este último.
 Art. 65 LRJPAC: “Conversión de actos viciados. Los actos nulos o

anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos
de otro distinto producirán los efectos de éste.”
INCOMUNICACIÓN DE LA INVALIDEZ: la invalidez de un acto no implica que

ésta se transmita a los restantes actos del procedimiento que sean
independientes del primero. Los trámites y actuaciones que habrían sido
iguales de no cometerse la infracción podrán ser conservados.
 Art. 64 LRJPAC: “Transmisibilidad.

1. La nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los
sucesivos en el procedimiento que sean independientes del
primero.
2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no
implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla
salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el
acto administrativo no hubiera sido dictado.”
 Art. 66 LRJPAC: “Conservación de actos y trámites. El órgano que
declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la
conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera
mantenido igual de no haberse cometido la infracción.”
5. Anulación y revocación de los actos administrativos
Bajo “anulación y revocación” se engloban todos aquellos supuestos

en los que la AP, por sí misma y sin necesidad de acudir a la tutela
judicial, elimina sus propios actos de la vía jurídica. Esta eliminación
puede producirse por motivos de legalidad (el acto presenta un vicio de
nulidad o anulabilidad) o por motivos de oportunidad.
5.1 Anulación por motivos de legalidad
ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO : por alguna de las causas del Art. 62.1
LRJPAC. La AP sólo podrá anularlo a través del procedimiento de revisión
de oficio.
 Art. 102.1 LRJPAC: “Revisión de disposiciones y actos nulos. Las

Administraciones públicas, en cualquier momento, por iniciativa

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propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del

Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no
hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el
artículo 62.1.”
A pesar de su denominación, el proceso de revisión no solo puede

iniciarse de oficio, sino también a solicitud del interesado. La revisión de
oficio debe:
1. Ser sobre actos nulos de pleno derecho, y no meramente anulables.

2. Ser sobre actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o
que no hayan sido objeto de recurso administrativo en plazo.
3. Acompañarse de un dictamen preceptivo favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA. Se trata de
un dictamen que, más que vinculante, es habilitante, pues permite
pero no obliga a revisar de oficio a la AP.
ACTOS ANULABLES: si el acto que la AP pretende anular no está viciado

de nulidad radical sino que es meramente anulable, resulta preciso
distinguir dos supuestos:
1. Acto desfavorable o de gravamen: la AP puede revocarlo sin más,

en los términos y con los límites previstos en el Art. 105.1 LRJPAC.
2. Acto favorable o declarativo de derechos: el ordenamiento no
permite a la AP anularlo por sí misma, debiendo declararlo acto lesivo
para el interés general para, después, impugnarlo en vía jurisdiccional
(Art. 103.1 LRJPAC).
 Art. 105.1 LRJPAC: “Revocación de actos y rectificación de errores.

Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento
sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación
no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al
ordenamiento jurídico.”
Art. 103.1 LRJPAC: “Declaración de lesividad de actos anulables.

Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés
público los actos favorables para los interesados que sean anulables
conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su
ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo.”
5.2 Revocación por motivos de oportunidad
La AP puede también revocar sus actos por motivos de oportunidad:
1. Acto desfavorable o de gravamen: la AP puede proceder a su

revocación conforme a los límites del ya citado Art. 105.1 LRJPAC.

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2. Acto favorable o declarativo de derechos: la revocación por

motivos de oportunidad de actos favorables es problemática, pues la
ley nada dice al respecto. La doctrina clásica entendía que un acto
declarativo de derechos a favor de un administrado que no
presentara vicios invalidantes no puede ser revocado por la AP
alegando que el acto se ha convertido en inconveniente o inoportuno.
Tal rigidez puede ser contraria al interés público, por lo que en la
actualidad y en algunos casos se permite la revocación mediante el
pago de una indemnización.
5.3 Límites a las facultades de revisión
Las facultades de revisión y revocación que corresponden a la AP

conforme al Art. 102 y 105.1 LRJPAC encuentran su límite en el Art. 106
LRJPAC.
Art. 106 LRJPAC: “Límites de la revisión. Las facultades de revisión

no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el
tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario
a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.”
5.4 Corrección de errores materiales
Además de las facultades de anulación y revocación, según el Art.

105.2 LRJPAC, las AAPP podrán rectificar los errores existentes en sus actos.
Art. 105.2 LRJPAC: “Revocación de actos y rectificación de errores.

Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier
momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales,
de hecho o aritméticos existentes en sus actos.”
6. Ejecución forzosa de los actos administrativos
Junto con la autotutela declarativa de la AP (presunción de validez y

eficacia inmediata de los actos administrativos) la doctrina se refiere a la
autotutela ejecutiva.
AUTOTUTELA EJECUTIVA : privilegio administrativo que comporta que, con

carácter general, se exime a la AP de recabar la tutela jurisdiccional para
obligar al administrado a la realización de lo dispuesto en un acto
administrativo en caso de incumplimiento por parte de aquél. Por tanto, la
AP puede llevar a cabo la ejecución forzosa de sus propios actos.
 Art. 95 LRJPAC: “Ejecución forzosa. Las Administraciones Públicas, a

través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder,
previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos
administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la
ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley
exijan la intervención de los Tribunales.”

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PRESUPUESTOS Y LÍMITES DE LA EJECUCIÓN FORZOSA: para que pueda

llevarse a cabo es necesaria la concurrencia de dos supuestos:
1. Que se haya dictado un acto que sirva de título ejecutivo: para

lo cual, ese acto ha de ser definitivo y ha debido ser notificado
formalmente al administrado.
2. Que el administrado haya incumplido la obligación que le
impone el acto: lo cual implica que se haya agotado el plazo que
tiene éste para cumplir voluntariamente y que la AP practique el
previo apercibimiento (Art. 95 LRJPAC).
Una vez concurran estos presupuestos, la ejecución ha de

desarrollarse siempre dentro de ciertos límites legales, que son:
1. Respeto al procedimiento legalmente establecido: de acuerdo

con el medio de ejecución que la AP escoja.
2. Que la ejecución forzosa no agrave la situación del
administrado: pues lo que se pretende es dar cumplimiento a una
obligación, no sancionar al administrado.
3. Respeto a dos principios esenciales: el principio de
proporcionalidad y el principio pro libertate (si fueran varios los
medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la
libertad individual).
MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA : en cuanto a los medios por los cuales se

puede llevar a cabo la ejecución forzosa, el Art. 96 LRJPAC cita los
siguientes:
1. Apremio sobre el patrimonio: es el procedimiento de cobro de la

AP de las cantidades líquidas adeudadas a la misma y que no han
sido abonadas voluntariamente (Art. 97 LRJPAC).
2. Ejecución subsidiaria: es la realización, por la AP o a través de
personas que se determinen por la misma, de actos que imponen
obligaciones de hacer y que no sean personalísimos, ante el
incumplimiento del sujeto obligado. Los costes resultan a cargo del
obligado, pudiendo seguirse para ello el apremio sobre el patrimonio
(Art. 98 LRJPAC).
3. Multa coercitiva: la AP puede, en la forma y cuantía que las leyes
determinen, imponer multas reiteradas por lapsos de tiempo como
medio para compeler a cumplir al administrado obligado. La LRJPAC
prevé el uso de la multa coercitiva en caso de actos personalísimos
sobre los que no proceda la compulsión directa o la ejecución
subsidiaria (Art. 99 LRJPAC).
Compulsión sobre las personas: la compulsión directa es un medio de

ejecución para los actos que impongan una obligación personalísima de no
hacer o soportar, en los casos que la ley expresamente lo autorice (Art. 100
LRJPAC).

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ANEXO: EL CONTROL EN VÍA ADMINISTRATIVA Y EN VÍA

JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Control interno: la vía administrativa
En el Título VII de la LRJPAC se recogen una serie de mecanismos de

la AP dirigidos a corregir, anular o a instar la anulación de resoluciones que
ella misma ha dictado. Por otra parte, en el Título VIII se recogen las vías
impugnatorias que sirven de cauce para las pretensiones de anulación o
modificación de actos administrativos recurridos.
1. Mecanismos de “revisión de oficio”
1.1 Revisión de actos y disposiciones nulas
REVISIÓN DE ACTOS Y DISPOSICIONES NULAS : es una manifestación de la

autotutela declarativa de la AP que le permite anular, por sí misma, sus
actos y disposiciones nulos de pleno derecho. No obstante, tal revisión
puede llevarse a cabo a instancia del interesado, dándole así cierto carácter
impugnatorio.
REVISIÓN DE ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO : posibilidad de que la AP

declare la nulidad de sus actos administrativos. Características:
1. Iniciación: de oficio o a solicitud del interesado.

2. Objeto: actos nulos de pleno derecho (Art. 62.1 LRJPAC) y no
meramente anulables. También deben ser sobre actos que hayan
puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido objeto de
recurso administrativo en plazo (y, por tanto, firmes).
3. Requisitos: dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la CCAA. Se trata de un dictamen que, más
que vinculante, es habilitante, pues permite pero no obliga a revisar
de oficio a la AP (Art. 102.1 LRJPAC).
4. Plazo: no está sometida a ningún plazo, por lo que puede realizarse o
solicitarse en cualquier momento (imprescriptibilidad). El
procedimiento de revisión caducará transcurridos tres meses desde
su inicio, si fue iniciado de oficio. Si fue iniciado a solicitud del
interesado se entenderá desestimada por silencio administrativo (Art.
102.5 LRJPAC).
REVISIÓN DE DISPOSICIONES NULAS DE PLENO DERECHO : posibilidad de que

la AP declare la nulidad de normas jurídicas reglamentarias. Características:
1. Iniciación: sólo de oficio.

2. Objeto: normas jurídicas de rango reglamentario (la regla general de
invalidez en el caso de los reglamentos es la nulidad, Art. 62.2
LRJPAC).
3. Requisitos: dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la CCAA. Se trata de un dictamen que, más

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que vinculante, es habilitante, pues permite pero no obliga a revisar

de oficio a la AP (Art. 102.1 LRJPAC).
4. Plazo: no está sometida a ningún plazo, por lo que puede realizarse
en cualquier momento (imprescriptibilidad). El procedimiento de
revisión caducará transcurridos tres meses desde su inicio (Art. 102.5
LRJPAC).
También se podrán establecer las indemnizaciones procedentes si se

dan las circunstancias previstas en el Art. 139.2 y Art. 141.1 LRJPAC. La
anulación de una disposición no implica la anulación de los actos
firmes dictados en aplicación de la misma, de modo que éstos
subsisten (Art. 102.4 LRJPAC).
 Art. 102 LRJPAC: “Revisión de disposiciones y actos nulos.

1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por
iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere,
declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que
hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo
62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones
públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las
disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el
artículo 62.2.
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar
motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes
formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar
dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en
alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan
manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de
que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una
disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución,
las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados,
si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y
141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una
disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación
de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el
transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse
resolución producirá la caducidad del mismo. Si el
procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se

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podrá entender la misma desestimada por silencio

administrativo.”
1.2 Declaración de lesividad
En contraste con la autotutela declarativa, la declaración de lesividad

nace como consecuencia de la imposibilidad de la AP para anular por sí
misma actos favorables para el administrado y viciados de anulabilidad.
Características:
1. Iniciación: de oficio.
2. Objeto: actos declarativos de derechos o favorables para el
administrado y viciados de anulabilidad (Art. 63 LRJPAC).
3. Requisitos: la AP deberá declarar lesivo para el interés público el
acto cuya anulación pretende, para luego impugnarlo ante la
jurisdicción contencioso-administrativa. La declaración de lesividad
exige la audiencia (Art 84 LRJPAC) de cuantos aparezcan como
interesados.
4. Plazo: cuatro años desde que se dictó el acto administrativo. Pasados
seis meses de la iniciación se producirá la caducidad del
procedimiento.
 Art. 103 LRJPAC: “Declaración de lesividad de actos anulables.

1. Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el
interés público los actos favorables para los interesados que
sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de
esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el
orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez
transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto
administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el mismo, en los términos
establecidos por el artículo 84 de esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del
procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se
producirá la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o
de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se
adoptará por el órgano de cada Administración competente en
la materia.
Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración

Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación
o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad.”
1.3 Algunas reglas comunes a los procedimientos de revisión

de oficio

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SUSPENSIÓN DEL ACTO OBJETO DE REVISIÓN: podrá suspenderse la

ejecución del acto cuando, mientras se tramita su revisión de oficio, éste
pudiere ocasionar perjuicios de imposible o difícil reparación (medida
cautelar). Características:
1. Iniciación: la suspensión puede acordarse de oficio o a instancia de

parte interesada.
2. Objeto: es aplicable a la revisión de actos nulos (Art. 102.1 LRJPAC) y
a la declaración de lesividad (Art. 103 LRJPAC). No ocurre lo mismo
con la revocación y la rectificación de errores.
3. Competencia: la adopción de la misma corresponde al órgano
competente para resolver el procedimiento de revisión.
 Art. 104 LRJPAC: “Suspensión. Iniciado el procedimiento de revisión

de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la
ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de
imposible o difícil reparación.”
LÍMITES A LAS FACULTADES DE REVISIÓN: los límites de la revisión de oficio

se encuentran recogidos en el Art. 106 LRJPAC y son aplicables a cualquiera
de los procedimientos recogidos en el Capítulo I del Título VII LRJPAC:
revisión de actos nulos de pleno derecho, revisión de disposiciones nulas de
pleno derecho, declaración de lesividad de actos anulables, revocación de
actos y rectificación de errores.
 Art. 106 LRJPAC: “Límites de la revisión. Las facultades de revisión

no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el
tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o
a las leyes.”
1.4 Revocación
En sentido estricto, presupone la existencia de un acto válido al que

se priva de sus efectos por motivos de oportunidad. En un sentido amplio, la
pérdida de efectos producida por la revocación puede serlo tanto por
motivos de oportunidad como de legalidad. Características:
1. Iniciación: de oficio o a instancia de parte interesada, si bien la

jurisprudencia viene reiterando la imposibilidad de pedir la revocación
de actos firmes ratificados en vía judicial.
2. Objeto: actos de gravamen o desfavorables. La jurisprudencia ha
determinado que han de ser actos “desfavorables puros”. Así, cuando
el acto tiene efectos mixtos (favorable para unos, desfavorables para
otros) no será aplicable el Art. 105.1 LRJPAC.
3. Plazo: la revocación no está sujeta a plazos.
4. Límites: los perfilados en el Art. 105.1 LRJPAC y los contemplados en
el Art. 106 LRJPAC.

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Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento
sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación
no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea
contraria al principio de igualdad, al interés público o al
ordenamiento jurídico.”
1.5 Rectificación de errores materiales o aritméticos
1. Iniciación: de oficio o a instancia de los interesados.

2. Objeto: errores materiales, de hecho o aritméticos, existentes en
los actos administrativos.
3. Requisitos: que se trate de simples equivocaciones elementales
(nombres, fechas, operaciones aritméticas); que sean patentes y
claras, sin necesidad de interpretaciones; que no produzcan una
alteración fundamental en el sentido del acto; que no generen la
anulación o revocación del acto.
4. Plazo: la rectificación no está sujeta a plazos.

Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en
cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los
errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.”
2. Recursos administrativos
RECURSO COMO PRIVILEGIO DE LA AP: los recursos suponen un privilegio,

sobre todo aquellos a los que se debe acudir obligatoriamente antes de
acceder al control jurisdiccional (más concretamente, el recurso de alzada).
La AP actúa en estos casos como juez y parte, pudiendo revisar y
resolver sobre lo ya resuelto, declarando por segunda vez lo que es
derecho en un caso concreto (autotutela reduplicativa).
RECURSO COMO GARANTÍA: como garantía para el interesado pues, en

caso de conseguirse una resolución estimatoria, evitan al interesado los
gastos (y el tiempo) que comporta el acceso a la vía judicial. También
porque puede apreciarse en ellos cierta dosis de autocontrol interno por
parte de la AP.
2.1 Recursos administrativos ordinaries
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE: los actos administrativos

impugnables a través de los recursos de alzada y reposición vienen
definidos en el Art. 107 LRJPAC y son:
1. Resoluciones administrativas (actos administrativos definitivos).

2. Actos de trámite “cualificados”:

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a. Actos de trámite que incidan, directa o indirectamente, en el

fondo del asunto.
b. Actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar
el procedimiento.
c. Actos de trámite que producen indefensión o perjuicio
irreparable de derechos e intereses legítimos.
Ha de tenerse en cuenta que las disposiciones administrativas de

carácter general (los reglamentos) no pueden ser objeto de recurso
administrativo (Art. 107.3 LRJPAC).
LEGITIMACIÓN : están legitimados para interponer recurso los

interesados, aquellos titulares de derechos o intereses legítimos,
individuales o colectivos. También pueden existir terceros interesados,
distintos a las personas primariamente implicadas a los que habrá que dar
audiencia (oportunidad de participar), pues en muchos casos lo que
beneficia a un interesado, perjudica a otros.
2.2 Procedimiento en vía de recurso
Sin perjuicio de las especialidades que pueda presentar cada recurso,

existen una serie de extremos comunes a todos ellos:
INTERPOSICIÓN : los recursos administrativos se inician mediante un

escrito en el que deben constar una serie de datos, tal y como señala el Art.
110.1 LRJPAC:
 Art. 110 LRJPAC: “Interposición de recurso.

1. La interposición del recurso deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la
identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del
medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de
notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las
disposiciones específicas.
2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente
no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca
su verdadero carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser
alegados por quienes los hubieren causado.”
Debe subrayarse que rige aquí el principio antiformalista (Art.

110.2 LRJPAC). Los recursos administrativos ordinarios (alzada y potestativo
de reposición) pueden fundarse en motivos de nulidad o anulabilidad (Art.
62 y Art. 63 LRJPAC), si bien los vicios de anulabilidad no pueden ser
alegados por quien los hubiere causado (Art. 110.3 LRJPAC).

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PLAZO DE INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS : tanto para el

recurso de alzada como para el de reposición los plazos son:
1. Actos expresos: un mes desde el día siguiente a la notificación o

publicación del acto.
2. Actos presuntos: tres meses desde el día siguiente a la producción
de los efectos del silencio.
En contraste con el antiformalismo del procedimiento del recurso, el

cumplimiento de los plazos se exige con severidad.
INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO : se rige por las normas generales

del procedimiento administrativo y carece de reglas específicas,
salvo las previsiones concretas relativas al trámite de audiencia y
establecidas en el Art. 112 LRJPAC. El trámite de audiencia no es preceptivo
salvo “cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no
recogidos en el expediente originario” y “cuando existan terceros
interesados”. El plazo para presentar alegaciones, documentos, etc. por
parte de los interesados será no inferior a diez días ni superior a quince (Art.
84 LRJPAC).
SUSPENSIÓN: como regla general la interposición de cualquier recurso

no suspende la ejecución del acto impugnado (manifestación de la
autotutela ejecutiva), salvo en los casos en que una disposición establezca
lo contrario (Art. 111.1 LRJPAC). Dicha regla no obsta la posibilidad de que el
órgano competente para resolver el recurso, de oficio o a instancia de parte
interesada, acuerde la suspensión (Art. 111.2 LRJPAC). Para ello:
1. Debe ponderar, de manera razonada, entre el perjuicio que causaría

la suspensión al interés público o a terceros y el que causa al
recurrente la eficacia inmediata del acto.
2. Ha de concurrir las siguientes circunstancias:
a. Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil
reparación (perirulum in mora) o que la impugnación se
fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho (Art. 62.1 LRJPAC).
b. Fumus boni iuris: “apariencia de buen derecho”, que, sin entrar
al fondo del asunto, la pretensión de suspensión esté
sólidamente formada.
Transcurridos treinta días desde la solicitud de suspensión por parte

del interesado, si no hubiera recaído resolución expresa al respecto, la
ejecución del acto se entenderá suspendida (Art. 111.3 LRJPAC). La
suspensión puede implicar la adopción de las medidas cautelares necesarias
para asegurar la protección del interés público o de terceros.
Si existe medida cautelar y ésta se extiende a la vía contencioso-

administrativa, la suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía
administrativa. Si el interesado interpone recurso contencioso-
administrativo solicitando la suspensión del acto, se mantendrá ésta en

lOMoARcPSD|655495
tanto recaiga pronunciamiento judicial sobre dicha solicitud (Art. 111.4

LRJPAC).
RESOLUCIÓN: sin perjuicio del eventual silencio administrativo, cuyo

sentido y plazo dependerá del tipo de recurso, la resolución expresa de un
recurso administrativo puede contener cualquiera de las siguientes
decisiones:
1. Estimación: total o parcial del recurso, que implica acoger, también

total o parcialmente, las pretensiones del recurrente.
2. Desestimación: comporta no aprecia la concurrencia de vicios de
legalidad en el acto, manteniendo el mismo en sus términos.
3. Declaración de inadmisión: cuando se le hubiera dado al
recurrente la oportunidad de corregir vicios subsanables y no lo
hiciese; cuando existan vicios insubsanables, por ejemplo, la falta de
legitimación o la presentación del recurso fuera de plazo.
CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN : sobre el contenido de la resolución debe

hacerse una serie de apuntes:
1. Retroacción del procedimiento: se produce cuando, existiendo un

vicio de forma, no se considera procedente resolver sobre el fondo del
asunto. La retroacción implica la vuelta al momento del
procedimiento en que se cometió el vicio.
2. Principio de congruencia: el órgano administrativo debe resolver
todas las cuestiones planteadas por los interesados.
3. Prohibición del reformatio in pejus (“reformar a peor”): en
ningún caso el resultado del recurso empeorará la situación inicial del
interesado.
 Art. 111 LRJPAC: Suspensión de la ejecución: ver página 76.
 Art. 113 LRJPAC: “Resolución.
1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o
desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o
declarará su inadmisión.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente
resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del
procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido
salvo lo dispuesto en el artículo 67.
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones,
tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento,
hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último
caso se les oirá previamente.
No obstante, la resolución será congruente con las peticiones
formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda
agravarse su situación inicial.”
2.3 Recurso de alzada

lOMoARcPSD|655495
CONCEPTO Y OBJETO: recurso administrativo (impugnación,

oposición o expresión de disconformidad) que debe formularse
contra las resoluciones administrativas y los actos de trámite
cualificados que no hayan agotado la vía administrativa (Art. 114
LRJPAC). Agotar la vía administrativa es obligado para acceder a la
jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que el recurso de alzada es
paso previo indispensable.
1. Plazo de interposición (Art. 115 LRJPAC):

a. Recurso de alzada contra actos expresos: un mes desde el día
siguiente a la notificación o publicación del acto.
b. Recurso de alzada contra actos presuntos: tres meses desde el
día siguiente a la producción de los efectos del silencio.
2. Interposición: ante el superior jerárquico del órgano que dictó el
acto recurrido; ante el mismo órgano que dictó el acto, que deberá
elevarlo a su superior.
3. Competencia para resolver: órgano superior jerárquico al que
dictó el acto recurrido.
4. Plazo para dictar y notificar resolución: tres meses desde la
interposición del recurso. Contra acto expreso el silencio
administrativo tiene efecto negativo (desestimatorio); contra acto
presunto tiene efecto positivo (estimatorio).
 Art. 109 LRJPAC: “Fin de la vía administrativa.
Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que
se refiere el artículo 107.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan
de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo
contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando
una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la
consideración de finalizadores del procedimiento.”
Además:
1. Fin de la vía administrativa en la AGE: Disposición adicional 15ª.

2. Fin de la vía administrativa en las CCAA: lo dispuesto en su
respectiva legislación autonómica.
3. Fin de la vía administrativa en las AALL: lo dispuesto en el Art.
52.2 LRBRL.
La resolución al recurso de alzada deja abierta la vía judicial. Además,

dicha resolución no es susceptible de ningún otro recurso
administrativo (salvo recurso extraordinario de revisión), es decir, no
es posible la interposición de recurso potestativo de reposición tras el
recurso de alzada.

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2.4 Recurso potestativo de reposición

oposición o expresión de disconformidad) dirigido contra
resoluciones administrativas y actos de trámite que hayan agotado
la vía administrativa (Art. 116 LRJPAC) y que, por tanto, son
susceptibles de recurso contencioso-administrativo. En otras palabras, ante
un acto que agota la vía administrativa el interesado puede acudir
directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa o formular un
recurso potestativo de reposición para, después, y en caso de que éste
último no prospere, acudir a la vía judicial.
1. Plazo de interposición (Art. 117 LRJPAC):

a. Recurso de reposición contra actos expresos: un mes desde el
día siguiente a la notificación o publicación del acto.
b. Recurso de reposición contra actos presuntos: tres meses
desde el día siguiente a la producción de los efectos del
silencio.
2. Interposición: ante el mismo órgano que dictó el acto.
3. Competencia para resolver: el mismo órgano que dictó el acto.
Plazo para dictar y notificar resolución: un mes desde la

interposición del recurso, transcurrido el cual se produce el silencio
administrativo negativo (desestimatorio).
2.5 Procedimientos alternativos
Existe la posibilidad de que las leyes sustituyan al recurso de alzada y

al recurso potestativo de reposición (Art. 107.2 LRJPAC). Estos
procedimientos alternativos han sido de escaso éxito hasta el momento.
Características:
1. Deben respetar los principios, garantías y plazos que reconoce la

LRJPAC.
2. Debe respetarse el carácter potestativo del recurso de reposición.
2.6 Recursos extraordinarios de revision

oposición o expresión de disconformidad) dirigido contra actos que
contengan dos elementos:
1. Que sean firmes en vía administrativa: actos contra los que no

cabe recurso alguno en la misma.
2. Que concurran en alguna de las circunstancias previstas en el
Art. 118.1 LRJPAC.

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VÍA ADMINISTRATIVA, MECANISMOS Y OBJETO

Actos administrativos que reúnan las dos circunstancias siguientes:
REVISIÓN DE ACTOS NULOS
a) Que agoten la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo (firmes)
(Art. 102.1 LRJPAC)
b) Viciados de nulidad de pleno derecho (supuestos del Art. 62.1 LRJPAC)
REVISIÓN DE
Disposiciones administrativas (reglamentos). Sólo puede iniciarse de oficio. Viciadas de
DISPOSICIONES NULAS (Art.
nulidad de pleno derecho (Art. 62.2 LRJPAC)
102.2 LRJPAC)
DECLARACIÓN DE Actos favorables para el interesado. Sólo puede iniciarse de oficio. Viciados de anulabilidad
LESIVIDAD (Art. 103 LRJPAC) (Art. 63 LRJPAC)
Actos desfavorables o de gravamen
REVOCACIÓN (Art. 105.1 Por motivos de legalidad o de oportunidad, siempre que no constituya dispensa o exención
LRJPAC) no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al
ordenamiento jurídico
Actos administrativos definitivos o actos de trámite cualificados (los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto; determinan la imposibilidad de continuar el
RECURSO DE ALZADA (Art.
procedimiento; producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
107 y Art. 114 LRJPAC)
legítimos) que agoten la vía administrativa
Por cualquier causa de nulidad o anulabilidad
Actos administrativos definitivos o actos de trámite cualificados (los que deciden directa o
RECURSO POTESTATIVO DE indirectamente el fondo del asunto; determinan la imposibilidad de continuar el
REPOSICIÓN procedimiento; producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
(Art. 107 y Art. 115 LRJPAC) legítimos) que no agoten la vía administrativa
Por cualquier causa de nulidad o anulabilidad
RECURSO EXTRAORDINARIO Actos firmes en vía administrativa
DE REVISIÓN Por alguna de las siguientes circunstancias:
(Art. 108 y Art. 118 LRJPAC) a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente
b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que,
aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida
c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución

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d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho,

violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así
en virtud de sentencia judicial firme

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MECANISMO DE REVISIÓN DE TRANSCURSO DEL PLAZO

PLAZO DE
OFICIO Y RECURSOS PLAZOS DE INTERPOSICIÓN SIN DICTAR Y NOTIFICAR
RESOLUCIÓN
ADMINISTRATIVOS RESOLUCIÓN EXPRESA
 Silencio negativo
REVISIÓN DE ACTOS NULOS En cualquier momento, sin perjuicio 3 meses desde la (iniciación a solicitud de
DE PLENO DERECHO (Art. de los límites establecidos en el Art. iniciación del parte interesada)
102.1 LRJPAC) 106 LRJPAC procedimiento  Caducidad (iniciación de
oficio)
REVISIÓN DE DISPOSICIONES En cualquier momento, sin perjuicio 3 meses desde la
NULAS DE PLENO DERECHO de los límites establecidos en el Art. iniciación del Caducidad
(Art. 102.2 LRJPAC) 106 LRJPAC procedimiento
6 meses desde la
DECLARACIÓN DE LESIVIDAD
4 años desde que se dictó el acto iniciación del Caducidad
(Art. 103 LRJPAC)
procedimiento
REVOCACIÓN (Art. 105.1
En cualquier momento
LRJPAC)
RECTIFICACIÓN DE ERRORES
En cualquier momento
(Art. 105.2 LRJPAC)
a) 1 mes desde el día siguiente a
la notificación o publicación
 Silencio negativo (R.
del acto (R. alzada contra acto
alzada contra acto
expreso) 3 meses desde la
RECURSO DE ALZADA (Art. expreso)
b) 3 meses desde el día interposición del
114 y Art. 115 LRJPAC)  Silencio positivo (R.
siguiente a aquel que se recurso
alzada contra acto
entiende producido el silencio
presunto)
administrativo (R. alzada
contra acto presunto)
RECURSO POTESTATIVO DE a) 1 mes desde el día siguiente a 1 mes desde la Silencio negativo
REPOSICIÓN la notificación o publicación interposición del
(Art. 116 y Art. 117 LRJPAC) del acto (R. alzada contra acto recurso
expreso)
b) 3 meses desde el día

lOMoARcPSD|655495
siguiente a aquel que se

entiende producido el silencio
administrativo (R. alzada
contra acto presunto)

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TRANSCURSO DEL
MECANISMO DE
PLAZO SIN DICTAR
REVISIÓN DE OFICIO Y PLAZOS DE PLAZO DE
Y NOTIFICAR
RECURSOS INTERPOSICIÓN RESOLUCIÓN
RESOLUCIÓN
ADMINISTRATIVOS
EXPRESA
a) 4 años desde la notificación
de la resolución impugnada,
si se trata de la primera
causa (error de hecho que
RECURSO EXTRAORDINARIO
resulte de los documentos 3 meses desde la
DE REVISIÓN
incorporados al expediente) interposición del Silencio negativo
(Art. 108, Art. 118 y Art. 119
b) 3 meses desde el recurso.
LRJPAC)
conocimiento de los
documentos o desde que la
sentencia judicial quedó firme
(en las causas restantes)
RECLAMACIÓN PREVIA A LA
VÍA 3 meses desde la
JUDICIAL CIVIL interposición de la Silencio negativo
(Art. 122, Art. 123 y Art. 124 reclamación.
LRJPAC)
RECLAMACIÓN PREVIA A LA 1 mes desde la
VÍA JUDICIAL LABORAL (Art. interposición de la Silencio negativo
125 y Art. 126 LRJPAC) reclamación.

lOMoARcPSD|655495
Control externo: la jurisdicción contencioso-administrativa
La AP es una “potentior persona” con una posición privilegiada

en el tráfico jurídico. Dicha posición se concreta en la atribución por el
ordenamiento de una serie de poderes de los que no disponen los
ciudadanos. La AP, a partir del privilegio de autotutela, hace declaraciones
de voluntad y procede a su ejecución, incluso forzosa, sin necesidad de
tutela judicial. Es el particular el que tiene que reaccionar, dentro de los
plazos preclusivos legalmente establecidos, contra aquella actuación
administrativa que considere lesiva para sus derechos e intereses legítimos.
La razón por la que a la AP se le atribuyen tal posición y

poderes radica en el hecho de que es un aparato servicial, una estructura
instrumental sin fines propios. Los fines de la AP son los fines del Estado y
están vinculados a la consecución del interés general. Por ello puede actuar
de forma privilegiada en el tráfico jurídico, como medio para satisfacer el
interés general con eficacia.
Ahora bien, la posición privilegiada y los poderes exorbitantes

sólo legitiman la actuación administrativa si la misma se desarrolla
de forma objetiva y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
1. Técnicas de control internas: a través de los recursos

administrativos establecidos por la LRJPAC.
2. Técnicas de control externas extrajurisdiccionales: que con
distinta naturaleza y funcionalidad desarrollan:
a. El Defensor del Pueblo.
b. El Consejo de Estado.
c. El Tribunal de Cuentas.
d. Órganos autonómicos de similar naturaleza.
3. Técnicas de control externas jurisdiccionales: la garantía más
enérgica es el control de los actos y disposiciones que emanan de la
AP por parte de los órganos del Poder Judicial.
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO -ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA: la normativa hoy

vigente es la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.
1. Naturaleza de la jurisdicción contencioso-administrativa
Los caracteres generales de la jurisdicción contencioso-administrativa

son:
1. Judicialización: es una jurisdicción integrada en la estructura del

Poder Judicial, confiada a Tribunales integrados por Magistrados
profesionales.

lOMoARcPSD|655495
2. Especialización: es una jurisdicción ordinaria especializada, como

reclaman las peculiaridades propias del Derecho administrativo.
3. Carácter revisor: el control por parte de la jurisdicción contenciosa
requiere la previa existencia de un acto administrativo definitivo y
firme en los términos del Art. 109 LRJPAC, es decir, el control opera a
posteriori, ex post facto. Por norma general es el particular afectado
por el acto o disposición quien debe adoptar la iniciativa, en calidad
de parte demandante, mientras que la AP asume el rol de parte
demandada.
2. ¿Qué se puede recurrir? Extensión y límites de la jurisdicción
MARCO CONSTITUCIONAL : el principio general delimitador de la

jurisdicción lo encontramos en la CE, que en su Art. 103.1 afirma que la AP
sirve con objetividad los intereses generales y que su actuación se
desarrolla con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Esta prescripción es inmediatamente complementada con la garantía

constitucional del derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 24.1 CE), y por
el control que ejercen los Tribunales sobre los actos y disposiciones de la AP,
control que lo es de legalidad, pero no solo, pues también el elemento
teleológico o finalista de la actuación es susceptible de fiscalización (Art.
106.1 CE en relación con el Art. 117.3 CE).
2. Art. 24.1 CE: “Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela
efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e
intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse
indefensión.”
 Art. 117.3 CE: “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo
de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde
exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las
leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las
mismas establezcan.”
2.1 Cláusula general de jurisdicción y su doble delimitación

legal
CLÁUSULA GENERAL DE JURISDICCIÓN : el ámbito de competencia genérica

de los órganos jurisdiccionales es regulado en el Art. 1 LJCA.

lOMoARcPSD|655495
1. Las diferentes formas de actividad administrativa que

corresponden al orden contencioso-administrativo son (Art.
1.1 LJCA):
a. Los actos de la AP.
b. Los reglamentos.
c. Los decretos legislativo ultra vires: esto es, aquellos aspectos
que por exceder los límites de la delegación pierden su rango
de ley.
2. Entendiéndose por AP (Art. 1.2 LJCA):
a. La AGE.
b. Las AAPP de las CCAA.
c. Las AALL.
d. Las entidades de Derecho público vinculadas al Estado, las
CCAA o las AALL.
DELIMITACIÓN POSITIVA : la LJCA atribuye al orden contencioso-

administrativo una serie de competencias específicas (Art. 2 LJCA):
1. Actos políticos o de gobierno: cuando produzcan efectos que

incidan sobre la protección de los derechos fundamentales; la
observancia de los elementos reglados de dichos actos; las acciones
que puedan producir daños (responsabilidad patrimonial de la AP),
procediendo a la determinación de las indemnizaciones que fueran
precedentes.
2. Contratos administrativos y adjudicación de contratos
privados que celebre la AP.
3. Actos y disposiciones de Corporaciones de Derecho público en
ejercicio de funciones públicas.
4. Actividad de concesionarios de servicios públicos que
implique el ejercicio de potestades administrativas.
5. La acción de responsabilidad patrimonial.
DELIMITACIÓN NEGATIVA: existen materias ajenas y materias excluidas

del control contencioso-administrativo que se han querido precisar de
manera expresa (Art. 3, Art. 28 y Disposición Adicional Quinta LJCA):
1. Materias ajenas:
a. Cuestiones de índole civil, penal o social atribuidas a los
correspondientes órdenes jurisdiccionales.
b. Recurso contencioso disciplinario militar.
c. Conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la
AP, que están sometidos a un régimen específico (LOCJ).
d. Conflictos de atribuciones entre órganos de una misma AP que
resuelven en el seno de la propia AP.
Materias excluidas: materias que, siendo propiamente

administrativas, quedan excluidas de forma expresa del conocimiento de los
órganos de este orden jurisdiccional. Constituyen, pues, auténticas

lOMoARcPSD|655495
derogaciones singulares de la cláusula general de jurisdicción proclamada

en el art. 1. LJCA (Art. 28 LJCA).
2.2 El objeto del recurso
ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IMPUGNABLE: según el Título III LJCA, Art. 25 a

Art. 42, son objeto de recurso:
1. Los actos, expresos y presuntos, firmes de la AP: también los

actos de trámite cualificados, esto es, los que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. Los reglamentos: que pueden ser objeto de impugnación directa o
indirecta. Los Jueces y Tribunales que no puedan conocer del recurso
directo pueden plantear una cuestión de ilegalidad ante un Tribunal
competente para conocerlo (Art. 26, Art. 27, Art. 123 y Art. 126 LJCA).
3. Inactividad de la AP: en las dos variantes contempladas, que son el
incumplimiento de la obligación de realizar una prestación en favor
de una o varias personas determinadas y la inejecución de sus actos
firmes (Art. 29 LJCA).
4. Vía de hecho: actuación de la AP sin cobertura legal, de plano,
contradiciendo la exigencia general de previo título habilitante
establecida por el art. 93.1 LRJPAC (Art. 30 LJCA).
PRETENSIONES DE LAS PARTES : la jurisdicción contenciosa conoce de las

pretensiones que se deduzcan contra la actividad impugnable de la AP, que
pueden ser:
1. De anulación: el demandante pretende la declaración de no ser

conforme a Derecho el acto o disposición recurridos, instando su
anulación (Art. 31.1 LJCA).
2. De plena jurisdicción: el recurrente pretende la anulación
(pretensión básica e indefectible) y, a partir de la misma, el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción
de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la
situación (Art. 31.2 LJCA). En el supuesto de impugnación de la
inactividad administrativa podrá implicar una condena de hacer (Art.
32.1 LJCA) y en la impugnación de la vía de hecho una condena de
dejar de hacer (Art. 32.2 LJCA).
3. Indemnización de los daños y perjuicios: causados por el acto
anulado, cuando proceda.
3. ¿Quién puede recurrir e intervenir en un proceso? Las partes
La relación jurídico procesal se traba entre partes, reguladas en el

Título II LJCA, Art. 18 a Art. 24, las cuales asumen bien la posición de
demandante bien la de demando o codemandado. El carácter revisor del
orden contencioso-administrativo determina que la iniciación de todo

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proceso exija que una persona o un conjunto de personas ejercite la acción,

formalizando una pretensión procesal frente a una determinada actuación
administrativa para impugnarla o, cuando se trata de un supuesto de
inactividad de la AP, para provocar su realización.
DEMANDANTE : la posición de demandante corresponde normalmente a

un sujeto distinto de la AP, al que la actuación de ésta afecta. No obstante,
puede corresponder a una AP en dos supuestos:
1. Cuando ésta impugne los actos de otra AP.

2. Cuando impugne sus actos propios por la vía del denominado proceso
de lesividad.
DEMANDADO : corresponde por lo común a una AP, la autora de la

actividad o inactividad que motiva el planteamiento del proceso. Es preciso
realizar dos matizaciones:
1. La posición de demandada corresponde a la AP como persona

jurídica, no al concreto órgano autor del acto o disposición
impugnado.
2. Cuando el proceso consista en un recurso indirecto contra
reglamentos, es decir, se impugna un acto basándose en la
ilegalidad del reglamento en aplicación del cual se dictó, y el
reglamento aplicado tuviera por autor una AP distinta de la que
emanó el acto recurrido, la condición de demandada corresponderá a
ambas AAPP (Art. 21.4 LJCA).
CODEMANDADOS : personas o entidades cuyos derechos o intereses

legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones
del demandante. Un ejemplo típico es el estudiante al que se le ha
concedido una beca cuya adjudicación es impugnada por un tercero.
CAPACIDAD PROCESAL : la capacidad para ser parte en el proceso se rige

por las reglas generales de la Ley de Enjuiciamiento Civil, ostentándola toda
persona que esté en el pleno ejercicio de sus derechos civiles, es decir, que
tenga personalidad jurídica y plena capacidad de obrar (con ciertas
excepciones).
REPRESENTACIÓN Y DEFENSA O POSTULACIÓN : en las actuaciones ante los

órganos colegiados, necesariamente, las partes deben conferir su
representación a un Procurador y ser asistidas por Abogado. En los procesos
que se tramitan ante los órganos unipersonales la representación mediante
Procurador es meramente potestativa, pudiendo conferirse al Abogado la
representación y la defensa.
LEGITIMACIÓN : la capacidad procesal implica la actitud para ser parte

en el proceso contencioso, pero no es suficiente para incoar o intervenir en
un concreto litigio. Para ello se requiere, además, que exista un cierto grado
de conexión entre la esfera jurídica de dicha persona y el objeto del proceso.

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La regla general de la legitimación proclama que la poseen “las personas

físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”.
4. ¿Cómo se recurre? El proceso contencioso-administrativo
La LJCA dedica su Título IV a la regulación del “Procedimiento

contencioso-administrativo”, disponiendo en su Capítulo I, Art. 43 a Art. 77,
el régimen ordinario o común del proceso de declaración ante los Tribunales
del orden jurisdiccional administrativo, bajo la rúbrica: “Procedimiento de
primera o única instancia”.
DILIGENCIAS PRELIMINARES: el acceso al proceso presupone un acto firme

de la AP que agote o cierre la vía administrativa (al margen de los supuestos
de inactividad administrativa y de vía de hecho).
INTERPOSICIÓN Y ADMISIÓN DEL RECURSO : el carácter revisor del proceso

ha determinado el desdoblamiento en dos momentos de la impugnación:
1. Escrito de interposición: se circunscribe a identificar el acto o

resolución que se recurre y a solicitar que se tenga por interpuesto el
recurso. Debe formalizarse en plazo, regulando la LJCA de forma
minuciosa su cómputo (Art. 46).
2. Interpuesto el recurso, y tras el examen del expediente
administrativo, el órgano jurisdiccional resolverá sobre su
admisibilidad o inadmisibilidad: debiendo fundarse la última de
las resoluciones en alguna de las circunstancias tasadas por el Art. 51
LJCA. Aunque pueden solicitarse en cualquier momento del
procedimiento, lo ordinario es que en el escrito de interposición se
solicite, cuando proceda, la adopción de las medidas cautelares.
ALEGACIONES DE LAS PARTES, DEMANDA Y CONTESTACIÓN: si el Tribunal

acuerda la admisión del recurso, y a efectos de que el recurrente pueda
realizar sus alegaciones con conocimiento de causa, le dará traslado del
expediente para que deduzca la demanda en el plazo de 20 días. La
demanda es un escrito básico, en cuanto en la misma el
demandante debe fundamentar la impugnación y concretar sus
pretensiones. Dentro de los 5 primeros días de esos 20, las partes
demandadas pueden formalizar alegaciones previas (Art. 52 a Art. 59 LJCA).
PRUEBA: procede cuando exista disconformidad en los hechos y éstos

fueran de indudable trascendencia a juicio del órgano jurisdiccional para
resolver el litigio (Art. 60 y Art. 61 LJCA).
SENTENCIA : una vez celebrada la vista o presentadas las conclusiones,

el Juez o Tribunal declarará que el pleito queda concluso para sentencia. La
misma, que en todo caso deberá ser congruente, puede contener tres
pronunciamientos (Art. 67 a Art. 73 LJCA):
1. Inadmisión del recurso: por las causas tasadas por el Art. 69 LJCA,
determinantes de la concurrencia de un defecto insubsanable en la

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constitución de la relación jurídica procesal. Estas sentencias sólo

producen efectos entre las partes (Art. 72.1 LJCA):
a. Que el Juzgado o Tribunal carezca de jurisdicción.
b. Que se hubiere interpuesto por persona incapaz, no
debidamente representada o no legitimada.
c. Que tuviera por objeto actividad administrativa no susceptible
de impugnación.
d. Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
e. Que se hubiera presentado el escrito de interposición fuera del
plazo establecido.
2. Desestimación del recurso: cuando se ajusten a Derecho la
disposición, acto o actuación impugnados (Art. 70 LJCA). Al igual que
las anteriores, estas sentencias sólo producen efectos entre las partes
(Art. 72.1 LJCA).
3. Estimación del recurso: cuando la disposición o el acto incurran en
infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder
(Art. 71 LJCA).Si la sentencia resuelve la anulación de la disposición o
acto, produce efectos erga omnes, (Art. 72.2 LJCA), y si procede al
reconocimiento de una situación jurídica individualizada, en principio,
sólo produce efectos entre las partes (Art. 72.3 LJCA), sin perjuicio de
que puedan extenderse dichos efectos a terceros (Art. 110 y Art. 111
LJCA).
4. Otros modos de terminación del proceso:
a. Desistimiento del recurso por parte del demandante (Art. 74
LJCA).
b. Allanamiento por parte de los demandados a las pretensiones
del recurrente (Art. 75 LJCA).
c. Satisfacción extraprocesal de las pretensiones del
demandante, a través de su reconocimiento total en la vía
administrativa (Art. 76 LJCA).
d. Conciliación o transacción entre las partes, que permite a éstas
alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, siempre
que el juicio verse sobre materias susceptibles de transacción
(Art. 77 LJCA).
EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS : el régimen jurídico vigente de la

ejecución de las sentencias, de conformidad con lo dispuesto por el art.
117.3 CE, parte de lo dispuesto en el art. 103 LJCA, en cuya virtud la
potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones
judiciales es una atribución exclusiva de los Juzgados y Tribunales,
correspondiendo su ejercicio al órgano que haya conocido del asunto en
primera o única instancia. Se quiebra así el tradicional sistema de
autoejecución, poniendo la LJCA a disposición de los órganos jurisdiccionales
un importante elenco de poderes, con un riguroso procedimiento ejecutivo,
hasta el extremo de que, para los supuestos de desobediencia contumaz se
prevén una serie de técnicas de ejecución forzosa.

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LA AUTOTULELA ADMINISTRATIVA
Autotutela y heterotutela. Los fundamentos de la autotutela
AUTOTUTELA Y HETEROTUTELA : designan dos modos de relacionarse una

persona con los con Jueces y Tribunales. La autotutela expresa que la
declaración, defensa, conservación y ejecución de los derechos de cada uno
quedan encomendados a la persona misma, a su titular. La heterotutela
implica el deber de la persona de acudir a un tercero, a un órgano del
Estado (más concretamente el Poder Judicial) para solicitar que declare sus
derechos, que adopte medidas para su protección o que los haga ejecutar.
FUNDAMENTOS : un principio básico de nuestro modelo de Estado

es que éste se reserva el monopolio de la fuerza. Ese monopolio
implica, como contrapartida, que alguien ha de garantizar la defensa de los
derechos de los ciudadanos, siendo el Estado el que, de distintas formas,
asume esa garantía. Más concretamente, es el Poder Judicial el encargado
de declarar que es derecho en cada caso, quien tiene derecho a algo y
quien queda obligado a algo. Es necesario mencionar que existen
excepciones, como pueden ser las situaciones de legítima defensa pero, sin
perjuicio de ellas, la regla general es que nadie puede tomarse la
justicia por su mano, ni realizar el propio derecho, sino que debe
acudir a los Jueces y Tribunales para defenderlos y hacerlos
efectivos. En primer lugar para que declaren su derecho y en
segundo lugar para que lo hagan ejecutar. Frente a esta norma general
que responde a la esencia misma del Estado, nos encontramos con que la
AP no está sujeta a ella.
REGULACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA : el concepto de autotutela es

de carácter doctrinal, no existiendo ningún precepto en la CE, LRJPAC, LJCA,
etc. que utilice la expresión. No obstante sí son varios los preceptos que
determinan rasgos que permiten hablar del principio de autotutela. Los más
evidentes son:
 Art. 56 LRJPAC: “Ejecutividad. Los actos de las Administraciones

Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con
arreglo a lo dispuesto en esta Ley.”
 Art. 57.1 LRJPAC: “Efectos. Los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y
producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa.”
 Art. 94. LRJPAC: “Ejecutoriedad. Los actos de las Administraciones
Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente
ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos
casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior.”
 Art. 95 LRJPAC: “Ejecución forzosa. Las Administraciones Públicas, a
través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder,
previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos

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administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la

ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley
exijan la intervención de los Tribunales.”
Debe observarse que la autotutela de la AP en sus actuaciones se

predica exclusivamente de aquellas que están sujetas al Derecho
administrativo y no en las que estén sujetas a otras ramas del
ordenamiento.
También la Constitución en su Art. 106 consagra una función de

los Tribunales, que consiste en controlar “la legalidad de la actuación
administrativa y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Esta
expresión presupone una intervención posterior de los Tribunales para
controlar algo que ya se ha producido antes (la actuación administrativa),
pues de no ser así se hablaría en otros términos. Si los Tribunales controlan
la legalidad de la actuación administrativa es porque ésta ya se ha
producido y lo ha hecho con eficacia, ya que de lo contrario no hablaríamos
de “actuación” sino de “propuestas de actuación” que están a la espera del
visto bueno de los jueces.
Por último, el principio de división de poderes justifica la

autotutela de la AP, pues el Poder ejecutivo sería sustituido por el Poder
Judicial si la actuación del primero dependiera de la aprobación del segundo.
La autotutela y el principio de legalidad
La relación de la AP con el Derecho responde a una lógica muy

distinta a la que inspira las relaciones entre particulares. Para los
particulares el Derecho es un límite de su inicial libertad; para la AP es el
fundamento de su actuar. La AP sólo puede y debe hacer lo que le permita
la ley, no pudiendo tampoco prescindir del mandato constitucional de servir
con objetividad a los intereses generales.
Ello puede dar la impresión de que la AP es menos libre que el

ciudadano y desde el punto de vista de su vinculación con el Derecho
(negativa del ciudadano, positiva de la AP) es así, pero eso no significa que
la AP no esté dotada de formidables poderes y privilegios en comparación
con el ciudadano.
AUTOTUTELA DE LA AP: privilegio, capacidad de la AP de imponer

su voluntad e incluso de ejecutarla sin necesidad de acudir a los
Jueces y Tribunales. Mientras que los ciudadanos han de acudir a un
tercero (heterotutela por parte de Jueces y Tribunales) para tutelar y hacer
valer (reconocer o ejecutar) sus derechos, la AP puede, por sí misma
establecer lo que es conforme al Derecho, declararlo, y hacerlo ejecutar sin
necesidad de acudir a un tercero. La autotutela nos muestra la cara
poderosa y exorbitante de la AP.

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La autotutela no niega el principio de legalidad, pues los privilegios

que comporta se los otorga la ley, el propio ordenamiento. Tampoco significa
que no esté sujeta a control judicial, pues aunque los actos de la AP se
presuman legítimos, es el Poder Judicial quien tiene la última palabra sobre
si, en efecto, la actuación administrativa se ajusta al Derecho.
Las clases de autotutela: en especial autotutela declarativa y ejecutiva
AUTOTUTELA DECLARATIVA : manifestación de la autotutela que consiste

en la declaración, por la propia AP, de lo que es derecho en un caso
concreto, con eficacia frente a todos. La autotutela declarativa no sólo
entraña la declaración acerca de un derecho u obligación preexistente que
la AP se limita a reconocer, sino que puede suponer la constitución,
supresión o modificación de un derecho.
Este pronunciamiento se presume legítimo y por eso la decisión que

contiene (constitutiva o declarativa) es inmediatamente ejecutiva, es decir,
produce efectos desde la fecha en que se dicta y es susceptible de ser
ejecutada, incluso de manera forzosa. El acto, la declaración de lo que es
derecho, puede ser impugnado ante los Tribunales y de no ser así y una vez
transcurrido el plazo legamente establecido para hacerlo deviene firme,
inimpugnable. Ahora bien, la ejecución material no pertenece ya a la
autotutela declarativa sino a la autotutela ejecutiva. La declarativa concluye
con la determinación de los derechos y obligaciones de los afectados por el
acto.
AUTOTUTELA EJECUTIVA : potestad de la AP para realizar los actos

que sean necesarios para la ejecución material de sus actos
declarativos o constitutivos previos. Los medios materiales de que se
vale la AP son el apremio sobre el patrimonio, la ejecución subsidiaria, las
multas coercitivas y la compulsión sobre las personas (Art. 96 a Art. 100
LRJPAC).
Ejemplo: imaginemos una situación en la que el arrendatario no ha

pagado al arrendador, durante los últimos tres meses, la renta convenida.
Esta situación es motivo de resolución del contrato pero el arrendador no
puede decidir unilateralmente hacer tan cosa, debiendo acudir a un juez
para que sea él quien declare resuelto el contrato. La sentencia que dicte el
juez, una vez sea firme, contendrá la declaración de derecho de las partes
(heterotutela declarativa): la condena al arrendatario a pagar lo debido y
el derecho del arrendador a recuperar el uso y disfrute de la vivienda.
A partir de esa declaración (resolución judicial, sentencia firme

condenatoria), y si el arrendatario no la acata voluntariamente, el
arrendador puede pretender que sea ejecutada. Nuevamente, el
arrendatario no puede expulsar por la fuerza y cobrarse la deuda por sí
mismo aun existiendo una sentencia firme a su favor. Deberá acudir por
segunda vez ante el juez, no ya para que declare su derecho, sino para que
lo haga ejecutar (heterotutela ejecutiva): para que expulse al

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arrendatario del local y para que le embargue los bienes necesarios para el
pago de las deudas.
AUTOTUTELA REDUPLICATIVA : manifestaciones de la autotutela que

refuerzan las manifestaciones normales de la autotutela. Entre ellas suelen
citarse:
1. Obligación de recurrir en vía administrativa antes de acudir a

la vía judicial: la obligación de interponer recurso de alzada antes
de acudir a los Tribunales da a la AP la oportunidad de revisar y
resolver sobre lo ya resuelto, de declarar por segunda vez lo que es
derecho en un caso concreto.
2. Solve et repete: otra forma de proteger lo declarado por la AP era la
obligación de pagar las deudas impuestas como condición para poder
recurrir. Fue declarado inconstitucional, pues privaba a las personas
sin recursos de la posibilidad de recurrir, poniendo cuestión la tutela
judicial efectiva (Art. 24 CE).
3. Multa coercitiva: multas sucesivas cada cierto periodo de tiempo
(semanas, meses) y que tienen como objetivo conseguir la ejecución
de la obligación mediante la coerción.
El control judicial de la actividad administrativa y sus manifestaciones:

consideraciones sobre la tutela cautelar
La formidable ventaja que supone la autotutela de la AP no sería

compatible con el Estado de Derecho ni con nuestra Constitución si la última
palabra la tuviera la propia AP, pero no es así: son los Jueces y Tribunales
los que declaran en última instancia lo que es derecho en cada
caso.
La autotutela permite a la AP actuar primero y esperar luego una

eventual corrección pero tal ventaja o privilegio no es un capricho (menos
aún una arbitrariedad) sino una necesidad, la necesidad de que el Poder
ejecutivo pueda actuar con eficacia en su misión de servir con objetividad a
los intereses generales.
c. Art. 106.1 CE: “Los Tribunales controlan la potestad

reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.”
d. Art. 24.1 CE: “Todas las personas tienen derecho a obtener la
tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus
derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión.”
RASGOS GENERALES DEL CONTROL JUDICIAL :

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1. Jueces y Tribunales pueden conocer sin limitación alguna de la

legalidad de la actuación administrativa y de los reglamentos
(Art. 106 CE).
2. El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva comporta el
derecho de cualquier persona a acceder a los Jueces y
Tribunales para que sus pretensiones en relación a los reglamentos
y actuaciones de la AP sean revisadas a efectos de declarar si las
mismas son o no ajustadas al Derecho y declaren el derecho de las
partes.
3. Comporta el derecho a obtener una sentencia que se pronuncie
sobre el fondo, mediante una sentencia que sea congruente con las
pretensiones de las partes y que aborde de forma racional las
cuestiones planteadas. No obstante, existen causas de
inadmisibilidad del recurso (Art. 69 LJCA).
4. Comporta el derecho a los recursos que estén establecidos en la
legislación contencioso-administrativa contra la sentencia que pueda
haberse dictado.
5. Comporta el derecho a la ejecución de la sentencia por los
propios tribunales.
6. Comporta el derecho a la tutela cautelar.
 Art. 69 LJCA: “La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso

o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:
a) Que el Juzgado o Tribunal Contencioso-administrativo carezca
de jurisdicción.
b) Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no
debidamente representada o no legitimada.
c) Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no
susceptibles de impugnación.
d) Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia.
e) Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera
del plazo establecido.”
 Art. 117.3 CE: “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo
de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde
exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las
leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las
mismas establezcan.”
TUTELA CAUTELAR : el derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 24 CE)

comprende el derecho a la tutela cautelar, que consiste en que Jueces y
Tribunales pueden adoptar medidas para evitar que la demora en
resolver un recurso judicial haga que el recurso mismo pueda haber
perdido su finalidad para cuando se dicte sentencia. Por ejemplo,
ante una orden de demolición de una vivienda, el afectado podrá solicitar la
suspensión de dicha orden pues, en caso de ejecutarse, una posterior
sentencia dándole la razón sería inútil (con matices, ya que puede ser
indemnizado económicamente).

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1. Regulación: la tutela cautelar es regulada en el Art. 129 LJCA y

siguientes, pudiendo solicitarse medidas cautelares en algunos
supuestos (inactividad de la AP, Art. 29.2 LJCA; vía de hecho, Art. 30
LJCA) antes de la interposición de recurso (Art. 136 LJCA).
2. Contenido de las medidas cautelares: la ley no concreta el
contenido de dichas medidas pero el uso del plural indica la
existencia de un amplio abanico de posibilidades, siendo la más
común la suspensión del acto o disposición impugnada, la cual deja
de producir efectos provisionalmente.
3. Requisitos: peligro/riesgo por el paso del tiempo (periculum in
mora); apariencia de buen derecho, que la pretensión de fondo esté
sólidamente formada (fumus boni iuris); y ponderación de intereses,
entre el interés privado de la no ejecución inmediata y el daño al
interés público por su suspensión inmediata.
 Art. 129 LJCA:
1. “Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del
proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la
efectividad de la sentencia.
2. Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la
suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la
petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el
de demanda.”
ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL : el alcance del control judicial es

total, completo. No obstante, el carácter revisor (en el sentido de
que parte de una actuación previa de la AP) no puede sustituir a la
propia AP, pues la separación de poderes no lo permite. Por ejemplo,
cuando se trata de valorar la conformidad a Derecho de un acto dictado en
ejercicio de potestades discrecionales, los jueces podrán ejercer pleno
control pero sin sustituir el criterio del órgano administrativo
cuando éste sea razonable. Incurrirían en exceso si no se limitasen a
controlar que la actuación impugnada es razonable en relación con la
discrecionalidad otorgada o con el margen de indeterminación conferido por
el ordenamiento.
El alcance del control judicial se extiende, por otra parte, al control de

los elementos reglados (perfectamente determinados, sin margen para la
discrecionalidad) de los actos políticos. También a la protección
jurisdiccional de los derechos fundamentales, incluso cuando se trata de
actuaciones del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CCAA.
 Art. 71.2 LJCA: “Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar

la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una
disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán
determinar el contenido discrecional de los actos anulados.”
 Art. 2. a) LJCA: “El orden jurisdiccional contencioso-administrativo
conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con:

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a) La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los

elementos reglados y la determinación de las indemnizaciones
que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del
Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos
actos.”
PROHIBICIÓN DE INTERDICTOS Y EMBARGOS : la vía interdictal protege

situaciones posesorias que han sido alteradas (o pretenden serlo) por
alguien. La LRJPAC prohíbe la formulación de interdictos contra la AP dentro
de materias de su competencia. Respecto a la prohibición de los embargos,
el TC ha declarado tal prohibición inconstitucional (contrario al derecho de
tutela judicial efectiva), lo que obligó a modificar las leyes que lo
mantenían. Lo único que no es embargable es:
1. Bienes de dominio público: aquellos de titularidad pública, así

como los expresamente declarados por la CE o por una ley. También
los inmuebles sede de servicios, o dependencias de los órganos
constitucionales o de la AP.
2. Bienes afectos (sujetos) a los servicios públicos.
 Art. 101 LRJPAC: “Prohibición de interdictos. No se admitirán a

trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos
administrativos realizadas en materia de su competencia y de
acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.”
 Art. 132.2 CE: “Son bienes de dominio público estatal los que
determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las
playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona
económica y la plataforma continental.”
EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS : la ejecución de las sentencias siempre

había tenido un régimen particular en materia contencioso-administrativa
pero la actual LJCA ha modificado la cuestión, reconociendo a los Jueces y
Tribunales la potestad de hacer ejecutar las sentencias y dotándoles de los
oportunos poderes para llevar a efecto tal ejecución.
 Art. 103 LJCA:

1. “La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás
resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los
Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su
ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera
o única instancia.
2. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma
y términos que en éstas se consignen.
3. Todas las personas y entidades públicas y privadas están
obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y
Tribunales de lo Contencioso-administrativo para la debida y
completa ejecución de lo resuelto.

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4. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones

contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se
dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento.
5. El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la
sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los
actos y disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por
los trámites previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109,
salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo
dispuesto en esta Ley.”
El sistema de conflictos entre las Administraciones Públicas y los Jueces y

Tribunales
CONFLICTOS DE JURISDICCIÓN Y SEPARACIÓN DE PODERES : las facultades de

autotutela de la AP declarando derechos y obligaciones o ejecutando sus
decisiones pueden interferir con las potestades de Jueces y Tribunales. Tal
cosa puede dar lugar a conflictos en los que haya que decidir quién es
competente, si el Poder ejecutivo (bajo el que se encuentra la AP) o el Poder
Judicial.
TRIBUNAL DE CONFLICTOS DE JURISDICCIÓN : es el órgano encargado de

dirimir los conflictos de jurisdicción, siendo la Ley Orgánica 2/1987 de 18
de mayo de Conflictos Jurisdiccionales (LOCJ) la legislación que los
regula (amén de muchos otros conflictos entre distintos órganos no tienen
que ver con el Derecho administrativo). Lo más notable de dicha ley es que
con su introducción se rompió con la tradición anterior que daba preferencia
al Poder ejecutivo.
1. Composición: seis miembros. El Presidente del Tribunal Supremo

(que presidirá también el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción y
gozará de voto de calidad), dos vocales que serán magistrados de la
Sala de lo contencioso-administrativo y tres Consejeros de Estado.
LÍMITES DE LOS CONFLICTOS DE JURISDICCIÓN : los conflictos pueden ser

suscitados por Jueces o Tribunales que entiendan que la AP interfiere en sus
competencias y viceversa. No obstante, no todos los órganos de la AP están
legitimados para ello sino aquellos que establece la LOCJ.
1. La AP: no puede suscitar conflictos en relación con procedimientos

de habeas corpus, asuntos judiciales resueltos por auto, sentencia
firme o pendientes sólo de recurso de casación o revisión, salvo que
el conflicto surja con motivo de su ejecución o afecte a facultades de
la AP que hayan de ejecutarse en trámite de ejecución.
2. Jueces y Tribunales: no pueden suscitar conflictos a la AP en
relación a actos que hayan agotado la vía administrativa, salvo que
versen sobre la competencia para la ejecución del acto.
Contra las sentencias del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción no

cabe otro recurso que el amparo constitucional.

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APROXIMACIÓN AL INTERÉS GENERAL Y SU COMPOSICIÓN

CON LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS PARTICULARES
El concepto de interés general y de interés público y su relación con el

interés privado
FINES , OBJETIVOS Y VALORES DE LAS AAPP: los intereses generales a

los que se refiere el Art. 103.1 CE conectan la actuación de la AP
con los valores, derechos fundamentales y principios rectores de la
política social y económica (capítulo III del Título I de la CE).
Tras la Segunda Guerra Mundial tuvo lugar un proceso de

reconocimiento del valor normativo de las Constituciones, a través de la
generalización de los Tribunales Constitucionales y la mayor precisión de los
derechos fundamentales en las Constituciones de postguerra. Los poderes
públicos están sujetos a los valores que expresan, entre otros, los derechos
fundamentales. Esa supremacía de la Constitución y esa referencia a valores
materiales como criterio de legitimidad de lo que hacen todos los poderes,
afecta también, como es lógico a la función del Ejecutivo y de la AP. Su
acción también se justifica en el servicio a intereses generales que
han de fundarse en los valores que inspiran el texto constitucional.
EL SERVICIO A LOS INTERESES GENERALES : es el rasgo identificador de la

función, de la dimensión teleológica de la AP. La AP no es un ente al servicio
de sus propios intereses sino de los intereses generales, lo que la convierte
en una institución vicarial o servicial y lo que a su vez explica su posición
privilegiada en el tráfico jurídico. Los poderes exorbitantes de los que goza
le son otorgados para que pueda cumplir con eficacia el mandato
constitucional de servicio a los intereses generales.
1. Concepto de interés general
Precisar el concepto de interés general en un plano abstracto no es

posible, pues sólo permite su concreción en casos concretos. No obstante, si
podemos efectuar una aproximación distinguiendo el interés general de
otros afines o, al contrario, subrayando las diferencias con otros conceptos
diametralmente opuestos.
INTERÉS GENERAL E INTERÉS PARTICULAR , CONTRADICCIONES Y COINCIDENCIAS :

el interés general puede ser antagónico al interés particular, por
ejemplo, cuando la construcción de una carretera (interés general) priva de
la propiedad a los dueños de los terrenos necesarios (interés particular). No
obstante, el interés general puede coincidir con el interés particular
de los habitantes de la zona, para los cuales la carretera mejorará las
comunicaciones y, como consecuencia, su calidad de vida.
En cualquier caso, el interés general no es la suma de los

intereses particulares de la mayoría. Los vecinos de un municipio
pueden coincidir, por ejemplo, en querer un fortísimo desarrollo urbano que
revalorice sus propiedades, pero ese desarrollo especulativo, que beneficia

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a la mayoría, puede no representar el interés general en cuanto sea

perjudicial para los intereses de la colectividad a medio y largo plazo. En
materias de medio ambiente el interés general no puede venir definido por
la voluntad de la mayoría presente, sino que se han de tomar en cuenta a
las generaciones futuras.
INTERÉS GENERAL E INTERÉS PÚBLICO : ambas expresiones se emplean con

frecuencia como sinónimas. El interés general está referido a una
comunidad humana, sea la nacional, la regional o la local; el interés público
podría pensarse que remite a la organización pública o política de tales
comunidades humanas. De esa forma el interés público es el mismo
interés general de la comunidad asumido por su organización
política.
La perspectiva subjetiva del interés público (subjetiva en cuanto

referida a un sujeto, el órgano del que se trate) conlleva la existencia de
distintos intereses públicos en función de las organizaciones garantes de los
mismos, lo que a su vez nos remite al problema de los posibles conflictos de
intereses entre distintas AAPP en función de los distintos intereses que
tienen que tutelar. Esos intereses son todos públicos y detrás de esos
intereses hay competencias distintas que entran en conflicto.
Frecuentemente esos conflictos de intereses se tratan como conflictos de
competencias entre el Estado y las CCAA.
Las técnicas de composición de los intereses en el Derecho Administrativo
La acción administrativa, persiguiendo el interés general, tropieza con

frecuencia con los intereses de particulares que se resisten al desarrollo de
la actividad administrativa, tienen intereses que tienen que ser restringidos
o sacrificados o son eventualmente afectados negativamente en sus
intereses, sin que tal afección negativa sea buscada por la AP.
EJECUTIVIDAD DE LOS ACTOS Y EJECUCIÓN FORZOSA : la legislación

administrativa (LRJPAC y las normas autonómicas correspondientes)
establece la forma de conseguir la ejecución de los actos para hacer
prevalecer el interés público frente a los intereses particulares.
Encontramos ahí un primer conflicto que se resuelve con los instrumentos
generales de ejecución de los actos administrativos y con el reconocimiento
de la ejecutividad de los actos administrativos.
COMPOSICIÓN EN SEDE NORMATIVA: la solución de buena parte de los

conflictos se logra anticipando la solución de los mismos al momento mismo
de elaborar las normas. Por ello es posible que los ciudadanos y muy
especialmente los interesados puedan participar en el proceso de
elaboración de las normas reglamentarias a través de las consultas
y audiencias antes de aprobar las normas que les puedan afectar. La
participación de los interesados en el proceso de elaboración de las mismas
sería así una técnica para evitar, cuando sea posible, futuros conflictos.

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LA POTESTAD SANCIONADORA : el derecho sancionador es una de las

técnicas de garantía de la observancia de los intereses generales. Para
disuadir a los particulares de realizar acciones contra los intereses
generales se imponen obligaciones de hacer o no hacer, cuyo
incumplimiento se previene a través de la imposición de sanciones.
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA : en ocasiones la actuación administrativa

persigue un fin cuya realización tropieza con la existencia de derechos de
los particulares, de entre los cuales la propiedad es el más característico,
aunque no el único. La propiedad es un derecho consagrado como
fundamental en la CE (Art. 33) pero hay circunstancias en las que los
intereses generales exigen que una obra pública se acometa, y en tales
casos debe sacrificarse el derecho de propiedad a las necesidades
generales. Tal sacrificio no puede suponer una confiscación, prohibida por
la Constitución, sino que ha de tener una contrapartida que deje indemne al
que la sufre. Para ello es preciso que éste reciba del poder público su valor
(justiprecio), de forma que pueda adquirir un bien equivalente al que ha
sido objeto de privación singular mediante la expropiación.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AAPP: en ocasiones, la acción de

la AP produce daños, lesiones o menoscabos en los bienes y derechos de los
particulares que, a diferencia de la expropiación forzosa, son no queridos.
Es el caso, por ejemplo, de los daños que produce el lanzamiento de un bote
de humo para reprimir una manifestación no autorizada y violenta; tal bote
de humo rebota en un obstáculo puesto por los manifestantes en la calle y
entra por la ventana de un primer piso en un domicilio particular donde
ocasiona la muerte a un anciano con problemas respiratorios.
La búsqueda del interés público justifica que la AP pueda

desarrollar su actividad con normalidad, pero si en el curso de la
misma surge la lesión a los bienes o derechos de un tercero, la AP
se hace responsable de los daños causados que sean imputables al
funcionamiento del servicio público. Frente al régimen general del Cc
(responsabilidad por culpa o negligencia), la AP responde objetivamente de
los daños imputables al funcionamiento de los servicios públicos.
Identificación de las instituciones generales para la realización del interés

público y su composición con el privado: en particular, delimitación de
derecho, expropiación y responsabilidad patrimonial
DELIMITACIÓN DEL DERECHO DE PROPIEDAD : el derecho de propiedad no

solo puede quedar afectado o sacrificado por la acción de la AP, sino que
también puede serlo por la acción del legislador. El interés general es un
elemento clave en el Estado de Derecho, tanto para justificar la actuación
administrativa como para determinar qué derechos pueden ser sacrificados
o sufrir restricciones como consecuencia de esos intereses generales. La
delimitación del derecho de propiedad encuentra su justificación, en nuestro
ordenamiento, en el Art. 33 CE, en el que junto al reconocimiento del

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Derecho a la propiedad privada y a la herencia, se establece que la “función

social de estos derechos delimitará su contenido de acuerdo con las leyes”.
PROPIEDAD COMO DERECHO Y PROPIEDAD COMO INSTITUCIÓN : la propiedad

tiene, en nuestro ordenamiento, dos dimensiones.
1. Propiedad como derecho subjetivo: poder directo e inmediato

sobre un objeto o derecho, por el que se le atribuye al titular la
capacidad de disponer del mismo, sin más limitaciones que las que
imponga la ley.
2. Propiedad como institución: la propiedad está orientada a una
función social, en base a la cual el legislador puede delimitar el
contenido del derecho.
Resulta entonces que la propiedad en su dimensión institucional no

tiene un contenido inamovible y definitivo, sino que el legislador puede
delimitarlo. Delimitar un derecho no es lo mismo que limitarlo.
Delimitar es señalar cuáles son sus límites naturales, marcar sus
fronteras, mientras que limitar es restringir o comprimir su alcance
natural.
Impedir su modificación supondría “petrificar” los derechos pero

admitir una modificación sin límite alguno podría dejarlos sin contenido. Por
ello la CE en su Art. 53 permite al legislador la delimitación del contenido de
los derechos pero con límite en su contenido esencial. Eso supone que la
delimitación del contenido no puede ir hasta tal punto de que los derechos
sean irreconocibles. La apelación al “contenido esencial” de los derechos
constituye así un límite absoluto al legislador.
Por tanto, la propiedad puede ser concebida como institución y como

derecho individual. En la primera dimensión el legislador puede delimitar el
contenido esencial atendiendo a su función social. En la segunda puede ser
objeto de expropiación singular.
 Art. 33 CE:
1. “Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido , de
acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por
causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante
la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto por las leyes.”
 Art. 53.1 CE: “Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo II
del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por
ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá
regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán
de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a).”
DELIMITACIÓN Y EXPROPIACIÓN LEGISLATIVA : frecuentemente es complejo

determinar si el legislador ha delimitado el derecho de propiedad de

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acuerdo con su función social o si ha traspasado los límites de la

delimitación para incurrir en la ablación, limitación o restricción del derecho
de propiedad. Determinar si se está delimitando un derecho o privando de
un derecho es importante, pues sólo el segundo caso puede dar lugar a
algún tipo de compensación.
1. Expropiación legislativa: figura en la que las Cortes Generales

emiten una ley que produce, sin necesidad de concreción
administrativa, la expropiación de unos bienes determinados a
cambio de una compensación que ella misma establece.
Si la propia ley determina la compensación, es constitucional (por

ejemplo, STC 149/1991 relativa a la Ley de Costas). Si la ley no determina
compensación es porque entiende que está delimitando, no limitando. En
este último caso será el TC quien, previo recurso o cuestión, declare la
conformidad de la ley o bien su inconstitucionalidad, si entendiese que en
realidad se trata de una expropiación legislativa que no prevé
indemnización.
LEGISLACIÓN Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA AP: la LRJPAC en su

artículo 139.3, capítulo I del Título X sobre la responsabilidad patrimonial de
las Administraciones Públicas se refiere a la cuestión desde el punto de vista
de la obligación de indemnizar de las AAPP en los términos siguientes:
 Art. 139.3 LRJPAC: “Principios de responsabilidad. Las

Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la
aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de
derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando
así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos
que especifiquen dichos actos.”
Esto quiere decir que si la aplicación de una ley que en sí misma no

es expropiatoria causa algún tipo de daño, la AP debe indemnizar. El artículo
debe ser entendido en el sentido de que la ley deberá prever la
indemnización (obligatoriamente si quiere ser una ley constitucional)
siempre que, en efecto, el particular no tenga la obligación de soportar
lesión. La referencia a la ley no se hace en el sentido de que el legislador
sea libre de prever o no la indemnización, sino para indicar que el legislador
debe apreciar si existe o no el deber de soportar la eventual lesión. Cuando
no exista el deber de soportar la ley deberá prever la indemnización y si no
lo hace será inconstitucional.
La seguridad jurídica como límite a la innovación normativa por razón de

interés general
DELIMITACIÓN DE DERECHOS Y SEGURIDAD JURÍDICA : no podemos olvidar

que la delimitación legal de los derechos ha de respetar las exigencias de la
seguridad jurídica en el sentido de que no puede pretenderse que la misma
tenga carácter retroactivo, pues la retroactividad (de disposiciones
sancionadoras o restrictivas de derechos individuales) está prohibida (Art.

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9.3 CE). No obstante, como ya se ha visto (pág. 48, Tema 5), debemos
distinguir entre retroactividad de grado máximo (prohibida siempre), de
grado medio (según las circunstancias del caso) y de grado mínimo
(permitida).

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LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (I): CONCEPTO, RÉGIMEN

JURÍDICO Y COMPETENCIAS, SUJETOS Y REQUISISTOS
PREVIOS
Configuración constitucional y legal de la expropiación
Lo primero que cabe mencionar es la evolución histórica de la

institución expropiatoria. En el AR la justificación para la práctica de la
apropiación por el poder público de bienes privados la proporcionaba la
doctrina del ius eminens, según la cual el monarca disponía de la titularidad
de todas las cosas existentes en el reino, teniendo los individuos sólo la
posesión. Sin embargo ya se reconocía desde Las Partidas la necesidad de
indemnización por privaciones singulares.
Con el Estado constitucional se acaba con las extralimitaciones del

monarca, como resultado de las revoluciones burguesas que dan resultado a
textos como el de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano en los que se recoge de forma privilegiada el status de la
propiedad. Así, se limita la potestad expropiatoria dándose ya lugar a: 1. la
indemnización previa, 2. La indemnización debe ser justa, 3. la existencia
necesaria de una causa de necesidad pública, 4. la necesidad pública debe
ser declarada por el órgano legislativo.
Así, durante el XIX la legislación expropiatoria giró en torno a dos

puntos clave: la configuración de esta potestad como un instrumento de
alcance limitado (sólo se permiten expropiaciones totales, sobre bienes
inmuebles y para la realización de obras públicas) y la garantía derivada de
la determinación del órgano público competente (dos soluciones posibles, la
judicialista y la administrativa, en la primera el competente para fijar la
indemnización y decretar la expropiación es el juez). De esta etapa serán las
leyes de 1836 y 1879.
El crecimiento de la AP y sus actividades hará que pronto quede

obsoleta la institución tal y como se había planteado de ahí que en 1954 se
apruebe una nueva LEF de 26 de diciembre, que pivotaría sobre las bases
de que la expropiación es “cualquier forma de privación singular de la
propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos,
cualesquiera que fueren las personas o entidades a que pertenezcan,
acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo,
arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de su ejercicio” (art. 1
de la LEF). Esta Ley se haya cumplimentada por un Reglamento aprobado
por Decreto de 26 de abril de 1957.
La consideración de la expropiación como garantía del derecho de

propiedad justifica que su regulación constitucional constituya una
constante desde el siglo XIX. La CE no es una excepción y determina esa
garantía en el doble plano sustantivo y competencial. También en relación
con esta potestad encontramos el art. 128.1 (“Toda la riqueza del país en
sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al

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interés general.”) El art. 33.3 de la CE prescribe que “nadie podrá ser

privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad
pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las Leyes” y compendia así los elementos
que en el plano sustantivo integran la garantía expropiatoria en los
siguientes términos:
1. La exigencia de la definición legal de los motivos que justifican la

expropiación en virtud del artículo 53.1 que exige que se regulen por Ley los
derechos reconocidos en el Capítulo I del Título II de la CE. No cabe por
tanto remisión en blanco al reglamento, lo que no quita que el mismo pueda
entrar a desarrollar la materia regulada por la ley.
2. La cobertura de cualquier daño en bienes o derechos, en virtud del

principio de garantía patrimonial vigente en todo Estado de Derecho y el
requerimiento de la indemnización del daño, (sin que se establezca que
deba ser previa).
3. La verificación de la operación expropiatoria de conformidad con lo

dispuesto en las Leyes, y por tanto, en aplicación de las mismas, lo que
remite a la observancia del procedimiento establecido para determinar el
objeto de la operación expropiatoria y, a través de él, tanto el daño
producido por ésta, como el cálculo de la indemnización, que ha de ser la
que corresponda de acuerdo con las características de los bienes de los
afectados.
Desde un punto de vista competencial el art. 149.1.18 reserva al

estado la competencia para dictar la legislación sobre expropiación forzosa,
es decir, para regular la institución en cuanto tal. Esta competencia
legislativa no excluye la paralela de las CCAA para, respetando la legislación
estatal, regular aspectos accesorios e instrumentales de las operaciones
expropiatorias en el contexto de la ordenación de las materias o sectores de
su propia competencia; contexto, en el que, en particular, pueden definir los
supuestos de utilidad pública o interés social o causae expropiandi que
legitiman, en tales materias o sectores, la aplicación de la institución
expropiatoria.
En el plano ejecutivo, la potestad de aplicar la expropiación, es decir,

de efectuar operaciones expropiatorias, es una potestad administrativa
formal capaz de ser proyectada por la AP que la tenga atribuida en los
diferentes campos materiales de su actuación.
Tienen atribuida potestad expropiatoria todas las AAPP territoriales: 1.

la AGE, 2. la AP de cada una de las CCAA, 3. las entidades territoriales
locales integrantes de la AL. Esta potestad ha de ser ejercitada de acuerdo
con la legislación estatal sobre expropiación forzosa y la legislación
sectorial, estatal o autonómica, de pertinente aplicación a la actuación en la
que se proyecte la referida potestad.

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Por tanto podemos caracterizar la expropiación forzosa por ser:
-una privación singular, por tanto no nos hayamos en la situación de

regulaciones generales, que lo que hacen es delimitar no limitar como
establece el 33.1 de la CE. Tampoco nos referimos a una privación
individual, nos referimos a que no se pretende regular de forma general,
sino privar a determinadas personas de su derecho.
-el objeto de la expropiación no es sólo la propiedad, sino que puede

referirse a cualquier derecho legítimo, real o patrimonial, como recoge el 1.1
de la LEF, además según el 1.2 del REF ésta es una enumeración
enunciativa no exclusiva, caben más supuestos, exceptuando las
titularidades de orden estrictamente personal y los bienes de dominio
público.
-la privación no sólo consiste en la ablación total de la propiedad o del

bien o derecho, sino que pueden consistir en la imposición de gravámenes o
derechos reales sobre el bien o derecho e incluso de obligaciones sobre los
mismos.
1. Expropiación frente a responsabilidad patrimonial
La expropiación busca privar deliberadamente a alguien de sus bienes

y derechos, mientras que la responsabilidad patrimonial de la AP se produce
en relación con daños derivados de la actividad administrativa que no se
quiere que se produzcan, pero que se pueden acabar produciendo.
2. Expropiación frente a embargo judicial
Aunque ambos producen el mismo efecto: la ablación voluntaria de la

propiedad, no son lo mismo ya que el segundo se produce como ejecución
de una sentencia, no como resultado de una actividad administrativa.
3. Expropiación frente a regulación general
En España en virtud de la CE, art. 33.2 (“La función social de estos

derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.”) se entiende la
propiedad no como una capacidad absoluta y soberana, sino como una
capacidad delimitada por las leyes, ellas le dan contenido a este derecho,
estas leyes llevan a cabo una regulación general, mientras que la
expropiación lo que hace es una privación singular, a unos sujetos
determinados y no a toda la colectividad como ocurriría con la regulación
general.
Distribución de competencias de la expropiación forzosa
En virtud del 148.1.18 el Estado tiene las competencias sobre la

regulación general de la materia, tanto legal como reglamentaria. En
cambio no tendría competencias de carácter ejecutivo en relación con la
expropiación forzosa en aquellas materias en que las CCAA hubieran

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asumido competencias sectoriales, todo ello sin perjuicio de las

competencias ejecutivas del Estado en las materias sectoriales que le
corresponden. Sin embargo, debemos tener en cuenta que las CCAA en
aquellas materias de su competencia (urbanismo, agricultura…) pueden
llevar a cabo más funciones que las puramente ejecutivas, determinando
también los supuestos legales de utilidad pública o interés social.
El TC ha reafirmado la competencia legislativa estatal para regular la

expropiación forzosa, pero también ha reconocido que las CCAA tienen la
competencia, respetando la Ley estatal, para regular en cada sector de la
acción pública en el que sean competentes los supuestos, condiciones y
requisitos en que, en cada uno de tales sectores, puede producirse el
ejercicio concreto de la potestad expropiatoria.
El ejercicio de la competencia autonómica debe respetar siempre la

legislación del Estado. Las condiciones determinantes del interés público o
social para la expropiación de una finca agraria pueden ser establecidas, en
principio, por la CA en el ejercicio de las competencias exclusivas que haya
asumido, pero el modo como se desarrolla la expropiación ha de ser de
acuerdo con la legislación estatal.
La competencia legislativa del Estado no se agota por otra parte en la

LEF, sino que existen otras leyes sectoriales como la Ley del Suelo o la Ley
general de la edificación. Lo mismo ocurre con las CCAA, pues también son
habituales las leyes sectoriales en este sentido.
Los sujetos de la expropiación forzosa
1. Expropiante
En nuestro derecho positivo, la titularidad de la potestad

expropiatoria corresponde en exclusiva a los entes públicos territoriales. La
LEF, en tanto que norma preconstitucional, sólo contempla el Estado, la
Provincia y el Municipio, pero a éstos se añaden, tras la CE, las CCAA.
Carecen de potestad expropiatoria los entes instrumentales, de modo que
las operaciones expropiatorias que éstos precisen requieren la apelación al
ejercicio a tal efecto de su potestad expropiatoria por la AP matriz de la que
dependan o a la que estén adscritos.
-la competencia para el ejercicio de la potestad expropiatoria está

actualmente atribuida en el Estado a los Delegados de Gobierno en las
CCAA (23.7 LOFAGE), pues el REF la atribuía a los antiguos Gobernadores
Civiles.
-la determinación del órgano competente en las CCAA corresponde a

las normas de aquéllas, si bien la competencia suele estar atribuida al titular
de cada uno de las Consejerías en que se articule el Gobierno de dichas
CCAA.

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-la competencia está atribuida en los entes locales territoriales, en

principio, al Alcalde y al Presidente de la Diputación provincial o Cabildo o
Consejo insular o el Pleno (3.4 REF), pero esta regla puede ser alterada por
la legislación de régimen local, y por supuesto, la sectorial reguladora de la
materia que dé lugar a la concreta operación expropiatoria.
Se está en todo caso, ante una potestad típicamente administrativa y,

por tanto en principio no corresponde a ningún otro de los poderes
constitucionales del estado (o de las CCAA). En efecto, el poder legislativo
se limita a la regulación general de la expropiación y la determinación de los
supuestos de utilidad pública e interés social, así como, en su caso, a la
declaración de ésta. Y la AP, determina, por el contrario y en concreto, los
supuestos a los que debe ser aplicada dicha institución, identificando los
bienes afectados, tramitando el procedimiento legalmente establecido y
fijando el importe de la indemnización para su efectivo abono al interesado,
así como ocupando los bienes y derechos que se trate.
El legislador puede, no obstante y desbordando su función

constitucional propia, penetrar en el terreno característico de la AP ejecutiva
y adoptar decisiones típicas de ésta, en cuyo casi se está ante las llamadas
expropiaciones legislativas o expropiaciones realizadas mediante ley formal,
que materialmente verifican operaciones expropiatorias concretas bajo una
reglas y procedimiento específicos y, por tanto, diferentes de los
establecidos con carácter general y de obligatoria observancia por la AP
(expropiación RUMASA). Las expropiaciones legislativas han sido admitidas
por el TC (STC 111/1983) con el argumento de ausencia en la CE de reserva
de la potestad expropiatoria a favor de la AP, pero condicionando su uso al
cumplimiento de dos requisitos: el supuesto de hecho debe poseer rasgos
de singularidad que justifiquen razonablemente el empleo de procedimiento
excepcional y han de respetarse en todo caso las garantías del artículo 33.3
de la CE.
También el juez penetra en el terreno propio de la institución,

hablándose en tal caso de expropiación judicial, que tiene lugar en términos
de comiso o de enajenación forzosa de la propiedad de un deudor con
objetivo de satisfacer coactivamente una deuda dineraria. Sin embargo,
éstos no son supuestos de verdadera expropiación, tal y como se ha dicho
anteriormente, pues no existe en ellos causa de utilidad pública, ni la
operación da lugar a indemnización alguna en favor del afectado.
2. Beneficiario
Normalmente la condición de titular de la potestad expropiatoria

suele coincidir con la de beneficiario, que es la persona que representa la
utilidad pública o interés social que justifica la expropiación y que, por ello,
o bien adquiere la propiedad del objeto expropiado (o un derecho real
limitado sobre el mismo), o bien obtiene un beneficio neto derivado de la
operación expropiatoria (un lucro o enriquecimiento, o por el contrario, la
eliminación de una situación desventajosa para él). Pero puede suceder

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también que el destinatario del beneficio no sea la propia AP expropiante,

sino un sujeto distinto, en cuyo caso surge, dotada de autonomía, la figura
del beneficiario.
La determinación del beneficiario depende de la causa que legitima la

expropiación. Así, cuando se trata de la utilidad pública, sólo pueden ser
beneficiarios las entidades públicas y los concesionarios (de servicios
públicos) a los que se reconozca legalmente esta situación (art. 2.2 LEF);
pero cuando se trata del interés social, puede serlo tanto una de las
anteriores como cualquier persona natural o jurídica privada en la que
concurran los requisitos señalados por la Ley (art. 2.3 LEF)
Los derechos y las obligaciones de todo beneficiario están

establecidos en el el art. 5 REF, siendo los típicos de cualquier interesado,
pero destacando como fundamental el deber de indemnizar al expropiado,
desde el que se explica la participación, con carácter instrumental, en el
procedimiento expropiatorio.
“1. Corresponderá a las personas o entidades que ostentan la

condición de beneficiarios de la expropiación forzosa solicitar de la
respectiva Administración expropiante la iniciación del expediente
expropiatorio en su favor, para lo que deberán justificar plenamente la
procedencia legal de la expropiación y su cualidad de beneficiarios,
pudiendo la Administración expropiante pedirles cuantas justificaciones
estime pertinentes y efectuar por sus propios medios las comprobaciones
necesarias.
2. En el curso del expediente tendrán atribuidas los beneficiarios las
siguientes facultades y obligaciones:
1.° Como parte en el expediente expropiatorio, impulsar el
procedimiento e informar a su arbitrio sobre las incidencias y
pronunciamientos del mismo.
2.° Formular la relación a que se refiere el artículo 17 de la Ley.
3.° Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa a
que se refiere el artículo 24 de la Ley.
4.° Actuar en la pieza separada de justiprecio, a los efectos de
presentar la hoja de aprecio a que se refiere el artículo 30 de la Ley, y de
aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios.
5.° Pagar o consignar, en su caso, la cantidad fijada como justo
precio.
6.° Abonar las indemnizaciones de demora que legalmente procedan
por retrasos que le sean imputables.
7.° Las obligaciones y derechos derivados de la reversión ; y
8.° Los demás derechos y obligaciones establecidos en la Ley y en
este Reglamento.”
3. Expropiado
Tiene la condición de expropiado “el propietario o titular de derechos

reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, o titular

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del derecho objeto de la expropiación” (art. 3.1 REF), es decir, el dueño del
bien o titular del derecho o interés que se expropia.
La condición de expropiado no es personal sino real, ob rem, pues

procede de los bienes/derechos objeto de expropiación,
independientemente de quien sea su titular. Por tanto, la figura carece de
límites subjetivos, pudiendo cualquier persona, pública o privada ostentar
esta condición, sin perjuicio de que, en determinados supuestos especiales,
la puesta en práctica de la operación expropiatoria exija unos requisitos
formales adicionales.
Desde una perspectiva material, todos los titulares de cualesquiera

derechos o intereses que se refieran al bien objeto de la expropiación tienen
condición de expropiados y todos ellos deben, por tanto, ser indemnizados
por el valor del de su respectiva titularidad. Sin embargo, la indemnización
misma es unitaria. De esta manera el justiprecio a abonar en el caso de
privación completa de la propiedad, debe ser distribuido entre todos los
titulares de derechos, por ellos mismos, en proporción a su respectivo valor.
En caso de desacuerdo, el justiprecio se consigna en la Caja General de
Depósitos hasta que se resuelva (art. 6.2 REF: “Los titulares de derechos o
intereses sobre el bien expropiado salvo los arrendatarios rústicos o
urbanos, no percibirán indemnización independiente, sin perjuicio de que
puedan hacerlos valer sobre el justo precio derivado de la expropiación
principal.”)
El planteamiento es diferente desde una perspectiva procedimental,

pudiendo resumirse en tres reglas:
-se entiende por interesado principal en el procedimiento quien

conste con el carácter de propietario o titular en registros públicos que
produzcan presunción de titularidad y, en su defecto, quien aparezca con tal
carácter en registros fiscales, o finalmente, el que lo sea pública y
notoriamente (art. 3.2 LEF).
-el interesado principal en el procedimiento, propietario del bien o

titular del derecho objeto de la expropiación, debe ser emplazado
formalmente por la AP, bajo pena de nulidad de actuaciones (art. 3.1 LEF).
-los restantes titulares de derechos reales e intereses económicos

directos sobre la cosa expropiable tienen una participación eventual en el
procedimiento, pues sólo pueden intervenir en él cuando comparezcan al
efecto, acreditando su titularidad, salvo que ésta conste en los registros
públicos antes mencionados, en cuyo caso deben también ser emplazados
por la AP de forma obligatoria (art. 4 LEF).
-cuando los propietarios o titulares no comparezcan en el

procedimiento o estén incapacitados y sin tutor o representante, o la
propiedad sea litigiosa, las diligencias han de entenderse con el Ministerio
Fiscal (art. 5.1 LEF).

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La declaración de utilidad pública como requisito previo
El artículo 9 LEF declara que “para proceder a la expropiación forzosa

será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social
del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado”. Este presupuesto
habilitante del procedimiento plantea dos cuestiones: a) la relativa a las
nociones de utilidad pública e interés social y a su naturaleza; y b) la
referida al procedimiento para llevarla a cabo.
1. Utilidad pública e interés social como títulos legitimadores de la

expropiación
Normalmente, las potestades administrativas sólo necesitan, para su

ejercicio, una norma que las establezca y regule. Sin embargo, en materia
de expropiación forzosa y por tradición de origen francés, es necesaria,
además, la existencia de una utilidad pública o un interés social declarado
mediante Ley que legitime el ejercicio de la potestad. Este requisito
habilitante se encuentra recogido en el art. 33.3 CE.
Originalmente la fórmula “utilidad pública” se refería a las obras

públicas, destinadas al beneficio público en general. En la actualidad, sin
mucho rigor terminológico, se emplea para referirse a las necesidades de
interés general que justifican una expropiación cuyo beneficiario es, directa
o indirectamente, una entidad pública, es decir, se ha transformado en una
noción formal equivalente al interés general, va a ser usado o producir
beneficio a todos directa o indirectamente. Por otro lado, la fórmula “interés
social” se incorporó a la legislación con el fin de cubrir las expropiaciones
cuyos beneficiarios eran sujetos privados, refiriéndose a cualquier tipo de
necesidad colectiva prevalente a cuya satisfacción obste la subsistencia de
la propiedad privada en manos de su titular, en este caso ya no se
benefician todos, sino un grupo concreto de sujetos. El fundamento último
de la expropiación radica, pues, en la subordinación al interés general de
toda la riqueza en sus distintas formas y cualquiera que sea su titularidad
art. 128.1 CE).
El recurso a una u otra fórmula tiene importancia procedimental, pues

los requisitos para su declaración son diferentes, según se verá más
adelante. No obstante, ambas responden a la necesidad de un fin o destino
de los bienes expropiados, o de la operación expropiatoria en sí misma
considerada, que ha de ser, en todo caso, de interés público (de utilidad
pública o de interés social). El objeto de este elemento teleológico es doble:
-limitación y racionalización del ejercicio de la potestad expropiatoria

mediante la exigencia de determinación de la necesidad pública a satisfacer
con la expropiación y de cumplimiento de unos requisitos formales
rigurosos.

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-aseguramiento de la permanencia del fin que justificó la

expropiación, es decir, de su no alteración indebida en cualquier momento
posterior a la operación expropiatoria (en otro caso procede la reversión).
2. Requisitos de la declaración
La forma en que se realiza la declaración de la utilidad pública o del

interés social está regulada en los artículos 9 a 14 LEF de manera
desordenada pero coherente con la realidad. Aunque la regulación
diferencia entre la declaración de una y otra, las reglas son parecidas para
ambas:
-la regla general para todos los casos es que la declaración (de la
utilidad pública o del interés social) ha de efectuarse por Ley (en coherencia
con la tradición que entronca con el art. 17 de la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789), actuando como habilitación
previa de la operación expropiatoria.
-la declaración misma puede efectuarse de dos formas:
a) expresa y genérica:
-primer momento: se declara por Ley la procedencia general de

la expropiación para un fin determinado; y luego
-segundo momento: se aplica a cada caso concreto mediante

acuerdo del CM (o del Consejo de Gobierno de la correspondiente CA).
b) implícita en la aprobación de planes o proyectos por disposición de

la Ley y para la expropiación de bienes inmuebles. De ella se hace uso
generalizado, pero especialmente por las CCAA y la AL, reduciendo a nada
la exigencia de habilitación legislativa, pues los planes mismos (por ejemplo
los urbanísticos o los de obras y servicios) no son aprobados por Ley. No
obstante, conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, las
declaraciones implícitas o tácitas de la utilidad pública o del interés social
de un determinado proyecto constituyen una particularización de las reglas
generales contempladas por el legislador, por lo que necesariamente, deben
derivarse de una norma mediante una interpretación estricta, no siendo
aceptadas las ideas tendentes a aplicar la dispensa, de forma extensiva y
analógica, a supuestos distintos de los estrictamente contemplados por el
legislador.
Art. 10 LEF: “La utilidad pública se entiende implícita, en relación con

la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del
Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por Ley se haya
declarado genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada

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caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros, salvo
que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las
Leyes que las regulan hubieren dispuesto otra cosa.”
Art. 11 LEF: “En todos los casos no previstos en el artículo anterior y

relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de los que con arreglo
a esta Ley se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad
pública deberá hacerse mediante Ley aprobada en Cortes.”
Art. 12: “Respecto a los bienes muebles, la utilidad pública habrá de ser
declarada expresa y singularmente mediante Ley en cada caso, a no ser
que ésta u otra Ley hayan autorizado la expropiación para una categoría
especial de bienes, en cuyo supuesto bastará el acuerdo del Consejo de
Ministros.”

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LA EXPROPIACIÓN FORZOSA (II): EL PROCEDIMIENTO

EXPROPIATORIO Y LA REVERSIÓN
La dimensión procedimental de la expropiación se traduce, en la LEF,

en tres ordenaciones distintas: a) la del procedimiento general (art. 9-95); b)
la de los procedimientos especiales (ocho; art. 59-107); y c) la del
procedimiento de urgencia (art. 52). Estos procedimientos vienen
delimitados por la STC 166/1989 que establece que son tres las garantías
previstas en el art. 33.3 CE: a) un fin de utilidad pública o interés social,
“causa expropiandi”, que debe tener una relación necesaria con la
determinación de los bienes y derechos que han de ser objeto de la
expropiación, ya que sólo osn incluibles aquéllos que sirvan a su fin
legitimador (si no es así, reversión); b) el derecho del expropiado a la
correspondiente indemnización; c) la realización de la expropiación de
conformidad con lo dispuesto en las Leyes, que es la garantía del
procedimiento expropiatorio. Se impiden así expropiaciones arbitrarias o
discriminatorias haciendo una aplicación clara del principio de legalidad.
La declaración de necesidad de ocupación
1. Significado y requisitos materiales
Esta primera fase del procedimiento responde a la necesidad de

identificación precisa de los bienes objeto de la expropiación para la
aplicación a ellos del mecanismo expropiatorio. Para ello, se procede a
enumerar o declarar la necesidad de ocupar (es decir expropiar)
determinados (concretados) bienes.
La declaración de necesidad de ocupación se realiza mediante un

acto administrativo ad hoc, que debe tener el contenido siguiente:
-la norma o el plan en los que se contenga la declaración de utilidad

pública o interés social (art. 9 y 11 LEF);
-los bienes o derechos que sean estrictamente indispensables para el

fin de la expropiación (art. 15 LEF);
-los bienes que, desde un punto de vista técnico y social, sean más
adecuados o convenientes para lograr el fin que la operación expropiatoria
persigue (art. 19.1 LEF).
2. Trámites de la declaración y la práctica de las declaraciones

implícitas
Art. 15: “Declarada la utilidad pública o el interés social, la

Administración resolverá sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o
adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de
la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse
también entre los bienes de necesaria ocupación los que sean

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indispensables para previsibles ampliaciones de la obre o finalidad de que

se trate.”
Como regla general, los art. 17 a 21 LEF establecen los trámites para
llevar a cabo la declaración de necesidad de ocupación, que pueden
agruparse en tres fases:
-el beneficiario de la expropiación está obligado a formular una

relación concreta e individualizada en la que se describan, en todos los
aspectos (material y jurídico), los bienes o derechos cuya expropiación
considere necesaria (art. 17):
“1. A los efectos del artículo quince, el beneficiario de la expropiación

estará obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la
que se describan, en todos los aspectos, material y jurídico, los bienes o
derechos que considere de necesaria expropiación.
2. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción
material detallada a que se refiere el párrafo anterior, la necesidad de
ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el
beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a
los solos efectos de la determinación de los interesados.”
-la relación ha de someterse a información pública por plazo de 15

días. Cuando se trate de expropiación hecha por la AGE, la relación debe
publicarse en el BOE y en el BO de la provincia (en su casi, la CA)
correspondiente, así como en uno de los diarios de mayor tirada en dicha
provincia, además de en el tablón de anuncios del ayuntamiento (art. 18):
“1. Recibida la relación señalada en el artículo anterior, el Gobernador

civil abrirá información pública durante un plazo de quince días.
2. Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, dicha
relación habrá de publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» y en el de la
provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor circulación de la
provincia, si lo hubiere, comunicándose además a los Ayuntamientos en
cuyo término radique la cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de
anuncios.”
-a la vista de las alegaciones, la AP debe dictar, en el plazo máximo

de 20 días, la resolución sobre la necesidad de ocupación, describiendo
detalladamente los bienes y derechos afectados y designando
nominalmente a los interesados (art. 20). Esta resolución inicia el
expediente expropiatorio, debiendo ser notificada a los interesados y
publicada igual que el anuncio de información pública (art. 21.2 y 3):
Art. 19: “1. Cualquier persona podrá aportar por escrito los datos
oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u
oponerse, por razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación. En
este caso, indicará los motivos por los que deba considerarse preferente la
ocupación de otros bienes o la adquisición de otros derechos distintos y no
comprendidos en la relación, como más conveniente al fin que se persigue.

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2. En el caso previsto en el párrafo segundo del artículo diecisiete,

cualquier persona podrá formular alegaciones, a los solos efectos de
subsanar posibles errores en la relación.”
Art. 20: “A la vista de las alegaciones formuladas por quienes

comparezcan en la información pública, el Gobernador civil, previas las
comprobaciones que estime oportunas, resolverá, en el plazo máximo de
veinte días, sobre la necesidad de la ocupación, describiendo en la
resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la
expropiación, y designando nominalmente a los interesados con los que
hayan de entenderse los sucesivos trámites. Sólo tendrán la condición de
interesados a estos efectos las personas definidas en los artículos tercero y
cuarto.”
Art. 3: “1. Las actuaciones del expediente expropiatorio se

entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del
derecho objeto de la expropiación.
2. Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante
considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en
registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede
ser destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal
carácter en registro fiscales, o, finalmente, al que lo sea pública y
notoriamente.”
Art. 4: “1. Siempre que lo soliciten, acreditando su condición

debidamente, se entenderán también las diligencias con los titulares de
derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable,
así como con los arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o
urbanos. En este último caso se iniciará para cada uno de los arrendatarios
el respectivo expediente incidental para fijar la indemnización que pueda
corresponderle.
2. Si de los registros que menciona el artículo tercero resultare la
existencia de los titulares a que se refiere el párrafo anterior, será
preceptiva su citación en el expediente de expropiación.”
Art. 5: “1. Se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal

cuando, efectuada la publicación a que se refiere el artículo dieciocho, no
comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o estuvieren
incapacitados y sin tutor o persona que les represente, o fuere la propiedad
litigiosa.
2. También serán parte en el expediente quienes presenten títulos
contradictorios sobre el objeto que se trata de expropiar.”
Art. 21: “1. El acuerdo de necesidad de ocupación inicia el

expediente expropiatorio.
2. Dicho acuerdo se publicará en igual forma que la prevista en el
artículo dieciocho para el acto por el que se ordene la apertura de la
información pública.

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3. Además habrá de notificarse individualmente a cuantas personas

aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio, si bien en la
exclusiva parte que pueda afectarlas.”
En la práctica, desafortunadamente, este procedimiento pierde

relevancia ante la técnica de las declaraciones implícitas de necesidad de
ocupación, que se generalizaron a partir de la previsión del art. 17.2 LEF.
“2. Cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción

material detallada a que se refiere el párrafo anterior, la necesidad de
ocupación se entenderá implícita en la aprobación del proyecto, pero el
beneficiario estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a
los solos efectos de la determinación de los interesados.”
3. Recursos contra la declaración de necesidad de ocupación
El art. 22 LEF establece un peculiar régimen de impugnación de la

declaración de necesidad de ocupación, autorizando la formulación de
recurso de alzada ante el Ministro competente por razón de la materia (en el
caso de la AGE, para CCAA y CL se admite también, potestativamente, el
recurso de reposición). Este recurso tiene las siguientes características:
-tiene efecto suspensivo, lo que supone una excepción al régimen

general de la Ley 30, que ha sido confirmada, sin embargo, por el TS.
-debe interponerse en el plazo de 10 días y resolverse en el de 20,

siendo así también distintos los plazos a los previstos con carácter general
en la Ley 30, pero han sido confirmados igualmente por el TS.
-contra la resolución del recurso no cabe interponer recurso

contencioso-administrativo; extremo éste, que debe considerarse derogado
por los art. 24 y 106.1 CE y así lo tiene establecido la doctrina
jurisprudencial.
“1. Contra el acuerdo de necesidad de ocupación se dará recurso de

alzada ante el Ministerio correspondiente, que podrán interponer los
interesados en el procedimiento expropiatorio, así como las personas que
hubieran comparecido en la información pública.
2. El plazo para la interposición del recurso será de diez días, a contar
desde la notificación personal o desde la publicación en los «Boletines
Oficiales», según los casos.
3. El recurso habrá de resolverse en el plazo de veinte días. La
interposición del recurso de alzada surtirá efectos suspensivos hasta tanto
se dicte la resolución expresa. Contra la orden ministerial resolutoria del
recurso no cabrá reclamar en la vía contencioso-administrativa.”
4. Expropiaciones parciales y solicitud de expropiación total
En el momento de la declaración de necesidad de ocupación es

también el más adecuado dentro del procedimiento para resolver los

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problemas que plantean las denominadas expropiaciones parciales,

reguladas en el art. 23 LEF, que dispone:
“Cuando la expropiación implique sólo la necesidad de ocupación de

una parte de finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de
aquélla resulte antieconómica para el propietario la conservación de la
parte de finca no expropiada, podrá éste solicitar de la Administración que
dicha expropiación comprenda la totalidad de la finca, debiendo decidirse
sobre ello en el plazo de diez días. Dicha resolución es susceptible del
recurso de alzada previsto en el artículo anterior, y no se dará el recurso
contencioso-administrativo, estándose a lo dispuesto en el artículo cuarenta
y seis.”
La decisión de la AP sobre la expropiación total de la finca que, en su

caso, efectivamente se solicite, ha sido ciertamente calificada por la
doctrina jurisprudencial como discrecional, pero si dicha AP opta finalmente
por no estimar la solicitud queda obligada de todos modos a indemnizar los
años que causen por la falta de rentabilidad que se ocasione a la parte de la
finca no expropiada. En relación con los recursos, procede reproducir lo
dicho anteriormente para el art. 22 LEF.
La fijación del justiprecio
La tercera parte del procedimiento expropiatorio, tras las dos

declaraciones estudiadas, tiene por objeto la determinación del valor de los
bienes o derechos expropiados y se inicia cuando es firme el acuerdo de
necesidad de ocupación (art. 25 LEF), es decir que ha transcurrido un mes
desde que se notificó sin haberse interpuesto recurso, o bien se han
interpuesto y han sido respondidos. Su duración es de 6 meses, plazo que
se interrumpe siempre que el procedimiento se paralice, si llegados los 6
meses no se ha fijado se produce la caducidad del procedimiento.
1. Determinación del justiprecio
-reglas generales del proceso estimativo: el valor del bien

expropiado debe ser calculado mediante criterios objetivos. Sin embargo, la
LEF, consciente de la imposibilidad de evitar el juego de criterios subjetivos
en el cómputo total, los ha tasado en una cantidad fija (el premio de
afección) consistente en el 5% del importe total del justiprecio, que se suma
y se abona con éste (art. 47).
El valor del bien debe ser, en el más estricto sentido, un valor de

sustitución, por lo que debe incluir el importe de todos los restantes daños,
prejuicios y costes derivados de la operación expropiatoria.

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Como el valor de los bienes sufre, con el tiempo, alteraciones en el

mercado, la LEF establece una fecha fija para su cálculo: la de iniciación del
expediente del justiprecio (art. 36.1 LEF).
También incluye la LEF una regla de neutralidad de la operación

expropiatoria, al disponer: “1. Las tasaciones se efectuarán con arreglo al
valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse
el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean
consecuencia directa del plano o proyecto de obras que dan lugar a la
expropiación y las previsibles para el futuro. 2. Las mejoras realizadas con
posterioridad a la incoación del expediente de expropiación no serán objeto
de indemnización, a no ser que se demuestre que eran indispensables para
la conservación de los bienes. Las anteriores son indemnizables, salvo
cuando se hubieran realizado de mala fe.” (art. 36.1).
-criterios de valoración (art. 38 a 43 LEF): regla general: criterio de

la capitalización de los valores fiscales. Esta fórmula está en desuso, pues
esos valores suelen estar muy por debajo de los de mercado y por ello la
jurisprude3ncia los utiliza como valores mínimos.
Excepción: los valores mercantiles se tasan sin consideración a dato

fiscal alguno utilizando la media aritmética del valor arrojado por tres
criterios: cotización media en el año anterior a la fecha de apertura del
expediente, capitalización al tipo de interés legal del beneficio promedio de
la empresa en los 3 ejercicios sociales anteriores y el valor teórico de los
títulos objeto de expropiación (art. 40 LEF).
La escasa utilidad de los valores fiscales explica la regla de la libertad

estimativa (art. 43.1 LEF) para el caso de que la aplicación de las reglas
anteriores arroje valores inadecuados. En la práctica, es la norma que se
siguió normalmente hasta la Ley 8/2007, de suelo, que la suprimió para la
valoración del suelo. Su disposición adicional 5ª modifica el art. 43 LEF,
sobre el régimen estimativo, estableciendo que: a) no es en ningún caso de
aplicación a las expropiaciones de bienes inmuebles, debiendo estarse
exclusivamente al sistema de valoración previsto en dicha Ley del Suelo; y
b) sólo es aplicable a las expropiaciones de bienes muebles cuando éstos no
tengan criterio particular de valoración señalado por Leyes especiales.
El título III de la Ley del Suelo regula las valoraciones del suelo, las
instalaciones, construcciones y edificaciones, y los derechos constituidos
sobre o en relación con ellos.
2. Técnicas de protección del valor del justiprecio frente a las

demoras en su fijación o pago
Todas las técnicas para la determinación del justiprecio serían inútiles

si la Ley no previera, además, mecanismos para proteger su valor efectivo
en los casos de retraso de la AP en el cumplimiento de sus obligaciones
legales. La duración del proceso es de 6 meses, plazo que se interrumpe

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siempre que el procedimiento se paralice, si llegados los 6 meses no se ha

fijado se produce la caducidad del procedimiento, o se pagan los intereses
de demora.
La LEF regula esta cuestión en los art. 56 a 58, bajo la rúbrica de

responsabilidad por demora, contemplando dos tipos de ajuste:
-desfase debido a la tardanza en la fijación del justiprecio, que será

anormal cuando hayan pasado más de 6 meses sin que dicha fijación haya
tenido lugar por resolución definitiva; supuesto en el que la AP queda
obligada al abono del interés legal del justiprecio hasta el momento en que
efectivamente se determine, liquidándose con efectos retroactivos una vez
que el justiprecio haya sido abonado-
Según la jurisprudencia contencioso-administrativa los intereses

vienen a representar una compensación por la demora en la determinación
del justiprecio (art. 56) o por retraso en el pago del mismo (art. 57), pero no
son parte del justiprecio, pues mientras éste tiene una naturaleza
conmutativa del bien o derecho expropiado, el interés representa una
indemnización en la dicción del art. 56 LEF que se impone a la AP o
beneficiario de la expropiación en los referidos supuestos. Los intereses
integran pues, un crédito accesorio del justiprecio que se devenga por
imperativo legal.
-desfase debido a la tardanza en el abono del justiprecio una vez que

el mismo ha sido fijado: a) si han pasado más de 6 meses, se devenga el
interés legal a favor del expropiado hasta que se produzca el pago; y b) si es
superior a dos años, da lugar a una retasación, es decir a una nueva
evaluación de los bienes expropiados siguiendo el mismo procedimiento que
para l fijación inicial del justiprecio.
La retasación carece, en consecuencia, de aplicación cuando una

demora en relación con el justiprecio anterior al momento en que este haya
sido fijado.
3. Procedimiento de la fijación
3.1 Fase negocial: mutuo acuerdo y valoración contradictoria
La LEF establece una serie de mecanismos para lograr un acuerdo

entre la AP (o en su caso el beneficiario) y el expropiado sobre el importe del
justiprecio, cuyo juego tiene lugar, a su vez en dos subfases: la de mutuo
acuerdo y la de valoración contradictoria:

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-mutuo acuerdo (art. 24 LEF): Se inicia cuando la declaración de la

necesidad de ocupación aún no es firme. Tiene una duración inicial de 15
días. Durante ese plazo las partes pueden convenir la adquisición de los
bienes o derechos libremente o por mutuo acuerdo. Características del
convenio: no es un contrato administrativo, sino adhesión a la expropiación
por parte del expropiado, por lo que la ocupación del bien no puede tener
lugar hasta que el precio sea abonado o, en su caso, depositado. El
expropiado conserva los derechos inherentes a su posición, así como el de
reversión. La posibilidad de celebración del convenio no finaliza a los 15
días, sino que se puede llegar a un acuerdo sobre el justiprecio en cualquier
momento del procedimiento.
-valoración contradictoria: la AP forma un expediente separado por

cada uno de los expropiados. El expropiado en el plazo de 20 días desde la
notificación, debe presentar una hoja de aprecio. La AP analiza la hija y
puede: aceptar la valoración o rechazar la misma y elaborar una propia hija
de aprecio. La hoja de aprecio de la AP debe notificarse al expropiado, que
dispone de un plazo de 10 días para aceptarla o rechazarla, en cuyo caso
tiene derecho a hacer alegaciones y aportar pruebas. Las hojas son
vinculantes en el sentido de que a partir de ese momento el expropiado no
podrá solicitar un justiprecio superior al ahí fijado. Si el expropiado rechaza
la hija de la AP, el procedimiento pasa a la fase siguiente, en la que el
justiprecio será fijado por el Jurado Provincial de Expropiación u órgano
autonómico equivalente.
3.2 Fase de fijación del justiprecio por el JPE
El JPE es un órgano no arbitral, de composición mixta, integrado por

un Presidente y cuatro vocales (art. 32 LEF) que se constituyen cuando en
1ª convocatoria acuden todos, o en 2ª el Presidente y dos vocales,
decidiendo pro mayoría:
-Presidencia: un magistrado, designado por el Presidente de la

Audiencia correspondiente. Su posición deberá ser neutral.
-dos vocales: nombrados por la AP expropiante. Son un AE de la

provincia y un funcionario técnico de nivel superior designado por el servicio
provincial correspondiente.
-dos vocales: que representen los intereses privados objeto de

expropiación: un notario designado por el Decano del Colegio Notarial
correspondiente y un representante de la Cámara Provincial Agraria,
Cámara de la Propiedad Urbana, Cámara de Comercio, Industria y
Navegación, Colegio Profesional u Organización Empresarial, según sean los
bienes objeto de la expropiación.
En el plazo de 8 días, prorrogables excepcionalmente a 15, l JPE debe

fijar el justiprecio mediante acuerdo motivado (art. 35.1 LEF) bastando con
que sea meramente indicativo de los criterios utilizados para la valoración.

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Dicho acuerdo debe notificarse al expropiado y a la AP, poniendo fin a la vía

administrativa (art. 35.2 LEF), por lo que sólo cabe recurrir a la vía
contencioso-administrativa.
La decisión del JPE posee una fuerza muy cualificada en la práctica.

La doctrina, en este sentido, señala que sus valoraciones tienen presunción
iuris tantum de acierto y de legalidad, a menos que se demuestre que hubo
error de hecho o de derecho, cuya acreditación requiere una prueba
adecuada (normalmente pericial).
El pago y la toma de posesión
La fase final del procedimiento, una vez fijado el justiprecio, consiste

en el pago de éste y en la toma de posesión del bien:
-pago del justiprecio (art. 48 a 50 LEF): plazo, 6 meses siguientes a

la fecha de su fijación, transcurridos los cuales, el importe devenga
intereses de demora. Forma, el pago debe verificarse en dinero, mediante
talón nominativo o por transferencia bancaria (también se ha previsto que
pueda hacerse en especie, normalmente en materia urbanística si el
expropiado está de acuerdo). Si el expropiado se niega a recibir el pago o si
existe entre éste y la AP litigio por este motivo, ésta consigna el justiprecio
en la Caja General de Depósitos. Régimen económico, se halla exento de
toda clase de gastos, de impuestos y gravámenes o arbitrios.
-ocupación del bien (art. 53.1 LEF): levantamiento de un acta a la

que deben acompañarse justificantes del pago.
El procedimiento de expropiación urgente
1. Origen y caracteres generales
El procedimiento calificado por la LEF como general no es el que

normalmente se utiliza. Pues ha acabado siendo de uso frecuente en la
práctica el procedimiento urgente, regulado en el art. 52 LEF.
Y sin embargo, el recurso a la urgencia está previsto legalmente como

excepcional, por lo que el procedimiento urgente es sólo aplicable a las
expropiaciones para “la realización de una obra o finalidad determinada”,
permitiendo la ocupación rápida (pero no inmediata) de los bienes a
expropiar, suprimiendo el trámite de necesidad de ocupación y posponiendo
la fijación y el pago del justiprecio a un momento posterior a la toma de
posesión del bien o derecho. La STS de 20 de octubre de 2008 lo confirma al
señalar que el procedimiento de urgencia constituye una singularidad del
régimen general establecido por el legislador, por lo que necesariamente,
ha de ser objeto de interpretación estricta, que no permite una
interpretación extensiva, es decir a supuestos distintos a los estrictamente
contemplados por el legislador.

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Art. 52: “Excepcionalmente y mediante acuerdo del Consejo de

Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados
por la expropiación a que dé lugar la realización de una obra o finalidad
determinada. En el expediente que se eleve al Consejo de Ministros deberá
figurar, necesariamente, la oportuna retención de crédito, con cargo al
ejercicio en que se prevea la conclusión del expediente expropiatorio y la
realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio
calculado en virtud de las reglas previstas para su determinación en esta
Ley. Esta declaración podrá hacerse en cualquier momento e implicará las
siguientes consecuencias:
1. Se entenderá cumplido el trámite de declaración de necesidad de
la ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto
y replanteo aprobados y los reformados posteriormente, y dará derecho a
su ocupación inmediata.
2. Se notificará a los interesados afectados, según los artículos
tercero y cuarto de esta Ley, el día y hora en que ha de levantarse el acta
previa a la ocupación. Esta notificación se llevará a efecto con una
antelación mínima de ocho días y mediante cédula. Caso de que no conste
o no se conozca el domicilio del interesado o interesados, se entregará la
cédula al inquilino, colono y ocupante del bien de que se trate, sin perjuicio
de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo quinto de esta Ley. Con la
misma anticipación se publicarán edictos en los tablones oficiales y, en
resumen, en el Boletín Oficial del Estado y en el de la Provincia, en un
periódico de la localidad y en dos diarios de la capital de la provincia, si los
hubiere.
3. En el día y hora anunciados se constituirán en la finca que se trate
de ocupar, el representante de la Administración, acompañado de un perito
y del Alcalde o Concejal en que delegue, y reunidos con los propietarios y
demás interesados que concurran, levantarán un acta, en la que describirán
el bien o derecho expropiable y se harán constar todas las manifestaciones
y datos que aporten unos y otros y que sean útiles para determinar los
derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y los perjuicios
determinantes de la rápida ocupación. Tratándose de terrenos cultivados se
hará constar el estado y extensión de las cosechas, los nombres de los
cultivadores y el precio del arrendamiento o pactos de aparcería en su caso.
Si son fincas urbanas se reseñará el nombre de los arrendatarios, el precio
de alquiler y, en su caso, la industria que ejerzan. Los interesados pueden
hacerse acompañar de sus peritos y un Notario.
4. A la vista del acta previa a la ocupación y de los documentos que
obren o se aporten el expediente, y dentro del plazo que se fije al efecto, la
Administración formulará las hojas de depósito previo a la ocupación. El
depósito equivaldrá a la capitalización, al interés legal del líquido imponible,
declarado con dos años de antelación, aumentado en un veinte por ciento
en el caso de propiedades amillaradas. En la riqueza catastrada el importe
del depósito habrá de ser equivalente a la cantidad obtenida capitalizando
al interés legal o líquido imponible o la renta líquida, según se trate de
fincas urbanas o rústicas, respectivamente. En los casos de que la finca en
cuestión no se expropie más que parcialmente, se prorrateará el valor
señalado por esta misma Regla. Si el bien no tuviera asignada riqueza
imponible, servirá de módulo la fijada a los bienes análogos del mismo
término municipal. La cantidad así fijada, que devengará a favor del titular
expropiado el interés legal, será consignada en la Caja de Depósitos. Al
efectuar el pago del justiprecio se hará la liquidación definitiva de intereses.

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5. La Administración fijará igualmente las cifras de indemnización por

el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación, tales
como mudanzas, cosechas pendiente y otras igualmente justificadas, contra
cuya determinación no cabrá recurso alguno, si bien, caso de
disconformidad del expropiado, el Jurado Provincial reconsiderará la
cuestión en el momento de la determinación del justiprecio.
6. Efectuado el depósito y abonada o consignada, en su caso, la
previa indemnización por perjuicios, la Administración procederá a la
inmediata ocupación del bien de que se trate, teniendo en cuenta lo
dispuesto en los párrafos segundo y tercero del artículo 51 de esta Ley, lo
que deberá hacer en el plazo máximo de quince días, sin que sea admisible
al poseedor entablar interdictos de retener y recobrar.
7. Efectuada la ocupación de las fincas se tramitará el expediente de
expropiación en sus fases de justiprecio y pago según la regulación general
establecida en los artículos anteriores, debiendo darse preferencia a estos
expediente para su rápida resolución.
8. En todo caso, sobre el justiprecio acordado definitivamente para
los bienes objeto de este artículo, se girará la indemnización establecida en
el artículo cincuenta y seis de esta Ley, con la especialidad de que será
fecha inicial para el cómputo correspondiente la siguiente a aquélla en que
se hubiera producido la ocupación de que se trata.”
2. Trámites integrantes del procedimiento
-información pública: plazo de 15 días, en el que debe exponerse la

relación de bienes afectados, pudiendo los interesados realizar alegaciones
a los efectos de subsanar posibles errores en la relación.
-declaración de urgencia: corresponde en exclusiva al Gobierno de

la Nación o al Consejo de Gobierno de la CA respectiva (en el expediente
debe figurar necesariamente “la oportuna retención del crédito”). El
acuerdo de declaración de urgencia debe estar suficientemente motivado y
debe contener referencia expresa a los vienen y al resultado de la
información pública.
-levantamiento del acta previa a la ocupación: se trata de un

acta de mera constancia de datos de hecho para describir el bien o derecho
expropiable y hacer constar, en su caso, las manifestaciones y datos
aportados por los propietarios e interesados. No es un acta de la ocupación
sino un trámite previo a la misma. Debe notificarse a los interesados el día y
hora del levantamiento, momento en el que deben constituirse en la finca a
ocupar el representante de la AP con un perito, el Alcalde o concejal en que
delegue y los propietarios y demás interesados (que pueden ir con perito y
notario).
-elaboración de las hojas de depósito previo a la ocupación:

estimación del valor de la finca, fijación de la indemnización en función de
perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación. El valor de la
indemnización se consigna en la Caja de Depósitos hasta que sea retirada
por el expropiado.

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-inmediata ocupación: plazo máximo de 15 días.
-apertura de pieza para la fijación y pago del justiprecio: de

conformidad con las reglas para el procedimiento general.
Procedimientos especiales
Se detallan en el Título III de la LEF: expropiación por zonas o grupos

de bienes, con la que se pretende llevar a cabo una tramitación unitaria
para evitar la multiplicación de los procedimientos (Capítulo I). Expropiación
por incumplimiento de la función social de la propiedad que procede cuando
se haya declarado específicamente por una Ley la oportunidad de que un
bien o una clase de bienes se utilicen en el sentido positivo de una
determinada función social y el propietario la incumpla (Capítulo II).
Expropiación de bienes de valor artístico, histórico y arqueológico, en la que
se prevé la adopción desde un primer momento de cuantas medidas sean
necesarias para que no se alteren las condiciones características de la cosa
o bien afectado (Capítulo III). Expropiación que dé lugar a traslado de
poblaciones (Capítulo V). Expropiación por razones de defensa nacional y
seguridad del Estado (Capítulo VII)…
Expropiaciones temporales
Recogidas en el Título IV de la LEF. En estos casos no se produce una

transmisión forzosa del derecho expropiado con carácter permanente, sino
con una limitación temporal. Por ejemplo con objeto de llevar a cabo
estudios o practicar operaciones facultativas de corta duración, para
establecer estaciones y caminos provisionales, para la extracción de
materiales de toda clase necesarios para la ejecución de obras, cuando por
causa de interés social se estime conveniente la realización por su cuenta
de los trabajos necesarios para que la propiedad cumpla con las exigencias
sociales de que se trate.
1. Expropiaciones de emergencia
Recogido en el Capítulo II del Título IV. En el caso de que por

consecuencias graves, razones de orden o seguridad, epidemias… hubiesen
de adoptarse por las autoridades civiles medidas que implicasen
destrucción, detrimento efectivo o requisas de bienes o derechos de
particulares sin las formalidades que para los diversos tipos de
expropiación, el particular dañado tendrá derecho a la indemnización de
acuerdo con las normas que se señalen en los preceptos relativos a los
daños de ocupación temporal. El daño habrá de ser efectivo, evaluado
económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas.
La extinción de la expropiación: la reversión
1. Caracteres generales

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La expropiación puede no llegar a su término, o en su caso, quedar

sobrevenidamente desprovista de soporte por diversas causas: el
desistimiento de la AP de la realización del fin que la justifica antes de que
se haya producido el efecto de privación de los bienes; y las alteraciones
sobrevenidas en el fin u objetivo que legitimó en su día la expropiación, bien
por circunstancias anormales, de funcionamiento de la AP, bien por la
misma dinámica del cambio de las circunstancias.
En estos supuestos surge en los expropiados (o causahabientes)

un derecho a recuperar los bienes afectados por tales circunstancias:
el de reversión. El art. 54.1 LEF dispone al efecto: “En el caso de no
ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación,
así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados, o
desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes
podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante
el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el
artículo siguiente.”
Sobre la naturaleza de este derecho se han mantenido diversas

posturas, pero la tesis de mayor aceptación es la de su conceptuación como
invalidez sucesiva por desaparición sobrevenida de la causa.
En general, cuatro son los rasgos fundamentales de la reversión:
a) su surgimiento se produce de manera automática y como

consecuencia de la desaparición sobrevenida del fin que justificó la
expropiación.
b) es un derecho de configuración legal, no formando parte así de la

garantía constitucional de la propiedad del art. 33.3 CE, pues trae causa del
legislador ordinario.
c) se rige por el Derecho vigente en el momento de su nacimiento, no

por el vigente en la fecha en que la expropiación se llevó a cabo.
d) es un derecho real de adquisición preferente, pues opera

anteponiéndose a otros derechos reales inscritos en el Registro de la
Propiedad, siempre que haya sido, a su vez, inscrito.
2. Los supuestos de la reversión y forma de su ejercicio
Se exponen los previstos con carácter general en la LEF, pero en

materia de ordenación territorial y urbanismo el art. 34 de la Ley del Suelo
establece unos supuestos propios, sustancialmente coincidentes pero no
idénticos.
-inejecución de la obra o no establecimiento del servicio:

declaración expresa por la AP: preceptividad de la notificación de la
declaración. Plazo de tres meses desde la fecha de la notificación para el
ejercicio de la reversión por el expropiado (art. 54.3 LEF). Omisión de la

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declaración: (presunción iuris et de iure de haberse producido desistimiento

por dos causas: transcurso de 5 años desde que los bienes quedaran a
disposición de la AP (por analogía plazo de 3 meses para ejercicio del
derecho de reversión), suspensión por más de dos años de las actuaciones
dirigidas a ejecutar la obra o implantar el servicio.
-existencia de bienes sobrantes (expropiación excesiva):

declaración expresa por la AP: preceptividad de la notificación. Plazo de 3
meses desde la fecha de la notificación para el ejercicio de la reversión pro
el expropiado (art. 53.4 LEF). Omisión de la declaración: la LEF sólo indica
que el derecho de reversión puede ejercitarse siempre que no hayan pasado
20 años desde la toma de posesión de los bienes expropiados (art. 54.3 a)).
La LEF no indica, sin embargo, la fecha a partir de la cual puede ejercitarse
el derecho, pero se entiende que es desde el día de la terminación de la
obra o del establecimiento del servicio.
-desaparición de la afectación: declaración expresa por la AP:

preceptividad de la notificación. Plazo de 3 meses desde la notificación para
el ejercicio de reversión. Omisión de la declaración: plazo de ejercicio, a
partir de la fecha en que la desaparición del fin conste de manera
inequívoca y siempre que no hayan transcurrido 20 años desde la toma de
posesión de los bienes. Límite (art. 54.2 b)): no hay derecho de reversión
cuando la afectación se prolongue durante 10 años a partir de la
terminación de la obra o el establecimiento del servicio, pudiendo la AP
disponer de los bienes como considere oportuno. No debe confundirse con
el cambio de la afectación (la AP expropiante efectúa una modificación del
fin para dedicar los bienes a otras obras, servicios o finalidades diferentes).
Tras la reforma de la LEF de 1999, el cambio de afectación excluye de modo
terminante la reversión, disponiendo en su art. 54.2 a) que no habrá
derecho a reversión cuando simultáneamente a la desafectación del fin que
justificó la expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación.
3. La devolución del valor o indemnización reversional
La extinción del efecto de privación en que consiste la expropiación

conlleva la obligación del expropiado de restituir a la AP expropiante el valor
de los bienes/derechos que recupera.
El art. 55.1 LEF establece que “es presupuesto del ejercicio del
derecho de reversión la restitución de la indemnización expropiatoria
percibida por el expropiado”. Esta restitución debe realizarse conforme a las
siguientes reglas:
-el importe de la restitución se determina conforme (en el mismo

acuerdo de reconocimiento del derecho de reversión) a partir del importe
mismo del justiprecio que en su día haya sido abonado al expropiado,
actualizándose conforme al IPC por el período comprendido entre la fecha
de iniciación del expediente de justiprecio y la del ejercicio del derecho de
reversión (art. 551 LEF).

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-en caso de haberse producido cambios en la calificación jurídica del

bien que repercutan en su valor, se hayan incorporado mejoras o éste haya
sufrido menoscabo en su valor, debe procederse, sin embargo, a su
retasación por el mismo procedimiento seguido para la fijación del
justiprecio (art. 55.2 LEF).
-en todo caso, la LEF configura el pago de la indemnización

reversional por parte del expropiado como un auténtico presupuesto de la
efectividad de la reversión (art. 55.3 LEF):
a) la toma de posesión del bien o derecho no puede tener lugar

sin previo pago o consignación del importe de la indemnización.
b) el pago o consignación debe efectuarse bajo pena de

caducidad del derecho de reversión en el plazo máximo de 3 meses desde
su determinación vía administrativa (sin perjuicio del recurso contencioso-
administrativo que pueda interponerse contra el acto administrativo que fije
la cantidad).
c) si la sentencia que se dicte en dicho recurso contencioso-

administrativo establece un importe diferente, la diferencia debe abonarse
en el plazo de 3 meses desde la notificación de la Sentencia, incrementada
con el tipo de interés legal desde la fecha del primer impago. El impago,
cuando el pago corresponda al expropiado, es causa de caducidad del
derecho de reversión.

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LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS (I): CONCEPTO Y ELEMENTOS
Consideraciones generales sobre la potestad sancionadora
Los principios constitucionales y legales del derecho sancionador
La potestad sancionadora: régimen general y sectorial
Configuración de las infracciones y de las sanciones administrativas

lOMoARcPSD|655495
LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS (II): EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Los principios del procedimiento sancionador
La dinámica del procedimiento sancionador
El procedimiento abreviado
La imposición y ejecución de las sanciones

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LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (I): COMCEPTO Y
ELEMENTOS
Identificación y distinción de la institución de la responsabilidad patrimonial
La responsabilidad en la Constitución
La regulación de la responsabilidad y su evolución hasta la actualidad. El

debate sobre su regulación
Los requisitos subjetivos de la responsabilidad
El daño o perjuicio antijurídico
La relación de causalidad

lOMoARcPSD|655495
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS (II): LA REPARACIÓN
PATRIMONIAL Y SUS IMPLICACIONES
La reparación de la lesión patrimonial
La acción de resarcimiento contra la Administración
Régimen jurídico, procedimiento y jurisdicción en la materia
La responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las

Administraciones Públicas
La responsabilidad del Estado legislador

Ley General Discapacidad. Lo Que Entra

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Instituciones Básicas de Derecho Administrativo

Instituciones Básicas de Derecho Administrativo (Universidad Carlos III de Madrid)

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Concepto de Derecho administrativo

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO : aunque delimitar el concepto de

Es un Derecho peculiar porque los principios que lo inspiran y las

Es un Derecho autónomo porque para resolver una laguna no se

Es un Derecho propio, estatutario, porque es el Derecho de una

Debe señalarse también que muchos poderes y órganos

IUS COGENS: el Derecho administrativo es derecho necesario (ius

Fuentes del Derecho administrativo.

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Concepto de Administración pública

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1. Aproximación lingüística: administrar deriva de la locución latina

CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA : aparato organizativo e

“HUIDA” DEL DERECHO ADMINISTRATIVO : el Derecho propio de la AP es el

POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA : la actividad de la AP se

1. Potestad administrativa: poder de actuar y decidir, atribuidos a la

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EVOLUCIÓN HISTÓRICA POSTERIOR A LA REVOLUCIÓN FRANCESA :

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Todos ellos valores que, sin perjuicio de otros preceptos que

1. Art. 1.1 CE: “España se constituye en un Estado social y

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Administración y Estado democrático.

El principio de Estado Democrático (consagrado en los Art. 1.1 y Art.

ADMINISTRACIÓN DEMOCRÁTICA : la consecuencia principal para la AP es la

NATURALEZA VICARIAL (O SERVICIAL ) DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA : la AP

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