¿Por qué es necesario crear un impuesto para

las bolsas de plástico?

Cuando el precio de mercado no soluciona el problema de la
contaminación proveniente de las bolsas de plásticos: comentarios en
torno al dictamen de la Comisión de Pueblos que busca regular el uso de
bolsas plásticas1.

Escriben: Carlos Trinidad Alvarado y Ernesto Ortíz Del Águila

Introducción

A la fecha, veinte proyectos de ley buscan regular el uso de las bolsas plásticas.
La mayoría de estos proyectos enfocan la solución del problema de la
contaminación de este producto en torno a instrumentos de comando y control
(prohibiciones y sanciones), aunque también se incluyen algunos instrumentos
económicos, como impuestos e incentivos económicos. Estos proyectos han
ingresado a tres comisiones ordinarias del Congreso: la Comisión de Pueblos
Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología (CPA), la Comisión
de Producción y la Comisión de Economía y Finanzas.

La semana pasada, la CPA dio un paso importante para lograr la regulación de

las bolsas, al aprobar -por mayoría- un dictamen que recoge una fórmula
normativa proveniente de un amplio consenso de diversas fuerzas políticas,
gremios empresariales, sociedad civil y el Poder Ejecutivo.

1
Los autores agradecen a Daniela Soberón Garreta por su importante contribución en la
elaboración de este texto.
¿Qué propone este dictamen?

En términos generales, la CPA plantea dos regulaciones especiales:

Tipo de Características de las Actividad involucrada Plazo de

regulación bolsas vigencia

Bolsas de base polimérica. La adquisición, uso, ingreso o comercialización Desde la

en las áreas naturales protegidas, áreas vigencia de la
declaradas Patrimonio Cultural o Patrimonio ley.
Natural de la Humanidad, museos, en las playas
del litoral y las playas de la Amazonía peruana,
así como en las entidades de la administración
estatal.

Bolsas o envoltorios de base La entrega en publicidad impresa: diarios, Desde la

polimérica. revistas u otros formatos de prensa escrita; vigencia de la
recibos de cobro de servicios sean públicos o ley.
privados; e información dirigida a los
consumidores, usuarios o ciudadanos en general.

Bolsas de base polimérica, La fabricación, importación, distribución, entrega, 12 meses

que incluyen aditivos que comercialización y consumo. desde la
catalizan la fragmentación de vigencia de la
dichos materiales en ley.
microfragmentos o
Prohibición microplástico.

Bolsas de base polimérica La fabricación, importación, distribución, entrega, 12 meses

cuya dimensión tenga un área comercialización y consumo. desde la
menor a novecientos vigencia de la
centímetros cuadrados (900 ley.
cm2) y aquellas cuyo espesor
sea menor a cincuenta micras
(50 µm).

Bolsas de base polimérica La fabricación, importación, distribución, entrega, 28 de julio de

cuya degradación genere comercialización y consumo. 2021.
contaminación por
microplástico o sustancias
peligrosas y no aseguren su
valorización.

Bolsas de base polimérica no La fabricación, importación, distribución, entrega, 28 de julio de

reutilizable. comercialización y consumo. 2021.

Precio de Bolsas no prohibidas, como La entrega Desde la

mercado las bolsas reutilizables. vigencia de la
ley.
Es importante recalcar que la CPA no propone una prohibición absoluta de
bolsas plásticas, sino que focaliza las prohibiciones con determinadas
características. También busca prohibir un determinado uso de este producto y
limitar su ingreso a jurisdicciones especiales, como áreas naturales protegidas o
playas del litoral.

Estas prohibiciones focalizadas constituyen un notable avance que debe servir

de derrotero para la elaboración de los dictámenes de las otras comisiones y, en
general, para la discusión que se lleve a cabo dentro del pleno del Congreso. En
términos concretos, el dictamen de la CPA es congruente con una de las
principales causas del problema de contaminación de dichas bolsas: el diseño
de estas y la producción, con un ciclo de uso mínimo.

¿Qué ocurre con las bolsas plásticas que no están prohibidas?

La CPA propone dos obligaciones específicas a cargo de los establecimientos

comerciales: (i) una obligación de cobrar, por cada bolsa entregada, una suma
no menor a su precio de mercado, y (ii) una obligación de informar
explícitamente al consumidor cuál es el precio de mercado de la bolsa
entregada. Es decir, el dictamen busca que las empresas no entreguen las
bolsas “gratuitamente”, sino que las vendan.

Con esta medida, la CPA se propone enfrentar otra de las causas determinantes
del problema de contaminación de bolsas plásticas: los hábitos y preferencias
del consumidor. En rigor, el dictamen apunta a desincentivar el uso y la
adquisición de las bolsas a través de un instrumento económico ad hoc: el
precio determinado por la oferta y demanda del mercado.

Respecto a este aspecto específico, conviene plantearse las siguientes

preguntas: ¿realmente las empresas entregan las bolsas de forma gratuita?, ¿el
mercado puede solucionar el problema de la contaminación que ocasionan este
tipo de bolsas?, ¿un precio determinado por el mercado puede reflejar el valor
de la contaminación de bolsas plásticas?, ¿quién fiscalizará la entrega de bolsas
a precio de mercado? Y, finalmente: ¿hay mejores alternativas al precio de
mercado para modificar los hábitos de consumo de bolsas plásticas en las
personas?
A continuación, tratamos de absolver estas interrogantes:

1. ¿Las bolsas plásticas se entregan realmente de manera gratuita?

Las empresas no entregan bolsas para portabilidad de mercancías a costo cero.

El costo de la bolsa se encuentra incorporado dentro de la estructura de costos
de las mercancías que adquirimos en los establecimientos comerciales. Es
decir, cuando pagamos el precio de un chocolate en un supermercado, el costo
de la bolsa de portabilidad ya se encuentra incluido en este precio de venta.

Entonces, cuando el dictamen establece que “los establecimientos deben

cobrar, por cada bolsa que entregan... una suma equivalente al precio del
mercado”, en realidad lo que busca es que las empresas revelen cuál es el
precio de la bolsa que ya está incorporado en el precio de venta del
producto final. El efecto práctico de esta medida no es el encarecimiento de la
bolsa, sino que su precio -ya asumido por el consumidor- sea visible. Entonces,
si el precio de mercado de la bolsa se mantiene, esta medida difícilmente podrá
lograr un efecto desincentivador o disuasorio en las preferencias del
consumidor, pues este ya está habituado a un precio fijo de los productos que
adquiere en el supermercado.

Además, la adquisición de bolsas plásticas tiene un efecto tributario para los

establecimientos comerciales, en tanto que estos utilizan el valor de adquisición
de las bolsas como gasto deducible en la determinación del Impuesto a la
Renta.

2. ¿El mercado puede solucionar el problema de la contaminación de

las bolsas plásticas?

La contaminación proveniente de este producto genera diversos efectos

adversos para la sociedad, desde riesgos a la salud e integridad de las
personas por el consumo de microplásticos, hasta afectaciones a sectores
económicos claves como el turismo, la acuicultura y la pesca. Es decir, la
particularidad esencial de la contaminación de bolsas es que impone un costo
en terceros que no forman parte de la transacción de este producto, vale decir,
que no son el vendedor o el adquirente. Esto, de acuerdo a la teoría económica,
es una externalidad negativa (Stiglitz, 2000, pp. 247).

Una externalidad es una falla de mercado, pues su corrección no se puede

reconducir por la simple interacción entre la oferta y la demanda en un mercado
determinado. No toda externalidad negativa demanda la intervención del
Estado, pues hay soluciones privadas que -dependiendo del contexto y el
diseño institucional- podrían ser costo eficientes, como la “internalización
voluntaria” de los costos sociales asociados a la contaminación ambiental o el
uso del sistema jurídico como los tribunales para definir derechos de propiedad
(Stiglitz, 2000, pp. 251). Sin embargo, el problema de la contaminación de las
bolsas está caracterizado por la escala: sus efectos económicos no se
presentan exclusivamente en términos interindividuales, en donde el que
desplaza el costo y el que lo recibe son perfectamente identificables; pues el
desplazamiento o externalización del costo es difuso y abarca un gran número
de personas (De Trazegnies, 1994, pp. 210). Sin la presencia del Estado,
difícilmente los agentes contaminantes y todas las personas afectadas por la
contaminación de bolsas podrían ponerse de acuerdo, pues los costos de
transacción podrían ser muy elevados (Coase, 1960, pp. 15).

Otro factor determinante con la contaminación de las bolsas es que sus efectos
se caracterizan por ser intergeneracionales y globales, en tanto afectan a las
generaciones futuras y traspasan los límites de los países. Además, hay un
problema con el acceso a la información en torno a la contaminación de estas,
pues existe asimetría informativa con relación a los efectos ambientales y
económicos de las bolsas y la efectividad ambiental de sus sustitutos. Sin
intervención del Estado, las personas difícilmente podrían acceder a información
sencilla, efectiva y asequible sobre la idoneidad de los productos sustitutos a las
bolsas, como las biodegradables.

Por estas consideraciones, el problema de las bolsas es un asunto de políticas

públicas cuya solución no debería quedar al arbitrio del precio de mercado que
las empresas y los usuarios asignen voluntariamente. El Estado tendría que
intervenir para corregir las fallas de mercado provenientes de las externalidades
negativas de las bolsas plásticas.

3. ¿Un precio determinado por el mercado puede reflejar el valor de la

contaminación de las bolsas plásticas?

Si el valor del mercado es el que determinará cuál es el precio de las bolsas no

prohibidas, entonces la interacción entre la oferta y la demanda es la que
fijará el precio de este producto. Esta interacción es, a su vez, definida por
los sujetos que que son parte de las transacciones comerciales y, en
consecuencia, por sus motivaciones intrínsecas (por ejemplo, el ánimo de lucro
del supermercado y la necesidad de un instrumento de portabilidad de
mercancías para el usuario). Este precio no incluye los costos sociales
provenientes de la contaminación de bolsas, como por ejemplo los costos por
pérdida de biodiversidad, limpieza de playas, gestión de desechos y reciclaje,
entre otros. En rigor, el vendedor y el usuario de las bolsas trasladan los costos
sociales de la contaminación de estas a la sociedad por medios ajenos al precio
y, de esta manera, no los contabilizan como propios. Y al no estar incorporados
al precio, escapan también a la apreciación correcta de la demanda. Por
consiguiente, quedan fuera del control que pudiera proporcionar el equilibrio del
mercado (De Trazegnies, 1994, pp. 209).

Esto produce una ineficiente asignación de los recursos sociales a través de un

mercado distorsionado, porque el precio que paga el consumidor por el bien que
desea, no corresponde a su verdadero costo de producción. En otras palabras,
si bien los supermercados o los usuarios podrán ahorrar un costo, éste no se
diluirá, sino que será subrepticiamente trasladado a todos los ciudadanos y a la
sociedad en su conjunto (De Trazegnies, 1994, pp. 210).

4. ¿Quién fiscalizará la entrega de bolsas plásticas a precio de

mercado?

Otro problema con el dictamen de la CPA es la supervisión y fiscalización del

precio de mercado de las bolsas prohibidas. De todas las entidades listadas por
la CPA para ejercer competencia en la regulación de bolsas, la única que
actualmente realiza una evaluación del valor de mercado es la SUNAT, pero su
análisis se orienta a establecer supuestos de sobrevaluación o subvaluación en
la determinación del Impuesto a la Renta2. Esta evaluación es costosa y, en
algunos casos especiales, la propia Ley del Impuesto a la Renta ha trasladado el
costo de probanza del valor de mercado a los contribu entes a trav s de
estudios t cnicos complejos, como ocurre en las transacciones entre partes
vinculadas o a las que se realicen desde, hacia o a trav s de países o territorios
de baja o nula imposición3.

Por los altos costos de probanza y fiscalización, difícilmente SUNAT podrá

determinar cuál es el precio de mercado de las bolsas adquiridas en todos los
establecimientos comerciales, como bodegas o tiendas. Por otro lado, no es el

2
Esto se encuentra regulado por el artículo 32 de la Ley del Impuesto a la Renta.
3
Por ejemplo, estos contribuyentes se encuentran obligados a realizar un estudio
técnico de precios de transferencia, en caso que sus operaciones superen determinado
importe anual. Ver lo dispuesto por el artículo y 32-A de la Ley del Impuesto a la Renta.
rol de las entidades ambientales (OEFA, el SERNANP, el Ministerio del
Ambiente) determinar cuál es el precio de un determinado bien en el mercado.

5. ¿Hay mejores alternativas al precio de mercado para modificar los

hábitos de consumo de bolsas plásticas en las personas?

Sí, los impuestos a las bolsas pueden ser mejores alternativas que la asignación
de un precio de mercado, por las siguientes razones:

- Impactan directamente en las preferencias del consumidor

Los impuestos tienen un vínculo directo con uno de los sesgos cognitivos que ha
sido ampliamente desarrollado por diversas investigaciones de la economía del
comportamiento: la aversión a las pérdidas. n qu consiste las personas
les disgusta m s la p rdida de lo que les gusta la ganancia unstein eisch,
2014, pp.143); es decir, los sujetos prefieren conservar sus posesiones ante la
posibilidad de pérdida, por más que exista una gran probabilidad de obtener un
beneficio (Sunstein y Thaler, 2008, pp 33-34).

En el caso específico de la contaminación de bolsas plásticas, existe evidencia

empírica sobre la efectividad de los impuestos para apelar a la aversión a las
pérdidas de las personas. Una investigación de Princeton University, en torno al
desempeño de incentivos económicos negativos y positivos en Washington DC,
evidenció que el cobro de un pequeño impuesto de USD 0.5 a la compra de
bolsas puede ser más efectivo que la entrega de un incentivo monetario del
mismo valor por el uso de bolsas reutilizables, pues las personas tienen aversión
a las pérdidas (Homonoff, 2012, pp 69).

Otro estudio de Ideas42 y las Universidades de Chicago y Nueva York demostró

que un impuesto de USD 0.7 a las bolsas plásticas desechables, vigente en
Chicago a partir de de febrero de 2017, había sido clave para reducir el uso de
BP en 40%4. Previamente a este impuesto, el Gobierno de Chicago había
utilizado una estrategia de prohibiciones focalizadas a tipos específicos de
bolsas, pero no fue efectiva para modificar los hábitos del consumidor, ya que el
consumo de bolsas per cápita había seguido siendo el mismo, solo que había
migrado al consumo de bolsas permitidas.

4
Preliminar stud suggests Chicago’s bag tax reduces disposable bag use b over 40
percent. Disponible en: http://www.ideas42.org/wp-content/uploads/2017/04/Bag-tax-
results-memo-PUBLIC.FINAL_.pdf
 (Homonoff,T & Kao, LS & Palmer, D & Seybolt, C, 2018,pp 4)

Este estudio determinó que el impacto del impuesto en la reducción de bolsas

plásticas en Chicago se debía a tres razones principales: (i) La aversión a las
pérdidas, (ii) la facilidad para identificar el cobro del impuesto, lo que hacía más
perceptible el “castigo” económico (iii) La creación de hábitos a través del
acompañamiento de mensajes y sugerencias de los agentes en los puntos de
venta de las bolsas (Homonoff,T & Kao, LS & Palmer, D & Seybolt, C, 2018).

A su vez, la evidencia empírica de la efectividad de los impuestos a las bolsas

en diversos países es indiscutible. Por ejemplo, durante el primer año del
impuesto en Colombia, la adquisición de bolsas plásticas de un solo uso se
redujo en un 30%. En Irlanda se obtuvo una reducción de casi el 90% en menos
de 4 años desde su aplicación.
Como se puede advertir, este tipo de instrumentos modifica las preferencias de
los usuarios de bolsas de plástico de forma permanente, como lo han
demostrado diversas investigaciones en torno a la economía del
comportamiento.

- Revelan los costos ambientales

A través de los impuestos ambientales, los agentes contaminantes incorporan el

precio social en el precio privado, revelando los costos ambientales. Por esa
razón, los costos sociales no terminan siendo subsidiados por los terceros o la
sociedad en su conjunto, sino que son internalizados en el precio y se
incorporan a la dinámica del mercado.

- Generan eficiencia dinámica

Al ser flexibles permitir la elección de los sujetos, los impuestos promueven la

innovación s decir, el incremento de los costos de producción ofrece un
incentivo tanto para el desarrollo de innovaciones nuevas como para la
adopción de estas sí, la fijación de precios ambientales a través de los
impuestos permite a los consumidores y a las empresas determinar la mejor
manera de reducir su "huella ambiental" (OCDE, 2011, pp. 17).
El desarrollo y uso de estas innovaciones reducen, a su vez, el costo social
general para responder a los retos ambientales (OCDE, 2011, pp. 160). En el
caso específico de las bolsas plásticas, por ejemplo, la existencia de un
impuesto que afecte las diversas etapas de producción y venta de estas,
incrementando los costos de producción, puede promover la canalización de
inversiones en tecnología e investigaciones científicas para encontrar sustitutos
a las bolsas y, de esa forma, evitar la aplicación del impuesto.

- Pueden tener efectos multidimensionales

Los impuestos pueden ayudar a internalizar los costes sociales provenientes de

la contaminación, pero a su vez pueden ayudar a cumplir con otros objetivos de
política pública ambiental, como la sostenibilidad financiera ambiental o la
reducción de impuestos regresivos. Por ejemplo, la recaudación de un impuesto
a las bolsas puede servir para financiar un fondo ambiental que se destine a
solventar líneas prioritarias como acciones de educación ambiental,
investigaciones científicas, innovación ambiental, laboratorios de economía
experimental en temas ambientales, entre otros.

A su vez, la recaudación de un impuesto a las bolsas puede compensar la

reducción de impuestos regresivos, como los impuestos al valor agregado o al
consumo. En este caso, un simple impuesto al mencionado producto puede
tener efectos redistributivos, pues no impacta sobre los bienes y servicios finales
que forman parte de la canasta básica familiar.

- Los impuestos generan eficiencia estática

Los impuestos alcanzan los mismos objetivos que las prohibiciones y sanciones,
pero a un costo menor. Las prohibiciones apuntan a reducir el uso de plásticos
en base a la ecuación coerción-sanción y, por ello, son instrumentos rígidos; es
decir, no conciben un margen de movimiento del administrado para evitar las
acciones de sanción. Por tal razón, la efectividad de las prohibiciones depende
de ciertas condiciones habilitantes, como un presupuesto de partida, un diseño
legal robusto, competencias bien definidas y, sobre todo, la predictibilidad en la
actuación de la administración. Esto origina que su financiamiento sea elevado y
que, la inobservancia de alguna de estas condiciones, pueda originar
distorsiones, como el traslado de la carga de la prueba al administrado o
sanciones inadecuadas que luego serán impugnadas en los tribunales,
incrementando los costos de transacción.
Adicionalmente, los altos costos para cumplir con las prohibiciones pueden
originar escalamientos en nuevos problemas: mayor informalidad o
contrabando. Lo que no ocurre con un pequeño impuesto que puede
operativizarse a través de los instrumentos fiscales ya existentes, como las
declaraciones o liquidaciones del IGV.
 BIBLIOGRAFÍA

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