CHQAO

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

GESTÃO DE GESTÃO DA
MATERIAL E TECNOLOGIA
PATRIMÔNIO DA INFORMAÇÃO

GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
QUALIDADE EM SERVIÇOS

GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
FUNDAMENTOS PÚBLICA BRASILEIRA
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa

Redação Pedagógica
Alessandra Muylaert Archer
Frieda Marti
Tito Ricardo de Almeida Tortori

Revisão
Alessandra Muylaert Archer

Projeto Gráfico
Romulo Freitas

Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A:

Luiza Serpa Generalidades da administração pública brasileira / coordenação didático-
pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica:
Coordenação de Conteudistas Alessandra Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: Marcelo
Conteudistas
Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Alexandre Duarte de Paiva Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] Exército
Edson Carmelo de Souza Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Geraldo Mendes Gutian
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.
Weslei Jardim Batista
34 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Revisão Técnica Inclui bibliografia.
Marcelo Cabus Klötzle 1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de
Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori,
Produção Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa,
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército.
Realização Escola de Instrução Especializada.
EsIE – Escola de Instrução Especializada
CDD: 351.81
Exército Brasileiro
 CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Unidade 2 – Parte A
Generalidades da Administração Pública Brasileira
Tarsila do Amaral - Operários

APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os
subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas
para o Quadro Auxiliar de Oficiais.

A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila,

possui carga horária total de 90 horas.

Os objetivos gerais dessa disciplina são:

I. Conhecer a história da administração pública;

II. Analisar os fatores culturais da administração pública dentro de sua

cronologia;

III. Analisar as mudanças sociais relacionadas à administração pública;

IV. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;

V. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da admi-

nistração pública;

VI. Conhecer as ferramentas que a administração pública possui para

realizar e controlar suas tarefas.

Nesta terceira apostila será apresentada a Unidade II – Parte A – Genera-

lidades da administração pública brasileira, cujos objetivos estarão
especificados por capítulo.

Boa leitura!
conteudistaS

Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-
lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-
genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia
Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal
de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor
da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de
Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e
Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-
plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos
e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva.
Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-
peamento, análise e melhoria de processos.

Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder
Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela
Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração
da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise
e melhoria de processos.

Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom
Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento
de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada
(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da
AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.

Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de
Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-
ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em
Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/
UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área
de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de
carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-
to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no
serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.
Índice

1. Atividades, estruturação e serviços da Administração Pública 09

1.1 Estrutura da Administração Pública 09
1.2 Políticas Públicas integradas 12
1.3 Serviços e atividades administrativas 16
1.3.1 A atividade administrativa 16
1.3.2 O serviço público 18

2. Formas de controle na Administração Pública 21

2.1 Classificação das formas de controle da
Administração Pública 22
2.1.1 Controle da Administração Pública de acordo
com a origem 22
2.1.2 Controle da Administração Pública de acordo
com o momento do exercício 25
2.1.3 Controle da Administração Pública de acordo
com o aspecto controlado 26
2.1.4 Controle da Administração Pública de acordo
com a amplitude 28

3. Bibliografia 31
1 Atividades, estruturação e serviços
da Administração Pública
Federalismo: é um sis-
tema político que tem como
característica a descentrali-
zação política marcada pela
coexistência de esferas políti-
cas distintas e autônomas no
mesmo território.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
Objetivos específicos
• Identificar a estrutura da administração pública.
• Identificar as políticas públicas integradas.
• Analisar as atividades administrativas.
• Distinguir os serviços públicos.
Segundo PALUDO (2012, p.20):
O termo Administração é utilizado tanto para designar
funções de planejamento e direção, como para designar
ações de execução. Para ele, o administrador é o pro-
fissional (agente público) que atua nas organizações e
exerce as funções de planejar, organizar, dirigir, coordenar
e controlar.
Nesta apostila serão abordados os aspectos relevantes relacionados à estrutu-
ra/organização e os serviços prestados pela administração pública no Brasil.
1.1 Estrutura da administração pública
A administração, de acordo com PALUDO (2012, p.20) compreende todo o
aparato existente (estrutura e recursos; órgãos e agentes; serviços e atividades)
à disposição dos governos para a realização de seus objetivos políticos e do
objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do bem comum da coleti-
vidade. Hely Lopes Meirelles (1990, p.55) define a administração pública como
o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo.
A Constituição Federal de 1988 adotou o [Federalismo] em que é possível
identificar vários níveis de poder político, todos dotados de autonomia política
e administrativa: a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os municí-
9
 pios. Cada um desses entes da federação possui uma estrutura e administração
próprias, realizando suas atividades administrativas de forma independente em
relação às demais.

Como abordado na parte A desta primeira Unidade, no capítulo 2, a administração

pública é o conjunto de agentes públicos, órgãos e pessoas jurídicas destinado à
execução das atividades administrativas. É subordinada ao poder político e pode ser
considerada algo que o governo utiliza para atingir fins definidos.

A administração pública é o instrumento que o Estado tem

para colocar em prática as decisões do governo. O governo
precisa dela para fazer funcionar a máquina ou o aparelho do
Estado, executando tudo aquilo que deve ser feito.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pormenorizou, em

seu capítulo VII (art. 37 a 41), regras gerais e diversos preceitos relativos à
administração pública, que tratam dos seguintes tópicos:

• Diretrizes de atuação de agentes administrativos;

• C
argos e empregos públicos (incluindo as formas de acesso e de acumulação);

• Regime de previdência;

• Licitações (obrigatoriedade);

• Responsabilidade civil do Estado, etc.

De acordo com a Constituição Federal de 1988:

“A administração pública Art 37. A administração pública direta e indireta de

em sentido amplo compre-
qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
ende: o governo (que toma
as decisões políticas), a es- Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
trutura administrativa, e a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
administração (que executa eficiência [...].
essas decisões). Em sentido
estrito, compreende apenas
as funções administrativas de
Como é possível observar no texto da Constituição, a expressão administração
execução dos programas de pública é empregada no Art.37 em dois sentidos. Num primeiro momento, ao
governo e demais atividades.
falar em administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
É o ramo da Administração
aplicada nas Administrações União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No segundo, ao se re-
direta e indireta das três es- ferir à atividade administrativa, quando determina sua submissão aos princípios
feras (ou níveis) de Governo:
Federal, Estadual e Munici- da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, da
pal” (PALUDO, 2012, p.20). licitação e da organização do pessoal administrativo.

10
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
A estrutura da administração pública federal é complexa, porque a fun-
ção administrativa é institucionalmente imputada a diversas entidades gover-
namentais autônomas, expressas no Art. 37 da CF/88, de onde decorre a exis-
tência da administração pública federal (União), de cada Estado (administração
estadual), a do Distrito Federal e a de cada município (administração municipal
ou local), cada qual submetida a um Poder político próprio possuidor de uma
organização governamental autônoma.

A administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos institu-

ídos para a consecução dos objetivos do governo. O Decreto-Lei 200/1967
estabelece, em seu art. 4°, a organização da administração pública federal da
seguinte forma:
Art. 4° - Administração federal compreende:

a. A administração direta, que se constitui dos serviços

integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.

b. A administração indireta, que compreende as seguin-

tes categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurídica própria:

• Autarquias;
• Empresas públicas;
• Sociedades de economia mista;
• Fundações públicas.

Parágrafo Único. As entidades compreendidas na adminis-

tração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de
competência estiver enquadrada sua principal atividade.

Conforme abordado na Unidade 1, capítulo 2, Administração Direta, de

acordo com Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo (2009) é o conjunto de
órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício,
de forma centralizada, de atividades administrativas.

De acordo com o Art.4°, inciso I, do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de

1967, a administração direta federal se constitui dos serviços integrados na
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

11
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
 A direção da administração federal é exercida pelo Presidente da República
com auxílio de seus Ministros, de seu assessoramento especial (Assessoria Es-
pecial e Advocacia Geral da União) e dos órgãos consultivos, como o Conselho
da República e o Conselho de Defesa Nacional.

Quando nos referimos à administração direta em relação aos

demais entes da federação, estamos tratando do conjunto de
órgãos que fazem parte da estrutura da chefia do Poder Execu-
tivo como, por exemplo, o gabinete do governador e do prefei-
to municipal e da estrutura de seus órgãos auxiliares, como as
secretarias de Estado e as secretarias municipais.

De acordo com o Decreto-Lei Administração indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de

n° 200, de 25 de fevereiro de
autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm a competência
1967, a administração indi-
reta compreende as seguintes para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
entidades: autarquias, em-
presas públicas, sociedades
de economia mista e funda-
ções públicas.
1.2 Políticas públicas Integradas

Em se tratando de políticas públicas:

As últimas décadas registraram o ressurgimento da

importância do campo de conhecimento denominado
Política Keynesiana: políticas públicas, assim como das instituições, regras
as políticas de John Maynard e modelos que regem sua decisão, elaboração, imple-
Keynes exerceram uma enor-
me influência no processo de mentação e avaliação. Vários fatores contribuíram para
renovação das teorias clássi- a maior visibilidade desta área. O primeiro foi a adoção
cas, bem como na reformula- de políticas restritivas de gasto, que passaram a domi-
ção da política de livre mer- nar a agenda da maioria dos países, em especial os em
cado. De acordo com elas,
acreditava-se que a economia desenvolvimento. A partir dessas políticas, o desenho e a
seguiria o caminho do pleno execução de políticas públicas, tanto as econômicas como
emprego, sendo o desempre- as sociais, ganharam maior visibilidade. O segundo fator
go uma situação temporária é que novas visões sobre o papel dos governos substituí-
que desapareceria graças às
forças do mercado. ram as [políticas keynesianas] do pós-guerra por políticas
restritivas de gasto (SOUZA, 2006, p. 20).

12
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
O assunto relativo a políticas públicas é muito complexo, uma vez que é divi-
dido em diversas fases e há o envolvimento de atores de diversos setores da
sociedade. Muitos países têm investido no desenvolvimento de novas técnicas
e ferramentas que possibilitem tornar este processo mais rápido, aumentando
sua eficácia e abrangência.

O governo tem papel fundamental na implantação, gestão

e avaliação de políticas públicas. No entanto, não é o único
responsável pelo desenvolvimento e implantação dessas po-
líticas, que envolvem diversos participantes como, por exem-
plo, associações, Organizações Não-Governamentais (ONGs),
empresas, instituições públicas e privadas, entre outros.

De acordo com Silva e Bassi:

No Brasil, os estudos estratégicos começaram a ser

utilizados como ferramenta no planejamento estratégico
a partir da década de 1970. Porém, somente a partir da
década de 1990 é que esta metodologia passou a ser uti-
lizada por alguns Ministérios como subsídio no processo
de formulação de políticas públicas (2011, p.316).

Podemos afirmar que, para promover o bem-estar da sociedade, é necessário

que sejam desenvolvidas inúmeras ações abrangendo diversas áreas, como
educação, saúde, meio ambiente, etc. Para atingir esses objetivos, o governo
deve utilizar as políticas públicas.

De acordo com Lopes, Amaral e Caldas (2008, p.5), políticas públicas podem ser
definidas da seguinte forma: “Políticas públicas são um conjunto de ações e deci-
sões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade”.

As políticas públicas podem ser representadas como planos que visem re-
sultados que atendam ao interesse da sociedade e correspondem a direitos
assegurados pela Constituição Federal. Podem ser implantadas por iniciativa
dos Poderes Executivo, ou Legislativo, a partir das demandas e propostas da
sociedade. Elas ainda são responsáveis pelo estabelecimento de metas e por
elencar soluções para os problemas sociais nas diversas áreas (saúde, educa-
ção, segurança, meio ambiente, habitação, dentre outras). Portanto:

13
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
 [...] as Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas
e planos que os governos (nacionais, estaduais ou muni-
cipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o
interesse público (LOPES, AMARAL e CALDAS, 2008, p.5).

Nesse sentido, as políticas públicas são ações sob a responsa-

bilidade dos governantes (tomadores de decisão), de acordo
com uma ordem de prioridade estabelecida por eles, que de-
vem atender às demandas ou expectativas da sociedade.

Lopes, Amaral e Caldas afirmam que:

...as demandas da sociedade são apresentadas aos diri-

gentes públicos por meio de grupos organizados, no que
se denomina de Sociedade Civil Organizada (SCO), a qual
inclui, conforme apontado acima, sindicatos, entidades
de representação empresarial, associação de moradores,
associações patronais e ONGs em geral (LOPES, AMARAL
e CALDAS, 2008, p.6).

A sociedade tem a possibilidade de participar nas políticas públicas por meio

dos Conselhos nos níveis nacional, estadual e municipal, através da realização
de conferências, audiências e encontros que envolvam os diversos segmentos
da sociedade.

Conforme LOPES, AMARAL & CALDAS (2008, p. 7):

Compreendidas as diversas demandas e expectativas da

sociedade, ele [o governo] fará a seleção de prioridades
para, em seguida, oferecer as respostas. As respostas
nunca atenderão às expectativas de todos os grupos.
Alguns grupos serão contemplados, outros não.

Políticas públicas podem ser resumidas como:

(...) o campo do conhecimento que busca, ao mesmo

tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar
essa ação (variável independente) e, quando necessá-
rio, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações
(variável dependente). A formulação de políticas públicas
constitui-se no estágio em que os governos democráticos
traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em
programas e ações que produzirão resultados ou mudan-
ças no mundo real (SOUZA, 2006, p.26).

14
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
De fato, as políticas públicas não conseguirão atender às expectativas de todos
os segmentos da sociedade. No entanto, podemos citar como exemplos de
ferramentas úteis no desenvolvimento de políticas públicas, no caso de um
município, o Plano Diretor e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).

Segundo Kanegae, o Plano Diretor:

...é uma lei municipal de caráter obrigatório para mu-

nicípios com mais de 20 mil habitantes ou de regiões
metropolitanas, de caráter turístico ou que estejam em
área de influência de empresas ou atividades que causem
impacto ambiental e estabelece diretrizes de ocupação
da cidade. É este plano que define o que pode ser feito
na cidade, dando assim orientações ao próprio poder
público (KANEGAE, 2012, p.15).

Sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a autora afirma que é “guiada Plano Plurianual é um ins-
pelo Plano Plurianual e destina recursos para ações do governo provenientes trumento legal de planeja-
mento que apresenta proje-
das políticas públicas” (KANEGAE, 2012, p.15). tos e programas de grande
alcance para um período de
O Art. 165 da Constituição da República Federativa do Brasil define que as leis quatro anos, estabelecendo
de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: o plano Plurianual, as diretrizes prioridades e direcionando
ações do governo. Norteia a
orçamentárias e os orçamentos anuais. elaboração de outros planos
no âmbito federal, buscando
Em se tratando de Plano Plurianual, o Art. 165 da Constituição Federal, no seu impedir danos às diretrizes já
parágrafo 4°, define que ”os planos e programas nacionais, regionais e seto- estabelecidas.

riais serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados

pelo Congresso Nacional”.

Portanto, as políticas possuem uma forte ligação com o Estado, uma vez que é
através delas que são determinados como os recursos públicos serão utilizados
(visando o benefício dos cidadãos), de como os recursos recolhidos (através
dos impostos) deverão ser acumulados e investidos, bem como de que manei-
ra as contas públicas serão prestadas ao fim desse processo.

Para Souza (2006, p.36), das diversas definições e modelos sobre políticas
públicas, podemos extrair e sintetizar seus elementos principais:

• “A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende

fazer e o que, de fato, faz”.

• “Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada

através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes
formais, já que os informais são também importantes”.

15
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
 • “É abrangente e não se limita a leis e regras. Pode ser considerada como
uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados e embora
tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo”.

1.3 Serviços e Atividades administrativas

A organização da administração pública brasileira é regulada por dispositivos

legais que buscam atender os anseios de toda a sociedade. Para Paludo (2012,
p.26), organizar a administração pública significa:

Organizar todo o seu aparato: estrutura e recursos;

órgãos e agentes; serviços e atividades; e competências. A
estrutura organizacional corresponde ao modo pelo qual
a autoridade é distribuída, as atividades são divididas e
organizadas, e o sistema de comunicação é estabelecido.
Os serviços e atividades são, portanto, parte do aparato
da grande estrutura da administração pública.

1.3.1 A atividade administrativa

A atividade administrativa é a ação do Estado relacionada à gestão dos

serviços que ele tem a incumbência de executar.

Quando um militar realiza a conferência da carga de seu pelotão, de sua re-

serva de materiais, ou o fiscal administrativo realiza uma inspeção de controle
de materiais no almoxarifado da organização militar está sendo realizada uma
atividade administrativa.

De acordo com o Artigo 6° do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, as

atividades da administração federal obedecerão aos seguintes princípios
fundamentais:

I. Planejamento.

II. Coordenação.

III. Descentralização.

IV. Delegação de Competência.

V. Controle.

16
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Estes princípios fundamentais são explicados nos Artigos 7º, 8º, 10º, 11º, 12º
e 13º do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ilustrados na Figura 1
e resumidos a seguir:

I. O planejamento governamental deve ter como objetivo a promoção

do desenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional.
Compreende a elaboração e atualização do plano geral de governo; de
programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; do orça-
mento-programa anual e da programação financeira de desembolso.
a. A coordenação das atividades da administração federal será
permanente.

II. A execução das atividades da administração federal será descentra-

lizada em três planos: dentro dos quadros da administração federal,
distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; da admi-
nistração federal para a das unidades federadas, quando estejam devida-
mente aparelhadas e mediante convênio; da administração federal para
a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

III. A delegação de competência é um instrumento para descentralizar a

administração pública.

IV. O controle das atividades da administração pública deve ser exercido

em todos os níveis e órgãos.

Planejamento

Controle Coordenação
Atividades da
administração

Delegação de
Competência Descentralização

Figura 1 – Princípios da atividade administrativa

17
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
 1.3.2 O serviço público

O Artigo 175 da Constituição Federal estabelece que a prestação do serviço

público é de titularidade do Poder Público. Entretanto, existe a possibilidade
de delegação da execução desses serviços.

Quando a delegação é para pessoas jurídicas integrantes da própria adminis-

tração, a descentralização enseja delegação legal e quando a execução dos
serviços é transferida para iniciativa privada se constitui a delegação negocial
(CARVALHO, 2007).

Para Alexandrino (2009, p.608), “a delegação de um serviço público nunca trans-

fere sua titularidade, ou seja, o particular não presta serviço público por direito
próprio, como titular do serviço, mas sim pela qualidade de mero delegatário”.

O Estado nunca deixa de ser o responsável pelo serviço prestado,

mesmo quando empresta a uma organização privada o direito
de explorar o uso de determinado serviço considerado público.

A prestação direta do serviço público é aquela realizada pela administração

pública (direta ou indireta) e a prestação indireta é a realizada por particulares,
mediante delegação do poder público (Alexandrino, 2009).

Mas o que são os serviços públicos?

Alexandrino (2009, p. 613) ensina que:

[...] a expressão “serviço público” é empregada como

sinônimo de “função pública” ou “atividade pública”.
Abrange, assim, o conjunto de atividades que são exer-
cidas sob regime jurídico de direito público: a ativida-
de jurisdicional, a atividade legislativa, a atividade de
governo (atividade política) e as atividades consideradas
de administração pública em sentido material, inclusive a
prestação de serviços públicos em sentido estrito realiza-
da por intermédio de delegatários.

Para Carvalho Filho (2007, p.287) o serviço público é uma expressão que pos-
sui dois sentidos fundamentais: objetivo e subjetivo.

18
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
No sentido objetivo, serviço público é a atividade prestada pelo Estado e
seus agentes. Já o sentido subjetivo trata dos órgãos do Estado responsáveis
pelas atividades voltadas à coletividade.

As características do serviço público estão relacionadas com quem presta o ser-

viço, o fim a que se destina e o regime jurídico que é executado. Esses serviços
são um dos objetivos do Estado.

De acordo com Carvalho Filho (2007) são características do serviço público:

• Sujeito estatal – Visando o interesse público, os serviços públicos são

objetivos do Estado.

• Interesse coletivo – Como gestor dos interesses coletivos, o Estado

deve ter o objetivo de propiciar todo tipo de comodidades para serem
usufruídas pelo cidadão. Os interesses coletivos podem ser primários ou
essenciais (estará atendendo às demandas principais da coletividade) ou
secundários ou não essenciais.

• Regime de direito público – O serviço público é submetido ao regime

de direito público. São várias as normas aplicáveis, mas destaca-se a que
determina a fiscalização do serviço, a supremacia do Estado no que toca
à execução, à prestação de contas.

Diversos critérios podem ser usados para a classificação dos serviços públicos,
Carvalho Filho (2007) adota as quatro classificações do serviço público abaixo
relacionadas:

• Serviços delegáveis e indelegáveis – Os delegáveis podem ser exe-

cutados por colaboradores ou pelo Estado, já os serviços indelegáveis só
podem ser prestados diretamente pelo Estado.

• Serviços administrativos e de utilidade pública – Serviços adminis-

trativos são os que o Estado executa para compor melhor sua organiza-
ção, já os serviços de utilidade pública são os que se destinam direta-
mente aos indivíduos.

• Serviços coletivos e singulares – Os serviços coletivos são prestados

a agrupamentos indeterminados de indivíduos, já os singulares são para
destinatários individualizados, sendo mensurável a utilização por cada
um dos indivíduos.

• Serviços sociais e econômicos – Serviços sociais são os que o Estado

executa para atender aos reclamos sociais básicos, já os serviços eco-
nômicos são aqueles que por sua possibilidade de lucro representam
atividades de caráter mais industrial ou comercial.

19
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A

Concessão e permissão são
instrumentos que permitem
a descentralização do serviço
público.
20
Sujeito
estatal
Característica Interesse
coletivo
Regime de
direito público
Serviço
público
Serviços delegáveis
e indelegáveis
Serviços administrativos
e de utilidade pública
Classificação
Serviços coletivos
e singulares
Serviços sociais
e econômicos
Figura 2 – Características e classificações do serviço público
Alexandrino (2009, p.637) explica que, de acordo com os incisos II e IV do Art.
2º da Lei 8987/1995, a concessão do serviço público é a delegação de sua
prestação, feita pelo Estado, mediante licitação, e a permissão do serviço
público a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação dos
serviços públicos.
Como o Brasil é uma federação, os serviços públicos podem ser federais,
estaduais, distritais e municipais. Alguns serviços são apontados como sendo
comuns a todas as pessoas federativas, entretanto, algumas atividades são
situadas na competência privativa de algumas esferas acima citadas (Carvalho
Filho, 2007, p.293).
Os serviços comuns são os que podem ser realizados por pessoas de mais de
uma esfera administrativa (ex: serviços de saúde pública, programas de constru-
ção de moradias, proteção ao meio ambiente, etc.). Já os serviços privativos,
são realizados por apenas uma esfera da administração (ex: emissão de moeda,
serviço postal, polícia marítima e aérea, etc.) (Carvalho Filho, 2007, p.293).
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2 Formas de controle
na Administração Pública

Objetivos específicos

• Identificar as formas de controle da administração pública.

O conceito da palavra controle, dentro do tema de administração pública, é

de fundamental entendimento antes de iniciarmos o estudo propriamente dito
do que venha a ser efetivamente o controle dentro da administração pública.
Diversos autores abordam essa ideia. Meirelles, por exemplo, afirma que con-
trole “é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro” (1990, apud Remis,
2013, p.1). Já Alexandrino e Paulo (2006, apud Remis, 2013, p.1) conceituam o
controle da administração pública como sendo tanto o poder como o dever que
a própria administração (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, dire-
tamente ou por meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa.

De acordo com Pietro,

...controle Administrativo é o poder de fiscalização e

correção que a administração pública (em sentido amplo)
exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de
legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante
provocação. Na esfera federal, esse controle é denomina-
do de supervisão ministerial pelo Decreto-lei nº 200, de
25 de fevereiro de 1967 (PIETRO, 2008, p. 692).

O controle da administração é exercitável em todos e por to-

dos os Poderes do Estado (existem atividades administrativas
em todos os poderes), estendendo-se a toda atividade admi-
nistrativa e a todos os seus agentes, garantindo que a Admi-
nistração atue conforme os princípios que lhe são impostos.

21
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
 Embora o controle seja uma atribuição estatal, aqueles que são administrados
também participam dele, à medida que pode e deve provocar esse contro-
le, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas na proteção do
interesse coletivo.

Sendo assim, de acordo com Marinela (2010, apud, Remis 2013, p.2), pode-
mos conceituar, de forma genérica, que controle é o conjunto de mecanismos
jurídicos para a correção e fiscalização das atividades da administração pública.

2.1 Classificação das formas de controle

da administração pública

Dentro do contexto da administração pública existem diversos tipos e formas de

realizar o controle. As mais consagradas e que permitem um maior entendimento
do assunto são classificadas de acordo com sua origem; com o momento do exer-
cício; com o aspecto controlado e com a amplitude (Alexandrino e Paulo, 2009).

2.1.1 Controle da administração pública de acordo com a origem

De acordo com a origem, o controle pode ser: interno (exercido dentro de

cada Poder), externo (realizado por órgão externo ao Poder) ou popular.

a) Controle interno

Controle interno é aquele que ocorre dentro da própria entidade ou órgão

em que se realiza a atividade a ser controlada. Marinela (2010, apud Ramis,
2013, p.2), afirma que todo superior hierárquico poderá e deverá exercer con-
trole administrativo compatível nas atividades executadas por seus subalternos,
tornando-se, assim, responsável por todos os atos praticados em seu setor. Já
Alexandrino e Paulo (2009) citam como exemplo de controle interno aquele que
as chefias exercem nos atos de seus subordinados dentro de um órgão público.

É também o controle exercido dentro de um mesmo Poder, seja aquele exerci-

do no âmbito hierárquico, seja aquele feito por órgãos especializados que não
necessariamente possuem relação hierárquica. Pode ser, ainda, o controle da
administração direta sobre a indireta dentro de um mesmo Poder.

Para exemplificar, o Centro de Controle Interno do Exército (CCIEx), antiga Dire-

toria de Auditoria (D Aud), órgão de assistência direta e imediata ao Comandan-
te do Exército, tem por finalidade planejar, coordenar e executar as atividades de
Controle Interno no âmbito do Comando do Exército (Exército Brasileiro, 2013).

22
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
A Constituição Federal de 1988, no seu Artigo 74, determina aos poderes a
existência de sistemas de controle interno. Para regular corretamente esses
sistemas, estabeleceu alguns itens mínimos de controle, abaixo expostos:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de controle inter-
no com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano

plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto

à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e

garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua

missão institucional”.

O parágrafo primeiro deste Artigo (apud Alexandrino e Paulo 2009, p.742)

estabelece que “os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conheci-
mento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribu-
nal de Contas da União (TCU), sob pena de responsabilidade solidária”. Assim,
qualquer membro da administração tem a obrigação de denunciar para o TCU
qualquer irregularidade encontrada.

b) Controle externo

O controle externo ocorre quando um Poder exerce fiscalização sobre outro

Poder, ou seja, sobre os atos administrativos praticados por este outro (Paludo,
2012). Segundo Meirelles (1990, apud Remis, 2013) “é o que se realiza por
órgão estranho à administração responsável pelo ato controlado”.

Podem ser apontados como exemplos de atos de controle externo segundo

Alexandrino e Paulo (2009):

• A apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo;

• A auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada

despesa do Executivo.

23
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A

O §2º do Artigo 74 da Consti-
tuição Federal estabelece que
“qualquer cidadão, partido
político, associação ou sindi-
cato é parte legítima para, na
forma da lei, denunciar irre-
gularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas
da União”.
24
• A anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário;
• A sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo;
• O julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo
Presidente da República e a apreciação dos relatórios, por ele apresenta-
dos sobre a execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX).
c) Controle popular
A necessidade de um controle popular fica clara, visto que a administração
pública visa o interesse público, por isso é necessária a existência de meca-
nismos que possibilitem aos administrados analisar como está a regularidade
da atuação da administração. Esses mecanismos devem impedir a prática de
atos ilegítimos, que venham a lesar tanto o indivíduo como a coletividade e
que seja possível também a reparação de danos, caso esses atos de fato sejam
consumados (Remis, 2013).
Sendo assim, o controle externo popular é aquele que regula o Direito de Re-
presentação, bem como o processo de responsabilidade civil, penal e adminis-
trativa nos casos de abuso de autoridade (Lei 4.898). Segundo os Artigos 14
a 22 da Lei 8.429 (Lei de Improbidade Administrativa), por exemplo, qualquer
pessoa pode representar para que autoridade realize o controle.
Exemplificando, o Artigo 31, §3º, da Constituição Federal, determina que as
contas dos municípios fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição
de qualquer contribuinte para o exame e apreciação, podendo questionar-lhes
a legitimidade nos termos da lei.
Outro exemplo pode ser verificado no Artigo 5º, LXXIII, da Constituição, que
estabelece o seguinte:
Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação po-
pular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público
ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histó-
rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé,
isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
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2.1.2 Controle da administração pública de acordo com o
momento do exercício

De acordo com o momento do exercício, o controle pode ser: prévio ou

preventivo (antecede o ato), concomitante (acompanha a realização do ato) e
posterior ou subsequente (após a prática do ato).

a) Controle prévio ou preventivo

Controle prévio ou preventivo, segundo Remis (2013), é aquele exercido

antes do início ou da conclusão do ato administrativo, sendo um requisito
para sua eficácia e validade, ou seja, ocorre antes de consumar-se a conduta
administrativa (Paludo, 2012).

Podem ser apresentados como exemplo de controle prévio, de acordo com

Alexandrino e Paulo (2009):

• Quando o Senado Federal autoriza a União, os Estados, o Distrito Fede-

ral ou os Municípios a contrair empréstimos externos;

• A aprovação, pelo Senado Federal, da escolha de ministros dos tribunais

superiores, do Procurador Geral da República, do Presidente do Banco
Central, etc. Este controle, conforme prevê o Art. 52 da Constituição,
ocorre previamente, pois precede a nomeação dos citados agentes públi-
cos, conforme se desprende da leitura do Art. 84, XIV, da Carta Política; e

• A concessão de uma medida liminar em mandado de segurança preven-

tivo que impeça a prática ou a conclusão de um ato administrativo que
o administrado entenda ameaçar direito líquido e certo seu.

b) Controle concomitante

Controle concomitante ou sucessivo é aquele que ocorre à medida que a

conduta administrativa vai se desenvolvendo, ou seja, exercido durante o ato,
acompanhando a sua realização, com o intento de verificar a regularidade de
sua formação (Alexandrino e Paulo, 2009). Alexandrino e Paulo (2009, p. 745)
apresentam como exemplos:

• A fiscalização que a administração exerce sobre contratado (licitação)

durante a realização de obras;

• A fiscalização da execução de um contrato administrativo, e

• A realização de uma auditoria durante a execução do orçamento, entre outros.

25
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
 c) Controle posterior

Controle posterior, subsequente ou corretivo é aquele que trata de revisão

dos atos já praticados, ou seja, do controle exercido após a conclusão do ato,
tendo como intenção “corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou
dar-lhe eficácia, a exemplo da homologação na licitação” (Marinela, 2010,
apud Remis, 2013).

Como exemplos, podem ser apresentados a homologação de um procedimen-

to licitatório de um concurso público; a sustação, pelo Congresso Nacional,
de atos normativos do Poder Executivo que excedam a autoridade do Poder
regulamentar, etc. Alexandrino e Paulo (2009) afirmam ainda que o controle
judicial dos atos administrativos, via de regra, é um controle subsequente.

2.1.3 Controle da administração pública de acordo com o

aspecto controlado

De acordo com o aspecto controlado, o controle pode ser: de legalidade (para

verificar se o ato está conforme a legislação vigente) e de mérito (verificar a
eficiência do ato).

a) Controle de legalidade ou legitimidade

O controle de legalidade e legitimidade verifica o confronto entre a con-

duta administrativa e uma norma jurídica, podendo esta estar na carta magna,
em lei ou em outro ato administrativo primário ou mesmo em ato administrati-
vo impositivo para a própria administração (Alexandrino e Paulo, 2009).

É o controle que verifica se o ato foi praticado em conformidade com as nor-

mas vigentes do ordenamento jurídico. Meirelles (1990, apud Remis, 2013, p.
4) afirma que “é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou
do procedimento administrativo com as normas legais que o regem”.

Não verifica apenas a compatibilidade entre o ato e o disposto na norma legal

positivada, mas também aprecia os aspectos relativos à observância obrigatória
dos princípios administrativos.

Segundo Remis (2013), poderá ser exercido tanto pela própria administração
que praticou o ato (controle interno de legalidade) quanto pelo Poder Judi-
ciário, no exercício de sua função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, em
casos previstos na Constituição Federal (controle externo de legalidade).

26
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De acordo com Alexandrino e Paulo (2009, p.746), “o exercício do controle de
legalidade pode ter como resultado a confirmação da validade ou a convalidação
do ato controlado”. Nesses casos, o ato será declarado válido (legal e legítimo)
por autoridade diversa daquela que o praticou, ou nulo (quando existir ilegalida-
de neste), podendo ser feita pela própria administração ou pelo Poder Judiciário.
A anulação terá efeito retroativo, desfazendo as relações resultantes dele.

Através da Lei nº 9.784/99, além do ato poder ser válido ou nulo, quando este
não acarretar lesão ao interesse público ou a terceiros envolvidos, foi admitida
a convalidação do ato administrativo defeituoso (Remis, 2013).

b) Controle do mérito

O controle de mérito, na definição de Remis (2013), tem como objetivo a

verificação da eficiência, da oportunidade, da conveniência e do resultado do
ato controlado. Trata-se, portanto, de uma ação discricionária, exercida sobre
atos discricionários.

É normalmente o ato de competência do próprio Poder que o editou. Entre-

tanto, Remis (2013) ensina que existem casos previstos na Constituição Federal
em que o Poder Legislativo deverá exercer controle de mérito sobre atos que o
Poder Executivo praticou. Esse caso está previsto no Artigo 49, inciso X:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacio-

nal: (...)

X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de

suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da
administração Indireta.

O resultado da execução do controle de mérito por parte da administração é a

revogação dos atos discricionários realizados e regularmente editados por ela
mesma. Com a revogação, o ato válido, legítimo, sem vícios, mas que a admi-
nistração julgue inconveniente ou inoportuno é retirado do mundo jurídico.

Tradicionalmente e de acordo com grande parte da doutrina, não cabe ao

Poder Judiciário exercer esse controle sobre atos do Executivo ou do Legislati-
vo. Nestes casos o controle será sempre de legalidade ou legitimidade. Quando
o Judiciário se utiliza do controle de mérito, ele está declarando ilegal um ato
que estará ferindo os princípios jurídicos básicos, como, por exemplo, o da
razoabilidade, sendo importante lembrar que o Judiciário não poderá revogar
o ato administrativo, e sim apenas anulá-lo (Remis, 2013).

27
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
 2.1.4 Controle da administração pública de acordo com a amplitude

De acordo com a amplitude, o controle pode ser: hierárquico (que decorre da

hierarquia administrativa) e finalístico (administração direta sobre a indireta).

a) Controle hierárquico

O controle hierárquico ocorre através de um ordenamento vertical dos ór-

gãos da administração direta ou do ordenamento vertical de órgãos integran-
tes de cada entidade da administração indireta. É sempre um controle interno,
típico do Poder Executivo, mas que pode existir entre órgãos administrativos e
agentes públicos nos outros poderes (Alexandrino e Paulo, 2009).

Segundo Meirelles, é o controle que resulta automaticamente do escalona-

mento vertical dos órgãos do Poder Executivo, em que os inferiores estão
subordinados aos superiores. O controle hierárquico ocorre sempre que os ór-
gãos superiores (dentro de uma mesma estrutura hierárquica) têm competên-
cia para controlar e fiscalizar os atos praticados por seus subordinados (apud,
Remis, 2013, p. 5).

Exemplificando, o controle que o diretor de uma Secretaria exerce sobre o ato

de seu serventuário; na esfera da administração direta federal, os ministérios
exercem sobre suas secretarias; estes sobre suas superintendências; estes sobre
suas delegacias, e assim por diante, mostram como o controle hierárquico exis-
te sempre que houver escalonamento vertical entre órgãos ou agentes públicos
dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica.

Este controle é irrestrito e não depende de uma norma específica que o estabe-
leça ou autorize. Com ele, é possível verificar em determinado agente ou órgão
os aspectos relativos à legalidade e ao mérito de todos os atos praticados pelos
agentes ou órgãos subordinados (Remis, 2013).

b) Controle finalístico

O controle finalístico segundo Alexandrino e Paulo (2009) é aquele exercido

pela administração direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da administra-
ção indireta. Este controle depende de norma legal que o estabeleça, determi-
ne os meios de controle, os aspectos a serem controlados, as ocasiões de sua
realização, as autoridades responsáveis pela sua realização, bem como as suas
finalidades (Remis, 2013).

28
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
Entretanto, deve-se observar que:

Em casos excepcionais (casos de condutas patentemente

aberrantes da administração), a administração Direta
poderá controlar a indireta independentemente de regu-
lamentação legal. Este caso é a chamada tutela extraordi-
nária (Remis, 2013, p. 6).

Como não há subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou o

órgão controlador, ele não se submete à hierarquia. Segundo Alexandrino e
Paulo (2009, p. 751) “é um controle limitado e teleológico, ou seja, restringe-
-se à verificação do enquadramento da entidade controlada no programa geral
no Governo e à avaliação objetivando atingimento, pela entidade, de suas fina-
lidades estatutárias”.

Após verificarmos os aspectos conceituais de controle na administração pública

e suas classificações, podemos entender que o seu objetivo é garantir o bom
andamento da administração, conforme a legislação vigente, acompanhar a
conduta de seus agentes e garantir a eficiência, eficácia, efetividade e econo-
micidade de suas ações. Tudo isso que foi visto visa atingir o principal objetivo
do Estado: promover o bem comum da coletividade (Paludo, 2012).

29
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U2 A
3 bibliografia

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