C olecció n C IE N C IA S S O C IA LES M aría del R o s a r io V arela

NOVEDADES
Reconstruyendo lo social.
Prácticas y experiencias de investigación desde el Trabajo Social
Nora Aquín (coordinador)
Salud y planificación social.
¿Políticas en contra de la enfermedad o políticas para la salud?
Víctor Mario Estrada Ospina
La profesionalización en Trabajo Social.
PARADIG M AS,
Rupturas y continuidades, de la Reconceptualización
a la construcción de proyectos ético-políticos
Foro debate. Margarita Rozas Pagaza (coordinadora) DEBATES, T E N S IO N E S
La formación profesional y la intervención profesional.
Hacia la construcción de proyectos ético-políticos en Trabajo Social
Encuentro Latinoamericano de Trabajo Social. UNLP EN P O LITIC A S
Acerca de la democracia y los derechos sociales
Nilsa M. Burgos Ortiz (coordinadora)
Las profesiones modernas: dilemas del conocimiento y de! poder.
DE N IÑ E Z
Un análisis para y desde el Trabajo Social
Cecilia Aguayo
Familia y geriátricos.
Aportes para
La relatividad del abandono
María Cristina de los Reyes
una transición
Hilos y nudos.
La formación, la intervención y lo político en el Trabajo Social
Susana Cazzaniga
Historia del Trabajo Social en Argentina (5ta. edición)
Norberto Alayón
Abuso sexual, victimología y sociedad
Amelia Dell’Anno • Silvia Ercilia Galán (compiladoras)
Condiciones de trabajo de los trabajadores sociales
Fiorella Cademartori • Julia Campos • Tamara Seiffer
La adicción a las drogas.
Su recuperación en comunidad terapéutica
Estela Mónica Cuatrocchi
La nueva pobreza en el ámbito hospitalario
Gabriela Andrea Cesilini • María Eugenia Guerrini • Patricia del Luján Novoa E s p a c io
Redes comunitarias. EDITORIAL
Afluencias teórico-metodológicas y crónicas de intervención profesional B u en o s A ires
Rodolfo Alberto Núñez
 LA AUTORA

Varela, María del Rosario María del Rosario Varelá es licenciada en Trabajo Social
y especialista en Planificación y Gestión de Política Social
Paradigmas, debates, tensiones en políticas de niños:
aportes para una transición. (Universidad de Buenos Aires). Docente en las carreras de
Trabajo Social (UBA) y Periodismo (Universidad del Museo
1a ed. - Buenos Aires: Espacio Editorial, 2008.
84 p.; 20x14 cm. Social Argentino). Se desempeñó en diversas instituciones del
Estado y del ámbito privado, entre ellas el Consejo Nacional
del Menor y la Familia, el Centro Nacional de Rehabilitación
ISBN 978-950-802-281-3
Social (Cenareso), el Centro Nacional de Organizaciones Co­
munitarias (Cenoc), jardines maternales de Osecac y el Pro­
1. Políticas de Infancia. 2. Servicios Sociales. I. Título
CDD 362.7 grama de Apoyo a Redes de Acción Comunitaria del Gobier­
no de la Ciudad de Buenos Aires. En el año 2002 ingresó al
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Na­
ción, donde fue subcoordinadora del Programa de Formación
E s p a c io e Información Sistémica para la Erradicación del Trabajo In­
EDITORIAL fantil. Actualmente integra el equipo técnico de la Comisión
e d ito ra - d istr ib u id o r a Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil como coordina­
im p ortad ora - ex p o r ta d o ra dora de asistencia técnica. Es autora y coautora de diversos
trabajos sobre la temática de la niñez, la problemática del
S im ón B o lív a r 547 - 3o of. 1 trabajo infantil, y las organizaciones de la sociedad civil.
(C1066AAK) C iudad A u tón om a d e B u en o s A ires Dirección de mail: varelamarita@fibertel.com.ar
Tel. 4331-1945
E -m ail: esp acioed it@ ciu d ad .com .ar
w w w .e sp a c io e d ito ria l.co m .a r

Diseño de tapa: Claudia Solari

Corrección: Ernesto Gutiérrez
Composición y armado tipográfico: Osmar Luis Bondoni
Coordinación y Producción Editorial: Osvaldo Dubini

La reproducción total o parcial de este libro, en cualquier forma que sea,

idéntica o modificada, escrita a máquina, por el sistema “multigraph”,
mimeógrafo, impreso por fotocopia, fotoduplicación, etcétera, no autoriza­
da por los editores, viola derechos reservados. Cualquier utilización debe
ser previamente solicitada.
1- edición, 2008
Impreso en la Argentina - Printed in Argentina
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723
© 2008 Espacio Editorial

ISBN: 978-950-802-281-3
Prólogo

Prologar un libro es un importante desafío. Se trata de

aludir al contenido del trabajo, conservando el espíritu críti­
co, no tanto en relación con el esfuerzo realizado, sino en
relación con la temática expuesta, particularmente teniendo
en cuenta que uno ha sido testigo y protagonista de una parte
del camino recorrido.
Con la autora de este libro me unen vínculos significati­
vos. En primer lugar somos colegas docentes en la carrera
de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires. Más tarde tuve la satisfacción
de acompañar como tutor una etapa importante de su traba­
jo de tesis, que entonces mereció mis elogios y la más alta
calificación.
Pero más allá de ello me une con ella una idéntica pa­
sión por los temas de la infancia, a la que querríamos ver
definitivamente considerada como sujeto de un proceso cons­
tructivo de afirmación de sus derechos humanos.
El libro que ustedes están hojeando antes de sumergirse
en su lectura, no contiene una lectura amable de la historia
de las políticas de infancia aplicadas en la Argentina. Por el
contrario, es una visión dura, que señala los preconceptos,
las contradicciones y las vinculaciones de esas políticas con
los paradigmas que sustentan otras políticas públicas gene­
rales.
Paradigmas, debates, tensiones en políticas de niñez
parte de una perspectiva histórica. Sin embargo, lejos está
de la pretensión de la autora hacer un “estudio de la histo­
ria”, en el sentido clásico del término. De lo que se trata es
de presentar los debates y las tensiones que caracterizaron
cada etapa de aplicación de un paradigma concreto en Ar­
gentina.

7
_______PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
Nos encontramos entonces, claramente, con un aporte
que se realiza desde las ciencias sociales. No hay por ello
centralmente interrogantes sino opiniones y juicios críticos.
No busque la lectora o el lector “objetividad”, porque en ge­
neral los trabajadores sociales no partimos de ella. Por el
contrario, nos metemos en los debates, juzgamos conductas
y actitudes y asumimos siempre una posición frente a los
acontecimientos.
El primer capítulo: “Reseña histórica de las políticas de
niñez en la Argentina”, contiene una descripción rápida, que
incluye los primeros atisbos de política pública, el patronato
del Estado, la década del ’30, el peronismo, lo que la autora
llama el retroceso de la democracia y la vuelta a lo privado,
así como la recuperación de la democracia con el debate
entre protección integral y situación irregular.
Allí la autora analiza los rasgos gruesos del enfoque asi­
lar, del paradigma del patronato y de la década del ’30 como
Intento de consolidar técnicamente la vigencia de un modelo
que distingue entre niñez incluida en el sistema educativo y
minoridad abandonada, en situación de calle o delincuente,
para la cual construye un sofisticado mecanismo de conten­
ción, paralelo y no integrado en la sociedad.
Se hace también un rápido análisis del peronismo, al que
se caracteriza como un intento inconcluso de generar políti­
cas universales aplicadas a la niñez.
Se ve también el afianzamiento de lo privado durante las
dictaduras militares y finalmente los inicios de un nuevo de­
bate entre las viejas concepciones fundadas en el paradig­
ma de la situación irregular y las nuevas tendencias de con­
siderar las políticas de infancia como una cuestión de dere­
chos humanos, que abre espacio a la discusión de un nuevo
paradigma, “la protección integral de los derechos”.
En el Capítulo II, “Los noventa: una década contradicto­
ria”, la autora enfatiza sus críticas sobre un período donde
priman las políticas neoliberales y donde se reemplazan las
políticas universales por la focalización, y la responsabilidad
8 9
PROLOGO
indeclinable del Estado por la derivación a organizaciones no
gubernamentales.
Sin embargo, esta es también la década en que se intro­
duce con fuerza constitucional la Convención Internacional de
los Derechos del Niño. Va surgiendo lentamente una opinión
pública y técnica favorable a la necesidad de abordar un
nuevo paradigma. Sin embargo, también surge una resisten­
cia marcada por las dificultades para poner en marcha los
contenidos normativos de la Convención.
En páginas que tienen más una connotación de denun­
cia que de análisis desapasionado, se analizan las conse­
cuencias del paradigma elegido, más coincidente con la con­
cepción del “patronato” que con las nuevas perspectivas de
la Convención. Aquí el concepto que prima es que se ha cam­
biado la igualdad por la equidad; esta dicotomía define no so­
lamente la intencionalidad del trabajo, sino que constituye uno
de los motivos más claros de mi identificación con la propues­
ta contenida en el libro.
Más allá de juzgar intenciones, las consecuencias de las
políticas aplicadas hacen retroceder a la democracia, en el
tema esencial de la igualdad. Los '90 nos han conducido a
una realidad signada por la exclusión y la desigualdad cre­
ciente, con sus secuelas duras en términos concretos de
formas de empleo degradadas, de ocupaciones marginales
y de trabajo infantil.
Una realidad que corresponde que sea analizada y cues­
tionada con dureza, para entender que la crítica a las políti­
cas sociales con énfasis en la infancia no puede hacerse
desde una mirada centrada en lo técnico, a riesgo de caer
en argumentos parcializados, que no dan cuenta de las con­
secuencias específicamente producidas por el modelo apli­
cado. Por eso es cierto que igualdad y equidad no son con­
ceptos similares sino antagónicos, en términos de poder y de
participación ciudadana.
Por eso es bueno que en su parte final el capítulo se re­
mita a la consideración de la expansión del trabajo infantil.
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ PROLOGO

Este tema, que es una especialidad de la autora, muestra con ma efectiva, la mayoría de sus artículos centrados en la in­
particular dureza las consecuencias de la aplicación de un clusión social.
paradigma que'conduce necesariamente a la pobreza y la Si la ley se limitara a actuar “como si”, maquillando las
exclusión social. estructuras del “viejo Consejo del Menor” para aparecer re­
En el Capítulo III, “El nuevo siglo. Desafíos y propuestas”, vestidas de lo nuevo, pero sin cambio real, estaremos asis­
se avanza hacia el planteo del advenimiento de un tiempo tiendo a los tramos iniciales de una nueva frustración. Agra­
histórico que, si bien está enmarcado en la crisis más dura dezcamos a la licenciada Varela su lucidez para mostrarnos
que ha vivido la democracia desde su recuperación en 1984, los riesgos de caer en ella.
posibilita la discusión y puesta en marcha del paradigma de
C a r lo s E r ó les
la Convención.
Naturalmente, la autora desarrolla su análisis desde la
perspectiva de las políticas universales y solamente hacia el
final del capítulo introduce su mirada en la aprobación de la
ley 26.061, que marca la introducción ¿definitiva? del para­
digma de la protección integral, centrado en el concepto de
los niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos de de­
recho.
Finalmente, en sus conclusiones la autora se pregunta si
las propuestas centradas en una perspectiva socio-económica
y de inclusión social serán suficientes para terminar con la
judicialización de la pobreza.
Nos parece importante el punto de vista elegido. Es cier­
to que abundan los análisis centrados en lo técnico que se
agotan rápidamente en discusiones periféricas de especia­
listas.
En este trabajo se nos invita a mirar la realidad desde una
visión holística y socioeconómica; a replantearnos si muchos
de nuestros acercamientos al tema se limitan a señalar como
políticas públicas lo que definimos como específico, sin de­
tenernos en las consecuencias que se derraman sobre las
estructuras de poder y participación en la sociedad.
Si queremos terminar definitivamente con la desigualdad
que reduce en términos de derechos a las familias en situa­
ción de pobreza y necesariamente a sus niños, niñas y ado­
lescentes, debemos lograr que la ley 26.061 aplique, en for­

ro 11
Notas preliminares

Este trabajo es una versión ampliada de la monografía

final de la Especialización en Planificación y Gestión de Po­
lítica Social e incluye conceptos desarrollados en el artículo
“ El abordaje del trabajo infantil. Políticas universales,
focalizadas o específicas”, publicado en la revista Identidad
y diversidad (Centro de Estudios sobre Políticas Sociales, Año
1, número 1, agosto de 2004).
Los tutores fueron, en la primera etapa, Claudia Danani,
quien corrigió la versión inicial, y posteriormente Carlos
Eróles. A ambos les agradezco sus valiosos aportes.
También hubo amigas y colegas que generosamente le­
yeron distintas versiones y sumaron su opinión: Ana María
Canil, Estela Dollarea, Silvia Kutscher, Ana Maruchniak, Silvia
Miorin, Teresa Stonski,
No quiero dejar de mencionar a Pilar Rey Méndez y
Wenceslao Moro, con quien muchas veces discutimos estos
temas.
Finalmente a Federico, mi compañero, a mis hijas, mi nieta
y mis nietos, que son el indispensable sostén afectivo para
abonar la tarea intelectual.
Introducción

Las reformas ¡mplementadas en los países de América

Latina a partir de ios acuerdos suscriptos en el Consenso de
Washington1 terminaron con un modelo de Estado que se
hacía cargo de la seguridad y protección social de los ciuda­
danos y ciudadanas. La liberalización económica, la pri­
vatización de empresas estatales, la desregulación del mer­
cado de trabajo y la descentralización de servicios socia­
les generaron efectos adversos que aún no han logrado
revertirse.
Paralelamente, la restauración del sistema democrático en
1983 trajo consigo un proceso de modificaciones jurídicas
sustantivas. La reforma constitucional de 1994 sumó los
derechos sociales a los civiles y políticos. En esa línea se
incorporaron a la legislación local tratados y pactos interna­
cionales que garantizan derechos específicos para grupos
determinados, entre ellos la Convención Internacional para
la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación con­
tra la Mujer, y la Convención Internacional de los Derechos
del Niño.
Las medidas político-económicas ¡mplementadas en la dé­
cada del ’90 impactaron de manera desigual en la población,
modificando el mapa social, en el que aparece un paulatino
incremento de la inequidad, nuevas formas de pobreza y
fenómenos inéditos de exclusión. Los avances legislativos y
la suscripción de los tratados internacionales, por otra parte,
sellaron la responsabilidad institucional del Estado como1

1 “En 1990, John Willamson — del Institute for International Economics

(EE.UU.)— preparó una lista que identificaba las principales “reformas” im­
pulsadas para América Latina y, además, apodó al inventario: lo llamó “con­
senso de Washington”, tal como refiere Ezcurra, A. M. (1996), en Qué es el
neoliberalismo. Evolución y límites de un modelo exc!uyente\ Buenos Aires,
Ideas, citada por Del Bono, Cecilia, en “Renta mínima garantizada y seguro
de empleo y formación en Argentina. Notas para la discusión" (2000);
www.unq.edu.ar/congresos/politicasocial.

15
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ INTRODUCCION

garante de derechos sociales. El reconocimiento de la Con­ nes que pueden preverse vinculadas a su aplicación. En las
vención Internacional de los Derechos del Niño implicó la conclusiones se expresan posibilidades de acción para avan­
suscripción a un instrumento que modifica en forma profun­ zar en un sistema de protección integral.
da y radical la visión de la niñez, dándole a ésta definitivo La hipótesis que guía este trabajo es que, de no avan­
pasaporte de ciudadanía. La paradoja es que este proceso zarse hacia un sistema de protección universal de la niñez,
tuvo lugar en una década en que la franja de menores de las políticas específicas y focalizadas continuarán resultan­
dieciocho años en situación de pobreza e indigencia se do insuficientes; pero a la vez, que el deterioro al que se ha
incrementó considerablemente. Al día de hoy, a pesar de llegado demanda que se mantengan y amplíen mecanismos
verificarse una mejora en la situación macroeconómica, la de protección específicos a través de un tejido institucional a
brecha entre los derechos enunciados en la Convención y su nivel local.
efectivo cumplimiento está lejos de cerrarse. La situación de A los efectos de este trabajo se entiende por niño o niña,
la infancia y la adolescencia continúa siendo una asignatura de acuerdo al criterio sustentado por la Convención Interna­
pendiente en el país, a la vez que la complejidad de la cues­ cional de los Derechos del Niño, a todo ser humano menor
tión social impone evitar soluciones simplistas, parciales o de dieciocho años.
intermitentes. Este trabajo, realizado en el marco de la ca­
rrera de Especialización en Planificación y Gestión de Políti­
cas Sociales, intenta recopilar lo más sustantivo en relación
con la temática y aportar algunas ideas para futuras ac­
ciones.
En la primera parte se presenta una reseña histórica so­
bre las políticas de niñez en Argentina y los paradigmas que
las sustentan.
En la sección siguiente se tratan los avances en la legis­
lación referida a la niñez, el sistema de política social que se
implemento en la década del ’90, las transformaciones en la
política educativa y las políticas específicas de protección, por
entender que hay una necesaria vinculación entre las áreas
mencionadas. A continuación se muestra el impacto negati­
vo de las políticas macroeconómicas en la población de 0 a
18 años, lo que permite arribar a conclusiones acerca de la
relativa eficacia de las políticas de protección implementadas.
En la última sección se desarrollan las posibilidades de
ampliar la protección para el conjunto de la población infanto-
juvenil a través de propuestas de ingreso ciudadano o de
ampliación de la protección social; luego se hace una refe­
rencia a los desafíos pendientes en educación, a la sanción
de la ley de protección integral 26.061 y a algunas cuestio­

ne 17
1. Reseña histórica de las políticas
de niñez en la Argentina

1.1. Los inicios: fondos públicos,

administración privada, modelo asilar
El sistema proteccional de la niñez en Argentina se remon­
ta a la época colonial con la creación de la Casa de los Ni­
ños Expósitos en 1779, de acuerdo a una iniciativa del pro­
curador Riglos, preocupado por la existencia de niños aban­
donados en las calles de la incipiente ciudad de Buenos Ai­
res. La institución fue fundada con fondos reales y adminis­
trada por la Hermandad de la Caridad.
En el siglo siguiente, durante el gobierno de Rivadavia se
crea la Sociedad de Beneficencia, que introduce actores lai­
cos en la tarea asistencial. La figura de la “dama de benefi­
cencia” surge en esa época y mantiene su vigencia hasta el
advenimiento del peronismo, en 1945.
En 1892 se funda el Patronato de la Infancia, institución
paradigmática del modelo asilar, que es aquel que implica el
aislamiento del sujeto necesitado de protección mediante la
internación en una institución, generalmente por tiempo in­
determinado. Este modelo se multiplica en la primera déca­
da del siglo siguiente con la creación de varios institutos ad­
ministrados por el Estado o por organizaciones religiosas, en
su mayoría católicas.

1.2. El Patronato del Estado

Las corrientes inmigratorias de finales del siglo XIX pro­
ducen un incremento considerable de la población de Bue­
nos Aires.xLa “gran aldea” se transforma en una ciudad con

19
_______PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
espacios característicos que se diferencian de J9S suburbios.
En los conventillos se hacinan las familias pobres y los ni­
ños invaden las calles empujados por los encargados, en
cumplimiento de una reglamentación que prohibía la perma­
nencia en las viviendas durante el día1. Además de esa pro­
hibición, la falta de espacio en las modestas habitaciones y
fundamentalmente la propia situación de pobreza llevan a
esos niños y niñas a ejercer diversos oficios callejeros o a
mendigar en una ciudad en la que, además, había pocas
plazas y parques.
La presencia masiva de niños en las calles es vista como
una amenaza por el conjunto de la sociedad. Según cita
Ciafardo, “La primera y más fuerte impresión demográfica
que reciben los extranjeros al pisar por primera vez a Bue­
nos Aires es el más legítimo asombro por esas bandadas de
chiquillos, que como las palomas en campo recién trillado,
revolotean por todas partes, llenan los portales de las casas,
pululan por las calles y veredas, hinchan los jardines, aba­
rrotan los tranvías, se apelmazan en las escuelas y dan, en
ciertas casas de los suburbios, la idea de hormigueros re­
ventados que salen a expander ante el sol la superabundan­
cia de su vida” 12.
La mendicidad, la vagancia y el abandono de menores,
objeto hasta el momento de la caridad de distintas institucio­
nes privadas o religiosas, pasan a ser tema de agenda pú­
blica y se plantea la necesidad de reglamentar una interven­
ción desde el Estado. Este es el contexto en el que comien­
za a constituirse el paradigma dual de la protección y el
control.
Un primer mecanismo de control está destinado a hacer
cumplir la escolaridad obligatoria, prevista en la ley 1.420. En
el ámbito del Consejo Nacional de Educación, presidido en
el año 1910 por José María Ramos Mejía, se crea una de­
1 Ciafardo, Eduardo O. Los niños en la dudad de Buenos Aires. Centro
Editor de América Latina, Buenos Aires, 1992, Pág. 13.
2 Carrasco, Gabriel. “Los progresos de Buenos Aires en el año 1906” ,
publicado en Caras y Caretas, año IX, citado por Ciafardo (1992: 12).
20
RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA
pendencia cuyos funcionarios tenían la misión de conminar
a los padres a enviar a los hijos e hijas a la escuela3. Este
mecanismo, sin embargo, no impidió que las familias de la
alta burguesía recurrieran a alternativas privadas de educa­
ción dentro del propio ámbito doméstico — representado por
institutrices de origen europeo— ni evitó que aquellos infan­
tes provenientes de familias más pobres quedaran excluidos
de las instituciones educativas.
Para esta última franja de la niñez, objeto de creciente
preocupación pública, en el mismo año de 1910 el médico y
diputado conservador Luis Agote presenta por primera vez
un proyecto de ley que termina siendo sancionado recién en
1919, durante la primera presidencia de Yrigoyen.
La ley 10.903, conocida como “ley del Patronato” o “ley
Agote”, habilitaba la intervención judicial para “menores au­
tores o víctimas de delito” o en caso de encontrarse “en aban­
dono material o moral o peligro moral”, entendiendo por ello
una amplia gama de situaciones: incitación, por parte de los
padres o guardadores, a la ejecución por el menor de actos
perjudiciales para su salud física o moral; mendicidad, vagan­
cia, frecuentación de sitios inmorales, de juego o con ladro­
nes; venta callejera, ejercicio de oficios perjudiciales para su
moral o salud (art. 21).
La intervención suspendía el derecho de los padres al
ejercicio de la patria potestad, ejercicio que quedaba en
manos del juez en virtud de la figura del “patronato” y que lo
habilitaba para “disponer del niño, tomando la medida que
crea conveniente y por tiempo indeterminado”. Tanto en el
caso de abandono como en el supuesto de la comisión de
un delito, se determinaba la tutela estatal, independientemen­
te del cumplimiento posterior de la pena.
De este modo se habilitó el ejercicio de un poder discre­
cional sobre niños y niñas, sin diferenciar a los autores de
las víctimas de delito. Aun en caso de inocencia el juez po-
3 Cosse, Isabella. “La infancia en los años treinta", en revista Todo es
historia, N9 457, Buenos Aires, agosto de 2005.
21
_______PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
día “disponer” medidas asistenciales, privando de libertad y
separando al niño/a de la familia y de su entorno, por el solo
hecho de encontrarse en situación de pobreza. En este dis­
positivo, las medidas correctivas y las asistenciales no dife­
rían entre sí. El niño o la niña no tenían voz ni derecho a
defensa. En realidad, según sostiene García Méndez, la pre­
ocupación subyacente a la cual se intentó dar respuesta era
la de “qué hacer con los hijos de los pobres”4.
Al apelarse al asilo como la herramienta más frecuente
para los niños y las niñas carentes de una familia en condi­
ciones de protegerlos y educarlos, se cumplía un doble ob­
jetivo: por un lado se intentaba suplir la carencia, pero a la
vez, mediante la internación, se los aislaba del entorno so­
cial. De esta forma “se pasó —en la conciencia social y en
la normativa jurídica— de la protección de las personas con
carencias, a la protección de la sociedad respecto de la po­
tencial peligrosidad de los carentes. Este dispositivo que se
organizó en primer lugar desde la carencia deslizó su senti­
do hacia la irregularidad”5.
En los hechos, la ley del Patronato abrió el camino a po­
líticas públicas que segmentan la niñez entre “niños” y “me­
nores”. Los “niños” son los incluidos en la familia y la escue­
la. Para los “menores”, vocablo que se antepone en la cará­
tula de los/legajos a los nombres de los infantes asistidos,
se pone en marcha el dispositivo institucional bajo la égida
del Poder Judicial, que de esta forma habilitó mecanismos
de control de la infancia pobre.
Sancionada la ley, se crearon las primeras estructuras para
la administración de los institutos de niños y niñas. En el
4 Para este tema ver García Méndez, Emilio, "Prehistoria e historia del
control social de la infancia: política jurídica y derechos humanos en Amé­
rica Latina” , en García Méndez, Emilio, y Bíanchi, María del Carmen, Ser
niño en América Latina. De las necesidades a los derechos. UNICRI/Edito-
rial Galerna, Buenos Aires, 1991.
s Bianchi, María del Carmen. “Infancia y sociedad civil en Argentina", en
Conjuntos, sociedad civil en Argentina. Consejo Asesor de la Sociedad Ci­
vil, Representación del BID en Argentina, 1998, Pág. 158.
22
RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA
ámbito jurídico comenzaron a funcionar los juzgados pena­
les con competencia en menores y se creó la figura del Ase­
sor de Menores.
En 1931 se funda el Patronato Nacional de Menores, por
iniciativa del Dr. Jorge Coll, y se incorpora bajo su dependen­
cia a los institutos estatales que existían previamente. Es el
auge del modelo asilar con variantes de avanzada para la
época, como las escuelas granja y el modelo de colonia ho­
gar, que consistía en “casas hogares" ubicadas en un mis­
mo predio, cada una con un matrimonio a cargo de un grupo
de niños. El sistema se apoyaba en la autoridad indiscutida
de los jueces, el contralor del organismo administrativo re­
presentado por la Dirección de Menores y la administración
de la Sociedad de Beneficencia y del Patronato de la Infan­
cia, responsables de la mayoría de los institutos6. La distri­
bución del poder relativo entre la administración estatal, el
Poder Judicial y la sociedad civil a lo largo del tiempo permi­
te vislumbrar la dirección que tomaron las políticas de infan­
cia en las diferentes etapas.
1.3. Década del ’30.
Antecedentes de políticas públicas
universales para la niñez
Paralelamente a la consolidación del Patronato y a las po­
líticas específicas para aquellos niños y niñas enmarcados
en la categoría de “menores”, aparecen las primeras medi­
das tendientes a ampliar la protección social al conjunto de
la población infantil a través del sistema educativo. Dichas
medidas surgen en un contexto de revalorización de la inter­
vención del Estado debido a los efectos de la crisis de 1929.
6 Este tema lo desarrolla Carlos Eróles en “Los derechos del niño son
derechos humanos”, en Eróles, Carlos; Fazzio, Adriana; Scandízzo, Gabriel,
Políticas públicas de Infancia. Una mirada desde los derechos, Cap. 1.
Espacio Editorial, Buenos Aires, 2002.
23
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
En 1938, mediante la ley 12.558 impulsada por Alfredo Pa­
lacios, se crea la Comisión Nacional de Ayuda Escolar. A tra­
vés de ella se implementa un sistema de ayuda a las fami­
lias carentes de recursos económicos para facilitar la reten­
ción escolar de niños y niñas. La asistencia consistía en la
atención y seguimiento de la salud “física y moral", provisión
de alimentos, útiles, guardapolvos, medicamentos. Por la
misma ley se da un importante impulso a las cooperadoras
escolares/'de manera que en 1940 su existencia se genera­
liza a todas las escuelas del país. Importa señalar que las
cooperadoras estaban integradas por el director, un precep­
tor, un maestro, un ex alumno, dos representantes de los
padres y alumnos delegados de la sección primaria y cursos
especiales. Es este un primer antecedente de ampliación de
las políticas de niñez al conjunto de la población infantil
mediante instituciones locales con representación del Esta­
do y la sociedad civil78
. doble dimensión: por un lado, como población prioritaria de
1.4. Advenimiento del peronismo.
Protagonismo del Estado, prioridades
en torno a la niñez
Finalizada en Europa la Segunda Guerra Mundial y con
una coyuntura favorable para el proceso de sustitución de im­
portaciones en el país, se crean las condiciones para instau­
rar el modelo de Estado de Bienestar9. Durante el primer y
7 Cosse, Isabella (2005).
8 Varios autores coinciden en que lo que se instaló en la Argentina no
responde cabalmente al modelo de Estado de Bienestar al estilo de los
países europeos, sino a una variante con características populistas. Ver
Mancebo, Martha, “La sociedad argentina de los noventa, crisis de acumu­
lación” en Filmus, Daniel (comp.), Los noventa, política, sociedad y cultura
en América Latina y Argentina de fin de siglo, Flacso-Eudeba, Buenos Ai­
res, 1999; y Pautassi, Laura, “Estabilización, ajuste estructural y derechos
laborales. Acerca de la relación entre orientación política y cambio técnico
económico”, mimeo, 2000.
24
RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA
segundo gobierno peronista (1945/1955) el Estado monopo­
liza la protección social. Avance de “lo público”, el Estado, re­
troceso de “lo privado”, las organizaciones filantrópicas.
El nuevo acuerdo institucional tiene como eje la familia nu­
clear encabezada por el padre trabajador, con una clara di­
visión de roles para cada género, división que se pone en
juego desde la infancia. El pleno empleo permite un sistema
de cobertura universal que, a través del jefe de familia, pro­
tege a todos los integrantes.
El slogan “los únicos privilegiados son los niños” anuncia
prioridades en torno a la niñez al tiempo que elípticamente
excluye a los que hasta ese momento habían detentado pri­
vilegios, léase la oligarquía ganadera.
En el discurso peronista, la justicia social está considera­
da como condición previa para el ejercicio de la democracia.
Tal como lo desarrolla Sandra Carli9, la niñez aparece en una
una política inclusiva y por otro, como garante de la continui­
dad de una nueva cultura política basada en la jerarquización
del trabajo y el protagonismo de la clase obrera.
La familia es la responsable del desarrollo de los hijos e
hijas, pero el Estado es quien provee las oportunidades, a
través de políticas activas que permitan garantizar el acceso
igualitario a los bienes materiales y simbólicos.
En relación con la educación, el Primer Plan Quinquenal
(1947/1951) establece la obligatoriedad escolar de los 5 a los
14 años de edad. Esa obligatoriedad va acompañada de dis­
tintas estrategias institucionales para facilitar su cumplimien­
to: se crean y mantienen nuevas escuelas y jardines de in­
fantes, concebidos éstos como un ámbito de preparación
temprana de futuros ciudadanos; se multiplican los comedo­
res escolares; se facilita el acceso a los establecimientos en
caso de distancia geográfica; se distribuyen libros, útiles,
9 Carli, Sandra. Niñez, pedagogía y política. Transformaciones de los dis­
cursos acerca de la infancia en la historia de la educación argentina entre
1880 y 1955. Universidad de Buenos Aires - Miño y Dávila, Buenos Aires,
2005.
25
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
guardapolvos y calzado; se prevé la educación diferencial y x
se impulsa la educación técnica, en consonancia con el pro­
yecto de industrialización del país. Se promueven también el
deporte y la recreación organizándose campeonatos infanti­
les y juveniles y mediante colonias de vacaciones. Esto per­
mitió, en numerosos casos, que una población infanto-juve-
nil que nunca había salido de su lugar de origen conociera
lugares turísticos reservados hasta ese momento a niveles
sociales medios y altos.
Para los casos de niños y niñas carentes de hogar o en
situaciones de pobreza extrema, se prevén instituciones to­
tales. En Buenos Aires se crearon la Ciudad Infantil y la Ciu­
dad Estudiantil; en las provincias, las escuelas hogar, que
fueron dotadas con los mejores elementos y una estética
propia de las clases más acomodadas, con un sentido de
reivindicación de esa niñe^ pobre que iba a constituir la futu­
ra vanguardia del país en el pensamiento de Eva Perón. Debe
tenerse en cuenta, sin embargo, que testimonios posteriores
dan cuenta de consecuencias negativas propias de los sis­
temas de internado en la población atendida101 . cia Social12.
Las acciones subsidiarias que no se canalizan por medio
de la política laboral y las organizaciones sindicales se
viabilizan a través de la Fundación Eva Perón, entendiendo
que la ayuda social es “el deber colectivo de los que traba­
jan (...) con respecto a los que no pueden trabajar”11.
En el imaginario social se instala un diálogo entre la ni­
ñez y las figuras gobernantes en el que distintas demandas,
incluidos bienes materiales como vestimenta y juguetes, po­
dían ser satisfechos directamente. El mensaje político entra
en la escuela a través de los libros de texto, con la clara
intención de transmitir tempranamente el derecho a la inclu­
sión y apelar a la generación de recambio para sostener la
continuidad de esa política a largo plazo.
10 Carli (2005: 307).
11 Perón, Eva. Democracia, 28/7/1948; citado por Carli (2005).
26
RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA
Con la crisis del segundo período de gobierno —vincula­
da, entre otros factores, a la muerte de Eva Perón, el resque­
brajamiento de las alianzas iniciales y modificaciones macro-
económicas a nivel regional— se refuerza la convocatoria y
movilización de la niñez y juventud, acompañada de meca­
nismos de control de la lealtad política de los adultos a car­
go. No obstante, visto desde una perspectiva histórica, el
mensaje transmitido sedimentó en las generaciones siguien­
tes más allá de las estrategias de manipulación aplicadas
coyunturalmente.
Importa agregar que durante el peronismo se suprimie­
ron las diferencias entre hijos legítimos y naturales, se dictó
la ley de adopción, la de incumplimiento de los deberes de
asistencia familiar, y por un corto período rigió la ley de di­
vorcio.
No obstante la política inclusiva implementada, subsistió
en el diseño institucional la asistencia al “menor abandona­
do, huérfano o delincuente” a cargo del área de Menores, que
pasó a depender de la nueva Dirección Nacional de Asisten­
1.5. Retroceso de la democracia,
avance de lo privado
Derrocado el gobierno por el golpe militar de 1955, el
sector que detenta el poder, en una sociedad fragmentada
en dos bandos, desarticula la política social del peronismo y
vuelve a tener protagonismo la beneficencia privada. En re­
lación con la política específica, en 1957 se crea el Consejo
Nacional de Protección del Menor y la Familia, que posterior­
mente sufre cambios de estructura y denominación.
Sucesivos gobiernos de facto alternados con limitados re­
tornos a la democracia en los gobiernos encabezados por
12 Eróles (2002).
27
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
Arturo Frondizl*1
45 y Arturo lllia™, desembocan en la recupera­
ción del voto popular y en el retorno del peronismo al poder
en 1973.
En materia de niñez comienza a cuestionarse entre los
equipos técnicos la estrategia de la internación como vehí­
culo de rehabilitación social, habida cuenta de los magros re­
sultados que generaba el sistema y el alto costo per capita
que suponía para el Estado. El telón de fondo en el que
surgen estos planteos son las corrientes setentistas que
ponen en tela de juicio el etnocentrismo, valorizan la diversi­
dad cultural, a la vez que distintas corrientes psicológicas en
auge, fundamentalmente el psicoanálisis, asignan fundamen­
tal importancia a los vínculos tempranos en la infancia, lo que
da pie a una revalorización de la familia de origen de los niños
y las niñas de los sectores más pobres. En consonancia con
estos cambios, en jurisdicción de la entonces Secretaría del
Menor y la Familia se Instrumentan los primeros programas
alternativos a la internación: amas externas, pequeños ho­
gares, familias sustitutas y programa de apoyo a la familia
“en el medio”15. En los tres primeros se reproducían las fun­
ciones de la familia “natural” y en el último se brindaba apo­
yo a familias consideradas en riesgo. La idea que comienza
a imponerse es la de dar prioridad al contexto familiar y so­
cial del niño, desalentando la institucionalización16. Eran pro­
gramas de tiempo limitado y se partía del supuesto de la
existencia de un riesgo transitorio y de la posibilidad de la
familia de superarlo en el mediano plazo.
Este proceso incipiente en los equipos técnicos dedica­
dos al tema se ve interrumpido a partir de 1976, cuando el
18 El partido gobernante era la Unión Cívica Radical Intransigente, la va­
riante desarrollista dentro del modelo de Estado de Bienestar.
14 Por el gobierno de la Unión Cívica Radical,
ts Me Importa aquí rescatar la figura de Nelly Tolosa de Silva, lúcida
psicopedagoga, propulsora, desde la entonces Dirección del Menor y la
Familia, de los primeros programas alternativos.
16 Entiendo por institucionalización la internación del niño/a en un insti­
tuto u “hogar” .
28
RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA
golpe militar destituye al gobierno, suspende las garantías
constitucionales y avanza en el progresivo desmantelamiento
del Estado de Bienestar. En ese período se reduce la edad
de ¡mputabllidad penal de los “menores” para facilitar la re­
presión, a pesar de que las prácticas represivas se instrumen­
tan por fuera de los circuitos legales generando la desapari­
ción forzada de personas y la apropiación y sustitución de
identidad de los hijos de desaparecidos.
A la vez, y como reacción al autoritarismo de los gobier­
nos militares que detentan el poder, surgen, durante esa eta­
pa, organizaciones no gubernamentales de defensa de de­
rechos humanos vinculadas a los movimientos sociales que
actúan con el apoyo de la cooperación internacional, funda­
mentalmente europea. Entre ellas, las que se dedican a la
atención de la niñez ponen en práctica proyectos alternati­
vos a los sistemas de internación implementados por el Es­
tado17, tales como centros de día y pequeños hogares15.
Esas mismas organizaciones tendrán un protagonismo
posterior en el proceso de la reforma legislativa que incorpo­
ra la Convención de los Derechos del Niño a la legislación
nacional.
1.6. Recuperación de la democracia.
Protección integral vs. situación irregular
En la década del ’80, con la recuperación del proceso de­
mocrático, la temática de la niñez vuelve a ocupar espacio
en la agenda pública y toma cuerpo el cuestionamiento de la
doctrina de la situación irregular, en sintonía con otros paí­
ses de la reglón, fundamentalmente Brasil.
Unicef establece su sede en Argentina en 1985, e im­
pulsa el debate contraponiendo a la situación irregular el pa-
17 Sobre este tema ver Bianchi, María del Carmen (1998).
18 De esta etapa data la primera defensoría de derechos impulsada por
Alicia Pierini en el Movimiento Ecuménico por los Derechos Humanos.
29
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NIÑEZ EN LA ARGENTINA

radigma de la protección integral según el cualse considera tales cobran mayor visibilidad y comienzan a autoconside-
a los niños, niñas y adolescentes como sujetos plenos de de­ rarse parte de un colectivo diferenciado denominado “tercer
recho en lugar de objetos pasivos de intervención. sector”. La actitud de enfrentamiento con el Estado, propia
En la perspectiva de la protección integral, no se hace di­ del período autoritario, fue reemplazada por un paulatino
ferencia entre infancia “pobre”, “tutelable” e infancia no po­ acercamiento que llegó a materializarse en diferentes formas
bre: se parte de la idea de que la infancia es una sola y exige y grados de asociación para encarar actividades conjuntas.
políticas básicas universales para asegurar su desarrollo. La
figura paternalista del Patronato es reemplazada por un Es­
tado que asume el rol de garante de los derechos. Se habla
de derechos vulnerados en lugar de situaciones irregulares.
Y en tanto esos derechos de niños y niñas aparezcan vulne­
rados, la responsabilidad no se circunscribe a la familia, que
generalmente es también objeto de vulneración, sino que
alcanza al sistema político-institucional que debe generar las
condiciones para que esos derechos se hagan efectivos.
Paralelamente, se profundiza el proceso de crisis econó­
mica en la región, que trae como consecuencia el deterioro
de las condiciones de vida de vastos sectores de la pobla­
ción. En los espacios urbanos comienza a crecer un fenó­
meno que era habitual en otros países de América Latina: la
mayor presencia de niños y niñas en la calle, con dos sub­
grupos diferenciados, los que salen a la calle pero permane­
cen vinculados cotidianamente a la familia y los que viven en
la calle porque ya han perdido los lazos. Estos últimos alter­
nan la situación de calle con la internación en hogares o ins­
titutos dependientes del Estado, y en la biografía de muchos
chicos y chicas se reitera ese cicfo de ingresos y egresos en
distintas instituciones a lo largo de su infancia y adolescen­
cia. En 1983, el organismo técnico-administrativo para la aten­
ción de la niñez pasa a depender de la nueva Secretaría de
Desarrollo Humano y Familia, y se implementa un programa
específico para esa población. También se encara oficialmen­
te la búsqueda y restitución de identidad de los hijos e hijas
de desaparecidos, en el marco de una política pública de
recuperación de los derechos humanos.
Otro fenómeno de la década del ’80 es que, paralelamente
a la retracción del Estado, las organizaciones no gubernamen-

30 31
2. Los noventa, una década
contradictoria

2.1. La incorporación de fa Convención

Internacional de los Derechos del Niño
Como culminación del proceso que se venía gestando,
tanto a nivel internacional como nacional, la década del ’90
se inicia con un hecho significativo: la sanción de la ley 23.849
que incorpora la Convención Internacional de los Derechos
del Niño a la legislación interna, junto con la aceptación de
los principios contenidos en las Reglas Mínimas de las Na­
ciones Unidas para la Protección de los Menores Privados
de Libertad (Riad) y las Reglas de las Naciones Unidas so­
bre la Administración de Justicia de Menores (Beijing). Este
conjunto de instrumentos legales son la expresión normativa
de la doctrina de la protección integral.
En la reforma constitucional de 1994, la Convención que­
da incluida en la nueva Carta Magna. De esta manera, Ar­
gentina introduce un instrumento que reconoce derechos exi­
gióles en materia de niñez, instrumento que actualmente ya
ha sido aprobado por todos los países del mundo, salvo Es­
tados Unidos.
El reconocimiento del niño y la niña como sujetos plenos
de derechos supone una mirada de la población infanto-ju-
venil en su conjunto, sin segmentaciones que los rotulen de
acuerdo a las condiciones sociales en las que se vean
inmersos. Los niños y niñas pobres dejan de ser considera­
dos “menores”, “carenciados”, “abandonados”, “incapaces”.
Son todos ciudadanos con derechos exigióles, acreedores a
una protección especial en virtud de las necesidades de su
propio proceso evolutivo.
Como ya se expresó en párrafos anteriores, el enfoque

33
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
de un Estado tutelar basado en el control y la asistencia, es
reemplazado por la concepción de una niñez con ciudada­
nía plena. El foco de atención no se dirige a los niños y las
niñas víctimas de la pobreza o en conflicto con la ley, sino
que se amplía al conjunto de la población ¡nfanto-juvenil
mediante políticas universales básicas. La vulneración de
derechos no conforma una irregularidad atribuible al “menor”
6- a la familia sino que implica un déficit de obligaciones del
Estado y, en todo caso, de la sociedad en su conjunto.
Entre otros efectos, la medida de internación es conside­
rada como privación de la libertad y sólo debe ser utilizada
como recurso de última instancia. A los niños y las niñas
involucrados en conflicto con la ley se les aseguran las garan­
tías propias del derecho penal y se considera la posibilidad
de un régimen especial con penas alternativas al encierro.
Ratificar una convención supone que el Estado signatario
debe actuar de acuerdo con el objetivo y propósito de ese
tratado y no simplemente tomando sus previsiones como
recomendaciones o propuestas1. Esto implica el compromi­
so de instrumentar políticas públicas transformadoras que
modifiquen las estructuras y prácticas institucionales vigen­
tes, modificaciones que a su vez deberían tener su correlato
en las expresiones del imaginario social. Las medidas que
permitan viabilizar este proceso deben ser, en consecuencia,
de carácter legislativo y administrativo, previendo la difusión
al conjunto de la población de los efectos de esos cambios y
los principios que los sustentan.
2.2. Consolidación del modelo neoliberal
Al tiempo que se lograba la incorporación de la Conven­
ción, avanzaba en los países de la región el proceso de re­
formas que terminó de desmantelar las estructuras remanen-1*
1 Minujin, Alberto. “¿La gran exclusión? Vulnerabilidad y exclusión en
América Latina?”, en Filmus, Daniel (comp.) (1999).
34
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
tes del modelo de Estado de Bienestar. En nuestro país, las
reformas ya habían sido encaradas por el gobierno radical
(1983/89)2, pero se profundizan drásticamente durante los
dos períodos siguientes de gestión del justicialismo, paradó­
jicamente el mismo partido que había instaurado el modelo
en la década del ’403.
El supuesto sobre el que se sustentaron las medidas de
trasformación del Estado y liberalización de la economía era
que iban a producir un saneamiento sistémico cuyos efectos
beneficiosos alcanzarían por derrame al conjunto de la po­
blación en un mediano plazo. Consecuentemente, en mate­
ria de política social se debían implementar políticas que
redujeran impactos negativos coyunturales sobre los grupos
poblacionales más desfavorecidos.
Asociado a este proceso, fue generándose una retracción
del mercado de trabajo como consecuencia del efecto
recesivo que la apertura económica produjo en las industrias
domésticas4, del acelerado avance tecnológico que permitió
la reducción de mano de obra y de la posibilidad de acceso
a distancia a mercados que ofrececían ventajas comparati­
vas para el sector empresario, en detrimento de las condi­
ciones laborales de los trabajadores.
Este escenario imprimió un cambio de rumbo tanto en la
política social como en la política educativa, temas a los que
haremos referencia a continuación, para luego analizar las
políticas específicas hacia la infancia y adolescencia.
2 Mancebo describe la crisis del Estado de Bienestar en la Argentina en
tres etapas: 1976-1983, correspondiente a la dictadura militar, cuando se
desarticula el modelo para generar las condiciones requeridas por el nuevo
patrón de acumulación; la segunda, 1983-1989, con el retorno de la demo­
cracia y la dificultad para compatibilizarla con las políticas de ajuste, y la
tercera, 1989-1999, con la consolidación definitiva del nuevo régimen de acu­
mulación. Ver Mancebo (1999: 185).
3 La denominación de ‘ menemismo’’ intenta diferenciar al sector que
lideró este último proceso del resto del peronismo.
4 Los índices de desocupación a partir del año 1994 hasta el 2000 fue­
ron: año 1994: 10,7; año 1995: 18,4; año 1996: 17,1; año 1997: 16,1; año
1998:13,2; año1999: 13,8; año 2000:15,4. año 2001:19,4. Datos del Indec.
35
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
2.3. La política social en los ’90.
Focalización y gestión asociada
La imposición de las políticas de ajuste se acompañó de
un cuestionamiento a las estrategias redistributivas del mo­
delo keynessiano, es decir, de los sistemas de salud, educa­
ción y previsión social consolidados para el conjunto de la
población. Se argumentaba que el acceso universal a esos
servicios beneficiaba a sectores medios y que, en cambio,
una definición selectiva de las poblaciones objetivo, una
focalización, evitaría la dispersión del gasto garantizando el
beneficio a quienes efectivamente estuvieran en condiciones
de desventaja social. Se comienza entonces a centrar la aten­
ción en los síntomas de la pobreza y en la definición de
umbrales mínimos de necesidad, al tiempo que se iban des­
mantelando los sistemas de protección, transfiriendo gran
parte de los servicios a efectores privados, fundamentalmente
en el sector salud y en el de previsión social5.
En el área social se implementan un conjunto de progra­
mas y proyectos que implican “la identificación de elementos
tangibles: objetivos, indicadores, actividades, uso de los re­
cursos, metas, etc.; la focalización de programas se convier­
te en el principal instrumento de cobertura; la descentraliza­
ción política y administrativa se orientan a lograr mayor efi­
ciencia en la gestión de los programas y se diversifican las
fuentes de financiamiento, con un incremento de la partici­
pación privada y de organismos internacionales”6. En este
caso, los grupos poblacionales objetivo se definen mediante
una combinación de indicadores económicos y geográficos.
Se seleccionan zonas con mayor porcentaje de población con
5También se concretó la privatización de los servicios públicos: luz, gas,
provisión de la red de agua, comunicaciones.
6 Fleury, S. “Políticas e sistemas sociais en transformacáo na América
Latina", en Socialis, Ns 1, Revista Latinoamericana de Política Social, Bue­
nos Aires. Citado por Del Bono, Cecilia (2000).
36
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
necesidades básicas insatisfechas7 y en esas áreas se eje­
cutan programas sociales destinados a los grupos caracteri­
zados como más desfavorecidos.
En contraste con las políticas universales, en las que no
hay una discriminación selectiva de los destinatarios, la
focalización supone un proceso de identificación de estos
últimos en función de sus carencias, criterio que se contra­
pone a la construcción de valores igualitarios que hacen al
soporte de la ciudadanía. Este es un primer cuestionamiento
a formular.
Por otro lado, considerando el nivel de los hechos, la
focalización derivó en la coexistencia de una multiplicidad de
programas y proyectos en diferentes áreas geográficas —en
general con fondos de distintas fuentes— que produjo super­
posiciones y dio lugar al tratamiento segmentado de los pro­
blemas, excluyendo un abordaje integral que abarcara las
múltiples dimensiones de las demandas.
No obstante, sin eludir el enfoque crítico acerca de la
focalización, importa considerar algunas aristas que hacen a
la complejidad de este proceso e impiden rechazarlo de pla­
no. Los programas y proyectos impulsados desde el Estado
nacional en la década se diseñaron en base a un modelo de
gestión en el que se delega en organizaciones no guberna­
mentales funciones de las que antes se hacía cargo directa­
mente el propio Estado. En el caso de programas destina­
dos a la niñez, en la selección de los proyectos se aplicaron
parámetros congruentes con los principios de la protección
integral, si bien el criterio en sí de una focalización colisionaba
con esos principios. Incluso muchas de las organizaciones
que habían sido protagonistas del proceso de la incorpora-
7 Se considera población con necesidades básicas insatisfechas aque­
llos hogares que 1) registran más de tres personas viviendo en un cuarto,
o 2) viven en una vivienda inadecuada, o 3) no tienen ningún tipo de insta­
laciones sanitarias, o 4) tienen al menos un menor en edad escolar que no
asiste a la escuela, o 5) tienen más de tres miembros laboralmente inacti­
vos por cada miembro activo (tasa de dependencia de un tercio) y el jefe
o jefa de hogar tiene un bajo nivel educacional.
37

_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
ción de la Convención a la legislación nacional participaron
en el diseño y la ejecución de esos programas. Esto posibi­
litó que surgieran y prosperaran proyectos de gestión local
con acento en lo preventivo, que dieron prioridad a los vín­
culos familiares o a la pertenencia del niño o la niña a su
propia comunidad de origen.
En este aspecto influyeron positivamente algunos organis­
mos internacionales, específicamente Unicef, PNUD, BID y
la Unión Europea, que dieron apoyo a programas de esas
características. Fue el caso del Proame (Programa de Aten­
ción a Menores en circunstancias especialmente difíciles),
Subprograma de Madres y Padres Cuidadores del Programa
de Fortalecimiento a la Sociedad Civil y Proamba (Programa
acción de apoyo integral a la socialización de menores mar­
ginados en el Gran Buenos Aires), impulsados por la ex Se­
cretaría de Desarrollo Social.
Se promovieron organizaciones de familias acogedoras,
jardines maternales comunitarios, centros de cuidado infantil
que combinan educación y asistencia, hogares de día para
chicos de la calle, etc., que se proponen como modalidades
alternativas al cuestionable sistema de internado.
Es decir que la retracción del Estado y la participación de
la sociedad civil, condiciones impuestas por el modelo
neoliberal vinculadas directamente a la focalización, ofrecie­
ron paradójicamente la oportunidad de introducir nuevas
maneras de abordar problemáticas de la niñez diferentes a
las modalidades tutelares instituidas históricamente en el
Estado.
2.4. La política educativa
De acuerdo con Filmus, “las transformaciones educativas
implementadas durante la década tuvieron lugar en base a
la comprobación de dos factores que atravesaban la realidad
regional y nacional: a) la profunda crisis de la educación la­
tinoamericana y b) la necesidad de producir transformacio­
38
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
nes para atender las demandas de la economía globalizada
y de la construcción de una nueva ciudadanía”8. No obstan­
te, los propósitos mencionados en el segundo término
colisionaban entre sí, y en los hechos las transformaciones
estuvieron condicionadas por las exigencias y limitaciones
vinculadas al nuevo modelo económico. Es así que, si bien
se aumentó la inversión educativa en relación con la década
anterior y la Argentina mantuvo su posición privilegiada res­
pecto de otros países de América Latina, dicha inversión no
alcanzó a mejorar la ubicación respecto de las naciones “de­
sarrolladas”9.
Las principales transformaciones que se llevaron a cabo,
según lo previsto en la Ley Federal de Educación, fueron:
a) descentralización de los servicios a nivel provincial, b) ex­
tensión de los años de escolaridad obligatoria, c) modifica­
ciones curriculares, d) desarrollo de instrumentos para medir
el nivel de calidad de los sistemas, e) atención directa y
focalizada de las escuelas que atienden a las poblaciones con
mayores necesidades educativas. La descentralización, la
ampliación de la escolaridad y la atención directa y focalizada
merecen algunos comentarios.
En relación con la descentralización, ésta estuvo condi­
cionada por políticas de ajuste fiscal y por la necesidad de
restringir los gastos de presupuesto nacional, lo que deter­
minó que se trasfirieran las erogaciones a los gobiernos pro­
vinciales o municipales, con las consiguientes desigualdades
regionales que implicaba, o se descargara parte de la inver­
sión educativa en los aportes de organizaciones privadas o
en las propias familias10*.
Con la ampliación de la escolaridad obligatoria se logró
un incremento de la matrícula educativa: la asistencia esco­
s Filmus, Daniel y Miranda, Ana. “América Latina y Argentina en los años
90: más educación, menos trabajo = más desigualdad” , en Filmus, Daniel
(comp.), Los noventa, política, sociedad y cultura en América Latina y Ar­
gentina de fin de siglo. Flacso-Eudeba, Buenos Aires, 1999, Pág. 116.
s Ibíd.
1° Filmus y Miranda (1999).
39
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
lar de los niños y las niñas de seis a doce años residentes
en áreas urbanas, que en 1990 era superior al 90%, alcanzó
en 1999 al 99,3%, con diferencias significativas según su per­
tenencia a quintiles de ingresos. La población mayor de 14
años con nivel educativo igual o superior a primaria comple­
ta ascendió del 83% en 1990 al 88% en 199911. No obstan­
te, estos logros se vieron relativizados por la diferenciación
que, como consecuencia de la pobreza, se traduce en rendi­
mientos desiguales manifestados en repitencia y rezago. La
repitencia llegaba en el 2000 al 22,7% en los más pobres,
en tanto que en los más ricos sólo alcanzaba el 4,5%12. La
misma diversificación dentro de la población que accedía a
la escuela también se podía observar entre las propias insti­
tuciones escolares, dificultando la posibilidad de generar
estrategias pedagógicas homogéneas y profundizando la
brecha de la calidad educativa, no sólo entre las escuelas
privadas y públicas, sino también dentro del mismo sistema
público. Esto llevó a implementar políticas diferenciadas con
atención directa y focalizada a las escuelas más desfavo­
recidas, atendiendo a la preocupación por mejorar las condi­
ciones de educabilidad en poblaciones previamente identifi­
cadas. Lo que respalda estas estrategias son presupuestos
teóricos que reemplazan la noción de igualdad por la de
equidad.
2.4.1. El reemplazo de la igualdad por la equidad
La noción de equidad surge ante la comprobación de la
paradoja que resulta de aplicar políticas educativas homogé­
neas para poblaciones que han sido objeto de una creciente
diferenciación vinculada a la desigualdad. Por ello, el preten­
dido efecto igualador de la educación naufragaría al no po-
11 Feijóo, María del Carmen. Argentina. Equidad social y educación en
los años '90. IIPE-Unesco, 2002, Pág. 51.
12 Ibíd.
40
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
der suturarse las carencias con que llegan al aprendizaje
formal los grupos más desfavorecidos, carencias que los
colocan en una situación de desventaja para asimilar la ofer­
ta de contenidos y prácticas educativas. Se postula enton­
ces la necesidad de generar estrategias diferenciadas que
promuevan una real igualdad de oportunidades. Esto dio lu­
gar al conjunto de programas y proyectos cuyo tronco común
más importante se tradujo en el Plan Social Educativo13.
Vinculada a la noción de equidad surge la de “educabi­
lidad”, entendida como el “conjunto de recursos, aptitudes o
predisposiciones que hacen posible que un niño o adolescen­
te pueda asistir exitosamente a la escuela...” (como también)
“...las condiciones sociales que hacen posible que todos los
niños y adolescentes accedan a esos recursos para poder
así recibir una educación de calidad”14*.
Importa añadir que “nadie es educable o ineducable en
sí mismo, sino que su situación de educabilidad depende de
la distancia que existe entre los recursos que la escuela
requiera de cada persona para que pueda participar del
proceso educativo, y aquellos recursos que estas personas
portan”13.
Partiendo de estas premisas, las políticas compensatorias
en el área educativa están dirigidas a aumentar las condicio­
nes de educabilidad en las poblaciones seleccionadas.
La otra cara de este proceso es el inevitable fracciona­
miento de identidades en el colectivo educativo. El recono­
cer la dificultad de implementar un modelo homogéneo en
nombre de una pretendida igualdad no debe excluir una mi­
13 Un análisis crítico sobre este tema lo realizan Duschatzky, Silvia y
Redondo, Patricia en “Las marcas del Plan Social Educativo o los indicios
de ruptura de las políticas públicas’’, en Duschatzky, Silvia (comp.), Tutelados
y asistidos. Programas sociales, políticas públicas y subjetividad. Paidós,
Buenos Aires, 2000.
14 López, Néstor. “Educación y Equidad. Algunos aportes desde la no­
ción de educabilidad”. Documento publicado por UPE Buenos Aires-Unesco,
Bs As., 2004.
13 Ibíd.
41
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
rada crítica sobre los efectos negativos de las estrategias
focalizadas, alertando sobre el riesgo de asignar a caracte:,
rísticas de los destinatarios deficiencias originadas en las
desigualdades del sistema.
La necesidad de políticas compensatorias en el área edu­
cativa pone de relieve el agotamiento de la propuesta
sarmientina basada en una escuela que generaba condicio­
nes similares de oferta para el conjunto de la población, oferta
que permitía superar diferencias originales y que garantiza­
ba, a través del conocimiento, la igualdad de oportunidades
y las posibilidades de integración social.
Las cuestiones vinculadas a la equidad y a la educabilidad
son el correlato del debate sobre políticas universales o
focalizadas en el área social y dan cuenta de las modifi­
caciones que la cuestión social de finales del siglo XX y
comienzos del XXI imprime a los paradigmas vigentes en la
educación.
2.5. Las políticas específicas hacia la niñez.
El papel de la Secretaría de Desarrollo
Social y el Consejo Nacional del Menor
y la Familia
El Consejo Nacional del Menor y la Familia se instituyó
en 1990 y posteriormente tomó la actual denominación de
Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. Cuando
en 1994 fue creada la Secretaría de Desarrollo Social, el Con­
sejo quedó incorporado a su órbita, manteniendo la autono­
mía presupuestaria. Esto último le permitió actuar en forma
independiente de la Secretaría y en los hechos ambas áreas
difirieron en criterios y lineamientos actuando fragmen-
tadamente, cuando no en abierta oposición. Las principales
diferencias estuvieron centradas en los criterios de selección
de la población objetivo y de las áreas geográficas donde in­
tervenir. La Secretaría tuvo una perspectiva federal, focalizan­
42
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
do en el interior del país, con énfasis en el desarrollo local
mediante programas que, como ya se mencionara, recibie­
ron financiamiento externo.
El Consejo, a pesar de su carácter nacional, actuó princi­
palmente en el área metropolitana de Buenos Aires dando
prioridad a la población de chicos de la calle16, y la solución
que aplicó con mayor frecuencia fue la institucionalización.
Esto, lejos de obedecer al diseño de una estrategia comple­
mentaria a la que llevaba adelante la Secretaría, respondió
a enfoques diferentes a los que no era ajeno el juego de
intereses sectoriales.
El resultado fue que existió una fragmentación de accio­
nes con focalización en diferentes áreas geográficas. Pero,
más allá de ello, la mayor omisión radicó en que el nivel
nacional dejaba de ejercer, en materia de niñez, el rol direc­
triz e integrador que le hubiera correspondido en un país
federal. El proceso de incorporación de la Convención reque­
ría del ejercicio de ese rol, dada la profundidad y extensión
de los cambios políticos e institucionales que implicaba. En
alguna medida, esto intentó ser salvado con la realización del
Primer Encuentro Federal de la Niñez y Adolescencia, tema
que se trata más adelante.
2.5.1. Las prácticas. Algunas consideraciones en relación
con el abordaje de las problemáticas
a) Criterios de diagnóstico y alternativas de intervención
Las prácticas institucionales correspondientes a esa eta­
pa merecen una consideración aparte, tanto en relación con
la identificación de las problemáticas, las atribuciones
16 Para este tema ver Scandizzo, Gabriel, “Chicos en situación de ca­
lle", en Eróles, Carlos; Fazzio, Adriana; Scandizzo, Gabriel, Políticas públi­
cas de infancia. Una mirada desde los derechos. Espacio Editorial, Buenos
Aires, 2001.
43
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
causales que se asignan y las alternativas de solución que
se implementan para su tratamiento.
Nos centraremos en la problemática de la niñez en la calle
y de la maternidad adolescente, que dieron lugar a dos pro­
gramas específicos por parte del Consejo durante la década17.
En relación con la población “de” y “en” la calle, se la vin­
cula en ese momento a la existencia de redes de explota­
ción de menores, factor que se combina con los diagnósti­
cos de “desintegración familiar” que se habían impuesto pre­
viamente a partir de enfoques funcionalistas. Esta manera de
enfocar el problema invisibiliza su carácter social, es decir,
su relación con los fenómenos de exclusión que la propia
dinámica económica iba generando y que llevaba a los gru­
pos excluidos a desarrollar distintas estrategias de supervi­
vencia, entre ellas la expulsión de los miembros más débiles
del grupo familiar o la utilización de los mismos como fuente
de ingresos alternativos.
Cabe agregar aquí que en la caracterización de la pobla­
ción se habla de “chicos” y no de “chicas” de la calle. Pese
a los avances que ya se habían producido con los aportes
de la perspectiva de género, las “chicas de la calle” seguían
y siguen siendo una población poco diferenciada18. Al respec­
to, Giberti advierte que “las chicas de la calle, subsumidas
bajo el rótulo de niños de la calle, reclaman ser desagregadas
de tal unificación: ellas son las que asumen su gravidez y se
hacen cargo de los hijos, aun mientras practican la prostitu­
ción”19*.
La institucionalización a la que se recurrió para la niñez
en situación de calle se concretaba en hogares del Consejo
17 No pretendo enumerar en forma exhaustiva todos los programas del
Consejo, sino los que se vinculan con el objeto de este trabajo. Para am­
pliar la información ver Eróles, Fazzio y Scandizzo (2001).
18 En otros programas del Consejo la mujer aparece en su condición de
madre: “madres menores”, “madres en riesgo” .
19 Giberti, Eva. “El derecho a ser una niña”, en Hechos y derechos, Revis­
ta del Instituto de Promoción de Derechos Humanos, Secretaría de Derechos
Humanos y Sociales, Ministerio del Interior, N9 3, Primavera 1996, Pág. 28.
44
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
o en organizaciones no gubernamentales a los que se les
asignaba una beca por cada “menor”; supuestamente esto
tenía lugar en caso de que la reinserción en el grupo familiar
no fuera posible.
Aquí también importa detenerse en algunos aspectos con­
tradictorios que surgen de la asociación público-privada, y que
en este caso pueden conspirar contra los objetivos de
reinserción social: las organizaciones denominadas genéri­
camente “hogares”, que se proponen como modelo alterna­
tivo a los macroinstítutos del Estado por ser de menor tama­
ño, con mayor apertura a la comunidad, contacto individua­
lizado con cada niño/a y respeto por los lazos familiares y
comunitarios, pasan a depender económicamente, por lo
menos parcialmente, de la misma población a la que asis­
ten. De este modo el egreso de un niño/a para su reinserción
en el grupo familiar, objetivo expresado y deseable de los
tratamientos, implica una merma de los ingresos de la orga­
nización. A este factor, que indirectamente puede desalentar
los esfuerzos institucionales para lograr la reinsercíón en el
grupo familiar, se agrega la frecuente escasez de recursos
humanos y las dificultades de financiamiento por parte de
fuentes alternativas al Estado, por lo que en la práctica, y más
allá de los objetivos enunciados, las organizaciones no gu­
bernamentales suelen dispersar parte de sus esfuerzos en
lograr la sustentabilidad de sus proyectos.
Tampoco debe desconocerse el hecho de que, al emplear
frecuentemente recursos humanos voluntarios, se genera una
asimetría entre el dador y el receptor del servicio, en la me­
dida en que lo que le corresponde a este último como un
derecho queda sujeto al voluntarismo del que presta la asis­
tencia.
Visto el problema desde el otro término de la ecuación, el
grupo familiar de origen, suele ocurrir que la localización
geográfica de los “hogares” so, a menudo alejados del lugar
20 Esta limitación no es exclusiva de organizaciones privadas. También
ocurre con internados del Estado.
45
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
de residencia de la familia, dificulte para sus miembros la
posibilidad de mantener o recuperar el vínculo con el niño o
la niña ¡nstitucionalizado/a. A esto suele agregarse la autori­
dad depositada por muchas familias en las instancias judi­
ciales e institucionales y la propia desvalorización sobre las
capacidades de crianza, ratificadas por la situación de pobre­
za o por historias de abandono reiteradas intergeneraclonal-
mente. Esto deriva en una cronicidad de la internación para
los infantes implicados o en una permanencia mucho más allá
de lo deseable.
La pregunta que inevitablemente surge es la siguiente:
la población de niños y niñas Internados en hogares, están
allí porque efectivamente se han agotado todos los recursos
para que permanezcan en el entorno familiar? ¿O hay prác­
ticas instaladas en los circuitos institucionales donde se ve
dificultada la posibilidad de apelar a estrategias alternativas?
¿Hasta donde el recurrir a soluciones que escapen a la di­
námica diagnóstico-derivación-internación, depende del vo­
luntarismo de los recursos humanos? ¿Cuánto espacio tie­
nen los operadores institucionales para aplicar la propia crea­
tividad y revertir dinámicas instaladas de larga data? Y por
último, ¿qué elementos intervienen en los diagnósticos para
calificar a una familia como “disfuncional” para la crianza?
Respecto a la segunda problemática mencionada, la de
la maternidad adolescente, se implementa en ese momento,
como alternativa a la institucionalización — recurso que exis­
tía históricamente— el Programa de Prevención del Abando­
no, en el que el objetivo consistía en ayudar a la madre re­
ciente que por su situación familiar y económica podía co­
rrer el riesgo de abandonar al hijo/a. El programa consistía
en un subsidio por un período predeterminado, con un acom­
pañamiento profesional individualizado durante ese mismo pe­
ríodo. El criterio de egreso se basaba en que se habían su­
perado las dificultades y logrado preservar el vínculo mater-
no-filial, o, en el peor de los casos, en que se había cumpli­
do el plazo cronológico establecido para la asignación del sub­
sidio. Al tratarse de un subsidio transitorio, el supuesto era
46
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
que el riesgo podía ser superado. Sin embargo, en uno de
los documentos de evaluación del programa se expresa que
“es importante destacar que en todos los casos las madres
(asistidas) que trabajan lo hacen en tareas de baja califica­
ción y con carácter temporario. En su gran mayoría estas
mamás (sic) se dedican al servicio doméstico y, en pocos
casos, son vendedoras ambulantes, operarlas no calificadas,
artesanas y costureras. Las remuneraciones obtenidas (...)
no permiten dar satisfacción a las necesidades básicas del
grupo familiar (...) La crisis económica que en general atra­
viesa el país con la consecuente retracción del mercado de
trabajo, afecta las posibilidades de acceso y ubicación labo­
ral dentro de la franja ocupacional a la que tradicionalmente
se incorporaba este grupo de población”21.
A diferencia de los criterios de diagnóstico aplicados a la
población de niños “de” y “en” la calle, en este programa se
considera la incidencia de los factores macroeconómicos. Sin
embargo, esto está reflejado en una evaluación del progra­
ma pero no parece haberse considerado en el diseño. Al
prever un subsidio transitorio, se partía del supuesto de la
existencia de un mercado de trabajo en condiciones de ab­
sorber mano de obra, en una década, la de 1990, en que los
indicadores económicos darían cuenta de tendencias a lo
contrario, con situaciones de desocupación que dejaban de
ser coyunturales para llegar a convertirse en estructurales22.
Los dos casos mencionados ilustran la necesidad de vin­
cular oportunamente la relación que tiene cada problemática
específica con la situación global. No sólo para establecer
21 “Síntesis del perfil de la población del programa’’ correspondiente al
primer semestre de 1994. Documento del Programa de Prevención del Aban­
dono. Observatorio Social de la Infancia y la Adolescencia. Consejo Nacio­
nal de Niñez, Adolescencia y Familia.
22 El carácter estructural del desempleo está reconocido desde distintas
perspectivas teóricas, según refiere Roberto Gargarella en “El ingreso ciu­
dadano como política igualitaria”, en Lo Vuolo, Rubén (comp.), Contra la ex­
clusión. La propuesta del ingreso ciudadano, Ciepp - Miño y Dávila Edito­
res, Buenos Aires, 1995, Pág. 322.
47
 LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______

Dichos programas parten de aceptar la situación, actúan para

relaciones causales sino también para identificar la “estruc­
minimizar el riesgo y fortalecer las capacidades brindando
tura de oportunidades”23 que el contexto puede llegar a ofre­
contención profesional, programas de orientación laboral,
cer como salida a la población identificada. De otra manera,
capacitación no formal y recreación, en un implícito recono­
la discriminación positiva corre el riesgo de ser un callejón
cimiento de las limitaciones de la internación, pero también
sin salida donde el rótulo termina sellando la identidad del
de la dificultad para revertir la problemática de manera in­
sujeto “asistido”.
tegral.
Resiliencia y educabilidad son conceptos que, directa o
indirectamente, dan cuenta de la comprobación de la profun­
b) El enfoque de resiliencia
didad de la crisis, la complejidad de sus efectos y la dificul­
tad para revertirlos. Implican asumir una postura que aban­
No es casual que en esa etapa cobren cierta relevancia
dona la posibilidad de incidir sobre los factores macroeco-
posturas que implementan las intervenciones en base al en­
nómicos y pone el acento en la situación del individuo que
foque de resiliencia.
sufre sus efectos.
La resiliencia parte de preguntarse qué factores influyen
para que ante determinadas situaciones de adversidad, las
personas o familias reaccionen de diferentes maneras y con
distintos grados de eficacia para hacerles frente. Esa capa­ 2.6. Intentos de consolidación
cidad diferencial da lugar a la resiliencia, que se define como de una política federal en la materia
“la capacidad humana para hacer frente a las adversidades
de la vida, superarlas e incluso ser transformados por ellas”24
En consonancia con la incorporación de la Convención se
o como “aquella capacidad universal que nos permite mini­
crea en 1992 el Consejo Federal del Menor y la Familia, en
mizar o sobreponernos a los factores de la adversidad”25. De
un intento de homogeneizar en todo el territorio las políticas
ahí que las intervenciones sustentadas en este enfoque no
públicas específicas. El Consejo, junto con Unicef y la enton­
cuestionan las condiciones de producción de las situaciones
ces Secretaría de Desarrollo Social, fue uno de los promoto­
vinculadas a la pobreza sino que están dirigidas a identificar
res del Primer Encuentro Federal de la Niñez y Adolescen­
y potenciar los factores personales y ambientales que pue­
cia realizado en 1997, evento en el que estuvieron represen­
den influir para superarlas.
tados todos los actores sociales involucrados con la niñez:
Basándose explícita o implícitamente en este enfoque sur­
el sector gubernamental con representación de los tres po­
gen, en ese momento, distintos programas para la población
deres (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), tanto del nivel nacio­
de niños y niñas en situación de calle llevados adelante fun­
nal como de veintitrés provincias participantes, incluida la Ciu­
damentalmente por organizaciones no gubernamentales.
dad de Buenos Aires; la sociedad civil con distintas redes de
organizaciones no gubernamentales, y la prensa, esta última
23 Katzman, R. Activos y estructura de oportunidades, PNUD-Cepal, en calidad de actor social, independientemente de su función
Montevideo, 1999. específica.
24 Bello, Manuel, en revista Educación y Cultura. Ns 48, Editorial Tarea,
Lima. Citado por Feijoo (2002).
La realización del Encuentro significó un avance en sí mis­
25 Cormillot, Alberto, en revista Vivir mejor, año 1, Ne 5 (2001), Buenos mo al lograr sentar en una misma mesa la diversidad de
Aires. Citado por Feijoo (2002).

49
48
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
participantes convocados, diversidad que se vio reflejada en
diferencias e incluso enfrentamientos ocurridos durante el
evento y que se expresan en algunas de las evaluaciones
de los participantes consignadas en el documento final26. Pero
el valor fue que, por encima de esas tensiones, se acorda­
ron líneas de acción coincidentes que marcan el giro que la
adecuación a la Convención requiere. Las propuestas fina­
les de mayor consenso fueron:
• La derogación de la ley 10.903 y de las leyes provin­
ciales que sustentan la figura del Patronato. Sanción
de una nueva ley de protección integral.
• La creación de consejos multisectoriales por los Dere­
chos del Niño.
• Ampliación del presupuesto (destinado a la niñez).
• Creación de un sistema federal de información.
• Capacitación sobre el contenido, significados e impor­
tancia de la Convención27*.
A diez años de realizado el Encuentro, el proceso de hacer
efectivas las propuestas ha sido desigual y complejo.
En cuanto a la adecuación legislativa, las provincias de
Mendoza, Chubut, Neuquén, Misiones, Salta, Tierra del
Fuego y Buenos Aires, y la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, han actualizado sus leyes adecuándolas en mayor o
menor grado a la Convención Internacional de los Derechos
del Niño. En las provincias en las que la reforma ya ha sido
reglamentada, van instituyéndose organismos multisectoria­
les que Intervienen en las problemáticas sociales de la In­
fancia buscando estrategias que den prioridad al vínculo con
se Encuentro Federal sobre Políticas de Infancia y Adolescencia.
Mendoza, 5 al 9 de agosto de 1997. Documento de “Análisis de las conclu­
siones”. Marzo 1998.
27 Encuentro Federal sobre Políticas de Infancia y Adolescencia.
Mendoza, 5 al 9 de agosto de 1997. Documento de “Conclusiones”. Marzo
1998.
50
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
la fam ilia y con la propia comunidad, evitando la judi-
clalización y asumiendo la responsabilidad de la vulneración
de los derechos como un déficit del colectivo social.
En el año 2005, con la sanción de la ley 26.061 y la de­
rogación explícita de la 10.903, se logró superar el principal
escollo legislativo a nivel nacional, tema al que nos referimos
más adelante.
2.7. Fin de la década. El costo del modelo
Hacia fines de los ’90 los mismos propulsores del modelo
vigente abandonan la ¡dea de que el mercado por sí mismo
generaría un sistema de inserción social equitativo. Se hace
evidente el fracaso de la teoría del derrame, y los fenóme­
nos que había caracterizado Castel26 aparecen con toda cru­
deza: la persistencia de la desocupación y la flexlbilización
de las formas de contratación generan la existencia de gru­
pos de la población que han quedado excluidos de los so­
portes de Inscripción en la estructura social, al tiempo que
otros están en una situación de vulnerabilidad, proclives a un
progresivo deslizamiento.
Según estadísticas del Indec, en el Gran Buenos Aires el
porcentaje de personas por debajo de la línea de pobreza en
el año 1991 era del 21,50%, con una tendencia decreciente
hasta 1993, en que llegó al 16,8%. De allí en más aumentó
hasta alcanzar en el 2001 el 32,7%.
Esto aparece, además, en un escenario de creciente
inequidad, producto de una distribución desigual de la renta:
mientras en 1990 el 40% más pobre de la población percibía
el 18% de los ingresos y el 10% más rico el 29,8%, en el
año 1996 los primeros vieron descender su participación al
28 Castel, Robert, La metamorfosis de ia cuestión social, Buenos Aires,
Paidós, 1999.
51
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
12,9% y los segundos la elevaron al 35,9%293 , proceso que
0 de 482.803 niños y niñas para el año 2000. En este caso se
hasta el momento no ha logrado revertirse.
Con relación a los niños y adolescentes, tomando en cuen­
ta los datos suministrados por la Encuesta Permanente de
Hogares, en el área metropolitana el porcentaje de niños y
adolescentes pobres era en 1991 del 30,5%, mientras que
en 2001 este porcentaje se había incrementado al 52,7%. El
crecimiento fue aún más considerable respecto a la indigen­
cia, que pasó del 4,9% en 1991 al 20,7% en 2001. Es decir
que entre principios de la década del ’90 y la del 2000 pue­
de afirmarse que el porcentaje del niños y adolescentes po­
bres del AMBA casi se duplicó, mientras que el de indigentes
se cuadruplicó. En valores absolutos, los niños pobres au­
mentaron en 800.000 entre 1991 y 2001, y los indigentes en
570.000. Los adolescentes fueron el grupo de edad más afec­
tado. El porcentaje de adolescentes pobres pasó de 22,8%
a 53,9%, y el de los adolescentes indigentes pasó de 3,2%
a 22,2%3o.
2.7.1. El crecimiento del trabajo infantil
Otra variable a tener en cuenta es la del trabajo infantil,
fenómeno que registró un aumento significativo. Se estima que
entre 1995 y 2000 el aumento del porcentaje de niños de 5 a
hasta 14 años de edad que trabajan se aproxima al 100%. Esta
estimación se basa en comparar los resultados de un trabajo
de Unicef de 1995, en el que se registran 252.000 niños y niñas
en esa condición, con las del Programa Ipec31, que da cuenta
29 Cepal, Panorama Social de América Latina, Naciones Unidas, San­
tiago, Chile, 1998, y BID, América Latina frente a la desigualdad. Progreso
económico y social en América Latina, informe 1998-1999, citados por Filmus
y Miranda (1999).
30‘'Situación de los niños y adolescentes en la Argentina”. Serie Análisis
Social Ns 2. Unicef-lndec, Buenos Aires, 2003.
31 Programa Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (Ipec), In­
forme final subcomponente A Programa Ipec. Abril 2002. Sobre la base de
las Proyecciones Poblacionales de Indec, la EDS 1997 y el CNA de 1988.
Proyecciones.
52
LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA
están considerando sólo las actividades desempeñadas por
“niños y niñas que trabajan fuera de la casa o ganan propina
o ayudan habitualmente en el trabajo a sus padres, familiares
o vecinos".
El mismo estudio incluye mediciones del trabajo infantil do­
méstico, en el que la participación de las niñas tiene mayor
incidencia. Con la inclusión de esa modalidad, el cálculo de
la población de niños y niñas que trabajan asciende a
1.503.925.
Considerar el crecimiento del trabajo infantil unido a los
indicadores diferenciales de pobreza por franja etaria permi­
te, en principio, arribar a algunas conclusiones:
Por un lado, que los niños y niñas soportan comparati­
vamente un mayor peso que los adultos en relación con las
consecuencias de la pobreza.
Por otro, que la mano de obra infantil es la que realiza el
aporte económico complementario que las familias necesitan
ante el crecimiento de la pobreza.
Si observamos, además, que el crecimiento del trabajo in­
fantil se produjo en forma paralela al de la desocupación
adulta32, el último argumento se ve reforzado.
La gravedad del aumento del trabajo infantil se vincula a
que es un fenómeno que alimenta el círculo vicioso de la po­
breza, en tanto que el tiempo y las energías que los niños y
las niñas dedican al trabajo se lo restan a la asistencia o al
rendimiento en la escolaridad formal. Si bien los estudios
mencionados dan cuenta de que la mayoría de los niños y
niñas que trabajan asisten o han asistido a la escuela, esto
no le-quita peso al problema, en razón de que supone una
doble o triple jornada, esto último cuando se suman las ta-
32 Según el Indec, la tasa de desocupación abierta en mayo de 1990
fue del 8,6 y en mayo de 2000 de 15,4. Hay que tener en cuenta, no obs­
tante, que ambas dimensiones no son estrictamente comparables, en tanto
que el concepto de trabajo Infantil Incorpora ocupaciones que no son en­
tendidas como “trabajo" para la población adulta (por ejemplo, la men­
dicidad).
53
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ _____ LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADICTORIA

reas domésticas, situación en la cual las niñas suelen estar La revisión que comenzó a realizarse de las prácticas
más implicadas. Como consecuencia, se genera, por un lado, hacia la infancia y la participación de nuevos actores socia­
que unos y otras lleguen a la edad adulta con un déficit en les, procesos valiosos en sí mismos, no alcanzaron a conte­
las calificaciones requeridas para un mercado laboral cada ner la creciente degradación de las condiciones de vida en
vez más competitivo, de modo que terminan insertándose en la población infanto-juvenil, degradación que contrasta con el
actividades de baja o nula calificación, lo que les impide re­ compromiso asumido de garantizarle sus derechos.
vertir la condición de pobreza inicial. Pero además el aumento
de la cantidad de educandos que trabajan requiere, en las
escuelas en las que el fenómeno tiene presencia, un esfuer­
zo adicional de los docentes para quienes las alternativas son,
o segregar de diferentes maneras al niño o niña que trabaja,
que por ende tendrá un rendimiento menor, o nivelar para
abajo resignando la calidad educativa.
Si esta situación no logra revertirse, se está atentando no
sólo contra las condiciones de vida de la sociedad de hoy,
sino que se están hipotecando las reservas de las próximas
generaciones. Las posibilidades de ascenso social que ofre­
cía la Argentina de la posguerra y que en mayor o menor me­
dida se mantuvieron hasta los años ’60, se invirtieron signi­
ficativamente al final del siglo.
Como síntesis de lo que hemos venido exponiendo en re­
lación con la década del '90, se puede concluir que fue una
etapa en que se alcanzaron importantes avances en materia
de reconocimiento de los derechos de la niñez, fundamen­
talmente por la incorporación de la Convención, las reformas
de leyes provinciales y los procesos que comenzaron a re­
flejarse en las prácticas. Sin embargo, el progresivo empo­
brecimiento de amplias capas de la población y la mayor
incidencia en la franja de menores de dieciocho años neu­
traliza los efectos de esos logros.
Las instituciones propias del modelo de Estado de Bienes­
tar habían permitido generar un piso de igualdad de oportuni­
dades para el conjunto de la población. Al ser reemplazadas
por una política social que sólo atiende a los grupos pobla-
cionales más desfavorecidos, los derechos garantizados en
los nuevos instrumentos jurídicos no se materializaron a tra­
vés de mecanismos que permitan su efectivo cumplimiento.

54 55
3. El nuevo siglo.
Desafíos y propuestas

3.1. El ingreso ciudadano para la niñez

Iniciado el siglo XXI, el debate entre políticas sociales uni­
versales y políticas focalizadas sigue vigente, pero se va im­
poniendo la necesidad de avanzar en el fortalecimiento de
las primeras. Vinculado a ello, se plantean dos posiblidades:
a) la ampliación de oportunidades de trabajo registrado de
manera que la protección social se vincule a la inserción
laboral, o b) establecer un sistema de protección ampliado
independientemente de la situación laboral de los destina­
tarios.
Desde la perspectiva de desvincular la protección social
a la inserción laboral de los adultos, distintas corrientes dan
lugar a diferentes propuestas que tienen como común deno­
minador la garantía de un umbral básico de bienes y servi­
cios que se consideran indispensables para el sostén de todo
ciudadano o ciudadana. Son las propuestas de “renta míni­
ma”, “ingreso básico” o “ingreso ciudadano”1. Entre ellas,
algunas están destinadas a la población de menores de die­
ciocho años.
En esta línea se encuentran los trabajos de Lo Vuolo1 2,
Gargarella3 y la propuesta de la Central de Trabajadores

1 Algunos autores (Lo Vuolo, 1995) establecen una diferencia que esta­
ría dada por la amplitud de bienes y servicios a cubrir, desde lo mínimo para
la subsistencia hasta lo necesario para el desarrollo y ejercicio de la ciuda­
danía. Gargarella (1995) habla de “ingreso básico” y lo asimila a ingreso ciu­
dadano.
2 Lo Vuolo, Rubén; Barbeito, Alberto; Pautassi, Laura; Rodríguez, Corina.
La pobreza de la política contra la pobreza. Ciepp - Miño y Dávila Editores,
Buenos Aires, 1999.
3 Gargarella (1995).

57
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
Argentinos45 . A su vez, la OIT, a través del programa Ipec,
financió una investigación en el ámbito del Ministerio de Tra­
bajo en la que se plantea la posibilidad de extensión de las
asignaciones familiares a los trabajadores informales o
desempleados. Actualmente el sistema de asignaciones fa­
miliares determina, para todos los trabajadores formales del
sector privado o los beneficiarlos de regímenes previsionales
con hijos menores de edad cuyos ingresos no superen de­
terminado monto, una asignación fija por cada hijo/a, que se
incrementa en el caso de ser discapacitado/a. Este último
trabajo citado plantea distintas posibilidades de ampliación a
trabajadores informales y desempleados, según el nivel de
ingresos al que se extiendas.
En estas propuestas, la contraprestación que se exige al
adulto/a es el cumplimiento de la escolaridad y la atención
de la salud de los menores de edad.
Teniendo en cuenta la contundencia de los indicadores que
muestran la mayor incidencia de la pobreza en niñas/os y
adolescentes, una propuesta de un ingreso ciudadano desti­
nado a la niñez o de una ampliación lo más extensiva posi­
ble de las asignaciones familiares, ofrece varias ventajas,
tanto si se la compara con aquellas que destinan un ingreso
para la población adulta desocupada, como con los progra­
mas sociales focalizados:
• En primer lugar, contribuiría a revertir el círculo vicio­
so de la pobreza al favorecer la escolarización y aten­
ción sanitaria de niños y niñas.
• La definición del beneficiario/a se basa en una cate­
goría cuya variación es previsible cronológicamente,
fácilmente constatable y no está sujeta a las variacio­
nes del mercado de trabajo.
• Evita la acreditación de pobreza para ser merecedor
de la asignación.
4 Para una descripción y argumentación a favor de la propuesta ver Del
Bono (2002).
5 Disponible en: http://www.conaeti.gov.ar/que_es/files/analisis.pdf
58
EL NUEVO SIGLO. DESAFÍOS Y PROPUESTAS
• Incorpora un componente de equidad en cuanto hace
diferencia considerando la cantidad de hijos que tiene
un grupo familiar.
• En comparación con los adultos, los niños y niñas son
considerados acreedores legítimos de un ingreso que
no implique desempeño laboral, sin ofrecer dificultades
derivadas de la comparación entre trabajadores y be­
neficiarios desempleados.
• Se estaría cumpliendo con compromisos contraídos por
el país al suscribir la Convención de los Derechos del
Niño.
3.1.1. Condiciones para la efectividad
Para que la propuesta sea efectiva, deberían cumplirse de­
terminadas condiciones: a) en relación con el receptor de la
asignación, debería darse prioridad a la madre o a quien esté
a cargo del niño/a, y b) en cuanto al cumplimiento de la con­
traprestación, debería tenerse en cuenta la necesidad de ve­
rificar no sólo la matrícula sino la también continuidad de
la asistencia escolar.
Un supuesto importante es el de la necesidad de reforzar
los sistemas de salud y educación. La exigencia de la con­
traprestación pierde eficacia si los centros de salud a ios que
padres y madres deben acudir carecen de insumos, tienen
planteles profesionales sobreexigidos y mal rentados y hay
una falta de respuestas eficaces para satisfacer la demandas.
Lo mismo vale para el sistema educativo, en el que el esfuer­
zo que implica para una familia la inserción de los niños y
s El Informe del Promln 2000 (Programa Matemo-lnfantil, Ministerio de
Salud de la Nación) evalúa los factores que condicionaron el lento descen­
so de la mortalidad materna e infantil; se identifican aquellos atribuibles al
desempeño del sistema de servicios de salud. Entre éstos se destacan los
siguientes: “problemas de gestión, organización, administración de los re­
cursos, calidad de la atención y cobertura, coordinación entre las institucio­
nes del sector salud y con otros sectores del desarrollo".
59

_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
niñas se frustra ante escuelas con equipos docentes en con­
tinuos conflictos derivados de la devaluación de los salarios.
3.2. Desafíos de la política educativa
Actualmente hay consenso en reconocer que el incremen­
to de la matrícula escolar alcanzado en los '90 se logró
en detrimento de la calidad educativa de la escuela pública.
Por otro lado, la extensión de la escolaridad obligatoria, in­
corporó a la educación formal grupos poblacionales que his­
tóricamente concluían el ciclo escolar al inicio de la adoles­
cencia. Estp implicó nuevas exigencias a cuerpos docentes
que habían venido sufriendo en forma continua y progresiva
una disminución de la capacidad adquisitiva de sus salarios
desde la década del 7 0 en adelante.
La reciente Ley de Educación Nacional N9 26.206/06, al
tiempo que retoma la división anterior a la Ley Federal de
Educación en relación con el ciclo primario y secundario,
amplía nuevamente la obligatoriedad hasta completar el se­
cundario. Prevé también ampliar los servicios de educación
inicial a partir de los 45 días de edad y la extensión de la
jornada de educación primaria. Esto supone la necesidad de
reforzar y jerarquizar la función docente.
No es la intención de este trabajo ahondar en la especi­
ficidad de la cuestión educativa actual, lo que escapa a las
posibilidades de la autora. Sólo nos limitaremos a enunciar
algunas cuestiones presentes en la agenda y que de por sí
implican tensiones.
Por un lado, existe la necesidad de elevar la calidad de la
oferta educativa para el conjunto y, por otro, la de nivelar las
diferencias iniciales que imprime en la población escolar la
pertenencia a distintas condiciones de vulnerabilidad.
Otro desafío es el de establecer un tronco común de co­
nocimientos que contribuyan a la construcción de una iden­
tidad nacional pero que a la vez contenga y rescate la diver­
sidad cultural, étnica e histórica propia de la matriz latinoa­
60
EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS Y PROPUESTAS
mericana, así como las particulares formas en que esto se
manifiesta en las diferentes provincias argentinas.
Por último, que los contenidos educativos estén dirigidos
fundamentalmente a la formación de la persona humana en
calidad de ciudadanos y ciudadanas pero que, a la vez, per­
mitan habilitar y desarrollar destrezas para lograr una inser­
ción laboral oportuna, acorde con las exigencias y posibili­
dades que ofrece el mercado de trabajo. En esta última cues­
tión consideramos importante mencionar a Silvio Feldman,
quien advierte sobre el riesgo de creer que formar ciudada­
nos es formar tempranamente para acceder al mercado la­
boral, sin tener en cuenta que frecuentemente las calificacio­
nes laborales quedan obsoletas a corto plazo. Por ello, si bien
es importante ligar la educación con motivación, disciplina,
esfuerzo, es decir con condiciones que habiliten la inserción
en el mundo del trabajo, los programas educativos que prevén
una salida prematura con calificaciones reducidas a una única
forma de inserción disminuyen las posibilidades de susten­
tar esa inserción en el futuro7. En coincidencia con este pen­
samiento, entendemos que las necesidades inmediatas de­
ben atenderse con recursos que no disminuyan las posibili­
dades de una formación polivalente.
3.3. Las políticas específicas hacia la niñez
3.3.1. La ley de Protección Integral
Al cabo de un complejo proceso en que pudieron llegar a
dirimirse posiciones encontradas, se logró en el año 2005 la
sanción de la ley 26.061 de Protección Integral de Derechos
de las Niñas, Niños y Adolescentes, que explícitamente de­
roga la ley del Patronato
7 Primer Foro Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infan­
til. Senado de la Nación. Buenos Aires, 10 de agosto de 2006.
61
 EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS Y PROPUESTAS
PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ

tiempo que reconoce la participación comunitaria y la priori­

Cabría preguntarse por qué es necesario contar con una
taria responsabilidad de la familia para asegurar el pleno y
ley específica a nivel nacional para la aplicación de la Con­
efectivo disfrute de los derechos.
vención, teniendo en cuenta que ésta ya había sido incorpo­
Como segunda instancia el proyecto define las políticas
rada a la Constitución. Argumentos sostenidos por distintos
públicas específicas o medidas de protección integral: aque­
juristas, entre ellos Mary Beloff, reconocida especialista en
llas emanadas del órgano administrativo de infancia a nivel
la materia, fundamentan esta necesidad. En primer término,
local que deben estar dirigidas a restituir los derechos vulne­
la Convención tiene un nivel de generalidad que requiere de
rados y la reparación de sus consecuencias. Se definen, se
un instrumento específico que fije obligaciones, procedimien­
indica cuándo y cómo deben ser utilizadas, a la vez que limi­
tos y responsabilidades institucionales. Por otra parte, la le­
tan la intervención del Estado. También se define la forma de
gitimidad que adquiere una ley nacional brinda el marco ne­
aplicación de estas medidas de protección y se detallan los
cesario para que las provincias repliquen dicho instrumento
mecanismos que las hacen exigióles.
en sus propias jurisdicciones, si bien su carencia no fue im­
Se describen también cuales son las medidas de protec­
pedimento para que varias de ellas anticiparan sus propios
ción a tomar una vez que se ha comprobado la amenaza o
procesos de reformas.
violación de derechos:
La ley 26.061 garantiza, en primer término, un conjunto
de derechos para niños, niñas y adolescentes que se hacen
efectivos a través de políticas universales básicas. Las po­ • Aquellas tendientes a que las niñas, niños o adoles­
líticas públicas de niñez deben obedecer a las siguientes centes permanezcan conviviendo con su grupo fa­
miliar.
pautas:
• Becas de estudio o para jardines maternales o de in­
• El fortalecimiento del rol de la familia en la efecti- fantes, e inclusión y permanencia en programas de
vización de los derechos de las niños, niñas y adoles­ apoyo escolar.
• Asistencia integral a la embarazada.
centes.
• La descentralización de los organismos de aplicación • Inclusión del niño, la niña, el/la adolescente y la fami­
y de los planes y programas específicos de las distin­ lia en programas destinados al fortalecimiento y apo­
tas políticas de protección de derechos, a fin de ga­ yo familiar.
rantizar mayor autonomía, agilidad y eficacia. • Cuidado del niño, la niña y el/la adolescente en su pro­
• La gestión asociada de los organismos de gobierno en pio hogar, orientando y apoyando a los padres, repre­
sus distintos niveles en coordinación con la sociedad sentantes legales o responsables en el cumplimiento
civil, con capacitación y fiscalización permanente. de sus obligaciones, conjuntamente con el seguimien­
• La promoción de redes intersectoriales locales. to temporal de la familia y del niño, la niña o adoles­
• La creación de organizaciones y organismos para la cente a través de un programa.
defensa y protección de los derechos de las niñas, • Tratamiento médico, psicológico o psiquiátrico del niño,
niños y adolescentes. la niña o adolescente o de alguno de sus padres, res­
ponsables legales o representantes.
Seguidamente establece la indelegable responsabilidad • Asistencia económica.
del Estado en el cumplimiento de las políticas públicas, al

63
62
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS Y PROPUESTAS
Sólo como última Instancia, se prevén medidas excep­
La tercera instancia está referida al nivel provincial. Las
cionales para los casos en que los niños y/o las niñas es­
provincias deberán tener un órgano administrativo de plani­
tén temporal o permanentemente privados de su medio fa­
ficación y a partir de este nivel se prevé la ejecución de la
miliar o en caso de que su interés superior así lo exija. Son
política pública conjuntamente con la última instancia, que es
medidas limitadas en el tiempo y sólo se pueden prolongar
la municipal, en la que se prevé la creación de un organismo
en caso de persistir las causas que dieron origen a la si­
de seguimiento de programas y la articulación con las orga­
tuación y una vez agotadas las posibilidades de implementar
nizaciones no gubernamentales.
medidas de protección integral. El organismo administrativo
Por último, como instancia superior, se crea la figura del
local de infancia será quien decida y establezca la medida
Defensor de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes,
excepcional, quedando la autoridad judicial competente de
quien tendrá a su cargo velar por la protección y promoción
cada jurisdicción como instancia de garantía del procedimien­
de los derechos de niños y jóvenes. El Defensor es una ins­
to por ser una medida que, aunque necesaria, limita tem­
titución externa al Poder Ejecutivo, designado y removido por
poralmente derechos.
el Congreso Nacional. De acuerdo al informe que sobre la ley
La ley prevé garantías mínimas de procedimiento del Es­ produjera el Comité de Seguimiento y Aplicación de la Con­
tado, el cual debe atender la necesidad del niño a ser oído,
vención Internacional de los Derechos del Niño (Casasidn),
a que su opinión sea tomada primordialmente en cuenta, a “se establecen diferentes instancias que permiten establecer
ser asistido por un letrado especializado, a participar activa­ articulaciones y controles cruzados en todo el sistema. De la
mente de cualquier proceso que lo involucre hasta llegar a misma forma, la institucionalidad de este sistema permite
la instancia superior, tomando en cuenta el principio de igual­
implementar un amplio marco de garantías y de mecanismos
dad y no discriminación y el principio de efectividad del Es­
de exigibilidad de los derechos reconocidos por la presente
tado.
ley, que las legislaciones locales y los organismos específi­
En relación con el diseño institucional se prevé un Siste­ cos del Poder Ejecutivo deberán profundizar a partir de esta
ma Federal de Políticas Públicas de Infancia y Adolescencia,
ley marco”.
a partir de un conjunto de organismos administrativos en la La ley refiere un capítulo a las organizaciones no guber­
instancia federal, nacional y provincial con la participación de namentales que desarrollen programas o servicios de promo­
las organizaciones no gubernamentales. ción, tratamiento, protección y defensa de los derechos de
En el nivel nacional se crea la Secretaría Nacional de la niñez, estableciendo principios y obligaciones que deben
Niñez, Adolescencia y Familia, organismo técnico especiali­
ser respetados.
zado en materia de derechos de infancia y adolescencia, que En relación con el financiamiento, se establece que la Se­
se integrará por representantes interministeriales y por las or­ cretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia y el Con­
ganizaciones de la sociedad civil, y estará presidida por un sejo Federal deberán garantizar la distribución justa y equi­
funcionario designado por el Poder Ejecutivo. tativa de las partidas presupuestarias y todos los recursos
En segundo lugar se crea el Consejo Federal. Se trata de nacionales e internacionales que se dispongan. El Presupues­
un organismo de concertación en la formulación de propues­ to General de la Nación preverá las partidas necesarias para
tas, integrado por el representante del organismo nacional de los organismos que crea. La previsión presupuestaria en nin­
Niñez y Adolescencia, por cada una de las provincias, y la gún caso podrá ser inferior a la mayor previsión o ejecución
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. de ejercicios anteriores, disponiendo asimismo la intangibi-

64 65
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______

lidad de los fondos para la infancia establecidos en el Presu­ 4. Después de la ley

puesto Nacional. Al presupuesto actualmente ejecutado por
el Consejo de la Niñez, Adolescencia y Familia, se agregan
partidas de las otras áreas vinculadas a políticas públicas de
intancia.

4.1 La cuestión de la familia

El proceso de aplicación de la ley de Protección Integral
requiere anticipar los aspectos más complejos que puedan
surgir al hacer efectivas las reformas políticas e institucionales
previstas en ella.
Una primera cuestión se refiere a la familia como institu­
ción a la que la ley asigna prioridad para asegurar el pleno
ejercicio de los derechos de la prole. Sabido es que las trans­
formaciones económicas, las modificaciones en el mercado
de trabajo y los avances logrados desde la perspectiva de
género, entre otros factores, impactaron en la estructura fa­
miliar cuestionando el modelo patriarcal y dando lugar a nue­
vas configuraciones familiares. Giberti menciona las familias
producto del segundo matrimonio de uno o ambos cónyuges,
las parejas formadas por homosexuales que deciden adop­
tar niños, parejas que deciden tener hijos por inseminación
heteróloga, hombres o mujeres que no están en pareja y
deciden adoptar, matrimonios que no conviven la mayor par­
te de la semana por motivos laborales1.
Jiménez Caballero, especialista colombiano, ilustra el caso
de un profesor universitario casado y con hijos que asume y
manifiesta públicamente su identidad de travestí y esta iden­
tidad es aceptada por esposa, hijos y alumnos1 2.
Son formas de familia que cuestionan legalidades previas
y en que la descendencia puede llegar a enfrentar situacio-

1 Giberti, Eva. ‘“ Lo familia’ y los modelos empíricos’’, en Wainerman, Ca­

talina H. (comp.), Vivir en familia, Unicef/Losada, Buenos Aires, 1996.
2 Jiménez Caballero, Carlos. Ponencia presentada en el Foro Mundial
2004 sobre Planes Nacionales de Acción para la Infancia.

66 67
 DESPUES DE LA LEY
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______
pone desde las políticas públicas el fortalecimiento del rol de
nes conflictivas si las nuevas alternativas no están suficien­ la familia, importa tener en cuenta que se está hablando de
temente arraigadas o legitimadas en el imaginario social. una dimensión muíante y compleja, y que esa complejidad
Con referencia a esto, Geldstein, en una investigación so­ puede desbordar o colisionar categorías de análisis incorpo­
bre familias con liderazgo femenino en sectores populares, radas en el bagaje teórico de los equipos técnicos.
concluye que “no importa que ‘tipo’ de familia se trate (...)
mientras ejerza las funciones de ‘maternaje’ y ‘paternaje’”3.
Pero en un trabajo posterior, Duschatzky y Corea hablan no 4.2. El proceso de desinstitucionalización
sólo de nuevas configuraciones familiares sino de “la emer­
gencia de múltiples modos de vínculos que ponen en juego
Una segunda cuestión se vincula con el hecho de descar­
la eficacia de las figuras portadoras de autoridad simbólica”4.
tar la institucionalización para niños y niñas en situación de
Hijos que no han visto trabajar a los padres y que desde la
pobreza. Esto podría implicar que queden sin albergue aque­
infancia proveen al sustento familiar; abuelos o abuelas que
llos cuyas familias no estén en condiciones de darles abrigo
con una magra jubilación aportan el único ingreso estable;
y sustento. Cabe preguntarse si el abanico de sistemas alter­
alternativas de subsistencia ilegales ejercidas o legitimadas
nativos es suficiente para dar cobertura a la variedad de si­
por distintos miembros de la familia; grupos que marchan en
tuaciones existentes y si los carriles institucionales están
reclamo de beneficios de planes sociales en los que los ni­ adecuadamente aceitados para responder eficazmente. Un
ños y las niñas se incorporan a la par de los adultos; situa­
oportuno diagnóstico y la posibilidad de prever la complejidad
ciones de violencia familiar en las que los hijos se erigen en
del proceso podría evitar soluciones apresuradas con riesgos
protectores de la madre.
de revictimización de la población que se pretende proteger.
Los fenómenos mencionados, vinculados a la emergen­ Otra cuestión a prever son los efectos que puedan deri­
cia de sectores excluidos de los soportes de integración tra­ varse del hecho de limitar la institucionalización a situacio­
dicionalmente asociados al salario, dan cuenta de “nuevas
nes de extrema gravedad. Necesariamente esto va a impri­
relaciones que no sólo ponen de relieve la simetñzación o
mir un cambio en el perfil de la población institucionalizada,
indiferenciación de lugares sino más bien la pérdida de toda
que requiere una adecuación de las capacidades de los equi­
referencia en la cual anclar”3*. La contracara de ello son ni­
pos a cargo. En un trabajo sobre, las consecuencias de la apli­
ños y niñas que demandan explícitamente ser separados de
cación del Estatuto del Niño y Adolescente en Brasil, las au­
sus familias o que voluntariamente se internan en institucio­
toras se refieren al aumento de situaciones de violencia en
nes cerradas6. Es decir que, cuando en cumplimiento de los
las casas de contención y el fracaso de diferentes estrate­
enunciados del paradigma de la protección integral se pro­
gias para contenerlas. La “solución” surgió cuando finalmen­
te se designó a un funcionario que resolvió separar la pobla­
3 “Familias con liderazgo femenino en sectores populares de Buenos
ción por franjas etarias y reemplazó los operadores del sis­
Aires”, en Wainerman (comp.), 1996. tema de infancia por guardias penitenciarios para el grupo de
4 Duschatzky, Silvia, y Corea, Cristina. Chicos en banda. Los caminos mayores de dieciocho años7. Si bien en nuestro país a partir
de la subjetividad en el declive de las instituciones, Paidós, Tramas socia­
les, Buenos Aires, 2002, Cap. IV.
3 Ibíd. 7 Fonseca, C. L. W.; Fonseca, C.; Cardareílo, A. Os direitos dos mais e
6 De esto dan cuenta profesionales que se desempeñan en institutos menos humanos, Horizontes Antropológicos, Porto Alegre, 1999.
dependientes de Consejo Nacional del Menor y la Familia.
69
68
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS PE NIÑEZ_______
de esa edad se aplica el régimen penal de adultos, el ejem­
plo, consecuencia paradojal de la aplicación del Estatuto, vale
como muestra de la necesidad de prever oportunamente las
consecuencias de nuevas categorías de clasificación vincu­
ladas al cambio legislativo.
Lo expuesto nos lleva a plantearnos: ¿cuánto de lo que
Duschatzky y Corea caracterizan como “invención"8 habrá que
poner en juego al hacerse efectiva la aplicación de la ley?
¿Cuánta de esta “invención” podrá ser prevista y discutida
previamente entre los actores institucionales involucrados y
cuánto pesará sobre las espaldas solitarias del operador de
campo de cara a la urgencia?
Desafíos que no deben interceptar el proceso en curso
pero sí alertar sobre el riesgo de sobredimensionar una re­
forma legal, condición necesaria pero lejos de ser suficiente
para encarar la complejidad de las problemáticas en las que
actualmente se ve involucrada la niñez.
4.3 El debate en tomo al trabajo Infantil
La tercera cuestión se vincula con el trabajo infantil. En­
tre las problemáticas que involucran a la niñez, el trabajo
infantil — incluidas las denominadas “peores formas”, como
la prostitución infantil o el comercio de estupefacientes9— tie­
ne la particularidad de ser, como ya se ha dicho, un recurso
para el sustento personal o familiar. Esto le imprime una com­
plejidad específica.
En primer término, la intervención en este tema requiere
diferenciar las dos posturas existentes, ya que ello va a con­
dicionar las estrategias que se diseñen.
8 Duschatzky, Corea (2002).
9Aquí existe otro debate (que no trataremos en este trabajo), ya que,
por ser modalidades tipificadas como delitos, hay quienes se niegan a con­
siderarlas trabajo infantil.
70
DESPUES DE LA LEY
Una postura, asumida oficialmente por el país101y apoya­
da por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con­
sidera que el trabajo infantil vulnera derechos fundamenta­
les de la niñez, especialmente en lo que se refiere a la sa­
lud, la educación y el juego. Consecuentemente, las políti­
cas que se encaren deben tender a la erradicación y la pre­
vención11. La postura opuesta es la que sostienen, entre otros,
las organizaciones sociales agrupadas en los NATs — Niños
y Adolescentes Trabajadores— con asiento en Perú y redes
en varios países de América Latina. Argumentan que, como
el trabajo infantil se vincula a la pobreza, los niños y las ni­
ñas tienen derecho a desempeñarlo porque les permite pa­
liar distintas necesidades e incluso cubrir costos de su pro­
pia educación. Sostienen que no siempre las consecuencias
del trabajo infantil son nocivas, que puede tener algunos efec­
tos beneficiosos en cuanto al desarrollo temprano de habili­
dades, asunción de responsabilidades y fortalecimiento de la
autoestima. En base a ello, abogan por la protección del tra­
bajo infantil, promueven acciones tendientes a mejorar las
condiciones en que se lleva a cabo, a reforzar la identidad
de los niños y las niñas en su calidad de trabajadores, a es­
timular su organización e incluso sindicalización.
Algunos argumentos en contra de esta postura ya han sido
expuestos en párrafos anteriores. Agreguemos que, si bien
es cierto que el trabajo infantil puede paliar necesidades
inmediatas y aun desarrollar habilidades instrumentales, dis­
tintas investigaciones dan cuenta de efectos negativos a lar­
go plazo. Considerando específicamente la situación argen­
tina, una reciente encuesta llevada adelante por el Ministe­
rio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y el
Indec12 refleja las consecuencias diferenciales en las trayec­
19 De acuerdo a lo sostenido por la Comisión Nacional de Prevención y
Erradicación del Trabajo Infantil, www.trabajo.fov.ar/conaeti
11 Cabe aclarar que esto es distinto de hablar de “abolición” , lo cual es
imposible ya que el trabajo infantil está legalmente prohibido.
12 “Infancia y adolescencia: trabajo y otras actividades económicas. Pri­
mera encuesta”. OIT-Indec-Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad So­
cial, Buenos Aires, 2006.
71
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
DESPUES DE LA LEY
torias educativas de los niños que trabajan respecto de los
que no trabajan, tanto en la asistencia y cumplimiento hora­ Por otra parte, el mismo estudio, en referencia a los su­
rio como en la repitencia. Los datos que se transcriben a puestos “aspectos positivos asociados al trabajo infantil en
continuación son elocuentes al respecto. términos de socialización, autoestima, experiencia entre
otros”, concluye que “no se observan características positi­
vas en relación con el trabajo infantil”13.
Niños de 5 a 17 años que asisten o asistieron a la escuela. Cuando, desde la perspectiva opuesta, se recogen testi­
Inasistencias frecuentes y llegadas tarde según grupos monios en que los propios “trabajadores infantiles” (general­
de edad y actividad laboral en la semana de referencia mente de otros países de Latinoamérica) valorizan su activi­
(én %). Total regiones y área urbana y rural dad, debería considerarse que dichas declaraciones suelen
5 a 13 años 14 a 17 años están vertidas en un escenario de naturalización de la pobre­
za, considerándola una situación en la que la salida depen­
Trabajaron No trabajaron Trabajaron No trabajaron
de exclusivamente del esfuerzo personal de los involucrados.
Inasistencias No son estos los únicos argumentos para asumir una po­
frecuentes
lítica de prevención y erradicación del trabajo infantil. Defen­
Total regiones 19,8 9,2 25,8 12,8
der el “derecho de los niños al trabajo”, como si esto fuera
Llegaba tarde una aspiración voluntaria de una franja de la niñez, implica­
frecuente­ ría planificar en función de diferentes infancias, una incluida
mente en el trabajo y otra con exclusivo derecho a la educación y
Total regiones 18,7 11,3 22,2 13,1 al juego. Esta perspectiva se opone a la de un país que, de
Sarmiento en adelante — incluyendo el protagonismo de la
Fuente: EANNA.MTEYSS / Indec infancia en las políticas de los ’50 y los recientes instrumen­
tos jurídicos aprobados— , concibe una ciudadanía con igual­
Niños de 5 a 17 años que asisten o asistieron a la escuela. dad de oportunidades14.
Repitencia según grupos de edad y actividad laboral en
la semana de referencia (en %). Total regiones y área ur­
bana y rural

5 a 13 años 14 a 17 años
Trabajaron No trabajaron Trabajaron No trabajaron
Total 100 100 100 100
No repitió 70,3 87,4 56,7 73,5
Repitió 29,7 12,6 43,3 26,5
Una vez 17,2 9,6 26,9 17,8
Más de
una vez 12,6 3,0 16,4 8,7
13 Idem, Pág. 119.
Fuente: EANNA.MTEYSS / Indec 14 Debemos expresar una perspectiva critica en cuanto al Articulo 25 de
la ley 26.061 sobre el derecho al trabajo de los adolescentes.
72
73
5. Conclusiones

Ya nos hemos referido a las posible ventajas de imple-

mentar un ingreso ciudadano para la niñez, lo que podría ser
una política de carácter universal para favorecer condiciones
de equidad. Pero esto está lejos de ser una solución suficiente
para revertir el proceso de judicialización de la pobreza en la
población infanto-juvenil, objetivo prioritario que impone la
etapa actual. Debe tenerse en cuenta que, instalada una
problemática social, no alcanza con mejorar las condiciones
económicas que le dieron origen para revertir sus efectos,
sino que se requieren acciones complementarias específicas.
En primer término, consideramos que deberían ampliarse las
políticas activas con objetivos preventivos por parte del Po­
der Ejecutivo en asociación con la sociedad civil. Esas polí­
ticas deben tener en cuenta tanto la especificidad de cada
etapa del proceso evolutivo — primera infancia, segunda in­
fancia y adolescencia— como también la de cada género. La
ley 26.061 contempla propuestas específicas atendiendo
ambos aspectos, pero esto debe combinarse con las reali­
dades locales. En poblaciones en que el tejido comunitario
se ha visto superado por situaciones de pobreza extrema,
desempleo de larga data y avance de la violencia, la crea­
ción y apoyo a espacios de contención diversificados, acor­
des con las necesidades de cada etapa y que en conjunto
lleguen a cubrir todo el proceso evolutivo de la niñez, es una
estrategia posible para restaurar condiciones básicas de in­
tegración social. Dichos espacios deben complementar el
circuito de la crianza familiar y de la escolaridad formal para
cubrir lo que la familia y la escuela no cubren. Se trata con­
cretamente de jardines maternales, hogares de día, centros
de apoyo escolar, centros de educación no formal, progra­
mas de capacitación laboral, programas deportivos, colonias
de vacaciones. Si bien la propuesta no es novedosa, ya que

75
_______ PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ_______ CONCLUSIONES

existen distintos proyectos locales que en gran parte están a mente a la calle, la población que no pudieron contener2. Por
cargo de organizaciones de la sociedad civil, se requiere una ello la necesidad de instituciones alternativas complementa­
acción activa del Estado para que dichos proyectos se inser­ rias, así como de prestaciones que nivelen el presupuesto
ten en el marco de una política global y extensiva. familiar.
El abordaje del trabajo infantil requiere acciones múltiples. Como reflexión final, creemos importante vincular la cues­
Por un lado, sustituir el ingreso aportado por los niños y las tión de la niñez al proyecto de país que se quiere consolidar.
niñas ampliando las posibilidades laborales de los padres, Superadas las urgencias de la crisis de 2001, la coyuntura
madres o adultos responsables. Paralelamente, fortalecer la actual favorece la posibilidad de planificar a mediano y largo
Inserción escolar y preescolar mediante becas, apoyo esco­ plazo. Esto supone pensar las condiciones y las potenciali­
lar, sin descontar las guarderías o jardines maternales para dades a desarrollar en la generación de recambio.
la primera infancia. La cuestión de género interviene en este
aspecto porque muchas veces las hijas mayores quedan al
cuidado de hermanitos pequeños mientras la madre trabaja.
También las particularidades locales, ya que el trabajo infan­
til rural, por ejemplo, está condicionado por la distancia de
las escuelas o la carencia de alternativas para que las muje­
res dejen a los hijos e hijas menores mientras trabajan. Por
último, hay que tomar en cuenta e implementar acciones en
relación con los condicionantes culturales que justifican el
trabajo Infantil como una alternativa de control social de la
niñez o de educación laboral precoz1. Es necesario recordar
que la mejor manera de que un niño o una niña Incorpore la
“cultura del trabajo” no es trabajando sino viendo que sus
padres lo hacen todos los días.
Desagotar el circuito judicial de problemáticas asistenciales
no implica sólo un cambio de actores responsables sino crear
canales por donde circule la posibilidad de resolver tempra­
namente la amenaza de derechos vulnerados. La familia y
la escuela siguen siendo instituciones fundamentales, pero
en muchos casos son instituciones devastadas que involun­
tariamente transfirieron a los juzgados e institutos, o directa­

1 Los condicionantes culturales y mitos en torno al trabajo infantil están
desarrollados en Por una una niñez sin trabajo infantil. Material teórico ope­
rativo sobre la problemática del trabajo infantil, MTEySS (2005), del cual
quien escribe este trabajo es coautora junto con Rey Méndez, María del Pilar;
Miorin, Silvia; Moro, Wenceslao, y Stonski, Teresa.
2 El aumento de la demanda por situaciones asistenciales en los juzga­
dos lo trata Felicitas Elias, autora invitada en Fazzio, Adriana, "El escenario
de la infancia en Argentina: los niños pobres", en Fazzio, Adriana y
Sokolovsky, Jorge (coord.), Cuestiones de la Niñez. Aportes para la formu­
lación de políticas públicas. Espacio Editorial, Buenos Aires, 2006.

76 77
Bibliografía general

Carli, Sandra. Niñez, pedagogía y política. Transformacio­

nes de los discursos acerca de la infancia en la historia de la
educación argentina entre 1880 y 1955. Miño y Dávila Edito­
res, Buenos Aires, 2005.
Ciafardo, Eduardo O. Los niños en la ciudad de Bue­
nos Aires. Centro Editor de América Latina, Buenos Aires,
1992.
Corea, Cristina; Lewkowicz, Ignacio. Pedagogía del abu­
rrido. Escuelas destituidas, familias perplejas. Paidós Educa­
dor, Buenos Aires, 2004.
Duschatzky, Silvia (comp.). Tutelados y asistidos. Progra­
mas sociales, políticas públicas y subjetividad. Paidós Tra­
mas Sociales, Buenos Aires, 2000.
Duschatzky, Silvia; Corea, Cristina. Chicos en banda. Los
caminos de la subjetividad en el declive de las instituciones.
Paidós, Buenos Aires, 2002.
Eróles, Carlos; Fazzio, Adriana; Scandizzo, Gabriel. Polí­
ticas públicas de Infancia. Una mirada desde los Derechos.
Espacio Editorial, Buenos Aires, 2002.
Fazzio, Adriana; Sokolovsky, Jorge (coord.). Cuestiones de
la niñez. Aportes para la formulación de políticas públicas.
Espacio Editorial, Buenos Aires, 2006.
Feijóo, María del Carmen. Argentina. Equidad social
y educación en los años ’90. UPE - Unesco, Buenos Aires,
2002 .
Feldman, Silvio; García Méndez, Emilio; Araldsen, Hege.
Los niños que trabajan. Unicef, Buenos Aires, 1997.
Filmus, Daniel (comp.). Los noventa, política, sociedad y
cultura en América Latina y Argentina de fin de siglo. Bue­
nos Aires, Flacso - Eudeba, 1999.
García Méndez, Emilio; Bianchi, María del Carmen. Ser
niño en América Latina. De las necesidades a los derechos.
Unicri - Galerna, Buenos Aires, 1991.

79
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ
Indice
García Méndez, Emilio; Carranza, Elias (org.). Del revés
al derecho. La condición Jurídica de la Infancia en América
Latina. Bases para una reforma legislativa. Uncrl - llanud -
PROLOGO, por Carlos E r ó le s .................................. 7
Unicef - Galerna, Buenos Aires, 1992.
Giberti, Eva (comp.). Políticas y niñez. Losada, Buenos
NOTAS PRELIMINARES............................................. 13
Aires, 1997.
Jelin, Elizabeth. Pan y afectos. La transformación de las
INTRODUCCION.......................................................... 15
familias. Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1996.
Lo Vuoio, Rubén (comp.). Contra la exclusión. La propues­
1. RESEÑA HISTORICA DE LAS POLITICAS DE NI­
ta del ingreso ciudadano. Ciepp - Miño y Dávila Editores, Bue­
ÑEZ EN LA ARGENTINA...................................... 19
nos Aires, 1995.
1.1. Los inicios: fondos públicos, administración priva­
Lo Vuoio, Rubén; Barbeito, Alberto; Pautassi, Laura; Ro­
da, modelo a sila r..................................................... 19
dríguez, Corina. La pobreza de la política contra la pobreza.
1.2. El Patronato del Estado....................................... 19
Ciepp - Miño y Dávila Editores, Buenos Aires, 1999.
1.3. Década del ’30. Antecedentes de políticas públi­
Wainerman, Catalina H. (comp.). Vivir en familia. Unicef -
cas universales hacia la niñez............................... 23
Losada, Buenos Aires, 1996.
1.4. Advenimiento del peronismo. Protagonismo del Es­
tado, prioridades en torno a la niñez.................... 24
1.5. Retroceso de la democracia, avance de lo pri­
Publicaciones
vado ........................................................................... 27
1.6. Recuperación de la democracia. Protección inte­
El trabajo infantil. Lo intolerable en el punto de la mira.
gral vs. situación irregular...................................... 29
OIT, Ginebra, 1996.
Conjuntos, sociedad civil en Argentina. Consejo Asesor de
2. LOS NOVENTA, UNA DECADA CONTRADIC­
la Sociedad Civil - Representación del BID en Argentina,
TORIA ....................................................................... 33
Buenos Aires, 1998.
2.1. La incorporación de la Convención Internacional
Hechos y derechos. Revista del Instituto de Promoción de
de los Derechos del Niño....................................... 33
Derechos Humanos - Secretaría de Derechos Humanos y
2.2. Consolidación del modelo neoliberal.................. 34
Sociales - Ministerio del Interior - N9 3. Buenos Aires, 1996.
2.3. La política social en los ’90. Focalización y ges­
Identidad y diversidad. Centro de estudios sobre políticas
tión asociada.... :....................................................... 36
sociales, año 1, número 1, agosto de 2004.
2.4. La política educativa............................................. 38
Por una niñez sin trabajo infantil. Manual Teórico Opera­
2.4.1. El reemplazo de la igualdad por la equidad ... 40
tivo sobre la Problemática del Trabajo Infantil - Ministerio de
2.5. Las políticas específicas hacia la niñez. El papel
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, Buenos Aires, 2005.
de la Secretaría de Desarrollo Social y el Consejo
Socialis, Revista Latinoamericana de Política Social, N° 1,
Nacional del Menor y la Fam ilia............................ 42
Buenos Aires, 1999.
2.5.1. Las prácticas. Algunas consideraciones en rela­
Todo es historia. Na 457. Buenos Aires, agosto de 2005.
ción con el abordaje de las problemáticas............ 43

81
80
 PARADIGMAS, DEBATES, TENSIONES EN POLITICAS DE NIÑEZ

2.6. Intentos de consolidación de una política federal

en la materia............................................................. 49
2.7. Fin de la década. El costo del modelo............... 51
2.7.1. El crecimiento del trabajo infantil..................... 52

3. EL NUEVO SIGLO. DESAFIOS y PROPUESTAS 57

3.1. El ingreso ciudadano para la n iñ ez................... 57
3.1.1. Condiciones para la efectividad....................... 59
3.2. Desafíos de la política educativa........................ 60
3.3. Las políticas específicas hacia la n iñ e z............. 61
3.3.1. La ley de Protección Integral............................ 61

4. DESPUES DE LA L E Y ............................................ 67
4.1. La cuestión de la fam ilia..................................... 67
4.2. El proceso de desinstitucionalización................. 69
4.3. El debate en torno al trabajo in fa n til.................. 70

5. CONCLUSIONES..................................................... 75

BIBLIOGRAFIA GENERAL.......................................... 79

i?.. Este libro se terminó de imprimir en

FÍ; ARTES GRAFICAS en enero del 2008
Pcia. de Buenos Aires - Argentina - TeL: 1 5 -4 0 8 6 -4 0 5 9
E-mail: emartesgraf icas@hotmai 1.com

82