Conceito de Taxa de Poder de Polícia

O art. 78 do CTN define poder de polícia nos seguintes termos: “Art. 78 –

Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato
ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão
ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos”.

A expressão “poder de polícia” orienta-se no sentido do interesse público,

tendo como objeto assegurar o bem-estar geral intervindo na liberdade
individual, através da adoção de normas limitadoras necessárias ao bem da
comunidade.

Abrange, pois, conforme atesta Themístocles Brandão Cavalcanti, “todas as

restrições impostas pelo poder público aos indivíduos, em benefício de
interesse coletivo, saúde, ordem pública, segurança e, ainda mais, os
interesses econômicos e sociais”.

O poder de polícia possui as seguintes características: I – é inerente à

administração pública e se reparte entre todos os níveis de governo (União,
Estados e Municípios).

Trata-se de uma atividade discricionária reconhecida ao governo, uma

prerrogativa do direito público, não podendo ser substabelecida, ou seja, o
poder de polícia é sempre exercido pela administração pública e jamais
delegada a terceiros. II – tem por fundamento o interesse público e deve ser
estabelecido sempre com essa finalidade.

Em termos tributários, a lei enumera os objetivos de interesse público:

segurança, higiene, ordem, costumes, disciplina da produção e do mercado,
exercício de atividades dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, tranqüilidade pública, respeito à propriedade e respeito aos direitos
individuais ou coletivos. III – manifesta-se quando o Poder Público age
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, mediante o
regulamento da prática de ato ou abstenção de fato. Como somente por lei é
que se pode impor limitações a direitos, fácil concluir de que o poder de polícia
tem de ser constituído através de lei formal.

Todo poder de polícia tem por requisito a autorização legal, podendo, então,
manifestar-se por meio de atos regulamentadores da lei (decreto, regulamento
etc.), submetendo os indivíduos às respectivas normas.
Verifica-se que o poder de polícia também é inerente à prestação de um
serviço público, inexistindo poder de polícia se tal poder não é exercido através
de uma efetiva atuação do Estado.

Não basta a existência da lei que o determina se não houver um órgão

devidamente constituído para realizá-lo.

Se um município dispuser em lei a proibição de barulho em área residencial,

durante a noite, mas se não possuir qualquer efetivo fiscal para coibir a
transgressão aos termos da lei, o poder de polícia não se realiza, não se
cumpre. Isso significa que o poder de polícia se materializa através da
realização de atos administrativos.

Ao relacionarmos essa questão (efetiva realização) com a cobrança da taxa de

poder de polícia, deparamos com duas situações: 1a. – Taxa de poder de
polícia pode ser cobrada por mera disponibilidade do serviço público?

Sacha Calmon Navarro Coelho diz que não: “As ditas taxas de polícia não
podem ser cobradas pela mera disponibilidade do serviço público, só as de
serviço, assim mesmo se a utilização do mesmo for compulsória por força de
lei”.

No mesmo teor, Roque Antônio Carrazza: “(...) é oportuno consignarmos, com

todas as letras, invocando, uma vez mais, as lições de Régis Fernandes de
Oliveira, que ”a mera potencialidade ou a utilização potencial do exercício do
poder de polícia” não autoriza a pessoa política a exigir a taxa de polícia”.
Temos que concordar.

Ao contrário das taxas de serviços públicos, cujo objetivo é de fornecer uma

utilidade pública, as taxas de polícia, via de regra, oferecem restrições ou
cerceamentos à liberdade individual, realizando vistorias, exames, perícias e
outros atos preventivos para licenciar, autorizar, liberar ou outros atos formais
de poder de polícia.

Sem a realização do serviço prévio, não ocorre a conclusão formal do poder de

polícia.

Não se pode cobrar uma taxa de licença de construção daquele que construiu
sua casa clandestinamente, a não ser do momento em que ele for apanhado
pela fiscalização e obrigado a apresentar os documentos necessários para
apreciação.
Caso contrário, estaríamos concedendo licenças, e cobrando a taxa, sem
qualquer verificação prévia da qualidade da obra, anulando o objetivo final do
serviço. 2o. – Como comprovar o efetivo exercício do poder de polícia? Se
pudéssemos generalizar, diríamos que a comprovação do exercício do poder
de polícia se comprova com a emissão do documento formal entregue ao
contribuinte, ou seja, a licença, o alvará, a autorização, a certidão, o cartão etc.
Ocorre que existem certos exercícios do poder de polícia que, depois de
praticados, não se materializam em documento formal.

Exemplos: 1) a Vigilância Sanitária fiscaliza uma Farmácia para verificar a

presença (obrigatória) do Farmacêutico responsável. Se verificada a presença
do profissional, a fiscalização simplesmente encerra sua atuação, geralmente
sem formalidades.
2) um pipoqueiro, possuidor da licença de vendedor ambulante, é fiscalizado na
rua com o intuito de verificar se está cumprindo as normas de segurança
relativas à instalação do botijão de gás. Examinado, o Fiscal agradece e vai
embora.
3) a Fiscalização de Posturas examina o painel de publicidade preso na
marquise de uma loja. Constatada a segurança, sem perigo de cair na cabeça
de um transeunte, a fiscalização deixa o local e segue para outra loja. Nesses
exemplos, a Farmácia é contribuinte da Taxa de Vigilância Sanitária; o
Pipoqueiro da Taxa de Licença de Vendedor Ambulante; e a loja, contribuinte
da Taxa de Licença de Publicidade.
O efetivo exercício do poder de policia, em todos os exemplos, foi realizado ou
não?
Vamos responder através de algumas decisões do Supremo Tribunal Federal:
“Taxa de Localização e Funcionamento de estabelecimentos comerciais e
outros. Constitucionalidade.
São constitucionais taxas que abarquem a localização e autorização anual para
funcionamento e permanência de estabelecimentos comerciais e similares,
desde que haja órgão administrativo que exercite essa faceta do poder de
polícia do Município, e que a base de cálculo não seja vedada” (RE 115.669,
Rel. Min. Moreira Alves – DJ 17/6/88). Vejam parte do voto do Ministro Ilmar
Galvão, no Recurso Extraordinário 116518-9, pelo qual foi considerada a
legalidade da cobrança da Taxa de Licença de Localização, Funcionamento e
Instalação pelo Município de São Paulo: “(...) A incidência da fiscalização pelo
aparato burocrático deve ser demonstrada de forma categórica; se a
Municipalidade pretende cobrar anualmente taxas, deve demonstrar o exercício
do poder de polícia, não bastando emitir o carnê para pagamento da taxa. O
ônus imposto à Municipalidade para demonstração de que ocorrera atividade
fiscalizadora, não pode subsistir. Ora, no desempenho do papel fiscalizador
contemplado na Constituição, a municipalidade paulistana não exercita
hipotético ou burocrático poder de polícia. Exerce-o efetivamente através de
seus órgãos fiscalizadores”. Agora, vejam essas decisões do Superior Tribunal
de Justiça: “Tributário. Taxa de Localização e Fiscalização. Anúncios
luminosos. Cobrança pela Fazenda Municipal: Impossibilidade, salvo se
demonstrada a efetiva concretização do poder de polícia. Precedentes do STJ.
Recurso provido” (Rec. Esp. 133.241/SP). “É ilegítima a cobrança da taxa de
renovação de alvará de funcionamento e publicidade do Município do Rio de
Janeiro por falta de contraprestação de serviços como conseqüência do poder
de polícia municipal”. O assunto é polêmico. Vejam a posição de Antônio
Theodoro Nascimento: “Se a taxa tem como fato gerador o poder de polícia,
não há que se falar de “utilização” ou de “possibilidade de utilização” de serviço
pelo particular; mas de sujeição deste à fiscalização do poder público, que
cobra a taxa para manter os instrumentos necessários a que essa fiscalização
se consume”. Em nossa opinião, entende-se que a legitimidade da cobrança da
taxa de poder de polícia depende da existência de órgão administrativo que
exercite o poder de polícia e que este seja efetivamente realizado. Não haveria,
portanto, necessidade de comprovar formalmente, caso a caso, a fiscalização
efetuada. Mesmo assim, encontramos várias decisões judiciais de 1a. e 2a.
Instâncias contrárias ao afirmado. Por esse motivo, recomenda-se formalizar o
final de cada fiscalização efetivada, ou através dos autos de infração lavrados,
ou por “Termo de Fiscalização”, emitido pelo agente fiscal. Infelizmente, tal
sugestão caminha em busca de excessiva burocracia, perfeitamente
dispensável se toda a Justiça entendesse que a formalidade do ato, em muitas
situações, não seria a prova da materialidade da função exercida. Finalmente,
copiando Régis Fernandes de Oliveira, podem ensejar a cobrança de taxa de
polícia os seguintes atos administrativos: - a licença; - a autorização; - a
dispensa; - a isenção; - a fiscalização. Em contrapartida, não daria margem à
cobrança da taxa de poder de polícia: - a aprovação; - a renúncia; - a
admissão; - a homologação; - a recusa, ou indeferimento; - o visto; - o parecer;
- a proposta; - os atos punitivos (multas, penalidades).