- v

ENAp cs> FUNDAÇÃO CENTRO DE FORMAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO

5 0 2 .9 8 7

Atualização
para Dirigentes e Gerentes
da Área Pública

Formulação, Implementação
e Avaliação de Políticas
Públicas
MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO

M in istro E x tr a o r d in á rio p ara A s s u n t o s d e A d m in is tr a ç ã o

Aluízio Alves
S e c retário-G era l
Gileno Fernandes Marcelino
C h efe de G a b in te
Aluízio Alves Filho

FUNDAÇÁO CENTRO DE FORMAÇÁO DO SERVIDOR PÚBLICO - FUNCEP

P residência
P resid en te: Paulo César Catalano

C h efia de G a b in e te
C h efe de G a b in e te : Júlio César Catalano

D iretoria de D e se n v o lv im e n to de R e c u r s o s H u m a n o s
D iretor: Leonidas Macedo

D iretoria de E s tu d o s e P e s q u is a s
D ir e to r -A d ja n to : Oswaldo Henrique Pinto de Farias

D iretoria de O rg a n iz a ç ã o A d m in is tr a tiv a
D iretor: Cláudio de Araújo Faria

D iretoria de A d m in istr a ç ã o e F in a n ç a s
D iretor: André Naim André
*

COORDENAÇÃO DE DESENVOLVIM ENTO G ERE N C IA L

Coordenador
A n to n io T e lle s de V a sc o n c e llo s

PROJETO DE ATU ALIZAÇÃO A DISTÂN CIA

PARA DIRIGEN TES E GERENTES DA Á RE A PÜ B LICA
l
Responsável Técnica ‘
C o n c e iç ã o de M a r ia W a n d e r le y de A z e v ê d o

C o p id e s c a g e m : D irceu T e ix e ira de M a to s

D ia g ra m a ç ã o , C o m p o s iç ã o e Im p re ssã o : D e p a rta m e n to de Im p ren sa N acio n al

 BIBLIOTECA
ENAP
FUNDAÇAO CENTRO DE FORMAÇAO DO SERVIDOR PUBLICO
D IR E T O R I A D E D E S E N V O L V I M E N T O D E R E C U R S O S H U M A N O S
FUNCEP

Formulação, Implementação
e Avaliação de Políticas
Públicas
L uiz Pedone

FUNCEP
1986
 Pde° e n s i n o 12í ATUALIZAÇÃO p a r ad irig e n te s e
a d is t â n c ia W W k GERENTES DA ÁREA PÚBLICA, I

( c ) 1986 — Fundação Centro de Formação do Servidor Público

É p ro ib id a a re p ro d u ç ã o tota l ou parcial
p or q u a is q u e r m e io s se m a u to riza ç ã o da F U N C E P

b ib lio te c a e n a p z / ^
Registro:
Aquisição ----------
Classificação: &^ _ 1Ex: Z-

ISBN: 85-256-0006-7 (OBRA CO M P LE T A )

Catalogação-na-fonte

P371f Pedone, Luiz.'

Formulação, implementação e avaliação
de políticas públicas. Brasília, Fundação Cen­
tro de Formação do Servidor Público —
FU N CEP, 1986.

48 p. (P R O G R A M A DE E N SIN O À
D IS T Â N C IA . Atualização à Distância para
Dirigentes e Gerentes da Área Pública, I; 4).

ISBN: 85-256-0009-1

1. Política Pública. 2. Administração

Pública. I. Título: II. F U N C E P . III. Série.

CD D: 350
CD U : 35
Apresentação

O Programa de «Atualização para Dirigentes e Gerentes da Área

Pública» tem como preocupação básica suprir as necessidades de
atualização gerencial daqueles que, pela posição estratégica que ocu­
pam em suas organizações, têm dificuldade em delas se ausentar pa­
ra participar de atividades de desenvolvim ento e treinamento.

A FU N C E P, que tem como meta a capacitação e o aperfeiçoa­

mento do servidor público, procura oferecer, através desta série de
fascículos, textos oportunos sobre a realidade da Administração Pú­
blica Brasileira.

O texto elaborado pelo professor Luiz Pedone, docente do Depar­

tamento de Ciência Política e Relações Internacionais da Universida­
de de Brasília, faz uma abordagem de como as questões públicas se
processam nas várias camadas do poder, como se desenvolvem nas
esferas decisórias, envolvendo o A m biente Institucional e Constitu­
cional, Fundamentos Conceptuais e M etodológicos em Estudos de
Políticas Públicas, a Formação e a Formulação de Políticas Públi­
cas, o Processo Decisório, a Implementação de Políticas e Resulta­
dos e finalmente a Avaliação de Políticas Públicas.

Desta forma, traduz-se em um trabalho que, ao enfocar aspectos

importantes sobre o contexto da Administração Pública, favorece
uma ampliação de conhecimentos e de condições de análise desta
realidade.
Sum ário

Pág.
1. IN T R O D U Ç Ã O ....................................................................................... 7

2. A M B IE N T E IN S T IT U C IO N A L E C O N S T IT U C IO N A L .. . 8

3. F U N D A M E N T O S C O N C E P T U A IS E M E T O D O L O G IC O S
EM E ST U D O S DE P O L ÍT IC A S P U B L I C A S .......................... 10

4. F O R M A Ç Ã O E F O R M U L A Ç Ã O DE P O L ÍT IC A S P U B L I­
C A S ............................................................................................................ 13
4.1 Formação da agenda de assuntos p ú b lic o s ........................ 13
4.2 Razão e política na formulação de políticas p ú b lic a s.. . 15
4.3 Formulação responsável de políticas p ú b lica s................. 20

5. PR OCESSO D E C IS Ó R IO .................................................................. 22
5.1 Quem, como, para quem e por q u ê ? ...................................... 22
5.2 Decisões e escolhas públicas: o debate fatos— v a lores.. 25
5.3 Considerações éticas no processo decisório........................ 27

6. IM P L E M E N T A Ç Ã O DE P O LÍT IC A S E R E S U L T A D O S .. 29
6.1 Implementação de políticas e a administração pública . 30
6.2 Análise de resultados das políticas governam entais.. . . 33

7. A V A L IA Ç Ã O DE P O L ÍT IC A S P U B L I C A S ............................ 34>
7.1 Modelo de viabilidade política................................................. 35
7.2 Modelo de análise sistem ática................................................. 37
7.3 Modelo da análise crítica em políticas públicas............... 38
7.4 Avaliação de impactos das políticas públicas................... 40

8. C O N C L U S Ã O ......................................................................................... 42

9. B IB L IO G R A F IA DE A P R O F U N D A M E N T O 47
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• ' . -

.
 7

Formulação, Implementação
e Avaliação de Políticas
Públicas
Luiz Pedone*

O p ro c e sso de fo r m u la ç ã o , im p le m e n ta ç ã o e a v a lia ç ã o de p o lític a s p ú b lic a s é a s s u n to

de real e e fe tiv o in te re sse para to d o s qu e atu am no â m b ito da a d m in is tra ç ã o
p ú b lic a , p rin c ip a lm e n te d a q u e le s qu e d e se m p e n h a m fu n ç õ e s de d ire çã o , ch e fia
ou a s s e s s o r a m e n to .
N e s te artig o são tra ta d a s a s m a n e ir a s p e las q u a is as q u e s tõ e s p ú b lic a s s ã o d e b a tid a s
e d isc u tid a s n as v á ria s in stâ n c ia s de p o d e r e ta m b é m c o m o as p o lític a s p ú b lica s
p ro sse g u e m a d e n tra n d o e sfe ra s d e c isó r ia s. Ig u a lm e n te , s ã o e x a m in a d o s a sp e c to s
im p o r ta n te s da im p le m e n ta ç ã o de p o lític a s g o v e rn a m e n ta is e d o in te rre la cio n a m e n to
com a a d m in istra ç ã o p ú b lica c o m o in stitu iç ã o e c o m o p ro c e s s o .
P or fim , são a p r o fu n d a d o s a lg u n s p o n to s fu n d a m e n ta is para o c o n h e c im e n to
do p ro c e sso de a v a lia ç ã o e a n á lise de p o lític a s p ú b lic a s
e os se u s im p a c to s na so c ie d a d e .

1. Introdução

O tem a de e stu d o s « P o lític a s P ú b lic a s» tem to m a d o um a

im portância crescen te dentro do u n iv erso de e stu d o s de p o líti­
ca e gov ern o . P o lítica s P ú b lic a s — ou o que o s g o v ern o s fa ­
zem , por que o fa zem e que d iferença faz a ação g o v ern a m e n ­
tal para a socied ad e e seu s p ro b le m a s — não vin h a m erecendo
a atenção d e v id a por parte de cie n tista s so cia is, h om en s p ú b li­
cos de v á rio s n ív e is e to m a d o re s de d ecisã o . É com a lgu m en ­
tu sia sm o que se vê as a ten ções v o lta re m -se para o tem a , tr a n s ­
form ado hoje n u m c am p o de e stu d o com con teúd o próp rio. E n ­
contros de p r o fissio n a is e a ca d êm ico s têm d ad o esp a ço para o
debate de a ssu n to s de p o lític a s p ú b lica s e de su a s co n seq ü ê n ­
cias para a socied a d e. Ig u alm en te têm p roliferad o cu rso s de
çsp ecia lização e de p ó s-g ra d u a ç ã o «strictu se n so » em P o lítica s
P ú b lica s em u n iv ersid a d e s e in stitu to s lig a d o s à a d m in istra ­
ções p ú b lica s fed erais ou e sta d u a is, h ab ilitan d o a sse sso r e s e

* Professor Assistente do Departamento de Ciência Politica e Relações Internacionais da Universi­

dade de Brasília.
8

a d m in istrad ores p ú b lico s nos con ceitos e m éto d o s do estud o

de p o lítica s p ú b lica s.
E sse e n tu sia sm o , entretanto, não deve obscurecer alguns
perigos e arm ad ilh as presen tes, nos estu d o s da ação g o v ern a ­
m ental e na sua fu nção em in en tem en te n o rm a tiv a e prescriti-
va. C o m o e x iste um a dem a n d a crescente da ativ id a d e de e stu ­
dos de p o lítica s p ú b lica s corre-se o risco de produzir an álises
irrelevantes e recom en dações in c o n c lu siv a s para os p rob lem as
que atingem a sociedad e brasileira . M u ita s v ezes, a n á lises in a­
dequ ad as le v a m à ação errada por parte do govern o. O s an a­
lista s de p o lítica s p ú b lica s correm perigo de torn arem -se in s­
trum en tos tecnocráticos da m anuten ção do «sta tu s quo ante»
ao in vés de serem p recisam en te os agen tes cap a zes de p ro m o ­
ver m u d an ça s im p ortan tes há m uito reclam ad as. E s s a c rista li­
zação de v a lo res e de p r e m issa s pode inibir m u d an ça s p o líti­
cas, so cia is ou e con ô m ica s fu n d a m e n ta is, n ecessárias para a
prom oção da d em ocracia b rasileira com m a is ju stiça e ig u a ld a ­
de socia is.

2. Am biente Institucional e Constitucional

A s p o líticas p ú b lica s não acontecem num v á cu o . D a d o que

o estudo de p o lítica s p ú b lica s é caracteristicam en te idealizado
com o o nexo entre o p e n sa m en to e a ação — a teoria e a p ráti­
ca — , vale a pena exp lorar a v isã o de p o líticas p ú b lica s a p a r­
tir do encontro entre v a lo re s so cia is e in stitu cio n a is.
A s s im , qu estões referentes à defin ição de dem ocracia e
seus d ilem a s, às te n sõ e s inerentes ao lib era lism o , à natureza
dos grupos p o lítico s e ao v ié s do p lu ra lism o e da interação de
forças p o lítica s e gru p os de p ressã o, to rn a m -se itens o b rig a tó ­
rios do estu d o de p o lítica s p ú b lic a s. .
L iberdade e igualdad e, controle d em ocrático do E sta d o em
sua ação, d istrib u içã o da renda e da s riqu ezas, são q u estões
abordad as, de um a fo rm a ou de outra, pela s p o lítica s p ú b lica s.
Já se fa lo u que a p o lítica não deve apenas servir para con ­
ciliar in teresses, m a s sim ser parte do p roce sso civilizatório
das n ações. A som a do s in teresses in d iv id u a is ou gru pais não
totaliza o in teresse p ú b lico m a is geral, u m a vez que este, na
 9

essên cia , é m ais am plo e m a is legítim o e n v o lv e n d o , in clu siv e,

com pon en tes m o ra is.I1*.
O utra q u estã o in stitu cio n al determ inan te n a s p o lític a s p ú ­
blicas é o d ilem a entre a dem o cracia form al e a dem ocracia
su b sta n tiv a . A p rim eira se e sg o ta em eleições, d o taçõ es o rça ­
m en tárias, g a sto s p ú b lic o s. D em o cracia su b sta n tiv a e n v o lv e
valores com o ju stiç a , ig u a ld a d e, lib erd a d e além de outros o b je ­
tiv o s e sta b e le c id o s em c on stitu içõ e s ou em con ju n to de ord e­
n am entos in stitu cio n a is v ig en te s nu m a so cied a d e. S erá que d e ­
m ocracia da m aio ria e d ireito s d a s m in o ria s sig n ifica m a ce sso
igual aos bens e se rv iço s ou, m e sm o , in flu ên cia igual nas d eci­
sões? O que sig n ific a p a ra a dem ocracia se a m in oria ganh a
eleições? E s ta s q u e stõ e s aind a não m ereceram re sp o sta s c o n ­
vincen tes e apen as serão e lu cid a d a s pelo con tín uo debate acer­
ca das in stitu iç õ es. D u ra n te a cam p an h a d a s «D ire ta s J á !» , em
1984, criou -se clim a de u n a n im id a d e em to d o o B ra sil. E s s a
m aioria de o p in ião , entretan to, não foi su ficien te para p a ssa r a
E m en d a D an te de O liv e ira no C o n g re sso N a c io n a l. F oi, em e s ­
sência, p reju dicial para a p o lítica porque elim in o u ou tras a l­
tern a tiv a s ao adotar m od elo de e sco lh a trág ica , m a n iq u eista .
E qu an do isso acon tece d estrói a política que precisa de can ais
abertos para pod er fluir re sp o n sa v e lm e n te.

T orn ar d em o crá tica a p o lítica é colocar o cid ad ão fa ce-a-

face com o g o vern o d in a m ica m en te. Is s o tem a v er com o d irei­
to à sa tisfa ç ã o de n e c essid a d es b á sic a s com o em p rego, e d u ca ­
ção, m o ra d ia, saú d e, terra, etc. T a m b é m se relaciona com a
am pla d isc u ssã o das p o lític a s p ú b lica s su b s ta n tiv a s que lidam
com os direitos b á sic o s da socied a d e. Q u a l é a d in âm ica que
m antém e sse p ro c e sso aberto p a ra aprim orar a natureza d e m o ­
crática do E s ta d o ? U m a socied a d e é tão dem ocrática quanto
luta por m u d an ças estru tu ra d a s, e n d o ssa d a por seus go v ern o s.
E preciso que se firm em in stitu içõ es e m ec a n ism o s din â m ico s
que con d u zam as d e m a n d a s por m u d an ça s nas p o lítica s p ú b li­
cas su b sta n tiv a s.
A fo rm a çã o do E sta d o b ra sileiro se tem p au tad o pela con ­
tinuidade de c aracte rística s in stitu cio n a is de a u toritarism o e
elitism o que e stã o na b a se da form a çã o de p o lítica s p ú b lica s
com efeito perverso na so cied a d e. N este m om en to de tran siçã o
e de P ro cesso C o n stitu in te , é n ecessário que a sociedad e d e fi­

n i CRICK, Bernard. Em Defesa da Política. Brasília, Editora da UnB, 1982.

10

na os seu s direitos su b sta n tiv o s para alcan çar um siste m a in s­

titucion al m a is d em ocrático e m a is ju sto no B ra sil. Is s o requer
m udança de foco: ao in v é s de tratar de eleições e reform as
eleitorais apenas (em bora eleições para G ov e rn a d o re s, P refei­
tos e P residente se ja m fu n d a m en ta is), a sociedad e deve ta m ­
bém procurar tra n sfo rm a çõ e s e ssen cia is que d im in u am as de­
sigu ald ad es e in ju stiça s na d istrib u ição de riqu ezas, de rendas
e de poder. A o tratar apen as da q u estão eleitoral, um a socie­
dade está m ex en d o som en te com um a parte da dem ocracia, is ­
to é, a dem ocracia fo rm a l, de p roced im en tos, deix a n d o intacta
a outra m etade que lid a com as q u estõe s su b sta n tiv a s v iv en -
ciadas por ela.

3. Fundamentos Conceptuais e M etodológicos em

Estudos de Políticas Públicas

P o lítica s p ú b lica s, d efin id as com o o nexo entre teoria e

ação do E sta d o , têm po n to s em com u m com outros ca m p o s de
e stu d o, perm itin do, que se entendam as p o líticas p ú b lica s, con-
ceptual e m eto d olog ica m en te, so b v á ria s fa c eta s. C o m a A d m i­
nistração P ú b lica o E stu d o de P o lítica s P ú b lica s com partilh a
a análise do p roce sso de govern o, o exa m e das in stitu ições
p o lític o -a d m in istra tiv a s que im p lem en tam diretrizes g o v ern a ­
m entais e são re sp o n sá v e is p elas decisões e pela execu ção. A s
necessid ad es p ú b lica s induzem a p articip ação e influ ên cia de
grupos e representan tes do p o v o na form u lação e im plem en ta-
• ção dos p rogram as de gov ern o. T a l com o em E co n o m ia , o E s ­
tudo de P o lítica s P ú b lic a s lid a com a d istribu içã o de recu rsos
raros con ju gan d o con ceitos de eficiência, de ju stiça e e q ü id a ­
de. A s F in an ça s P ú b lic a s trata m da cap tação de recu rsos e
dos g a sto s p ú b lico s, en qu an to os E stu d o s de P o lítica s P ú b li­
cas a n alisa m os efeitos d istrib u tiv o s, re d istrib u tiv o s ou re­
g re ssiv o s do s im p o sto s a que está su b m etid a a sociedad e. D a
Teoria P o lítica o s E stu d o s de P o lítica s P úblicaá recebem as
preocupações perm anentes da ética e da filo so fia política com
respeito à organ ização da sociedad e: a) o que deveria o g o v er­
no fazer? b) o que é ju stiç a ? com o se d istrib u em recu rsos equi-
ta tivam en te? c) q u ais o s elem en tos que con stitu em um a boa
sociedade e o b o m cid a d ão ? A C iên cia P o lítica é cam p o do c o ­
nhecim ento que se e n v o lv e com o e stu d o de in stitu ições e pro­
cesso s p o lític o s, sendo as análises da P residência da R ep ú b lica ,
 11

dos P a rtid o s, do C o n g r e sso , d a s E leiç õ es, da B u rocracia, do

Poder e da s E lite s, rep artid as com o s E s tu d o s de P o lítica s P ú ­
blicas. A s e stru tu ra s e as prática s p o lítica s in flu en ciam as
políticas p ú b lica s e as su a s c on seq ü ê n cias na socied a d e. Q u a n ­
to à relação entre P o lítica s P ú b lic a s e S o cio lo g ia a an á lise de
estruturas e c la sse s so cia is, d a s elites e ou tros gru p os so cia is,
bem com o o exa m e da q u estão da p obreza e red istrib u içã o de
renda, são as m e sm a s categ oria s que v ã o ser o b jeto s de a n á li­
se e de p rescrições em p o lític a s p ú b lica s que se relacionam
com m u d an ça s so cia is. P o lítica e G o v e rn o C o m p a ra d o ou o
E stu d o de Á r e a s M u n d ia is se rv em para elu cid ar com o outras
form ações so cia is d efin iram seu s p ro b le m a s e p rop u seram
políticas para a liv iá -lo s, ou que d iferença os p rogram as g o v e r­
n am entais fizera m para o p o v o e o s seu s p ro b le m a s, sugerin do
que o am bien te cultu ral nacion al pode, em grande parte, exigir
políticas tra n sfo rm a d o ra s e re fo rm ista s atend en do dem a n d a s e
valores so cia is.
U m a v ez que o E stu d o de P o lítica s P ú b lic a s to m a e m p res­
tado as a b o rd ag en s de ou tras áreas e seu s con h ecim en tos
pod e-se, erroneam en te, pen sa r que é cam p o de e stu d o am orfo,
sem espin h a d o rsa l. O E s tu d o de P o lítica s P ú b lica s não é sim ­
plesm en te um so m ató rio agregad o de outras áreas de estu d o.
C o n stitu i-se n u m a c o n ste la çã o d istin ta d a s d em a is áreas, d e­
las retirando se le tiv a m en te um con ju n to peculiar de elem en tos
conceituais e m e to d o ló g ic o s, técn ica s de a n álise e prática s d i­
rigidas a um a a tiv id a d e e sp e cífic a .
D iferen tes c la ssific a ç õ e s têm sido d a d a s ao estu d o de
políticas p ú b lica s. N o entan to, há um a con cord ância a m p la no
que se refere à su b d iv isã o do processo de p o lítica s p ú b lica s. E
p o ssív e l pen sar este p ro c e sso com o sendo c o n stitu íd o do s se ­
guintes itens:
a) F orm a çã o d e A s s u n t o s P ú b lic o s e d e P o lítica s P ú b lica s
— m om en to em que as q u estõ e s p ú b lica s surgem e fo rm a m
correntes de op in ião ao seu redor. Isto con tribui para a fo rm a ­
ção da agen da p o lítica, co m p o sta de q u estõe s que m erecem
políticas d e fin id a s.
b) F orm u la çã o d e P o lític a s P ú b lica s — p roce sso de e la b o ­
ração de p o lític a s no E x e c u tiv o , no L e g isla tiv o e em outras
institu ições p ú b lic a s, so b o s p o n tos de v is ta da racion alid ade
econôm ica, da ra cion alid a d e p o lític o -sistêm ica ou da fo rm u la ­
ção re sp o n sá v e l.
 c) P r o c e s s o D e c is ó r io — interligado com o anterior porém
com d elim itações p róp rias, onde atuam os gru pos de p ressão
exercendo influ ên cia sobre os d ecisores, em qu alqu er d a s in s­
tân cias c ita d a s.
d) Im p lem en ta ç ã o das P o lítica s — processo de execução
das p o lítica s resu ltan tes dos p roc e sso s de fo rm u lação e d eci­
são em p o lítica s p ú b lica s, in terrelacion and o as p o lític a s, os
program as, as a d m in istra ções p ú b lica s e o s gru pos so cia is en­
v o lv id o s ou que sofrem a ação govern am en tal ou os prob lem as
so cia is.
e) A v a lia ç ã o d e P o lítica s — aqui c on sid era m -se qu ais os
padrões d istrib u tiv o s das p o lítica s resu ltan tes, isto é, quem
recebe o que, q u an d o e com o, e que diferença fez com relação
à situ ação anterior à im p lem en taçã o . A n a lis a m -s e os efeitos
pretendidos e as con seq ü ên cias in d ese já v eis, bem com o quais
os im p actos m a is gerais na sociedad e, na econom ia e na p o líti­
ca.
É im portan te notar que nen hum a d e ssa s a tiv id a d es inter­
nas do processo de p o lítica s p ú b lica s é independente d a s ou ­
tras e m en os ainda ind ep en dente do am bien te da cultura
política e do s gru p os ao redor da política esp ecífica .
É preciso ainda con ceitu ar alguns term os u tiliza d o s pelos
E stu d o s de P o lítica s P ú b lic a s. In icialm en te, os id iom as la ti­
nos não d istin gu em p o lítica (policy) de política (politics); por­
tanto o próprio c on texto dirá se esta m o s tratan d o de P olítica
P ública (policy) ou de po lítica com o relacionam en to entre ind i­
víd u o s e grupos (p olitics). E m segundo lugar, as leis, regu la­
m entos, decretos, n orm as, resolu ções p rod u zid a s pelas d eci­
sões em p o líticas serão ch a m a d a s de «p o lítica s resu ltan tes»
(policy o u tp u ts). Já o s resu ltad o s ou os padrões de d istrib u i­
ção dos recu rsos alo ca d o s por p rogram as e a análise do que
acontece em fu n ção da execu ção das p o lítica s serão d en o m in a ­
dos sim p lesm en te resu lta d o s (p olicy o u tcom es). P or ú ltim o , o
estudo das con seq ü ên cias nos gru pos socia is, na, d in âm ica da
econom ia e no p roce sso político recebe a denom inação de e stu ­
dos dos im p a ctos da s p o lítica s, um a vez que se prop õe a e x a ­
m inar as m u d an ças so cia is ocorridas em fu nção das p o lítica s.
Para que este cam p o de estu d o seja legítim o e garim pe co ­
nhecim ento além das áreas de estu d o já e x isten tes é necessário
usar um esq u em a para a com p reen são de p o lítica s p ú blicas
que exam in e as p reocu p ações m a is com u n s d esse cam p o . U m a
 13

com bin ação d o s qu atro p o n to s a segu ir m en cio n ad o s é repre­

sen tativa do que v em sen d o estu d a d o :
I — p o lítica s p ú b lica s e xa m in a n d o a relação entre razão
política;
II — p o lítica s p ú b lica s exa m in a n d o a relação entre o pú bli-
c o e o p r iv a d o ;
III — p o lítica s p ú b lica s tratad a s com o v a riá v el dependente
ou ind ep en dente;
IV — p o lítica s p ú b licas com o um a preocu pação da relação
entre fa to s e v a lo r e s .
E s s a s relações serão e x a m in a d a s em con ju n to com a su b ­
d iv isão d a s a tiv id a d es que com p õem os e stu d o s de p o lítica s
p ú blicas, onde e las m a is são pertin en tes.

4. Formaçao e Formulação de Políticas Públicas

4.1. Form ação da A gen d a de A ssu n to s P úblicos

U m a pergu n ta sem p re relevan te é por que as q u estõe s en ­

tre in d iv íd u o s e gru pos p o d em u ltra p a ssa r a esfera privad a de
resolução de c o n flito s para to rn a rem -se q u estões que m ereçam
tratam ento na esfera do p ú b lico ?
E x is te m d iferen tes fo rm a s de entrada de a ssu n to s na fo r­
m ação da agen da (pauta, tem ário) pú b lica . E m cada um a d e s­
sas, verem o s com o as q u estõ e s p ú b lica s p a ssa m a captar a
atenção d o s g o v ern a n tes, leg isla d o re s e de outros in teressa d o s
na ação g o vern a m en ta l.
A prim eira fo rm a de entrada de q u estõe s na agenda p o líti­
ca se dá pela re sp o sta a c rises, de cunho im ed iatista , tipo « a ­
ção de em ergên cia». E stã o aí as ações do govern o contra as se ­
cas e enchentes, as m ed id a s to m a d a s para m in im izar os efeitos
da polu ição a ssa ssin a (C u b a tã o , d e sa stre s eco ló g ico s com o no
Rio M ira n d a — M S ), qu ed a de barreiras nas e stra d a s ou nos
bairros da p eriferia, d ep red ações n o s tran sp o rtes u rban os, etc.
A ação de em ergência tem com o com p on en te apenas os a sp e c ­
tos a d m in istra tiv o s-fin a n c eiro s típ ico s das «operações tap a-
buraco».
14

A segu nd a m aneira pela qual q u estões entram na agenda é

essen cialm en te a tra v és do p roce sso p olítico . O s gru p os p o líti­
cos em torno de um leg isla d or, m in istro, prefeito, govern ador
ou secretário to m a m a in icia tiv a de levan tar q u estões nas
qu ais podem v isu a liza r a lgu m ganh o político pela «reso lu ção »
sa tisfa tória de algum p rob lem a ligad o à sua p a sta ou aos gru­
pos ou se gm en tos socia is que o apoiaram na eleição ou na no­
m eação. E s s a entrada to m a form a m a is defin id a na m ed ida em
que os p rob lem a s a g ra v a m -se e requerem algum tipo de « s o lu ­
ção».
O terceiro p on to de entrada d o s a ssu n to s p ú b lico s na p a u ­
ta política é a ordem de e ve n to s seqü en ciad os no E x e c u tiv o ,
no L e g isla tiv o ou na J u stiça F ederal, E sta d u a l ou M u n icip a l.
E m qu alqu er d o s n ív e is pod e v er-se a ocorrência de even to s
que vã o form an d o um clim a de n ecessid ad e de interven ção e
de fo rm u la ção de p o lítica s que tratem da s d e m a n d a s. E ste é
um p rocesso lon go que pode e n v o lv e r a a tiv id a d e de p e sq u isa,
na iden tificação e d efin içã o do s p rob lem a s eco n ô m ico s e so ­
ciais com a particip ação de v á rio s gru p o s. Isto cau sa um a d ifi­
culdade adicion al no tocan te a que diferentes gru p os terão di­
ferentes leitu ras d o s p ro b le m a s, con form e as ten d ên cias con ­
servad oras, m o d era d a s ou radicais in trín secas aos seus m em ­
bros. C o m relação à in form á tica no B ra sil, co lo c a m -se pon tos
de v ista diferentes que trad u zem v isõ e s c on serv ad o ra s de livre
m ercado e so lu çõ es que defen d em o s produtores n acionais
através da reserva de m erca d o . A in d a m a is, os v á rio s grupos
p rofissio n a is têm d efin içõ es d iferen ciad as do m esm o p rob le­
m a, con cebid as so b a ó tica da sua p r o fissã o : e co n o m ista s e a s ­
sessores do E x e c u tiv o , a sse sso r e s le g isla tiv o s, técn ico s, e sp e ­
cia lista s e representan tes do s «lo b b ie s» percebem o p roblem a
segundo o s seu s po n to s de v ista pecu liares, o que m u ita s v e ­
zes não con tribui para u m a v isã o m a is global do a ssu n to .

U m qu arto m o d o de entrada de a ssu n to s p ú b lico s na p a u ­

ta política refere-se à an tecipação a p rob lem a s ,e c o n flito s la ­
tentes no h orizonte de a ssu n to s p ú b lico s. E s ta m aneira de for­
m ação da agenda de a ssu n to s p ú b lico s faz com que as p o líti­
cas p ú b lica s to rn em -se p ró -a tiv a s, an tecip atórias, ao in v és de
serem reações a crises.
E n ecessário re ssa lta r o papel da im prensa no processo de
d issem in a çã o d as q u estões p ú b lica s, alargan do b a sta n te o un i­
verso do s que têm in teresse nos p rob lem a s so cia is e eco n ô m i­
 15

cos. O fato de h aver m a is p e sso a s in teressa d a s em um a q u e s­

tão pode ajud ar a fo rm a r g ran d es corren tes de op in ião que
produzirão efeito s p o lític o s m a is im p o rta n tes.
A in d a te ría m o s d o is a sp e cto s a lev a n ta r com respeito à
form ação da p au ta p o lític a . É sa b id o que m u ito s a ssu n to s
torn am -se u m a n ã o -q u e stã o , um « n o n -is s u e » . O s p rob lem a s
surgem aqui e ali m a s não con seg u em ser in tro d u zid o s na
agenda da s p o lítica s p ú b lic a s. T o rn a -se n ecessá rio sa ber qu ais
os fatores de cu ltu ra p o lítica que fazem com que certos a s s u n ­
tos p erm an eçam fora do con ju n to de tem a s p o lític o s. C o m o
exe m p lo s, as q u e stõ e s de se x o e ra cism o no B ra sil, p erm a n e­
cem fora da agen da p olítica ou têm um a im portân cia m arginal
no con jun to de te m a s c o n sta n te s da p au ta p o lítica , em b ora, re­
con hecidam ente, e x ista m c a so s de d iscrim in a çã o se xu a l e ra­
cial. O tem ário da d isc u ssã o da p ró x im a A s s e m b lé ia N acio n a l
C o n stitu in te e n v o lv e a lg u m a s d e sta s n ã o -q u e stõ e s e ou tros a s ­
sun tos que m ereceram p ou ca atenção até agora. A s s im , as
q u estões da p rop riedade da terra, da edu cação, da h abitação,
da saúde, do tran sp o rte u rbano, da organ ização da econom ia
cap italista e de seu u so so cia l, deverão entrar em d isc u ssã o
am pla na so cied a d e, nas e sc o la s, nas u n iv ersid a d e s, nas fir­
m as e nas in stitu içõ es a p ro p riad a s, e xa ta m en te por serem
itens leg ítim os que estã o a m erecer entrada na agenda política.
U m segu n d o asp ecto diz resp eito à qu estão da leg itim id a ­
de. Q u ais os a ssu n to s p ú b lico s que legitim am en te fazem parte
das d isc u ssõ e s p ú b lica s e que m erecem p a ssa r às e ta p a s se ­
guintes do p roce sso de p o lític a s p ú b lica s? N o â m bito desta
prob lem ática, v e rifica -se que a lg u n s a ssu n to s, m esm o tendo
entrado na p au ta p olítica, sofrem práticas p rotelatórias e d e s­
tin adas a criar clim a de c o n fu sã o , seja pela redefinição do p ro ­
blem a pelo s gru p os de p ressã o in teressa d o s, seja pelo uso de
com issõ es de e stu d o s.

4.2. R azão e Política na Form ulação de P olíticas

Públicas
O p róx im o p a sso no p roc e sso de p o lítica s p ú b lica s é o e x a ­
me do segu im en to que os a ssu n to s p ú b lico s têm na fase de fo r­
m ulação e d isc u ssã o de alte rn a tiva s no â m b ito do E x e c u tiv o e
do L e g isla tiv o e o exa m e da ação d o s gru p os de interesse.
P o lítica s g o v ern a m e n ta is estã o e n v o lv id a s com a ra cion a ­
lidade e com a d iferença (efeitos) que ela s p rov o ca m na so cie­
dade. S e as p o lítica s p ú b lica s estão relacion ad as com o s fa tos
e com os v a lo re s so cia is e e con ôm ico s, que tip o de ra cion a lid a ­
de elas prop õem ?
E x is te m d ois m o d e lo s de racion alid ade pred om in an tes na
form u lação de p o lítica s p ú b lic a s. U m deles propõe que o s is te ­
m a econôm ico induz a form u lação de p olítica s p ú b lica s. O utro,
que o siste m a p o lítico é re sp o n sá v e l pelo que acontece no pro­
cesso de fo rm u la ção e d ecisão , e por grande parte do que ocor­
re na im p lem en tação de p rog ram a s p ú b lico s. A in d a n e sta sec-
ção será a n a lisad o um terceiro m odelo que, a partir de um a
crítica aos d ois p rim eiros, propõe con sid era çõ es que incluem a
d isc u ssã o p ú b lica da s a ltern a tiva s e o ju lg a m en to dos critérios
u tilizad os na fo rm u la ção d a s p o lítica s p ú b lica s.

4.2.1. R acionalidade E conôm ica

Segu n do esta vertente, a racion alid ade da s p o lítica s p ú b li­

cas e a da econ om ia de m ercado são igu ais. A racion alid ade
econôm ica aplicad a à s p o lític a s p ú b lica s sugere a adoção de
critérios de escolh a p ú b lica e da econom ia n eo clá ssica do bem -
estar, sem entrar em ju lg a m en to s de v a lo r. D entre as carac­
terísticas m a is im p orta n tes encontram -se,:
(a) a racion alid ad e econ ôm ica reso lve a alocação de recur­
sos, m a xim iza n d o a sa tisfa ç ã o de preferências in d iv id u a is m a ­
n ifestad as id io ssin cra tica m en te;
(b) a racion alid ad e instrum ental propõe um a corresp o n ­
dência lógica entre fin s e m eio s que lev a m à otim iza çã o e a e fi­
ciência na a locação de recu rsos e sc a sso s; con h ecen d o-se as leis
sociais de «c a u sa -e fe ito » p o d em ser determ inad os os m eio s que
produzem os com p o rta m e n to s so cia is d e se ja d o s;
(c) con sid e ra m -se v a lo re s com o irracionais, já que a m eto ­
dologia b á sica é in d iv id u a lista por m a x im iza r as utilidades
das d ecisões in d iv id u a is;
(d) a form u la ção de p o lític a s p ú b lica s prim a pela eficiên ­
cia, um a v ez que se u sa m in stru m en tos de A n á lis e de C u sto -
B enefício e T eo ria da U tilid a d e N e o c lá ssic a que con sideram
valores além do escop o de inquérito, sendo portanto um pro­
cesso ap o lítico ; e fin alm en te:
(e) proteção do siste m a de m ercado, argum entan do que
existe u m a ju stiç a inerente na troca de e q u iv a len tes «q u id -p ro -
qu o» e que a in terven ção esta ta l é som en te ju stifica d a quan do
 os in d iv íd u os não registram su a s p referên cias pelo s bens p ú ­
b lico s p u ros no m ercad o , ou e x iste m ex tern a lid a d e s no p ro c e s­
so de fu n cion a m en to do m ercado (polu ição, educação) ou ainda
nos c a so s d o s m o n o p ó lio s «n a tu ra is» para m anter a eficiên cia.
S to k e y e Z e c k h a u ser sã o os m a is re p re se n tativ os da proe-
m inência da m elh oria da s té c n ica s de p re v isã o do c o m p o rta ­
m ento socia l sobre o deb ate v a lo r a tiv o con tín u o no p roce sso
de resolução de p ro b le m a s so c ia is. P ara eles é m ais im p o rta n ­
te saber com certeza c o n seq ü ê n c ia s, c u sto s e b en e fício s, de tal
m odo que se p o ssa até m e sm o elim in ar a n ecessid ad e de e n v o l­
ver os p o lític o s n a s fo rm u la ç õe s de políticas.<2>
O u tros sugerem a ab o rd a g em té c n ico -siste m á tica , liv re de
va lores, b a se a d a em critérios tecn ocrático s c on tid os na A n á li­
se C u s to /B e n e fíc io . A s e sco lh a s rea liza d a s na a lo ca çã o o tim i­
zada de recu rsos e sc a s s o s , m e sm o na presença, de fatores
p olíticos, d everiam refletir d e cisõ es fa v o rá v e is àq u ela s alter­
n a tiva s que p rod u zem o m a io r im p a cto com o m esm o g a sto .
E ssa é a racion alid ad e da s a n á lise s c u s to /b e n e fíc io e c u s t o /e ­
fetiv id a d e das a b o rd ag en s siste m á tica s con tid as neste
m odelo.
A crítica a ser feita é que o s e stu d o s de p o lítica s p ú b lica s
não se redu zem a a n á lise s té c n ica s, em bora e sta s não sejam
d esn ecessária s ou sem im p ortân cia.
E s s a v isã o , que reduz a d ecisã o p o lítica a adotar os
princíp ios de eco n o m ia do b e m -e sta r n eo clá ssico , isola o e stu ­
do d a s p o lític a s p ú b lica s do m u n d o dos v a lo res so cia is. P ara
os que d efen d em esta fo rm u la çã o de p o lítica s p ú b lica s, o s v a ­
lores são m eras p referên cias in d iv id u a is e, portanto, não su je i­
tos ao debate. O p ú b lico registra o s seu s g o sto s pelo s m ec a n is­
m os do m ercado e da urna eleitoral. A s fu n ções aprop riadas
dos fo rm u la d o res de p o lític a s p ú b lica s sã o , em prim eiro lugar,
assegu rar que as a lte rn a tiv a s de p o lítica s sirv a m a o s o b je tiv o s
do processo d em ocrático pela recep tiv id a d e à esco lh a d o s elei­
tores no p ro c e sso eleitoral riuma form a çã o social liberal-
dem ocrática — ou que as a lte rn a tiv a s sirv a m sim ilarm en te aos
interesses do s g ru p o s h eg em ô n ico s nu m a form a çã o social au to ­
ritária. A outra fu n ção do s form u la d o res de p o lítica s p ú b lica s

(2) STOKEY, Edith e Richard Zeckhauser. A Primer for Policy Analyses. New York, W . W . Norton
& Co., 1978, pg. 261.
(3) ROSSI, P., H. Freeman e Sonia W right. Evaluation: A Systematic Approach. Beverly Hills, Ca-
lif., Sage Publications, 1979, pg. 245.
18

é facilitar o fu n cion am en to aprop riado do m ercado, de m odo

que p o ssa m ser p rese rv a d a s ou tras in stitu ições im portan tes
que perm itam aos eleitores registrar as su a s p referências.
O utra redução ap resen tad a por esta v isã o do ra cion alism o
econôm ico se refere à fu nção dos form u lad ores em adaptar as
políticas aos m erca d o s. S eg u n d o esta racion alidade, a ela b o ra ­
ção das p o lítica s deve p reservar os m eca n ism o s de esco lh a pú ­
blica no sistem a de m ercado, ao in v és de o b str u í-lo s. A pre­
m issa fu ndam ental deste corpo de prescrições para a fo rm u la ­
ção de p olíticas é que os m eca n ism o s de m ercado e da urna
eleitoral — ou d a s prática s b u rocráticas h egem ôn icas em um
sistem a autoritário — não têm nenhum con teúdo de v a lor. A
experiência tem d em on strad o que esta p rem issa é fa la cio sa no
sentido de que nem to d o s o s gru pos so cia is têm o m esm o p o ­
der de fogo na econ om ia, n a .p o lític a eleitoral ou no jo g o b u ro­
crático.

4.2.2. R acionalidade P olítico-Sistêm ica

E ste pa rad igm a tran sm ite um a precaução tácita em evitar
d iscu ssõ e s a respeito de v a lo re s nas p olíticas p ú b lica s e x a ta ­
m ente porque o processo político exclu i qu alqu er d isc u ssã o de
valores na form u lação de p o lítica s.
Por este m o d elo , os atores no «jo go do poder» do p rocesso
de form ulação interagem e chegam a um acordo político que
perm ite, além do exercício do p lu ralism o , o fu ncion am ento do
sistem a político sem m u d an ça s b á sic a s. C h a rles E . L in d b lo m
focaliza, fa scin a d o, a rota que os o b je tiv o s de p o lítica s p ú b li­
cas tom a m no q u eb ra -ca b eça s do p rocesso p lu ra lista de nego­
ciação política entre os p rota g on ista s do jo g o de influ ên cia.
U m a vez que no processo de negociação política se inserem
protagon istas a u to -in te ressa d o s perseguin do gan h os pesso a is
— o que é a essên cia da form a çã o social liberal-d em ocrática — ,
tem -se com o p rescrição para as p olítica s p ú b lica s apenas o
increm en talism o. L in d b lo m acredita que o debate a respeito de
valores é fútil e d esn e cessá rio , já que o teste de um a boa
política é o acordo sobre a própria política pú blica, o que é
realizável até m esm o quando houver con flito a respeito dos v a ­
lores con siderados.*4)

(4) LINDBLOM, Charles. «The Scipnce o f M uddling Through». Public Adm inistration Review (Spring
1959): 79-88, pg. 83.
Ver também do mesmo autor, O Processo de Decisão Política, Brasília, Editora da UnB, 1981.
 19

D aí, o s acord os p o lítico s sobre p o lític a s p ú b lica s serem

m ais eficien tem en te la v ra d o s q u an d o se d eriv a m de a ju sta ­
m en tos rea liza d o s nas p o lític a s e xisten te s e bem co n ce b id a s,
na percepção de L in d b lo m e outros ra c io n a lista s político-
sistê m ico s.
D entre as características gerais deste p a ra d igm a en con ­
tram -se:
(a) partilh a com o m o d elo de racion alid ad e econ ôm ica o
p ostu lad o da racion a lid a d e in stru m en tal, que é encontrar os
m eios m a is a d e q u a d o s para atingir d eterm in ad os o b je tiv o s;

(b) os v a lo r e s — em ú ltim a an á lise, os fin s d a s p o lítica s

p ú blicas — e stã o além do e sco p o da racion alid ade política,
sendo d a d os p elas p referên cias d o s c id a d ã o s reg istra d a s em
p e sq u isas de o p in ião , no com p o rta m en to do cid a d ã o em elei­
ções ou nos resu lta d o s da negociação po lítica entre os d iv e rso s
grupos de in teresse;
(c) u tilização do m o d elo de «M u d d lin g T h ro u g h »; dad a a
incapacidade d o s fo rm u la d o res e d o s to m a d o re s de d ecisã o em
conhecer e xa ta m en te a realid ade socia l, tal com o e xp licita d o
pela aplicação do m étod o cien tífico ao m o d elo de racion alid ade
econôm ica que ignora a d im e n sã o p o lítica, então os ra cio n a lis­
tas p o lític o -sistê m ic o s dão ê n fa se ao p roce sso p o lítico;
(d) a preocu p ação d este p a ra d igm a é com a v ia b ilid a d e
política de cad a a ltern ativa, um a vez que as lim ita çõ es de te m ­
po, dinheiro e con h ecim en to im p o ssib ilita m um a análise
abrangente;
(e) a política se e n v o lv e com q u estõe s de v a lo r, m a s a ra­
cion alid ade p o lítica no p ro c e sso de fo rm u la ção de p olíticas
con siste apen as no aperfeiço a m en to da s estru tu ra s, in stitu i­
ções e regras que m elh or p erm itam aos c id a d ã o s registrar as
suas p referências e /o u p erm ita m aos fo rm u la d o res to m a r d eci­
sões leg ítim a s (com au torid ad e apropriada) refletin d o a qu elas
preferências.
E ste m o d elo o b jetiv a a perfeiçoar os e lo s entre as d e m a n ­
das so cia is, o s p a rtid o s p o lític o s, o C o n g re sso e o E x e c u tiv o .
C o m o não é p o ssív e l con hecer to d o s os v a lo re s, fa to s, altern a ­
tiv a s e im p a cto s, o m elh or que se pode fazer é pelejar no inin­
teligível labirin to p o lítico. A sociedad e e a elite decisória está
«fo rça d a » a aceitar o que em erge do labirinto e con sid erá -lo
p oliticam ente « b o m ».
20

O resu ltad o é in crem en talism o, caracterizad o por p equ e­

nas m u d an ças su c e ssiv a s (anuais) e lim ita d a s nas p o lítica s p ú ­
b lica s, já p eriodicam ente a v a lia d a s e rea ju sta d as.

S egun do este p a rad igm a, os a n a lista s não se preocupam

com os v a lo res fu n d am en ta is da sociedad e. O sistem a político
é quem reso lve as q u estõe s de va lor, enqu anto que fo rm u la d o ­
res e a n a lista s de p o lítica s p reo cu p a m -se apenas em assegu rar
p rocedim en tos e não im iscu em -se na su b stâ n cia d elas.

D iscu tim o s até aqui as con cep ções de racion alid ade do
p o n to -d e -v ista econ ôm ico e sistê m ico -p o lítico . E s ta s du as v i­
sões do «p o lític o » sã o diferentes do terceiro p arad igm a, o da
relação entre R azão e P o lítica R esp o n sá v e l. Para L in d b lo m e
outros ra cion a lista s o «p o lític o » é o b se rv a d o estreitam en te c o ­
m o o processo de negociação entre os gru pos de interesse e os
form uladores do E x e c u tiv o , L e g isla tiv o ou Ju diciário. O seu
«po lítico» não inclui a c on sid eração m oral e a d isc u ssã o p ú b li­
ca de qu ais d everiam ser o s v a lo res e o b jetiv o s nacion ais e de
qual é a m istu ra de v a lo re s aprop riada a um a q u estão de
política p ú b lica p articu lar. C o m o verem o s o «p o lític o » dos ra­
cio n alista s é con tra sta d o com o «p o lític o » da v isã o n o rm a ti­
v a /m o r a l do pa ra d igm a de p o lítica s p ú b lica s, com o a relação
entre razão e política re sp o n sáv e l.

4.3. Form ulação R esp on sável de Políticas

Públicas

E ste pa rad igm a caracteriza-se por b u sca r nas ju s tific a ti­

v a s m orais os critérios para o p roce sso de fo rm u lação das
- políticas p ú b lica s. E s ta b u sca , que vai além d o s m ercados e
da v isã o incom p leta da arena «p o lítica » dos racion alistas
p o lític o -sistêm ico s, q u estion a se as preferências v erifica d a s na
form ação da agenda p o lítica e na fa se de defin ição de p ro b le ­
m as so cia is sã o e xa tam en te a qu ilo que deve ser realizado na
ação govern a m en tal. V e rific a -se que, m antend o as altern a tiva s
perm eáveis ao debate, os v á rio s segm en tos so cia is indagarão
se as p o líticas p ú b licas são d e fe n sá v e is ou se os critérios pelos
quais se fo rm u la m as p olítica s são aceitos e c on sid era d o s d e­
se já v e is. Isto representa um a e x p a n sã o do s lim ites da análise
introduzindo con sid era çõ es éticas e dim en sõ es de re sp o n sa b ili­
dade na form u lação de p o lítica s p ú b lica s, a m b a s au sen tes nos
dois p a ra d igm a s anteriores.
 21

A s c aracte rística s d e sse m o d elo sã o as segu in tes:

(a) « P o lític a » aqui é v is ta com o um p roce sso de cálcu lo
m oral. A p rim eira tarefa do e stu d o de p o lítica s p ú b lica s é res­
gatar a razão da v is ã o in stru m en tal e c o n ceitu á -la com o algo
que lev a á c om p reen sã o d o s p ro b le m a s so cia is, o que au x ilia rá
a n a lista s a ter v isã o d e ste s p ro b le m a s e fo rm u la r p o lítica s p ú ­
b lica s so b a égide da « filo s o fia p rá tica », com o nos dizem Fur-
n iss e T ilto n J 5)
(b) S o b re a q u estão d o s v a lo re s: este p a ra d igm a defen d e a
posição de que os v a lo re s e stã o e m b u tid o s n a s esco lh a s de
p o líticas p ú b lic a s.
(c) A s in stitu içõ es de fo rm u la çã o de p o lítica s p erm anecem
abertas para d isc u ssã o a d eliberação p ú b lica , bem ao contrário
dos m o d e lo s anteriores ond e a s preferên cias são a p resen tad as
por gru p os de p ressã o e e sq u e m a s b u ro crá tico s em torno de
p olíticas e sp e cífic a s.
(d) O s critérios para ju lg a m e n to do s diferentes v a lores
apresentad os no p roc e sso de fo rm u la ção de p o lítica s p ú b lica s
não se a p resen tam d e fin itiv o s ou p rec iso s com o nos m o d e lo s
de racion alid ad e e co n ô m ica e sistê m ica , m a s se con stitu em em
su gestões de te ste s fo rm a is ló g ic o s, internam en te co n siste n tes,
coerentes e que p o d em ser h istoricam en te interpretados.
A a n á lise de p o lític a s p ú b lic a s, v is ta com o argum entação
arrazoada d o s v a lo re s inerentes à d ecisã o p o lítica , tem um im ­
portante papel na criação e na d efesa de v a lo res so cia is d e fe n ­
sá v eis. A fa se de d efin içã o d o s p ro b le m a s acarreta o deb ate a
respeito dos v a lo re s de igu a ld a d e, liberdade, solid aried ad e e
dem ocracia, en ten dida esta com o re sp o n sa b ilid a d e co m u n itá ­
ria. O p rob lem a da p rob reza con tin u a a d esp eito de program as
d estin a d o s a a liv iá -la exa ta m e n te porque o s v a lo re s cu ltu rais e
os d efen d id o s p e la s in stitu iç õ es de b e m -e sta r não perm item a
m elh oria das con d içõ es de p obreza. A s s im , so cied a d es que per­
cebam a p o b reza com o b a ix o s sa lá rio s in trodu zem um elem en ­
to v a lo ra tiv o fu n d am en tal na própria d efin ição do prob lem a,
que é lev a d o ao p roce sso de fo rm u la ção de p o lítica s d e stin a ­
das a a liv iá -lo . E não p od erão reso lver a qu estão da p obreza.
O tratam en to da pobreza com o um a d esig u a ld a d e in ju stificá v e l
propõe p o lítica s cujo conteúdo de v a lo r será su b sta n cia lm en te

(5) FURNISS, Morman e T im othy Tilton. The Case for the Welfare State: From Social Security to
Social Equality. Bloom ington, Indiana University Press, 1979, pg. 182.
22

diferente do tratam en to anterior.

C o m o resu ltad o , a d e fe sa e a ju stifica ç ã o das p o lítica s p ú ­
b licas d evem ser feita s p u b lica m en te, su jeita n d o o p rocesso
decisório ao debate e ao escru tín io p ú b lico s.

5. Processo Decisório

5.1. Q uem , C om o, Para Q uem e Por quê?

P olítica , na d efin ição c lá ssic a de H a ro ld L a ssw e ll, é quem

ganha o quê, qu an do e como.<6> N o estudo de p o lítica s pú blicas
essa preocu pação é in trod u zid a pelo exa m e d a s d im en sõ es de
influência e poder no p roce sso decisório con tin uand o o debate
entre gru pos pela form a çã o e fo rm u la ção de p o lítica s de g o v er­
no.
N a s fo rm ações so cia is lib e ra l-d e m o crá tico -ca p ita lista s, o
processo decisó rio é prod u to do livre jo g o de in flu ên cias e de
poder entre gru pos de p ressã o orga n izad o s que defen d em inte­
resses in d iv id u a is d ecla ra d o s pu b licam en te. Q u an to m aior o
alcance da p ressã o sobre os decisp res, m a is p rovável que a d e­
cisão seja fa v o rá v el ao grupo que a exerce. E m b o ra críticos
do sistem a declarem que este processo é fu ndam entalm en te
viciàdo<7>, o siste m a p o lítico está ad aptado para acatar e ssa s
dem andas e m a p e á -la s em p o lítica s p ú b lica s adeq u a d a s ao jo ­
go político m a is a m p lo. E m fo rm a çõ es so cia is so cia lista s de
p lan ejam en to cen tra liza d o , o processo decisório é realizado p e­
la elite do E sta d o , ta m b é m parte integrante do sistem a político
partidário, que filtra e estabelece o interesse pú blico.
E n tretan to, o c a so b rasileiro não se ad ap ta a nenhum d e s ­
ses dois c a so s p u ro s. P h ilip p e Sch m itter nos dá dois m o d elo s
de com o a in flu ên cia, o s a p o io s e o s in tercâm bios são exerci­
dos e, de com o o s v a lo re s são c olo cad o s no p rocesso decisório
brasileiro. U m d eles é o que cham a de «síndrom e' inform al-
irra cion a l-p a rticu la rista-co rru p tível» onde a influ ên cia e a
p ressão nas decisõ es são rea liza d a s pela s «p a n elin h a s» ou

(6) LASSWELL, Harold. Política: quem ganha o quê, quando, como. (Trad. de Marco Aurélio
Chaudon). Brasília, Editora da UnB, 1984. Obra clássica da ciência política originalmente publi­
cada em 1936.
(7) CONNOLLY, W illiam . The Bias o f Pluralism. New York, Atherton Press, 1969.
 23

«tu rm a s» h iera rq u izad a s no interior de ó rg ã o s g o v ern a m en ta is

e ao seu redor, ond e o que m a is con ta é o prestígio p e sso a l, a
reputação e a cap a cid a d e de se aliar com ou tro s «g ru p o s » . O
alcance d a s elites às n ã o -e lite s se dá a tra v és de p o lític a s clien-
te lista s para o s se g m e n to s que se a n ex a m ao a m bien te da e s fe ­
ra de ação de cad a órgão de g o v ern o . S ch m itter define a se ­
gunda sín d ro m e «fo rm a l-ra c io n a l-u n iv e rsa lista -in co rr u p tív e l»
com o sendo a in flu ên cia exercid a por e co n o m ista s, p r o fis s io ­
nais e a d m in istra d o re s b em trein ad o s, d o m in a n d o alg u m a área
de política do g o vern o , independente de p a rtid o s e de p o ­
lític o s. <8)

O p roce sso d ecisó rio b ra sile iro , em esp ecia l o do período

autoritário, reflete a cen tra lização d ecisó ria em alto s e sca lõ es
g ov ern a m en ta is. A s s im , c o n selh o s e ó rg ã o s d e lib e ra tiv o s co le ­
tiv o s são arenas d e c isó ria s. P ara chegar a e sta s arenas d ecisó -
rias é p reciso percorrer um lon go cam in h o de con fro n ta çã o e
negociação entre «g ru p o s, n u m siste m a org a n iza d o , m o d ific a ­
do, con trolado e arbitrad o pelo E s ta d o » .

O e sta d o brasileiro pós-64 tem por característica a p ro m o ­

ção do d e se n v o lv im e n to e a cu m u la çã o c a p ita lista , m o d e rn iza ­
ção da s in stitu içõ es eco n ô m ico -fin a n ce ira s e in d u stria liza çã o .
É im portan te re ssa lta r que o p roce sso decisó rio não se dá se­
gundo o sim p les alin h am en to p ró-cap ita l ou pró-tra b a lh o , c o ­
m o a lgu n s qu erem defen d er. O p roce sso decisó rio no sistem a
político b rasileiro e n v o lv e diferen tes se g m en tos da elite e m ­
presarial, nacion al e tra n sn a c io n a l, a alta tecn o-b u rocracia e s ­
tatal e algu n s se g m e n to s da sociedad e c o o p ta d o s. E s s a c o n s­
tante interação é m a rca d a, ora por a v a n ç o s de a lgu n s destes
setores ora por ou tro s, segu n d o a presença m a is forte do grupo
hegem ônico do m o m en to.

Em poucas ocasiões de formulação e decisão em políticas

a sociedade é chamada a participar de decisões que, em última
análise, vão afetá-la. Os modelos de anéis burocráticos e de
fragmentação de interesses em setores específicos do Estado,
analisados respectivamente por Fernando Henrique Cardo­

(8) SCHMITTER, Philippe. Interest Conflict and Political Change. Stam ford, Stam ford University
Press, 1971.
(9) MULLER, Charles C. «A Racionalidade, o Poder e a Formulação de Políticas Agrícolas no Bra­
sil». Rev. de Econ. Rural. 21 (2): 157-72, a K ./ju n . 1983. pg. 161.
24

so<10) e Sérgio A b ra n ch es*11* refletem o fu n cion am en to do p ro ­

cesso decisório su b m e rso , in v isív e l à sociedad e:

« ... é p reciso pen sa r o sistem a p o lítico em term os

de ‘ a n é is’ que cortam horizon talm en te as d u as e stru ­
tu ras bu rocrá tica s fu n d a m e n ta is, a P ú b lica e a P r iv a ­
da. D e s s a form a, p artes da s E m p re sa s P ú b lic a s, ou
m elhor da bu rocracia d e ssa s em p resas e seu s dirigen­
tes, pod em ser co o p ta d o s pelo sistem a de interesse
d as E m p re sa s M u ltin a cio n a is. O m esm o pode ocorrer
com d iv e rso s setores do E sta d o (m in istérios, d iv i­
sõ es, gru p os e x e c u tiv o s, etc.). In v ersam en te, parte do
setor con tro lad o pela E m p re sa P riv a d a (in clusive
seus órgãos de c la sse com o os sin d ica to s e federa­
ç ões, etc.) pode aliar-se com segm en tos da bu rocracia
e sta tal, form an d o um ‘ a n e l’ de p ressã o , e a ssim por
diante. »(12>

A lg u n s a n a lista s im p o rta n tes do p roce sso decisório b ra si­

leiro (C ésar G u im a rã es e M . L ú cia W ern eck Vianna<13>, Sérgio
A bran ch es*14), C e lso Lafer<15>) m o stra ra m que os órgãos cole-
giados de d ecisã o têm sid o o s lu gares m a is adeq u a d o s para a
articulação de in teresses do setor p riva d o nas decisõ es de
política econ ôm ica, em bora ten h am e x istid o dem a n d a s do se­
tor p riva d o que se con tra p u n h a m ao e x p a n sio n ism o do setor
p ú blico — nitidam en te as p ressõ e s do setor em p resarial do e s­
tado (petróleo, en ergia, etc.) e d os setores m ilita riza d o s de se ­
gurança n acional (d ese n v o lv im e n to regional e de fron teiras,
A m a zô n ia , tra n sp o rtes, te lecom u n icações, energia nuclear,
etc.).
D urante o período 1967-73, em bora, a cen tralização decisó-
ria da política econ ôm ica e social tenha tido o seu fu lcro no
•• M in istro da F a zen d a de então, reserv ou -se à P residência da

(10) CARDOSO, Fernando H. Autoritarism o e Democracia. Rio, Paz e Terra, 1975.

(11) ABRANCHES, Sérgio. The Devided Leviathan: State and Economic Policy Formation in Au-
thoritarian Brazil. Tese de Doutorado, Corneli University, 1978.
(12) CARDOSO, op. cit. pgs. 182-3.
(13) GUIMARÃES, César e M. Lúcia W erneck Vianna. «Autoritarism o, Planejamento e Formas de
Centralização Decisória: os casos do CMN e do CDE», Águas de São Pedro, VII Encontro
Anual da ANPOCS, mimeo, 1983. •*
(14) ABRANCHES, op. cit. capítulos referentes ao CDI, CACEX e Consider.
(15) LAFER, Celso. «O Sistema Político Brasileiro: algumas características e perspectivas». DA­
DOS, 1975.
 25

R ep ública o pap el de tu tela e de m ed iaçã o entre o s in teresses

priva d os e p ú b lic o s. N o período do G en eral G e ise l e sta s fu n ­
ções alca n ça ra m os n ív e is m a is a lto s de cen tra liza ção d a s d eci­
sões. E m con seq ü ên cia, o C o n g r e sso e o s p a rtid o s p o lítico s
perderam as su a s fin a lid a d e s e a ação de in flu ên cia ficou re s­
trita a peq u en os «círcu lo s de in te re ssa d o s» ao redor de um
«b u ro cra ta -ch a v e» o cu p a n d o d eterm in ad a p o siçã o na estru tu ra
do esta d o .
A form a fech ad a d a s d e cisõ e s cen tra liza d a s, com o por
exem plo no C o n se lh o M o n e tá rio N a c io n a l, no C o n se lh o Inter-
m inisterial de P reços e no C o n se lh o de D ese n v o lv im e n to E c o ­
nôm ico em a lg u n s p erío d os recentes, no â m b ito da esfera do
E sta d o , p rop icia o su rg im en to de p o lítica s p ú b lica s d efin id a s
segundo n orm as con hecid as por p o u co s, v o lta d a s para s a tis ­
fazer in teresses im ed iatos e «a lte ra d a s com b a se em critérios
nem sem pre claram en te d e term in a d os».*16)
V a le re ssa lta r que gru pos so cia is o rg a n iza d o s na área tra­
b alh ista têm con seg u id o , no m eio de con trad ições internas ao
E sta d o , abrir algu n s setores d e cisó rio s para a d isc u ssã o p ú b li­
ca das d e cisõ e s, fa to r n ecessá rio para am p lia r o p rocesso deci­
sório em um a socied a d e d em o crá tica . E n treta n to , e s s a s p e q u e ­
nas fresta s ab erta s no p ro c e sso decisório não sã o su ficien tes
para prod uzir d e c isõ e s de m u d a n ça s estru tu ra is n ecessá ria s.
P ortan to, e sse s elem en to s do p roce sso decisó rio nos forn e­
cem os lim ites e o s determ in a n tes das d e cisõ es em p o lítica s
pú b lica s. M e sm o q u an d o as d e cisõ es aparentem ente b en e fi­
ciam v ário s setores da socied a d e, com o o E s ta tu to da T erra,
introdu zem -se restrições e d isto rçõ e s que im pedem a im p le­
m entação e a abran gên cia da d e cisã o . E s s e s elem en tos e x p li­
cam ainda o con teú d o da s d e cisõ es e a prim a zia d a q u ela s que
beneficiam setores p o d ero so s, in flu en tes e o rg a n iza d o s, que a l­
cançam p o lítica s v o lta d a s para a cu m u lação, em bora isso se
processe dentro de qu ad ro nem sem pre linear, m u ita s v ezes,
até con trad itório.

5.2. D ecisões e E sco lh a s P úblicas:

O D ebate F a to s — V alores

O E stu d o de P o lítica s P ú b lic a s, com o d iscip lin a e a tiv id a ­

de, não pode ser acu radam en te caracterizad o com o um projeto

(16) MULLER, op. cit. pg. 162.

26

científico e o b jetiv o de resolu ção de p rob le m a s, com o tem sido

m uitas v ezes a pon tado. Is s o o bscu rece a natureza fu n d a m e n ­
talm ente n orm a tiv a d a s p o lític a s p ú b lica s. A o interpretar pro­
blem as so cia is e su a s c a u sa s, ao form u lar m an eiras pelas
quais eles pod em ser a liv ia d o s e ao decidir sobre program as
que incorporam as p o lític a s, os a n a lista s de p o lítica s p ú blicas
estão in ex trica v elm en te e n v o lv id o s com ju lg a m en to s filo s ó fi­
cos e de v a lo r. D e c isõ e s são to m a d a s de acordo com padrões
de valor, um con jun to de p rin cíp ios, recon hecid os e x p licita ­
m ente ou não. A s d e cisõ es em p o lítica s p ú b lica s são d e fin iti­
vam ente a arena onde a sociedad e m ais claram ente exp õ e os
valores que d efin em a sua n atureza. É na esco lh a entre v a lo ­
res con flita n tes que se conhece o caráter de um a sociedad e, co­
m o foi trata d o por C a la b re si e B o b b it. O s o b je tiv o s, isto é, os
fins e os v a lo re s rep resen tad os por eles, estã o um belicalm en te
ligad os ao processo d e c i s ó r i o . I s s o im plica que v a lores são
um com pon en te fu n d am en tal no p rocesso de p o lítica s p ú b li­
cas. O «com eço » ló g ico é a d efin ição e a iden tificação d o s p ro ­
blem as so cia is, o que m a is diretam ente ch am a a atenção para
o con teúdo de va lor no m om en to da percepção, influ en ciad o
pelos v a lores m o ra is co n stitu íd o s na sociedad e e os c o m p ro ­
m isso s m o ra is a ssu m id o s pelo a n a lista . V a lo re s, então, se in ­
trom etem em qu alqu er e stá g io do p rocesso, bem com o v ã o in­
dicar as direções que as d e cisões em p o lítica s p ú b lica s v ã o to ­
m ar.

. C a ra cterizad a a ausência da d icotom ia fa to s -v a lo re s , o de­

bate em torno d a s d e cisõ es govern a m en ta is delineia e x a ta m e n ­
te as forças em co n flito . É precisam ente por e ssa razão que as
decisões em p o lítica s p ú b lica s d ev em conter os elem en tos da
form u lação re sp o n sá v e l, com defesa pú blica dos argum entos
que as su sten ta m . T a l tarefa e n v o lv e um e sfo rço no e scla reci­
m ento, para o s decisores e to d o s os e n v o lv id o s, as p rem issa s e
os con ceitos trazid o s para a p o lítica ; em segu nd o lugar, com o
os fa tos su p o rta m ou negam a p ersp ectiv a da p o lítica ; em ter­
ceiro lugar, exp licita r as con seq ü ên cias n o rm a tiv a s da política
adotada; e em qu arto lugar, um a con sideração de to d a s as ju s ­
tific a tiv a s da ação de acordo com as c on clu sõ es n o rm a tiv a s a l­
cançadas.*18)

(17) BOBBIT, Philip e Guido Calabresi. Tragic Choices: the conflicts society confronts in the allo-
cation o f tragically scarce resources. New York, W . W . Norton, 1978. pg. 17.
(18) CONOLLY, W illiam . «Theoretical Self-Consciousness». POLITY, 6, #1 (Fali 73): 5-35,
 27

E x a ta m e n te e sse s p o n to s fazem d o s fa to s e v a lo re s um
conjunto determ in an te nas d e c isõ e s que não p o d em ser an aliti-
cam ente se p a rá v e is, com o o querem os que a p o ia m a ciên cia
social neutra, liv re do d ebate v a lo r a tiv o -id e o ló g ic o .
A s d e c isõ e s em p o lític a s p ú b lic a s, e sp ecia lm en te na área
social, estã o im p reg n ad a s de v a lo re s, sen d o este s d e fen d id o s
por diferentes gru p os c on fo rm e su a s o rien tações id e o lóg ica s.
V a lo res c o n serv a d o res, ao dar prim azia ao in d iv id u a lism o ru­
de e às so lu çõ es de m ercado para o s p ro b le m a s so cia is, co n d u ­
zem a p o lític a s e p rog ram a s que e n fa tiza m a com p etiçã o e a
p rivatização de p rog ram as so c ia is. O n d e a q u estã o se fix a na
inadequ ação do a ce sso às op o rtu n id a d e s, p ro m o v e -se um c o n ­
jun to de v a lo re s lib era is que m a n té m o c o m p r o m isso com a li­
vre em p resa sem con trole so cia l, a ssu m e m a re sp o n sa b ilid a d e
individual pelo b e m -e sta r social e e n fa tiza m um a ju stiça ine­
rente às d e sig u a is re co m p e n sa s g era d a s pela econom ia de m er­
cado. Q u an d o d e c isõ e s são b a se a d a s em v a lo re s igu a litá rio s e
solidários ela s trad u zem um a p reocu p ação com os o b je tiv o s
dos program as p ú b lico s e, sim u ltan ea m en te, com o s m eio s e m ­
pregados na su a im p lem entação.<19>
É , portan to, in a d eq u a d o ad otar p o siçõ es no p ro c e sso d eci­
sório que con sid erem apen as o s fa to s (n ú m eros, e sta tística s)
— sem perder de v ista que e ste s são im p o rta n tes — e deixar
de lado os v a lores e m b u tid o s n a s d e fin içõ es do s p ro b le m a s e
na própria ela b o ração de a lte rn a tiva s.
E s s a orientação n ã o -p o sitiv ista , ao que parece, te m -se fir­
m ado nas a v a lia ç õ es a ca d êm ica s de p o lítica s p ú b lica s. À m e ­
dida que e ssa preocu pação a tin gir e sfera s d ecisó ria s p ú b lica s,
as p olíticas p ú b lica s p od erão to rn a r-se m ais p erm eáv eis às d e­
m andas so cia is e n v o lv e n d o a m p lo s d eb a tes sobre as p o lítica s
p ú blicas que v ã o a fetar a socied a d e.

5.3. C o n sid e ra çõ e s É tic a s no P ro c esso D ecisó rio

A lg u n s au tores im p ortan tes sugerem que as d e cisõ es em

p olíticas p ú b lica s d everiam perm anecer nos lim ites da v ia b ili­
dade política im p lícita no m o d elo de racion alid ade p o lític a .<20>
(19) PEDONE, Luiz. «Políticas Públicas, Valores e Sociedade». Trabalho apresentado no Painel Es­
tado e Sociedade do VI Encontro de Economistas. Brasília, setembro de 1985.
(20) W ILD AV SK Y, Aaron — Speakings Truth to Power: The A rt and Craft o f Policy Sulynis. Brtn,
Little e Brown. 1979. Processo de Decisão Política, op. cit.: Meltsner, Arnold — «Political Fea-
sibility and Policy Analysis». Public Adm inistration Review (nov.-dez. 1972): 859-867.
28

O s p ro ce ssos de form a çã o e d e cisã o em p o lítica s resu lta do jo ­

go de in teresse frag m en ta d o , aberto e legitim ad o, realizado no
C o n gresso e no E x e c u tiv o nas so cied a d es lib era l-d em o crá tica s
m a d u ras, e su b m erso , in v isív e l no interior d o s E s ta d o s autori­
tá rios, com in stitu ições e sp e cífica s atendendo clien tela s no seu
entorno.
O com eço lóg ico d e sta v isã o de p o lítica s p ú b lica s é o p ro ­
cesso a m orfo de d efin ição de prob lem a . P ro b le m a s são perce­
bidos diferentem ente por g ru p o s de p ressã o , segm en tos sociais
que so frem as co n seq ü ê n cia s, a bu rocracia e o C o n g re sso . A
resolução de esta b elecer p rog ram a s d e stin a d o s a a livia r os
prob lem as n o s am b ien tes fech a d o s da s in stitu içõ es g o v ern a ­
m en ta is, sem o en v o lvim e n to de segm en tos so cia is a tin gid os p e­
los program a s, e sem o d ebate p ú b lico é d e m o n stra tiv o da v i­
são de p o lítica s p ú b lica s com v ia b ilid a d e política lim ita d a aos
e x e cu tiv o s e sta ta is, p olíticos e representan tes dos grupos de
p ressão.

E s s a v isã o tem por característica principal o fato de que,

dada a in capacid ade de to m a d o re s de decisõ es de conhecer
exatam ente os v a lores, as a lte rn a tiv a s, os critérios e a s p refe­
rências, então o m elh or é realizar pequ en as m u d an ça s v iá v e is
politicam ente, de m od o increm en tai, para não d ese sta b iliza r
interesses e stru tu ra d o s nas e sfera s p riv a d a s e g o v ern am en tal.
F orçad os a aceitar o que é v iá v e l p oliticam en te os «d ecisio n —
m akers» a fa sta m o q u estion a m en to e a p o ssib ilid a d e de intro­
duzir in v e stig a çõ e s acerca da re sp o n sa b ilid a d e m oral das
p olíticas p ú b lica s. In crem en ta lism o tam b ém ocorre d ev id o aos
lim ites na d isp o n ib ilid a d e de recu rsos e tem p o para realizar
ju lg a m en to s abran gen tes.

A q u estão da v ia b ilid a d e está, portanto, ligad a ao aperfei­

çoam ento do p roce sso p o lítico , estritam en te v is to com o p roces­
so de bargan h a, con cilia ção e m ed iaçã o de interesses nas e sfe ­
ras decisórias g o v ern a m en tais.

D ec isõ es re sp o n sá v e is sã o de natureza diferente. N o p ro ­

cesso decisório prenhe de con sid eraçõ es ética s v a i-se além do
que é politicam ente v iá v e l para avan çar e lev a n ta r d ú v id a s e
qu estões pertu rb a d ora s. N ã o se lim ita ao v iá v e l; inclui, ou d e­
veria incluir, argum entação e deliberação m oral com d isc u ssã o
pública d a s p o lítica s ao in v és de estarem e sta s co n fin a d a s aos
órgãos colegiad o s em B ra sília ou nos E sta d o s .
 29

A p o ssib ilid a d e de d e fe sa p ú b lica da s p o lítica s em term os

m orais, a in clu sã o de v isã o p o lítica e da p o stu ra de e sta d ista
no d e se n v o lv im e n to da p o lítica são preo cu p a çõ es que to m a m
lugar no p ro c e sso re sp o n sá v e l de d ecisão.
A d e fe sa d a s p o lític a s p ú b lica s com a rgu m en tação arra-
zoada, com a esco lh a de v a lo re s e p rin cíp io s segu n d o o s qu ais
a sociedad e se rege, deve incluir as con sid era çõ es m o ra is e éti­
cas m ais e le v a d a s, b a se a d a s n os p rin cíp io s fu n d a m e n ta is de
igualdad e, ju stiç a , au to rid ad e, eficiên cia e efetiv id a d e .
N ão ap en as a v isã o de v ia b ilid a d e po lítica perm anece fe ­
chada ao debate de critérios de a v a lia ç ã o de p o lítica s p ú b lica s
(eficiência, preferência in d iv id u a l, restrições de recu rsos, acei­
tação política fo rm a l), m a s ta m b é m d e ix a fech ad a a h ip ótese
de leva n ta r d ú v id a s e in v e stig a r po n to s o b sc u ro s. D ec isõ es
resp o n sáv eis abrem os lim ites da in v e stig a çã o e ex p õ em as
p olíticas aos te ste s de co n sistê n cia , coerência, tran sp a rên cia e
capacidade de interpretação por parte da so cied a d e, torn ando
realidade as preo cu p a çõ es do d o m ín io da teoria p o lítica .
A in d a a ssim , o p ro c e sso decisó rio re sp o n sá v e l requereria
m aior ên fa se na ed u ca çã o do s g ov ern a n tes p ú b lico s — a ed u ­
cação m o ra l-é tic o -p o lític a . M e sm o que se b u sq u e prop iciar e s ­
sa educação, qu em educaria o s ed u ca d o res? O s m elh ores e d u ­
cadores seriam o s p róp rios cid a d ã o s que acolh en d o v a lo res de
virtu de e de v isã o p olítica pod eriam p a ssa r e s s a s p reo cu p a ­
ções para o s d e ciso res.

6. Implementação de Políticas e Resultados

N esta seção a n a lisa m -se a lgu n s a sp e cto s lig ad o s a concei-

tuação de im p lem en taçã o de p o lític a s e e x a m in a m -se certos
prob lem as e n fren ta d os na execu ção de p o lítica s g o v ern a m e n ­
ta is. C o m o e sse s p ro b le m a s a feta m a an á lise e a esco lh a (deci­
são entre a lte rn a tiv a s), ta m b é m serão v is ta s p o ssív e is m a n ei­
ras de a n tecip á -lo s e de tr a tá -lo s no p rocesso de escolh a de um
curso de ação preferid o.
O que é im p lem en taçã o de p olítica ? D e v e -se com eçar pela
com preensão de que im p lem en taçã o é um processo que se v o l­
ta e ssen cia lm en te para e xa m in a r as estru tu ras as práticas e o
com portam en to bu rocrático no m om en to em que a a d m in istra -
30

ção p ú b lica age b u sca n d o atender diretrizes le g isla tiv a s ou

e x e cu tiv a s.
O p rocesso de im p lem en tação de p o lítica s p ú b lica s pode
ser enten dido com o o que acontece d ep ois que um projeto se
tran sfo rm a em lei. E n tre ta n to , é n ecessário con siderar ta m bém
que a n atureza, o alcan ce e a efetiv id a d e da im p lem en taçã o
vão ser in flu en ciad os pela aceitação política de um cu rso de
ação preferen cial.

6.1. Im plem entação de P olíticas e a A d m in istração

Pública
U m a da s te n ta tiv a s de orden ar con ceitu alm en te o cam p o é
utilizar o s e sq u e m a s de p restaçã o de se rv iço s p ú b lico s nos ó r­
gãos execu to res da s p o lític a s p ú b lica s, ligan do a po lítica ao
d esem p en ho e ap ro fu n d a n d o a an á lise da qu ase sem pre im per­
feita correlação entre as «le is e scrita s» — as p o lítica s p ú b lica s
resultan tes — e o s se rv iço s p resta d o s. A figura a b a ix o m o stra
o relacionam en to entre as p a rtes do p rocesso de im p lem en ta ­
ção:

F ig. 1: C o m p o n e n te s d o p r o c e s s o d e im p le m e n ta ç ã o .

O s com p o n en tes do esq u e m a são:

(1) con glom erad o de ó rg ã os que lid a m com as p o lítica s e
conjunto de execu tores (fu n cion ários);
(2) dem a n d a s e recu rsos que e stim u la m os fo rm u la d o res e
executores d a s p o lític a s p ú b lic a s; „
(3) um p roce sso de c o n v ersã o , incluin do o s p ro ce sso s e e s ­
tru tu ras, as n orm as e os m étod os da form u lação e d ecisão, que
tran sfo rm a as d em an d as e os recu rsos em p o lítica s p ú b lica s;
 31

(4) as p o lític a s e p rog ram a s p ú b lico s re su ltan tes rep resen ­

tando os o b je tiv o s, v a lo re s e inten ções d o s fo rm u la d o res, d o s
tom adores de d e c isã o e d o s g ru p o s ao redor da p o lítica ou dos
órgãos im p lem e n ta d o re s;

(5) o d esem p en h o d a s p o lític a s to m a n d o -se em con ta a m a ­

neira com o sã o p resta d o s o s se rv iço s à clien tela ;

(6) a n á lise dos re su lta d o s e realim en tação de in form a çõ es

ao p roce sso de c o n v e rsã o às n o v a s d e m a n d a s, recu rsos e d ifi­
culdades en con trad as.
E ste esq u e m a é útil no sen tid o de que nos ajud a a c o m ­
preender com o d e c isõ e s são tr a n sfo rm a d a s em se rv iço s p ú b li­
cos. A o fo c a liza rm o s so m en te a atenção n o s d eterm in an tes —
processo p olítico , ra cion a lid a d e eco n ô m ica , etc. — ou n a s con ­
seqüências das p o lític a s p ú b lica s — im p a cto s, etc. — não te ­
m os um a idéia com p le ta da lig ação entre p o lític a s p ú b lica s e
desem p en ho.
A im p lem en taçã o de p o lític a s p ú b lica s e n v o lv e a ções por
in d ivíd u os ou gru p o s p ú b lico s ou p riv a d o s que se d e stin a m a
atingir o s o b je tiv o s c olo c a d o s em d e c isõ e s anteriores. Isto não
só e n v o lv e a prim eira ação com o ta m b é m aq u ela s ações p o ste ­
riores d e stin a d a s a corrigir p eq u en o s d e sv io s ou m e sm o reali­
zar grand es m u d a n ça s n a s p o lític a s.

D ev e m o s salien ta r que a fa se de im p lem en taçã o só com eça

quando o b je tiv o s e fin s d o s p rog ram a s tenh am sid o id e n tifica ­
dos por d e c isõ e s anteriores. S ó acontece qu an do a leg isla çã o
tenha sid o e la b orad a e v o ta d a , e q u an d o recu rsos tenh am sido
d estin ad os no orçam en to ou por ou tros m eio s de cu stear a ati­
vidade.
E sta ê n fase é bem e x p lícita já que não se pode com pletar
as p ro p o sta s de p o lítica s p ú b lica s que não tiverem sid o inicia­
das. O s p rob le m a s de im p lem en taçã o não se referem à fa lta de
início das a tiv id a d es do program a, m a s à in abilid ad e em c o n ­
seguir alcan çar o que o s p rogram as se prop u n h am realizar. O
estudo da im p lem en taçã o de p o lític a s p ú b lica s, portan to, se
propõe a ex a m in a r aqu eles fa to res que con tribuíram para a
realização ou a n ão -realizaçã o do s o b je tiv o s das p o lítica s p ú ­
blicas.
A ligação entre a inten ção da política e a sua realização
nunca é direta e e x p lícita . V e rific a -se o fenôm en o da difração
32

a d m in istrativ a ao e x a m in a rm o s o que acontece n o s v á rio s e s ­

tágios de im p lem en tação . U m a política que integre a ação con ­
junta de v á rio s ó rgãos aos n ív e is federal, esta d u a l e m unicipal
está fad a d a in e x o ra velm en te a redefinições de o b je tiv o s e p rio­
ridades, segu n d o a ótica e o s v a lores d efen d id o s pelas v árias
burocracias o rg a n iza cio n a is, a a tra sos e defo rm a çõ es, de acor­
do com a inten sidade do a ssu n to e da d isp o siçã o do s atores
e n v o lv id o s na negociação sobre a execu ção da s p o lítica s.

A s s im , as d e cisõ es to m a d a s em B ra sília ou nos G o v e rn o s

E sta d u a is e M u n icip a is têm caracteristicam en te um a p red isp o ­
sição de relegar os «d etalh es té cn ico s» para serem re so lvid o s
«a posteriori» pelos órgãos im p lem en tad o res. U m a an á lise per-
functória do P rogram a de S u p lem en ta ção A lim e n ta r, exem p lo
recente, m o stra que pelo m en os oito órgãos a nível federal e s ­
tão e n v o lv id o s (S ep lan , B N D E S , M in isté rio da F azen da e C o ­
m issão de P rogram ação F in an ceira, M in istério da S a ú d e e
IN A M , M in isté rio da A g ric u ltu ra e C O B A L ), sem con tar as
Secretarias E sta d u a is de S a ú d e e o s m a is de dois m il p o sto s
de saúde esp a lh a d o s pelo B ra sil. O ra, m esm o h aven d o con cor­
dância qu an to aos nobres o b je tiv o s e gozan d o de respaldo
político, tal program a terá extrem a vu ln era b ilid ad e qu an do da
sua im p lem en tação, acarretando, sem d ú v id a , atra so s e d isto r­
ções.
O utro asp ecto que e n v o lv e a relação entre im plem en tação
e ad m in istração p ú b lica é o do p lan ejam en to coord en ado de
a tiv id a d es. Q u a n d o hou ver program as e ó rgãos executores
m ú ltip los que ten h am fin s com u n s, não haverá m aiores d ifi­
culdades q u an to à execu ção de p o lítica s. O grande problem a é
que a m aioria da s v e z e s e sse s fin s não são co m p a rtilh a d o s. I s ­
so traz a n ecessid ad e de coord en ação por im p o siçã o ou coer-
ção, tão ao g o sto de regim es au toritários. A altern ativa em re­
gim es m a is dem ocrá tico s é a n egociação, que tem o in co n v e­
niente de m ud ar a face da política tal com o foi form u lada e de­
cidida anteriorm ente, em bora não p o ssa ser d esp rezad a a h ip ó ­
tese de uso da im p o siçã o .
A o an a lisa r o relacion am en to entre a im plem en tação e a d ­
m inistração d e v e-se in v o car o s trab alh o s d e se n v o lv id o s na
teoria organ izacion al, especia lm en te os que se referem à m u ­
dança organ izacion al e ao con trole. A con sid eração de que à
m udan ça organizacional o ca sion ad a pela execu ção de p olíticas
p ú blicas con trap õe-se um a variedade de im p ed im en to s à ino-
34

B) A Política de P reç o s M ín im o s , coorden ad a pela C F P e

execu ta d a p e lo B a n co do B ra sil e o u tro s b a n co s p r iv a d o s a p re­
sen to u resu lta d o s igu a lm en te d ecep c io n a n tes. E m p rim eiro lu ­
gar, tem alcance lim itado, d eixa n d o fora do sistem a p ro d u to s
agrícolas co m o hortaliças, fru tas, cacau, cana, trigo, etc. Tem
tido ta m bém baixa eficiên cia operacional, atingin do red u zid o
n ú m ero de p ro d u to res — de larga escala, co o p era tiv a s — de
caráter o lig op olista , s o b a filosofia de m e n o s g e n te m a is v o ­
lu m e, não a ten d en d o o s o b je tiv o s de eqü id a d e da letra da lei.
O s m a io res b en eficia d o s têm sid o o s g ra n d es p ro d u to r e s, p rin ­
cip a lm en te o s de p ro d u to s de ex p o rta çã o , a in dústria e o s ban ­
c o s ; qu em tem tid o resu lta d os n e g a tiv o s sã o o s p e q u e n o s p r o ­
d u to res e o s co n su m id o re s do m erca d o in tern o.
A con sta taçã o de re su lta d o s n eg a tiv o s na d istrib u içã o das
p olíticas tem a capacidade de dem on strar o d ivórcio entre os
o b jetiv os do s p rogram as p ú b lico s com as n e cessid a d es. É ta m ­
bém proveniente da falta de p rev isã o , a respeito dos detalh es
técnicos de execu ção ao fo rm u la r p o lítica s.
A análise da im p lem en tação e de seu s resu ltad o s deve su ­
gerir: 1) qu ais p o ssa m ser as con seq ü ên cias não antecipadas
com o resu ltad o da im p lem e n taçã o ; 2) com o a im plem entação
deve dar realism o aos o b je tiv o s das p o líticas p ú b lica s; 3) com o
a im plem entação pode fo caliza r-se nos p rob lem a s a d m in istra ti­
v o s , que advêm das políticas p ú b lica s; 4) qual a n ecessid ad e
de n egociações com ó rgãos e p rogram as que, p o ssiv e lm e n te,
estarão com p etin d o ou d u plican do a ação g o vern am en tal.
U m a ú ltim a n ão -d esp rezív el con sideração é a de que o e s ­
tudo de im p lem en tação é c o m p le x o porque na prática não e x is ­
te um a clara linha d iv isó ria entre fo rm u la ç ã o /d e c is ã o , e im p le­
m en tação. N a m ed id a em que p o lítica s são im p lem en tad a s, são
tam bém fo rm u la d a s. O p rocesso de p o lítica s p ú b lica s não é li­
near, m a s con sid erad o circu lar. O processo de p o lítica s p ú b li­
cas é p rocesso d in âm ico, con ectan do p rob lem a s, o b je tiv o s de
políticas g o v ern a m en ta is, ó rgãos execu tores, im plem en tação e
grupos a serem a tin gid os pela ação govern a m en ta l.

7. A valiação de Políticas Públicas

P odem as ciên cias so cia is, com as su as p r e m issa s, seus

conceitos e seu s m éto d o s, ajudar na análise e a v a lia ç ã o de
 35

p olíticas p ú b lica s? A re sp o sta n ecessa ria m en te d ev e conter

con siderações acerca d o s p o n to s fortes e d a s d e ficiên cia s da
abordagem , b em com o o con h ecim en to su b sta n tiv o gerado.
D en tro das c iên cia s so c ia is em geral e, em p articu lar, da
ciência p o lítica , te m -se e stu d a d o o cam p o d a s p o lític a s p ú b li­
cas fo ca liza n d o p rin cip alm en te as su a s fo n tes, isto é, o p roce s­
so político de fo rm u la ção e de to m a d a de d e c isã o . P ou ca aten­
ção tem sid o d ad a ao con teú d o, às c o n seq ü ê n cia s ou a o s im ­
pactos na so cied a d e e na e co n o m ia .
D e sta m aneira, as a n á lise s de com o as p o lític a s p ú b lica s
entram na p au ta da ação g ov ern a m e n ta l, as a n á lises do p ro ­
cesso d ecisó rio , a s a n á lise s d o s g ru p o s de in teresse in flu in d o
sobre p o lítica s p ú b lica s p a rticu lares ou as a n á lise s do p roce s­
so político de n eg ociação, têm sid o o b jeto de in v e stig a çã o d a ­
queles p reo cu p a d o s com o fu n cion a m en to do siste m a de ação
go vern am en tal, sem que d ed iq u em m u ita atenção a a v a lia r e s ­
sa ação em te rm o s de se u s c om p on en tes m a is im p o rta n tes.
A a n á lise e a v a lia ç ã o de p o lítica s p ú b lica s pode ser m e ­
lhor enten dida com o um su b co n ju n to d o s e stu d o s de p o lítica s
p ú blicas sen do rigo ro sa , técn ica e p rescritiv a . In icia -se com o
que aconteceu ou acon tece e e stá in teressa d a em descob rir m o ­
dos a lte rn a tivo s de ação em um a p o lítica particu lar.
A an álise de p o lític a s p ú b lic a s pode preceder a im p lem e n ­
tação, ou pode ser feita «a po steriori» to m a n d o o nom e de a v a ­
liação de p o lítica s p ú b lic a s, com a preocu pação geral de saber
se o p rogram a da p olítica p ú b lica re so lveu ou a livio u o p ro b le ­
m a a que se p rop un ha.
A q u i e x a m in a re m o s três m o d e lo s d istin to s u tiliza d o s na
análise e a v a lia ç ã o de p o lític a s p ú b lic a s. O prim eiro d eles tra ­
ta a q u estão da a n á lise e a v a lia ç ã o com o parte integrante do
p rocesso de v ia b iliz a ç ã o p o lític a da s p o lítica s g o v ern a m e n ta is.
O segu nd o m od elo p reo cu p a-se com os p roced im en to s o b jeti­
v o s que acon tecem na bu rocracia, lid a n d o com qu estões o p era ­
cionais da ação das p o lític a s. O terceiro m o d elo trata da q u e s­
tão no rm ativ a d a s p o lític a s p ú b lica s, de com o a sua an á lise e
sua a v aliaçã o ab ran gem q u estõ e s su b s ta n tiv a s e incluem a
análise ética.

7.1. M od elo de V ia b ilid ad e Política

O foco de aten ções d este m o d elo v o lta -s e para o processo
político e para o que resu lta d e sse p roce sso em term o s de dire-
36

trizes, p o lítica s e p rog ram a s g o v ern a m en ta is. W a n d e rle y G .

dos S a n to s e O la v o B ra sil m en cio n am , critican do esse m odelo
v o lu n ta rista , que «u m a vez que os fin s d a s p o lítica s seja m e s ­
tabelecidos p elos to m a d o re s de decisã o , p raticam en te nada
que seja im portan te p e sq u isa r perm anece no cam po».*22*
N o ta -se que relativam en te pouca atenção tem sid o dad a à
análise de con teúd o, p en sa n d o que um a v ez e sta b elecid o s os
ob jetiv o s (fins) e os recu rsos (m eios) n e cessá rio s, pou co m ais
deveria ser feito para a v a lia r o b je tiv o s em com p aração com re­
sulta d o s.
D o is ex tre m o s restrin gem e ssa via b ilid a d e política lim ita ­
da. Por um la d o , v ários se g m en tos da sociedad e geram d em a n ­
das de serv iço s para certos p ro b le m a s so cia is, sendo ou não
atendidos con form e a sua m aior ou m en or influ ên cia sobre ór­
gãos p ú b lico s. P or outro lado, as in stitu ições de govern o tra ­
balh am num p roce sso de fix a çã o de o b jetiv o s e de com p atibili-
zação de m eios, para que ta is o b je tiv o s seja m a lca n ça d o s. O s
estu d os realizad os segu n d o este m o d elo to m a m um a política
esp ecífica (d ese n v o lv im e n to in d u strial, atend im ento m éd ico,
etc.) com o o seu foco e a n a lisa m o s p ro ce sso s que ocorrem ao
redor. O objetivo de tais estu d os é com preender por que os p ro ­
gram as fo ra m p rod u zid o s ou, ainda, qu al a influ ên cia do s a to ­
res e da s fo rça s p o lític a s na im p lem en tação.
E n tre e sse s dois e xtre m o s, há q u estões não resp o n d id a s
quanto aos m ec a n ism o s de m ed iação que im pedem sejam as
dem andas plenam en te trad u zid a s em p o lítica s p ú b lica s. E s ta
abordagem não av a n ça na qu estão da análise e a v a lia çã o de
p o líticas um a vez que dirige sua in vestig a çã o apenas quanto
aos asp ectos fo rm a is da s p o líticas p ú b lica s atu ais dentro do
processo político v is ív e l, sem qu estion ar que diferença as
políticas e os p rog ram a s fizeram para os p rob lem a s e para o
povo.*23>
E ste m o d elo tem por p re m issa que o p lan ejam en to é feito
sem d e sv io s ou restriçõ es, e que os o b je tiv o s e sta b elecid o s se­
rão atin gid os com certeza, com o se fo sse m situ ações e a m b ien ­
(22) SANTOS, W anderley G. dos e Olavo Brasil de Lima Jr. «Public Policy Analysis in Brazil» in
The Structure o f Brazilian Development, organizado por Neuma Aguiar, 1978, pg. 205; ver
também, dos mesmos autores «Esquema geral para a análise de políticas públicas: uma pro­
posta preliminar», in Revista de Adm inistração Pública 10 (2), abril/junho, 1976.
(23) DOLBEARE, Kenneth. «Public Policy Analysis and the Corning Struggle fo r the Soul o f the
Postbehavioral Revolution» in Power an Community: Dissenting Essays in Political Science, or­
ganizado por Philip Green e Sanford Levinson, 1971, pg. 90.
 37

tes certos e e s tá v e is . E m c on seq ü ên cia, a a n á lise seria d e sn e ­

cessá ria e não traria nenhum acréscim o na com p reen sã o do p ro ­
cesso p o lítico.
E sta v is ã o é im o b ilizan te na m ed id a em que o « sta tu s
quo» é m a n tid o . O que v e m sen do feito, con tin u a a ser re a liza ­
do, sujeito às m e sm a s p ressõ e s do siste m a p o lítico, m u d an d o
increm en talm ente, sem atender à s d e m a n d a s so cia is de m u ­
dan ças estru tu ra is a lon go p razo.
C o m o re su ltad o , a u tilid ad e d e sse tip o de an á lise e a v a lia ­
ção fica restrita, não a ju d an d o no p ro c e sso de fo rm u la ção e de
tom ada de d e cisã o nas p o lític a s p ú b lic a s.

7.2. M od elo de A n á lise S istem ática

O m o d e lo de a n á lise e a v a lia ç ã o siste m á tica procura de­
fender a n e cessid ad e de um m a io r deta lh am en to d a s p o lítica s
p ú b lica s. Isto é realizad o pela a n á lise a m p lia d a por e x p eri­
m en tos com p o lítica s p ú b lica s, para pod er e sta b elecer o b jeti­
v o s e c u sto s de cad a a ltern a tiva .
E s ta abord agem fo caliza a «re su lta n te » d a s p o lític a s p ú ­
blicas — o que sai d a s in stitu içõ es de g o v ern o . N a décad a de
trinta, H a ro ld L a ssw e ll sugeria que p o lítica deveria ser en ten ­
dida com o qu em recebe o quê, q u an d o e com o*24*. N a década
de se ssen ta , D a v id E a sto n e n fa tiz a v a que as sa íd a s, o s re su l­
ta d os, a realim en tação e o ap o io d a s p o lítica s p ú b lica s — con-
ceitu alm ente sim ilar à T eoria de S iste m a s — eram os está g ios
cruciais da a tiv id ad e política.<25>
P ara o s segu id ores desta vertente, as p o lític a s p ú b lica s
origin am -se dos cen tros de p e sq u isa do gov ern o . A s s im , in sti­
tuições g erad oras de p o lític a s p ú b lica s to m a m para si a re s­
p o n sab ilid a d e de forn ecer a lg u m a s a lte rn a tiv a s de p o lítica s
pú blicas aos to m a d o re s de d ecisão , exata m en te porque detêm
os d a d os e a s in fo rm a çõ es so bre o s p ro b le m a s, ta is com o eles
são d efin id o s por g ru p o s e sp e c ífic o s.
N a d efin ição d o s p rob le m a s e d o s v a lo re s im p lícitos em
program as d e stin a d o s a « r e s o lv ê -lo s » , são rea liza d o s apenas
reajustes nos p roced im en to s, sem m aior p reocupação com a
m udan ça su b sta n tiv a na po lítica p ú b lica . O que vem a ser con ­
siderada um a «b o a p o lític a » é aquela que p a ssa pelo te ste ini-

(24) LASSW ELL, Harold. op. cit.

(25) EASTON, David. A systems Analysis o f Political Life. New York, J. W iley & Sons, 1965.
ciai das «b o a s in ten çõ es». O ú ltim o teste é a sua aceitação p e­
los segm en tos dos gru p os de p ressã o internos e extern o s ao
governo a tin gid o s pela po lítica pú b lica . N en h u m a m en ção de
originalidade, cria tiv id a d e ou de an á lise ló g ica é adu zida por
este m o d e lo . U m a d istin çã o a ser feita é separar o s b o n s líd e­
res, que in flu en ciam fa v o ra v elm en te as p o lítica s, d o s d e m a go ­
gos e fica ze s, que pela retórica d em o n stram as b o a s intenções
para com os p rob lem a s e o s d ile m a s so cia is.

Por esse m o d elo, não se pod e a v a lia r qu em recebe o quê,

com o resu ltad o da ação de govern o . E s ta s áreas perm anecem
em piricam ente in e x p lo ra d a s. A in d a não se sabe que tip o s de
resp osta s são gerados por q u ais p rog ram a s, sem que se e stu ­
dem em p iricam en te os resu ltad o s da s p o lítica s g o v ern a m en ­
ta is.
A o a n a lisa r p o lítica s p ú b lica s pelo ângu lo do p rocesso
político interno e extern o, fo c a liza -se som en te parte da q u e s­
tão das p o lítica s p ú b lic a s. O fa scín io que a d in âm ica do p ro ­
cesso decisório exerce sobre estes a n a lista s deixa não-
an a lisa d o s os efeito s da s p o lítica s nas p o p u la çõ e s-a lv o . N ã o se
pode saber qu ais a sp ecto s do p rocesso de p o lítica s p ú b lica s
são realm ente im p o rta n tes até que se con heçam o s efeitos dos
decretos, leis, portarias, in stru çõ es, etc. na sociedad e e na eco ­
nom ia, pela sua e fetiv a atu ação ou apenas existên cia fo rm a l.

O resu ltad o é fru stação a respeito da ação govern a m en ta l.

O ceticism o é tan to m a io r qu an to a incapacid ade do p rocesso
político de a b rir-se para a an álise su b sta n tiv a , fican do lim ita ­
do aos ó rgãos dentro e fora do g overn o que, segu nd o sua ótica,
estão elaboran d o a «b o a p o lític a ».

7.3. M od elo da A n á lise C rítica

em P olíticas P úblicas

A b rir o cam p o de an á lise para a in v estig a çã o em p írica re s­

pon sável e crítica pode dar ao estu d o de p o lítica s p ú b lica s
um a com p reen são útil no que diz respeito às n ecessid ad es s o ­
ciais im ed iata s. A a v a lia çã o crítica m arca um n o v o e stá g io no
d e sen v olvim en to d esse cam p o de estu d o , m erecendo, to d av ia ,
cuidad os no tocante à sua relevância.
Pelo q u estion am en to de com o «d ev eriam as p o lítica s p ú ­
blicas ser», o p rocesso de fo rm u lação e de im plem en tação das
políticas p ú b lica s sofre um a re v ira v olta. In trod u z-se um ju lg a ­
 39

m ento com resp eito à q u alid ad e e à a d eq u a çã o da s d ecisõ es,

além de um a a v a lia ç ã o que vai procurar respon der se as p o líti­
cas resu ltan tes são : a) apro p riad a s; b) in e v itá v e is, dado o
conjunto de d e m a n d a s; ou c) pelo m en o s as m elh ores p o s ­
sív e is, con sid era d as as restrições.
A an álise de p o lític a s p ú b lica s pela ó tica do con su m id o r
ou do cliente que e xa m in a o que lhe acon tece com o efeito de
uma d eterm inad a p o lítica , efetiv a m e n te exp a n d e o s horizon tes
da esfera p o lítica. É im portan te sa b er o que acon tece a qu em
com o resu ltad o do p ro c e sso de im p lem en taçã o de p o lítica s p ú ­
blicas.
P elo estu d o da s c on seq ü ê n c ia s d a s p o lítica s p ú b lica s fica
m ais fácil reconhecer e d efin ir o s v a lo res fu n d a m en ta is do s is ­
tem a político e da so cied a d e em form a op eracion al. E s te s v a lo ­
res e prioridades que an im a m o s atores p o lítico s pod em ser in ­
feridos pelo s p ad rões d a s co n seq ü ê n cia s d a s p o lítica s p ú b li­
cas. T a is p ad rões pod em então ser co m p a ra d o s com as n e ces­
sidad es e as a sp ira çõ es do s v á rio s g ru p o s com p o n en tes da s o ­
ciedade, bem com o com a lgu n s d o s v a lo re s que a cultu ra cele­
bra — a ju stiça por e x e m p lo . A o fazer e sta com p a raçã o , os
a n a lista s pod em d a r-se con ta de que o s v a lo re s que a so cie d a ­
de m ais preza são o s m en o s a te n d id o s pela s p o lítica s, ou, a in ­
da, que d everia h aver um tra b alh o para atingir segm en tos s o ­
ciais aos q u ais as p o lític a s g o v ern a m e n ta is não ch egaram , m as
já com eçam a apresen tar as su a s d e m a n d a s e seu s v a lo res.

E ssa v isã o do cliente na a n álise de p o lítica s p ú b lica s vai

m ais fu n d o. C o m o to d o s o s siste m a s p o lítico s p o ssu em dentro
de si o elem en to e v o lu tiv o , m a is a v en id a s são abertas por este
tipo de in v e stig a çã o . A iden tifica çã o do s efeito s da s p o líticas
p ú b licas oferece um p on to de entrada, esta b e le cid o em pirica-
m ente, a partir do qu al o e stu d o da m u d an ça política e social
pode ser iniciado.
O en foqu e d a s m u d a n ça s e c o n seq ü ên cias dos p ad rões de
distribu içã o dos se rv iço s p ú b lico s le v a -n o s a entender m e ­
lhor o sistem a p o lítico b ra sileiro . Por esta an á lise p o d em o s ca­
racterizar m elh or a re la tiv a im u ta b ilid ad e dos efeito s das
p olíticas p ú b lica s na sociedad e. T ra n sfe rin d o -n o s do plano
conceituai para o prático, o e x a m e da d istrib u içã o e do u so de
poder é im portan te para con hecer q u ais o s po n to s de ruptura
do siste m a p olítico , de m od o que as fo rça s descon ten tes p o s ­
sam agir para obter m u d an ça s nas p o lítica s p ú b lica s e, por v ia
40

de con seq ü ên cia, m u d an ça s so cia is e p olíticas sig n ific a tiv a s.

U m d e sse s po n to s cru ciais é conhecer a natureza d a s coa lisõ es
para fin s eleito ra is; um outro é a natureza da s elites que cer­
cam a A d m in istra çã o D ireta e In direta.
A an álise da s p o lític a s p ú b lica s prop o sta pelo m odelo
crítico é, qu an do m u ito , um elem en to m enor para se obter um
m aior con hecim ento sobre o s po n tos fortes e fra co s de um s is ­
tem a p o lítico. A análise de p o lítica s p ú b lica s p reocupad a com
o d esem p en ho govern a m en ta l não con segu e trad uzir para n o­
v a s form u lações de p o lítica s p ú b lica s as reais n ecessid ad es da
sociedad e. U m a an á lise de p o lítica s p ú b lica s que e n v o lv e sse
preocupações com os efeitos e com as con seq ü en tes p o s s ib ili­
dades de m u d an ça política e social seria m a is recom endável no
sentido de que poria às cla ra s o que a su b stâ n cia da s ações g o ­
vernam en tais sig n ifica para as p e sso a s e seus p rob le m a s.
M ais im portan te aind a é a p o ssib ilid a d e aberta de an alisar
em piricam ente as q u estõ e s relativ as à m ud an ça social e p o líti­
ca pela a va lia çã o crítica do siste m a político na sua to talid ad e,
o que enriquece a a tiv id a d e de e stu d o s de p o lítica s p ú b lica s,
tornando p o ssív e l o u so social d esse d e se n v o lv im e n to . P elo
m en os, as q u estões de v a lo r seriam e x p o sta s aos cid a d ã o s
que, soberan am en te, pod eriam d e cid i-la s.

7.4. A v a lia çã o de Im p actos das P olíticas

P úblicas
C o m o m en cion ad o anteriorm ente, as p o lítica s p ú b lica s
su b d iv id e m -se em form ação e fo rm u la ção , p rocesso d ecisório,
im plem entação e a v aliaçã o.
N esta últim a categoria, a va lia çã o do s im p a cto s da s p o líti­
cas p ú b lica s, a p reocupação é com a defin ição de «com o » as
políticas p ú b lica s m o d ifica ram a sociedad e e qu ais as su a s
con seq ü ên cias m a is d u rad ou ras, pergu ntan do que diferença as
políticas fizeram na sua área de atu ação.
A o d efin irm o s a form ação e form u lação, o p rocesso d e c isó ­
rio e a im p lem en tação com o depend en tes do processo político,
refletim os um a tendência de p reocu p ações com «q u em » recebe
«o qu ê». E ste ram o de a n álise é proveniente da trad ição com -
porta m en ta lista das ciên cias so cia is. A té 1970 a p ro x im a d a m en ­
te, os c ien tista s p o lític o s te n ta v a m determ inar o com p o rta m en ­
to político d o s v á rio s gru pos atu antes na econ om ia e na so cie ­
dade, com v is ta s a a n a lisa r as in flu ên cia s na determ inação das
 41

a tiv id a d es de govern o e, portan to, na d efin ição de p o líticas

pú blicas a d eq u a d a s a ta is c o m p o rta m en to s p o lític o s.

A an á lise do c o m p o rta m en to político e n v o lv ia o e x a m e das

v a riá veis só cio -ec o n ô m ica s (idade, ed u cação, renda «per c a p i­
ta», características d e m o g rá fica s, ta m a n h o s re la tiv o s de c la s ­
ses so cia is, etc.) com o v a riá v e is ind ep en dentes e o e x a m e das
v a riá veis p o lític a s que in flu en cia v a m e d e term in a v a m os p ro ­
cesso s de fo rm u lação , d ecisão e im p lem en taçã o de p o lítica s.

A s p o lítica s p ú b lica s, com o v a riáv el depen d en te, to m a v a m

a form a de d o taçõ es o rçam en tárias para v á ria s categorias de
disp ên dios em ed u cação, b e m -e sta r so cia l, d e sp e sa s m ilitares,
etc. A grande v an tagem desta form a de encarar p o líticas p ú ­
blicas está na p o ssib ilid a d e de lidar com o b je tiv o s d efin id o s,
com m ed id a s q u a n tific á v e is fa cilm en te e tratar o b jetiv am en te
as v a riá v eis in d ep en d en tes.

A sua m aior deficiên cia é não a n a lisa r «c o m o » as p o lítica s

pú blicas atin giram a so cied a d e. P or m uito te m p o os c ien tista s
políticos tiv eram a preocu p a çã o com qu em recebe o q u ê ... A
grande d ificu ld ad e residia na pergunta « E D A Í ? » — isto é, c o ­
m o a política resu ltan te se d istrib u ía e q u ais os im p a cto s na
sociedade e na econ om ia.

N o s e stu d o s de im p a cto s o s a n a lista s de p o lítica s p o s tu ­

lam as p o lítica s g o v ern a m e n ta is com o d ad as e, a partir daí,
olham os resu ltad o s e c o n seq ü ê n c ia s. O s im p a cto s na so cie d a ­
de são ju lg a d o s pelo e x a m e de com o os recu rsos são d istri­
bu ídos e q u ais fo ra m as m u d an ça s so cia is e e co n ô m ica s resu l­
tantes para os g ru p o s so cia is atin gid os pela ação p ú blica.

E ste tip o de an álise p ó s-co m p o rta m e n ta lista m arca um a

m udan ça de foco no sentid o de que re a v iv a o in teresse pelo e s ­
tudo su b sta n tiv o da s p o lític a s p ú b lica s, que só aparece com o
resultado de u m a m aior c o n sciên cia dos p rob lem a s so cia is e
um a v isã o crítica dos e sfo rç o s g o v ern a m en ta is em re so lv ê -lo s.
N o m om en to da a n á lise fa z-se , p o is, ligação com as dem a n d a s
sociais e com o s tip o s de apoio que um a p o lítica p ú b lica rece­
beu na fase de fo rm u la ção , a fim de v erifica r a ên fa se d ad a a
certos v a lo res e por que d eterm in ad as lin h as de ação foram to ­
m adas ao in v é s de o u tra s. P or m eio d este tip o de análise
torna-se m a is p recisa a legitim id ad e, ou não, do s m eio s p ro ­
po stos para m elh orar o aten d im en to da s n e cessid a d es so cia is.
42

A s categorias que têm relevân cia para o s e stu d o s de im ­

pactos de p o líticas p ú b lica s, sã o o s v a lores so cia is b á sico s, a
ideologia, as estru tu ras e prática s do sistem a econ ôm ico c a p i­
talista , a con tín ua ad equ ação para sua perp etuação, e a a lo ca ­
ção de gan h os e p reju ízos aos gru pos.
A prévia a lu sã o ao u so de p o lítica s p ú b lica s com o variável
dependente nos e stu d o s de p roc e sso de form u lação, decisório e
de im p lem en tação tem por o b je tiv o entender a relativa im p or­
tância do s v á rio s elem en to s n a q u eles p r o c e sso s. A v isã o do e s ­
tudo de p o lítica s p ú b lica s com o a análise d o s resu ltad os e dos
im pactos inverte a q u estão . N o s estu d o s de im p acto das p o líti­
cas p ú b lica s q u e stio n a m -se as tran sfo rm a çõ e s p rop icia d a s p e­
las p olíticas p ú b lica s nos gru p os so cia is, verifican do com o tais
con seq ü ên cias puderam ser p re v ista s Ou não, foram diretas ou
indiretas, trou xeram m u d a n ça s de com portam en to ou de a titu ­
des, ou m esm o se foram de curto ou lon go prazo. <26>
O que querem o s a n a lista s de im p a cto s da s p o lítica s p ú b li­
cas é colocar as preo cu p açõ es red istrib u tiva s e n o rm a tiv a s aci­
m a d a s preocu pações de p rogram ação e de v ia b ilid a d e política.
Se é certo que a vertente dos e stu d o s de p o líticas p ú b lica s c o ­
m o um a v a riá v el dependen te p o sicion a o a n a lista com o um
«engenheiro p ro je tista» da fo rm a de com o m elh or atender as
dem andas so c ia is, ta m b é m é certo que a vertente de p o lítica s
pú blicas com o v a riá v el independente do processo político c o lo ­
ca o a n a lista com o um «crítico so c ia l». N ã o m a is im portam as
fontes d a s p o lítica s p ú b lica s, m a s sim a su a su b stâ n cia . A o
encarar p o lític a s p ú b lica s desta m aneira p rocura-se dar m ais
valid ade e legitim id ad e à atu ação do govern o, v o lta n d o -o para
o atendim ento d o s in teresses m a is leg ítim o s da sociedade.

8. Conclusão

N a parte final deste tra b a lh o serão exa m in a d a s as q u e s­

tões que e n v o lv e m o papel aprop riado do a n a lis ta /fo r m u la d o r
de p o lítica s e a legitim id ad e de sua atu ação. Será con siderado,
em prim eiro lugar, com o a v isã o predom in an te do an a lista , c o ­
m o cien tista neutro, a feta as p e sso a s àá q u ais se dirigem os

(26) DOLBEARE, Kenneth. «The Impacts of Public Policy» in Political Science Annuah An Interna­
tional Review, Vol. 5, C.P. Cotter (org.), Indianapolis, Bobbs-Merrill, 1974, pgs. 94-5.
 43

esfo rço s de an á lise . E m segu n d o lugar, b a se a d o na crítica da

análise de p o lítica s p ú b lic a s com o um projeto su b je tiv o e n v o l­
vendo v a lores do próprio a n a lista , será e x p lo ra d a a q u estão da
legitim idade do a n a lista em u m a sociedad e dem o crá tica . E s s a s
duas preocu pações a fe ta m particu larm en te o s clien tes d o s p ro ­
gram as g o v ern a m e n ta is, um a vez que: 1) o s p rog ram a s so cia is
são dirigid os à p o p u laçã o p obre; e 2) histo rica m en te o s pobres
não têm p articip ad o do p roc e sso po lítico de fo rm u la ção de
p o lítica s, m a s a sua in clu sã o no p roce sso com eçou a ocorrer
em v ária s in stâ n c ias, p rop orcion an d o m a io r nitidez política
dos p rogram as p ú b lico s.
A m a rra d o p e lo s im p e ra tiv o s do m éto d o cien tífico , o s a n a ­
listas que defen d em um pap el de o b se rv a d o re s cie n tífico s na
abordagem de p rob le m a s so cia is trata m o m u n d o social com o
um laboratório de e x p erim e n to s, e xa m in a n d o leis com porta-
m entais e relações c au sa is n a s interações so cia is para exp lica r
seus p rojetos e p rog ram a s. E s s a estru tu ra cien tífica n ecessita
de um a p o p u la çã o -a lv o para poder q u an tifica r as relações s o ­
ciais.
O cien tista que com a n d a o exp erim en to é um esp e cia lista .
A p op u lação afetad a pelo program a não é c on su ltad a , pois
existe um a forte d o se de c eticism o sobre a v a lid a d e de p ergu n ­
tar as n ecessid a d es diretam en te à p op u lação-alvo.<27>
E m ou tras p a la v ra s, as p e sso a s cu ja s n ecessid a d es devem
ser atend idas não p o d em leg itim am en te ser e n v o lv id a s na d e fi­
nição, segu nd o R o ssi. O a n a lista defin e o prob lem a , determ ina
qual o com p ortam en to m o d ifica d o m ais adequad o à p op u lação,
congrega os d a d os n ecessá rio s e p rom o ve a im p lem en tação do
program a. F ica evid en te, en tão, que o o b jetiv o e resu ltad o do
m étodo cien tífico com p ortam en ta l é a ju star as p e sso a s ao s is ­
tem a, em v ez de fa zer o siste m a se acom odar às n ecessid ad es
sociais.
F in alm en te, o a n a lista de p o lítica s p ú b lica s e n v o lv id o n e s­
te m odelo restringe o con h ecim en to da s p o lítica s que poderia
ser adqu irido pela co n su lta aos a fe ta d o s pelo p rogram a, tendo
com o con seq ü ên cia resu ltad os d isto rcid os na política p ú b lica .
K en D olb eare argum enta que a abord agem de cim a para b a ix o ,
em o p o sição a a bordagem in v e rsa , con sid era apen as o s o b jeti­
v o s do s fo rm u la d o res, deciso res e execu to res da s p o lítica s p ú ­

(27) Rossi et allii, op. cit., pg. 103.

44

blicas com o leg ítim o s e que diferentes ó tica s, o b je tiv o s, prefe­

rências, etc. na clientela pod em ser to talm en te ign orad os. T al
v isã o do autor sugere um a com p reen sã o o b jetiv a e su b jetiv a
da natureza e da s ca u sa s do s p rob le m a s, an a lisa n d o as c o n se ­
qüências d a s p o lítica s de b a ix o para cim a, a partir da cliente­
la. C o m isso , n o v a s interpretações acerca dos p rob lem a s p o ­
dem refletir m a is agud am ente as realid ades sociais.<28>

A o iniciar com a exp eriên cia da clientela, não só os p ro ­

c esso s de fo rm u lação de p o lítica s p ú b lica s ten d em a ser m ais
dem ocráticos, m a s ta m b é m os n o v o s p rogram as p o d em m elh or
atender às n e cessid a d es da p o p u la çã o em q u estão .
Q u an d o se con sid era a leg itim id ad e d o s fo rm u la d o res e to ­
m adores de d ecisã o no E x e c u tiv o , prin cip alm en te o s não-
eleitos, a q u estão prem ente e stá , em essên cia , na natureza nor­
m a tiv a do processo de form a çã o da s p o lítica s p ú b lica s e de
sua im plem en tação. V a lo re s estão intim am ente lig a d o s a esses
p rocessos. »
M a is ainda, não se deve fu gir d e ssa realid ade nem
e xcu sa r-se de utilizar v a lo re s; ao con trário, v a lo res devem
realm ente ser in tro d u zid o s a cada p a sso do p ro c e sso . N o en­
tanto, se ju lga m en tos n o rm a tiv o s são feito s — e d ev em ser fei­
tos em decisõ es de p o lítica s p ú b lica s — , p od e-se perguntar o n ­
de anda a resp on sab ilid ad e e o dever para com o pú blico, no
processo d ecisório?
D o trab alh o de M artin Rein tran spira a noção da «a b o rd a ­
gem v a lo ra tiv a -c rític a », cuja aplicação é essen cia l para o ana­
lis ta /fo r m u la d o r de p o líticas para identificar seu s próprios v a ­
lores e com preender com o e sse s v alores p od eriam , aberta ou
sutilm ente, v iesa r as su a s a n á lises.
A s s im , o s p a rad igm as m ú ltip lo s que com petem no p roces­
so de fo rm u lação de p o lítica s p ú b lica s sã o e x p licita d o s; isso
perm ite que os a d v o g a d o s de um a perspectiv-a sejam colocad os
frontalm ente com os d efen sores de outra. E s ta troca pú blica
de p o sições v a lo r a tiv a s a b so lv e em parte os an a lista s de
políticas p ú b lica s do d esa fio da ilegitim idad e. F inalm en te, d e­
pois que a sociedad e se defron ta com to d a s as p o siçõ es v a lo ra ­
tivas e tem p articip ação a tiv a na elaboração da política p ú b li­
ca, fica a cargo dos p o lítico s a e sco lh a entre p arad igm as con ­

(28) DOLBEARE, Kenneth. op. cit. (1974), pg. 120.

(29) REIN, M artin. Social Science and Public Policy. New York, Penguin Books, 1976, pg. 169.
 45

flitan tes. E n treta n to , e s s a s lid era n ças p o lítica s d e v em p o ssu ir

características de e sta d ista s e estar im b u íd as de espírito p ú ­
blico no m ais alto grau.<30>
M a s não a pen as a s lid era n ça s p o lítica s p o d em dar os
princípios v a lo r a tiv o s da so cied a d e. É im portan te que e sta s
idéias seja m le v a d a s m a is ad ian te. A re sp o n sa b ilid a d e dos
a n alistas para com o p ú b lico rep o u sa no próprio p ú b lico que,
com sua p articip ação, prop icia a d efesa arrazoad a e o co m p ro ­
m etim ento com o s v a lo re s m a is gerais e su b ja cen te s à p o p u la ­
ção. E n tretan to, a leg itim id ad e d o s a n a lista s pode ser a p ro fu n ­
dada no apelo a a lgu m a n oção m a is ele v a d a e com p a rtilh a d a
m ais am p lam en te a respeito da ju stiç a e da eficiên cia . E s s e s
critérios de ju lg a m en to da s p o lític a s aparecem com o c o n sid e ­
rações n e cessá ria s. O seu o b je tiv o é m o stra r que um a n o v a lin ­
guagem com u m con tém a s b a se s leg ítim a s para criticar as d i­
v ersa s p rop o siçõ es de p o lític a s p ú b lica s.

Isso tem a v er com a q u estã o da re sp o n sa b ilid a d e para

com o p ú b lico, tran sferin d o a deliberação e e sco lh a entre
políticas a lte rn a tiv a s d o s e sp e c ia lista s aos c id a d ã o s. O pú blico
pode e deve ser o ju iz , u m a v ez que a a v a lia çã o de u m a p o líti­
ca pú blica repou sa, em ú ltim a in stâ n cia, não a pen as no cá lc u ­
lo de cu sto s e b e n e fício s, m a s ta m b é m na p la u sib ilid a d e de d e­
fesa com a rg u m en tações de p rin cíp ios e sta b e le c id o s. N e s ta v i­
são do p roce sso de fo rm u la ção , im p lem en taçã o e a v a lia ç ã o de
políticas p ú b lica s, a op in ião do a n a lista deve ser aceita não
pelas cred en ciais ou p resu m ív e l com p etên cia, m a s nos m éritos
dos seu s próp rios a rg u m e n to s. E s te p roce sso de deliberação
pública dá leg itim id ad e ao papel do a n a lista , porque, e s s e s cri­
térios sã o coin cid en tes com o s critérios de «v a lid a d e » no d is ­
curso cien tífico . <31>

C o m esta p o siç ã o, C h a rles A n d e r so n colo ca o técnico e o

esp e cia lista com o a s se sso r d a s d e cisõ es p o lític a s. A partir d is ­
so, no entan to, é preciso asseg u rar que o p ú b lico seja de fato
incluído nos d eb a tes sobre p o lítica s p ú b lica s. Isto é p a rticu lar­
m ente p rob le m á tico no c a so de p o lític a s so cia is de bem -esta r,
um a v ez que h isto rica m en te o s p obres não têm p a rticip ad o , ou
têm sido siste m atica m en te e x c lu íd o s do debate p o lítico , sa lv o

(30) Ibid, idem. op. c it., pg. 95.

(31) ANDERSON, Charles W . «The Place of Principies in Policy Analysis», Am erican Political
Science Review 73 (1979): 711-23, pg. 720.
46

nas eleições. S ã o eles qu em v ã o sofrer a ação d o s program as e,

portanto, p recisam ser con v o ca d o s com o ju izes nas decisões de
políticas p ú b lica s. A tafera n ecessá ria para que se p rom ova
um a boa p o lítica p ú b lica é com preend er as razões que levaram
à não-p articip ação do s p obres no debate político form al e to ­
m ar os p a s s o s n ecessários para que seja c on so lid a d a a sua
particip ação, da fo rm u lação ao con seq ü en te e posterior ju lg a ­
m ento.
 47

9. Bibliografia de Aprofundam ento

C A R D O SO , Fernando Henrique. Autoritarismo e Democratização.

Rio, Paz e Terra, 1975.
E V A N S , Peter. A Tríplice Aliança. Rio. Zahar, 1980.
FAOR O , Raymundo. Os Donos do Poder. Porto Alegre, Globo-
USP, 1975.
G OES, Walder de. O Brasil do General Geisel. Rio, Nova Fron­
teira, 1978.
I ANNI , Octávio. Estado e Planejamento Econôm ico no Brasil.
Rio, Civilização Brasileira, 1979.
MA R T I N S , Carlos Estevam (org.). Estado e Capitalismo no Bra­
sil. São Paulo, Hucitec, 1977.
SA N T O S , Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justiça. Rio,
Campus, 1979.
S T E P A N , Alfred. Os Militares na Política. Rio, Artenova, 1975.
 B E B I Escola Nacional de Administração Pública
Biblioteca Graciliano Ramos

Esta obra deve ser devolvida na última data carimbada

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0 atraso na devolução, desta obra implica em multa

com o valor estabelecido pela Biblioteca ENAP
por dia de atraso.
 A Série
F< aulação, Implem ação e
A ^iação de Políticas ?úblicas
O i/.- asso d e form ulação, im plem en ta çã o aliação
d .j r ticas p ú b lica s é assu n to de real e e f j

se para tod os qu e atuam no âm bito

istração pública, p rin cip a lm en te daí )s que
penham fu n çõ es de direção, ch efia o
oram ento. ^ *
artigo sã o tratadas as m aneiras pela qu ais'as
c >es pú blica s são d ebatid as e d iscu tid s n á s*
/.•• in stâncias de p o d er e tam bém com. . ? p olítica s
a: as p rosseg u em adentrando esfera s o n a s.
l, nente, sã o exa m in a d os asp ectéÊ fir .a rtes da
r nentação d e p o lítica s govern a m er M
ir elacionam ento com a ad m in istraç; ! ca com o
in lição e co m o p ro cesso .
m, são aprofu n dad os alguns ponti
f m entais para o co n h ecim en to do f. s ie
h tção e análise de p o lítica s p ú b lica s ' s
ir :tos na socied a d e. T ■ ,
Luiz Pedone

ítica de Recursos H i nos na

ninistração Pública
vive hoje um clin . ’ ■if o r i n d c t- ■ a devido à
, i tado
Político, Esconômico e Social».
A Administração Pública prepara, através de inúmeros
instrumentos, seu engajamento neste novo contexto.
O investimento no «H om em », mola-mestra impulsora de todas
as ações, torna-se um fato cada vez mais claro e necessário.
É justamente neste momento de transição que nos propomos
analisar a situação do governo frente a uma política de
Recursos Humanos que exige abertura, democracia e liberdade.

Leonidas Macedo