Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 12264083

OPINIÓN Nº 030-2018/DTN

Solicitante: Consorcio Supervisor San Juan Bautista

Asunto: Ampliación de plazo en la supervisión de obras

Referencia: Carta N° 005-2018-RL-CSSJB

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Representante Legal del Consorcio Supervisor

San Juan Bautista formula varias consultas sobre las ampliaciones de plazo en la
supervisión de obras.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Técnico Especializado son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y
vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad
con lo dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado,
Ley N° 302251, y la Tercera Disposición Complementaria Final de su reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF2.

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTAS Y ANÁLISIS

De manera previa, es preciso señalar que las consultas presentadas están vinculadas a la
aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante el Decreto
Legislativo N° 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante
el Decreto Supremo N° 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”)3; motivo
por el cual, éstas serán absueltas bajo los alcances de dicha legislación.

Al respecto, las consultas formuladas son las siguientes:

2.1. “Las ampliaciones de plazo debidamente aprobados por la entidad en el caso de

Contratos de Consultoría (Supervisión de obra), otorgadas como consecuencia
de solicitudes de ampliación presentadas por dicha Supervisión y que se aprueban
sobre la base del artículo 192 del RLCE, traen como consecuencia la solicitud de

1
Modificada por Decreto Legislativo N° 1341; vigente desde el 3 de abril de 2017.
2
Modificado por Decreto Supremo N° 056-2017-EF; vigente desde el 3 de abril de 2017.
3
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

pago de Gastos Generales y costos directos originados por la ampliación de plazo

otorgados. La Entidad para que proceda a su pago ¿Debe observar los límites
establecidos para la aprobación de prestaciones adicionales de supervisión
señalada en el penúltimo párrafo del art. 191 del RLCE? ” (Sic).

2.1.1. En primer lugar, debe indicarse que de acuerdo al artículo 190 del anterior
Reglamento, toda obra debía contar de manera permanente y directa con un
inspector4 o un supervisor5, a elección de la Entidad, salvo que el valor de la obra
fuera igual o superior al monto establecido en la Ley de Presupuesto del Sector
Público para el año fiscal respectivo, situación ante la cual debía contarse,
necesariamente, con un supervisor de obra.

Por su parte, el artículo 193 del anterior Reglamento establecía que la Entidad
controlaba los trabajos realizados por el contratista a través del supervisor -o
inspector, según correspondiera- quien era responsable de velar, directa y
permanentemente6, por la correcta ejecución de la obra y el cumplimiento del
contrato.

De esta forma, es posible distinguir que el contrato de supervisión se encuentra

asociado al contrato de ejecución de obra –en atención a la obligación del
supervisor de velar de forma directa y permanente por la correcta ejecución de la
obra-; motivo por el cual, se requería que el supervisor ejerciera su actividad de
control durante todo el plazo de ejecución de la obra7 (y su recepción), incluso si
el contrato de obra original sufría modificaciones.

En esa medida, si el plazo de ejecución de la obra se extendía y/o se aprobaba la

ejecución de prestaciones adicionales de obra, el contrato de supervisión -en
atención a su objeto, asociado al contrato de obra- debía adecuarse a las nuevas
circunstancias; esto es, debía ampliarse su plazo de ejecución y/o aprobarse las
prestaciones adicionales que correspondieran, según las condiciones particulares
del caso.

2.1.2. Ahora bien, es importante precisar que el artículo 41 de la anterior Ley regulaba las
figuras de “Prestaciones adicionales”, “reducciones” y “ampliaciones”,
respectivamente, en virtud de las cuales se modificaba el contrato.

4
El inspector de obra era un profesional, funcionario o servidor de la Entidad, expresamente designado por
ésta para controlar la ejecución y avance de la obra.
5
El supervisor de obra era una persona natural o jurídica contratada por la Entidad para controlar la
ejecución y avance de la obra.
6
Por el término “permanente” debe entenderse que el profesional designado como inspector o supervisor
debía estar en el lugar de la obra durante todo el período de ejecución de la misma; mientras que, por el
término “directa” debe entenderse que el profesional designado como supervisor o inspector debía realizar
sus funciones personalmente, sin intermediarios.
7
De conformidad con el último párrafo del artículo 202 del Reglamento, una vez que se otorgaba la
ampliación de plazo de un contrato de obra, la Entidad debía ampliar el plazo de los otros contratos
celebrados por ésta que estuvieran vinculados directamente -como es el caso del contrato de supervisión-
con dicho contrato principal.
 3

En esa línea de ideas, corresponde anotar que los numerales 41.1 al 41.5 del citado
artículo regulaban –entre otros aspectos- las causales, procedimientos y los límites
concernientes a la aprobación de prestaciones “adicionales” o “reducciones”, según
correspondiera; por otro lado, los numerales 41.6 y 41.7 del mismo dispositivo,
regulaban la figura de ‘ampliaciones de plazo’.

Sobre este último punto, debe indicarse que la anterior Ley establecía que un
contratista podía solicitar la ampliación del plazo pactado por atrasos y
paralizaciones ajenas a su voluntad debidamente comprobadas, que modificaran el
cronograma contractual.

A este respecto, tratándose de servicios de supervisión de obras, las causales, el

procedimiento y los efectos económicos correspondientes a las “ampliaciones de
plazo” se encontraban regulados en el artículo 175 del anterior Reglamento.

Así, conforme a lo establecido en el citado artículo, procedía la ampliación del plazo

contractual en los siguientes casos: i) Cuando se aprobaba el adicional, siempre y
cuando se afectara el plazo; ii) por atrasos o paralizaciones no imputables al
contratista; iii) por atrasos o paralizaciones en el cumplimiento del contratista por
culpa de la Entidad; y, iv) por caso fortuito o fuerza mayor.

De esta manera, cuando en virtud de alguna de las causales antes mencionadas, la

Entidad procedía a ampliar el plazo de un contrato de supervisión de obra, ésta
debía pagarle al contratista, además del gasto general variable, el costo directo8, en
atención al procedimiento establecido en el artículo 175 del anterior Reglamento.

2.1.3 Efectuadas las precisiones anteriores, debe señalarse que el artículo 192 del anterior
Reglamento preveía que cuando se producía una extensión de los servicios de
supervisión –y en consecuencia, un mayor costo por estos servicios- debido a
atrasos en la ejecución de la obra por causas imputables al contratista, éste debía
asumir el pago del monto equivalente por dichos servicios, lo cual se hacía
efectivo deduciendo ese monto de la liquidación del contrato de obra; siendo que
durante la ejecución de la misma, tal costo era asumido por la Entidad.

En esa medida, se desprende que los mayores costos derivados de la extensión de

los servicios de supervisión que se generaba por atrasos en la ejecución de la obra
por causas atribuibles al contratista, debían ser asumidas por éste, conforme a lo
regulado en el citado artículo; el cual no establecía un límite respecto del pago que
debía reconocerse al supervisor de la obra por la ejecución de dichos servicios.

Como se observa, cuando se extendían los servicios de supervisión de la obra en

virtud de lo dispuesto en el artículo 192 del anterior Reglamento, el mayor costo
que implicaba la ejecución de tales servicios no se sujetaba a un límite específico a
efectos de realizarse el pago al supervisor; ello considerando que en atención al
Principio de Equidad, las prestaciones y derechos de las partes debían guardar una
razonable relación de equivalencia y proporcionalidad.

8
De conformidad con lo establecido en el penúltimo párrafo del artículo 175 del anterior Reglamento.
 4

2.1.4 Por lo expuesto, se advierte que en el marco de lo establecido en el artículo 192 del
anterior Reglamento, para que una Entidad procediera al pago por la extensión de
los servicios de supervisión –durante la ejecución del contrato de obra-, no
correspondía observar los límites previstos para la aprobación de “prestaciones
adicionales”; debiendo precisarse que lo dispuesto en el penúltimo párrafo del
artículo 191 del anterior Reglamento sólo era aplicable a los servicios de
supervisión que se generaban por las prestaciones adicionales en la ejecución de la
obra.

2.2. “¿En qué supuesto, el límite señalado en el art. 191 del RLCE (15%) no se aplica,
a fin que la entidad proceda a su pago sin necesidad de acudir a la Contraloría
General de la República como requisito previo?” (Sic).

2.2.1 De manera previa, debe indicarse que tal como se señaló al absolver la consulta
anterior, en el marco de lo establecido en el artículo 192 del anterior Reglamento,
para que una Entidad procediera al pago por la extensión de los servicios de
supervisión –durante la ejecución del contrato de obra-, no correspondía observar
los límites previstos para la aprobación de “prestaciones adicionales”; debiendo
precisarse que lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 191 del anterior
Reglamento sólo era aplicable a los servicios de supervisión que se generaban por
las prestaciones adicionales en la ejecución de la obra.

Sobre el particular, cabe anotar que el numeral 41.3 del artículo 41 de la anterior
Ley, concordado con el segundo párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento,
establecía que “Respecto a los servicios de supervisión, cuando en los casos
distintos a los de adicionales de obra, se produzcan variaciones en el plazo de la
obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad, y
siempre que impliquen prestaciones adicionales en la supervisión que resulten
indispensables para el adecuado control de la obra, el Titular de la Entidad puede
autorizarlas, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta por un
monto máximo del quince por ciento (15%) del monto contratado de la supervisión,
considerando para el cálculo todas las prestaciones adicionales previamente
aprobadas”. (El subrayado es agregado).

En tal sentido, se advierte que a diferencia de lo dispuesto en el artículo 192 del

anterior Reglamento, el numeral 41.3 del artículo 41 de la anterior Ley y el segundo
párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento sí establecían un límite para el
pago por las mayores prestaciones de supervisión cuando: i) se trataba de casos
distintos a los de adicionales de obra; ii) se producían variaciones en el plazo de
la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, autorizadas por la Entidad;
y, iii) siempre que implicaran mayores prestaciones en la supervisión que
resultaban indispensables para el adecuado control de la obra; supuesto ante el
cual, si dichas prestaciones superaban el quince por ciento (15%) del monto del
contrato original de supervisión, se requería aprobación previa al pago de la
Contraloría General de la República9.

Así, el referido límite era aplicable a la supervisión, únicamente, en los casos que
implicaban la ejecución de prestaciones adicionales de supervisión que resultaban

9
Conforme a lo establecido en el tercer párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento.
 5

indispensables para el adecuado control de la obra, distintos a los de adicionales de

obra, y que se producían como consecuencia de variaciones en el plazo de la obra
o en el ritmo de trabajo de la obra, debidamente autorizadas por la Entidad;
aspectos que debían concurrir en conjunto, a efectos de configurarse la causal que
habilitaba a la Entidad a autorizar la ejecución de dichas prestaciones, conforme a
lo previsto en el segundo párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento.

2.2.2 Ahora bien, es importante tomar en cuenta que durante la ejecución de un contrato
de supervisión de obra podían ocurrir distintas situaciones que generaban la
necesidad de aprobar una prestación adicional del referido contrato, por ejemplo,
debido a la extensión del plazo de ejecución de la obra autorizada por la Entidad;
no obstante, la necesidad de aprobar una prestación adicional de supervisión
también podía basarse en otras razones10 que determinaran que la misma era
indispensable para alcanzar la finalidad del contrato, conforme a lo dispuesto en el
numeral 41.1 del artículo 41 de la anterior Ley.

Al respecto, el citado dispositivo, concordado con el primer párrafo del artículo 174
del anterior Reglamento, preveía que “Excepcionalmente y previa sustentación por
el área usuaria de la contratación, la Entidad puede ordenar y pagar directamente
la ejecución de prestaciones adicionales en caso de bienes y servicios hasta por el
veinticinco por ciento (25%) de su monto, siempre que sean indispensables para
alcanzar la finalidad del contrato”. (El subrayado es agregado).

De esta manera, se advierte que, como regla general, el adicional de una prestación
de supervisión de obra –en tanto constituía un tipo de servicio- tenía como límite
el veinticinco por ciento 25% del monto de contrato original, el mismo que aplicaba
–entre otros supuestos- cuando la extensión de la supervisión derivaba de
prestaciones adicionales en la ejecución de la obra, tal como se desprende de lo
establecido en el penúltimo párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento, en
virtud del cual, regía para la supervisión lo dispuesto en los artículos 174 y 175 del
anterior Reglamento.

2.2.3 Por tanto, se puede colegir que, el límite del quince por ciento (15%) del monto del
contrato original de supervisión no aplicaba a supuestos distintos a los
comprendidos en el numeral 41.3 del artículo 41 de la anterior Ley, y en los
párrafos segundo y tercero del artículo 191 del anterior Reglamento; por
ejemplo, a aquellos casos en que las prestaciones adicionales de supervisión
derivaban de prestaciones adicionales de obra, en los cuales se debía aplicar para la
supervisión el límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del contrato
original, según las reglas establecidas en los artículos 174 y 175 del anterior
Reglamento; ni a la extensión de los servicios de supervisión producidos por atrasos
en la ejecución de la obra por causas imputables al contratista, cuyos mayores costos
eran asumidos por éste, conforme a lo establecido en el artículo 192 del anterior
Reglamento.

10
Por ejemplo, cuando las obligaciones del supervisor de la obra no hubieran sido correctamente
delimitados en los documentos derivados del proceso de selección, al no haberse previsto una determinada
actividad que resultaba necesaria para el adecuado control de la obra.
 6

3. CONCLUSIONES

3.1. En el marco de lo establecido en el artículo 192 del anterior Reglamento, para que
una Entidad procediera al pago por la extensión de los servicios de supervisión -
durante la ejecución del contrato de obra-, no correspondía observar los límites
previstos para la aprobación de “prestaciones adicionales”; debiendo precisarse que
lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 191 del anterior Reglamento sólo
era aplicable a los servicios de supervisión que se generaban por las prestaciones
adicionales en la ejecución de la obra.

3.2 El límite del quince por ciento (15%) del monto del contrato original de supervisión
no aplicaba a supuestos distintos a los comprendidos en el numeral 41.3 del artículo
41 de la anterior Ley, y en los párrafos segundo y tercero del artículo 191 del
anterior Reglamento; por ejemplo, a aquellos casos en que las prestaciones
adicionales de supervisión derivaban de prestaciones adicionales de obra, en los
cuales se debía aplicar para la supervisión el límite del veinticinco por ciento (25%)
del monto del contrato original, según las reglas establecidas en los artículos 174 y
175 del anterior Reglamento; ni a la extensión de los servicios de supervisión
producidos por atrasos en la ejecución de la obra por causas imputables al
contratista, cuyos mayores costos eran asumidos por éste, conforme a lo establecido
en el artículo 192 del anterior Reglamento.

Jesús María, 14 de marzo de 2018

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativa

LAA/.