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Derecho mercantil están destinadas a comerciantes Derecho laboral lo es por y para los
trabajadores, el Derecho Administrativo es Derecho de las Administraciones Publicas, como
vemos el Derecho administrativo es un Derecho estatutario, el Derecho de las administraciones
públicas (como lo ha denominado García de Entrerria). {dcho. estatutario=derecho que desarrolla unas
leyes fundamentales, por la imposibilidad de codificar el Dcho. Administrativo}
Normas de Derecho privado son las que tienen como destinatario a todos los sujetos en general,
aunque algunas de ellas sólo pueden ser aplicables a las personas físicas (por ejemplo, las que regulan
el nacimiento),
Normas de Derecho público, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o las
Administraciones Públicas, como sujetos de Derecho.
El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y general del que habría que
excluir las ramas que están por encima del Derecho público y del privado. en primer lugar con el
Derecho “legislativo” es decir la parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes y el modo
en que el Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas; todo lo cual constituye el
contenido fundamental del Derecho Constitucional.
En segundo lugar deben considerarse también por encima de la clasificación Derecho público-Derecho
privado las normas cuya finalidad es garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como
del privado y que integran el Derecho penal y procesal. A diferencia de las normas de Derecho
administrativo, las leyes procesales y penales, a las que cuadra perfectamente el calificativo de
Derecho garantizador, NO están destinadas al Estado como sujeto de Derecho, SINO como garante
del mismo, tanto del Derecho público como del Derecho privado;
Desde esta perspectiva el Derecho administrativo, a diferencia del Derecho privado (civil, mercantil o
laboral) es, Derecho sustantivo y público, en cuanto regula relaciones entre el Estado y los
particulares y, de otra, Derecho garantizador porque en él se incluye también el estudio de
aquellas normas destinadas al Estado en garantía de su cumplimiento, como las que regulan los
recursos administrativos, el proceso contencioso administrativo, la ejecutoriedad forzosa de los actos
administrativos y la potestad sancionadora o arbitral de las administraciones públicas.
Conceptualmente podríamos decir que administraciones públicas son las organizaciones que se
encuadran dentro del poder ejecutivo del Estado, más las estructuras orgánicas que sirven de
soporte al poder legislativo y al poder judicial.
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(Delegaciones del Gobierno en las comunidades autónomas y subdelegaciones en las
provincias).
b) En segundo lugar, son administraciones públicas las comunidades autónomas gobernadas
por las consejerías, y demás organismos dependientes, establecidos de ordinario en la capital
de cada comunidad (también tienen organismos periféricos dependientes de ellas)
c) El tercer lugar lo constituyen las llamadas entidades locales, concepto que comprende tanto
a las provincias, gobernadas por las diputaciones provinciales como a los 8.100 municipios, a
cargo de los ayuntamientos.
d) De cada una de las administraciones anteriores, que llamamos administraciones
territoriales por contar con una población y un territorio definido, dependen los entes
instrumentales o especializados que responden a la técnica de la descentralización funcional.
El grupo más numeroso y originario, constituido por aquellas entidades con personalidad propia y
régimen jurídico público, ya las que de ordinario se las designan como organismos autónomos.
Un tercer grupo, los entes públicos empresariales o agencias cuyo régimen NO es ni público NI
privado del todo, equidistante de los anteriores. Su personificación es pública, pero en sus
relaciones con terceros se rigen por el derecho privado, salvo en las cuestiones que las leyes
reguladoras someten expresamente al derecho público.
Especial relieve han alcanzado recientemente las llamadas administraciones independientes, que
disfrutan de un cierto grado de autonomía, caracterizado sobre todo, por la imposibilidad para el ente
territorial matriz de destituir libremente a los titulares de sus órganos directivos durante un determinado
plazo. Estas administraciones, dirigidas por órganos colegiados, tienen atribuidas funciones de
control de sectores económicos (energía, telecomunicaciones, mercado de valores, etc.) o bien
gestionan servicios relacionados con los derechos fundamentales como la radio y la TV, la protección
de datos, la libertad de enseñanza y cátedra, etc. Caso extremo es el de las universidades, en que la
administración territorial de que dependen, Estado o Comunidad Autónoma se limita a financiar su
actividad pero ni puede nombrar ni destituir a los titulares de sus órganos de gobierno, pues se eligen
directamente por los miembros de la corporación universitaria.
Ha habido mayor dificultad para configurar como Administración Pública a las organizaciones
burocráticas que sirven de soporte a los poderes públicos distintos de las administraciones territoriales
como las Cortes Generales, los Parlamentos Autonómicos, el Tribunal Constitucional, la Corona, el
Tribunal de Cuentas etc.
En estos poderes públicos la función específica que constituye su razón de ser NO se rige por el
Derecho Administrativo SINO por las reglas del Derecho constitucional o parlamentario o por las
normas orgánicas propias de cada uno de dichos poderes. Aquí el Estado no actúa normalmente como
Administración Pública (esto es, como sujeto de derecho), sino como creador de Derecho o garante del
mismo.
Sin embargo, el Estado se manifiesta también a través de esos poderes público como sujeto de
Derecho (esto es como Administración pública) cuando dichas instituciones desarrollan una actividad
materialmente administrativa, ya sea celebrando contratos instrumentales, administrando su patrimonio
o gestionando su personal de apoyo.
Toda esta actividad accesoria, que no constituye propiamente la función específica se rige por el
Derecho administrativo.
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4-LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
Artículo 105
Las Entidades públicas empresariales, cuando ejercen funciones públicas deben someterse al
Derecho administrativo.
Mérito
Capacidad
Publicidad
Concurrencia
Objetividad.
Por la coparticipación de las Administraciones Publicas, dirigida por el Gobierno del Estado o por los
gobiernos autonómicos, en la función legislativa de las Cortes Generales o de los parlamentos
autonómicos, mediante la elaboración de los proyectos de ley, su remisión posterior al órgano
legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.
Por su participación directa en la propia función legislativa, elaborando normas con valor de ley,
que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos legislativos y decretos-leyes
(artículos 85 y 86 CE)
A través de la elaboración de los reglamentos, normas de valor inferior y subordinadas a las normas
con rango de ley, pero que constituyen, cuantitativamente, el sector más importante del ordenamiento
jurídico (artículo 97CE).
1.2 Fuentes
Las fuentes no escritas (también llamadas indirectas o complementarias) tienen un valor muy
distinto en el Derecho administrativo que el Derecho privado. Así, el menor valor de la costumbre en
Derecho administrativo está sobradamente compensado por la aplicación y utilización más frecuente
de los principios generales del Derecho, que satisfacen la necesidad de auto integración del
ordenamiento jurídico administrativo y suavizan sus rigores positivistas y sus excesos normativos.
La regulación legal sobre las fuentes del Derecho que contiene el Código civil solo vale en
cuanto resulta compatible con el sistema de fuentes europeo y el constitucional.
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3. Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulación
procedimental sobre las disposiciones administrativas (arts 97 y 105 CE)
4. Determinación del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional (art 164 CE)
5. Establecimiento de diversas reservas de ley, así como de los principios de jerarquía
y publicidad y de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derecho individuales (art. 9 CE).
Al servicio de dicha ordenación formal está la diversa denominación con que se conocen unas y
otras normas:
Ley para las aprobadas por las Cortes.
Real Decreto-Ley y Real Decreto-legislativo que son normas con
fuerza de ley aprobadas por el Gobierno conforme a los arts. 82 y
86 CE
Real Decreto para las normas y actos del Presidente del
Gobierno y del Consejo de Ministros que deban adoptar tal forma
Órdenes para las normas aprobadas de las Comisiones
Delegadas del Gobierno y Ministros.
Resoluciones para las disposiciones de las autoridades
inferiores.
La ordenación vertical de las fuentes según el principio de jerarquía supone una estricta
subordinación entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la inferior (fuerza
activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).
2 LA CONSTITUCIÓN
Los derechos fundamentales y libertades públicas se predica su directa aplicación al decir que
“vinculan a todos los poderes públicos”,
Los principios rectores de la política social y económica (capitulo II Título I), no se les otorga esa
cualidad, pues “su reconocimiento, respeto y protección informará la legislación positiva, la practica
judicial y la actuación de los poderes públicos”.
La supremacía de la Constitución puede verse, no obstante, disminuida por el Derecho europeo, pues
si, en principio, los tratados internacionales solo son válidos si se sujetan a lo que la Constitución
Por razón de los procedimientos dispuestos para su revisión, las normas constitucionales son de 2
clases:
unas normas, son fundamentales (las previstas en el art.168.11; esto es, las del Título Preliminar, la
sección 1ª del Capítulo II del Título I y las del Título II), en cuanto que su revisión se equipara con la
revisión total de la Constitución y se sujeta a un procedimiento que implica la aprobación de la iniciativa
por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras, la disolución inmediata de las Cortes, la ratificación de la
decisión por las que resulten elegidas y la aprobación del nuevo texto por mayoría de dos tercios y
su posterior sometimiento a referéndum.
Las restantes normas constitucionales pueden considerarse jerárquicamente inferiores, en cuanto que
su revisión se hace a través de un procedimiento más simple, el previsto en el art. 167, que no exige
la disolución de las Cámaras ni referéndum de ratificación, a no ser que lo solicite una décima parte de
los miembros de aquellas.
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Para garantizar la supremacía de la Constitución sobre las demás normas, son 3 las soluciones
arbitradas:
La norteamericana o de control difuso, que no es otra que remitir a los jueces ordinarios, bajo el
control último del Tribunal Supremo, la apreciación de la constitucionalidad de las leyes con motivo de
su aplicación a los casos concretos.
Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las leyes, normas cuya aplicación los jueces
no pueden resistir.
Las leyes emanan del órgano en que radica la soberanía popular, el Parlamento.
Leyes refrendadas. Son las que son sometidas a referéndum, art. 92 CE “las decisiones políticas de
especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos”.
Leyes paccionadas. Modalidad que parece contradecir la naturaleza soberana y unilateral del
procedimiento legislativo. Las que se pactan entre administraciones antes de ser aprobadas, para
salvar determinadas materias de modificaciones unilaterales del ejecutivo. Así se tiene, ahora, la Ley
Orgánica 13/82, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
Leyes de bases. Previstas en el art. 82 CE, sirven para que las Cortes puedan realizar una
delegación legislativa en el Gobierno para la formación de textos articulados, {normas que serán con
rango de ley}, que posteriormente serán publicadas como Decretos legislativos. La ley de delegación o
de bases precisa el objeto y el alcance de la delegación, los criterios o principios, etc., que el Gobierno
debe seguir en el ejercicio de la delegación.
Leyes básicas. En los supuestos de competencias compartidas entre el Estado y las CCAA, las
leyes básicas establecen una regulación normativa uniforme, de vigencia en todas la Nación, en
aras de intereses generales. Las CCAA pueden posteriormente desarrollar legislativa o
reglamentariamente dichas leyes de bases. Las materias en las que el Estado tiene competencias en
las bases, en las leyes básicas, o en la legislación básica, se establece en el art. 194.1 CE, que da una
lista de las materias donde el Estado tiene competencia exclusiva. Así, por ejemplo el art. 149.1.18ª
establece como competencia exclusiva del Estado:
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4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE ELABORACIÓN DE LAS INICIATIVAS
LEGISLATIVAS Y REGLAMENTARIAS DE TODAS LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
Son aquellas que ha previsto la Constitución, dictadas por el Estado, y que por su propia
naturaleza son jerárquicamente superiores a las leyes autonómicas, son:
Los Estatutos de Autonomía. Son leyes orgánicas, estatales, que definen las competencias de las
CCAA, su organización, sus normas, etc.
Leyes Marco. Es Una técnica de la que no se ha hecho uso aún, A través de las cuales “las Cortes
Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la
facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices
fijados por una Ley {marco} estatal”
Leyes de transferencia o de delegación. Por medio de las cuales “el Estado podrá transferir o
delegar en las CCAA, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad
estatal
Leyes de armonización. “el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios
para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aún en el caso de materias atribuidas a
la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general” (
Artículo 81
Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de:
La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del
Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.
Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley
3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y
con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el
Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de
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modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades
distintas del propio Gobierno.
Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en
vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá
presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.
Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos
Legislativos.
3. Durante el plazo establecido las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el
procedimiento de urgencia.
Artículo 87
1. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la
Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.
2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un
proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha
Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
3. Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la
presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas
acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de
carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso,
acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse
sobre ellos.
La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras,
Las proposiciones de ley que, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su
trámite en éste como tal proposición.
El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante
mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto, deberá ser aprobado
por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso
ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez
transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas,
aceptándolas o no por mayoría simple.
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El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de
veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los
Diputados.
El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las
promulgará y ordenará su inmediata publicación.
El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno,
previamente autorizada por el Congreso de los Diputados.
Son leyes ordinarias las que se aprueban por el procedimiento legislativo ordinario, y por
mayoría simple (el número de votos positivos, de los presentes, es mayor que el de votos negativos).
Son leyes orgánicas se caracterizan por ser específicas para una serie de materias, de especial
transcendencia, que se establecen exclusivamente en la Constitución, y por necesitar la mayoría
absoluta del Congreso en la votación final sobre el conjunto del texto.
La Ley Orgánica es una ley formalmente reforzada, dotada de una mayor rigidez que la ordinaria.
El Decreto-ley +
Se llaman decretos por el órgano del que emanan y ley por su rango.
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o si incluirá la regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han
de ser refundidos.
-Requisitos de la delegación
Son los establecidos en los artículos 82 y 83:
Necesidad de la ley de delegación. Es necesaria la ley de bases o ley
ordinaria, y no se permite la subdelegación de la facultad.
Materias vedadas. Además de las propias de ley orgánica, tampoco se
puede regular una modificación de la propia ley de bases o dictar normas
con carácter retroactivo.
Delimitación del alcance de la delegación. La delegación debe hacerse
de forma precisa, las bases han de delimitar con precisión el objeto y
alcance de la delegación, y los principios y criterios que han de seguirse.
Para las refundiciones se debe delimitar el ámbito normativo a que se
refiere el contenido de la delegación, especificando si ésta se
circunscribe a la mera formulación de un texto único o si incluye la de
regularizar, aclarar y armonizar los textos legales a refundir.
Forma y plazo. La delegación debe hacerse de forma expresa, con
fijación del plazo; no puede entenderse concedida de manera implícita o
por tiempo indeterminado.
Procedimiento. Para su aprobación ha de seguirse el procedimiento
legalmente establecido para los demás reglamentos gubernativos (Ley
50/97, del Gobierno). Antes de su aprobación por el Consejo de Ministros
es preceptivo, pero NO vinculante, el informe del Consejo de Estado
sobre la adecuación del texto a la delegación legislativa, de acuerdo con
su Ley Orgánica.
Pueden ser objeto de recurso C-A: de acuerdo con la LJCA los decretos legislativos son atacables
en esta sede, pero en cuanto se aparten de los límites de la delegación.
Pueden ser objeto de recurso de inconstitucionalidad ante el TC, como cualquier norma con rango
de ley.
Tienen un control previo, aunque NO vinculante, del Consejo de Estado, según se ha visto, sobre la
adecuación de la norma a la delegación.
Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento
de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o
supranacionales titulares de la cesión”. (Este art. 93 estaba previsto anticipadamente para permitir la
futura entrada de España en la UE).
(art.94 CE) "La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o
convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos:
En el Dcho. Comunitario, como en todos los ordenamientos, existe un nivel básico de fuentes
primarias que hacen el papel de Constitución, y que son los tratados y demás actos posteriores
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que los han modificado o completado. Son, por lo tanto, fuentes primarias del ordenamiento jurídico
comunitario:
Los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas; {el Tratado de la Comunidad Económica
Europea del Carbón y del Acero (CECA), París 1951, el Tratado de la Comunidad Económica Europea
(CEE) y el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM), ambos en Roma
1957.}
El Tratado de la Unión Europea, Maastricht 1992, que crea la Unión Europea, con vínculos
económicos y políticos más estrechos.
Normas posteriores que modifican o completan los tratados iniciales, como los protocolos que
establecen el Estatuto del Tribunal de Justicia europeo, o el Estatuto de la Banca Europea para las
inversiones.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo admite que los preceptos de los tratados dirigidos
contra los Estados (NO sus ciudadanos) tengan efecto directo, si el mandato es claro e incondicional.
Este Tribunal también ha incluido como normas de efecto directo la libre circulación de mercancías,
trabajadores, derecho de establecimiento, prestación de servicios, etc.
Reglamentos Tienen alcance general y son obligatorios en todos sus elementos, y directamente
aplicable en cada Estado miembro. Son la norma más importante, definida por las notas de
generalidad, abstracción y aplicabilidad directa {tienen valor de Ley del parlamento en España}.
De alcance general, obligan sin necesidad de acto formal de recepción en el Derecho interno.
La aplicación directa significa que los Reglamentos tienen eficacia por sí mismos en lo
ordenamientos internos, sin que estos pueden formular reservas, ni desistir de su aplicación
excusándose en disposiciones o prácticas internas.
Prevalecen sobre el Derecho interno, ya que una vez que entran en vigor desplazan al Dcho
interno.
Directivas. Es una norma que NO obliga directamente, pero que vincula a los EEMM a tomar las
disposiciones necesarias para su incorporación al Derecho interno. Obligan en cuanto al resultado,
dejando a los EEMM la elección de la forma y de los medios para conseguirlo. La mayoría de las
Directivas obligan a los EEMM a dictar normas con vistas a los programas generales de armonización
de los Derechos nacionales.
Decisiones. Son obligatorias en todos sus elementos, a sus destinatarios. Es un acto referido a
una o más personas determinadas, a veces una pluralidad de personas no determinadas. Las más
importantes son aprobadas por el Consejo, siendo de la Comisión las que se refieren a la gestión
ordinaria de los intereses comunitarios.
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Seguir el procedimiento de elaboración establecido. Para Reglamentos y Directivas
Las Directivas y Decisiones pueden adquirir eficacia por la mera notificación a los sujetos
destinatarios.
Los reglamentos son normas de segunda clase respecto de la ley. Lo que significa que Aunque
sean posteriores no pueden derogar a una ley, mientras que ésta si lo puede hacer de los reglamentos.
Reserva de ley: rasgo esencial. Significa que no hay materias reservadas a la potestad
reglamentaria frente a la ley, lo que significa que ésta (la ley) puede entrar a regular cualquier materia
que con anterioridad haya sido regulada por reglamento. Esta situación se expresa en la denominada
reserva de ley.
1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del
Consejo de Ministros.
2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido
dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.
También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u
otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.}
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La reserva de ley ofrece 2 manifestaciones:
Reserva formal. Que quiere decir que aunque no hay reserva material de ley, si
una materia se regula mediante ley, ya no puede ser regulada por un reglamento.
Su rango se ha elevado, ya es inaccesible a la potestad reglamentaria, que, no
obstante, podrá desarrollar (sin contradecir) la ley.
-El reglamento, como norma que es, no se agota por su uso; cuanto más se aplica más refuerza su
vigencia. -El acto no tiene vocación de permanencia, como ocurre con todas las normas (que no
sean temporales, claro).
Son mandatos dictados por los órganos superiores para dirigir la actividad de los inferiores,
señalando los criterios uniformes que deben seguir en la aplicación de las normas, y que sólo vinculan a
éstos. La Ley 40/2015 recoge esta figura en su art 6:
c) Circulares:
Las leyes creadoras de las administraciones independientes (Banco de España, CNMV, de las
Telecomunicaciones, de la Energía, etc.) habilitan a estos entes institucionales para dictar normas
con la denominación de circulares que, en unos casos;
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3.2. CLASES DE REGLAMENTOS
Los reglamentos se pueden clasificar atendiendo a su relación con las leyes, por las materias que
regulan, o con los órganos que los dictan.
Reglamentos independientes
Son independientes de la ley:
Los que regulan materias para los que la Constitución haya establecido reserva reglamentaria, (lo
que sí ocurre en Francia pero no en nuestra Constitución).
En nuestro OJ solo pueden ser reglamentos independientes los que regulan materias en las que
NO se ha producido una previa regulación por ley (RESERVA DE LEY FORMAL) y que al propio
tiempo, no estén protegidas por la RESERVA MATERIAL DE LEY,
2. Reglamentos ejecutivos
Son los que desarrollan y complementan una ley, porque la ley misma lo ha previsto mediante
llamamiento expreso. El reglamento NO puede contradecir la ley que desarrolla, NI regular aspectos
esenciales de la materia, porque supondría invadir la esfera material de reserva legal.
Los reglamentos ejecutivos pueden ser derogados o modificados por la Admón cuantas veces
considere oportuno, siempre que guarde el debido respeto al contenido de la ley que complementa o
desarrolla.
3. Reglamentos de necesidad
Son los que dicta la Admón para hacer frente a riesgos extraordinarios, como epidemias, catástrofes
naturales, graves alteraciones de orden público, admitiéndose en este caso que las autoridades
admtvas puedan dictar las normas adecuadas para afrontarlas, al margen de los procedimientos
comunes y de las limitaciones propias de la potestad reglamentaria.
Subordinados a éstos y a las Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno están los
reglamentos de los Ministros bajo la forma de Órdenes ministeriales, en las materias propias de su
departamento.
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Reglamentos de las Comunidades Autónomas
a) Principio de la competencia
Ley 40/2015 Artículo 24. De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno
de la Nación y de sus miembros.
Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:
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d) Principio de irretroactividad
El Gobierno aprobará anualmente un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legislativas o
reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente.
Cuando se eleve una propuesta normativa que no figurara en el Plan Anual Normativo será
necesario justificar este hecho en la correspondiente Memoria del Análisis de Impacto Normativo.
El Plan Anual Normativo estará coordinado por el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de
asegurar la congruencia de todas las iniciativas que se tramiten y elevará el Plan al Consejo de
Ministros para su aprobación antes del 30 de abril.
Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar
el acierto y la legalidad de la norma.
Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con
carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas
acerca de:
a. Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.
b. La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c. Los objetivos de la norma.
d. Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
Podrá prescindirse de tal consulta en casos de urgencia, por razones de interés público, cuando
no tenga impacto significativo en la actividad económica o regulen aspectos parciales de una
materia.
Por un plazo no inferior a 15 días naturales para que los sujetos puedan mostrar sus opiniones.
El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de
Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser
relevante a criterio del órgano proponente.
Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites
de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación
del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su caso, al
Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.
El centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten
preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la
legalidad del texto.
Los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se
solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o
autonomía.
El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes,
estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de
la duración de los indicados en el párrafo anterior.
En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de
disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del
Ministerio o Ministerios proponentes.
5.2 Eficacia
La eficacia del reglamento (se produce desde la entrada en vigor; es de duración ilimitada, y se impone
a administrados, a los funcionarios y a los jueces (a salvo de la excepción de ilegalidad).
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Ley 39/2015 Artículo 37. Inderogabilidad singular.
Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición
reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.
Se produce por vulnerar los límites sustanciales y formales de aprobación. La invalidez de los
reglamentos es siempre en su grado máximo, nulidad absoluta o de pleno derecho. A diferencia de
los actos administrativos que son anulables, y a veces convalidables.
Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.
La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicará la de las partes del mismo
independientes de aquélla, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado.
Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro
distinto producirán los efectos de éste.
Revisión de oficio
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El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a
trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del
Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se
basen en alguna de las causas de nulos de pleno derecho o carezcan manifiestamente de
fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales.
Al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las
indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados.
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde
su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera
iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio
administrativo.
La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se
dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el
mismo
El recurso directo
El recurso directo es la técnica más utilizada para el control de los reglamentos ilegales, es una
impugnación directa ante la Jurisdicción C-A. Este recurso directo, {previsto en el art. 1.1 de la LJCA},
ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulación, sin que sea necesaria antes la
interposición de recursos administrativos previos.
Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.
Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna
disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano
que dictó dicha disposición.-
Los efectos de la invalidez de los reglamentos son los propios de la nulidad de pleno derecho,
dadas las graves consecuencias que produce la aplicación del reglamento ilegal.
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Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí
mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado
antes de que la anulación alcanzará efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del
precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.}
El recurso indirecto
El INDIRECTO No está sujeto a plazo alguno, en el sentido que independientemente del tiempo que
el reglamento haya estado vigente, siempre podrá ser atacado en los plazos ordinarios a partir de la
notificación de cualquier acto de aplicación y ante el órgano que lo ha dictado.
Los efectos del recurso indirecto pueden llegar a la anulación de la disposición, {según dispone la actual
LJCA}, que:
El art. 161.2 CE, faculta al Gobierno para impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones de las
CCAA, con valor inferior a la ley, en los 2 meses siguientes a la fecha de su publicación o en
defecto de la misma cuando llegue a su conocimiento. La presentación de la impugnación
comunicada al TC producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, hasta que el TC
resuelva en no más de 5 meses si mantiene la suspensión, o si la levanta.
19
Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administración, sin
intervención de los administrados, cuya conducta aquí es irrelevante.
La práctica o precedente NO tienen por qué estar avalados, por un cierto grado
de reiteración o de antigüedad, en el precedente,basta un solo caso.
Motivación.
Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
Todas las AAPP pueden crear otras organizaciones especializadas de carácter instrumental, con
arreglo al Derecho público o el privado, para atender las necesidades dentro de sus competencias:
Forman lo que se denomina la Administración institucional.
Organismos autónomos,
Entidades públicas empresariales,
Fundaciones públicas,
Sociedades.
Entes corporativos (Colegios profesionales, Cámaras de comercio,
Federaciones deportivas etc.). Son organizaciones de base asociativa
que cumplen a la vez fines privados de sus miembros y fines públicos, lo
que se traduce en un régimen jurídico mixto de Derecho público y de
Derecho privado.
20
que las reglas de organización crean efectos jurídicos. Así, son un presupuesto de la existencia
misma de las personas jurídicas y por ello un prius al nacimiento de las relaciones intersubjetivas.
Asimismo, La infracción de las normas de organización conlleva además la invalidez de los actos
administrativos relacionados con las mismas:
Anulabilidad.
Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder.}
Las normas de organización han de dictarse, asimismo, con los mismos requisitos formales que el resto
de las normas jurídicas (procedimiento legislativo para leyes, procedimiento de elaboración de
disposiciones de carácter general si se trata de normas reglamentarias (reglamentos)
Pueden ser, por lo tanto, consideradas materia de Derecho a las normas de organización de las AAPP.
También hay normas de organización en otras ramas del Derecho, por ejemplo:
En sentido estricto, pues, la potestad organizadora sería la facultad de la Administración para configurar
dentro de los límites de las leyes constitucionales u ordinarias su propia estructura.
21
por Real Decreto puede variar el número, denominación de los Ministerios,
Secretarias de Estado y aprobar la estructura orgánica de la Presidencia
del Gobierno (Ley 50/97 LOFAGE).
La competencia para la creación de órganos directivos se atribuye al
Gobierno: Subsecretarías y Secretarias Generales, Técnicas, Direcciones
Generales y Subdirecciones y órganos asimilados, mediante Real Decreto
del Consejo de Ministros.
Los órganos de nivel inferior a Subdirección General (servicios secciones y
negociados) se crean, modifican y suprimen por Orden del Ministro
respectivo, previa aprobación del Ministro de Administraciones Públicas.
En relación con los órganos de las Comunidades Autónomas, habrá que
atender a lo que digan las leyes sobre gobierno y administración dictadas
en desarrollo de sus respectivos Estatutos.
Los órganos políticos básicos de los Municipios y Provincias (Pleno,
Alcalde, Junta de Gobierno Local; Pleno, Junta de Gobierno, Presidente y
Vicepresidentes de la Diputación) se encuentran regulados en la Ley de
Bases de Régimen Local de 1985
Principios generales.
Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con
los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Cada Administracion actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.
Órganos administrativos.
Tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan
funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter
preceptivo.
22
La creación exigirá, al menos, el cumplimiento de los siguientes requisitos:
No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo
tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos. A este objeto, la creación
de un nuevo órgano sólo tendrá lugar previa comprobación de que no existe otro en la misma
Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población.
Órganos consultivos.
La Administración consultiva podrá articularse mediante órganos específicos dotados de
autonomía orgánica y funcional con respecto a la Administración activa, o a través de los servicios de
esta última que prestan asistencia jurídica.
Competencia.
La delegación de competencias,
Las encomiendas de gestión,
La delegación de firma
La suplencia.
Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que
debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los
órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un
órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los
expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos.
23
La competencia jerárquica es la medida de la distribución de las funciones y potestades entre los
diversos grados de la jerarquía; se trata, pues, de un reparto vertical. Comporta la atribución a los
órganos superiores de las funciones y potestades de mayor transcendencia y a los inferiores las de
menor importancia.
La competencia territorial supone una distribución horizontal, es decir, en relación con otros
órganos que se encuentran desplegados en el mismo nivel jerárquico en otras partes del territorio.
La competencia material, supone una distribución por fines, objetivos o funciones entre las
diversas administraciones y dentro de ellas, entre las unidades orgánicas de un mismo ente. {p.e. la
diversidad de atribuciones entre los distintos Ministerios, y dentro de estos, la distribución de
competencias o atribuciones entre las distintas Secretarias de Estado o Direcciones Generales}
Concepto de competencia exclusiva, por la que las CCAA tendrían atribuidas todas las funciones
sobre una materia (legislativa, reglamentaria y de ejecución) con reserva al Estado solo de las
derivadas de títulos constitucionales.
Atribución conjunta que supone la intervención forzosa y obligada de dos Entes públicos.
Competencia alternativa cuando la atribución a 2 o más entes se hace de modo conjunto pero
excluyente, de tal modo que si es utilizada por uno de ellos no puede ejercerla el otro.
La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su invalidez.
Asimismo, los órganos de la Administración General del Estado podrán delegar el ejercicio de sus
competencias propias en sus Organismos públicos y Entidades vinculados o dependientes, cuando
resulte conveniente para alcanzar los fines que tengan asignados y mejorar la eficacia de su
gestión. La delegación deberá ser previamente aprobada por los órganos de los que dependan el
órgano delegante y el órgano delegado, o aceptada por este último cuando sea el órgano máximo de
dirección del Organismo público o Entidad vinculado o dependiente.
Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente esta
circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.
Salvo autorización expresa, no podrán delegarse las competencias que se ejerzan por delegación.
No constituye impedimento para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento
como trámite preceptivo, la emisión de un dictamen o informe; no podrá delegarse la
competencia para resolver.
La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.
Delegación intersubjetiva
Un supuesto típico es el del artículo 27 de la ley de Bases de Régimen Local 7/1985 (LBRL), de
delegación de competencias estatales, autonómicas o de otras Entidades locales superiores a los
Municipios y que requiere para su efectividad “la aceptación por el Municipio interesado” y la
previa consulta o informe de la Comunidad Autónoma si se delegan servicios estatales.
Que recaiga en materias que afecten a los intereses propios de la Provincia o el Municipio,
siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance mayor
participación ciudadana.
Que las competencias delegadas se ejerzan con arreglo a la legislación del Estado o
legislación de las CCAA correspondientes o, en su caso, la reglamentación aprobada por la
Entidad local delegante.
Que la Admón. delegante pueda dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar información sobre la gestión
25
municipal, enviar comisionados y formular requerimientos para la subsanación de
deficiencias observadas.
Delegación de firma.
Los titulares de los órganos podrán, en materias de su competencia, que ostenten, bien por
atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos
La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será
necesaria su publicación.
En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar esta circunstancia y la
autoridad de procedencia.
Suplencia.
Los titulares podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o
enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada su abstención o recusación.
Si no se designa suplente, la competencia se ejercerá por quien designe el órgano inmediato
superior de quien dependa.
La delegación de firma, es una delegación que se contrae a ésta (a la firma).Se necesita que entre
el delegante y el delegado se dé una relación de jerarquía o al menos de dependencia
26
La encomienda de gestión no supone cesión de la titularidad de la competencia ni de los elementos
sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o Entidad encomendante dictar
cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta
actividad material objeto de encomienda.
La encomienda cuando opera dentro de una misma Administración, no supone cesión de la titularidad
de la competencia, ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o
entidad encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en
los que se integre la concreta actividad material de la encomienda.
Avocación.
Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de uno o varios asuntos cuya
resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos
dependientes, cuando circunstancias de índole TÉCNICA, ECONÓMICA, SOCIAL, JURÍDICA O
TERRITORIAL lo hagan conveniente.
La avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados
en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad o simultáneamente a la resolución final que se
dicte.
JERARQUÍA
27
Para que pueda hablarse de jerarquía son necesarias 2 condiciones:
Todos estos poderes se corresponden, desde el punto de vista del órgano inferior, con el deber de
respeto, obediencia y acatamiento de las órdenes, derivados de su situación de subordinación,
deber cuyo incumplimiento se castiga como falta disciplinaria muy grave de desobediencia al
superior. Según el Estatuto Básico del Empleado Público, la desobediencia abierta a las órdenes o
instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del OJ, incluso la
desobediencia puede originar la comisión de un delito por negativa al cumplimiento de las órdenes
emitidas por una autoridad superior dentro de los términos de su competencia y revestido de las
formalidades legales (art. 410 C.P.)
El principio de jerarquía opera entre órganos que ejercen en distinto nivel la misma competencia
dentro de la línea operativa. No es aplicable sobre órganos, que no obstante subordinados o inferiores,
han sido creados con una cierta vocación de neutralidad en razón de que ejercen funciones consultivas
o cuasi jurisdiccionales (como los Tribunales Económico-Administrativo o las Mesas de Contratación).
En estos supuestos se suele hablar de jerarquía debilitada.
SUPREMACIA:
El principio de autonomía que protege a los Entes inferiores respecto de los superiores resulta
incompatible con el de jerarquía, pero la autonomía se ve compensada con la supremacía, que se
reconoce al nivel territorial superior para proteger la mayor entidad de los intereses generales
CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
Centralización:
En sentido riguroso es aquella forma de organización pública en la que una sola Administración, la
del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y,
consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. A este efecto
las divisiones del territorio NO suponen la existencia de otros Entes públicos, SINO que son
circunscripciones de una misma Administración que sitúa en ellas a sus agentes periféricos, sujetos
a la autoridad central por vínculos de jerarquía.
28
Descentralización
Surge para corregir los excesos del centralismo, y se puede definir como signo contrario a la
centralización. En la autonomía que la descentralización supone, se dan los siguientes elementos:
Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes, de los órganos de
gobierno de las colectividades territoriales superiores o más amplias, en cuanto son elegidos por
los miembros de la respectiva comunidad.
LA DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL
La descentralización funcional o institucional llamada también descentralización ficticia o por
servicios, NO plantea problema político alguno de reparto o distribución del poder político en el seno
del Estado o de su territorio, pues su finalidad es únicamente, la de otorgar una mayor libertad de
gestión a los responsables de un servicio público, pero reteniendo el ente matriz descentralizador
extensos mecanismos de control.
La descentralización funcional es muy utilizada por todas las administraciones (estatal, autonómica
y local), creando en su ámbito organizaciones específicas, revestidas formal y jurídicamente de
apariencia autónoma, dotadas de personalidad jurídica distinta del Ente territorial matriz. Se ha
desarrollado utilizando figuras orgánicas de Derecho privado, la sociedad mercantil y las
fundaciones.
LA DESCONCENTRACIÓN
LA COORDINACION
Es la función que pretende conjuntar actividades para lograr una finalidad y evitar la duplicidad
de esfuerzos y acciones divergentes, incluso, contradictorias.
Coordinación interorgánica
Tratándose de una misma organización, debe bastar para coordinar a los inferiores la potestad del
órgano superior de dar órdenes generales o particulares, ya que quien manda eficazmente coordina.
29
Presidente del Gobierno: la C.E. le atribuye, además de dirigir,
coordinar a los demás miembros del Gobierno (art 98.2)
Comisiones Delegadas del Gobierno: coordinar la acción de los
Ministros interesados en objetivos comunes y redactar
programas conjuntos de actuación.
Delegado del Gobierno en CCAA: coordina la Admón del Estado
con la de la CCA, preside la Comisión Territorial de Asistencia
al Delegado del gobierno e integrada por los Subdelegados del
Gobierno en las Provincias
Subdelegados del Gobierno en las Provincias: ejercen la
dirección y coordinación de la protección civil en el ámbito de la
Provincia.
b) Técnicas Funcionales: son numerosas, van DESDE reuniones periódicas de los titulares de los
órganos inferiores dirigidas por el superior jerárquico (Ley de Procedimiento Advo), HASTA la
planificación económica, PASANDO por la solución de conflictos de atribuciones o la
comunicación de instrucciones. Todas sirven para conjuntar y coordinar esfuerzos en un mismo fin
dentro de una organización; también para la coordinación los procedimientos advos cuando se articulan
informes o audiencias de otros órganos.
Cuando NO existe relación de jerarquía, la coordinación es más difícil por la propia autonomía de
estos Entes, protegida constitucionalmente, que los inmuniza del poder coactivo que el órgano
coordinador tuviera necesidad de ejercitar.
Esta coordinación se regula por la Ley 7/1985 Reguladora de Bases de RL. Se trata de una
regulación de la planificación como técnica coordinadora, pero que deja sin resolver la fundamental
cuestión de los poderes del coordinador ante el incumplimiento de los planes por los Entes coordinados,
que no tienen otra vía que el (frecuentemente inútil) recurso del recurso ante la Jurisdicción
Contencioso-Adva (art 59).
La coordinación se impone por ley estatal o autonómica que deberá precisar con detalle las
condiciones y los límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven
las Cortes Generales o las correspondientes Asambleas Legislativas de las CCAA.
La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia, servicio o
competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales
para la fijación de objetivos y determinación de prioridades de la acción pública en la materia
correspondiente.
El efecto de la coordinación es que las Entidades locales deberán ejercer sus facultades de
programación, planificación u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el
marco de las previsiones de los planes.
30
COLABORACIÓN Y COOPERACIÓN
Deber de colaboración entre las Administraciones Públicas.
La asistencia y colaboración requerida sólo podrá negarse cuando el organismo público o la entidad
del que se solicita no esté facultado para prestarla de acuerdo con lo previsto en su normativa
específica, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un
perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias
funciones o cuando la información solicitada tenga carácter confidencial o reservado.
Técnicas de colaboración.
c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras
Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su
actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.
Las Administraciones cooperarán al servicio del interés general y podrán acordar de manera
voluntaria la forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor sirva a este principio.
31
Técnicas de Cooperación.
Pueden ser:
a) La participación en:
En los convenios y acuerdos se preverán las condiciones y compromisos que asumen las partes.
La Ley 12/1983 del Proceso Autonómico, instauró la reunión de forma regular y periódica, al
menos 2 veces al año, de Conferencias Sectoriales de los Consejeros de las distintas CCAA y del
Ministro del ramo, presidida por uno de éstos con el FIN de examinar en común los problemas de cada
sector y las acciones para afrontarlos. Junto a estas reuniones ordinarias estaban previstas las
extraordinarias para asuntos que no admitieran demora.
Órganos de cooperación.
Los órganos de cooperación son órganos de composición multilateral o bilateral, de ámbito general
o especial, constituidos por representantes de la Administración del Estado, de de las Comunidades o
Ciudades de Ceuta y Melilla o, en su caso, de las Entidades Locales, para acordar voluntariamente
actuaciones que mejoren el ejercicio de las competencias que cada Administración Pública tiene.
Los órganos de cooperación en los que participe la Administración General del Estado, deberán
inscribirse en el Registro estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación para que resulte válida
su sesión constitutiva.
Los órganos de cooperación, salvo oposición por alguna de las partes, podrán adoptar acuerdos a
través de un procedimiento simplificado y por suscripción sucesiva de las partes, por cualquiera
de las formas admitidas en Derecho, en los términos que se establezcan de común acuerdo.
32
Conferencia de Presidentes.
Conferencias Sectoriales.
Las Conferencias Sectoriales, u órganos sometidos a su régimen jurídico con otra denominación,
habrán de inscribirse en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de
Cooperación para su válida constitución.
En particular, las Conferencias Sectoriales ejercerán, entre otras, las siguientes funciones:
f. Fijar los criterios objetivos que sirvan de base para la distribución territorial
de los créditos presupuestarios, así como su distribución al comienzo del
ejercicio económico, de acuerdo con lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre.
33
Convocatoria de las reuniones de las Conferencias Sectoriales.
Cada Conferencia Sectorial tendrá un secretario que será designado por el Presidente de la
Conferencia Sectorial. Corresponde al secretario de la Conferencia Sectorial, al menos, las siguientes
funciones:
a) Preparar las reuniones y asistir a ellas con voz pero sin voto.
b) Efectuar la convocatoria de las sesiones de la Conferencia Sectorial por
orden del Presidente.
c) Recibir los actos de comunicación de los miembros de la Conferencia
Sectorial y, por tanto, las notificaciones, peticiones de datos,
rectificaciones o cualquiera otra clase de escritos de los que deba tener
conocimiento.
d) Redactar y autorizar las actas de las sesiones.
e) Expedir certificaciones de las consultas, recomendaciones y acuerdos
aprobados y custodiar la documentación generada con motivo de la
celebración de sus reuniones.
f) Cuantas otras funciones sean inherentes a su condición de secretario.
Las decisiones que adopte la Conferencia Sectorial podrán revestir la forma de:
Cuando la Administración General del Estado ejerza funciones de coordinación, el Acuerdo que
se adopte en la Conferencia Sectorial, y en el que se incluirán los votos particulares que se hayan
formulado, será de obligado cumplimiento para todas las Administraciones Públicas integrantes de la
Conferencia Sectorial, con independencia del sentido de su voto, siendo exigibles conforme a lo
establecido en la Ley 29/1998, de 13 de julio. El acuerdo será certificado en acta.
34
Las Conferencias Sectoriales podrán adoptar planes conjuntos, de carácter multilateral, entre la
Administración General del Estado y la de las Comunidades Autónomas, para comprometer
actuaciones conjuntas para la consecución de los objetivos comunes, que tendrán la naturaleza
de Acuerdo de la conferencia sectorial y se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado».
Las Conferencias Sectoriales podrán crear Grupos de trabajo, de carácter permanente o temporal,
formados por Directores Generales, Subdirectores Generales o equivalentes de las diferentes
Administraciones Públicas que formen parte de dicha Conferencia, para llevar a cabo las tareas
técnicas que les asigne la Conferencia Sectorial o la Comisión Sectorial. A estos grupos de trabajo
podrán ser invitados expertos de reconocido prestigio en la materia a tratar.
El director del Grupo de trabajo, que será un representante de la Administración General del
Estado, podrá solicitar con el voto favorable de la mayoría de sus miembros, la participación en el
mismo de las organizaciones representativas de intereses afectados, con el fin de recabar
propuestas o formular consultas.
Las Comisiones Bilaterales de Cooperación son órganos de cooperación de composición bilateral que
reúnen, por un número igual de representantes, a miembros del Gobierno, en representación de la
Administración General del Estado, y miembros del Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma o representantes de la Ciudad de Ceuta o de la Ciudad de Melilla.
Para el desarrollo de su actividad, las Comisiones Bilaterales de Cooperación podrán crear Grupos
de trabajo y podrán convocarse y adoptar acuerdos por videoconferencia o por medios
electrónicos.
35
Las decisiones adoptadas por las Comisiones Bilaterales de Cooperación revestirán la forma de
Acuerdos y serán de obligado cumplimiento.
En función de las Administraciones afectadas por razón de la materia, estas Comisiones podrán estar
formadas por:
Unidad de mercado
La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado tiene por objeto establecer
las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el
territorio nacional recogido en el artículo 139 de la Constitución. En particular, tiene por objeto
garantizar la integridad del orden económico y facilitar el aprovechamiento de economías de
escala y alcance del mercado mediante el libre acceso, ejercicio y la expansión de las
actividades económicas en todo el territorio nacional, garantizando su adecuada supervisión.
Esta ley establece “principios y normas básicas”, pero “con pleno respeto a las competencias de las
Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales”. La inspiración de esos principios y normas
se toma de la “experiencia recabada durante el proceso de transposición de la Directiva 2006/123/CE”
(la “Directiva de Servicios” y la legislación interna que la ha acogido, sobre las que tanto hemos escrito
los administrativistas; con estupor, por cierto, casi siempre) y especialmente de un principio central: “el
principio de eficacia nacional de los medios de intervención administrativa”. Quiere decir, aunque el
enunciado es claro, que es la legislación del Estado la que decide, de forma general, si han de
anteponerse controles administrativos al ejercicio de actividades económicas por sujetos y empresas
privadas, y de qué clase, y con qué límites. También es materia de regulación unitaria estatal el régimen
de las funciones de control y vigilancia de las actividades privadas relevantes que puedan afectar a
intereses que las administraciones públicas tienen la misión de proteger.
36
Ese principio de “eficacia nacional” no se queda, sin embargo, en la aplicación de normas comunes,
sino que impone también el reconocimiento de efectos extraterritoriales a las decisiones o actos
administrativos adoptados en ejecución de las mismas. El preámbulo lo explica así: “con esta ley se
dota de eficacia en todo el territorio nacional a las decisiones tomadas por la autoridad competente de
origen basadas en un criterio de confianza mutua, y se aplican principios comunes como el principio de
eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas en la libre iniciativa económica,
lo que implica el reconocimiento implícito de actuaciones de las autoridades competentes de otras
Administraciones públicas”
Esto no es equivalente a “uniformar los ordenamientos jurídicos” puesto que el preámbulo recuerda que
el Tribunal Constitucional ha dicho muchas veces que “unidad no significa uniformidad”, y que el Estado
de las autonomías implica diversidad.
De modo que ese reconocimiento de “eficacia nacional” a las normas y actos administrativos en las
materias que la ley regula se hace “sin perjuicio de las competencias” que en cada caso correspondan
al Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales. Y como la Ley, en fin, no pretende
alterar el orden de las competencias, para lograr sus fines y conseguir “la aplicación uniforme de los
anteriores principios”, se acoge a “un modelo de refuerzo de la cooperación entre el Estado, las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales”. Para hacer efectiva esta cooperación no le parece
al legislador que sea preciso inventar mucho, sino que se inclina por “el aprovechamiento de las
estructuras de cooperación existentes”, a las que solo añade un “Consejo para la Unidad de Mercado”,
de nueva creación, al que encarga la “cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación
de esta ley”.
Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas,
los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las
Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.
Los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos. En tal caso, su
naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de contratos del sector
público.
Los convenios que suscriban, deberán corresponder a alguno de los siguientes tipos:
37
d) Convenios firmados entre una Administración Pública u organismo o
entidad de derecho público y un sujeto de Derecho privado.
Las Administraciones Públicas, sus organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o
dependientes y las Universidades públicas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán
suscribir convenios con sujetos de derecho público y privado, sin que ello pueda suponer cesión
de la titularidad de la competencia.
Los convenios que incluyan compromisos financieros deberán ser financieramente sostenibles,
debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los asumidos durante la vigencia del
convenio.
Las aportaciones financieras que se comprometan a realizar los firmantes no podrán ser superiores
a los gastos derivados de la ejecución del convenio.
Cuando el convenio instrumente una subvención deberá cumplir con lo previsto en la Ley 38/2003, de
17 de noviembre, General de Subvenciones y en la normativa autonómica de desarrollo que, en su
caso, resulte aplicable.
Asimismo, cuando el convenio tenga por objeto la delegación de competencias en una Entidad
Local, deberá cumplir con lo dispuesto en Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local.
Los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos
o entidades de derecho público vinculados o dependientes resultarán eficaces una vez inscritos en el
Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público
ESTATAL, y publicados en el «Boletín Oficial del Estado». Previamente y con carácter facultativo,
se podrán publicar en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma o de la provincia, que
corresponda a la otra Administración firmante.
Las normas del presente Capítulo no serán de aplicación a las encomiendas de gestión y los
acuerdos de terminación convencional de los procedimientos administrativos.
38
c) Objeto del convenio y actuaciones a realizar por cada sujeto para su
cumplimiento, indicando, en su caso, la titularidad de los resultados
obtenidos.
d) Obligaciones y compromisos económicos asumidos por cada una de las
partes, si los hubiera, indicando su distribución temporal por anualidades y
su imputación concreta al presupuesto correspondiente de acuerdo con lo
previsto en la legislación presupuestaria.
e) Consecuencias aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones y
compromisos asumidos por cada una de las partes y, en su caso, los
criterios para determinar la posible indemnización por el incumplimiento.
f) Mecanismos de seguimiento, vigilancia y control de la ejecución del
convenio y de los compromisos adquiridos por los firmantes. Este
mecanismo resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que
puedan plantearse respecto de los convenios.
g) El régimen de modificación del convenio. A falta de regulación expresa la
modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los
firmantes.
h) Plazo de vigencia del convenio teniendo en cuenta las siguientes reglas:
En el caso de convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus
organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, esta prórroga deberá
ser comunicada AL REGISTRO ELECTRÓNICO ESTATAL DE ÓRGANOS E INSTRUMENTOS DE
COOPERACIÓN al que se refiere la disposición adicional séptima.
Sin perjuicio de las especialidades que la legislación autonómica pueda prever, será necesario que el
convenio se acompañe de una memoria justificativa donde se analice su necesidad y oportunidad,
su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad.
Los convenios que suscriba la Administración General del Estado o sus organismos públicos y
entidades de derecho público vinculados o dependientes se acompañarán además de:
39
Extinción de los convenios.
Los convenios se extinguen por el cumplimiento de las actuaciones que constituyen su objeto o por
incurrir en causa de resolución.
En este caso, cualquiera de las partes podrá notificar a la parte incumplidora un requerimiento
para que cumpla en un determinado plazo con las obligaciones o compromisos que se consideran
incumplidos. Este requerimiento será comunicado al responsable del mecanismo de seguimiento,
vigilancia y control de la ejecución del convenio y a las demás partes firmantes.
Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se
deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en
el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos.
Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros
medios de publicidad complementarios.
40
EL CONTROL
Clases
El sistema de control de las Comunidades Autónomas está regulado en los artículos 153, 155 y 161.2
de la CE, que lo circunscriben a los siguientes supuestos:
Tanto las leyes autonómicas como las disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas.
Estas últimas también pueden impugnarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
De una parte el art. 136 de la CE, al enumerar sus competencias, le atribuye jurisdicción sobre el
Estado y el sector público estatal; pero, de otra, el art. 153 se refiere explícitamente al control
económico y presupuestario que el Tribunal de Cuentas ha de ejercer sobre las Comunidades
Autónomas.
Además, aumenta la confusión el hecho de que los Estatutos autonómicos hayan diseñado instituciones
parecidas al Tribunal de Cuentas del Reino pero circunscritos al territorio y Administración de las
comunidades y con las más variadas denominaciones (ej. Sindicatura de Cuentas en Cataluña y
Valencia).
Parece que estas instituciones autonómicas de control no suponen una exclusión o reducción de la
función del Tribunal de Cuentas del Reino, sino que lo irrazonablemente, se superponen a él y actúan
en paralelo.
Control Gobierno-Senado
Previsto en el artículo 155 de la CE para los supuestos en que una CCAA no cumpliere las obligaciones
que le impusiere la CE u otras leyes, o actuare de forma que atentase al interés general de España.
41
desobediencias, de medidas penales y como extrema solución la disolución de los órganos de las
Comunidades.
Las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del Estado,
entre las diversas Administraciones Publicas y entre los órganos de éstas, engendran la situación que
llamamos conflicto y cuya resolución sirve para concretar y determinar aquellas.
ENTRE EL ESTADO Y UNA CCA, O VARIAS CCAA ENTRE SÍ, es el más común, es el conflicto que
puede surgir con ocasión de una ley, disposición normativa o acto, por entender que no respeta el
orden de competencias establecido en la CE o en Estatutos de Autonomía. Es el conflicto más
importante por cantidad y trascendencia, están regulados en art 60 a 72 de la LO del TC, solo
pueden ser planteados por el gobierno o los Consejos de Gobierno de las CCAA y pueden ser:
CONFLICTO EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL, la LO. 7/1999 que modifica la LO. del TC, se
refiere a aquellos conflictos que enfrentan al Estado o a las CCAA con las Entidades locales con
ocasión de una norma o disposición con rango de ley, ya sea del Estado o de una CCAA, cuando se
considere que lesiona la autonomía local constitucionalmente garantizada.
Se permite a las Entidades locales acudir al TC, dando satisfacción a una de las reivindicaciones
recogidas en el Pacto Local (1997), negociado con el Estado para reforzar la autonomía local y
ampliar competencias de las Entidades locales.
La Ley NO otorga al Ente legitimación para plantearlos individualmente, solo en el caso de leyes
que tengan por destinatario único una Provincia o un Municipio, en los demás casos, sólo estarán
legitimados:
Los Municipios que supongan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de
aplicación y represente como mínimo 1/6 de la población oficial de ese ámbito territorial,
Tiene lugar una vez planteado el conflicto y habiéndose dado traslado a los órganos legislativo y
ejecutivo de la CCA de quien hubiera emanado la ley, y en todo caso, a los órganos legislativo y
ejecutivo del Estado, y concluye con una sentencia que declarará si existe o no vulneración de la
autonomía local, determinando a quien corresponde la competencia controvertida. La sentencia es
puramente declarativa y NO puede anular la disposición enjuiciada.
2ª fase solo Tiene lugar cuando, habiendo considerado el Tribunal que la ley autonómica o estatal ha
vulnerado la autonomía local, pretende declarar su in-C.E., el Pleno plantea la autocuestión de
inconstitucionalidad que conducirá en su caso a la declaración de la inconstitucionalidad, en una
nueva sentencia, de la ley impugnada (art 75 quim de la LO. del TC).
CONFLICTO ENTRE EL ESTADO O CCAA CON LAS ENTIDADES LOCALES: con ocasión de
disposiciones generales o actos advos que se consideran lesionan la autonomía local. Su
resolución corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Adva (art 63 y siguientes de la Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985).
Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se encuentre
conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano
competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de
inhibición al que esté conociendo del asunto.
Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre órganos de una misma Administración
no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos sobre los que no haya finalizado el
procedimiento administrativo.
43
Conflictos entre órganos de la Administración General del Estado es tradicional la distinción entre
conflictos intraministeriales y conflictos interministeriales.
Los conflictos positivos o negativos de atribuciones entre órganos de un mismo Ministerio serán
resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin que quepa recurso
alguno.
LOS INTERMINISTERIALES solo podrán ser planteados por el Ministro y los resolverá el
Presidente del Gobierno, previa audiencia del Consejo de Estado.
En cuanto a los conflictos entre órganos y Entidades dependientes de una MISMA CORPORACIÓN
LOCAL, se atribuye su resolución AL PLENO de ésta cuando se trate de conflictos que afecten a:
Órganos colegiados,
Miembros de estos
Entidades locales menores
44
Principios generales.
Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo
con los principios de:
Eficacia
Jerarquía
Descentralización
Desconcentración
Coordinación,
Con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Las Administraciones se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades
vinculadas o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y
seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de
los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los
interesados.
Cada una de las Administraciones Públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única.
La Administración General del Estado actúa y se organiza de acuerdo con los principios establecidos
en el artículo 3 (los de arriba), así como los de descentralización funcional y desconcentración
funcional y territorial.
Organización administrativa,
Régimen de personal,
Procedimientos e inspección de servicios,
a) Órganos superiores:
1. º Los Ministros.
2. º Los Secretarios de Estado.
b) Órganos directivos:
1. º Los Subsecretarios y Secretarios generales.
2. º Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.
3. º Los Subdirectores generales.(no es alto cargo junto con el subdelegado)
Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de
Subsecretario
Los Subdelegados del Gobierno en las provincias, tendrán nivel de Subdirector general.
En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos ante Organizaciones
internacionales:
Los embajadores
Representantes permanentes.
Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los
Subdirectores generales y asimilados.
Todos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la dependencia o
dirección de un órgano superior o directivo.
Los estatutos de los Organismos públicos determinarán sus respectivos órganos directivos.
Corresponde a:
Los Ministros y Secretarios de Estado son nombrados de acuerdo con lo establecido en la Ley
50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
Los titulares de los órganos superiores y directivos son nombrados, atendiendo a criterios de
competencia profesional y experiencia
Los jefes de las unidades administrativas son responsables del correcto funcionamiento de la
unidad y de la adecuada ejecución de las tareas asignadas a la misma.
46
Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de trabajo, que se
aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un determinado órgano.
Del Gobierno.
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del
Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las
leyes.
Los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en Comisiones Delegadas del
Gobierno.
El cese del Gobierno se produce por fallecimiento, dimisión o pérdida de la confianza parlamentaria
por el Presidente, aunque el Gobierno cesante continuará en funciones con los poderes y facultades
que precisa la Ley del Gobierno.
El Presidente del Gobierno en funciones sufre un importante recorte en sus poderes: no podrá
proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes G., ni plantear la cuestión
de confianza, ni proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo (art 21. 50/1997).}}
A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado y
excepcionalmente otros altos cargos, cuando sean convocados para ello.
La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será acordada por el
Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno.
El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:
El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros, sin
perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de los Ministros en su gestión. le corresponde:
• Representar al Gobierno.
• Establecer el programa político del Gobierno y determinar las directrices
de la política interior y exterior y velar por su cumplimiento.
• Proponer al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la
disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales.
• Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del
Consejo de Ministros, la cuestión de confianza.
• Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo, previa
autorización del Congreso de los Diputados.
• Dirigir la política de defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas
las funciones previstas en la legislación reguladora de la defensa nacional y
de la organización militar.
• Convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo
de Ministros, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 62.g) de la
Constitución.
• Refrendar, en su caso, los actos del Rey y someterle, para su sanción,
las leyes y demás normas con rango de ley, de acuerdo con lo establecido
en los artículos 64 y 91 de la Constitución.
• Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
• Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos
Ministeriales, así como las Secretarías de Estado, Asimismo, le corresponde
la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.
• Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y
de los Ministros.
• Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los
diferentes Ministerios.
• Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.
48
Del Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno.
Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de las funciones que
les encomiende el Presidente.
El Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento Ministerial, ostentará, además, la
condición de Ministro.
Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado,
directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad
específica de un Departamento o de la Presidencia del Gobierno.
Actúan bajo la dirección del titular del Departamento al que pertenezcan. Cuando estén adscritos
a la Presidencia del Gobierno, actúan bajo la dirección del Presidente.
La Comisión estará integrada por los titulares de las Secretarías de Estado y por los
Subsecretarios de los distintos Departamentos Ministeriales.
Asistirá igualmente el Abogado General del Estado y aquellos altos cargos con rango de
Secretario de Estado o Subsecretario que sean convocados por el Presidente por razón de la
materia de que se trate.
Las deliberaciones serán reservada (añadido). En ningún caso la Comisión podrá adoptar decisiones
o acuerdos por delegación del Gobierno.
Las reuniones de la Comisión tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de
Ministros
Todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de Ministros deben ser
examinados por la Comisión, excepto aquéllos que se determinen por las normas de funcionamiento
de aquél.)
Consejo de Ministros,
De las Comisiones Delegadas del Gobierno
De la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios,
49
e) Velar por el cumplimiento de los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas
normativas y contribuir a la mejora de la calidad técnica de las disposiciones aprobadas por
el Gobierno.
f) Velar por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas emanadas del
Gobierno que deban insertarse en el “Boletín Oficial del Estado.
g) Asimismo, el Secretariado del Gobierno, como órgano de asistencia al Ministro de la
Presidencia, ejercerá las siguientes funciones:
a. Los trámites relativos a la sanción y promulgación real de las leyes aprobadas por las
Cortes Generales y la expedición de los Reales Decretos.
b. La tramitación de los actos y disposiciones del Rey cuyo refrendo corresponde al
Presidente del Gobierno.
c. La tramitación de los actos y disposiciones que el ordenamiento jurídico atribuye a la
competencia del Presidente del Gobierno.
El Director del Secretariado del Gobierno ejercerá la secretaría adjunta de la Comisión General de
Secretarios de Estado y Subsecretarios.
a) El examen de todos los asuntos que vayan a someterse a aprobación del Consejo de
Ministros, excepto los nombramientos, ceses, ascensos a cualquiera de los empleos de la categoría
de oficiales generales y aquéllos que, excepcionalmente y por razones de urgencia, deban ser
sometidos directamente al Consejo de Ministros.
b) El análisis o discusión de aquellos asuntos que, sin ser competencia del Consejo de Ministros o
sus Comisiones Delegadas, afecten a varios Ministerios y sean sometidos a la Comisión por su
presidente.
De los Gabinetes.
Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los
Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado. Los miembros de los Gabinetes
realizan tareas de confianza y asesoramiento especial sin que en ningún caso puedan adoptar
actos o resoluciones que correspondan legalmente a los órganos de la Administración General del
Estado o de las organizaciones adscritas a ella, sin perjuicio de su asistencia o pertenencia a órganos
colegiados que adopten decisiones administrativas. Asimismo, los directores de los gabinetes podrán
dictar los actos administrativos propios de la jefatura de la unidad que dirigen.
El Gabinete de la Presidencia del Gobierno se regulará por Real Decreto del Presidente en el que se
determinará, entre otros aspectos, su estructura y funciones. El resto de Gabinetes se regulará por lo
dispuesto en esta Ley.
50
DEPARTAMENTOS MINISTERIALES Y MINISTROS CAPÍTULO II
Los Ministerios.
En los Ministerios pueden existir Secretarías de Estado, y Secretarías Generales, para la gestión
de un sector de actividad administrativa. De ellas dependerán jerárquicamente los órganos
directivos que se les adscriban.
Los Ministerios contarán, en todo caso, con una Subsecretaría, y dependiendo de ella una
Secretaría General Técnica, para la gestión de los servicios comunes previstos en este Título.
Las Direcciones Generales son los órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente
homogéneas.
Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones
Generales, las Subdirecciones Generales, y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y
suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a
propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Los órganos de nivel inferior a Subdirección General se crean, modifican y suprimen por orden del
Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.
Las unidades que no tengan la consideración de órganos se crean, modifican y suprimen a través
de las relaciones de puestos de trabajo.
Los Ministros son los jefes superiores del Departamento y superiores jerárquicos directos de los
Secretarios de Estado y Subsecretarios.
Los órganos directivos dependen de alguno de los anteriores y se ordenan jerárquicamente entre sí
de la siguiente forma:
Subsecretario,
Director general y
Subdirector general.
Los Secretarios generales tienen categoría de Subsecretario y los Secretarios Generales Técnicos
tienen categoría de Director general.
51
Los Ministros.
Los Ministros, como titulares del departamento sobre el que ejercen su competencia, dirigen los
sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio, y asumen la responsabilidad inherente
a dicha dirección. A tal fin, les corresponden las siguientes funciones:
Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
Fijar los objetivos del Ministerio,
Aprobar los planes de actuación del mismo
Asignar los recursos necesarios para su ejecución, dentro de los límites de las dotaciones
presupuestarias correspondientes.
Aprobar las propuestas de los estados de gastos del Ministerio
De los presupuestos de los Organismos públicos dependientes y remitirlas al Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas.
Determinar y, en su caso, proponer la organización interna de su Ministerio, de acuerdo con
las competencias que le atribuye esta Ley.
Evaluar la realización de los planes de actuación del Ministerio por parte de los órganos
superiores y órganos directivos
ejercer el control de eficacia respecto de la actuación de dichos órganos y de los
Organismos públicos dependientes, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, General Presupuestaria.
Nombrar y separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de los
Organismos públicos o entidades de derecho público dependientes del mismo, cuando la
competencia no esté atribuida al Consejo de Ministros a otro órgano o al propio organismo, así
como elevar a aquél las propuestas de nombramientos que le estén reservadas de órganos
directivos del Ministerio y de los Organismos Públicos dependientes del mismo.
Autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnización por cuantía exacta para
altos cargos dependientes del Ministro.
Mantener las relaciones con las Comunidades Autónomas y convocar las Conferencias
sectoriales y los órganos de cooperación en el ámbito de las competencias atribuidas a su
Departamento.
Dirigir la actuación de los titulares de los órganos superiores y directivos del Ministerio,
impartirles instrucciones concretas y delegarles competencias propias.
Revisar de oficio los actos administrativos y resolver los conflictos de atribuciones
cuando les corresponda, así como plantear los que procedan con otros Ministerios.
Celebrar en el ámbito de su competencia, contratos y convenios, sin perjuicio de la
autorización del Consejo de Ministros cuando sea preceptiva.
Administrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio, aprobar y
comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros, aprobar
las modificaciones presupuestarias, reconocer las obligaciones económicas y proponer
su pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro Público, así como fijar los
límites por debajo de los cuales estas competencias corresponderán, en su ámbito
respectivo, a los Secretarios de Estado y Subsecretario del departamento.
Decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de trabajo en
los que no esté previamente determinado el titular del órgano superior o directivo que deba
representar al Departamento.
Remitir la documentación a su Departamento necesaria para la elaboración de la Cuenta
General del Estado, en los términos previstos en la Ley 47/2003, 26 de noviembre.
Resolver de los recursos administrativos y declarar la lesividad de los actos
administrativos cuando les corresponda.
Otorgar premios y recompensas propios del Departamento y proponer las que corresponda
según sus normas reguladoras.
Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios del
Departamento, así como fijar los límites por debajo de los cuales podrán ser otorgadas por los
Secretarios de Estado o el Subsecretario del Departamento.
Proponer y ejecutar, en el ámbito de su competencia, los Planes de Empleo del
Departamento y de los organismos públicos de él dependientes.
Modificar las Relaciones de Puestos de Trabajo en los casos en que esa competencia esté
delegada en el propio departamento o proponer al Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas las que sean de competencia de este último.
Imponer la sanción de separación del servicio por faltas muy graves.
52
SECRETARIOS DE ESTADO Y SECRETARIOS GENERALES
Los Secretarios de Estado dirigen y coordinan las Secretarías y las Direcciones Generales situadas
bajo su dependencia, y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la
Secretaría de Estado. A tal fin les corresponde:
j) Administrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio por
su materia propios de la Secretaría de Estado, aprobar las modificaciones
presupuestarias de los mismos, aprobar y comprometer los gastos con cargo a
aquellos créditos y reconocer las obligaciones económicas y proponer su pago
en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro Público. Todo ello
dentro de la cuantía que, en su caso, establezca el Ministro al efecto y siempre
que los referidos actos no sean competencia del Consejo de Ministros.
53
Los Secretarios generales.
Los Secretarios generales, con categoría de Subsecretario, serán nombrados y separados por Real
Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio o del Presidente del Gobierno.
LOS SUBSECRETARIOS
Los Subsecretarios ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios
comunes, ejercen las competencias correspondientes a dichos servicios comunes y, en todo caso, las
siguientes:
a) Apoyar a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio, a través
del correspondiente asesoramiento técnico.
b) Asistir al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos.
c) Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, así como determinar
las actuaciones precisas para la mejora de los sistemas de planificación, dirección y
organización y para la racionalización y simplificación de los procedimientos y métodos de
trabajo, en el marco definido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
d) Proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los
servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u órdenes de servicio.
e) Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de
empleo y política de directivos del Ministerio y sus Organismos públicos, así como en la
elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos y la planificación de los sistemas de
información y comunicación.
f) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento.
g) Responsabilizarse del asesoramiento jurídico al Ministro en el desarrollo de las funciones
que a éste le corresponden y, en particular, en el ejercicio de su potestad normativa y en la
producción de los actos administrativos de la competencia de aquél, así como a los demás
órganos del Ministerio.
h) En los mismos términos del párrafo anterior, informar las propuestas o proyectos de normas
y actos de otros Ministerios, cuando reglamentariamente proceda.
i) A tales efectos, el Subsecretario será responsable de coordinar las actuaciones
correspondientes dentro del Ministerio y en relación con los demás Ministerios que hayan
de intervenir en el procedimiento.
j) Ejercer las facultades de dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General
Técnica y los restantes órganos directivos que dependan directamente de él.
k) Administrar los créditos para gastos de los presupuestos del Ministerio por su materia
propios de la Subsecretaría, aprobar las modificaciones presupuestarias de los mismos,
aprobar y comprometer los gastos con cargo a aquellos créditos y reconocer las obligaciones
económicas y proponer su pago en el marco del plan de disposición de fondos del Tesoro
Público. Todo ello dentro de la cuantía que, en su caso, establezca el Ministro al efecto y
siempre que los referidos actos no sean competencia del Consejo de Ministros.
l) Conceder subvenciones y ayudas con cargo a los créditos de gasto propios del Ministerio
con los límites establecidos por el titular del Departamento.
m) Solicitar del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la afectación o el
arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines de los
servicios a cargo del Departamento.
n) Nombrar y cesar a los Subdirectores y asimilados dependientes de la Subsecretaría, al resto
de personal de libre designación y al personal eventual del Departamento.
o) Convocar y resolver pruebas selectivas de personal funcionario y laboral.
p) Convocar y resolver los concursos de personal funcionario.
q) Ejercer la potestad disciplinaria del personal del Departamento por faltas graves o muy
graves, salvo la separación del servicio.
54
r) Adoptar e impulsar, bajo la dirección del Ministro, las medidas tendentes a la gestión
centralizada de recursos humanos y medios materiales en el ámbito de su Departamento
Ministerial.
s) Autorizar las comisiones de servicio con derecho a indemnización por cuantía exacta para
altos cargos dependientes del Subsecretario.
t) Cualesquiera otras que sean inherentes a los servicios comunes del Ministerio y a la
representación ordinaria del mismo y las que les atribuyan la legislación en vigor.
Los Subsecretarios serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a
propuesta del titular del Ministerio.
Los nombramientos habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las
Comunidades Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, En todo
caso, habrán de reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo,
reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
Los Secretarios generales técnicos, bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, tendrán las
competencias sobre servicios comunes que les atribuya el Real Decreto de estructura del
Departamento y, en todo caso, las relativas a producción normativa, asistencia jurídica y
publicaciones.
Los Secretarios generales técnicos tienen a todos los efectos la categoría de Director General y
ejercen sobre sus órganos dependientes las facultades atribuidas a dicho órgano por el artículo
siguiente.
Los Secretarios generales técnicos serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros a propuesta del titular del Ministerio.
Los nombramientos habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, En todo caso, habrán de reunir
los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de
alto cargo de la Administración General del Estado.
c) Proponer, en los restantes casos, al Ministro o al titular del órgano del que dependa, la
resolución que estime procedente sobre los asuntos que afectan al órgano directivo.
d) Impulsar y supervisar las actividades que forman parte de la gestión ordinaria del
órgano directivo y velar por el buen funcionamiento de los órganos y unidades
dependientes y del personal integrado en los mismos.
Los Directores generales serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesta del titular del Departamento o del Presidente del Gobierno.
55
Los nombramientos habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades
Autónomas o de las Entidades locales, pertenecientes al Subgrupo A1, a que se refiere el artículo 76
de la Ley 7/2007, de 12 de abril, salvo que el Real Decreto de estructura permita que, en atención a
las características específicas de las funciones de la Dirección General, su titular no reúna dicha
condición de funcionario, debiendo motivarse mediante memoria razonada la concurrencia de
las especiales características que justifiquen esa circunstancia excepcional. En todo caso, habrán de
reunir los requisitos de idoneidad establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del
ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
Los Subdirectores generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director
general o del titular del órgano del que dependan, de la ejecución de aquellos proyectos,
objetivos o actividades que les sean asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos
de la competencia de la Subdirección General.
Los Subdirectores generales serán nombrados, respetando los principios de igualdad, mérito y
capacidad, y cesados por el Ministro, Secretario de Estado o Subsecretario del que dependan.
Los nombramientos habrán de efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, o de otras
Administraciones, cuando así lo prevean las normas de aplicación, pertenecientes al Subgrupo A1, a
que se refiere el artículo 76 de la Ley 7/2007, de 12 de abril.
Existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades Autónomas.
Las Delegaciones del Gobierno tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma, salvo que el Consejo de Ministros acuerde ubicarla en otra
distinta y sin perjuicio de lo que disponga expresamente el Estatuto de Autonomía.
Podrán crearse por Real Decreto Subdelegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas
uniprovinciales, cuando circunstancias tales como la población del territorio, el volumen de gestión
o sus singularidades geográficas, sociales o económicas así lo justifiquen.
Los Directores Insulares dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad
Autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia, cuando este cargo exista, y ejercen, en
su ámbito territorial, las competencias atribuidas por esta Ley a los Subdelegados del Gobierno en
las provincias.
56
Los servicios territoriales.
Los servicios territoriales de la Administración General del Estado en la Comunidad Autónoma se
organizarán atendiendo al mejor cumplimiento de sus fines, en servicios integrados y no
integrados en las Delegaciones del Gobierno.
Los servicios territoriales no integrados dependerán del órgano central competente sobre el
sector de actividad en el que aquéllos operen, el cual les fijará los objetivos concretos de
actuación y controlará su ejecución, así como el funcionamiento de los servicios.
Los servicios territoriales integrados dependerán del Delegado del Gobierno, o en su caso
Subdelegado del Gobierno, a través de la Secretaría General, y actuarán de acuerdo con las
instrucciones técnicas y criterios operativos establecidos por el Ministerio competente por razón de la
materia.
Los Delegados del Gobierno dirigirán y supervisarán la Administración General del Estado en el
territorio de las respectivas Comunidades Autónomas y la coordinarán, internamente y cuando
proceda, con la administración propia de cada una de ellas y con la de las Entidades Locales radicadas
en la Comunidad.
Los Delegados del Gobierno son órganos directivos con rango de Subsecretario que dependen
orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón
de la materia.
Los Delegados del Gobierno serán nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de
Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. Su nombramiento atenderá a criterios de
competencia profesional y experiencia. En todo caso, deberá reunir los requisitos de idoneidad
establecidos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la
Administración General del Estado.
En caso de ausencia, vacante o enfermedad del titular de la Delegación del Gobierno, será suplido
por el Subdelegado del Gobierno que el Delegado designe y, en su defecto, al de la provincia en
que tenga su sede. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales en las que no exista
Subdelegado la suplencia corresponderá al Secretario General.
57
b) Información de la acción del Gobierno e información a los ciudadanos:
1. º Coordinar la información sobre los programas y actividades del Gobierno y la Administración
General del Estado y sus Organismos públicos en la Comunidad Autónoma.
2. º Promover la colaboración con las restantes Administraciones Públicas en materia de
información al ciudadano.
3. º Recibir información de los distintos Ministerios de los planes y programas que hayan de
ejecutar sus respectivos servicios territoriales y Organismos públicos en su ámbito territorial.
4. º Elevar al Gobierno, con carácter anual, a través del titular del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Públicas, un informe sobre el funcionamiento de los servicios públicos
estatales en el ámbito autonómico.
c) Coordinación y colaboración con otras Administraciones Públicas:
1. º Comunicar y recibir cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de Gobierno de la
Comunidad Autónoma. Realizará también estas funciones con las Entidades Locales en su
ámbito territorial, a través de sus respectivos Presidentes.
2. º Mantener las necesarias relaciones de coordinación y cooperación de la Administración
General del Estado y sus Organismos públicos con la de la Comunidad Autónoma y con las
correspondientes Entidades Locales. A tal fin, promoverá la celebración de convenios con la
Comunidad Autónoma y con las Entidades Locales, en particular, en relación a los programas de
financiación estatal, participando en el seguimiento de la ejecución y cumplimiento de los
mismos.
3. º Participar en las Comisiones mixtas de transferencias y en las Comisiones bilaterales de
cooperación, así como en otros órganos de cooperación de naturaleza similar cuando se
determine.
d) Control de legalidad:
1. º Resolver los recursos en vía administrativa interpuestos contra las resoluciones y actos
dictados por los órganos de la Delegación, previo informe, en todo caso, del Ministerio
competente por razón de la materia.
Las impugnaciones de resoluciones y actos del Delegado del Gobierno susceptibles de recurso
administrativo y que no pongan fin a la vía administrativa, serán resueltas por los órganos
correspondientes del Ministerio competente por razón de la materia.
Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se
tramitarán por el Ministerio competente por razón de la materia y se resolverán por el titular de
dicho Departamento.
2. º Suspender la ejecución de los actos impugnados dictados por los órganos de la Delegación
del Gobierno, cuando le corresponda resolver el recurso, de acuerdo con el artículo 117.2 de la
Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y proponer la
suspensión en los restantes casos, así como respecto de los actos impugnados dictados por los
servicios no integrados en la Delegación del Gobierno.
3.º Velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas constitucionalmente al Estado y por
la correcta aplicación de su normativa, promoviendo o interponiendo, según corresponda,
conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y demás acciones legalmente
procedentes.
e) Políticas públicas:
1.º Formular a los Ministerios competentes, en cada caso, las propuestas que estime
convenientes sobre los objetivos contenidos en los planes y programas que hayan de ejecutar
los servicios territoriales y los de los Organismos públicos, e informar, regular y periódicamente,
a los Ministerios competentes sobre la gestión de sus servicios territoriales.
2.º Proponer ante el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas las medidas precisas
para evitar la duplicidad de estructuras administrativas, tanto en la propia Administración General
del Estado como con otras Administraciones Públicas, conforme a los principios de eficacia y
eficiencia.
3. º Proponer al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas medidas para incluir en los
planes de recursos humanos de la Administración General del Estado.
4. º Informar las medidas de optimización de recursos humanos y materiales en su ámbito
territorial, especialmente las que afecten a más de un Departamento. En particular, corresponde
a los Delegados del Gobierno, en los términos establecidos en la Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, la coordinación de la utilización de
los edificios de uso administrativo por la organización territorial de la Administración General del
58
Estado y de los organismos públicos de ella dependientes en su ámbito territorial, de acuerdo
con las directrices establecidas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la
Dirección General del Patrimonio del Estado.
Asimismo, los Delegados del Gobierno ejercerán la potestad sancionadora, expropiatoria y cualesquiera
otras que les confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas.
3. Corresponde a los Delegados del Gobierno proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y
garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y
Cuerpos de seguridad del Estado, cuya jefatura corresponderá al Delegado del Gobierno, quien ejercerá
las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior.
En relación con los servicios territoriales, los Delegados del Gobierno, para el ejercicio de las
competencias recogidas en este artículo, podrán recabar de los titulares de dichos servicios toda la
información relativa a su actividad, estructuras organizativas, recursos humanos, inventarios de bienes
muebles e inmuebles o a cualquier otra materia o asunto que consideren oportuno al objeto de
garantizar una gestión coordinada y eficaz de los servicios estatales en el territorio.
En cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva
Comunidad Autónoma, existirá un Subdelegado del Gobierno, con nivel de Subdirector General, que
será nombrado por aquél mediante el procedimiento de libre designación entre funcionarios de
carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a
Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado, el Delegado del
Gobierno asumirá las competencias que esta Ley atribuye a los Subdelegados del Gobierno en las
provincias.
d) Dirigir, en su caso, los servicios integrados de la Administración General del Estado, de acuerdo
con las instrucciones del Delegado del Gobierno y de los Ministerios correspondientes;
f) Ejercer la potestad sancionadora y cualquier otra que les confiera las normas o que les sea
desconcentrada o delegada.
59
Estructura de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno.
La estructura de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno se fijará por Real Decreto del
Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en razón
de la dependencia orgánica de las Delegaciones del Gobierno, y contarán, en todo caso, con una
Secretaría General, dependiente de los Delegados o, en su caso, de los Subdelegados del
Gobierno, como órgano de gestión de los servicios comunes, y de la que dependerán los
distintos servicios integrados en la misma, así como aquellos otros servicios y unidades que se
determine en la relación de puestos de trabajo.
La Corona
El Rey acreditará a los Jefes de las Misiones Diplomáticas de España y a sus representantes
permanentes ante organizaciones internacionales y recibirá las credenciales de los representantes
diplomáticos extranjeros.
EL Gobierno
El Gobierno dirige la Política Exterior, AUTORIZA la firma y aplicación provisional de los tratados
internacionales, aprueba su firma «ad referéndum», los remite a las Cortes Generales Y ACUERDA la
manifestación del consentimiento de España para obligarse mediante un tratado internacional.
El Gobierno aprobará la Estrategia de Acción Exterior, los Informes Anuales de Acción Exterior,
los planes anuales de acción exterior para la promoción de la Marca España, el Plan Director de la
Cooperación Española y los demás instrumentos de planificación que se consideren necesarios para
definir, promover, desarrollar y defender los intereses de España en el exterior.
Corresponde al Presidente del Gobierno dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de
sus miembros y, en particular, determinar las directrices de Política Exterior y velar por su
cumplimiento, en el desarrollo de la Acción Exterior del Estado. En virtud de sus funciones y sin
necesidad de plenipotencia, el Presidente del Gobierno representa a España, de acuerdo con la
Constitución y la normativa vigente, en todos los actos de celebración de tratados internacionales,
incluida la manifestación del consentimiento de España en obligarse por los mismos.
Los Ministros, como titulares de sus departamentos, dirigen y desarrollan la Acción Exterior del
Estado en su ámbito competencial, de acuerdo con los principios rectores establecidos por la
presente ley. Para el desarrollo de su Acción Exterior disponen del Servicio Exterior del Estado y,
particularmente, de los órganos técnicos y unidades administrativas en el exterior que de ellos
dependan, orgánica y funcionalmente, sin perjuicio de las facultades de dirección y coordinación del
Jefe de la Misión Diplomática o Representación Permanente respectiva.
Los Ministros podrán representar al Estado en los actos de celebración de un tratado, con
excepción de la manifestación del consentimiento del Estado en obligarse por el mismo, mediante la
oportuna plenipotencia, otorgada por el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
El Consejo de Política Exterior ejerce las competencias que le atribuye la presente ley y
especialmente la de asesorar al Presidente del Gobierno en el ejercicio de su competencia de
velar para que la Acción Exterior del Estado se desarrolle de conformidad con los principios
establecidos en esta ley, y con sujeción a las directrices, fines y objetivos de Política Exterior fijados por
el Gobierno y a lo establecido en los instrumentos de planificación aprobados de conformidad con esta
ley.
Asesorará al Presidente sobre la ordenación de los medios del Servicio Exterior del Estado.
El Consejo Ejecutivo de Política Exterior es el órgano colegiado constituido en el seno del Consejo
de Política Exterior para el adecuado ejercicio de sus competencias al que corresponde ejecutar
cuantas actuaciones se le encomienden. En particular, podrá promover la elaboración de planes de
ordenación de los medios humanos, presupuestarios y materiales que conforman el Servicio
Exterior del Estado, que garanticen una mejor asignación de los recursos públicos, conforme al principio
de eficacia y eficiencia, e instará a los órganos competentes en cada caso para su aprobación.
Cada dos años, o en cualquier momento, cuando causas sobrevenidas o cambios en el contexto
exterior lo justifiquen, a iniciativa de los departamentos ministeriales, el Consejo Ejecutivo de Política
Exterior elaborará un informe, que elevará al Pleno del Consejo de Política Exterior, para asesorar
al Presidente del Gobierno sobre la adecuación del despliegue y estructura de las misiones
diplomáticas, representaciones permanentes y Oficinas Consulares, con el fin de dotar de la
máxima eficacia al Servicio Exterior, en el cumplimiento de las directrices, fines y objetivos de Política
Exterior y de la máxima eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, en el marco de
la Estrategia de Acción Exterior del Estado.
Corresponde aportar elementos de análisis y valoración necesarios para que el Gobierno formule
y ejecute su Política Exterior, desarrolle su Acción Exterior, y coordine la de todos los sujetos de
la Acción Exterior del Estado así como promover y defender los intereses de España en el exterior.
En el ejercicio de sus funciones, el Servicio Exterior del Estado actuará conforme a las normas del
derecho interno español, del derecho de la Unión Europea, del derecho internacional y con respeto a
las leyes de los Estados extranjeros en los que actúa.
En atención a las peculiaridades del ámbito internacional en que desarrolla principalmente sus
actividades, podrán establecerse normas específicas para el Servicio Exterior del Estado en materia de
gestión de personal, administración y gestión económica, contratación pública, seguridad de la
información, defensa en juicio del Estado en el exterior y cualesquiera otras que sean necesarias para el
ejercicio de sus funciones.
61
ORGANIZACIÓN DEL SERVICIO EXTERIOR DEL ESTADO
Las Misiones Diplomáticas Permanentes representan con este carácter a España ante uno o
varios Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomáticas. Cuando una Misión represente
a España ante varios Estados lo hará en régimen de acreditación múltiple y con residencia en
uno de ellos.
Las Representaciones Permanentes representan con este carácter a España ante la Unión
Europea o una Organización Internacional. Tendrán el carácter de Representaciones de
Observación cuando España no fuera parte de la organización ante la que se acreditan.
62
Jefatura de la Misión.
El Rey acreditará, mediante las correspondientes cartas credenciales, a los Jefes de Misión
Diplomática y Representación Permanente.
A los Encargados de Negocios se les acreditará mediante cartas de gabinete firmadas por el
Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
Los Embajadores serán designados y cesarán por real decreto acordado en Consejo de Ministros
a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Los Encargados de Negocios
con cartas de gabinete serán designados por Orden del Ministro de Asuntos Exteriores y de
Cooperación. Los Embajadores Extraordinarios y Plenipotenciarios, Embajadores Representantes
Permanentes y Encargados de Negocios con cartas de gabinete serán designados entre funcionarios
de la Carrera Diplomática en la forma que reglamentariamente se determine, sin perjuicio de que el
Gobierno, en ejercicio de su potestad discrecional, pueda designar Embajadores a personas no
pertenecientes a la Carrera Diplomática. La propuesta de designación se hará, en todo caso,
atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, de acuerdo con lo establecido en el
apartado 10 del artículo 6 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado.
La Comisión Mixta para la Unión Europea podrá solicitar la comparecencia del Embajador
Representante Permanente ante la Unión Europea.
En los casos de vacante, ausencia o imposibilidad de ejercicio del Jefe de Misión o Representación,
la Jefatura de Misión o Representación será desempeñada por la Segunda Jefatura y, en su defecto,
por el funcionario diplomático que preste sus servicios en la Cancillería Diplomática y tenga
mayor categoría administrativa o, a igual categoría, por el de mayor antigüedad.
63
Artículo 45. Organización de la Misión Diplomática o Representación Permanente.
1. La Misión Diplomática o Representación Permanente se integra por:
La Sección de Servicios Comunes, allí donde se establezca o amplíe, de acuerdo con la propuesta
del Consejo Ejecutivo de Política Exterior al amparo de la disposición adicional sexta, y previo informe
favorable del departamento del que dependan los correspondientes recursos, es la unidad
administrativa que gestiona los servicios y recursos compartidos por las distintas unidades
referidas en el apartado 1, letras a), b) y c), de este artículo. La Sección de Servicios Comunes estará a
cargo de un Canciller, funcionario de carrera, acreditado como agregado administrativo ante el
Estado receptor, o en función de la importancia y tamaño de la Misión, por un funcionario del Subgrupo
A1 acreditado como Consejero.
Las Misiones Diplomáticas Especiales representan temporalmente al Reino de España ante uno o
varios Estados, con su consentimiento, para un cometido concreto, o ante uno o varios Estados
donde no existe Misión Diplomática permanente o ante el conjunto de Estados, para un cometido
de carácter especial.
64
El Jefe de la Misión será designado por real decreto aprobado por el Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, con el título de Embajador en
Misión Especial, según el procedimiento previsto en el artículo 44 para la designación de Embajadores.
Las delegaciones estarán presididas por los órganos que ostentan la representación del Estado
en el exterior: el Jefe de Estado, Presidente del Gobierno o Ministro de Asuntos Exteriores y de
Cooperación. Cuando la delegación deba ser presidida por el titular de otro órgano, se autorizará
por el Consejo de Ministros, mediante real decreto, a propuesta del Ministerio de Asuntos Exteriores y
de Cooperación, cuando se trate de ostentar la representación del Estado ante otro Estado, o por el
Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, mediante la correspondiente plenipotencia, para la
representación del Estado ante órganos de organizaciones internacionales o en conferencias
internacionales.
Las Oficinas Consulares son los órganos de la Administración General del Estado encargados del
ejercicio de las funciones consulares y especialmente de prestar asistencia y protección a los
españoles en el exterior. Las Oficinas Consulares ejercerán las funciones que les atribuyen la
normativa vigente, el Derecho Internacional y los tratados internacionales de los que España es parte.
De carrera podrán tener categoría de Consulado General o de Consulado y estarán dirigidas por
funcionarios de la Carrera Diplomática
La ley, el derecho internacional y los tratados de los que España es parte, determinan las
funciones y competencias de cada tipo de oficina consular. Las Oficinas Consulares honorarias se
crearán por Orden del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación.
El Jefe de la Oficina Consular de carrera será designado por Orden del Ministro de Asuntos
Exteriores y de Cooperación entre funcionarios de la Carrera Diplomática y será provisto de una
CARTA PATENTE u otro instrumento admitido por el Derecho Internacional, otorgada por Su
Majestad el Rey con el refrendo del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en la que
constará, además de su nombre y categoría personal, la circunscripción consular y la sede de la
Oficina a su cargo.
El Jefe de la Oficina Consular ejercerá la jefatura y dirección de todos los servicios y personal de la
Oficina Consular. Coordinará y, por delegación del Jefe de la Misión Diplomática Permanente
correspondiente, impartirá instrucciones a las agencias consulares y Oficinas Consulares
65
Honorarias establecidas en su circunscripción. Los Cónsules Generales ejercerán las mismas
funciones respecto de los consulados de carrera establecidos en su circunscripción.
Las Oficinas Consulares de carrera contarán con una sección administrativa, a cargo de un canciller
y, en su caso, con las secciones cuya composición y funciones se establezcan en su real decreto de
creación. En aquellas Oficinas Consulares o agencias consulares en las que se integren oficinas
sectoriales podrá establecerse también una Sección de Servicios Comunes, que permita la gestión
administrativa integrada de los servicios que se determinen, de conformidad con lo dispuesto en esta
ley.
Las agencias consulares son oficinas dependientes de una Oficina Consular de carrera, creadas
en localidades distintas de aquella en que se ubica la Oficina de la que dependen, con la finalidad de
descentralizar su gestión, y estarán a cargo de un funcionario de la Carrera Diplomática. Dichas
agencias dependerán del Consulado general o del Consulado en cuya demarcación estén
ubicadas y sus funciones se fijarán de común acuerdo entre España y las autoridades
competentes del Estado receptor, dentro de los límites y previsiones legales de la normativa
internacional aplicable.
Los Jefes de la Oficina Consular de Carrera ajustarán su actuación a las instrucciones del
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y del Jefe de la Misión Diplomática
Permanente de la que dependan, excepto en materia de fe pública, registro civil o jurisdicción
voluntaria, en las que estarán sujetos a lo establecido por la legislación notarial, registral y
procesal para el ejercicio de estas funciones y a las resoluciones, instrucciones y circulares de la
Dirección General de los Registros y del Notariado.
Los Jefes de las Oficinas Consulares podrán igualmente recibir instrucciones de los departamentos
ministeriales correspondientes para el desarrollo de otros ámbitos de la Acción Exterior, a través del
Jefe de la respectiva Misión Diplomática.
Los altos cargos servirán con objetividad los intereses generales, debiendo evitar que sus intereses
personales puedan influir indebidamente en el ejercicio de sus funciones y responsabilidades.
Se entiende que un alto cargo está incurso en conflicto de intereses cuando la decisión que vaya a
adoptar, pueda afectar a sus intereses personales, de naturaleza económica o profesional, por
suponer un beneficio o un perjuicio a los mismos.
66
Los altos cargos que tengan la condición de autoridad se abstendrán de intervenir en el, concurran
las causas previstas en la Ley 40/15. Asimismo, podrán ser recusados en los términos previstos en la
mencionada ley.
Los órganos, organismos o entidades en los que presten servicios altos cargos que no tengan la
condición de autoridad deben aplicar procedimientos adecuados para detectar posibles
conflictos de interés y para que, cuando estén incursos en estos conflictos, se abstengan o
puedan ser recusados de su toma de decisión. Estos procedimientos y el resultado de su aplicación
deberán ser comunicados anualmente a la Oficina de Conflictos de Intereses.
La abstención del alto cargo se producirá por escrito y se notificará a su superior inmediato o al
órgano que lo designó. En todo caso, esta abstención será comunicada por el alto cargo en el plazo
de un mes al Registro de Actividades de altos cargos para su constancia.
En los supuestos previstos en los párrafos anteriores, los altos cargos no podrán percibir remuneración,
con excepción de las indemnizaciones por gastos de viaje, estancias y traslados que les correspondan
de acuerdo con la normativa vigente. Las cantidades devengadas por cualquier concepto que no
deban ser percibidas serán ingresadas directamente por el organismo, ente o empresa en el
Tesoro Público.
Los miembros del Gobierno o los Secretarios de Estado podrán compatibilizar su actividad con
la de Diputado o Senador de las Cortes Generales No obstante, no podrán percibir remuneraciones
más que en virtud de uno de los dos cargos, sin perjuicio de las indemnizaciones que procedan
legalmente.
67
Limitaciones patrimoniales en participaciones societarias
Los altos cargos no podrán tener, por sí o por persona interpuesta, participaciones directas o
indirectas superiores a un diez por ciento en empresas en tanto tengan conciertos o contratos de
cualquier naturaleza con el sector público estatal, autonómico o local, o que reciban subvenciones
provenientes de cualquier Administración Pública.
Se considera persona interpuesta la persona física o jurídica que actúa por cuenta del alto cargo.
Será también de aplicación al caso en que la empresa en la que participen sea subcontratista de
otra que tenga contratos de cualquier naturaleza con el sector público estatal, autonómico o local
siempre que la subcontratación se haya producido con el adjudicatario del contrato con la
Administración en la que el alto cargo preste servicios y en relación con el objeto de ese contrato.
En el caso en que, de forma sobrevenida, se haya producido la causa descrita en el párrafo anterior,
el alto cargo deberá notificarlo a la Oficina de Conflictos de Intereses, quien deberá informar sobre
las medidas a adoptar para garantizar la objetividad en la actuación pública.
En el supuesto de las sociedades anónimas cuyo capital social suscrito supere los 600.000 euros,
dicha prohibición afectará a las participaciones patrimoniales que, sin llegar al diez por ciento, supongan
una posición en el capital social de la empresa que pueda condicionar de forma relevante su actuación.
Cuando la persona que sea nombrada para ocupar un alto cargo poseyera una participación
tendrá que enajenar o ceder a un tercero independiente, entendiendo como tal a un sujeto en el que
no concurren las circunstancias contempladas en el apartado 1, las participaciones y los derechos
inherentes a las mismas durante el tiempo en que ejerza su cargo, en el plazo de tres meses,
contados desde el día siguiente a su nombramiento. Si la participación se adquiriera por sucesión
hereditaria u otro título gratuito durante el ejercicio del cargo, la enajenación o cesión tendría que
producirse en el plazo de tres meses desde su adquisición.
Dicha enajenación o cesión, así como la identificación del tercero independiente, será declarada a los
Registros de Actividades y de Bienes y Derechos Patrimoniales y deberá contar con el informe
favorable previo de la Oficina de Conflictos de Intereses.
Declaración de actividades
Los altos cargos formularán al Registro de Actividades de Altos Cargos, en el plazo improrrogable
de tres meses desde su toma de posesión o cese, según corresponda, una declaración de las
actividades que, por sí o mediante sustitución o apoderamiento, hubieran desempeñado durante los
dos años anteriores a su toma de posesión como alto cargo o las que vayan a iniciar tras su cese.
Cada vez que el interesado inicie una nueva actividad económica durante el período de dos años
desde su cese se declarará al Registro una vez dictada la resolución prevista en el artículo 15.
Para cumplir con lo previsto en el apartado anterior, el alto cargo remitirá al mencionado Registro
un certificado de las dos últimas declaraciones anuales presentadas del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas.
El alto cargo podrá autorizar a la Oficina de Conflictos de Intereses, expresamente y por escrito,
a que obtenga información directamente de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
Los altos cargos presentarán al Registro de Bienes y Derechos Patrimoniales de altos cargos, en
el plazo improrrogable de tres meses desde su toma de posesión y cese, respectivamente, el
certificado de su última declaración anual presentada del impuesto sobre el patrimonio, si tienen
obligación de presentarla. Quienes no tengan tal obligación, presentarán un formulario
cumplimentado equivalente que elaborará la Oficina de Conflictos de Intereses en colaboración
con la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
68
TEMA VI LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
EL ESTADO AUTONÓMICO (EL MODELO AUTONÓMICO DE ESTADO)
El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto fue el
previsto en el artículo 151 CE y del que se liberaron las mal llamadas nacionalidades “históricas”. El
rigor consistió en que dicho precepto exigía que:
La iniciativa autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por las ¾ partes de los Municipios
de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo
electoral de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referéndum por el
voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, siguiendo después
tramites análogo a los del supuesto anterior.
Otra forma de acceso a la autonomía plena eludiendo el rigor del artículo 151, ha sido el que
podríamos llamar proceso mixto de autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Estas
leyes orgánicas tendrían la virtualidad de extender hasta niveles superiores o plenos las
competencias que corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los artículos143
y 146 CE y sin esperar los 5 años previstos en el artículo 148.2 para ampliarlas. Éste fue el
proceso de aprobación de los Estatutos y la creación de las CCAA de Valencia y Canarias, que
pueden considerarse, sobre todo Valencia, con las mismas atribuciones competenciales que las hasta
aquí reseñadas.
Para el acceso a la autonomía gradual (que permitía alcanzar, pasados 5 años, la autonomía plena
o máxima como en los supuestos anteriores), los artículos 143 y 146 de la CE diseñaron un
procedimiento más sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular.
La iniciativa del proceso se condicionó únicamente a la aprobación de las Diputaciones
interesadas y de las 2/3 partes de los Municipios cuya población representara, al menos, la
mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El Proyecto de Estatuto sería elaborado por
una Asamblea compuesta por miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias
afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como Proyecto de
Ley.
De todos estos procesos se liberó la Comunidad Autónoma Navarra, que, incluso, ha conseguido
marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se ha
designado con la arcaica denominación de Amejoramiento del Fuero.
El mapa autonómico incluye 17 Comunidades Autónomas de las cuales 6 son de autonomía plena
(País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia) y 11 de autonomía gradual. A esto
debe añadirse la autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla, cuyos estatutos fueron aprobados por
Leyes Orgánicas 1 y 2/95 de 13-3 respectivamente.
Este artículo enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a través de sus Estatutos.
Para las Comunidades de autonomía plena estas competencias constituyen un mínimo, superable
a través del artículo 149. Para las de autonomía gradual el artículo 148 suponía el máximo
competencial, mejorable por la reforma de sus Estatutos, transcurridos 5 años desde su
aprobación.
El articulo 149 enumera una serie de materias sobre las cuales se asegura, en principio, la
competencia exclusiva del Estado, Por ello, este precepto se ha considerado como el más
fundamental, ya que ofrece, desde la CE, el criterio más firme de delimitación que no puede ser
alterado por contrarias previsiones estatutarias. A pesar de ello, NO todas las 32 materias que enumera
el artículo son atribuidas en exclusiva al Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una
competencia concurrente o compartida de las CCAA, a través de distintas fórmulas.
69
Las cláusulas complementarias
Las competencias sobre las materias que NO se hayan asumido por los Estatutos
corresponderán al Estado”
Ya que SI el art.149.3 dice que, “las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre
las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”, se comprende
el interés de los redactores autonómicos de los Estatutos en calificar, con fundamente o sin él, de
competencias EXCLUSIVAS de la CCAA al mayor número de materias posibles
El sistema del artículo 149.3 se cierra con la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal con
respecto al Derecho de las CCAA (“el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de
las Comunidades Autónomas”).
La primera sobre competencias legislativas estatales que pueden ser atribuidas a todas o
algunas de las CCAA, para que éstas dicten por sí mismas lar normas legislativas
oportunas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Será
esta misma LEY MARCO la que determinará las modalidades de control de las Cortes
Generales sobre las normas legislativas de las CCAA, sin perjuicio de la competencia de los
Tribunales.
La medida real del autogobierno de las CCAA depende NO SOLO de la amplitud de las
competencias y funciones que se le atribuyen, SINO TB de los límites que a su ejercicio se
establezcan y de la naturaleza e intensidad de los controles a que se sujete su actividad.
Los límites son los principios de unidad, igualdad, solidaridad y libre circulación de personas y
bienes. Puede sumarse a ellos las prohibiciones expresas, como la de federarse las distintas
CCAA. La mayor parte de estos límites se recogen en el Capítulo Primero del Título VIII de la CE bajo
el título de “Principios Generales” de la Organización Territorial del Estado.
70
El principio de la igualdad, invocado en muy diversos preceptos constitucionales y con diversos
fines, encuentra a nuestros efectos una de las formulaciones más rotundas en los artículos 138 y 139,
como contrapunto a la tendencia descentralizadora que el Estado de las Autonomías comporta. Su
formulación, ahora como un límite a la autonomía, se hace en 2 planos:
Sobre los convenios que estas puedan celebrar entre sí, el precepto distingue:
Los que tengan por objeto la gestión o prestación de servicios, remitiendo a los Estatutos la
previsión de los supuestos y términos en que puedan celebrarse, así como el carácter y efectos
de la correspondiente comunicación a las Cortes Generales;
Por último, y dentro del capítulo de limitaciones, hay que consignar las que pueden suponer sobre la
función legislativa de todas las CCAA, las leyes de armonización previstas en el artículo 150.3 CE
por razones de interés general, apreciado por mayoría absoluta de ambas Cámaras. En ese
supuesto, "el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la exclusiva
competencia de éstas".
El control
Clases
El sistema de control de las Comunidades Autónomas está regulado en los artículos 153,155 y
161.2 de la CE, que lo circunscriben a los siguientes supuestos:
Por el Gobierno, previo dictamen del "Consejo de Estado", el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.
Al margen de estos controles puede entenderse que las CCAA están también sujetas al control que,
como el resto de las Administraciones Publicas, corresponde ejercer;
Así como los controles interiores a cargo de órganos de las propias Comunidades según las previsiones
estatutarias.
71
Control por el Tribunal Constitucional
Especial consideración merece el control del Tribunal Constitucional, que cubre tanto las leyes
autonómicas como las disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas. Como estas últimas
también pueden impugnarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, resulta que estamos ante
una duplicidad impugnativa difícilmente justificable.
La regulación del control a cargo del Tribunal de Cuentas ha producido también una considerable dosis
de confusión; de una parte el art. 136 de la CE, al enumerar sus competencias, le atribuye jurisdicción
sobre el Estado y el sector público estatal; pero, de otra, el art. 153 se refiere explícitamente al
control económico y presupuestario que el Tribunal de Cuentas ha de ejercer sobre las
Comunidades Autónomas.
Además, aumenta la confusión el hecho de que los Estatutos autonómicos hayan diseñado instituciones
parecidas al Tribunal de Cuentas del Reino pero circunscritos al territorio y Administración de las
comunidades y con las más variadas denominaciones (ej. Sindicatura de Cuentas en Cataluña y
Valencia).
Parece que estas instituciones autonómicas de control no suponen una exclusión o reducción de la
función del Tribunal de Cuentas del Reino, sino que lo irrazonablemente, se superponen a él y actúan
en paralelo.
Tb aquí se da la mala costumbre de duplicar instituciones estatales. Por vía de Estatuto las CCAA han
previsto instituciones parecidas (Síndicos, Justicia Mayor, Defensor del Pueblo etc.) Esta duplicidad
ocasiona, NO sólo mayores gastos, SINO TB la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de
los defensores autonómicos del pueblo no coincidan con las del Defensor del Pueblo del Estado. La Ley
Orgánica de 6-4-81, que regula la institución, establece que cuando el Defensor del Pueblo tenga que
supervisar la actividad de las CCAA, “los órganos similares de éstas coordinarán sus funciones con las
del Defensor del Pueblo y éste podrá solicitarles su cooperación”. Lo que no resuelve es el problema de
la negativa a la cooperación o de los resultados contradictorios de unas y otras actuaciones.
Control Gobierno-Senado
También crea problemas por la falta de precisión con que está regulado el control extraordinario a cargo
del Gobierno y el Senado, previsto en el artículo 155 de la CE para los supuestos en que una CCAA no
cumpliere las obligaciones que le impusiere la CE u otras leyes, o actuare de forma que atentase al
interés general de España.
72
Delegado del Gobierno (el deber de información)
El correcto ejercicio de las responsabilidades de control, como también la de coordinación, que tiene a
su cargo el Estado, presupone un conocimiento de la actividad de las CCAA. Como la CE NO ha
establecido este deber de forma específica, para suplir esta LAGUNA, la Ley de Proceso Autonómico ha
establecido que el Gobierno y en su caso, las Cortes Generales, puedan recabar la información que
precisen sobre las actividades que desarrollen en el ejercicio de sus competencias. Resulta difícil
concretar las formas de desarrollo de ese deber y las medidas para asegurar su cumplimiento cuando
falta la debida colaboración de las CCAA o del Estado respecto de éstas.
Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades
Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar
equilibrio presupuestario.
El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública
o contraer crédito.
La “organización institucional autonómica” se basa, pues; en una Asamblea legislativa elegida por
sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación proporcional, que debe asegurar la
representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas, y un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y
nombrado por el Rey, al que corresponde la Dirección del Consejo de Gobierno, la suprema
representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella.
El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la
Asamblea.
El conjunto del sistema responde al modelo de Gobierno parlamentario ya que todos sus elementos
están presentes: hay separación de las funciones ejecutivas del ámbito de poder de la Asamblea, las
funciones ejecutivas se encomiendan a un consejo políticamente responsable ante la Asamblea, que es
elegido por ésta de entre sus miembros.
La nomenclatura utilizada para designar el conjunto de la institución autonómica y los diversos órganos
que la componen es distinta (Xunta, Consell, Generalitat, Junta de Comunidades, etc.)
73
4.1 Asamblea legislativa o Parlamento
Según el común de los Estatutos, el régimen de este organismo supremo de las CCAA sigue las
siguientes reglas:
Todos los Parlamentos autónomos están constituidos por 1 sola Cámara, integrada por un número
de miembros muy variable. Son elegidos conforme a la Legislación general electoral que se
entiende como básica.
El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 años que tengan residencia en cualquiera
de los Municipios de la Comunidad
Los miembros de los Parlamentos Autonómicos NO están sujetos a mandato imperativo y tienen
reconocido, en los mismos términos que los de las Cortes Generales, la inviolabilidad por las
opiniones manifestadas durante el mandato y por los votos emitidos. En cuanto a la inmunidad, a
pesar de estar reconocidos en los Estatutos, el TC ha negado que pueda corresponderles en los
mismos términos reconocidos del art.71 CE, que impide el procesamiento de los parlamentarios sin
autorización de las Cámaras. La inmunidad es parcial, que se concreta en que no sean retenidos ni
detenidos salvo en caso de flagrante delito; y un fuero especial consistente en que su inculpación,
prisión, procesamiento y juicio corresponde al TSJ de la CCA, y fuera de ese ámbito territorial a la Sala
de lo Penal del TS.
Las Asambleas autonómicas se disuelven por expiración del término de su mandato y además por
la falta de designación del Presidente de la Comunidad en los términos previsto, normalmente de 2
meses.
Las funciones ejecutivas de las CCAA se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los
Vicepresidentes y Consejeros.
Atribuciones:
Designa y cesa a los miembros del Consejo del Gobierno.
Dirige y coordina las actuaciones del Consejo, y todo lo que comporta la dirección política y la jerarquía
superior de la Admón autonómica.
Derechos: además de los emolumentos, en algunas CCA se les reconoce pensión vitalicia (Lendakari).
Consejo de Gobierno: reproduce el esquema del Gobierno de la Nación con funciones propias del
nivel autonómico:
Iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, dirección política, control de la Admón, etc.
Y tb de una administración institucional que es copia de la Ley de las Entidades estatales autónomas.
{{Esta lujosa y excesiva solución, que reduplica el número de organismos y de funcionarios, ha sido en
muchos casos, NO solo de la falta de un mínimo de sobriedad de los responsables políticos, SINO tb
fruto del sistema de transferencias de servicios}}
El Senado
Las Cortes Constituyente de 1978 pretendieron configurar el Senado como una cámara de
representación territorial (art 69.1), integrando en ella
Como función relevante, aunque excepcional, la prevista en el art 155 que exige la aprobación del
Senado para que el Gobierno pueda adoptar las medidas necesarias para obligar a las CCAA al
cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para proteger el interés general.
La caracterización del Senado como Cámara de representación territorial que la C.E. proclama NO se
corresponde con la realidad y es debido a que cuando se redactó ésta, no podía valorarse cuál sería la
verdadera dimensión del Estado de las Autonomías.
Un TSJ culminará la organización judicial en la CCA y que, las sucesivas instancias procesales
se agotarán ante los órganos radicados en el mismo territorio de la CCA en que radique el órgano
competente en 1ª instancia.
En la actualidad los municipios cubren todo el territorio nacional y sobre el mismo territorio y sobre unos
mismos ciudadanos inciden o actúan hasta 6 Administraciones territoriales que se van superponiendo
de menor a mayor ámbito territorial y más importantes competencias, formando una especie de
pirámide, cuya base son los Municipios y la cúspide la Administración del Estado. Esta es la
situación después de CE 78 que ha sumado a los anteriores niveles de Administración territorial, el
estatal, provincial y municipal, el de las CCAA, con la posibilidad para el territorio de alguna de estas
Comunidades, por admitirlos así sus respectivos Estatutos, de creación de niveles de administración por
encima del Municipio, como las comarcas y de otros inframunicipales, como la parroquia.
Por ello cuando hablamos de los tipos de entidades locales hay que distinguir, de acuerdo con el art.
3 LBRL, las entidades de régimen común o de carácter imperativo que necesariamente han de
existir en todo el territorio nacional y que son el municipio la provincia y la isla; de aquellas otras
entidades locales que constituyen niveles facultativos de administración territorial que pueden
75
establecer las comunidades autónomas. Estas últimas puede ser de ámbito territorial inferior al
municipal o superior, agrupando en este caso varios municipios: áreas metropolitanas y
mancomunidades de municipios.
La CE 1978, además de proclamar la autonomía local, distribuyó las competencias entre el Estado y
las CCAA, asignando al Estado el dictado de las normas bases básicas del régimen local (art.
149.1.18) y a las CCAA su desarrollo.
Es la LBRL de 1985 la que define los Municipios como “Entidades básicas de la organización
territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que
institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes
colectividades” atribuyéndoles personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines.
Más reaccionaria es la actual presentación del Municipio como poder y gobierno al mismo nivel del
Estado y de las CCAA. Poco queda de la concepción del Municipio como Admón indirecta del Estado, y
ahora de las CCAA, que impuso la concepción unitaria de la soberanía y las exigencias de una
ordenada admón.
La calificación del Municipio como pieza básica del Estado sólo estaría justificada si el Municipio
continuara siendo una estructura desconcentrada de la propia Admón del Estado, a través de la figura
del Alcalde y de su doble condición de Jefe de la Admón municipal y representante del Estado en el
Municipio. Sin embargo, la Ley 7/1985 omite cualquier referencia al Municipio así entendido.
El territorio,
La población
La organización
El término municipal se define como “el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus
competencias”. El despliegue de la organización municipal, igual que el provincial y el autonómico, es
completo sobre todo el territorio nacional sin que existan zonas no incluidas, debiendo
necesariamente “cada Municipio pertenece a una sola Provincia” (art.12)
Como condición general para la alteración de los términos municipales, la Ley exige el respeto de los
límites provinciales. En todo caso las alteraciones pueden tener lugar por:
Dentro de esta línea legislativa de puntuales retoques, se han disminuido las garantías con que se
regula ahora la supresión o creación de nuevos Municipios, no siendo necesario el acuerdo favorable
con quórum especial de los Municipios afectados (art 20 Ley de Régimen Local 1955).
76
REQUISITOS PARA Alteración o creación NUEVOS MUNICIPIOS: La CE (art 148) y la Ley 7/1985
LBRL remiten a la legislación autonómica la regulación en el procedimiento de alteración de los
términos municipales imponiendo 1 condición sustancial y 3 requisitos formales:
Requisito sustancial La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de
núcleos de población territorialmente diferenciados, es preciso acreditar
3 requisito formales:
Cuando la iniciativa parte de alguno de los Municipios afectados: será preciso un quórum especial
(2/3 del nº de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del nº legal de concejales), e
información pública de los informes del Mº de Ad.P y del Consejo de Estado, decidiendo el
Gobierno.
Cuando la iniciativa parte de la Admón del Estado (caso improbable): deberá oírse a los
Municipios afectados, emitir informe el Subdelegado del Gobierno de la Provincia y el Consejo de
Estado; decide finalmente el Gobierno de la Nación.
Sin perjuicio de las competencias de las CCAA, el Estado, atendiendo a criterios geográficos,
sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión
con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.
La población municipal+
Otro elemento estructural de Municipio es la población que la LBRL define formalmente como la
constituida por el conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal (art 15)
La regulación de la población municipal parte de la obligación de todo español o extranjero que viva en
territorio español de empadronarse en el Municipio en que resida habitualmente y, si vive en varios, en
aquel en que habite durante más tiempo, una obligación, sin embargo, que no tiene más sanción visible
que privar a quien no se empadrone del ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo.
La ley determina que cada ciudadano puede obtener el alta en el Padrón de un Municipio como
vecino, sin más requisito que el de presentar el certificado de baja en el Padrón del Municipio
donde hubiera estado anteriormente empadronada. La condición de vecino se adquiere
justamente “en el momento de realizar la inscripción en el Padrón” (art. 15)
Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del Municipio, desapareciendo así la
posibilidad de otras categorías como las de transeúntes, residentes o domiciliados previstas en la
legislación anterior. El Padrón se define como un registro administrativo donde constan los que se
autocalifican de vecinos del Municipio y las inscripciones en el mismo constituyen prueba de la
residencia en el Municipio y de la residencia habitual en el mismo; una prueba que, en cualquier
juicio que se discuta la residencia habitual, no puede ser otra cosa que una presunción iuris tantum
que admite prueba en contrario.
Ser vecino otorga unos derechos que la LBRL de 1985 enumera de forma no exhaustiva,
especificándose, los siguientes: ser elector y elegible, participar en la gestión municipal, utilizar los
77
servicios públicos municipales, acceder a los aprovechamientos comunales, ser informado de los
expedientes municipales, pedir la consulta popular, exigir el establecimiento del correspondiente servicio
público si tuviere carácter obligatorio y, en fin, ejercer la iniciativa popular.
Los residentes gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales siempre que sus
respectivos países permitan el voto a los españoles en dichas elecciones, en los términos de un
Tratado. Por su parte gozan de sufragio pasivo los residentes en España que, sin haber adquirido la
nacionalidad española, tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea, reúnan los requisitos
para ser elector y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España;
este derecho se extiende también a los nacionales de países que otorguen a los ciudadanos españoles
el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales.
Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán ejercer la
iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en
materias de la competencia municipal.
Otro canal de participación son las asociaciones de vecinos para la defensa de los intereses generales
o sectoriales de los vecinos, a las que se les suministrará la más amplia información y el uso de los
medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades para
impulsar su participación en la gestión de la Corporación. A tales efectos pueden ser declaradas de
utilidad pública.
Como órganos de menor significación y con la finalidad de servir de apoyo al Alcalde o de enlace
entre este y el Pleno del Ayuntamiento nuestra legislación institucionalizó los Tenientes de Alcalde, la
Junta de Gobierno Local y otros órganos de colaboración y de control en que habrán de estar
representados todos los grupos políticos.
Con la aprobación de la Ley 57/2003 de medidas para la Modernización del Gobierno Local, la cual
modificó la 7/1985, se establece para los Municipios de Gran Población un sistema de gobierno
parecido al Gobierno de la Nación, en el que:
Si consideramos que las reformas no han afectado al régimen de concejo abierto aplicable a los
Municipios de escasa población, tenemos 3 sistemas de gobierno local:
el común,
el de los Municipios de gran población
y el de los pequeños Municipios.
Aparte están los REGÍMENES ESPECIALES de Madrid y Barcelona (Leyes 22/2006 y 1/2006)
El Alcalde,
Los Tenientes de Alcalde
El Pleno,
La Comisión Especial de Cuentas, que existen en todos los Ayuntamientos.
JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, que se constituye en los municipios de más de 5000 habitantes y
que está integrada por el Alcalde y un número de Concejales NO superior al tercio del número legal
de los mismos, nombrados y separados por él, dando cuenta al Pleno. También en los de menos de
5000 h si así lo establece su reglamento.
78
COMISIONES INFORMATIVAS, que son órganos para el estudio, informe o consulta de los
asuntos que han de ser sometidos al Pleno, así como el seguimiento de:
COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS, que deberá existir en todos los Ayuntamientos. Integrada por
miembros de los grupos políticos, para:
Elaborar un informe sobre las cuentas anuales, con carácter previo a la elevación al Pleno
para su aprobación.
El Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales, en todo caso el pleno contará con un Secretario
General y Comisiones que estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos
El Alcalde y los Tenientes de Alcalde, que le sustituirán, por el orden de su nombramiento, en los casos
de vacante, ausencia o enfermedad.
JUNTA DE GOBIERNO LOCAL, órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma
colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones
ejecutivas y administrativas. Tiene una composición y funciones distintas de la de los Municipios
de régimen común.
A significar aquí que el Alcalde podrá nombrar como miembros de esta Junta a personas que no
ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros,
excluido el Alcalde. Sus derechos económicos y prestaciones sociales serán los de los miembros
electivos.
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cuenta al Pleno mediante un informe anual y formada por representantes de todos los grupos
que integren el Pleno
Deberán crease distritos como divisiones territoriales presididas por un Concejal, dotadas de
órganos de gestión desconcentrada para impulsar la participación ciudadana en la gestión de
asuntos municipales.
ASESORÍA JURÍDICA inexcusable para la asistencia legal del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y
órganos directivos (comprende asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio del Ayto.).
Su titular será nombrado entre personas que ostenten el título de licenciado en Derecho y
ostenten la condición de funcionario local con habilitación de carácter nacional o bien
funcionario de carrera del Estado.
Actos de gestión,
Liquidación,
Recaudación
Inspección de tributos e ingresos de Dº público de competencia municipal,
El dictamen de los proyectos de ordenanzas fiscales
La elaboración de estudios y propuestas tributarias.
La resolución dictada pone fin a la vía adva, contra ella solo cabrá interposición del recurso
Contencioso-advo. Lo formará un nº impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el
Pleno con el voto favorable de la mayoría absoluta, de entre personas de reconocida competencia
técnica, a los que se dota de garantías frente a ceses arbitrarios.
(Siguiendo la Ley 50/1997 del Gobierno, la Ley 57/2003 considera órganos directivos:
Los coordinadores generales de cada área o concejalía.
Se consideran así los municipios con menos de 100 habitantes. Estos municipios se rigen por el
sistema de concejo abierto y en él se atribuyen al Alcalde y a una Asamblea Vecinal de la que
forman parte todos los electores, el gobierno y administración municipal, ajustando su
funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido con
carácter general en la Ley de Bases y las leyes de las CCAA sobre régimen local.
También se aplicará el concejo abierto a los municipios que tradicionalmente cuente con este singular
régimen de gobierno, o a los que por su localización geográfica lo soliciten.
80
Las leyes de las CCAA, podrán establecer "regímenes especiales" para municipios pequeños de
carácter rural y para otros que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como su
carácter histórico, turístico, industrial, etc. (Art.30)
La Ley 7/1985 LBRL remite a la LO 5/1985 del Régimen Electoral General, el procedimiento para la
elección de Concejales, los supuestos de inelegibilidad e incapacidad y la duración de su mandato.
El número de concejales es variable, en función de la población:
La Ley 7/1985 LBRL si bien, establece que el Pleno del Ayto. Constituido por todos los Concejales y
presidido por el Alcalde constituye el órgano supremo del Municipio, delimitó sus competencias (art
22). La Ley 11/1999 de Modificación de las Bases del Régimen Local, potencia la figura del Alcalde y
reduce el Pleno a un órgano de dirección política y de control, privándolo de aquellas competencias que
tienen carácter eminentemente ejecutivo en beneficio del Alcalde. En contrapartida se refuerzan las
funciones de control mediante mayor frecuencia de sesiones ordinarias y se establece el carácter
preceptivo de las Comisiones Informativas, (órganos de estudio, informe y seguimiento de la gestión del
Alcalde o del Presidente y de sus órganos delegados, en Municipios de más de 5.000hab y en las
Diputaciones Provinciales).
81
e. Cuasi-jurisdiccionales: planteamiento de conflictos de competencia a otras Admón,
decisión sobre ejercicio de acciones ante Tribunales en materia de competencia plenaria
(no atribuidas al Alcalde).
Las innovaciones que introduce la Ley 57/2003 consisten en la posibilidad de que el Alcalde
delegue su Presidencia en cualquier Concejal, la supresión de las funciones ejecutivas o advas
del Pleno y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en las Comisiones. Con ello se viene a
configurar al Pleno únicamente como un verdadero órgano de control sobre los órganos ejecutivo, de
confrontación de la política municipal y de adopción de las decisiones estratégicas.
La novedad más significativa de la Ley LBRL 7/1985 ha sido privar al Alcalde de su condición de
representante del Estado en el Municipio, el cual, a su vez, deja de ser una circunscripción territorial
del Estado. Este sustancial cambio se ha producido sin oposición política ni justificación en la
Exposición de Motivos.
Para la elección del Alcalde, el art 140 CE ofrece la alternativa de que sea elegido por los Concejales o
por los vecinos directamente; por la primera opción optó la LO 5/1985 de Régimen Electoral, siendo
elegido por mayoría absoluta pero, restringido a aquellos Concejales que hubiesen encabezado una de
las listas electorales. En caso de no obtener ninguno la mayoría absoluta, será proclamado Alcalde
quien encabece la lista más votada; en caso de empate se resolverá por sorteo (art 195). (”Este es un
sistema que, vista la experiencia favorece el transfuguismo como mecanismo alternativo de poner y
quitar Alcaldes”)
-Pueden ser elegibles, (Dº de sufragio pasivo), los españoles y los residentes extranjeros comunitarios,
mayores de edad que, poseyendo la cualidad de elector lo sean conforme a los art 6 y 177 LO 5/1985
de Régimen Electoral {Resumen del art 6, no serán elegibles: miembros de la familia Real y sus
cónyuges, Magistrados TC, vocales CGPJ, Defensor del Pueblo y adjuntos, Fiscal General, miembros
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Gobernador y Subgobernador del Banco de España, etc., los
condenados por sentencia firme a penas privativas de libertad, y aunque no sea firme la sentencia, los
condenados por delitos de rebelión o terrorismo, etc.; y aquellos que ocupen altos cargos de la Admón
durante su mandato}
Para el cese la LO 5/1985 introduce como novedad la moción de censura como técnica de
destitución del Alcalde (art 197), la cual debe ser suscrita por la tercera parte de los Concejales y
tiene carácter constructivo, debiendo incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los
tres primeros puestos de una lista o en los siguientes si alguno hubiera perdido la condición de
Concejal. Requiere ser aprobada por la mayoría absoluta del nº de miembros de la Corporación y si
prospera se proclama Alcalde al candidato propuesto. Ningún Concejal puede suscribir durante su
mandato más de una moción de censura (mucho más restrictiva en la moción al Presidente del
Gobierno).
Presupuestos anuales.
Reglamento orgánico.
Ordenanzas fiscales.
La aprobación que ponga fin a la tramitación de los
instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal.
El requisito previo para su presentación es que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el
Pleno y que éste no hubiese obtenido la mayoría necesaria para su aprobación. En consecuencia,
el Alcalde cesará automáticamente cuando no hubiera obtenido los votos necesarios para la
82
aprobación del acuerdo, quedando en funciones hasta la toma de posesión de quien hubiere de
sucederle (art 197 bis LO 5/1985).
Funciones y Competencias:
Ha dejado de ser el representante del Estado pero, es el verdadero Jefe del Gobierno municipal,
siendo el Pleno quien controla el ejercicio de sus notables poderes.
En materia económica ejerce la gestión ordinaria y dispone los gastos dentro del presupuesto,
concierta operaciones de crédito y adquisiciones de bienes con un importe no superior al 10% de sus
recursos ordinarios, y dentro de la misma cuantía celebra contratos y otorga concesiones advas.
En materia de personal tiene notables competencias y funciones:
Los funcionarios,
Contratados laborales
De la Policía Municipal.
Es el órgano sancionador del Ayto: por las faltas de desobediencia a su autoridad o por
infracción de las ordenanzas municipales.
83
instrumentos de desarrollo urbanísticos y planes urbanísticos y el ejercicio de acciones
judiciales.
Los Tenientes de Alcalde tienen la misión de sustituir al Alcalde en los casos de vacante, ausencia
o enfermedad. Nombrados y revocados libremente por el Alcalde entre los Concejales de la Junta
de G. y, donde ésta no exista, de entre los Concejales.
La Junta de Gobierno Local comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local y tiene distinta
composición y funciones en los Municipios de régimen común y en los de gran población.
la gran novedad introducida por la Ley 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local,
es que la Junta de Gobierno Local, a la que junto al Alcalde se le atribuye la condición de órganos
superiores, se nutre no solo de representantes locales, es decir de Concejales, cuyo número no
podrá exceder de un tercio del numero legal de miembros del Pleno, incluido el Alcalde, sino que,
además, el Alcalde podrá nombrar personas NO electas que no ostenten la condición de
Concejales, siempre que el número de estas no supere un tercio de los miembros de la Junta,
excluido el Alcalde. Sus derechos económicos y prestaciones sociales serán los de los miembros
electivos. (art 126 LBRL)
Todos los miembros de la Junta (como los Ministros del Gobierno de la Nación en el congreso de los
Diputados) podrán asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en los debates, responden políticamente
ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de
sus miembros por su gestión.
84
Tiene atribuida la potestad sancionadora municipal.
La Junta de Gobierno L. podrá delegar parte de estas competencias en los Tenientes de Alcalde,
en los demás miembros de la Junta de Gobierno, en su caso, en los Concejales, en los Coordinadores
Gles, Directores Gles u órganos similares.
INFRA Y SUPRAMUNICIPALIDAD
Con naturaleza de entes locales, verdaderas administraciones territoriales (la Ley de Bases de
Régimen Local contempla otros supuestos) en unos casos con territorio y población inferior al
municipio, y, en otros casos, superior. Estas entidades son de carácter dispositivo, dado que podrán
constituirse o no en función de los requisitos exigidos para su creación por la legislación de las CCAA.
Son estas las entidades locales menores, las mancomunidades de municipios, las áreas metropolitanas
y las comarcas.
Las Entidades Locales Menores son entes locales de ámbito inferior al Municipio y se constituyen
sobre núcleos de población separados, tales como parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias,
concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquellas que establezcan las leyes.
Las Entidades locales menores gozan de personalidad jurídica independiente del Municipio en que
están enclavadas. No son estructuras orgánicas de gestión desconcentrada como los distritos. En
todo caso las entidades locales menores, justamente con los pequeños municipios constituyen residuos
de un pasado municipal con escasa vigencia.
La regulación de las entidades locales menores corresponde a las leyes autonómicas que deberán
respetar las siguientes reglas como legislación básica:
Los acuerdos sobre disposición de bines, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser
ratificados por el Ayuntamiento.
El Texto Refundido de Régimen Local de 1986, que tiene carácter supletorio de la propia
legislación autonómica, les reconoce las siguientes competencias: construcción, conservación y
reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos, policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos,
limpieza de calles, admón y conservación de su patrimonio, regulación del aprovechamiento de sus
bienes comunales, ejecución de obras y prestación de servicios de competencia municipal y de
exclusivo interés de la Entidad, cuando no esté a cargo del respectivo Municipio.
85
Órganos de Gobierno:
La misma norma configura como órgano unipersonal y ejecutivo de la Entidad al Alcalde pedáneo
MACOMUNIDADES:
Las Mancomunidades son, al contrario de las entidades locales menores, una respuesta a la
insuficiencia poblacional o territorial de los pequeños Municipios por la vía del asociacionismo,
que da lugar a un nuevo Ente Local que sirve para la ejecución en común de obras y servicios
determinados dentro de sus competencias.
Con la Mancomunidad se pretende paliar el problema de la falta de recursos de los Municipios para
afrontar obrar o prestar servicios. Es propio atender a la prevención y extinción de incendios,
recogida y tratamiento de basuras, abastecimiento y tratamiento de aguas, explotación y gestión
de mataderos, etc. El carácter voluntario para su creación, frustra las esperanzas que se pusieron en
esta figura para superar los graves inconvenientes derivados de la existencia de pequeños Municipios y
la debilidad de sus recursos para atender a los servicios y funciones públicas encomendadas.
La Ley les reconoce personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines
específicos. Su creación exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno de los Ayto
interesados, previa información pública durante un mes. Cuando estén implicados Municipios de
distintas Provincias habrá de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas, art 47.3b
y 35.3 Ley 7/1985 y Texto Refundido de RL.
Según la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, para la prestación de
servicios o ejecución de las obras de competencia de las Mancomunidades, disfrutarán de las
competencias de los Entes locales territoriales que determinen sus Estatutos, en defecto de previsiones,
le corresponderán todas las potestades precisas para el cumplimiento de sus objetivos y de acuerdo
con la legislación. Como límite competencial: imposibilidad de que asuma la totalidad de las
competencias asignadas a los respectivos Municipios (art 35.2 Texto Refundido RL 1986).
La aprobación de los Estatutos sigue el procedimiento determinado por la legislación de las CCAA, y
en todo caso se ajustará a las siguientes reglas:
Los órganos de Gobierno serán representativos de los Aytos mancomunados en la forma que
determine sus Estatutos. A falta de regulación expresa, el Reglamento de Organización,
Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales 1986, establece como normativa
supletoria que los órganos de gobierno o Juntas de Mancomunidad estarán integradas por un
Presidente, un Vicepresidente que lo sustituya en caso de ausencia o enfermedad, elegidos por y
entre los Vocales representantes de cada Municipio, que lo serán en un nº mínimo de dos (art
140).
Los cargos de Secretario, Interventor y Tesorero habrán de ser desempeñados por funcionarios
con habilidad nacional.
CONSORCIOS:
A diferencia de la Mancomunidad, El Consorcio Local es una figura que supone incluir o integrar en
la agrupación, junto a los Entes locales, a particulares sin ánimo de lucro. Figura organizativa con
precedentes en el Decreto de 1944 sobre abastecimiento de agua a poblaciones, aparece en el
Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales de 1955 “Las Corporaciones locales podrá
constituir Consorcios con Entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de
interés local (art 37)”. La Ley 7/1985 LBRL amplía el concepto al permitir la presencia de particulares
“organización que pueden constituir las autoridades locales con otras Ad.P para fines de interés
común, o con Entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público
concurrentes con los de las Ad.P (art 87).
Goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto, que determinará el régimen
orgánico, funcional y financiero y deberá, una vez constituido, crear una organización específica para
el cumplimiento de sus fines, que pueden ser cualquiera de las organizaciones previstas en las formas
de gestión de servicios “sustituyendo a los Entes consorciados” (art 40 Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales). Se da a entender que los Estatutos podrán prever la creación de un aparato
propio u órgano directo de gestión, o dar origen a un Ente instrumental (Organismo autónomo, empresa
privada), o bien, adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de
gestión indirecta de los servicios locales.
87
LA COMARCA
Está formada por una agrupación de Municipios cuyas características geográficas o humanas,
determinan la existencia de intereses comunes que precisen de una gestión propia o la
prestación de servicios de dicho ámbito. {Estamos, como en el caso de la parroquia, ante una
reivindicación nacionalista, fundamentalmente catalana}.
La Ley 7/1985 LBRL dispuso para todas las CCAA menos para Cataluña, una muy eficaz
condición limitadora “si a ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los Municipios que
debiera agruparse, siempre que, tales Municipios representen al menos la ½ del censo electoral del
territorio correspondiente” (art 42 y disposición adicional Cuarta).
Órganos de gobierno:
El Pleno,
El Presidente
La Comisión Especial de Cuentas.
La Ley 7/1985 LBRL, remite la creación de las comarcas, a las CCAA de acuerdo con lo dispuesto
en sus Estatutos, estableciendo como requisito que su creación nunca podrá suponer la pérdida
por los Municipios de sus competencias propias (art 25). Requisito sin sentido, pues la creación de
Comarcas persigue precisamente absorber las competencias municipales para ejercerla sobre
poblaciones más numerosas y territorios más extensos y hacer más rentables los servicios municipales.
Nada impide, sin embargo, que los Municipios puedan delegar competencias en la Comarca, tendiendo
esto el inconveniente de fundar la comarca sobre competencias precariales.
Su ámbito territorial será el que determine las leyes de las CCAA, las que también fijarán la
composición y funcionamiento de sus órganos de gobierno, recursos y competencias,
La iniciativa para su creación podrá partir de los Municipios interesados, no pudiendo crearse si a
ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los Municipios que debiera agruparse, siempre que,
tales Municipios representen al menos la ½ del censo electoral del territorio correspondiente". Cuando la
Comarca agrupe Municipios de distintas Provincias será necesario INFORME FAVORABLE de las
Diputaciones Provinciales respectivo
La ley 7/85 de las Bases del Régimen Local define las Áreas Metropolitanas como “Entidades locales
integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de
población existen vinculaciones económicas y sociales que hagan necesario la planificación
conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras”.
Fueron creadas antes de la Cº 1978, NO como entes locales, SINO como organismos dependientes
de la Admón del Estado para la planificación urbanística de los Municipios agrupados y para la
prestación de servicios básicos en Madrid (COPLACO) Bilbao (Gran Bilbao), y Valencia (Consejo
Metropolitano de la Huerta de Valencia).
88
Sin embargo, la de Barcelona, gobernada por los Concejales de los Municipios del área y dotado
de gran capacidad de gestión, fue creada como entidad local.
Ahora, su creación deberá hacerse mediante ley de las CCAA, previa audiencia de la Admón del
Estado, de los Ayto y Diputaciones afectadas; determinando su organización, régimen económico y
de funcionamiento, garantizará la participación de todos los Municipios integrados en el área en la toma
de decisiones y una justa distribución de cargas entre todos, así como los servicios y obras de
prestación y realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
Nace ligada a los procesos de modernización y cambio político impulsados por el liberalismo
revolucionario y será en 1833, final del absolutismo monárquico, cuando se divida el territorio nacional
en 50 provincias mediante Real Decreto del Gobierno y debida a Javier de Burgos. Un retraso
notable puesto que ya la Constitución de 1812 hablaba de la división territorial en Provincias.
Y aunque la Provincia nace como división territorial del Estado para establecer sus servicios (los del
Estado), asentando en la capital provincial sus respectivas sedes como Gobiernos civiles, Delegaciones
ministeriales…, Su naturaleza de Ente local fue afirmándose paulatinamente para definir intereses
provinciales distintos de los municipales y estatales (proceso que se consolida definitivamente con el
Estatuto provincial de 20 de marzo de 1925 y que continuará en la Ley republicana de 1935 y en la
franquista de 1945.
El art. 141 de la CE define la Provincia como: “una entidad local con personalidad jurídica propia
determinada por la agrupación de Municipios y también como división territorial para el
cumplimiento de las actividades del estado”. Reconoce explícitamente una doble dimensión local y
estatal, como ente local y demarcación territorial del Estado, y tb las equipara a los municipios y las
CC.AA.
Organización provincial débil para describir la situación y tendencia de las Provincias catalanas,
condenadas a mínimos competenciales como consecuencia de un doble cerco: la potenciación
máxima del centralismo de la Generalidad y la creación de otro nivel territorial intermedio entre la
Provincia y los Municipios, y competitivo con ésta, la Comarca.
En cuanto al territorio y población de la Provincia, vienen dados por la suma del territorio y
población de los Municipios que comprende.
LA ORGANIZACIÓN PROVINCIAL
El órgano de Gobierno de la provincia como Ente local ha sido la Diputación Provincial presidida por
el gobernador civil. Desvinculada del estado y de la Comunidad Autónoma en favor del principio
de autonomía local, la LBRL (Ley de Bases del Régimen Local) de 1985 reguló la organización de la
diputación Provincial de forma análoga a lo dispuesto al Ayuntamiento: potenciar al Presidente frente al
Pleno. El régimen orgánico resultante es:
89
Asimismo existirán en todas las Diputaciones órganos que tengan por objeto el estudio, informe o
consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el
seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados que ostenten
delegaciones, siempre que la respectiva legislación autonómica no prevea una forma organizativa
distinta en este ámbito, y sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno.
Todos los grupos políticos integrantes de la corporación tendrán derecho a participar en dichos
órganos, mediante la presencia de Diputados pertenecientes a los mismos, en proporción al
número de Diputados que tengan en el Pleno.
El resto de los órganos complementarios se establecen y regulan por las propias Diputaciones. No
obstante las leyes de las CC.AA. sobre régimen local podrá establecer una organización provincial
complementaria.
La Diputación Provincial
La junta Electoral Provincial distribuye el número total de Diputados provinciales entre los
Partidos Judiciales de la Provincia en proporción al número de residentes en cada uno de ellos.
Ningún partido puede contar con más de tres quintas partes del número total de
Diputados, por muchos que sean sus habitantes.
La Junta Electoral forma una relación de partidos políticos, coaliciones, federaciones, agrupaciones
de electores que hayan obtenido algún concejal de cada Partido Judicial, ordenándolos por un
orden decreciente de votos obtenidos por cada uno de ellos. Después, los diputados del partido judicial
se distribuyen según la ley D’hont.
La Junta Electoral Provincial convoca a los Concejales elegidos por cada uno de aquellos partidos
políticos para que, entre ellos, elijan el Diputado o Diputados que les haya correspondido, más tres
suplentes. Serán elegidos los Concejales integrantes de la lista que obtenga más votos de entre los
concejales del propio partido. La lista tiene que estar avalado con 1/3 de dichos concejales y se pueden
presentar varias listas.
El Pleno
Las competencias son análogas a las del Pleno del Ayuntamiento, y como depositario de la
“soberanía” provincial le corresponde:
90
Potestades de control sobre todos los órganos provinciales, funciones
decisorias sobre enajenación de bienes y contracción de gastos que
superen una determinada cuantía,
El Presidente de la diputación
Su elección corresponde al Pleno, que lo elige de entre sus miembros por mayoría absoluta, en
primera votación; por mayoría simple en segunda.
El nuevo Presidente se elegirá de acuerdo con el sistema previsto para los Alcaldes.
El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el presupuesto, a cuyo fin dispone gastos dentro
de los límites de su competencia, concierta operaciones de crédito, contrataciones y concesiones cuyo
importe no supere la cuantía que la Ley precisa.
Como jefe de personal, aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla
aprobados por el Pleno, las bases de las pruebas para la selección de personal y para los concursos de
provisión de puestos de trabajo, distribuye las retribuciones complementarias que no sean fijas y
periódicas, nombrar y sancionar a los funcionarios.
LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
91
Regulación tras la Constitución de 1978 y regulación en la LBRL
La Cº de 1978 no estableció una tabla de competencias locales, sino que todas las competencias
públicas las repartió entre el Estado y las CCAA. Establece que los Municipios y demás Entes
territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos (art 137),
remitiendo al legislador ordinario la determinación de la competencia de las Entidades locales, sin llegar
a definir constitucionalmente ningún ámbito material.
La vigente LBRL de 1985 establece la legitimación o capacidad del Municipio “para promover toda
clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal”.
Competencias obligatorias mínimas: el art 26 identifica una serie de funciones mínimas a prestar
por los Municipios por sí o asociados con otros:
Parque público,
Biblioteca pública,
Mercado
Tratamiento de residuos.
Protección civil,
Prestación de servicios sociales,
Prevención y extinción de incendios,
Instalaciones deportivas públicas
Matadero.
Ante un eventual incumplimiento de estos servicios mínimos, la Ley establece en su art. 26 que:
La Comunidad Autónoma dispensará los servicios mínimos cuando por sus características
peculiares resulte imposible o muy difícil cumplimiento al prestación por los Ayuntamientos
92
Por otra parte, establece que la ayuda de las Diputaciones Provinciales a los Municipios estará
orientada preferentemente el establecimiento y adecuada prestación de estos servicios mínimos.
El art 11 de la Carta Europea de Autonomía Local, una LO modificó la Ley Orgánica del TC para que
puedan ser objeto de impugnación ante éste, por parte de los entes locales, aquéllas leyes del Estado o
de las CCAA que pudieran resultar no respetuosas de dicha autonomía.
Para plantear el conflicto están legitimados los Municipios o Provincias que sean únicos
destinatarios de la ley, si ésta no es particular sino general, estarán legitimados:
Para plantear el recurso se necesita el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales
recurrentes con el voto favorable de la mayoría absoluta del nº legal de miembros de las mismas, y
además, con carácter preceptivo pero NO vinculante, un informe del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la CCA.
Se entiende que son competencias propias supone ejercerlas con autonomía, sin sujeción a
controles o tutelas y bajo la propia responsabilidad, pudiendo cooperar con administraciones
superiores sin perder su autonomía, pero esta autonomía SÍ se pierde cuando se le somete a
técnicas más imperativas como la planificación sectorial (art. 58).
LAS COMPETENCIAS PARTICIPADAS entre las administraciones superiores y la local no sea factible
de división y de su ejercicio coordinado, la LBRL autoriza a resolver mediante procedimientos
conjuntos en los que sólo uno de los Entes territoriales ostenta la potestad decisoria final, pero
dando participación a los Entes interesados mediante informes, propuestas, etc. art. 62
93
y control de oportunidad por el delegante que, en todo caso, habrán de respetar la potestad de auto
organización de los servicios de la entidad local.
La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar
instrucciones técnicas de carácter general, recabar información sobre la gestión municipal, enviar
comisionados y formular los requerimientos pertinentes para subsanar las deficiencias observadas.
Los actos del Municipio se ajustarán a la legislación del Estado, Comunidad Autónoma o
reglamentación de la Entidad local delegante y podrán ser recurridas ante los órganos competentes de
éste (art. 27).
Competencia de atribución o propias: las que le asignen las Leyes del Estado y de las CCAA sobre
cualquier campo de actuación pública, y en todo caso (art. 36 de la Ley 53/2003 de 16 de diciembre de
medidas para la modernización del Gobierno local):
La provincia puede ejercer por delegación competencias que corresponden al Estado y a las
CCAA siempre que sean de “mera ejecución”. La delegación, regulada en los mismos términos que
para los Municipios, significa que deberá ser aceptada por la Diputación Provincial y que se
acompañará de los medios personales, materiales y económicos necesarios, correspondiendo a la
Administración delegante dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar
instrucciones técnicas, recabar información y revocar la delegación en caso de incumplimiento
(art. 37).
94
La tutela municipal en la doctrina del TC
La puesta en vigor de la Constitución de 1978 supuso una condena de las técnicas de tutela que la
Sentencia del TC de 2 de febrero de 1981, declaró contrarias a la autonomía local, anulando buena
parte de la regulación de la Ley de Régimen Local de 1955.
La facultad de disolución de los órganos de las corporaciones locales: sólo en el caso de gestión
gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de obligaciones
constitucionales. Facultad atribuida al Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con
conocimiento del Consejo de Gobierno de la CCAA correspondiente, o a solicitud de esta,
requiriéndose en previo acuerdo favorable del Senado.
En el caso de que la Entidad local incumpliere con las obligaciones que tiene por la Ley, y que
afectase al ejercicio de competencias de la Admon. del Estado o de la Comunidad Autónoma, y
cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada.
Cuando el acto de alguna Entidad Local infrinja el ordenamiento jurídico. La Administración del
Estado o de la Comunidad Autónoma le puede requerir para que lo anule, motivadamente con
expresión de la normativa vulnerada o impugnarlo directamente ante la jurisdicción contencioso-
admistrativa (Art.65).
Cuando el acto o acuerdo de la Entidad Local menoscabe las competencias del Estado o CCAA,
interfiera su ejercicio o se exceda de su propia competencia. Cabe impugnación por aquellas en
el plazo de 15 días, debiendo precisar la impugnación la lesión, o extralimitación competencial
que la motiva y las normas legales vulneradas, pudiendo contener la impugnación petición de
suspensión. (Art. 66).
Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España. El Delegado del
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporación y en el caso de no ser atendido
en el plazo de 15 días, podrá suspender el acuerdo y adoptar las medidas pertinentes a la
protección de dicho interés en el plazo de 10 días.
95
La vuelta al control gubernativo: estabilidad presupuestaria y sostenibilidad económica
Se entiende que existe sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a
los proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre morosidad.
La Administración advertida tendrá el plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para
evitar el riesgo, que serán comunicadas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Si
no se adoptasen las medidas o el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas aprecia que son
insuficientes para corregir el riesgo, se aplicarán las medidas correctivas previstas.
Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario. El Estado y las Comunidades
Autónomas habrán de estar autorizados por Ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las
atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto
96
de la Hacienda municipal, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la
Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de
duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad
financiera de las nuevas competencias.
En especial, la coordinación de las Entidades Locales tendrá por objeto asegurar el cumplimiento
de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Las funciones de coordinación serán compatibles con la autonomía de las Entidades Locales
El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover
actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones
de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo.
2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del
Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:
Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley
debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios
de:
Descentralización,
Eficiencia,
Estabilidad y sostenibilidad financiera.
La Ley a que se refiere el apartado anterior deberá ir acompañada de una memoria económica
que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el
cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la
actividad. La Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia
financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las
Administraciones Públicas.
97
El artículo 27 queda redactado como sigue:
La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, que no podrá
ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración
delegante y los medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda
suponer un mayor gasto de las Administraciones Públicas.
Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma
provincia una o varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios
homogéneos.
Facilitar el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la reserva de sus puestos de
trabajo en el sector público o privado.
A los que no tengan dedicación exclusiva se les garantiza, durante el periodo de su mandato, la
permanencia en el centro o centros de trabajo, públicos o privados, en el que estuvieren prestando
servicios en el momento de la elección, sin que puedan ser trasladados u obligados a concursar a otras
plazas vacantes en distintos lugares.
Retribuirlos.
Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos
cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, serán dados de alta en la Seguridad Social,
siendo incompatible con otra retribución con cargo a los presupuestos públicos.
98
Los miembros de las Corporaciones sujetos al Estatuto de los Trabajadores tendrán derecho a
obtener en la empresa el tiempo indispensable para asistir a los órganos colegiados o delegaciones de
los que formen parte.
Sesiones.
Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades Locales (el Pleno, Comisión de
Gobierno y los órganos eventuales que puedan crearse) pueden ser de 2 clases:
- Extraordinarias: cuando así lo decida el Presidente o lo solicite la cuarta parte, al menos, del
número legal de miembros de la Corporación, sin que en ningún caso pueda solicitar un concejal
más de tres anualmente. En este último caso, la celebración no podrá demorarse por más de 15
días hábiles desde su solicitud, no pudiendo incorporarse el asunto al orden del día de un Pleno
ordinario, o de otro extraordinario con más asuntos si no lo autorizan expresamente los solicitantes en
la convocatoria.
Salvo caso de fuerza mayor las sesiones se celebrarán en la Casa Consistorial y serán públicas
salvo el debate y la votación en aquellos asuntos que puedan afectar al derecho fundamental de los
ciudadanos (art. 70). Las sesiones de la Junta de Gobierno son secretas.
La convocatoria debe hacerse con al menos 2 días de antelación, salvo las extraordinarias que lo
hayan sido con carácter urgente, cuya convocatoria con ese carácter deberá ser ratificada por el
Pleno, y desde el mismo día de la convocatoria los miembros de la Corporación deberán disponer de
la documentación íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día.
99
Orden del día: fijado por el Alcalde y sólo asuntos previamente dictaminados, informados o sometidos a
consulta de la Comisión informativa que corresponda, (salvo razón de urgencia y ratificado por el Pleno
tal inclusión).
En el orden del día de las SESIONES ORDINARIAS se incluirá siempre el punto de “ruegos y
preguntas”. Serán nulos los acuerdos adoptados en sesiones extraordinarias NO comprendidos en el
orden del día, así como los adoptados en sesiones ordinarias salvo especial y previa declaración de
urgencia con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.
Los Debates de los asuntos serán ordenados por el Alcalde, quien concederá y retirará la
palabra, así como los turnos y cerrará los debates. En los debates podrá emplearse indistintamente
la lengua castellana o la cooficial de la Comunidad Autónoma.
La Votación procede cuando finaliza el debate del asunto. El voto de los Concejales es personal e
indelegable. Las votaciones pueden ser:
Grupos políticos.
Los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con
los derechos y obligaciones que se establezcan con excepción de aquellos que no se integren en el
grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su
grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros NO adscritos.
El Pleno de la Corporación, con cargo a los presupuestos anuales, podrá asignar a los grupos políticos
una dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos, y
otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos.
Los derechos económicos y políticos de los miembros NO adscritos no podrán ser superiores a los que
les hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia.
Régimen de acuerdos.
A los acuerdos de los órganos de las corporaciones locales le son aplicables, como actos
administrativos que son, las reglas generales de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) y prioritariamente las siguientes reglas
de la LBRL:
El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de 1/3 del número legal de miembros del
mismo (y no menos de 3), quórum que deberá mantenerse durante toda la sesión, siendo
necesario la asistencia del Presidente y del Secretario, o de quienes legalmente les sustituyan.
Los acuerdos de las corporaciones locales se adoptarán mediante votación ordinaria, como regla
general, salvo que el pleno acuerde lo contrario (nominal), y por mayoría simple de los presentes
{existe mayoría simple cuando los votos afirmativos son más que los negativos}. En caso de empate se
efectuará una nueva votación y si persistiera decidirá el voto de calidad del Presidente.
Se requerirá la Mayoría absoluta del número legal de miembros, cuando así lo disponga la ley y
cuando se trata de asuntos territoriales como:
100
Delimitación de territorio municipal, alteración del nombre,
etc.
Aprobación/modificación del reglamento orgánico propio
Creación, modificación o disolución de mancomunidades.
Transferencias de funciones o actividades a otras Admin
públicas
Cesión del aprovechamiento de los bienes comunales Etc.
El Secretario extenderá acta de cada sesión en la que hará constar: lugar de reunión ( municipio y local
en que se celebra), día, mes y año, hora en que comienza, nombre y apellidos de los miembros de la
Corporación presentes, los ausentes que hubiesen excusado su ausencia y de los que falten sin
excusa, carácter ordinario o extraordinario de la sesión, y si se celebra en 1ª o 2ª convocatoria,
asistencia del Secretario o de quien legalmente le sustituya, asuntos que se examinen, opiniones
sintetizadas de los grupos o miembros de la Corporación, votaciones que se verifiquen, y en el caso de
las nominales el sentido en que cada miembro emita su voto, en las votaciones ordinarias se hará
constar el número de votos afirmativos, de los negativo y de las abstenciones, se hará constar el sentido
del voto cuando así lo pidan los interesados, parte dispositiva de los acuerdos que adopten, y hora en
que el Presidente levanta la sesión.
El acta una vez aprobada por el Pleno, se transcribirá al Libro de Actas autorizándola con la firma
del Alcalde o Presidente y del Secretario.
Los acuerdos que adopten las corporaciones locales "se publican o notifican". Las ordenanzas,
incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como sus acuerdos se publicarán
en el Boletín Oficial de la provincia (BOP). Los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y
certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, así como
a consultar sus archivos y registros.
Las ordenanzas son verdaderos reglamentos, normas jurídicas y fuentes del derecho.
Los que surjan entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación Local, se
resolverán:
Los conflictos de competencias entre Entidades locales se resuelven por la CCAA o el Estado.
Las Resoluciones del Pleno, Alcaldes o Presidente y las Juntas de Gobierno, salvo en los casos
excepcionales en que:
Una ley sectorial requiere aprobación por Admon del estado o CCAA,
cuando proceda recurso ante éstas en los casos de delegación.
Las resoluciones de autoridades y órganos inferiores en los casos
que resuelvan por delegación del Alcalde, Presidente o de otro
órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa
Las de cualquier autoridad u órganos cuando así lo establezca una
disposición legal.
101
Las previsiones sobre legitimación procesal son:
Podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales, además de las personas legitimadas
en el régimen general del proceso contencioso-administrativo, el Estado y las CCAA.
Además de los 3os. Interesados, están legitimados para impugnar los actos y acuerdos de la
corporación, los miembros de ésta que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.
La LBRL, en favor de los vecinos, recoge la regla tradicional de la acción pública, que les permite
ejercer en nombre de la Entidad local las acciones precisas en defensa de los bienes y derechos de
ésta cuando, previo requerimiento, la corporación local no las hubieren ejercitado (art. 68).
Existirá un doble control de las entidades integrantes del sector público estatal, una supervisión
continua desde su creación por el Ministerio de Hacienda y un control de eficacia, centrado en el
cumplimiento de los objetivos propios de la entidad, ejercido anualmente por el Departamento al que
esté adscrita la entidad u organismo, sin perjuicio del control de la gestión económico financiera por la
Intervención, lo que permitirá evaluar de forma continua la pervivencia de las razones que justificaron la
creación de cada entidad y su sostenibilidad futura.
Las entidades que integran el sector público institucional están sometidas en su actuación a los
principios de:
Legalidad,
Eficiencia,
Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
Transparencia en su gestión.
El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, se configura como un
registro público administrativo que garantiza la información pública y la ordenación de todas las
entidades integrantes del sector público institucional cualquiera que sea su naturaleza jurídica.
El Inventario de Entidades del Sector Público contendrá, al menos, información actualizada sobre la
naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de financiación, estructura de dominio, en su caso, la
condición de medio propio, regímenes de contabilidad, presupuestario y de control así como la
clasificación en términos de contabilidad nacional, de cada una de las entidades integrantes del
sector público institucional.
102
Composición y clasificación del sector público institucional estatal.
La Administración General del Estado o entidad integrante del sector público institucional estatal no
podrá, por sí misma ni en colaboración con otras entidades públicas o privadas, crear, ni ejercer el
control efectivo, directa ni indirectamente, sobre ningún otro tipo de entidad distinta de las enumeradas
en este artículo, con independencia de su naturaleza y régimen jurídico.
Son organismos públicos dependientes o vinculados a la Administración General del Estado, bien
directamente o bien a través de otro organismo público, los creados para la realización de
actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de
producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación; actividades de contenido
económico reservadas a las Administraciones Públicas; así como la supervisión o regulación de
sectores económicos, y cuyas características justifiquen su organización en régimen de
descentralización funcional o de independencia.
Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para
el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad
expropiatoria
Estructura organizativa
Los organismos públicos estatales de la misma naturaleza jurídica podrán fusionarse bien mediante
su extinción e integración en un nuevo organismo público, bien mediante su extinción por ser
absorbido por otro organismo público ya existente.
103
La fusión se llevará a cabo mediante norma reglamentaria, aunque suponga modificación de la
Ley de creación.
La norma de creación de los organismos públicos del sector público estatal incluirá la gestión
compartida de algunos o todos los servicios comunes, salvo que la decisión de no compartirlos se
justifique, en la memoria que acompañe a la norma de creación.
Definición.
Los organismos autónomos son entidades de derecho público, con:
Con independencia de cuál sea su denominación, cuando un organismo público tenga la naturaleza
jurídica de organismo autónomo deberá figurar en su denominación la indicación «organismo
autónomo» o su abreviatura «O.A.».
El personal al servicio de los organismos autónomos será funcionario o laboral, y se regirá por lo
previsto en la Ley 7/2007, de 12 de abril, y demás normativa reguladora de los funcionarios
públicos y por la normativa laboral.
El nombramiento de los titulares de los órganos de los organismos autónomos se regirá por las
normas aplicables a la Administración General del Estado.
El titular del máximo órgano de dirección del organismo tendrá atribuidas, en materia de gestión de
recursos humanos, las facultades que le asigne la legislación específica.
El titular del máximo órgano de dirección del organismo autónomo será el órgano de contratación.
104
Régimen económico-financiero y patrimonial.
Los organismos autónomos tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio propio,
distinto del de la Administración Pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que
sean titulares.
La gestión y administración de sus bienes y derechos propios, así como de aquellos del Patrimonio de
la Administración que se les adscriban para el cumplimiento de sus fines, será ejercida de acuerdo a lo
establecido para los organismos autónomos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre.
Los recursos económicos de los organismos autónomos podrán provenir de las siguientes fuentes:
Definición.
Con independencia de cuál sea su denominación, cuando un organismo público tenga naturaleza
jurídica de entidad pública empresarial deberá figurar en su denominación la indicación de «entidad
pública empresarial» o su abreviatura «E.P.E».
Régimen jurídico.
Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de
la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas
y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en su Ley de creación, sus
estatutos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y el resto de normas de derecho administrativo general y
especial que le sean de aplicación.
105
Ejercicio de potestades administrativas.
Las potestades administrativas atribuidas a las entidades públicas empresariales sólo pueden ser
ejercidas por aquellos órganos de éstas a los que los estatutos se les asignen expresamente esta
facultad.
No obstante, a los efectos de esta Ley, los órganos de las entidades públicas empresariales no son
asimilables en cuanto a su rango administrativo al de los órganos de la Administración General
del Estado, salvo las excepciones que, a determinados efectos se fijen, en cada caso, en sus estatutos.
El personal de las entidades públicas empresariales se rige por el Derecho laboral, con las
especificaciones dispuestas en este artículo y las excepciones relativas a los funcionarios públicos
de la Administración General del Estado, quienes se regirán por lo previsto en la Ley 7/2007, de 12 de
abril y demás normativa reguladora de los funcionarios públicos o por la normativa laboral.
La selección del personal laboral de estas entidades se realizará conforme a las siguientes reglas:
a) El personal directivo, que se determinará en los estatutos de la entidad, será nombrado con
arreglo a los criterios establecidos en el apartado 11 del artículo 55, atendiendo a la
experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o
privada.
b) El resto del personal será seleccionado mediante convocatoria pública basada en los
principios de igualdad, mérito y capacidad.
La Ley de creación de cada entidad pública empresarial deberá determinar las condiciones
conforme a las cuales, los funcionarios de la Administración General del Estado, podrán cubrir
destinos en la referida entidad, y establecerá, asimismo, las competencias que a la misma
correspondan sobre este personal que, en todo caso, serán las que tengan legalmente atribuidas los
Organismos autónomos.
La contratación de las entidades públicas empresariales se rige por las previsiones contenidas al
respecto en la legislación de contratos del sector público.
Las entidades públicas empresariales tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio
propio, distinto del de la Administración Pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos de
los que sean titulares.
La gestión y administración de sus bienes y derechos propios, así como de aquellos del Patrimonio
de la Administración que se les adscriban para el cumplimiento de sus fines, será ejercida de acuerdo
con lo previsto en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre.
Las entidades públicas empresariales podrán financiarse con los ingresos que se deriven de sus
operaciones, obtenidos como contraprestación de sus actividades comerciales, y con los recursos
económicos que provengan de las siguientes fuentes:
106
a) Los bienes y valores que constituyen su patrimonio.
b) Los productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso
que pudiera serle atribuido.
c) Excepcionalmente, cuando así lo prevea la Ley de creación, podrá
financiarse con los recursos económicos que provengan de las
siguientes fuentes:
d) Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los
Presupuestos Generales del Estado.
e) Las transferencias corrientes o de capital que procedan de las
Administraciones o entidades públicas.
f) Las donaciones, legados, patrocinios y otras aportaciones de entidades
privadas y de particulares.
Definición.
Son autoridades administrativas independientes de ámbito estatal las entidades de derecho público que,
vinculadas a la Administración General del Estado y con personalidad jurídica propia, tienen
atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre sectores económicos
o actividades determinadas, por requerir su desempeño de independencia funcional o una
especial autonomía respecto de la Administración General del Estado, lo que deberá determinarse en
una norma con rango de Ley.
Con independencia de cuál sea su denominación, cuando una entidad tenga la naturaleza jurídica de
autoridad administrativa independiente deberá figurar en su denominación la indicación «autoridad
administrativa independiente» o su abreviatura «A.A.I.».
Régimen jurídico.
Las autoridades administrativas independientes se regirán por su Ley de creación, sus estatutos y la
legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente y en
cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, por lo dispuesto en esta Ley, en particular lo
dispuesto para organismos autónomos, la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de
14 de noviembre, la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, así como el resto de las normas de derecho
administrativo general y especial que le sea de aplicación. En defecto de norma administrativa, se
aplicará el derecho común.
107
DE LAS SOCIEDADES MERCANTILES ESTATALES abreviatura «S.M.E
Definición.
Se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad mercantil sobre la que se ejerce control
estatal:
a) Bien porque la participación directa, en su capital social de la Administración General del Estado
o alguna de las entidades que, conforme a lo dispuesto en el artículo 84, integran el sector público
institucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50 por 100.
En la denominación de las sociedades mercantiles que tengan la condición de estatales deberá figurar
necesariamente la indicación «sociedad mercantil estatal» o su abreviatura «S.M.E.».
Principios rectores.
La Administración General del Estado y las entidades integrantes del sector público institucional, en
cuanto titulares del capital social de las sociedades mercantiles estatales, perseguirán la eficiencia,
transparencia y buen gobierno en la gestión de dichas sociedades mercantiles, para lo cual
promoverán las buenas prácticas y códigos de conducta adecuados a la naturaleza de cada entidad.
Todo ello sin perjuicio de la supervisión general que ejercerá el accionista sobre el
funcionamiento de la sociedad mercantil estatal, conforme prevé la Ley 33/2003, de 3 de noviembre,
del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Régimen jurídico.
Las sociedades mercantiles estatales se regirán por lo previsto en esta Ley, por lo previsto en la
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en
que le sea de aplicación la normativa:
Presupuestaria,
Contable,
De personal,
De control económico-financiero
De contratación.
En ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública,
sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de potestades administrativas.
Creación y extinción.
La creación de una sociedad mercantil estatal o la adquisición de este carácter de forma sobrevenida
será autorizada mediante acuerdo del Consejo de Ministros que deberá ser acompañado de una
propuesta de estatutos y de un plan de actuación que contendrá, al menos:
a) Las razones que justifican la creación de la sociedad por no poder asumir esas funciones
otra entidad ya existente, así como la inexistencia de duplicidades. A estos efectos, deberá
dejarse constancia del análisis realizado sobre la existencia de órganos o entidades que
desarrollan actividades análogas sobre el mismo territorio y población y las razones por las que
la creación de la nueva sociedad no entraña duplicidad con entidades existentes.
108
b) Un análisis que justifique que la forma jurídica propuesta resulta más eficiente frente a la
creación de un organismo público u otras alternativas de organización que se hayan descartado.
La falta de aprobación del plan de actuación dentro del plazo anual fijado, por causa imputable a la
sociedad y hasta tanto se subsane la omisión, llevará aparejada la paralización de las
aportaciones que deban realizarse a favor de la sociedad con cargo a los presupuestos generales del
Estado.
La Administración General del Estado podrá exigir de oficio al empleado público que designó como
miembro del consejo de administración la responsabilidad en que hubiera incurrido por los daños y
perjuicios causados en sus bienes o derechos cuando hubiera concurrido dolo, o culpa o
negligencia graves, conforme a lo previsto en las leyes administrativas en materia de responsabilidad
patrimonial.
Tutela.
Al autorizar la constitución de una sociedad mercantil estatal con forma de sociedad anónima, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 166.2 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, el Consejo de
Ministros podrá atribuir a un Ministerio, cuyas competencias guarden una relación específica con el
objeto social de la sociedad, la tutela funcional de la misma.
El Ministerio de tutela ejercerá el control de eficacia e instruirá a la sociedad respecto a las líneas
de actuación estratégica y establecerá las prioridades en la ejecución de las mismas, y propondrá
su incorporación a los Presupuestos de Explotación y Capital y Programas de Actuación
Plurianual, previa conformidad, en cuanto a sus aspectos financieros, de la Dirección General del
Patrimonio del Estado si se trata de sociedades cuyo capital corresponda íntegramente a la
Administración General del Estado, o del organismo público que sea titular de su capital.
En este caso, los administradores de las sociedades a las que se hayan impartido estas
instrucciones actuarán diligentemente para su ejecución, y quedarán exonerados de la
responsabilidad prevista en el artículo 236 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, si del cumplimiento de dichas
instrucciones se derivaren consecuencias lesivas.
109
Régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y de personal.
Las sociedades mercantiles estatales formularán y rendirán sus cuentas de acuerdo con los
principios y normas de contabilidad recogidos en el Código de Comercio y el Plan General de
Contabilidad y disposiciones que lo desarrollan.
El personal de las sociedades mercantiles estatales, incluido el que tenga condición de directivo, se
regirá por el Derecho laboral, así como por las normas que le sean de aplicación en función de su
adscripción al sector público estatal, incluyendo siempre entre las mismas la normativa presupuestaria,
especialmente lo que se establezca en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
Son fundaciones del sector público estatal aquellas que reúnan alguno de los requisitos siguientes:
a) Que se constituyan de forma inicial, con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de
la Administración General del Estado o cualquiera de los sujetos integrantes del sector público
institucional estatal, o bien reciban dicha aportación con posterioridad a su constitución.
b) Que el patrimonio de la fundación esté integrado en más de un 50 por ciento por bienes o
derechos aportados o cedidos por sujetos integrantes del sector público institucional
estatal con carácter permanente.
Son actividades propias de las fundaciones del sector público estatal las realizadas, sin ánimo de
lucro, para el cumplimiento de fines de interés general, con independencia de que el servicio se preste
de forma gratuita o mediante contraprestación.
Únicamente podrán realizar actividades relacionadas con el ámbito competencial de las entidades
del sector público fundadoras, debiendo coadyuvar a la consecución de los fines de las mismas, sin
que ello suponga la asunción de sus competencias propias, salvo previsión legal expresa. Las
fundaciones no podrán ejercer potestades públicas.
En la denominación de las fundaciones del sector público estatal deberá figurar necesariamente la
indicación «fundación del sector público» o su abreviatura «F.S.P.».
110
LOS CONSORCIOS abreviatura «C».
Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada,
creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público
institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades
de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.
Fomento,
Prestacionales
Gestión común de servicios públicos
Cuantas otras estén previstas en las leyes.
Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios públicos, en el marco de los
convenios de cooperación transfronteriza en que participen las Administraciones españolas, y de
acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia.
Régimen jurídico.
Los consorcios se regirán por lo establecido en esta Ley, en la normativa autonómica de desarrollo
y sus estatutos.
Régimen de adscripción.
Los estatutos de cada consorcio determinarán la Administración Pública a la que estará adscrito de
conformidad con lo previsto en este artículo.
De acuerdo con los siguientes criterios, ordenados por prioridad en su aplicación y referidos a la
situación en el primer día del ejercicio presupuestario, el consorcio quedará adscrito, en cada
ejercicio presupuestario y por todo este periodo, a la Administración Pública que:
111
h) Tenga mayor número de habitantes o extensión territorial
dependiendo de si los fines definidos en el estatuto están
orientados a la prestación de servicios a las personas, o al
desarrollo de actuaciones sobre el territorio.
Cualquier cambio de adscripción a una Administración Pública, cualquiera que fuere su causa,
conllevará la modificación de los estatutos del consorcio en un plazo no superior a seis meses,
contados desde el inicio del ejercicio presupuestario siguiente a aquel en se produjo el cambio de
adscripción.
Régimen de personal.
El personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder
exclusivamente de las Administraciones participantes.
Se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de
control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio.
Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la
Administración Pública de adscripción.
Los consorcios se regirán por las normas patrimoniales de la Administración Pública a la que estén
adscritos.
Creación.
Los consorcios se crearán mediante convenio suscrito por las Administraciones, organismos públicos
o entidades participantes.
En los consorcios en los que participe la Administración General del Estado o sus organismos públicos y
entidades vinculados o dependientes se requerirá:
112
c) Del convenio formarán parte:
Los estatutos,
Un plan de actuación,
Una proyección presupuestaria trienal,
El informe preceptivo favorable del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas.
El convenio suscrito junto con los estatutos, así como sus modificaciones, serán objeto de publicación
en el «Boletín Oficial del Estado».
Gestión Directa: de los servicios públicos es la que realizan las Corporaciones locales por sí
mismas, desde su estructura central o bien mediante organismos especializados con o sin personalidad
jurídica. Admitía las siguientes modalidades:
La Ley de Bases de RL de 1985 sustituye la expresión fundación pública del servicio por
Organismo autónomo municipal. Los Ente locales pueden crear también fundaciones privadas
acogiéndose a la Ley de Fundaciones.
Sobre esta regulación anterior incide la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno
Local, resultando las siguientes fórmulas organizativas de gestión directa:
Gestión Directa Sin Órgano Especial de Admón: deberá seguirse para la prestación de servicios
que impliquen el ejercicio de autoridad. La Corporación asume su propio riesgo y todos los poderes
de decisión y gestión, atendiendo al servicio mediante personal de plantilla retribuido con fondos del
presupuesto ordinario. Se podrá designar un administrador del servicio.
Está dotada de una mayor autonomía financiera, tendrá sección presupuestaria propia, nutrida
por el producto de las prestaciones y por las subvenciones que recibiesen, estableciéndose una
contabilidad especial que obliga a publicar sus balances y liquidaciones.
113
Para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones sobre las estatales.
Peculiaridades: la normativa local prescribe que:
La “independencia” es aquí respecto del poder ejecutivo, del Gobierno, se alcanza privándole o
limitándole el poder de nombramiento o destitución de los directivos. Se trata de una cierta
independencia orgánica, antesala a la funcional.
En las administraciones independientes sus directivos están blindados frente a la jerarquía del
gobierno y por ello pueden desconocer sus órdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados.
Las limitaciones al poder gubernamental son, a veces, simple autolimitación del ejecutivo a favor
de los titulares de los órganos (caso del Banco de España o de la CNMV: respetar a los nombrados
por un plazo de 4 años).
En España, el primer organismo al que la Ley llamó independiente, la Junta de Energía Nuclear, lo
fue por razones de seguridad.
114
SUPUESTOS DE AUTONOMÍA INSTITUCIONAL CONSTITUCIONALMENTE GARANTIZADA
No todos los órganos que cita la Constitución, al margen del Poder judicial y del Parlamento,
pueden ser catalogados como Administraciones independientes.
Así el Defensor del Pueblo o el Tribunal de Cuentas, cuya función es, justamente, la de controlar a la
Administración y tiene una clara vocación de dependencia del poder legislativo por expreso
mandato de la Constitución. Quedan fuera de nuestra reflexión.
También hay que marginar del concepto de Administración independiente al Consejo de Estado, al
que la Constitución se refiere como “el supremo órgano consultivo del Gobierno”. Pertenece a la
categoría de los órganos constitucionales.
Respecto al Consejo Económico y Social, previsto en el art 131 CE, pudiera cuestionarse si puede ser
o no una Administración independiente. El carácter consultivo de este organismo descarta que se
planee su asimilación a las Administraciones independientes.
En el caso de las Universidades, atribuye el Gobierno de cada Universidad a diversos órganos: Claustro
Universitario, Junta de Gobierno y Rector. Todos ellos son elegidos por los miembros de la comunidad
universitaria, concepto que incluye, además de los profesores, al personal no docente y a los alumnos.
Los miembros de estos órganos colegiados, así como el Rector, son nombrados y cesados, sin
intervención alguna del Gobierno o del gobierno de las CCAA de que dependen la mayoría salvo la
UNED, competencia del Estado.
el Consejo de la Juventud de España, es una Entidad de Derecho público con personalidad jurídica y
patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, que se concretan en una
actividad de fomento del asociacionismo juvenil y en la colaboración con la Administración. En los
órganos rectores de este organismo, la Asamblea y la Comisión Permanente, no existe ningún miembro
designado por el Gobierno, formándose, exclusivamente por los delegados de las diversas asociaciones
que pueden ser miembros del Consejo, en número variable, según el grupo en que se clasifican y en
función del número de afiliados y ámbito de implantación.
Otro supuesto de Administración independiente que se pretende cobijar en una cita constitucional es el
Ente público RTVE, cuyo ,modelo han seguido las televisiones autonómicas y cuyas singularidades
organizativas se intentan justificar en el artículo 20.3 de la CE: “La Ley regulará la organización y el
control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier
Ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos,
respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España”.
La intervención del poder legislativo en la organización y control de RTVE y lo mismo puede decirse de
las televisiones autonómicas, ha resultado tan determinante, que bien pudiera calificarse a RTVE como
un servicio público parlamentario.
La Corporación RTVE es una sociedad mercantil estatal que, a su vez, dispone de 2 sociedades filiales
mercantiles encargadas de la prestación directa del servicio público: La Sociedad Mercantil Estatal
Televisión Española en el ámbito de los servicios de televisión, conexos e interactivos; y la Sociedad
Mercantil Estatal Radio Nacional de España, en el ámbito de los servicios de radio, conexos e
interactivos.
115
ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES NO PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN
Si los diseños del Consejo de la Juventud y de RTVE responden, a nuestros juicio, a diseños basados
en interpretaciones contrarias a la CE, otras Administraciones independientes se han constituido sin
mención alguna en aquella, y sin reparar si es o no constitucionalmente lícito que se sustraigan al
Gobierno los poderes de nombramiento y remoción de los titulares de sus órganos de dirección.
La Administración Electoral:
Organización sin personalidad jurídica, sin previsión constitucional expresa; es un supuesto claro de
la Administración independiente. Su misión es la de asegurar la objetividad de las consultas
electorales. Está integrada su Junta Central por magistrados profesionales en cuyo nombramiento
no tiene influencia alguna el gobierno. Los poderes de esta Administración son prácticamente
omnímodos (totales) durante el proceso electoral, la campaña y la proclamación de candidatos y
elegidos.
El Banco de España:
Con arreglo a la técnica del mandato de plazo fijo se ha pretendido asegurar una cierta neutralidad o
independencia del Gobierno a organismos que tradicionalmente la vienen reclamando por sus
trascendentales funciones económicas como es el caso del Banco de España, al que la Ley 30/1980 de
21-6 le dotó de “autonomía respecto a la Administración del Estado”. La autonomía orgánica consiste
en la inamovilidad del Gobernador, Subgobernador y los 6 Consejeros durante un mandato de 6
años, los cuales, una vez nombrados por el Gobierno, no pueden ser separados libremente por él,
sino por incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones, incumplimiento grave de sus
obligaciones, incompatibilidad sobrevenida o procesamiento por delito doloso.
A su Consejo “corresponde el ejercicio de todas las competencias establecidas en la Ley y las que le
atribuyan el Gobierno o el Ministro de Economía y Hacienda”. Integrado por Presidente,
Vicepresidente y tres Consejeros nombrados por el Gobierno entre personas de reconocida
competencia en materias relacionadas con el mercado de valores. Mandato de 4 años, del cual solo
podrán separados por los mismos motivos expresados en párrafo anterior en relación a las autoridades
del Banco de España
116
La Agencia Española de Protección de Datos:
Tiene por objeto salvaguardar las condiciones de competencia efectiva en el mercado de las
telecomunicaciones y de los servicios audiovisuales, telemáticos e interactivos, velar por la
correcta formación de los precios en este mercado y ejercer de órgano arbitral en los conflictos que
surjan en el sector.
La Comisión, con la misma misión de velar por la libre competencia en el mercado de las
telecomunicaciones, podrá dictar instrucciones para las entidades que operen en el sector que
serán vinculantes una vez publicadas en el BOE. También interpretará las cláusulas de contratos
concesionales que protejan la libre competencia y ejercerá el control sobre los procesos de
concentración de empresas, y de los acuerdos entre los agentes participantes en los mercados de las
telecomunicaciones y de los servicios.
Para cumplir estas funciones se atribuye a la Comisión una potestad arbitral sobre los conflictos que
puedan surgir entre operadores de redes y servicios; potestad que dice la Ley que “no tendrá
carácter público”. Tiene la Comisión la atribución de potestad sancionadora para corregir el
incumplimiento de las instrucciones dictadas para salvaguardar la libre competencia.
Se configura también la Comisión como órgano consultivo del Gobierno y del Ministerio de
Fomento en los asuntos concernientes al mercado y a la regulación de las telecomunicaciones y
de los servicios. En cuanto a su intendencia, la Comisión tendrá patrimonio propio, independiente
del patrimonio del Estado.
La Comisión está regida por un Consejo de Administración, compuesto por el Presidente, 8 vocales
y un Secretario con voz pero sin voto. El Ministro de Industria y Energía o alto cargo del Ministerio
en quien delegue, podrá asistir a las reuniones del Consejo de Administración con voz pero sin
voto, cuando lo juzguen preciso a la vista de los asuntos incluidos en el correspondiente orden del día.
El Presidente y los vocales serán nombrados entre personas de reconocida competencia técnica
y profesional, mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Industria y Energía, por un
periodo de 6 años, previa comparecencia del mismo y debate en la Comisión competente del
Congreso de los Diputados. Pueden ser renovados por un periodo de la misma duración y solo
podrán ser cesados por causas tasadas.
117
Autoridades Portuarias:
La Administración del Estado está en franca minoría; solo está representada, además de por:
El Capitán Marítimo,
Por 4 vocales, de los cuales uno será un Abogado del Estado y otro funcionario del ente
público Puertos del Estado.
Es un organismo público con personalidad jurídica propia. Es independiente del Gobierno y está
sometido al control parlamentario. Entró en funcionamiento el 7 de octubre de 2013.
Objetivo
El objetivo principal de la CNMC es reforzarse como una institución básica para el funcionamiento
de una economía de libre mercado. Por esta razón, está sometida al control parlamentario, lo que
garantiza su independencia e incrementa la seguridad jurídica. Cuenta con 515 personas, de las que:
327 son laborales y 187 funcionarios. El 75% de ellos son titulados universitarios.
Estructura
Tiene dos órganos de gobierno, un presidente y un consejo formado por diez miembros elegidos
por el Parlamento. Su mandato es de 6 años no renovables y está sometido a un estricto régimen
de incompatibilidades. El consejo se organiza en dos salas, Competencia y Supervisión
Regulatoria, y se reúne en un Pleno donde está representados los 8 consejeros, la vicepresidenta
y el presidente, quien ostenta la representación de la institución y tiene voto de calidad.
Competencia,
Energía,
Telecomunicaciones, y Sector Audiovisual
Transportes y Postal.
-¿Cómo funciona?
En el caso de una investigación o dictamen sobre una operación de concentración o del análisis de los
sectores regulados: las cuatro direcciones de instrucción realizan sus investigaciones y, una vez
concluidas, las envían a la Sala correspondiente del Consejo. Algunos temas exigen la coordinación de
dos direcciones, en estos casos la decisión final sobre la sanción correspondiente o la aprobación del
informe se adopta en el Pleno del Consejo.
Además, se analizan y se emite un dictamen no vinculante sobre todas las normas económicas que
aprueba el Gobierno.
118
Por último, la CNMC es el árbitro en la unificación legislativa de la Ley de Unidad de Mercado: el
resultado es la emisión de resoluciones, informes estudios sobre los sectores regulados de la economía,
expedientes sancionadores de competencia y del sector audiovisual, informes sobre proyectos
normativos. Todos ellos se cuelgan en la web.
Sirve para disponer de ofertas más variadas, de mejor calidad y a menores precios.
Como ciudadano, la competencia le sirve para que la producción nacional sea más competitiva en
el mundo y en el propio país.
LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA
La Administración corporativa, (forman parte de ella en España los Colegios profesionales y las
Cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, dentro de ellas hay razones, constituye el
límite entre los entes públicos y los privados, haciendo de frontera poco definida, porque las
corporaciones, sobre un substrato asociativo, aunque forzoso de carácter privado, cumplen fines
públicos de interés general, lo que se refleja en la aplicación de un régimen jurídico mixto, público
y privado.
Esta dualidad de fines, de elementos y de régimen jurídico, públicos y privados se explica en virtud del
substrato sociológico de las corporaciones, que NO es el conjunto de todos los habitantes de una
circunscripción territorial determinada, como ocurre en los entes locales, o un conjunto de medios
personales y materiales afectados a un servicio público concreto, es el caso de los Entes
institucionales, SINO un grupo humano definido en función de una comunidad de intereses o por
el ejercicio de una determinada actividad. Sobre ese grupo humano real o potencial y cuya natural
tendencia podría ser la constitución de una simple organización privada (asociación o sindicato) para la
asistencia, representación y defensa de sus intereses, interviene el Estado creando una persona
jurídica, atribuyéndole diversos fines relacionados con los intereses públicos , ahorrándose así la forma
de intervenir directamente.
La administración corporativa tiene la adicional ventaja de NO gravar el presupuesto del Estado, pues
su sostenimiento corre a cargo de las cuotas o participaciones de los miembros de la Corporación
y los titulares de sus órganos gestores no perciben dichas aportaciones.
Las Corporaciones se distinguen, a su vez, de las asociaciones privadas y de los sindicatos, por el
origen público de su constitución, las corporaciones son creadas más que por un acuerdo de sus
119
miembros, por un acto de poder que define su estructura y fines, y del que nace formalmente su
personalidad jurídica.
Colegios profesionales.
Cámaras Oficiales de Comercio y otras.
Cofradías de pescadores y otras.
Federaciones deportivas (agrupaciones de profesionales del deporte,
de adscripción obligatoria para su ejercicio profesional)
Comunidades de Regantes, que es una Corporación de intereses
patrimoniales.
Juntas de compensación urbanística y demás Entidades urbanísticas
colaboradoras reguladas en la Ley del Suelo.
EL MARCO CONSTITUCIONAL
Art.36: La Ley regulará las peculiaridades propias del régimen de los Colegios profesionales y el
ejercicio de las profesiones tituladas.
Art.52: La Ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los
intereses económicos que les sean propios.
Reg. Jurídico
Privados (base social privada, defensa de intereses privados de sus miembros, autogestión,
sostenimiento económico a cargo de estos sin financiación pública y ciertos fines privados).
Dando lugar a un régimen jurídico mixto.
Fuentes: es de aplicación:
- Aplicación del Derecho Público: normas o principios, así como el sometimiento de todos los actos al
enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-adva (art 28, 35 y 37 Ley Jurisdiccional) en todo lo
referente a la constitución de sus órganos y aplicación del sistema electoral propio.
Tb la actividad corporativa se somete a Dcho público y sus actos son administrativos, a efectos de
las exigencia de las reglas procedimentales básicas, y de su impugnación contenciosa, esto cuando
las Corporaciones tienen competencias en torno a los fines asignados por sus Leyes o sus Estatutos en
relación con los miembros de la Corporación, (régimen de admisiones o de colegiación, sanciones
120
disciplinarias, aprobación de normas sobre tarifas u honorarios, y actividad certificante, además de otras
funciones o actos análogos.)
En cuanto al patrimonio, sus Bienes privados que NO se benefician de los privilegios de la reivindicación
de oficio, imprescriptibilidad, inembargabilidad, etc., propios de los bienes de los Entes públicos
afectados a un uso o servicio público.
Legitimación para Impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las CCAA a cuyo control o
tutela puedan estas sujetas, así como el principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de
responsabilidad patrimonial entre el Estado o la CCA y la Corporación, cuyas deudas y
responsabilidades no pueden nunca afectar a aquellos Entes territoriales.
Relaciones de Tutela: no pueden establecerse reglas generales y hay que atender a las de leyes
estatales y autonómicas y normas constitutivas de cada Corporación para dar cuenta de los actos
sujetos a aprobación del Estado o de la CCA, los poderes de éstos para intervenir por vía de sustitución
en las crisis de gobierno de los órganos corporativos y, para saber si se dan recursos de alzada ante el
Estado o la CCA con carácter previo a la impugnación jurisdiccional.
Fines: Sus fines se enuncian con una fórmula general que comprende la ordenación del ejercicio
de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa de los intereses
profesionales de los colegiados.
Creación: La creación de una organización colegial debe hacerse por Ley a petición de los
profesionales interesados.
La Ley reconoce una gran autonomía a los Colegios, que no se subordinan a un Ministerio,
consecuentemente, los actos de los Colegios y Consejos Generales NO son recurribles ante la
Administración SINO directamente ante los Tribunales una vez agotados los recursos
corporativos.
Organización: En materia de organización, los Colegios pueden tener ámbito nacional, o provincial-
regional. En este 2º caso se crea una organización de 2º grado que es el Consejo General (inexistentes
cuando el Colegio tiene ámbito nacional).
Reglas: Como reglas de fondo de la organización de las profesiones colegiadas, la Ley establece:
El principio de colegiación obligatoria, por la que “será requisito indispensable para el ejercicio de
las profesiones colegiadas la incorporación al colegio en cuyo ámbito territorial se pretenda ejercer la
121
profesión”, resultando a este respecto en la actualidad suficiente la colegiación en cualquiera de los
colegios para poder ejercer la profesión en cualquier parte del territorio nacional = colegiación
única
El visado, solo se impondrá por los colegios prof. a petición expresa del cliente (incluyendo a las
AAPP cuando actúen como tales), o cuando lo establezca el Gobierno por RD.
Los órganos con competencia resolutoria, órganos activos, necesitan del apoyo técnico de otros
para preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de técnicas de diversa
naturaleza, en función de la estructura de los órganos que la cumplen (unipersonal y colegial, estable y
transitoria) y de la forma de comunicación con el órgano activo al que asesoran (directa o inmediata, o a
través de un procedimiento formalizado).
Se observa que la posibilidad para los órganos activos de solicitar consultas y asesoramiento, opiniones
formales o informales (de otros órganos o de los administrados) está originando fenómenos patológicos
cuya consecuencia más visible es una cierta paralización de la acción administrativa. Se viene
observando que la resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias (por ejemplo, la creación de
comisiones), la inercia y la lentitud, son defectos indiscutibles de las Admón contemporáneas.
En parte se debe a la necesidad real o simulada, de asistencia y asesoramiento que parecen padecer
los órganos de decisión y tras la que, muchas veces, se oculta el miedo a la responsabilidad que se
intenta eludir, retrasar o compartir, so pretexto de una mayor estudio, de la consulta a otros órganos,
audiencias, encuestas, etc. De la consulta-información, se está pasando a la consulta-negociación y,
hay que añadir una búsqueda obsesiva por la omnirrepresentación, de la unanimidad, del consenso,
causa de la parálisis que se observa en muchas instituciones.
Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad (potenciada desde la Admón
napoleónica), en aplicación del principio de que “deliberar y juzgar es función de muchos y
ejecutar es función de uno solo”, así como por las correspondiente separación entre órganos activos
y consultivos. La estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano
consultado y el asistido, que se comunican a través de un procedimiento formalizado.
Distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos
operativos sin seguir un procedimiento formalizado. El informe y la petición de asistencia pueden
manifestarse oralmente o por escrito. Aunque se compongan de varias personas, la estructura
de estos órganos no es colegial sino jerárquica (un Jefe y varios subordinados), no produciéndose
votaciones que lleven a la formulación del informe como expresión del parecer conjunto. A este tipo de
organización consultiva responden, los Estados Mayores en la Admón Militar y los Gabinetes de
los Ministros en la Admón Civil (personas de su confianza, funcionarios o no, que aquél nombra y que
cesan con él), así como las asesorías jurídicas y económicas, entre otras.
122
La Admón consultiva no se agota aquí, sino que existe un nº indeterminado y creciente de órganos con
las más diversas denominaciones (consejos de dirección, comités, comisiones, etc.), que cumplen
funciones consultivas en todos los niveles de la Admón central y periférica.
EL CONSEJO DE ESTADO
Sin embargo, La Constitución de 1978 aseguró la continuidad institucional del Consejo de Estado y sus
funciones de asesoramiento jurídico. La CE, prevé y aseguró su continuidad institucional porque los
constituyentes de 1978 lo citaron (art.153) para exigir su dictamen preceptivo en el ejercicio de la
delegación de materias de titularidad estatal a las CCAA y, sobre todo, porque en función de lo
dispuesto en el Art.107, lo configuraron como "supremo órgano consultivo del Gobierno",
remitiendo a una Ley Orgánica la regulación de su composición y competencia.
Su actual regulación:
Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.: lo consagra además como un órgano
consultivo, con separación orgánica del Gobierno, pero nombrados en su mayoría por él.
Reglamento Orgánico aprobado por Real Decreto 1647/1980, modificado por el Real Decreto 449/2005
debido a la separación orgánica del Gobierno, se puede plantear el Consejo de Estado como órgano
consultivo u órgano de control.
Su calificación como órgano de control parece más adecuada, por su independencia funcional y la
intervención preceptiva, de asegurar o preservar determinadas aplicaciones del OJ de la intervención
e interpretación exclusiva del G o de la Admón.
Las garantías de las que se le inviste lo caracterizan más como órgano de control, que son las
propias de los órganos judiciales: “ejerce la función consultiva con autonomía orgánica y funcional,
para garantizar su objetividad e independencia”; y por la finalidad de sus intervenciones: “se velará por
la observancia de la C y del resto del OJ”, propias de los órganos de control.
El control es básicamente jurídico, pero cuando lo exija la índole del asunto o lo solicite la autoridad
consultante o para mayor eficacia de la Admón en el cumplimiento de sus fines el control puede
extenderse a la oportunidad y conveniencia de los proyectos de disposiciones o resoluciones sobre los
que es consultado.
Por el contrario, el G controla el nombramiento de una serie de consejeros. Tiene la facultad de nombrar
al Presidente y a los Consejeros permanentes y electivos.
Fuera de las materias donde su dictamen es preceptivo actúa como órgano consultivo de cualquier
asunto que estime el G, sus Ministros y los Consejeros de las CCAA. Esta vía se utiliza
normalmente para reforzar o descargar parte de la responsabilidad.
Una de las funciones asignadas por la LOPJ de 1985 al CdeE es, parcialmente, la de constitucional
decisorio en el de los conflictos de competencias entre la Admón y los Tribunales. Tres
Consejeros permanentes del CdeE forman parte, junto con dos magistrados del TS y su
Presidente (con voto de calidad) del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que resuelve dichos
conflictos.
123
El TC ha declarado, en relación con esta función que el CdeE tiene carácter de órgano del Estado con
relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia C establece, ya que sus
funciones consultivas se extienden además a las CCAA.
Esta misma LOrg crea la categoría de Consejeros natos vitalicios para los ex Presidentes del G,
formando parte del Pleno del Consejo.
Composición
El Presidente, que es nombrado libremente por el Consejo de Ministros mediante RD entre
juristas de reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado.
Los Consejeros Permanentes son el núcleo estable y profesional del Consejo, con status
económico del igual o superior al de los Magistrados del TS y les corresponde la Presidencia de
las Secciones, formando junto con el Presidente y el Secretario la Comisión Permanente.
Son nombrados por el G, con carácter inamovible sin límite de tiempo, injubilables por edad.
Los Consejeros Electivos, sin retribuciones fijas, en nº de 10, son nombrados también por el G
por 4 años, entre personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los
poderes del Estado (Diputados, Senadores, Ministros, Presidentes de CCAA, Embajadores,
Rectores de Universidades, Magistrados del TC, etc.). Dos de ellos habrán de haber sido
Presidentes del Consejo Ejecutivo de CA por un mínimo de 8 años.
Los Consejeros Natos son los que ostentan determinados cargos públicos que, con
excepción del Presidente del Consejo General de la Abogacía y los Presidentes de las Reales
Academias (Española, Ciencias Morales y Políticas, y Jurisprudencia y Legislación), son de
nombramiento gubernativo (Fiscal General del Estado, Director General de lo Contencioso,
Presidente de la Comisión General de Codificación, Director del Centro de Estudios
Constitucionales), conservarán su condición en tanto ostenten el cargo determinante de su
nombramiento.
Los Consejeros Natos Vitalicios son todos los ex Presidentes del G que decidan
incorporarse al CdeE.
Las unidades operativas del CdeE son las Secciones, en nº de 10, presididas por un
Consejero Permanente.
124
Competencias
El Consejo de Estado, en Pleno o en Comisión Permanente, podrá elevar al Gobierno las propuestas
que juzgue oportunas acerca de cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le
sugieran.
El Consejo de Estado en Pleno elevará anualmente al Gobierno una memoria en la que, con ocasión
de exponer la actividad del Consejo en el período anterior, recogerá las observaciones sobre el
funcionamiento de los servicios públicos que resulten de los asuntos consultados y las sugerencias de
disposiciones generales y medidas a adoptar para el mejor funcionamiento de la Administración.
LA COMISIÓN PERMANENTE del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes
asuntos:
Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como
sus modificaciones.
Control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las Comunidades Autónomas.
Impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades
Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso.
125
Funcionamiento
Las deliberaciones y acuerdos del Consejo en Pleno y los de la Comisión Permanente requieren
la presencia del Presidente o de quien haga sus veces, la de la mitad, al menos, de los Consejeros
que lo formen y la del Secretario general o quien le sustituya.
El Presidente y los Consejeros de Estado tendrán la obligación de inhibirse del conocimiento de los
asuntos en cuyo despacho hubieren intervenido, o que interesen a Empresas en cuya dirección,
asesoramiento o administración hubieran participado ellos mismos o personas de su familia
dentro del segundo grado civil por consanguinidad o afinidad.
Los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta de votos de los asistentes. En caso de empate
decidirá el voto de calidad del que presida.
Los miembros que discrepen del dictamen o acuerdo mayoritario podrán formular voto particular por
escrito, dentro del plazo que reglamentariamente se determine.
Corresponde a las Secciones preparar el despacho de los asuntos de los que haya de conocer la
Comisión Permanente.
La distribución de asuntos entre las Secciones, según los ministerios de donde aquellos procedan o su
naturaleza, se fijará por resolución del Presidente del Consejo de Estado, a propuesta de la Comisión
Permanente.
Pueden ser oídos ante el Consejo los directamente interesados en los asuntos sometidos a
consulta. La audiencia se acordará por el Presidente, a petición de aquéllos o de oficio. La
audiencia se concederá, en todo caso, cuando en la consulta esté directamente interesada, y así
lo manifieste, una Comunidad Autónoma.
Por conducto del órgano consultante, o directamente, pueden ser invitados a informar ante el
Consejo, por escrito o de palabra, los Organismos o personas que tuvieran notoria competencia
técnica en las cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos a consulta.
El Consejo, en todo caso, por conducto de su Presidente y a propuesta del Pleno, Comisión
Permanente o Sección respectiva, puede solicitar del órgano consultante que se complete el expediente
con cuantos antecedentes, informes y pruebas estime necesarios, incluso con el parecer de los
Organismos o personas que tuviesen notoria competencia en las cuestiones relacionadas con los
asuntos sometidos a dictamen.
Cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, el
plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el Gobierno o su Presidente fijen otro
inferior.
Si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión
Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir
ulteriormente el dictamen del Pleno.
La configuración que realiza el art 107 CE del Consejo, no descarta que su actuación se extienda al
ámbito autonómico, pero tampoco la impone, posibilitando la aparición de homólogos territoriales que
ofrecían una garantía de control a la legalidad análoga.
126
En STC 1992, se estima constitucionalmente lícita la sustitución del informe preceptivo del Consejo de
Estado por el que pudieran dictar los Consejos autonómicos siempre fueran órganos análogos. La
mayoría de las CCAA se dotaron de ellos.
La Comisión Jurídica Asesora: para salvaguardar la legalidad de los decretos legislativos, reglamentos y
disposiciones generales dictados en ejecución de las leyes y sus modificaciones, así como el informe de
expedientes advos, autonómicos y locales.
Todos los Consejos Consultivos se configuran como órganos colegiados. En unos casos sus integrantes
son elegidos por el Gobierno, en otros, una parte por el Ejecutivo y otra por el Parlamento por mayoría
cualificada. La selección se hace entre juristas de reconocido prestigio, exigiéndoles experiencia
profesional y en algunos casos la condición política de miembro de la CCA.
La especial configuración de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno vasco hace que sus
componentes hayan de ser Letrados de la Secretaría General del Régimen Jurídico, órgano en el que
se incardina.
En Andalucía, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Extremadura y País Vasco, aparecen junto a los
miembros electivos (en imitación al órgano estatal) otros miembros natos o permanentes por ocupar o
haber ocupado un cargo relevante en la CCA. La vinculación política o la pertenencia a la Admón
parece chocar, de una parte, con el carácter técnico-jurídico del órgano y, de otra, con la independencia
que se predica, lo que se intenta paliar estableciendo un nº de Consejeros natos inferior al de electivos
o circunscribiendo su intervención al Pleno, sin que puedan votar, aunque sí participar, en otros órganos
del Consejo.
Asimismo, en la mayor parte de las regulaciones se prevé que, tanto la Admón autonómica puedan
solicitar informes no vinculantes sobre otras materias que, en el caso de Entes locales, se limita a
asuntos de especial relevancia.
127
En España el servicio de asesoramiento jurídico nació en el Ministerio de Hacienda y en su Dirección
General de lo Contencioso, servido por un Cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado,
con unidades orgánicas –Abogacías del Estado- en todos los Departamentos ministeriales, en algunos
Organismos autónomos y en todas las Delegaciones Provinciales de Hacienda.
Pero el asesoramiento jurídico no ha sido competencia exclusiva del Cuerpo de Abogados del E. En el
Ministerio de Justicia, la función asesora corría a cargo de los Cuerpos de Letrados de la Dirección
General de los Registros y del Notariado y del Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia.
Igual ocurre en al Admón militar, se encomienda a los Cuerpos Jurídicos de los Mº del Ejército, Marina y
Aire, cuyos miembros, Auditores, integrados en el Cuerpo Jurídico de la Defensa, asumen también las
funciones propias de la Justicia militar.
Tras la Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas, desarrollada por el
Reglamento aprobado por RD 997/2003, los Abogados del Estado lo son exclusivamente del Estado
pero no de las CCAA ni entes locales, que han creado sus propios cuerpos de funcionarios letrados o se
sirven de abogados libres. Dentro del Estado, tampoco asumen el asesoramiento jurídico del Ministerio
de Defensa, ni la representación y defensa en juicio en el ámbito de las Entidades Gestoras y Servicios
Comunes de la Seguridad Social.
Los Abogados del Estado podrán asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades,
funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos públicos y Órganos Constitucionales, cualquiera
que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos y omisiones relacionadas
con el cargo.
La distinción del control sobre la Administración en externo e interno según el lugar de radicación del
órgano que lo ejerce, debe ser completada con la división de la actividad de control en razón de la
finalidad perseguida. Esta perspectiva nos sitúa ante la realidad de dos formas muy diferenciadas:
128
El gasto no pude comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito
disponible. Es aquí donde actúa la Intervención mediante la “toma de razón” o
“intervenido” cuya función consiste justamente en verificar que el gasto
ordenado está dentro de las partidas presupuestarias de que pude disponer la
autoridad ordenadora del gasto.
Comprometido el gasto, viene la fase de pago, que es competencia del
Ministerio de Hacienda, salvo los supuestos de delegación de organismos con
ordenaciones de pago propias (Ministerio de Defensa y Delegaciones de
Hacienda para pagos periódicos y fijos).
A través de este sistema se pretende hacer más difícil las malversaciones y los gastos irregulares. El
peligro está en que, so pretexto de la fiscalización presupuestaria y contable, la Intervención bloquee la
competencia ordenadora de cada organismo mediante la negativa o retraso del “intervenido”.
En nuestro país los Interventores ejercen la intervención crítica o previa de todo acto, documento o
expediente que puede implicar algún tipo o movimiento de fondos, pudiendo recabar a este efecto toda
clase de antecedentes, documentos o informes. En el caso de los Organismos autónomos, la posición
del Ministerio de Hacienda está reforzada porque un funcionario de este Ministerio lleva la contabilidad
material colaborando activamente con el Interventor. Hay una tendencia controladora del Ministerio de
Hacienda que se manifiesta por su pretensión de control sobre los contratos, los bienes y las
retribuciones de los funcionarios de toda la Administración del Estado.
A su vez, la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas ha convertido a la Dirección General
del Patrimonio del Estado en el gran administrador de los bienes de la Administración con lo que todos
los Ministerios y Organismos del Estado dependen del Ministerio de Hacienda para la afectación de los
bienes inmuebles que necesitan para el cumplimiento de sus fines, asimismo, este Ministerio incide en
la política de retribuciones de los funcionarios públicos.
La tarea principal de las Inspecciones de Servicios es una función de control sobre el propio aparato y
sus servidores, pero también realizar algunas funciones operativas y de asesoramiento de los
administrados.
El control de las Inspecciones de Servicios puede cubrir el ámbito de función del Ministerio y suele
recibir el nombre e Inspección General (Inspección General de servicios del Ministerio de Hacienda, de
Educación y Ciencia etc) o limitarse a controlar la actividad de una Dirección General u organismo
inferior.
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Bien se constituye un grupo o cuerpo especial de Inspectores al que se
accede por nombramiento discrecional entre determinadas categorías de
personas, o bien por concurso u oposición entre los ya pertenecientes a otros
Cuerpos del Ministerio.
En todo caso el problema central de los Cuerpos de Inspección es el de asegurar una cierta
independencia respecto de los funcionarios que han de ser controlados.
Llevan un control externo de naturaleza contable, financiero y de carácter sucesivo, en cuanto que tiene
lugar sobre una actividad administrativa ya realizada.
Según el Art. 136 CE es “el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica
del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las Cortes Generales y
ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la cuenta general
del Estado”.
Además el Tribunal de Cuentas “sin perjuicio de su propia jurisdicción remitirá a las Cortes Generales
un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a
su juicio, se hubiere incurrido”.
El precepto ciñe la competencia del T de Cuentas del Estado al sector público estatal. Otro precepto de
la CE art 153.d) extiende su competencia al control económico y presupuestario de las CCAA y la LO
del propio Tribunal 2/1982 12 mayo, incluye, en una amplia y atrevida interpretación del término
constitucional “sector público estatal, a las Corporaciones locales.
Se compone de 12 Consejeros que eligen al Presidente, y son designados por periodos de 9 años,
la mitad por cada una de las Cámaras de las Cortes generales, por mayoría de 3/5.
El Tribunal debe remitir a las Cortes Generales el Informe o Memoria anual a que se refiere el art 136.2
de la CE y que comprenderá el análisis de la Cuenta General del Estado y de las demás del sector
público, fiscalizando la gestión económica sobre los extremos siguientes:
130
La racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de
eficiencia y economía.
Además se remitirán anualmente a las Asambleas legislativas de las CCAA unas memorias
comunitarias para el control económico y presupuestario de su actividad y tanto la Memoria estatal
como las comunitarias deberán referir las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal durante el ejercicio
económico correspondiente.
Apoyándose en las normas citadas y la doctrina del TC se han creado en Andalucía la Cámara de
Cuentas (Ley 17/3/88), en Asturias la Sindicatura de Cuentas (Ley 24/3/2003), CYL el Consejo de
Cuentas (Ley 9/4/2002) etc.
Son metas tan ambiciosas que parten de la reclamación de mayores dotaciones económicas y de
personal que quedan en puras denuncias ante las Cortes Generales, no seguidas de medidas eficaces
y exigencias de responsabilidades a los gestores públicos.
Tienen en común su carácter constitucional y ser órganos de control no sólo de las Administraciones
públicas sino también otros órganos estatales.
Están previstas en el art 76 CE como Comisiones del Congreso o del Senado o Comisiones de ambas
Cámaras para investigar sobre cualquier asunto de interés público. Aparte de la publicidad e impacto
político que de sus trabajos y conclusiones pueda producirse, la CE no aclara cuál es el efecto jurídico
de las mismas, ya que únicamente establece que “éstas no serán vinculantes para los Tribunales, ni
afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea
comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas”.
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La CE declara obligatoria la comparecencia ante las Cámaras y prevé la regulación por Ley de las
sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación.
De acuerdo con dicha previsión, la LO 5/1984 de 24 de mayo, de Comparecencia ante las Comisiones
de Investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras, establece que el requerido que
dejara voluntariamente de comparecer para informar ante una Comisión de Investigación incurrirá en un
delito de desobediencia grave, añadiendo que cuando a juicio de la Presidencia de la Cámara se
pusiesen de manifiesto causas que justifiquen la incomparecencia, podrá efectuarse una ulterior citación
(Art 4).
Cargo de origen sueco definido por la CE en Art. 54: “alto comisionado de las Cortes Generales,
designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I, y a cuyo efecto podrá
supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.
La Ley Orgánica 3/1981, de 6 abril, le atribuye los más amplios poderes de investigación sobre las
Administraciones Públicas, obligadas a auxiliarle con carácter preferente. A este efecto, deberán
informarle en plazos perentorios sobre los extremos que aquél solicite y remitirle los documentos que
requieran sus actuaciones. El incumplimiento por las autoridades o funcionarios de estas obligaciones
podrá ser objeto de un informe especial e incurrir en delito de desobediencia.
Carece de poderes propios para sancionar a los funcionarios, cuando resulte que la queja investigada
ha sido originada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligencia u omisión. En estos casos
deberá dirigirse al funcionario responsable haciéndole constar su criterio al respecto y dará traslado del
escrito al superior jerárquico, formulando las sugerencias que estime oportunas; si entendiera que los
hechos son constitutivos de delito los pondrá en conocimiento del Fiscal General del Estado.
Si formuladas sus recomendaciones dentro de un plazo razonable no se produce una medida adecuada
en tal sentido por la autoridad administrativa afectada o no informa de las razones que estime para no
adoptarlas, el Defensor del Pueblo podrá poner en conocimiento del Ministro del Departamento afectado
los antecedentes del asunto y las recomendaciones presentadas. Si tampoco obtuviera una justificación
adecuada, incluirá el asunto en su informe anual o especial con mención de los nombres de las
autoridades o funcionarios que hayan adoptado tal actitud, entre los casos en que, considerando el
Defensor del Pueblo que era posible una solución positiva, ésta no se ha conseguido.
En relación con los actos administrativos, no tiene competencia para anularlos o modificarlos. Podrá, sin
embargo, sugerir la modificación de los criterios utilizados para su producción, incluso si llevare al
convencimiento de que una norma puede provocar situaciones injustas o perjudiciales para los
administrados, podrá sugerir al órgano legislativo competente o a la Administración la modificación de la
misma.
Está legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo, de acuerdo con lo
dispuesto en la CE y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
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