Hacia un

federalismo
solidario
La coparticipación y el sistema previsional:
una propuesta desde la economía y la política

Martín Lousteau
Javier Pereira
Rodrigo Pena
María José Suárez Villabona
Melisa Sala

TEMAS® GRUPO UNIDOS DEL SUD

1
Australia y España (país unitario pero con regiones fuertemente autónomas) e in¬
ferior a México. Naturalmente es superior a Estados Unidos, Suiza y Canadá,
países con descentralización del gasto similares pero con estructuras económicas
y grados de desarrollo muy diferentes a las de Argentina. También es mayor que
el observado en Austria y Alemania, donde la menor descentralización de las po¬
testades de gasto en relación a nuestro país es acompañada por una mayor des¬
centralización tributaria19.
La necesidad de suplir la diferencia entre la recaudación propia de cada juris¬
dicción y los gastos que se encuentran bajo su órbita es, junto con otros elemen¬
tos particulares de nuestro país, lo que le otorga a la coparticipación una impor¬
tancia significativa.
A los efectos de comprender una parte importante de lo que se encuentra invo¬
lucrado, el capítulo siguiente se concentra en los antecedentes y la evolución del
sistema de coordinación financiera entre la nación y los estados subnacionales.
1
" La elevada descentralización de las potestades de ingresos en estos países fue una respuesta a los suce¬
sos políticos de la segunda mitad de los años treinta y principios de los cuarenta.
66 / Hacia un federalismo solidario
Capítulo 4
Breve historia de la coordinación
financiera en la Argentina
La relación entre las partes del Estado Federal se ha caracterizado por crisis
de financiamiento recurrentes que exacerbaron la puja distributiva no sólo entre
la Nación y las provincias (distribudón primaria), smo también entre estas últi¬
mas (distribucióiÿsecundaria). El propósito de este capítulo1 es lograr una visión
temporal extendida de los puntos críticos en dicha relación, a los efectos de com¬
prender tanto las causas de ciertos problemas como ciertos consensos de carác¬
ter general a los que se ha arribado con el transcurso de los años.
1
Sobre el tema puede consultarse Asenslo, M. A. (1990) Coparticipación de impuestos y coordinación fis¬
cal intergubemamental en la Argentina, CECYT; Cetrángolo O. y Jiménez J.P. (1995) y (1996) El conflic¬
to en tomo a las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias; Sourrouille J. V. (1996), Antece¬
dentes normativos del régimen de coparticipación federal de impuestos, CECE; Saiegh S. y Tommasi M.
(1999), Why is Argentina’s Fiscal Federalism so Inefficient? Entering the Labyrinth', Tommasi M. (2002),
Federalism in Argentina and the Reforms of the 1990s, Standford University; Cetrángolo O. y Jiménez J.P.
(2003), Apreciaciones sobre el federalismo fiscal en Argentina durante la Convertibilidad, XV Seminario
Regional de Política Fiscal, CEPAL; Cuevas A. (2003), Reforming Intergovernmental Fiscal Relations in
Argentina, IMF WP; Braun M. (2003), Amenazas y oportunidades actuales para la reforma del federalis¬
mo fiscal en Argentina, CIPPEC.
Breve historia de la coodinación financiera en la Argentina I 67
Historia mediata
Período anterior a los regímenes de coparticipación (l_860- \ 934)
En la etapn h-ansmn-irln hasta 1 890 primó la separación de fuentes tributarias
establecida en la Constitución Nacional de 1853. Bajo este esquema, el_gobiemo
federal atendió sus .necesidades- financieras -con. el producido de los derechos
aduaneros, la explotación y venta de tierras públicas y el empréstito externo,
mientras que las provincias se financiaron con gravámenes locales dexarácter in-
directoÿlos que comenzaron a denominarse “internos”3.
La crisis de 18904 derivó en la necesidad de una austeridad fiscal correctiva, lo
cual llevó al gobierno federal a solicitar, permiso al Congreso Nacional para estable¬
cer bajo su órbita determinados impuestos coexistentes-con algunos tributos provin-
ciales5. Se inició así un largo período de concurrencia de fuentes en materia de im¬
puestos indirectos internos que aún se halla vigente. Estos impuestos, estipulados_en
principio como transitorios y cuya renovación el gobierno nacional debía solicitar
ante el Congreso Nacional, gravaron en aquel momento a los alcoholes, cervezas y_
— —
fósforos y, posteriormente en 1894 fueron ampliados a los vinos, naipes, ban-
cos y compañías de seguros. Esta situación se prolongó durante más de cuatro dé¬
cadas mediante la sucesiva renovación de la potestad concedida.
Es importante remarcar que la separación de fuentes y el hecho de que las
provincias financiasen totalmente sus propias erogaciones tuvieron lugar en un
tiempo histórico en el cual el gasto público se limitaba casi exclusivamente a ru¬
bros como la defensa, la seguridad y la justicia. En efecto, en 1890 el gasto pú¬
blico provincial representaba tan sólo 3% del PBI6 y el nacional 10%; en la actua¬
lidad esas cifras rondan el 11% y 19%, respectivamente.
0I‘Los impuestos directos son aquéllos que gravan manifestaciones inmediatas de ia capacidad contributiva:
ganancias netas opatnmonio en cambio, los impuestosjndirectos son los que gravan manifestaciones
neto;
mediatas de la capacidad contributiva-como el consumo. (...) Esta clasificación tiende moderadamente a aban¬
donarse. Tradicionalmente, se pensaba que el criterio definitorio consistía en la traslación del impuesto: los
impuestos directos serian los que no se pueden trasladar mientras que los impuestos indirectos son los que sí
se podrían trasladar” (Nuñez Miñana, H. (1994)).
1
Fueron llamados así para diferenciarlos de los aduaneros o extemos, establecidos por el gobierno federal.
4
Gerchunoff y Llach (2003) describen la crisis de 1890 copio “...el mayor golpe a la política económica
hasta, por lo menos, la Primera Guerra Mundial”. La misma fue producto de una política excesivamente
expansiva tanto en términos fiscales (sustentada mediante endeudamiento) como monetaria (producto, en
gran medida, del “Régimen de Bancos Nacionales Garantidos”), lo que llevó a una significativa deprecia¬
ción del peso papel y a una crisis de balance de pagos.
5
La crisis del sector extemo afectó significativamente los recursos aduaneros, que representaban alrede¬
dor del 80% del total de recursos ordinarios del gobierno nacional.
‘ Estas cifras surgen de Ávila J., Propuesta de Federalismo Fiscal, CEA (2000).
68 / Hacia un federalismo solidario
Mecanismos anteriores a la Ley N° 20.221 (1935ÿ973)
Al igual que en 1890, la carencia de recursos fiscales producto de la crisis de
19307 llevó a la creación de nuevos impuestos. En 1931 se creó el impuesto in¬
terno a las transacciones y en 1932 se estableció por decreto-ley el impuesto a los
réditos. Por otro lado, el ejercicio de facultades concurrentes en materia de otros
tributos indirectos entre la Nación y las provincias dio lugar a superposiciones de
impuestos nacionales, provinciales y, a veces, municipales. A fin de acotar la
confusión se aprobó la Ley N° 12.139/34 de Unificación de Impuestos Internos,
que entró en vigencia el T° de eneróle 1935 y por la cual las proyinciasjrenun-
ciaban a la potestad de implementor impuestos análogos a los nacionales cedien-
do al gobierno federal la prerrogativa de su creaciórñUbadojÿuejsllo implicó la
cesión de bases tributarias al consumo y a ciertas actividades (vino, alcohol y
azúcar), se implementaron dos esquemas de reparto independientes incorpo-
rando así la situación particular de las provincias productoras de estos últimos
—
—
bienes que funcionaron desde 1935 a 1939.
Al impuesto a las transacciones le sucedió en 1935, por Ley N°12.143, el im¬
puesto a las ventas. Este hizo partícipes a las provincias
desde su inicio y esta¬
bleció el porcentaje correspondiente al total de éstas (que en ese momento eran
trece) y a la MCBA en el 17,5% de lo recaudado.9 Finalmente, la Ley N°12.147
del mismo año dispusojio sólo la prórroga sino también la distribución, éntrelos,
distintos niveles de gobierno, del producido por el impuesto aJos réditos,.
La legislación posterior recogió y sistematizó las extensiones y modificaciones
a estos regímenes. Así, la Ley N° 12.956/47 lo hizo para el régimen de impuestos
directos y ventas, incorporó además los gravámenes a los beneficios extraordina¬
rios y sobre las ganancias eventuales y elevó la participación provincial del 17,5%
al 21%, mientras que la Ley N° 14.060/51 implemento la participación del tributo
sobre la transmisión gratuito de bienes. Finalmente, las Leyes N° 14.390/54 y N°
?
La crisis de 1930 fue consecuencia directa de la gran crisis estadounidense de 1929 que diera lugar a la
Gran Depresión. Para un país abierto al capital y al comercio exterior, y en vista de los canales de propa¬
gación que la adopción universal del patrón oro implicaba, el efecto fue devastador para Argentina,
con
una caída del PBI del 13,7% acumulada entre 1929 y 1932 y una tasa de desempleo estimada en alrededor
del 28% (véase Gerchunoff y Llach, op. cit.).
¿Ésta fue, de hecho, la primera ley-conveniojley nacional más adhesión de las provincias, en general por
vía legislativa), un instrumento.usado desde-entonces.como mecanismo recurrente de
coordinación finan¬
ciera entre el Estado nacional y los estados subnacionales.
’ La distribución secundaria respondió casi exclusivamente a criterios devolutivos e incorporó el impacto
diferencial que la instauración de este impuesto nacional, en reemplazo de otros provinciales, tenía en las
provincias productoras.
Breve historia de la coodinación financiera en la Argentina I 69
14.788/58 fueron la continuación, con modificaciones, de los regímenes para im¬
puestos internos unificados e impuestos nacionales en un contexto de participación
provincial creciente. Éstos constituyen los antecedentes inmediatos de la Ley N°
20.221/73, primer régimen de coparticipación de carácterjabarcativo,
La reforma de 1973 (Ley N° 20.221) se propuso superar: a) la dependencia fi¬
nanciera de los fiscos provinciales de los aportes del tesoro nacionah-b)-]a.inadecua¬
da distribución de los recursos provinciales entreJasdistintas jurisdicciones, en es-
pecial por el predominio de prorrateadores devolutivos con escasas consideraciones
redistributivas,, y cÿel carácter complicado y fragmentario del régimen precedente.
A través_de-esta-lev.-se-institu.vó.un sistema único en reemplazo de los regí¬
menes existentes,queje uníalos impuestos internos nacionales con otros indirec-
tos y directos. Este grupo excluía aquellos impuestos que importaban el uso de
—
poderes tributarios reservados a la Nación tales como los que gravan el comer¬
—
cio exterior y los que la Nación aplicaba como poder local en la Capital Fede¬
ral. Las provincias preservaron sus facultades sobre aquellos que tradicionalmen¬
te eran de su pertenencia.
Se estableció, asimismo, una nueva distribución primaria entre provincias y
Nación que destinaba el 48,5% para_cada.niy,el v el 3% para la creación de un
fondo de desarrollo regional10. Por último, incorporando explícitamente el prin-
cipio de “solidaridad” en adición al de “equidad”", se instituyó una distribución
secundaria que incorporó criterios redistributiyos entre provincias según su nivel
de desarrollo económico, lo cual significó un importante cambio cuali-cuantita-
tivo respecto de la situación preexistente.
El mecanismo acordado para el reparto secundario fue el siguiente: el 65% se
distribuiría proporcioñaTmente’por población, el 25% en proporción per cápita a
la brecha de desarrollo12 entre cada provincia y el área más desarrollada del país,
10
Continuador del fondo de integración regional y que actualmente se utiliza para financiar el Consejo Fe¬
deral de Inversiones.
" La equidad debe entenderse, en este contexto, como el tratamiento igualitario en el reparto de las distin¬
tas jurisdicciones en vista de los tributos que se originan dentro de sus fronteras. Es decir que las conside¬
raciones de equidad conllevan una lógica devolutiva. El principio de solidaridad, por el otro lado, se aso¬
cia a los criterios redistributivos.
11
Este indicador surge del promedio aritmético simple de los siguientes índices: calidad de la vivienda, se¬
gún sutja del último censo nacional de vivienda, grado de educación de los recursos humanos y automó¬
viles por habitante, ambos según el último censo nacional de población.
70 / Hacia un federalismo solidario
v el 10% a las provincias que tuvieran una densidad poblacional inferior al pro-
medio del conjunto de provincias. Como resultado de la aplicación de estos cri-
terios todas.las provincias mejoraron su participación .en términos absolutos (en
detrimento de la Nación), mientras que algunas de ellas, las de menor desarrollo,
mejoraron su participación relativa respecto del conjunto13 y u.
Varias circunstancias, vinculadas esencialmente con la mayor demanda de fi-
nanciamiento por parte del Estado, condicionaron desde su inicio el esquema
propuesto por la Ley N° 20.221. Esta demanda se originaba en el crecimiento del
—
sector público a partir de 1973 debido al incremento de las erogaciones en se¬
guridad social, al mayor gasto en defensa, a altas subvenciones a sectores estati¬
—
zados o dependientes del Estado, etcétera , al impacto de crisis macroeconómi-
cas y aljifecto de ciertas políticas tributarias sabréJa-estructura .dejos recursos.
En un contexto de apreciación real del tipo de cambio, se suprimieron en
1980 las contribuciones patronales destinadas al financiamiento de la previsión
social y del FONAVI (veinte puntos en total, distribuidos quince y cinco, respecti¬
vamente) y se propuso la ampliación del impuesto al valor agregado y el incre¬
mento de sus alícuotas como medida compensatoria.
El bache generado en la seguridad social comenzó así a atenderse con el produ¬
cido del régimen de coparticipación de la Ley N° 20.221, modificado por la Ley N°
22.293, que establecía que “a partir del mes siguiente al de la generalización del
IVA
— —
noviembre de 1980 se deducirán del monto total recaudado... los importes
requeridos para el cumplimiento de la Ley de Supresión de Aportes Patronales” y
el “remanente se distribuirá”, de acuerdo con los porcentajes definidos para la dis¬
tribución primaria, entre Nación y provincias. De esta forma, la seguridad social
cipio le era extraño15 y del que continúa participando hastaja fecha.
11
Véase Jarach, D. (1995), Finanzas públicas y derecho tributario, Cangallo, 1983, Capítulo 4: “Las fi¬
nanzas de múltiples niveles en el derecho argentino”.
14
Además de consolidar la tendencia de unificación de la masa coparticipable y de un mayor peso de los
gobiernos subnacionales en la distribución de dichos recursos y de la incorporación explícita de
criterios
devolutivos, la Ley N° 20.221 contempló otros elementos de importancia. Entre ellos, se destacan la in¬
clusión de la MCBA y los territorios nacionales dentro de la responsabilidad de la Nación, con una parti¬
cipación porcentual; el compromiso de incorporar a los municipios en un tercer nivel de coparticipación
(luego de la distribución Nación-provincias y entre estas últimas) y la creación de la Comisión Federal de
Impuestos, con muchas de las responsabilidades y atribuciones que se pretenden actualmente para el Or¬
ganismo Fiscal Federal.
“ Existen elementos para pensar que la incorporación del sistema previsional en forma previa a la distri¬
bución de recursos es necesaria dentro de cualquier sistema federal. Este punto se desarrolla más en pro¬
fundidad en capítulos posteriores.
Breve historia de la coodinaciórt financiera en la Argentina I 71
 El mecanismo utilizado para ello, y que aún persiste, fue la precoparticipa-
ción, es decir la detracción_de_una parte de los recursos prev i a_a la determinación
de la masa a coparticipar. En un contexto de crisis macroeconomics con fuerte
caída de la recaudación, esta deducción dejrecursos no alcanzaba a ser compen¬
sada por el aumento en la alícuota del IVA, con lo cual el esquema terminó repreÿ
sentando una pérdida de más de la mitad de los recursos coparticipables. L,a par¬
ticipación de las provincias dentro de la masa a ser distribuida cayó veinticinco
puntos porcentuales entre 1980 y 1984, en un contexto en que el total de dicha
masa sufría una reducción de alrededor de 2,4% del PBI16. LOS aportes del tesoro
nacional constituyeron un paliativo parcial de la merma de fondos sufrida por las
provincias. Finalmente, ante la insostenibilidad de la situación, a partir de 1984
se retomó gradualmente al restablecimiento de los aportes.
Vacío legislativo previo a la Ley N° 23.548
El 31 de diciembre de 1983; concluyó lavigencia de la Ley N° 20.221. Alno
haberse llegado a un acuerdo entre la Nación y las provincias para instituir un
nuevo régimen, su vigencia se prorrogó hasta el final del año 1984. Pero la no ra-
tificación de la ley generó finalmente un vacío legislativo que fue cubierto pri-
mero en forma discrecional a través de decretos (N° 28/85, 869/85 y 1.335/85),
los cuales no fueron reafirmados legislativamente. A partir de marzo de 1986“
hasta fines de 1987 rigió el llamado “Convenio financiero transitorio de distribu¬
ción de recursos fiscales a las provincias”, que estableció una distribución basa¬
da en lo que había tenido lugar en el segundo semestre de 1985 con una prepon¬
derancia de los aportes del tesoro como figura del reparto.
En un contexto de debilidad institucional agravada por las elecciones legis¬
lativas de 1987, el Poder Ejecutivo emprendió el esfuerzo de acordar con los go-
biemos subnacionales una. nueva Ley de Coparticipación.ÿ comienzos de 1988
se aprobó así la Ley N“2i.548, que vino a cubrir transitoriamente el vacío le-
gislativo, puesto que su vigencia era de dos años solamente, si bien se prorro¬
garía automáticamente en caso de no contar con un régimen sustitutivo. La Ley
—
N° 23.548 no sólo plasmó la debilidad del gobierno nacional que, como se ve-
rá a continuación, cedió coparticipación primaria respecto de la Lev N°
—
20.221 sino también la fortaleza relativa de cada uno de los gobiernos provin-
ciaíes en el período de negociación previo a la ley y en la sanción de ésta. Lla-
16
Véase Cetrángolo y Jiménez, (1995), (1996), op. cit.
72 / Hada un federalismo solidario
mativamente, en forma simultánea con la Ley N° 23.548 entró en vigencia la
Ley N° 23.549, que conllevó una modificación inmediata de la coparticipación
misma y cuyo objetivo era el saneamiento de la situación fiscal federal median¬
te la creación del impuesto a los combustibles con afectación a la seguridad so¬
cial, la instrumentación del ahorro obligatorio y la modificación de los impues¬
tos a los débitos bancarios, a las ganancias, al patrimonio y a los beneficios
eventuales, entre otros.
“le
Esta última Ley Coparticipación, sancionada el 7 de enero de'1988ydispu-
so un “régimen transitorio de distribución de recursos fiscales entre laÿación y
las provincias” (artículo Io) que “...regirá desde el Io de enero de 1988 hasta el
31 de diciembre de 1989” y cuya “...vigencia se prorrogará automáticamente an-
te la inexistencia de un régimen sustitutivo del presente” (artículo 15°).
Lariey estableció que la masa de fondos a distribuí estuviera integrada por
el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes
en aquel momento y los que se crearan posteriormente17, quedando exceptua¬
dos los derechos de importación y exportación, aquellos tributos cuya distri-
bución entre nación y provincia se efectúe por otro sistema o régimen de co-
participacion, los impuestos nacionales con afectación específica, vigentes al
momento de su promulgación y los impuestos cuyo pro.ducido_esté.afectado a
la realización (feinvgrslones que se declaren de interés nacional. En relación
con la distribución se dispuso que el 42,34% del monto pertinentemente re¬
caudado se distribuyera en forma automática a la Nación, el 54,66% al con¬
junto de provincias (comparable al 48“5% para ambos grupos de la LeyTÑf°
20.221), el2% al recupero relativo de algunas provincias18 y_el 1% al Fondo
) de Aportes del Tesoro Nacional (ATN), destinado a cubrir situaciones de emer¬
gencia y desequilibrios financieros dejos gobiernos provinciales según deci-
sión del Ministerio del Interior!?/
17
Esto significó una mayor agregación en la masa de tributos a distribuir. Efectivamente, las leyes ante¬
riores comprendían todo lo explícitamente incluido, mientras que la Ley N° 23.548 sólo deja de lado aque¬
llo explícitamente excluido.
“Originalmente Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz.
“jaste régimen venía a continuar los legisladosranteriormente. denominados fondo de integración territo-
rial (FIT) y luego fondo dedesarrollo regional (FDR).
Breve historia de la coodinación financiera en la Argentina I 73
 de Recursos Fiscales (1988) cubrir este bache, la mencionada ley dispuso la detracción de determinados porcen¬
Gráfico 7. Ley N° 23.548 de Coparticipación tajes del IVA y el establecimiento del impuesto a la transferencia de los combustibles
líquidos y el gas natural, así como también algunos cambios en el reparto natural que
estos tributos deberían haber tenido de acuerdo con el espíritu original de la Ley N°
23.548. Asimismo se descentralizaron determinados programas que hasta entonces
:: Tributos eran financiados y administrados por la Nación (Vialidad, fondos de infraestructura,
nacionales
puros ATN Distrib. de obras públicas, FONAVI, etcétera) por lo que se transfirieron los recursos corres¬
Mm. Io pondientes a través de la asignación específica de determinados impuestos, lo cual
JSSm
' Cópart. <• importó la consolidación de un sistema de reparto paralelo (por ejemplo, mientras el
FONAVI era un programa nacional fue financiado a través de un porcentaje de lo re¬
Recupero
caudado por contribuciones patronales, pero cuando se transfiere este programa a las
relativo
Tributos 'S provincias se establece una afectación directa del impuesto a los combustibles).
provinciales
puros <í:-:
Distrib. En enero de 1992 se inició ei proceso de transferencia de servicios educativos se¬
2o cundarios y de salud a las provincias, llevada a cabo a partir de las facultades confe-
ridas mediante la Ley N°24.049. En un contexto donde el impuesto inflacionario ha¬
bía perdido peso y donde la recaudación de lo coparticipable particularmente el —
Fuente: Elaboración propia.
IVA — mostraba un dinamismo más que interesante20, el gobierno nacional juzgó per-
tinente modificar en su.fay.or la distribución primaria’1. En cierta manera, la transfe¬
j Historia reciente rencia de servicios se utilizó para realizar la corrección perseguida. Ello explica, al
menos en parte, la falta de una correspondencia perfecta entre las obligacionesÿ los
Acuerdos y pactos fiscales recursos transferidos. El mecanismo mediante el cual esto se instrumentó consistió
de 1992 también los denomi¬ en retenciones en la distribución secundaria por los costos globales de los servicios,
Desde 1991 se sucedieron diversas leyes, y a partir mientras las transferencias se efectuaban sobre la base de una.estimación de los ser¬
entre el gobierno federal y las
nados “pactos fiscales” y otros acuerdos celebrados vicios por provincia a medida que cada una iba haciéndose cargo de ellos. A ello se
la Ley N° 23.548 de Copartici¬
provincias, que fueron modificando sustancialmente le agregó la garantía de un piso nominal en un contexto de recaudación creciente
objetivos alentaron estos cambios, tales como
pación Federal de Impuestos. Diversos (nominal v real!. todoLicual complicó el esquema de coparticipación, alterando tan¬
públicos, eliminar o moderar
descentralizar la provisión de ciertos bienes o servicios to la distribución primaria22 (a favor de la Nación) como la secundaria.
corregir la distribución primaria de recursos pa-
impuestos considerados distorsivos o Durante 1992 y 1993 se sucedieron sendos pactos fiscalesÿfirmados exactamen¬
Sin embargo, la motivación más
ra compensar ciertos efectos de la.pojíüca tributaria. te con un año de diferencia (el 12 de agosto de cada año) y denominados, respecti¬
importante y de carácter recurrente ha sido solventar
el déficit provisional, una preo-
y que, como fuera señalado, ha- vamente, “Compromiso federal” y “Pacto federal por el empleo, la producción y el
cupación que va había comenzado en años anteriores
de precoparticipación.
bía llevado al establecimiento del primer mecanismo
Ley N° 23.549 apenas una se¬
Luego de la primera modificación dispuesta por la
Coparticipación, diversas leyes con¬ 20
La recaudación de la masa coparticipada había pasado de representar 4,9 puntos del producto en 1990 a
mana después de entrada en vigencia la Ley de
Ley N° 23.906 de abril de 1991 es¬ 6,5 puntos en 1991 (Véase Cetrángolo O., Jiménez J.P. (1996)).
tinuaron complicando el sistema. Por ejemplo, la 11
El documento de Cetrángolo y Jiménez es particularmente esclarecedor al citar el mensaje del PEN que
recursos con fines educati¬
tableció un esquema de afectación específica de ciertos acompañó el proyecto de ley 24049 donde éste se fundamentaba, señalando que “...la mayor dotación de
vos, culturales y de ciencia y técnica introduciendo así
un elemento previo a la dis¬ recursos financieros que se originan como efecto de la Ley N° 23.548... y que significó un sacrificio en la
representó un nuevo recono¬ participación del gobierno nacional”.
tribución primaria. En el mismo año, la Ley N° 23.966 22
Puede decirse, entonces, que en todos los sentidos la medida tuvo como antecedente la descentralización
del régimen provisional. Para
cimiento institucional del problema de financiamiento de la educación primaria, que tuvo lugar en 1978 bajo un entorno macroeconómico similar al de 1991.

Breve historia de la coodinación financiera en la Argentina I 75

74 / Hacia un federalismo solidario

j:
crecimiento”. El objetivo principal pretendido por.el gobierno. nacional era nueva-
mente el de garantizar el financiamiento del bache en seguridad social (mediante la
detracción del 15% de la masa coparticipable total) y.el apoyo político al cambio de
sistema, de un régimen de reparto a uno de capitalización. Asimismo, los pactos es¬
tablecieron un piso para las transferencias a las provincias en concepto de garantía
de la coparticipación federal de impuestos, que fue fijado primero en $725 millones
mensuales e incrementado a $740 millones en 1993. Ello alteró por primera vez el
espíritu original de sociedad en pérdidas y ganancias entre la Nación y las provin¬
cias, implícito en la Ley N° 23.548, algo que se repetiría en 1999. También se rea¬
firmó el uso de mecanismos de transferencias con fines específicos (FONAVI, CFAPys,
FEDEI, Fondo Vial Federal, Energía Eléctrica), con remisión automática de los fon¬
dos correspondientes, y se estableció además un fondo de suma fija anual para cu¬
brir desequilibrios fiscales transitorios en ciertas provincias. Finalmente, se incorpo¬
ró el problema de los regímenes de seguridad social provinciales y hubo un compro¬
miso por ambas partes respecto de ciertas políticas tributarias (principalmente re¬
ducciones de alícuotas, derogación de ciertos tributos distorsivos, y armonización y
transformación del impuesto sobre los ingresos brutos).
En 1996 y 1997 fue nuevamente necesario llegar a acuerdos con las provin-
cias para aumentar las detracciones de ganancias, IVA, impuesto a los combusta
bles y a los automotores gasoleros con el fin de elevar el financiamiento al sisteÿ
_
ma previsional, cuyo rojo no sólo se había incrementado como producto de la re¬
forma en el sistema sino que era mucho mayor al presupuestado como conse¬
cuencia de proyecciones macroeconómicas originales excesivamente optimistas.
En oportunidad de la modificación de ganancias también se contempló, además
del financiamiento de la seguridad social, la creación de un fondo específico des¬
tinado a la provincia de Buenos Aires, una detracción orientada al resto de las
provincias, un incremento de la contribución a los ATN y sólo el resto se aplicó a
fondear la coparticipación propiamente dicha.
En 1998 y 1999 hubo que efectuar nuevos cambios al esquema como conse-
cuencia de modificaciones impositivas que alteraban la proporción entre impues-
tos coparticipables y exclusivamente nacionales, o que confundían los límites en-
tre ambos. Tal fije el caso de la introducción del monotributo en 1998, o del fi¬
nanciamiento de la baja de contribuciones patronales con la creación de los im¬
puestos a la ganancia míoima_presunta.v a los intereses pagados.
Todas estas modificaciones efectuadas -a un régimen que carecíadeflexibili-
dad por falta de una previsión adecuada en su diseño onginal sólq pqdianÿderi-
var en un verdadero laberinto de la coparticipaciónÿcuya versión actualizada se
muesfra eneTGiifíco 8.

76 / Hacia un federalismo solidario

Breve historia de la coodinación financiera
en la Argentina I 77
CL
n>
g
U>‘
3
o
L
Bs As
___
Provincias

Catamarca
Córdoba
Corrientes
Tabla 1 1. Las transferencias de asignación específica.

Copa die. Transfer.

federal de de servicios
impuestos
ley n"
23.548
1.816.316
227.811
734.413
307.466
ley n"
24.049

270.469
13.021
76.237
23.486
2.086.784
240.832
810.650
330.951
Ob.de
infraest.
hasica
social

620.769
5.846
32.697
19.618
Miles de

Impuesto a las ganancias

Excedente
del
Conurb.
Bonaer.

6.429
20.725
8.677
92.048
11.545
37.218
15.582
$, año 2002 (Io parte)

Impuesto sobre los

bienes personales

24.699

54.580
6.846
22.069
9.239
23.966
Art. 30

12.994

4.438
1.419
Impuesto s/
los activos
Ido. Educ.
ley n“
23.906

502
38
139
62
IVA
ley n"
23.966
Art. 5
Punto 2

40.517

13.837
4.424
20.910 12.399 1.116 81 3.478
412.609 20.444 433.053 26.022 11.644
Chaco 436 38 1.361
145.530 6.057 3.691 6.629 3.931
Chubut 130.806 14.724 6.005
11.397 20.466 12.136 1.926 65
Entre Ríos 403.847 41.070 444.917 16.428
15.259 9.048 520 44 1.620
12.595 313.688 12.260 8.497
Formosa 301.093 40
255.241 14.233 6.631 1 1 .909 7.061
Jujuy 234.980 20.261 1.172
4.383 7.871 4.668 376 33
La Pampa 155.326 11.682 167.008 2.744
4.833 8.679 5.146 32
La Rioja 171.257 12.351 183.608 4.689
17.479 10.364 69
344.903 37.541 382.444 19.511 9.733
Mendoza 609 51 1.900
293.962 20.778 7.710 13.846 8.210
Misiones 273.214 20.748 45 854
6.435 4.051 7.275 4.314 274
Neuquén 143.550 10.587 154.137
5.889 10.576 6.271 52
Río Negro 208.694 8.883 217.577 9.196
8.947 16.066 9.527 69
Salta 317.024 24.216 341.240 25.183
7.890 14.169 8.402 39
San Juan 279.587 18.314 297.901 8.212
5.327 9.567 5.673 33
San Luis 188.781 11.500 200.280 4.827

Tabla 1 1 (Io parte, continuación)

Provincias Copartic. Transfer. Impuesto a las ganancias Impuesto sobre los Impuesto s/
federal de de servicios Ob.de Excedente ley n" bienes personales los activos
impuestos ley n" infraest. del 24.699 ley n" ley n" Ido. Educ.
ley n" 24.049 basica Conurb. 24.699 23.966 lev n"
_ 23í548_ _ J
_ _
social_ _ Bonner. _ _ _ Art. 30
to Santa Cruz 130.806 5.172 135.977 1.807
3 3.691 6.629 3.931 355 33 1.108
Santa Fe 739.192 82.437 821.628 38.728 20.860 37.461 22.213 4.791 132
Sgo. del Est. 341.717 19.227
14.939
360.944 20.147 9.643 17.318 10.267
Tucumán 66
393.492 33.951 427.443 24.890 11.104 19.942 11.824 59
T. del Fuego 99.831 11.610 111.441 1.175 2.879 5.170 3.065 32 16 98
Provincias 8.356.713 800.524 9.157.238 942.250 184.632
o 423.612 251.184 29.285 1.736 91.312
o
Exc. prov. 520 i 520
S Exc. CABA 19.067 16.750 1.953
o
§'

5
Exc.garantíí 520 520 19.067 16.750 1.953 Ii ; ••'■i;/-'
\ .j
: .v-.’ '
CABA 131.422 131.422
Fondo. 75
549.600 549.600
Compens.
o Tes Nac. (*) 6.364.017 6.364.017 189.708 813
Seguridad 2.836.492 2.836.492 1.605.572 1 20.000 1.352.238
social
Fondo ATN 155.990 155.990 160.557 19.960 4.556
Total ]18.394.234 801.044 19.195.278 2.708.378 184.632 582.639 462.198 31.237 2.624 1.443.550
 Tabla I I . Las transferencias de asignación específica. Miles de $, año 2002 (2° parte)

Provincias Impuesto a los combustibles líquidos Regimen ele la energía eléctrica lr011(1» Reg. simp. Total Distribuí-.
Ley N" 22.666 y N"24.699 Ley N" Ley N" 24,065 competís IVI’eepieños Automat.
Obrasele Vialidad II:I>I:I 24.464 Fdo. P/cm. Trans, a I I:I>I:I ele elese-contribuy. (sin copa)

Infraesl. preivine. i'eiNAVi tarifa emp. epiilihrio L N" 24.977

elect. energ. elec. Art. 59 ¡nc.

Bs As 404 51.350 642 74.659 3.327 1.057 14.060 3.053.692 1.237.376

Catamarca 2.990 4.931 1.956 10.813 5.567 3.235 25.752 1.764 328.541 100.730
Córdoba 9.638 17.461 1.298 29.091 2.911 2.146 5.853 5.685 1.015.854 281.441
Corrientes 4.035 5.671 544 25.487 5.560 2.041 17.558 2.380 453.250 145.784
Chaco 5.415 7.522 1.745 23.685 4.258 2.886 5.853 3.194 563.259 150.649
Chubut 1.717 5.944 1.830 16.476 3.510 3.026 35.117 1.013 236.303 105.498
Entre Ríos 5.300 11.789 1.502 20.081 4.438 2.483 21.070 3.126 583.127 179.280
Formosa 3.951 4.452 2.017 20.596 6.114 3.335 25.752 2.331 429.483 128.390
Jujuy 3.084 4.879 1.628 15.447 3.850 2.691 25.752 1.819 354.263 119.283
La Pampa 2.038 6.502 1.445 9.856 5.538 2.389 29.264 1.202 246.488 91.162
La Rioja 2.247 5.732 1.904 10.298 4.262 3.147 25.752 1.326 261.654 90.397
Mendoza 4.526 9.654 1.478 20.596 2.987 2.443 25.752 2.670 509.705 164.802
Misiones 3.585 8.229 2.169 24.200 3.944 4.126 25.752 2.115 421.186 147.972
Neuquén 1.884 6.127 1.697 19.870 3.366 2.788 29.264 1.111 243.491 99.941
Río Negro 2.739 5.567 1.577 23.170 2.986 2.368 29.264 1.616 318.848 110.152
Salta 4.160 7.180 1.613 20.596 3.588 2.667 29.264 2.454 472.554 '155.529
San Juan 3.669 5.379 1.495 18.793 3.636 2.471 25.752 2.164 399.971 120.385
San Luis 2.477 8.054 1.464 18.626 2.969 2.421 25.752 1.461 288.932 100.151

Tabla 1 1 (2o parte, continuación)

Provincias Impueslet a los combustibles lieptidos

pelos Regimen do la energía oled rica Fondo Reg. simp. Total Distribuí-.
Ley N” 23.966 y N"24.6‘>‘> Lev N N" Ley N" 24.065 com pens P/Pec|ueños Automat.
Obraselo Vialidad 24.464 Fdo. IVciu. Trans, a KKDKI de dose- contribuy. (sincopa)
Inlraosl. provine. I'ONAM tarifa emp. cpiilihrin L N" 24.977
elect. energ. elec. '**
Santa Cruz 1.717 7.524 2.060 16.476 3.560 26.080 3.406 35.117 1.013 250.4841 119.678
Brev Santa Fe
Sgo. del est.
33.132
4.485
17.753
6.216
1.298
1.731
29.091
22.140
2.410
5.885
2.146
2.862
5.853
25.752
5.722
2.645
1.058.156
490. 10C
318.964
148.383

historia
de
Tucumán
T. del fuego

Provincias
5.164
1.339
109.696
7.977
3.502
219.391
1.333
1.515

35.940
21.625
13.645
505,314
2.153
6.335
93.153
2.204
2.505
25.752
35.117
3.046
790
564.517
188.621
171.025
88.790
la 26.080 60.840 536.112 64.706 12.732:479 4.375.765

codinaó —
Exc. prov. 193 386
Exc. CABA 14.106 710 53.685 53.685
Exc.garantií 193 j] -386
-- • ;j • .y 14.106 j 710.Í ■． i 53.685

feninaciera
1
-y.;.- '-
CABA ' "A '-. ■？．Ｖｉ
6.624
Fondo. 138.122 6.700
Compens. 549.600
Tes nac. (*) 366.296
la Seguridad 6.920.834 556.817

Argentia social
Fondo ATN
Total 109.889 586.074 35.940 511.938
150.870 6.065.171 3.228.680

341.063 185.073
/

8
93.153 26.080 60.840 550.218 216.286 26.617.754 8.223.520
1

V. FA:.
Compromisos federales (1999 y 2000) miento y la disciplina fiscal”25. Este nuevo pacto venía a reafirmar la vigencia del
anterior y a introducir algunas modificaciones, esencialmente en cuanto a los ni¬
suscrito el 6 de
El primero de los denominados “compromisos federales” fue veles de la suma única global a transferir a las provincias durante los años si¬
diciembre de4ÿj¿yjuyox£tmoLQhietLv-0-principal la transferencia
de reciirsos tri¬ guientes. Las partes decidieron reiterar los términos del compromiso federal sus¬
cubrir el crecien- crito el 6 de diciembre de 1999 y ratificado por Ley Nacional N° 25.235. Asimis¬
butarios de propiedad de las provincias al gobierno federal a fin
te déficit fiscal proyectado y que preocupaba a las autoridades a días de asumir mo, se manifestó la obligación de cumplimiento integral del citado acuerdo, por
gobierno federal al lo que el nuevo compromiso no debía ser interpretado como una modificación o
el Poder Ejecutivo. Para ello se acordó el envío por parte del
conjunto de las provincias23, y por todo concepto (suma de las transferencias por derogación implícita del anterior salvo en aquellas disposiciones en las que ex¬
fijo men¬ presamente así se declarase. El nuevo pacto también fue ratificado por el Con¬
distintos mecanismos automáticos) durante el año 2000, de un monto
en un piso (nivel greso de la Nación mediante la sanción de la Ley N° 25.400.
sual equivalente a los $1.350 millones. Esta suma consistiría
a las pro-
mínimo garantizado) y jm un techo: el excedente no seria distribuido Durante los ejercicios fiscales 2001 y 2002,Jas transferencias por todo, con-
vincias, sino que se afectaría en su totalidad al tesoro nacional sin cargo de reem¬ cepto (coparticipación de impuestos y fondos específicos) a provincias se fijaron
pre-
bolso. En el contexto de recaudación creciente que las nuevas autoridades en unasuma única y global mensual equivalente a $1.364 millones, garantizada
apropiación de
veían en vista de la nueva reforma tributaria, ello significaba la por la Nación con el doble carácter de límite inferior y superior con independen¬
ga¬
recursos por parte del gobierno nacional. Para el año 2001, el monto mínimo cia de los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse en el futu¬
mensuales, mientras que el ra Y los recursos a transferir a las provincias durante los años 2003, 2004 y 2005
rantizado (es decir, el piso) sería de $1.364 millones
de lo
potencial excedente de esa suma sería distribuido en función del promedio serían el promedio de lo recaudado coparticipable en los tres años anteriores a
trienio inmediato cada ejercicio, pero con un piso para las transferencias de $1.400 millones para
recaudado en concepto de tributos coparticipables durante el
anterior (1998-2000)24. el año 2003, $1.440 millones para el año 2004 y $1.480 millones para el año
2005, garantizados por la Nación.
cumplidos. Entre Nuevamente se ratificó la decisión de elaborar v sancionar, de común acuer¬
misos a futuro, la mayoría de los cuales fueron escasamente
ellos se contaban: sancionar dentro del año 2000 una nueva Ley de Coparticipa¬ do, un provecto de Lev de Coparticipación Federal de Impuestos que respondie¬
ción Federal de Impuestos, crear un fondo anticíclico financiado con recursos
co¬ ra “a un sentidQ-jederaDa-unJratamiento integral del financiamiento del sector
participables, coordinar los sistemas de crédito público y del endeudamiento pro¬ público argentin£L-en-un marco-de_armonización de los jústemas tributarios na¬

vincia], lograr principios de armonización en materia tributaria entre todos los ni¬ cional y provinciales v._aslmisimx- consistente con la consecución de los objeti¬
veles de gobierno en un plazo máximo de veinticuatro meses, racionalizar y per¬ vos de las leyes, tanto nacional como provinciales. de solvencia fiscal”. Se dis¬
feccionar la administración tributaria interjurisdiccional, crear un organismo fis¬ puso que si al 3 1 de diciembre de 2003 no se hubiera sancionado una nueva Lev

cal federal y sancionar y poner en vigencia una Ley de Solvencia Fiscal tendien¬ deCoparticipación de Impuestos, el gobierno nacional podría enviar al honora-
te a disminuir el déficit fiscal, imponer límites al endeudamiento
público y ase¬ ble Congreso de la Nación, previo acuerdo de los gobernadores, un proyecto de
gurar la transparencia de la información. ley que incorporase las siguientes-defmiciones:_
A fines de 2000 se advertía una caída pronunciada de la recaudación junto
tal
al
moti¬
.ÿaTjLa"masa de recursos tributarios a coparticipar podrá incluir todos los actual¬
incremento de las tasas de interés para acceder al crédito público y, por mente vigentes o a crearse, con la única excepción de los derechos de impor¬
vo, el gobierno nacional propició la firma del “Compromiso federal por el creci- tación y exportación.

detrayéndose de
23
La proporción correspondiente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires debería seguir
lo asignado al gobierno federal.
la contempla¬ 33
21
Por primera vez toma lugar en los acuerdos un esquema de atenuación del ciclo mediante Al igual que con el compromiso de 1999, el de 2000 tampoco fue suscrito por el total de los gobernado¬
ción de promedios móviles. Al mismo tiempo, el gobierno federal colaboraría para obtener una reprogra¬ res. El de 1999 no fue firmado por el gobernador de Salta y el del año 2000 no contó con la aprobación
mación parcial de los términos de la deuda provincial. del gobierno de Santa Cruz.

82 / Hacia un federalismo solidario Breve historia de la coodinación financiera en la Argentina I 83

\
P"* /Los recursos a transferir a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos
v
Aires durante cada año serán el promedio plurianual de lo recaudado coparti-
cipable en los ejercicios anteriores.
y
P ) Los recursos que sean desafectados del financiamiento del sistema nacional
V
de la seguridad social como consecuencia de la disminución del déficit previ-
sional se distribuirán entre la Nación por una parte, y las provincias y la Ciu¬
dad de Buenos Aires por la otra.
O- Se contemplará la introducción de instrumentos fiscales eficaces a fines de
i
atemperar los efectos del ciclo económico.
El sistema de transferencias será simplificado mediante la eliminación de las
precoparticipaciones que sufren actualmente diversos tributos.
Los nuevos criterios para el reparto secundario (distribución secundaria, es
decir, para cada una de las provincias) serán aplicables sobre el incremento
de la recaudación a coparticipar.
g. j Se constituirá un organismo fiscal federal (OFF) que tendrá a su cargo el con-
_y trol y fiscalización del futuro régimen de coparticipación federal de impues¬
tos, que deberá asegurar la representación de la Nación, las provincias y el
gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Finalmente, se acordaron reglas institucionales tales como: una mayor dosis
de transparencia en la información fiscal, el compromiso para firmar un “Pacto
federal de armonización tributaria” en un plazo de ciento veinte días y la incor¬
poración de presupuestos plurianuales (con contenidos informativos mínimos)
que incluyeran la programación fiscal para, por lo menos, los siguientes tres
años26 para los Poderes Ejecutivos Nacional, Provinciales y de la Ciudad Autó¬
noma de Buenos Aires.
La crisis del período 2001-2002. Incumplimientos y acuerdos más
recientes
El contexto macroeconómicomrevisto al firmarse ambos compromisos fede-
rales distó mucho de la realidad, puesto que tanto la actividad económica como
la recaudación mostraron importantes caídas mientras que los ajustes dispuestos
terminaron por acentuar el ciclo sin mejorar las cuentas. Ante el déficit fiscal cre¬
ciente, las restricciones al financiamiento intemo y la abrupta interrupción del
El proyecto de ley de presupuesto del gobierno nacional presentó por primera vez proyecciones multia-
26
nuales para el ejercicio 1998.
84 / Hada un federalismo solidario
crédito extemo producida al promediar el año 2001 se implemento un procedi¬
miento denominado de “déficit cero”, sancionado mediante la Ley N° 25.453.
Junto con la observancia de ésta se dio el incumplimiento de los niveles garanti¬
zados de transferencias a las provincias y, por ende, del resto de las obligaciones
asumidas en los pactos fiscales.
Finalmente, la situación hizo eclosión y derivó en un contexto de alta volati¬
lidad. La devaluación y la cesación de pagos fueron las consecuencias económi¬
cas; la sucesióndgjrinco presidentes en-.un_plazo_.de doce días, su expresión po¬
lítica. Luego de la decisión de la Asamblea Legislativa de elegir-a-EHiiarrln Hu.
halde como presidente interino se recobró, parte _de la necesitada calma. En un
contexto aún muy complicado, el 20 de febrero de 2002 se firmó un nuevo acuer-
do entre la Nación y las provincias cuyo objetivo principal fue consensuar una
forma de distribuir lo recaudado en vista de la nueva situación macroeconómica
y deLi ncumpli míe nto de los pactos anteriores. También se estableció un trata¬
miento para las deudas provinciales.-
Respecto de la distribución de los recursos coparticipables, el acuerdo consig-
naba el abandono de las cláusulas de garantía establecidas en los pactos anterio¬
res27, a la vez que se incorporaba a la masa coparticipable el 30% del impuesto a
las transacciones bancarias. Esto implicó una vuelta a la Ley N° 23.548 sus com¬
plementarias y modificatorias, después del alejamiento producido por los com¬
promisos federales.
Asimismo, el acuerdo estipuló que los fondos correspnnriientes_ajcegímenes
especiales continuarían distribuyéndose como venía haciéndose a la feeha HPI
acuerdo, pero que las provincias podrían disponer libremente-de-esos fondos v
no se computarían a fines de la coparticipación provincia-municipio- Al mismo
tiempo, se facultaba_al Poder Ejecutivo Nacional a establecer un nuevo índice
único de distribución por jurisdicción que reflejara la situación global de cada
provincia frente a los montos a distribuir por todo concepto.
Este nuevo mecanismo de distribución de recursos tendría vigencia hasta el
31 de diciembre de 2002, fecha límite establecida para la sanción de un régimen
integral de coparticipación que debía incorporar los siguientes temas: creación
del Organismo Fiscal Federal, constitución de un fondo anticíclico, transparen¬
cia de la información, coordinación del crédito público, evaluación de la descen¬
tralización de funciones y servicios desde el ámbito nacional al provincial, armo-
37
Actualmente se encuentra en discusión en la Comisión Federal de Impuestos las cláusulas de garantía
comprendidas: por ejemplo, las provincias interpretan que quedan exceptuadas las garantías establecidas
en la Ley N° 24.049 y en el articulo 7 de la Ley N° 23.548 y la Nación considera que se incluyen todas las
garantías establecidas hasta la firma del acuerdo.
Breve historia de la coodinación financiera en la Argentina / 85
nización de los sistemas impositivos y colaboración de los organismos recauda¬
dores de todos los niveles de gobierno, armonización y financiamiento de los re¬
gímenes previsionales provinciales y el establecimiento de indicadores de distri¬
bución sobre la recaudación incremental.
Respecto del tratamiento de la deuda provincial, en el.acuerdo se establecía que
las jurisdicciones podnanencomendar al Estado Nacional la renegociación de lasÿ
deudas públicas provinciales, las cuales se convertirían en .boaos-naeionaksÿgaran-
tizados con recursos ñacionales. pero cuyos servicio_s_lasj.utis.diccÍQnes._deudoras
garantizarían con recursos de la coparticipación.
Tras una nueva complicación a nivel macroeconómico y ante la potencial
reacción de aislamiento internacional y las perspectivas que parecían abrirse en
materia económica, un grupo de gobernadores puso a consideración el denomi¬
nado dejos catorce puntos”, en laxesidencia_presklencial.de Qlivos,__
el 24 de abril de Í2002) el cual fue mayoritariamente suscrito. Además de decla¬
raciones de carácteFde política económica en general, en lo atinente al tema aquí
tratado lo incluido en el documento se refiere a pautas va comprometidas en an¬
teriores pactos pero incumplidas, entre ellas:
• ) Firmar, en un plazo perentorio, los acuerdos bilaterales con las provincias
dando cumplimiento al pacto fiscal suscrito oportunamente.
• jElevar al Congreso de la Nación, en un plazo no mayor a noventa días, el pro¬
yecto de ley en el que se consensuara un nuevo sistema de coparticipación fe¬
deral de impuestos.
• ) Instrumentar un nuevo acuerdo de responsabilidad fiscal para la administra¬
ción nacional, provincial y municipal que asegure su cumplimiento mediante
un sistema de premios y castigos.
• Propiciar una reforma tributaria integral que aliente la inversión y disminuya
) por el Estado nacional.
la evasión y el contrabando.
En el marco de estos dos últimos acuerdos se instrumentaron luego un régi¬
men de conversión de la deuda pública provincial28 y el Programa de Financia-ÿ
miento Ordenado29. En el primer caso se ofreció a los tenedores de títulos públi-
cos, bonos, letras o préstamos provinciales un bono emitido por el Fondo Fidu-
ciario para el Desarrollo Provincial, garantizado con la afectación de recursos co-
participados de la provincia emisora del bono original hasta un máximo d?.l 1 5%
y con una garantía subsidiaria del Estado Nacional. El nuevo bono tiene un pla-
”s Decreto 1.579 de agosto de 2002.
Creado por decreto 2.263/2002 con una asignación máxima de $2.730 millones que será instrumentada
a través del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial. Por el decreto 297/2003 se dispone la conti¬
nuidad del programa con una asignación de $3.052 millones para el corriente año.
86 / Hacia un federalismo solidario
zo de 16 años con 3 años de gracia, ajuste CER V tasa de 2% anual. Las provin¬
cias se comprometieron asimismo a presentar programas financieros mensuales
y trimestrales que contuvieran las metas fiscales previstas para el próximo año
junto con una proyección plurianual (3 años) de estas metas. El Ministerio de
Economía controlaría el cumplimiento de lo prometido.
En el segundo caso el gobierno nacional otorgó préstamos para financiar los dé¬
ficits y amortizaciones de deuda de aquellas provincias que así lo solicitasen. Las
provincias se comprometían, mediante la firma de un acuerdo bilateral, a presentar
metas de déficit al Ministerio de Economía y los mecanismosÿ tendientes a su re¬
ducción, y a no contraer nuevo endeudamiento, incluyendo la emisión de cuasimp-
nedas. La devolución del préstamo se realizaría en 36 cuotas mensuales con ajus¬
te CER y un período de gracia de 1 año, y los intereses (entre 2% y 8% anual de¬
pendiendo de la reducción del déficit alcanzado) se abonarían mensualmente a par¬
tir de enero del año siguiente. En el año 2002 quince provincias firmaron estos
acuerdos bilaterales y en el año 2003 trece provincias adhirieron al programa.
Adicionalmente, se creó el programa de Unificación Monetaria30 con la fina¬
lidad de retirar de circulación las cuasimonedas emitidas durante los años 2001
y parte de 2002 por la Nación (LECOP) y las provincias de Buenos Aires, Cata-
marca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Mendoza y
Tucumán. El mecanismo utilizado fue la emisión de bonos del gobierno nacional
(en pesos 2% 2011 y 2% 2013) por un total de $7.800 millones que serían entre¬
gados al BCRA a cambio de su equivalente en pesos. Las provincias asumirían la
deuda resultante del rescate de los nuevos bonos emitidos a través de la afecta¬
ción de recursos coparticipados, por lo que para ellas el rescate significaría un
reemplazo del acreedor original (empleados provinciales, proveedores, etcétera)
Conclusiones
A través del tiempo el régimen de coparticipación se ha hecho inevitablemente
eco tanto de circunstancias imprevistas, de la tendencia al desfinanciamiento previ-
sional como de crisis macroeconómicas que afectaban los recursos y/o detonaban
medidasjle política tributaria que alteraban el reparto. La consecuencia natural de
ello ha sido la creciente complicación, hasta niveles asombrosos, delesquema.
30
Ley N° 25.736/2003, Decretos N° 743 y 957/2003 y Resoluciones N° 266, 302 y 355/2003 del Ministe¬
rio de Economía.
Breve historia de la coodinación financiera en la Argentina I 87
 La dinámica económica de fines de ln.S-90,-qu&
hicieraÿcclnsinn en diciembre Capítulo 5
de 200 D, conllevó también una sucesión de incumplimientos-porcadas las partes Descripción de los inconvenientes
de acuerdos de diversó tipo. Con la corrección de precios relativos, la vuelta de
la estabilidad, el retomo del crecimiento y la mejora en los resultados primarios observables
para comen-
de todos los niveles de gobierno, existe una excelente, oportunidad
zar a delinear un nuevo contrato federal, que debe
reflejar lo aprendido durante
todo este tiempo y que, de hecho, está plasmado en diversos consensos a los que
han arribado las partes.
Para llevar a cabo esta tarea de reforma es imprescindible tener antes un diag¬
nóstico acabado de las debilidades del sistema actual y de cuáles, por endg. de¬
benaiTseflásÿnondádesTtéma que se desarrolla en el capítulo siguiente.

La coparticipación ha sido repetida y rigurosamente analizada. Existe una

gran cantidad de trabajos sobre el tema que destacan los diversos problemas pre¬
sentes en el régimen. Los enfoques, naturalmente, difieren entre sí. Las especia¬
lidades e intereses de los analistas pueden ser distintos, lo mismo que el carácter
de los trabajos (teóricos o prácticos), la aproximación al tema (desde un punto de
vista técnico o político), o la amplitud del estudio en sí (más abarcativo o espe¬
cializado en ciertos elementos en particular).
La suma de trabajos ha llevado a que exista un conocimiento exhaustivo, en
el cual la gran mayoría o la totalidad de los inconvenientes inherentes a la copar¬
ticipación han sido identificados. En este análisis se ha partido de los problemas
comúnmente aceptados por los distintos enfoques y que pueden catalogarse de
hechos estilizados. A partir de allí se reconstruyen las cadenas causales, a lo lar¬
go de las cuales se hallan otros inconvenientes comúnmente mencionados. Esta
perspectiva permite no sólo echar mayor luz sobre la interrelación que entre ellos
poseen sino también jerarquizarlos e identificar sus causas finales para poder tra¬
bajar desde allí la solución.
Los inconvenientes que aparecen como factores comunes en casi todos los
trabajos sobre el tema son:

Descripción de los inconvenientes observables I 89

88 / Hacia un federalismo solidario