Direito Administrativo

Espécies de atos - enunciativos e Extinção do ato

administrativo

ATOS ENUNCIATIVOS
São classificados na espécie enunciativos os atos administrativos que
exprimem um juízo de valor, ou a declaração acerca de um determinado fato. Os
atos enunciativos não são dotados, de per si, de coercitividade, imperatividade e
autoexecutoriedade, pois dependem para a produção de seus efeitos jurídicos da
aprovação ou determinação de autoridade superior.
São exemplos de atos enunciativos a certidão, o atestado e o parecer.
Tanto a certidão como o atestado demonstram a existência de determinado
fato jurídico. A distinção entre eles reside no fato de a certidão representa a
reprodução de informação já devidamente arquivada nos bancos de dados e registros
públicos da Administração. Temos como exemplos a certidão de nascimento, certidão
de casamento, certidão de óbito, certidão de antecedentes.
Já o atestado expressa um fato de que a Administração tenha conhecimento,
sem, no entanto, conste de seus registros. Exemplo: atestado de vacina, atestado
de residência, declaração de nascido vivo.
Por fim, o parecer compreende a emissão de um juízo de valor, de uma opinião
técnica acerca de determinada situação submetida a sua apreciação. O parecer para
que passe a produzir efeitos jurídicos, depende da aprovação da autoridade
competente.
Por ter caráter opinativo, em regra as conclusões lançadas no parecer não
vinculam a autoridade a que a lei atribui a tomada da decisão, que pode acatá-lo,
como pode rejeitá-lo. Com base nesse contexto, o parecerista que tenha apresentado
ao caso solução que não se apresente como adequada ou correta não pode vir a ser
responsabilizado por tal conduta, salvo nas hipóteses em que tenha atuado com má-
fé. Nesse sentido, já decidiu o STF.
No entanto, hipóteses há em que o parecer é designado por lei como de
conclusão vinculante. Nesses casos, a doutrina e a jurisprudência do STF tem
entendimento pelo caráter decisório do parecer, que permitiria a responsabilização
de seu autor.

ATOS PUNITIVOS
Trata-se dos atos administrativos por meio dos quais a Administração impõe
uma sanção, tanto aos seus servidores, como decorrência do poder disciplinar, como
aos particulares, como decorrência do poder de polícia (ou disciplinar, quando se
referir a particular com vínculo jurídico com a Administração Pública).
Por tal razão, a doutrina classifica os atos punitivos em internos, quando
referente aos servidores, e externos, nas hipóteses em que a sanção afeta
diretamente o particular.

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Vale lembrar que os atos punitivos, para serem praticados, dependem de
expressa previsão legal, bem como de um juízo de proporcionalidade entre a infração
e a sanção.

EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Neste ponto, serão estudadas as situações que podem ensejar a extinção dos
atos administrativos. A extinção que é desejada para todo é qualquer ato
administrativo é a chamada “extinção natural”, caso em que o ato se exauriu por
produzir seus efeitos de maneira completa. Assim, por exemplo, uma autorização
para a utilização de um bem público, como estacionamento durante um evento, será
extinta tão logo tenha se ultimado o período de sua duração.
Há de se consignar, contudo, que, nem sempre o desejado acontece, razão
pela qual é necessário o estudo das outras possibilidades “anormais” de extinção dos
atos administrativos.
As duas primeiras situações a serem analisadas se referem ao
desaparecimento do sujeito ou ao desaparecimento do objeto, também chamada de
extinção subjetiva e objetiva, respectivamente.
A extinção subjetiva dá-se quando o sujeito beneficiário de determinado ato
administrativo, cujos benefícios sejam intransferíveis, vem a faltar. Ocorre como
falecimento, em caso de pessoa física, ou de extinção da pessoa jurídica.
Já a extinção objetiva se refere ao perecimento do objeto do ato
administrativo. Assim, por exemplo, o ato que determina a destruição de mercadoria
apreendida será extinto por perda de seu objeto, caso as mercadorias venham a ser
consumidas por um incêndio prévio.
O estudo acerca da extinção dos atos administrativos centra-se, em geral, no
estudo das hipóteses de retirada do ato: a ANULAÇÃO/INVALIDAÇÃO e a
REVOGAÇÃO, que serão abordadas a seguir.

DA ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Apesar da ausência de consenso acerca da identidade dos termos (anulação e
invalidação), as provas têm os utilizado como sinônimos.
A anulação do ato administrativo será sempre decorrente da constatação de
alguma ilegalidade em sua prática. O ato administrativo deve ser analisado sob todos
os seus cinco elementos constitutivos: competência, finalidade, forma, motivo e
objeto. Caso constata a inobservância dos ditames legais em relação a qualquer um
deles, o ato deverá ser anulado (ou invalidado).
Vale lembrar que, em razão de seu poder de autotutela, a própria
administração tem o dever (poder-dever) de efetuar a anulação de seus próprios

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atos, quando eivados de nulidades, conforme dicção da Súmula 473 do STF. Tal
prerrogativa, no entanto, não afasta a possibilidade do controle jurisdicional acerca
da legalidade dos atos administrativos. Nesses termos, será plenamente viável ao
Poder Judiciário verificar no bojo de uma ação judicial a legalidade de determinado
ato administrativo.
O vício de legalidade impõe que o ato seja anulado, com efeitos ex tunc, ou
seja, de forma retroativa, com o retorno das coisas ao estado anterior ao de sua
prática, ressalvados os direitos dos terceiros de boa-fé.
Tratando-se de controle de legalidade, são passíveis de anulação tanto os atos
administrativos vinculados, como os atos discricionários.
Nos termos do art. 54 da Lei n. 9.784/99, que regula o processo
administrativo em âmbito Federal, o direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em
cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
No caso em que o ato administrativo possua efeitos patrimoniais contínuos, o
prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. A lei afirma
ainda que se considera como exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.
Outro limite que se apresenta à anulação dos atos administrativos é a
aplicação da chamada teoria do fato consumado, quando a situação jurídica, apesar
de eivada de vício de legalidade, já está devidamente consolidada, fazendo com que
haja maior atendimento ao interesse público em sua manutenção do que na
declaração de sua invalidez.
Vale lembrar que, dentro do prazo previsto na lei, para a anulação de ato do
qual decora efeito favorável ao particular, deverá a Administração instaura o
respectivo processo administrativo, em que sejam respeitados os princípios do
contraditório e da ampla defesa.

CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Como já mencionado, a regra é a de que, ao se deparar com alguma
ilegalidade, a Administração possui o dever de invalidar o ato administrativo. No
entanto, a doutrina distingue os vícios de legalidade, em sanáveis e insanáveis.
Assim, apresentando-se a mácula como sanável, seria possível a convalidação do ato
administrativo.
A convalidação, portanto, equivale à confirmação de ato que inicialmente
estava acometido por ilegalidade que após veio a ser sanada, permitindo a sua
manutenção no mundo jurídico. Realizada a convalidação do ato, seus efeitos são
retroativos (ex tunc) ao momento em que o ato fora inicialmente praticado.

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São apontados como passíveis de convalidação os vícios de competência,

salvo em caso de competência exclusiva e em razão da matéria, os vícios de forma
e de objeto, este último apenas quando se tratar de múltiplo objetos.
Aponta-se, também, como limitação à convalidação do ato ilegal, as hipóteses
em que haja impugnação do interessado, e em razão do decurso de tempo, com a
ocorrência da prescrição para a convalidação.
Por fim, convém destacar que, na esfera federal, a Lei n. 9.784/99 acolheu o
instituto da convalidação de forma expressa em seu art. 55, que assim versa: “em
decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo
a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados
pela própria Administração”.
Ademais, a mesma lei ao estabelecer prazo para a anulação dos atos
administrativos dos quais decorram direitos favoráveis aos administrados (cinco
anos), estabelece, implicitamente, a convalidação tácita por parte da Administração.

DA REVOGAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Enquanto na invalidação a retirada do ato ocorre em razão de vício de
legalidade, na revogação, a Administração suprime o ato administrativo em razão de
critérios de conveniência e oportunidade. Em razão disso, a revogação tem seu
âmbito de aplicação adstrito aos atos discricionários, pois somente em relação a eles
é que se levam em consideração tais critérios. Trata-se, aqui, de hipótese de controle
de mérito do ato administrativo, e que por isso somente por ser levado a efeito pela
própria Administração, pois não é deferido ao Poder Judiciário se substituir ao
administrador no desempenho de sua atividade típica.
Pela explanação, nota-se que o ato administrativo discricionário tem plena
validade e eficácia enquanto não for revogado. Assim, a revogação produzirá efeitos
ex nunc, ou seja, somente efeitos futuros, sem impacto retroativo.
Conforme lição de José dos Santos Carvalho Filho, não são passíveis de
revogação, os seguintes atos administrativos:
l. os atos que exauriram os seus efeitos (exemplo: um ato
que deferiu férias ao servidor; se este j á gozou as férias, o ato de
deferimento já exauriu os seus efeitos);
2. os atos vinculados, porque em relação a estes o
administrador não tem liberdade de atuação (exemplo: um ato de
licença para exercer profissão regulamentada em lei não pode ser
retirado do mundo jurídico por nenhum critério administrativo
escolhido pela Administração);
3 . os atos que geram direitos adquiridos, garantidos por
preceito constitucional (art. 5º, XXXVI, CF) (exemplo: o ato de
conceder aposentadoria ao servidor, depois de ter este preenchido
o lapso temporal para a fruição do benefício);

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4. os atos integrativos de um procedimento administrativo,

pela simples razão de que se opera a preclusão do ato anterior
pela prática do ato sucessivo (exemplo: não pode ser revogado o
ato de adjudicação na licitação quando já celebrado o respectivo
contrato) ; e
5. os denominados meros atos administrativos, como os
pareceres, certidões e atestados.
A competência para promover a revogação do ato é da própria Administração
Pública, não cabendo, por conveniência e oportunidade – mérito do ato administrativo
– o controle por meio do Poder Judiciário.

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