La reconfiguración territorial en Bolivia

La territorialidad en la actual Constitución Política del Estado y sus perspectivas

Diego Cuadros Anaya*

1. Introducción

La organización territorial del Estado, cuyas bases están establecidas en la tercera parte de
la Constitución Política del Estado aprobada por referendo el 2009, significa la apertura de
tres procesos de profunda transformación en la estructura de nuestro país.

El primero tiene que ver con la configuración del territorio del Estado, su división política
para el ordenamiento de la administración pública. Debería desarrollarse dinámicamente en
el tiempo, de manera que vaya cambiando la fisonomía del propio mapa de Bolivia, para
superar una serie de deficiencias en su ordenamiento espacial.

Su importancia radica, además, en que es una de las bases para que puedan desarrollarse los
otros dos procesos: el régimen de autonomías, punto de quiebre entre un Estado centralista
y otro nuevo, con mayor descentralización, a través de la distribución del poder hacia
espacios más cercanos a la población, a gobiernos subnacionales elegidos de manera
democrática. Su conformación y desarrollo será, qué duda cabe, el centro de la atención
ciudadana y de la política boliviana en las siguientes décadas

Y finalmente, a través de los dos anteriores, se abre el tercer proceso, que tiene que ver con
la construcción de lo plurinacional: dar paso al autogobierno de los pueblos y naciones
indígena originarios1 de nuestro país. Así, y en función de corregir una de las más grandes
injusticias de nuestra historia, que fue su exclusión de la propia conformación del Estado
boliviano, impulsar la restitución de sus derechos.

El presente trabajo aborda la lectura analítica de la Constitución Política del Estado en el

primer ámbito, el de la territorialidad, desde sus antecedentes, las propuestas, el debate en
la Asamblea Constituyente y su resultado, mostrando cómo sus disposiciones son fruto no
sólo de un complejo proceso de negociación entre las demandas que se dieron en el proceso
constituyente, sino que trazan el rumbo de los cambios territoriales hacia el futuro.

2. La organización político administrativa de Bolivia

1 No menciono el concepto “indígena originario campesino” establecido en la Constitución Política del Estado, ya que
intento visibilizar un importante elemento que su uso acrítico hace perder de vista: los derechos de los pueblos, les son
propios por su carácter de indígenas –o, como prefieren autodenominarse en general los pertenecientes a las tierras
altas del país, originarios–. Estos derechos no les son atribuidos por pertenecer a la categoría social de campesino. La
inserción de esta categoría a continuación de los otros dos términos, que son evidentemente apelativos a la identidad
étnica y cultural, se dio en la Constitución Política del Estado para poner de manifiesto que la forma de organización
sindical campesina adoptada ya desde mediados del siglo pasado en gran parte del país, no debería ser óbice para el
reconocimiento de los derechos colectivos inherentes a su identidad.
En lo que hoy es la parte andina de Bolivia, los suyus delimitaban los territorios aymaras y
quechuas, cada suyu constaba de markas y éstas de ayllus. La colonia reorganizó el espacio
en provincias dependientes de las audiencias y luego la república se conformó sobre la base
de los departamentos y la división de éstos en provincias, en secciones de provincia, en
cantones y en determinados momentos también se establecieron distritos y hasta
vicecantones.

En 1826 la primera Constitución Política del Estado menciona a 6 departamentos como

parte de la naciente república: Potosí, Chuquisaca, La Paz, Santa Cruz, Cochabamba y
Oruro. Los delegados tarijeños participaron de la Asamblea Constituyente fundacional y
Tarija es reconocida como provincia integrante de Bolivia, aunque no aparece sino en la
Constitución de 18312, la que también menciona al Litoral como provincia. El
departamento del Beni se creó posteriormente, en el año 1842, mientras que el de Pando
recién en 1938, más de 100 años después de la fundación de nuestro país, organizando lo
que hasta entonces simplemente aparecía en los mapas como “Territorio Nacional de
Colonias”.

El número de provincias, secciones de provincia y cantones fue aumentando

paulatinamente por la creación de nuevas unidades político administrativas, que se
desgajaban de las anteriores, mediante leyes y decretos. Este proceso fue fraccionando el
territorio boliviano, particularmente en el occidente del país, sin que exista un
procedimiento establecido que haga depender estas decisiones de motivaciones atendibles
en función de una mejor administración, una lógica territorial y la participación de la
población involucrada. Rolando Costa Ardúz menciona que “en los primeros cien años de
la república no pasan de cincuenta las disposiciones sobre creación de nuevas unidades; en
tanto que a partir de 1950 y particularmente en la década de los años 80, el incremento
sobrepasa las cuatrocientas disposiciones.”3

Pero, por el otro lado, con la excepción mencionada de Beni y Pando, en el nivel de
departamentos se anquilosa la organización territorial, desnudando que la lógica localista y
provinciana es la que impera, mientras que la visión global y regional del territorio
boliviano resulta prácticamente ignorada.

Dos aspectos permiten mostrar que nuestros legisladores y gobernantes en general

carecieron de una clara conciencia territorial y por lo mismo que no se haya formulado
nunca una política de Estado que oriente la organización territorial del país. Por un lado, la
pérdida de más del 50% de la superficie original de la república, que pasó a los países
vecinos. Costa Ardúz afirma que “a lo largo de nuestra historia republicana, la depredación
territorial provocada por la totalidad de nuestros vecinos se ha desarrollado en parte bajo el
principio del res nullius, que justifica la ocupación de terrenos abandonados por sus propios
dueños o que no se ocuparon de su existencia.”4
2 La provincia de Tarija se erige como Departamento por Ley de la Asamblea General Constituyente en septiembre de
ese año, un mes después de aprobada y promulgada la segunda Constitución Política por Andrés de Santa Cruz.
3 Costa Ardúz, Rolando: El mito del Orden Territorial. FUNDAPPAC / Konrad Adenauer Stiftung, La Paz, 2006.
4 Costa Ardúz, Rolando: Qué hacer con el meso en Bolivia. Propuesta de medidas previas. En “La descentralización que

se viene”. FES-ILDIS / Plural Editores, La Paz, 2003.

2
El mapa de 1859 que se presenta a continuación permite tener una clara referencia de las
dimensiones tanto del abandono territorial –nótese por ejemplo cómo los extremos norte y
sur del país aparecen casi sólo como un trazo perimetral– como de la superficie total del
país, respecto a sus actuales límites.5

Bolivia en 1859

Fuente: IGM – Instituto Geográfico Militar, citado por y disponible en:

http://www.mirabolivia.com/mapa1859.htm

Por otro lado, la desordenada creación de unidades político administrativas que a lo largo
de nuestra vida republicana que, por ejemplo, multiplicó las menos de 40 provincias
originales a las actuales 112, sin criterios mínimos de homogeneidad territorial, poblacional
ni ecológica, en su generalidad. Apenas el 5% de las actuales provincias sobrevivieron al
fraccionamiento, manteniéndose sin alteración desde la creación de cada departamento 6. En
los extremos, y para graficar esta la falta de criterios lógicos al respecto, una provincia es

5 El mapa ofrece una información extraordinaria, incluyendo planos de las ciudades de La Paz, Sucre y un detalle de la
población de la República por departamentos, provincias, área urbana y rural, así como una estimación de las “tribus
salvajes” en el país. La referencia del mapa dice, textualmente: MAPA DE LA REPUBLICA DE BOLIVIA. MANDADO
PUBLICAR POR EL GOBIERNO DE LA NACION EN LA ADMINISTRACION DEL PRESIDENTE Doctor José María Linares Y
SECRETARIO DE INSTRUCCION PUBLICA Doctor Lucas Mendoza de La Tapia. LEVANTADO Y ORGANIZADO EN LOS AÑOS
1842 A 1859 Por el Teniente Coronel Juan Ondarza, Comandante Juan Mariano Mujía y Mayor Lucio Camacho. AÑO DE
1859.
6 Se trata de las provincias Cercado (hoy Murillo) de La Paz, Cordillera de Santa Cruz, Cercado (hoy Frías) de Potosí y

Tahuamanu (hoy Suárez), Madre de Dios y Manuripi de Pando.

3
200 veces más grande que otra,7 así como hay algunas unidades territoriales que al mismo
tiempo son provincia y municipio (o sección de provincia)8.

Los siguientes mapas muestran el proceso de fraccionamiento territorial que se ha dado a

nivel provincial, desde la creación de la república hasta el día de hoy. Se presenta primero
como referencia el mapa de Bolivia que muestra las provincias con las que se conformaron
cada uno de los departamentos, elaborado con la información trabajada por Costa Ardúz9, y
a continuación su estado actual, en todos los casos excluyendo los territorios perdidos ante
los países vecinos.

Las provincias a la conformación de los departamentos de Bolivia

Fuente: Elaboración propia a partir de: Costa Ardúz, Rolando: El mito del Orden Territorial.
FUNDAPPAC / Konrad Adenauer Stiftung, La Paz, 2006.

7 La provincia Cordillera de Santa Cruz tiene 86.245 Km2, mientras que la provincia Manco Kápac de La Paz solamente
tiene una extensión de 367 Km2.
8 Son los casos de las provincias Cercado y O’Connor de Tarija; Moxos de Beni; Belisario Boeto de Chuquisaca; Cercado,

Tapacarí y Bolívar de Cochabamba; Saucari, Tomás Barrón, Totora, Sebastián Pagador y Nor Carangas de Oruro; Omiste y
Baldivieso de Potosí; y Sandóval de Santa Cruz.
9
Costa Ardúz, Rolando, 2006. Op. Cit.

4
 Las actuales 112 provincias de Bolivia

Fuente: Sistema de Información Geográfico de la Condición Étnico Lingüística: Sistema de

Naciones Unidas.

El concepto de municipalidad asociado al reconocimiento de las ciudades fue el que

prevaleció durante 169 años, entendido como la administración de las áreas urbanas. En
1994 con la reforma constitucional y la Ley de Participación Popular se da la
municipalización del territorio, estableciéndose municipios –hasta entonces solamente 24–
con jurisdicción en cada una de las secciones de provincia (311 en ese momento), y con
ello el cambio de aquel concepto por otro nuevo: el de un territorio municipal que
comprendía tanto poblaciones urbanas como rurales, y más aún, también las áreas
técnicamente de exclusividad rural. Hasta las elecciones municipales de diciembre de 2004,
las últimas realizadas antes de la Asamblea Constituyente, el total de municipios con esta
nueva lógica llegaba a 327, y en la actualidad, con la creación de dos nuevos, son 339 los
que han elegido sus gobiernos municipales en las últimas elecciones de 2015.

5
 Municipios de Bolivia

Fuente: Sistema de Información Geográfico de la Condición Étnico Lingüística: Sistema de Naciones Unidas.

Pero también, y en virtud a la demanda de los pueblos indígenas de tierras bajas, expresada
de manera dramática en la Marcha por el Territorio y la Dignidad de 1990, la propuesta de
territorios indígenas resultó tibiamente recogida en el debate de la reforma constitucional de
1994, aunque disminuida a la figura de “tierras comunitarias de origen” (TCO), por la
mezquindad de un Congreso Nacional que, pese a estar aprobando la reforma al artículo
primero de la Constitución, que incorporaba el carácter multiétnico y pluricultural a la
República, lo negaba de esta manera en la práctica, revelando su profunda incomprensión
respecto a su país y, una vez más, la exclusión de los pueblos indígenas.

6
Pese a ello, también con la movilización de los pueblos indígenas del oriente fue
incorporada y aprobada la figura de la TCO en la Ley INRA en 1996, creándose desde
entonces como una forma colectiva de propiedad de la tierra. Con ello y el apoyo de
algunas instituciones como el Centro de Estudios Jurídicos e Investigación Social (CEJIS),
diversos pueblos indígenas y originarios impulsaron la concresión de estas disposiciones,
reconociéndose, hasta la realización de la Asamblea Constituyente, cerca a un centenar y
medio de ellas en todo el país, entre efectivamente tituladas, saneadas, en proceso y
demandadas, cuya ubicación es la que muestra el mapa que se presenta a continuación.

Tierras Comunitarias de Origen (TCO) demandadas

Fuente: Instituto Nacional de Reforma Agraria – INRA.

Esta breve y esquemática revisión histórica, que por supuesto no tiene ninguna pretensión
de ser exhaustiva ni mucho menos, permite tener una idea aproximada de la complejidad
del tema que abordamos, pero al mismo tiempo refleja la dramática realidad de una
organización territorial caprichosamente definida, sin un derrotero, estrategia ni políticas al
respecto. Por ello mismo, se puede afirmar que es inútil pretender que sobre esta base
territorial se pueda dar un proceso de desarrollo del país que alcance el conjunto de su
territorio y a la totalidad de sus habitantes.

7
Justamente una de las evidencias de ello es la gran cantidad de demandas y propuestas para
una reconfiguración territorial que se han dado históricamente desde la sociedad civil, y que
resurgieron con mayor vigor en el período inmediatamente anterior a la Asamblea
Constituyente, desde el momento en el que su realización se incorporó en la agenda oficial,
en octubre de 2003. El siguiente acápite de este trabajo abordará las más relevantes de
éstas.

3. Las propuestas pre–constituyente

3.1. Desde el ámbito indígena:

Ya en 1991, luego de una serie eventos de discusión y de encuentro entre las

organizaciones indígenas y campesinas de oriente y occidente del país, en parte
provocadas por la irrupción en el escenario nacional de la realidad de los pueblos
indígenas del oriente y la amazonía, con su histórica “Marcha por la dignidad y el
territorio” que tuvo lugar en septiembre de 1990, surgen una serie de propuestas,
justamente desde este ámbito, respecto a una transformación profunda del país. Tanto
el propio autor de estas líneas como también Xavier Albó, recogimos en sendos
trabajos de sistematización, “las principales propuestas surgidas de las organizaciones
campesinas y de los pueblos originarios sobre su sueño de Bolivia”.10 Conceptos como
el de Asamblea de las Nacionalidades, Estado Plurinacional y la necesidad de una
nueva Constitución Política del Estado se empiezan a debatir como parte de un inédito
proceso de reflexión impulsado por el reconocimiento de la diversidad y una poderosa
pulsión de construir un país del cual todos sean parte, sin exclusiones.

Sin entrar aquí a mayor detalle al respecto, lo que cabe es presentar una provocadora
propuesta publicada en el libro de Albó, que intenta “visualizar lo que podría ser un
nuevo mapa administrativo del país, basado en las nueve o diez regiones que
eventualmente pudieran sustituir a los actuales departamentos”: Amazonía, Llanos de
Moxos, Aymara Norte, Altiplano sur11, Sur Andino, Quechua Norte, Tarija, Santa
Cruz, Chiquitanía y Chiriguanía.

10 Cuadros, Diego (Comp.): La revuelta de las nacionalidades. UNITAS, La Paz, 1991; y CIPCA: Por una Bolivia diferente:
Aportes para un proyecto histórico popular. Cuadernos de investigación No. 34, La Paz, 1991.
11 Si primase un criterio más lingüístico para su conformación, el Altiplano Sur podría no establecerse, para lo cual la

parte marcada “A” en el mapa, estaría incluida en la Aymara Norte, y la “B” en la siguiente, el Sur Andino.
8
 Posibles regiones en reemplazo de los departamentos

Fuente: Albó, Xavier–CIPCA: Por una Bolivia diferente: Aportes para un proyecto histórico
popular. Cuadernos de investigación No. 34, La Paz, 1991.
 Nota: En este gráfico hay un error, ya que en lugar de marcarse las regiones A y B
(encerradas en círculo), hay dos regiones A. La inferior debe ser B.

Por otro lado, la Confederación Nacional de Markas y Ayllus del Qullasuyu

(CONAMAQ) hizo un planteamiento originalmente destinado a crear las
circunscripciones especiales indígenas para la elección de los miembros de la
Asamblea Constituyente, que luego fue apoyado por la Confederación Sindical Única
de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB). En la propuesta, cada una de las
16 posibles circunscripciones identificadas, son reconocidas por ellos como los
territorios de las “naciones” originarias. Este esfuerzo resultó, en realidad,
configurando en alguna medida de manera espacial la propuesta de reconstitución
territorial que es parte del discurso y programa de esta organización de los pueblos
originarios del occidente del país y que se presenta en el siguiente mapa, que incluye
también, desde la amazonía, los llanos orientales y el chaco, las posibles

9
 circunscripciones que se plantearon en un estudio encomendado por la Corte Nacional
Electoral, que recogían de alguna manera las aspiraciones de sus organizaciones.12

Propuesta de circunscripciones especiales indígenas

Fuente: Arnold, Denise: Pueblos indígenas y originarios de Bolivia: Hacia su soberanía y legitimidad
electoral. Corte Nacional Electoral, La Paz, 2004.

3.2. Desde las regiones:

En 1983 se reunieron en Villamontes 16 comités cívicos de la región y firmaron lo que

se denominó el “Pacto del Quebracho”, por el cual postulaban la creación del décimo
departamento de Bolivia en el Chaco, comprendiendo las provincias Cordillera, de
Santa Cruz; Hernando Siles y Luis Calvo, de Chuquisaca; y Gran Chaco, de Tarija.
Con ello se formalizaba una antigua aspiración de la región, que fue renovada en
febrero de 2004, en el marco de la incorporación de la Asamblea Constituyente en la
agenda nacional.

En este contexto se generaron otra serie de iniciativas que, en general, dejaban

entender veladas amenazas de propugnar la conformación de otros nuevos
departamentos como medida de presión para lograr la atención a demandas de
desarrollo en regiones como los Valles Cruceños, integrados por las provincias Florida,
Caballero y Vallegrande13; la Amazonía, con la demanda particular de la provincia

12 Arnold, Denise: Pueblos indígenas y originarios de Bolivia: Hacia su soberanía y legitimidad electoral. Corte Nacional
Electoral, La Paz, 2004.
13 El 17 de enero de 2004 se conformó en Vallegrande el Bloque cívico de los valles cruceños.

10
 Vaca Diez del Beni, pero también propuesta desde otra vertiente incluyendo todo el
departamento de Pando y las provincias Vaca Diez de Beni e Iturralde de La Paz14; y
los Lípez, en Potosí, integrados por las provincias Nor y Sur Lípez, Enrique
Baldivieso, Daniel Campos y Antonio Quijarro, que lograron la aprobación de una ley
el año 2004, para impulsar un plan de desarrollo regional y a través de ello el
reconocimiento a esta región.

También se elaboraron propuestas de reconfiguración a escala supra departamental,

como la del Comité Cívico de Chuquisaca, del 2005, que planteaba la regionalización
del país en función, más bien, de agrupar a los departamentos en tres entidades
mayores: la región Noreste, con los departamentos de La Paz, Beni y Pando; la región
Centro oriental, con los departamentos de Cochabamba, Oruro y Santa Cruz; y la
región Sur, conformada por Chuquisaca, Potosí y Tarija.

3.3. Desde el ámbito político:

El Viceministerio de Descentralización del Ministerio de la Presidencia, trabajó una

propuesta denominada “Descentralización regionalizada e intercultural”, planteando la
regionalización del país al interior de cada uno de los departamentos, para que estas
regiones puedan sustituir a las provincias, constituyéndose no necesariamente en
unidades político administrativas sino en espacios de coordinación y concertación de
las políticas públicas para establecer procesos más efectivos de desarrollo territorial
integral, pero que en su desarrollo puedan optar por ser parte de la organización
territorial. La propuesta, que fue ampliamente difundida, planteaba como hipótesis la
organización en regiones que se muestra en el siguiente mapa, aunque estableciendo
que su conformación dependería de las condiciones y decisiones que se adopten en los
espacios institucionales y ciudadanos de cada uno de los municipios y en coordinación
con el nivel departamental.

14 Propuesta ciudadana: Creación de la Región Amazónica Boliviana. Hugo Leigue, Riberalta, 2005.
11
 Posibles regiones al interior de los departamentos

Fuente: Viceministerio de Descentralización del Ministerio de la Presidencia, La Paz, 2006.

4. El debate en la Asamblea Constituyente y su resultado en el texto constitucional

Es importante empezar esta parte aclarando que el concepto de unidad político

administrativa que se usa de manera generalizada, y en particular en Bolivia a partir de la
aprobación el año 2000 de la Ley 2150 de Unidades Político Administrativas (UPAs), si
bien hace referencia a las unidades que hacen a la división espacial del territorio del Estado,
se ha venido usando indistintamente también como equivalente a su institucionalidad y
administración. Por ejemplo se habla de una provincia como una UPA, pero también es
común decir que “si la UPA así lo decide…” o “la UPA cumplió en enviar la
documentación…”. Por supuesto que un espacio geográfico no es un ente con vida propia,
que pueda tomar decisiones o enviar un documento. Obviamente se refiere a la
12
institucionalidad que administra esa UPA, es decir, con relación a la provincia, a la
Subprefectura.

Es por ello imprescindible separar claramente los dos conceptos que aparecen subsumidos
en el de unidad político administrativa: el de unidad territorial y el de entidad territorial. El
primero está ligado a la geografía política y se refiere a la espacialidad o territorialidad.
Mientras que el segundo, hace referencia a la administración o gobierno de la unidad
territorial, a cargo de la administración pública en su jurisdicción.

Más adelante podremos ver que ignorar esta diferencia puede conducir a lecturas equívocas
de la Constitución, pero también se hará referencia a los debates respecto al sujeto de la
autonomía que tienen que ver con lo aquí mencionado.

4.1. Creación y modificación de las unidades territoriales

Artículo 158.
I. Son atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional, además de las que determina esta
Constitución y la ley:
(…)
6. Aprobar la creación de nuevas unidades territoriales y establecer sus límites, de
acuerdo con la Constitución y con la ley.

Artículo 269.
(…)
II. La creación, modificación y delimitación de las unidades territoriales se hará por voluntad
democrática de sus habitantes, de acuerdo a las condiciones establecidas en la Constitución y la
ley.

El texto citado de la CPE establece que la creación de toda unidad territorial se

mantiene en el legislativo nacional, lo que significa que toda la normativa al respecto y
la definición se encuentra en última instancia en el nivel central del Estado. Lo propio
respecto a su delimitación y, para ambas, se establece que la ley deberá abordar estos
temas. Tanto la ley 2150 de Unidades Político Administrativas (UPAs) como la Ley
339 de Delimitación de Unidades Territoriales aprobada el año 2013, efectivamente
establecen que cualquiera de los procesos, ya sea para su creación, modificación o
delimitación, concluye necesariamente con la aprobación, en cada caso, de una ley
específica.

La Constitución no establece diferencias para la unidad territorial de la que se trate, de

manera que cualquiera que sea ésta, independientemente de si se trata de un
departamento, una provincia, un municipio, un territorio indígena originario campesino
o una región, imprescindiblemente la creación de una nueva, su reconocimiento como
parte de la organización territorial del Estado, su modificación (ya sea por fusión,
disgregación o trasformación en otra), la definición y modificación de sus límites, es
un proceso que culmina en la Asamblea Legislativa Plurinacional con una ley.

Esto coincide con lo que pasa en la mayoría de los países unitarios del mundo y en
particular de América Latina, con excepción de Colombia. Por otro lado, en los países
13
 federales se establece de manera generalizada la fórmula en la que, en base a una ley
orgánica nacional, los Estados tienen la potestad de conformar municipios y resolver
sus asuntos limítrofes.

Finalmente cabe aclarar que la definición de que en Bolivia la normativa y la ley en

cada caso debe ser del nivel central del Estado, no inhibe que ésta normativa –como
ocurre en la actualidad tanto de acuerdo a la Ley de UPAs como la de Delimitación de
Unidades Territoriales– pueda dar un rol en la tramitación y actuación administrativa a
los niveles territoriales15.

Más adelante se hará referencia a este tema, en virtud a que la adopción del régimen de
autonomías en una entidad territorial cuya base territorial no esté ya reconocida por la
Ley, requerirá la conformación de la unidad territorial sobre la que la autonomía tendrá
jurisdicción, necesariamente a través de un procedimiento establecido en una ley
nacional y cada caso individual debe culminar con otra ley específica aprobada por la
Asamblea Legislativa Plurinacional.

4.2. La voluntad de la población

La mención a la voluntad democrática de sus habitantes para la creación, modificación

y delimitación de unidades territoriales incorpora un elemento fundamental para la
normativa y políticas respecto a la organización territorial y la resolución de los
conflictos limítrofes entre las unidades territoriales.

Volviendo a hacer referencia a lo ya expresado sobre la caprichosa creación de

unidades territoriales a lo largo de nuestra historia, es preciso hacer notar que, además,
la gran mayoría de aquellas ignoró por completo la opinión o decisión de sus
pobladores, los directos afectados, y fueron adoptadas simplemente por un acuerdo
Legislativo. Y en la medida de la inexistencia de un proceso en el que pueda
evidenciarse la participación de la población de la unidad territorial a ser creada, con
suerte dos o tres del centenar de legisladores habrán conocido siquiera la región sobre
la cual se tomaban estas decisiones, de manera que la arbitrariedad resultaba siendo la
norma al respecto.

Recién la mencionada ley de UPAs del año 2000 incorpora algunos criterios de
consulta, pero –y en particular para la resolución de conflictos de delimitación– el
protagonismo sigue estando en las autoridades ya sea municipales o departamentales,
según sea el caso.

Justamente con referencia a la definición de límites y la pertenencia de determinada

comunidad o población a una u otra unidad territorial, la decisión de los pobladores de
la zona en conflicto no es determinante, y sí lo es la de funcionarios y políticos que
desde las capitales municipales o departamentales, con o sin conocimiento siquiera de

15
De acuerdo a la Ley 2150, para la creación, modificación y delimitación de provincias, secciones de provincia (hoy
municipios) y cantones, el Prefecto del Departamento es la autoridad de primera instancia.
14
 la zona específica, acuerdan –o en realidad impiden, casi en la totalidad de los casos–
la resolución del conflicto que, casi con seguridad, si estuviera solamente en manos de
los afectados podría llegar a soluciones más expeditas, razonables y prácticas.

Tres elementos convierten en contraproducente la participación protagónica de

autoridades políticas territoriales en estos procesos: Primero, la posible existencia de
recursos naturales pasibles de generar regalías a favor del gobierno departamental o
municipal, según sea el caso. En segundo lugar, para el caso específico de los
municipios, la cantidad de población que se registra al interior de su jurisdicción es la
base de cálculo para la distribución de los recursos por coparticipación tributaria, lo
que conduce a que la población llegue a ser considerada una especie de “botín” que se
disputan los gobiernos municipales, en la medida que significan mayores recursos
provenientes del Tesoro General de la Nación. Finalmente está la equivocada visión de
la “propiedad” territorial, fácil argumento utilizado por los políticos para despertar
sentimientos chauvinistas en la población, con fines personales, partidarios o de
disputas políticas que nada tienen que ver con el interés general y menos con el de la
población de las zonas limítrofes afectadas.

Pero lamentablemente, haciendo gala de la misma e histórica falta de conciencia

territorial, una absoluta incomprensión tanto de la problemática y de lo establecido en
la Constitución, e incluso de lo ya avanzado en la legislación al respecto16, la Ley de
Delimitación de Unidades Territoriales mantiene la misma rémora y otorga a las
autoridades de las UPAs involucradas recursos para evitar que un referendo entre los
habitantes de las zonas en conflicto resuelva definitivamente la cuestión.

4.3. Las unidades territoriales

Artículo 269.
I. Bolivia se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios
indígena originario campesinos.
(…)
III. Las regiones formarán parte de la organización territorial, en los términos y las condiciones
que determinen la ley.

a) Departamentos

En la propia Asamblea Constituyente los temores que llevaron a los sectores

conservadores a plantear “nueve departamentos entramos, nueve saldremos de la
Constituyente”, de alguna manera encontraron sostén al haberse recibido
formalmente las propuestas de creación de dos nuevos departamentos: el Chaco y
la Amazonía.

El informe de minoría de la comisión No. 9, de Autonomías departamentales,

provinciales, municipales e indígenas de la Asamblea Constituyente, intenta evitar

16
El Artículo 17 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización establece que deberá hacerse un
referendo entre los afectados para resolver las disputas limítrofes.
15
 la creación de nuevos departamentos con la inclusión del listado de los nueve
departamentos que conforman la República, retrocediendo de esta manera incluso
respecto a la Constitución hasta entonces vigente y la Ley 2150, que dejan abierta
la posibilidad de que se creen nuevos departamentos. Por supuesto que el motivo
no era finalmente que nazcan nuevos a partir de los ya existentes, sino el fantasma
de que, al crearse el departamento del Chaco, las riquezas hidrocarburíferas de esta
región dejarían a Tarija, Chuquisaca y Santa Cruz sin éstas y sin los ingentes
recursos que les llegan principalmente por la vía de las regalías.

Pero tampoco las propuestas del bloque de mayoría recogieron las demandas de
creación de nuevos departamentos en la propia CPE, de manera que dejaron
implícita la posibilidad de que esto pudiese ocurrir, al igual que en la Constitución
anterior. Finalmente el debate respecto a la integridad de los departamentos más
bien se trasladó al tema del respeto a sus límites, por el supuesto peligro que
podría acarrear para éstos la creación de las nuevas unidades territoriales
planteadas: las regiones y los territorios indígenas.

El texto constitucional en ningún caso establece ni el número ni identifica cada

una de las unidades territoriales que la conforman, reduciéndose a establecer el
tipo de unidades territoriales existentes. Por lo tanto, si en la actualidad existen
nueve departamentos, esta no es una constante, y por lo tanto su número podría
aumentar o disminuir, en función de los procesos de creación o modificación que
pudiesen darse en el futuro, que como ya se ha dicho, deberán responder a un
proceso establecido mediante norma y ser aprobado por ley de la Asamblea
Legislativa Plurinacional.

Este es el caso de la mayoría de los países del mundo, cuya organización territorial
se entiende como un proceso dinámico y que debe responder a las propias
necesidades del Estado. Francia, por ejemplo, definió hace más de dos siglos como
un ideal el que todos sus departamentos tengan una superficie territorial
relativamente similar, de manera que la administración pública llegue en las
condiciones más homogéneas posibles a todo el territorio nacional y se pueda
establecer, también, similar peso específico tanto a la administración como al
poder de representatividad de cada uno de los departamentos en el conjunto del
país17. De esta manera el Estado adopta de manera expresa una política para que su
organización territorial no genere mayores inequidades, más allá de las inevitables
diferencias que aspectos como la existencia de recursos naturales valiosos, su
ubicación estratégica en función del comercio o su condición insular, o la
diferencia en la cantidad de habitantes entre unos y otros, incorporan ya, de suyo,
suficientes diferencias como para que el Estado no aliente o mantenga otras que
vayan en desmedro de la equidad interterritorial.

17La consigna que se puso en práctica entonces fue que ningún ciudadano esté más lejos de sus representantes y
autoridades que el equivalente a una jornada a caballo.
16
Dos elementos vale la pena destacar a partir de lo dicho y también con referencia
al ejemplo francés. Primero que la Constitución reconoce la organización
territorial en departamentos –al igual que en todas las otras unidades territoriales–
como un proceso inacabado y por lo tanto dinámico. Si bien no establece
explícitamente el desequilibrio existente entre los actuales departamentos del país,
los propios datos de la realidad son elocuentes al respecto. Pero tampoco establece
explícitamente ni la mantención de los departamentos en su actual configuración
ni alienta la creación de nuevos. Podrá ser el desarrollo normativo, a expresarse en
la mantención o modificación de lo establecido en la actual ley 2150 de UPAS, el
que, o mantenga distancia respecto a estos procesos o, por el contrario, establezca
una política de Estado definida al respecto.

El segundo elemento es, justamente, la definición de los principios fundamentales

de la norma de unidades territoriales mencionada, que deben expresar una
concepción de la organización territorial y su finalidad, de manera que en función
de ello, el Estado asuma de forma activa los procesos que vea necesarios. Todos
estos aspectos están absolutamente ausentes tanto en la ley 2150 como en la de
Delimitación de Unidades Territoriales, en las que el Estado solamente interviene
como un árbitro de procesos y conflictos cuyos orígenes, resultados y
consecuencias son ignorados.

Si bien en todo lo dicho en esta parte se hace una especial referencia a los
departamentos, en función a que fue un tema de controversia en el proceso
constituyente, es también válido por lo menos para los municipios, entre las otras
unidades territoriales establecidas en la Constitución. Pero es preciso puntualizar
aún varias cosas al respecto en las siguientes líneas.

b) Municipios

Si bien la existencia de los municipios llegó a ser puesta en cuestión por algunos
sectores indígenas en la Asamblea Constituyente, no resultó ser un debate de
fondo. Para ciertas visiones “reconstitutivas” del territorio ancestral, la nueva
Constitución debía ignorar la existencia de todas las unidades político
administrativas del país, especialmente las municipales, con la desaparición de los
gobiernos locales. De esta manera, y sobre la base de un territorio boliviano sin
mayor delimitación que la de sus fronteras internacionales, se pretendía que los
pueblos “redibujen” –sin tomar en cuenta la actual configuración de las unidades
territoriales existentes– la nueva organización territorial del país. Pero el
reconocimiento de los municipios como unidades territoriales no tuvo mayor
dificultad que las que más bien se plantearon en función del respeto o no a sus
límites para la conformación de los territorios indígenas, como se menciona más
adelante.

El que ya no se mencione a la sección de provincia como en la anterior

Constitución, pero también el hecho de que en la misma se establecía la
jurisdicción de los gobiernos municipales en las secciones de provincia, permiten
17
colegir de manera incontrovertible que la anterior denominación de sección de
provincia se cambia por la de municipio. En este caso se trata entonces del cambio
de denominación, y no de la desaparición o creación de un nuevo tipo de unidades
territoriales.

Pero este cambio de nombre, en sus efectos, por lo menos trasciende a otro aspecto
más: todas las secciones de provincia del país tenían, de manera inmediatamente
anterior a su nombre propio, un número ordinal: “Primera sección de la provincia
…” o “Cuarta sección de la provincia …”, definido en función al orden
cronológico en que se reconoció o creó cada una de ellas. Tal la relevancia que se
le dio a este orden que todos los atlas o colecciones cartográficas lo tomaban en
cuenta en la organización de su contenido, y cuando se consultan documentos o
instrumentos oficiales, como las actas finales de cómputo de las elecciones o la
página web de la Corte Nacional Electoral en Internet, solamente se podía acceder
a los datos de determinado municipio seleccionando el número de sección de
provincia que era, dato sin el cual la búsqueda era imposible, haciendo inútil el
nombre propio de la unidad territorial. Entonces, la “emancipación” del municipio
como sección de determinada provincia –que no significa de ninguna manera el
que deje de estar dentro de su jurisdicción– significa de hecho la desaparición del
dato ordinal.

No deja de ser importante esta desaparición, ya que, entre otras cosas, la sección
de provincia era la única unidad territorial en la que constaba esta numeración: no
existe en los departamentos, provincias ni cantones. En algunos lugares del país se
había creado la equívoca idea de que ser la primera sección de una provincia
determinaba, si no un estatus mayor, por lo menos un valor simbólico superior al
de, por ejemplo, la cuarta sección. Queda inequívoca entonces, a partir de lo
mencionado, la igualdad jerárquica entre los municipios, y por lo tanto el orden
cronológico de su reconocimiento o creación pasa a ser un dato histórico y ya no
parte de su nombre.

c) Provincias

Pese a que al introducirse la figura de la región parecía innecesario mantener a la

provincia como parte de la organización territorial, y que algunas de las propuestas
indígenas justamente planteaban su eliminación, entendiéndolas como un resabio
colonial, también surgieron en el debate las voces que reclamaban su permanencia
por dos vertientes de razonamiento: por un lado en sentido de defender identidades
provinciales que se habían constituido con cierta fortaleza en algunos lugares del
país, y por otro lado en la defensa de propuestas –débiles y aisladas, de carácter
más retórico que sustentado– de conformación de autonomías provinciales.

Asimismo debe notarse que en el léxico popular el hablar de las provincias

significa referirse a las áreas rurales, por lo que su “desaparición” podría implicar
una señal de exclusión rural, justamente cuando más bien se trataba de impulsar un

18
mayor protagonismo y participación de estas zonas, olvidadas de los procesos de
desarrollo y tan venidas a menos en el ejercicio de la administración pública.

Desde las propuestas conservadoras se dio, al igual que en otros temas, una lógica
de apuntalar los menores cambios posibles no sólo en el ámbito territorial sino en
general en el conjunto de la Constitución, por lo que sin mayor presencia
discursiva al respecto simplemente propusieron mantener la provincia, al igual que
todas las unidades territoriales establecidas hasta entonces.

Ya en función de la aparente duplicidad entre mantener a la provincia e introducir

la región como unidad territorial, debería leerse la voluntad de no hacer
desaparecer “de un plumazo” todas las provincias, sino dejar que sean los procesos
de conformación de regiones que se dieran, los que las vayan desplazando. De esta
manera, a tiempo de ratificar la característica dinámica de los procesos de
(re)configuración territorial, se optó por no eliminar estas unidades territoriales
aparentemente obsoletas mientras no acaben de nacer las nuevas. Esto tiene
sentido más aún en la medida en que debía garantizarse la permanencia de la
gestión pública –por más ineficiente que se haya demostrado particularmente en
este nivel– en beneficio de la población.

Así pues, en la medida que se vayan conformando regiones, queda abierta más de
una alternativa: que los departamentos estarán organizados en regiones y además
en las provincias que no hubiesen adoptado esta nueva forma, o que las provincias
subsistan incluso pese a que se hayan conformado las regiones, estableciendo una
suerte de yuxtaposiciones territoriales, una como referencia histórico–territorial o
de identidad y la nueva como efectivo espacio de gestión y administración pública.

Al respecto no debe dejarse de lado, además, que mientras la norma que vaya a
sustituir o modificar la ley 2150 no aborde este tema para su aplicación
generalizada en el país, la región como tal no es una unidad territorial sino hasta
que una Ley así lo determine, por lo que podrá ser, en cada caso, esta norma
expresa la que establezca la pervivencia o no de la o las provincias que quedasen
completamente incorporadas en el alcance territorial de la región.

d) La Región

La región resultó ser el término que dio cabida a las más diversas propuestas; en
los extremos unas que la concebían como la panacea para superar todos los males
territoriales, o prácticamente como el caballo de Troya para la destrucción de los
departamentos y el propio país, por otro lado.

La propuesta de regionalización elaborada y difundida por el Viceministerio de

Descentralización fue finalmente la base sobre la cual la mayoría planteó
“puentear” al nivel departamental y darle un poder tal que vaya “comiéndose” a la
autonomía departamental, confirmando (o finalmente haciendo eco de las

19
exageraciones que las propias posiciones conservadoras habían atribuido a la
regionalización, con el afán de desacreditarla) los temores de sus detractores.

El denominativo de Gobernadores a las autoridades ejecutivas regionales y un

listado de competencias claramente más poderosas que las departamentales
resultan aspectos ampliamente ejemplificadores de esta intención, que además
resultó poniendo a la defensiva a los municipios, ya que existían opiniones que,
desde el interior del bloque de mayoría, y en particular de los indígenas (como
veremos también más adelante) planteaban que la conformación de la región debía
suponer la desaparición de los municipios. Pero también la generación de un nivel
de gobierno demasiado próximo al municipal supondría una competencia política
que podría acabar debilitando la democracia municipal y el poder de los gobiernos
locales. Además, sin una definición clara al respecto, la autonomía regional podría
significar, en lugar del proceso de agregación territorial que se buscaba como
resultado, más bien una ventana abierta a una fragmentación territorial más
agresiva que la provincial.

No debe olvidarse que, ya desde la campaña para el referendo por autonomías

departamentales de julio del 2006, se empezaron a esgrimir discursos como el de
la autonomía provincial y hasta cantonal, en oposición y como alternativa
excluyente a las autonomías departamentales. El nombre oficial de la propia
Comisión No. 9 de la Asamblea Constituyente era de “Autonomías
departamentales, provinciales, municipales e indígenas”.

La región resultó siendo una salida para evitar, desde este punto de vista, el
despropósito del reconocimiento de autonomías provinciales, lo que significaría la
consolidación de la fragmentación territorial y, lo que es peor, dentro de una
división territorial en su gran mayoría incongruente con los objetivos del
desarrollo territorial, por la división de las lógicas sociales, productivas, culturales,
etc. que había introducido la creación desordenada de provincias.

Artículo 280
I. La región, conformada por varios municipios o provincias con continuidad geográfica y
sin trascender límites departamentales, que compartan cultura, lenguas, historia, economía y
ecosistemas en cada departamento, se constituirá como un espacio de planificación y
gestión.
Excepcionalmente una región podrá estar conformada únicamente por una provincia, que
por sí sola tenga las características definidas para la región. En las conurbaciones mayores a
500.000 habitantes, podrán conformarse regiones metropolitanas.
II. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización establecerá los términos y
procedimientos para la conformación ordenada y planificada de las regiones.

El que las regiones puedan ser parte de la organización territorial, quiere decir lo
siguiente: primero, que la propia Constitución no reconoce ninguna anterior a su
propia vigencia ni crea ninguna región. Segundo, que unas regiones podrán, en
función a lo que vaya a definir la Ley, ser reconocidas como unidades territoriales,
que es la manera como se expresará su incorporación a la organización territorial.
20
 Esto a su vez supone que podrán haber algunas regiones que no cuenten con este
reconocimiento: región que se constituya no es, necesariamente, unidad territorial.
¿Qué es entonces?, más adelante veremos que la propia Constitución lo establece:
un espacio de planificación y gestión para la administración pública.

Así como en el caso de los cantones la Constitución, al ya no mencionarlos, abre la

posibilidad de la reconfiguración territorial en los espacios locales, la
incorporación de la región lo hace en los espacios intermedios entre el municipio y
el departamento.

Es evidente, aunque no explícito, que la CPE establece la región como un espacio

mayor al de una provincia, por ello la mención a la excepcionalidad cuando se
trata de una sola. Tener claridad en esto es importante para entender la propuesta
constitucional de la región como un medio para superar la excesiva fragmentación
territorial que significa la división provincial de nuestro país, ya que la falta de una
referencia explícita al respecto podría permitir la lectura equívoca de que cualquier
agrupación de municipios, así fuese inferior a la actual provincia, pueda constituir
una región.

La escueta mención a la región metropolitana nunca fue objeto de debate, ya que

su incorporación obedeció a la versión final de la redacción trabajada en el
Diálogo Nacional de Cochabamba18, corrigiendo una grave omisión de la
problemática de las grandes ciudades del país en el nuevo diseño territorial.

Pese a la presencia de la palabra “podrán” para la conformación de regiones

metropolitanas, una consideración permite leer esta disposición más bien como un
mandato: el establecimiento de la condición de conurbación de ciertas dimensiones
(medio millón de habitantes) no da lugar a la voluntariedad de uno o varios de los
municipios que la comparten. La existencia real e innegable de la mancha urbana
de una sola ciudad que atraviesa límites municipales no depende de que ésta sea o
no reconocida; es un hecho, y como tal, más allá de quererlo o no, en
cumplimiento a la condición que establece la Constitución, deberán conformarse
las regiones metropolitanas.

La mención específica a un tipo especial de región, la metropolitana, permite

colegir que lo establecido para la región, así en general, no es necesariamente
aplicable para ésta en particular. En esta medida, las leyes que definan su
conformación deberán diseñar, atendiendo la peculiar y álgida problemática de las
grandes concentraciones urbanas y la dinámica de la conurbación, los procesos,

18
En el más serio esfuerzo por superar las diferencias políticas que polarizaron al país respecto del texto de
propuesta de nueva Constitución Política del Estado aprobado por la Asamblea Constituyente, entre
septiembre y octubre del 2008 se logró instalar en Cochabamba el denominado Diálogo Nacional, que
reunió a los actores regionales y políticos para buscar acuerdos, sobre todo sobre el régimen de autonomías.
Sus resultados fueron determinantes para que ese mismo mes de octubre el Congreso Nacional aprobara el
texto corregido de la propuesta constitucional que sería sometido a referendo en siguiente año.
21
 características y funcionamiento de las regiones metropolitanas, que en función de
los datos de la realidad son al momento tres: las existentes alrededor de las
capitales de los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz19.

e) Territorios Indígena Originario Campesinos

La demanda maximalista proveniente particularmente de CONAMAQ se

planteaba en la práctica la reconstitución territorial del Tawantinsuyo, bajo la
propuesta de su transterritorialidad y la insistencia –finalmente victoriosa pero
establecida con los criterios de avanzar sobre lo ahora existente– del “territorio
ancestral”.

El Diálogo Nacional de Cochabamba fue el que finalmente estableció una claridad

absolutamente ausente en el texto de propuesta constitucional aprobado por la
Asamblea Constituyente en Oruro, planteando que su conformación y
reconocimiento debía, en caso de afectar los límites municipales, ser precedido de
un trámite ante el Órgano Legislativo nacional para concluir con una Ley que
establezca claramente los nuevos límites tanto de los municipios como de la nueva
jurisdicción territorial indígena.

En la redacción congresal de Octubre, un último ajuste acabó de dar certidumbre al

territorio Indígena Originario Campesino, con la definición inequívoca de su
conformación exclusivamente a partir de las Tierras Comunitarias de Origen
(TCO).

Artículo 290.
I. La conformación de la autonomía indígena originario campesina se basa en los territorios
ancestrales, actualmente habitados por esos pueblos y naciones, y en la voluntad de su
población, expresada en consulta, de acuerdo a la Constitución y la ley.

Artículo 291.
I. Son autonomías indígena originario campesinas los territorios indígena originario
campesinos, y los municipios, y regiones que adoptan tal cualidad de acuerdo a lo
establecido en esta Constitución y la ley.

Artículo 293.
I. La autonomía indígena basada en territorios indígenas consolidados y aquellos en
proceso, una vez consolidados, se constituirá por la voluntad expresada de su población en
consulta en conformidad a sus normas y procedimientos propios como único requisito
exigible.
II. Si la conformación de una autonomía indígena originario campesina afectase límites de
distritos municipales, el pueblo o nación indígena originario campesino y el gobierno
municipal deberán acordar una nueva delimitación distrital. Si afectase límites municipales,
deberá seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional para su
aprobación, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones particulares que señale la
Ley.

19
La región metropolitana de Cochabamba, denominada “Kanata”, ya fue aprobada por ley el año 2014.

22
 III. La Ley establecerá requisitos mínimos de población y otros diferenciados para la
constitución de autonomía indígena originario campesina.
IV. Para constituir una autonomía indígena originario campesina cuyos territorios se
encuentren en uno o más municipios, la ley señalará los mecanismos de articulación,
coordinación y cooperación para el ejercicio de su gobierno.

Disposición transitoria Séptima. A efectos de la aplicación del parágrafo I del artículo 293
de esta Constitución, el territorio indígena tendrá como base de su delimitación a las Tierras
Comunitarias de Origen. En el plazo de un año desde la elección del Órgano Ejecutivo y
Legislativo, la categoría de Tierra Comunitaria de Origen se sujetará a un trámite
administrativo de conversión a Territorio Indígena Originario Campesino, en el marco
establecido en esta Constitución.

El territorio indígena originario campesino como unidad territorial introduce una

particular complejidad tanto a la propia interpretación constitucional cuanto a la
organización territorial del Estado.

La base territorial para la autonomía indígena queda definida ya sea en los límites
actuales del municipio, o en los de la Tierra Comunitaria de Origen (TCO) una vez
titulada como territorio. El primer caso queda muy claro, ya que todos los
municipios son unidades territoriales con una jurisdicción definida
(independientemente de la existencia de imprecisiones o conflictos de
delimitación).

En cuanto al territorio indígena originario campesino, es la disposición transitoria

séptima de la CPE la que establece sin lugar a dudas que las actuales TCOs y
aquellas que vayan a titularse en el futuro serán la base para su delimitación,
despejándose una primera interrogante referida a si cualquier espacio de la
geografía del país puede considerarse como territorio indígena originario
campesino basado en la ancestralidad y su actual ocupación por el pueblo o nación
indígena originario campesino.

Ahora, debe señalarse que esta disposición se refiere expresamente a la autonomía

Indígena Originaria Campesina, y no así a la unidad territorial, que es lo que de
manera específica se analiza en este acápite, por lo tanto es necesario establecer la
relación entre una y otra, y para ello el razonamiento es el siguiente: la autonomía
significa el ejercicio del autogobierno en una jurisdicción territorial específica, y
las unidades territoriales son, justamente, el reconocimiento de jurisdicciones
territoriales, por lo tanto no podría existir gobierno autónomo si no es sobre una
unidad territorial.

No puede dejar de mencionarse, poniendo a prueba este razonamiento, que la

propia Constitución menciona los distritos municipales, que de una u otra manera
significa establecer un espacio geográfico definido, una jurisdicción territorial, sin
que éstos sean reconocidos como unidades territoriales. Entonces, aparentemente
una primera mirada podría dar lugar a que en éste se establezca una autonomía
indígena originaria campesina, pero ese espacio no deja de ser parte de la unidad
territorial municipio, en la que mantiene jurisdicción el gobierno municipal, por
23
más que se desarrollen procesos de desconcentración o descentralización hacia ese
distrito municipal, por lo que no resulta posible. De todas maneras, esta figura
puede resultar coadyuvante a la definición de la nueva unidad territorial basada en
el territorio, como veremos a continuación.

Hecha la relación entre unidad territorial y la autonomía, existen algunas

disposiciones respecto a sus límites o, en estricto sentido, a los límites
municipales: si la autonomía –por lo tanto el territorio– indígena originaria
campesina afectase límites municipales, previamente deberá seguirse un
procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional para su aprobación, y
este procedimiento no es otro sino el ya mencionado más arriba, que debe concluir
en una ley de determine la modificación de los límites municipales para dar lugar a
la creación de la nueva unidad territorial, claramente diferenciada de las que se
desprende.

Por otro lado, si el territorio indígena originario campesino estuviese circunscrito

dentro de los límites de un municipio, pero afectase límites de sus distritos
municipales, deberá definirse un ajuste de éstos con el gobierno municipal, y
obviamente esto significa un acuerdo para que no haya sobreposición entre el
territorio indígena originario campesino y los otros espacios territoriales
reconocidos al interior del municipio para fines de gestión municipal. Empero, no
es el acuerdo entre municipio y pueblo indígena originario campesino el que
determina la creación de una unidad territorial, sino una ley del nivel central del
Estado, como ya lo hemos visto, aunque para ello este acuerdo seguramente será
elemento determinante para el éxito del procedimiento ante el legislativo, tomando
en cuenta la mención constitucional a la voluntad democrática de sus habitantes
para este fin.

Si bien el texto constitucional no hace mención expresa a qué pasa con los
territorios que cruzan límites departamentales, debe tomarse en cuenta que todo
límite departamental es, simultáneamente, un límite entre municipios, de manera
que queda claro que es solamente una ley la que podrá modificar los límites entre
ellos –y por lo tanto los departamentales– para dar lugar a la creación de la nueva
unidad territorial basada en el territorio indígena originario campesino. No es
específica tampoco la Constitución respecto a si en la organización territorial todas
las unidades territoriales menores deben estar claramente circunscritas al interior
de un departamento –o unidad territorial mayor–, pero esto ocurre no sólo en
nuestro país, sino en absolutamente todas las organizaciones territoriales del
mundo, por lo que podría colegirse que así debe ser, y no podrían reconocerse
como unidades territoriales territorios que no queden claramente incorporados,
simultáneamente, en uno u otro departamento, de manera excluyente.

Lo mencionado en el párrafo anterior podría encontrar una salvedad: que el

territorio indígena originario campesino signifique, en los hechos, la creación de
un nuevo departamento. Pero una mirada de conjunto a las disposiciones de la
tercera parte de la Constitución, permitirá encontrar que, en el capítulo de
24
competencias, el Artículo referido a las de la autonomía indígena originaria
campesina dice:

Artículo 303.
I. La autonomía indígena originario campesina, además de sus competencias, asumirá las de
los municipios, de acuerdo con un proceso de desarrollo institucional y con las
características culturales propias de conformidad a la Constitución y a la Let Marco de
Autonomías y Descentralización.

De tal manera que se ratifica la existencia del territorio indígena originario

campesino en el mismo nivel y escala que el municipio y, por lo tanto, debe ser
parte de un departamento al igual que este último.

Cabe aquí también aclarar que el territorio indígena originario campesino es

mencionado en la constitución en dos partes diferente y con diferente sentido. Por
un lado en los artículos 393 al 404, correspondientes al Capítulo Noveno: Tierra y
territorio, del Título II: Medio ambiente, recursos naturales, tierra y territorio de la
Cuarta Parte de la CPE: Estructura y organización económica del Estado. Por lo
tanto queda claro que se refiere a éste como una categoría de propiedad agraria.
Mientras que su mención al interior de la Tercera Parte: Organización territorial
del Estado, hace referencia a éste como unidad territorial, tal como lo confirma la
Ley Marco de Autonomías y Descentralización del 2010. Será importante,
entonces, distinguir estos conceptos diferentes dependiendo el sentido al que se
alude.

A diferencia de la región, se menciona directamente que el territorio es parte de la

organización territorial, junto con las otras unidades ya existentes, pese a que debe
quedar claro que no son unidades territoriales de manera automática, ya que al
momento son inexistentes como tales. La disposición transitoria séptima, en su
segunda parte así lo reconoce, al establecer que recién las Tierras Comunitarias de
Origen (TCO) adquirirán esta categoría luego de un trámite administrativo. Y por
otro lado, la Constitución no crea ninguna unidad territorial en específico,
estableciendo, más bien, que ésa es atribución de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, la que podrá crearlas tras el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales y las que fije la ley.

Finalmente no parece lógico que la legislación al respecto permita que un territorio

indígena originario campesino se constituya como unidad territorial si no es de
manera aparejada a su acceso a la autonomía, ya que si fuera así se estaría
disgregando del o de los municipios de los que se desprende, sin garantizar la
conformación de una administración o gobierno en éste, que se haga cargo de las
competencias y servicios públicos a los que tiene derecho la población.

25
f) El cantón

La “desaparición” del cantón de su mención constitucional no mereció un mayor

debate en la Asamblea Constituyente, tal vez opacado por los otros temas.

A diferencia de la anterior Constitución ya no se menciona al cantón, por lo que en

virtud del constitucionalismo comparado que muestra que debe ser la Constitución
la que determine cuáles son las unidades territoriales existentes en un país, deberá
entenderse que el cantón ya no está reconocido como unidad territorial en Bolivia.
¿Significa esto su desaparición? El alcance de esto debe ser analizado
cuidadosamente: hasta ahora, de acuerdo a la legislación vigente, la creación y
delimitación de cantones se aprobaba por Ley de la República, luego de un
proceso administrativo iniciado en primera instancia en las prefecturas y en
segunda instancia ante la autoridad de límites del gobierno nacional, por lo tanto la
mayoría de los cantones ha sido creado por ley, y la CPE no está abrogando todas
las leyes de creación o delimitación de cantones.

Por otro lado el cantón es, como unidad político–administrativa anteriormente

vigente, una porción del territorio, con determinada delimitación. El espacio físico
del cantón, evidentemente no puede desaparecer, y el que las comunidades se
reconozcan como pertenecientes a éste tampoco puede ser prohibido o
desconocido por una norma (que al final de cuentas en este aspecto sería
solamente tinta sobre papel, que no puede desconocer la realidad).

Entonces, el efecto de que la Constitución ya no mencione a los cantones como

unidades territoriales:

i. No significa la desaparición de los ya existentes. Podrá seguir siendo

una referencia de lugar geográfico y de pertenencia de la población.

ii. Elimina toda posibilidad de que la Asamblea Legislativa Plurinacional

apruebe cualquier nueva creación o delimitación de cantones, y elimina
también el que se puedan iniciar procesos administrativos orientados a
estos fines.

iii. El cantón deja de tener “efecto estatal”, es decir ya no es una

jurisdicción reconocida por nuestro ordenamiento jurídico, y por lo tanto
ya no se podrán realizar elecciones de agentes cantonales o de
corregidores, desapareciendo las figuras de estas autoridades tal como
hasta ahora las hemos conocido. Esto último tampoco significa una
prohibición a que cualquier nivel de gobierno, en ejercicio de sus
competencias y atribuciones designen funcionarios para la realización
de tareas en estos espacios, si es que una nueva normativa emanada de
sus órganos competentes así lo decidiera, pero el sentido de esta
exclusión constitucional va por otro camino, como lo veremos a
continuación.
26
 Se puede establecer, no tanto a partir de la documentación oficial de la Asamblea
Constituyente sino de las propuestas que ésta recibió al respecto y de los debates al
interior de la Comisión de Autonomías, que la razón principal de no haber
incorporado al cantón como unidad territorial es el frenar el proceso de excesivo
fraccionamiento territorial que su conformación ha ido provocando.

En segundo lugar, al estarse ingresando a partir de la nueva Constitución a la

conformación del Estado con autonomías, el hecho de que la Prefectura –ahora
Gobierno Departamental– siga nombrando corregidores u otras autoridades en un
ámbito territorial inferior al de la jurisdicción de otras autonomías, como son las
municipales y las indígena originario campesinas, no parece adecuado en función
del respeto y la igualdad constitucional entre las entidades territoriales autónomas
departamentales, municipales e indígena originario campesinas. Estas últimas
podrían, para un mejor ejercicio del gobierno local, establecer nuevos y diferentes
espacios para la planificación, gestión y desconcentración de sus actividades y
servicios, y la persistencia de jurisdicciones y autoridades ajenas a este proceso
podrían generar yuxtaposiciones territoriales y jurisdiccionales sumamente
complejas e inconvenientes. El establecimiento de autoridades de un gobierno de
jurisdicción y escala mayor al interior de las entidades territoriales autónomas
locales, significaría la introducción de espinos al ejercicio autonómico. Aquí vale
la analogía con un hipotético despropósito: ¿Sería acaso coherente que luego de
haberse conformado autonomías departamentales, el nivel central del Estado
designe “subprefectos” en sus provincias, o los haga elegir por voto popular,
siendo funcionarios de éste y no del gobierno departamental?

Por lo tanto, el sentido de eliminar al cantón como unidad territorial debe

interpretarse –además de una medida que libere a la estructura estatal de un
atavismo colonial– como el dar paso a la posibilidad de la reconfiguración
territorial de los espacios locales a partir de las decisiones de los gobiernos
municipales, mediante la conformación de distritos municipales –que sí están
mencionados en la Constitución, aunque no con la categoría de unidades
territoriales, lo que significa que su creación reside en el municipio (como es hasta
hoy) y no en la Asamblea Legislativa Plurinacional–. De igual manera podrán
establecer espacios análogos los gobiernos indígena originario campesinos.

5. La reconfiguración territorial

La mirada de conjunto a lo ya descrito respecto al cantón, la región y la voluntad de la

población respecto a las unidades territoriales es la respuesta constitucional a la demanda y
necesidad de una reconfiguración territorial. Por supuesto que no es el borrón y cuenta
nueva en lo que a las delimitaciones internas del país se refiere, pero abre las puertas para
cambios en dos escalas diferentes, respetando como unidades territoriales a los
departamentos y municipios. En la escala local, mediante la creación de territorios indígena
originario campesinos y también con la apertura a una distritalización municipal que no

27
esté sujeta a los anteriores cantones, y por otro lado en la escala intermedia entre
municipios y departamento, con la conformación de regiones.

Con seguridad que en la medida en que este proceso de reconfiguración se vaya dando de
manera paulatina, en los siguientes años asistiremos a cambios en el propio mapa de
nuestro país, que le darán un nuevo rostro, reflejo de una territorialidad diferente, más
adecuada a la realidad, a las demandas de nuestros pueblos y a una racionalidad territorial
mucho más apta para que el Estado garantice el cumplimiento de derechos y la prestación
de servicios a todos los bolivianos, cualquiera sea el lugar y el espacio territorial en el que
habiten.

La Paz, octubre de 2017

28