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Introducción
Este documento ha sido preparado en el marco de un esfuerzo encabezado por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, orientado a conocer y comprender más
cabalmente cuál ha sido el curso y, eventualmente, el desenlace de algunas experiencias nacionales
en materia de evaluación de resultados de la gestión pública en 4 países de la región.
Como valioso antecedente al trabajo realizado, el año 2003 el CLAD publicó la obra
“Evaluación de resultados para una gestión pública moderna y democrática”, que incluía la
contribución de Marianela Armijo sobre el caso chileno. La sistematización de los sistemas e
instrumentos de evaluación hecha por Armijo constituyen un aporte invaluable en la elaboración de
una perspectiva panorámica sobre la temática en Chile, y ha sido uno de los referentes básicos en la
preparación del presente texto.
Con todo, uno de los instrumentos de evaluación de la acción pública chilena que no fue
posible abordar en el estudio mencionado es el Sistema de Seguimiento de la Programación
Gubernamental puesto que, al momento de realizarse la investigación, se encontraba en una fase
inicial de implantación y operación. A tres años de la realización del estudio, ha transcurrido un
tiempo más que razonable como para hacer una retrospectiva de su funcionamiento y abordar de un
modo más adecuado los aprendizajes que su puesta en régimen han arrojado.
Debe agregarse a esta primera restricción, diríamos cognitiva, una segunda dificultad
adicional, de carácter más disciplinario. El tratamiento de las materias relativas a la evaluación de la
acción estatal suele ser abordado mayormente por especialistas de la gestión y muy raramente es
asumido por investigadores formados en otros dominios, particularmente en la más “estatal” de
ellos, la ciencia política. Al decir de Jobert (1998), los “politólogos de buen tono” están más
preocupados de la competencia entre actores políticos que del análisis de las políticas públicas.
Este déficit disciplinario cobra relevancia a la luz de la naturaleza específica del Sistema de
Seguimiento de la Programación Gubernamental (SSPG), que es el más político de los mecanismos
de evaluación de la gestión política en Chile, tanto por su génesis como por la función que cumple
en tanto sensor del cumplimiento de las promesas programáticas del gobierno en ejercicio. Este
carácter esencialmente político lo convierte en un dispositivo de un orden distinto a las restantes
herramientas de evaluación asociadas más directamente al ciclo presupuestario y a la evaluación de
la gestión de las agencias estatales, lo cual no quiere decir, como se verá, que carezca de impacto en
la definición de las bases del presupuesto.
Es evidente que un enfoque gerencialista proporciona elementos de análisis que permiten
examinar este mecanismo y aportar conocimiento útil tanto para la comprensión como para la
acción, por cuanto el SSPG se trata, obviamente, de un instrumento de gestión. Sin embargo, dicha
perspectiva no permite indagar adecuadamente en la relación entre evaluación política y
gobernabilidad, que es crucial para comprender especialmente el origen y la utilidad del sistema; es
por ello que este estudio también recurre a categorías propias de la politología que ayuden en dicho
esclarecimiento.
*
Documento elaborado en el año 2005, por encargo del CLAD.
Los análisis contenidos en este informe no reflejan necesariamente las opiniones del CLAD.
1
Abogado. Entre los años 2000 y 2002 se desempeñó como asistente del Director del Proyecto de Reforma y
Modernización del Estado. Entre mayo de 2003 y septiembre de 2004 fue Jefe de Gabinete de la Subsecretaría General de
la Presidencia.
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Mauricio Muñoz G.
CLAD, 2005 (http://www.clad.org.ve)
Siguiendo el marco teórico definido por el CLAD, el trabajo aborda el origen del SSPG -a
partir de la experiencia de las Metas Ministeriales-, el marco institucional en que se sostiene, las
razones de su diseño y las estrategias de implantación. Enseguida, se describe detalladamente su
estructura y dinámica de funcionamiento, así como el uso de la información generada por el
sistema. Finalmente, se intenta esclarecer el rol de este instrumento en el desarrollo de capacidad
estatal para la gobernabilidad fundada en la legitimidad, utilizando el esquema de Tobelem sobre
déficit institucional, con el propósito de contar con un marco analítico que permita extraer lecciones
del actual estado de desarrollo del SSPG.
A fin de situar en un contexto adecuado el surgimiento del sistema, nos pareció
imprescindible apuntar algunas claves acerca de la cultura política chilena, su acentuado
presidencialismo y los desafíos que planteó la transición a la democracia a partir de 1990. Estas
cuestiones han definido las fuerzas subyacentes a la génesis del SSPG, en cuanto herramienta de
tecnificación del cumplimiento de la agenda programática, esto es, de las prioridades programáticas
expresadas en políticas públicas (Lahera, 2004).
La hipótesis que sostiene el presente papel afirma que el Sistema de Seguimiento de la
Programación Gubernamental es un instrumento de evaluación política del desempeño del gobierno
concebido, implantado, operado y ajustado en el contexto de las reformas gerenciales del estado y
en el marco de una matriz político cultural de ciudadanía subordinada.
2
De acuerdo con las disposiciones constitucionales heredadas del régimen militar, el senado está compuesto por 38
miembros elegidos mediante sufragio universal y 9 senadores designados mediante un complejo mecanismo en que
intervienen el Presidente de la República, las fuerzas armas y el poder judicial. De estos miembros designados -llamados
eufemísticamente senadores institucionales- muchos de ellos son de clara adscripción opositora.
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3
Esta visión del orden social y político anida en lo más profundo de la autopercepción aristocratizante de la elite chilena,
para quien los pobres -es decir, los otros que no integran la elite- son los “niños chicos” de la sociedad y, en consecuencia,
es necesario que las decisiones trascendentes para la vida social queden en manos de quienes saben de “estos asuntos”
(Stabili, 2000).
4
La traducción del original en francés fue proporcionada por el propio autor.
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Como se verá, esta tensión está presente hasta el día de hoy, al intentar responder algunas
interrogantes acerca de la relación entre el sistema materia de este trabajo y las cuestiones
gravitantes de la gobernabilidad y la democratización.
5
El marco normativo que regula el funcionamiento del Sistema de Seguimiento de la Programación Gubernamental es
materia del capítulo 3. El análisis que se hace en esta sección intenta situar en contexto la discusión que se produjo con
ocasión de la creación de la entidad rectora del sistema. Debe agregarse que la SEGPRES cumple otras funciones de
enorme importancia, especialmente en materia legislativa, correspondiéndole conducir las relaciones del Ejecutivo con el
Congreso Nacional.
6
Senado de la República de Chile. Informe de la Comisión de Gobierno recaído en el Proyecto de Ley que crea el
Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Boletín N° 38-06), 24 de julio de 1990. Disponible en soporte papel en
Archivos de MINSEGPRES.
7
Mensaje de S.E. el Señor Presidente de la República con el que inicia un Proyecto de Ley que crea el Ministerio
Secretaría General de la Presidencia. Santiago, 3 de mayo de 1990. Archivo del Ministerio Secretaría General de la
Presidencia.
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SEGPRES es, al mismo tiempo, la base de la creación del sistema de Metas Ministeriales8, cuyo
resorte normativo es, como se verá en el capítulo siguiente, el Decreto N°7 de noviembre de 1991.
Este instrumento tenía como propósito esencial permitir al Presidente contar con información
acerca del estado de avance de los compromisos programáticos -especialmente de aquellos que eran
considerados prioritarios- y de las desviaciones respecto de los estándares definidos; asimismo, el
sistema era un componente importante en la generación de los espacios de trabajo interministerial y
en la coordinación general del gobierno9. Sin perjuicio de ello, la sola creación del sistema de Metas
Ministeriales significó el primer intento de generar un proceso sistemático de introducción de una
cultura de planificación y evaluación de la gestión en el sector público chileno (Pimenta, 2002). Fue
un “aporte a la mayor racionalidad de la toma de decisiones, en la medida que ordenaba las
prioridades de los ministerios y se contaba con una base para su seguimiento y evaluación” (Armijo,
2003).
8
Para una descripción del Sistema de Metas Ministeriales, ver el trabajo de Armijo ya citado, y los estudios de Drago y
Pimenta publicados en la obra Reforma y Modernización del Estado, Experiencias y desafíos (LOM. Santiago, 2002).
9
Se sostiene que las Metas Ministeriales contribuían a la presupuestación, pero que no existía para ese proceso una
relación institucionalizada ni obligatoria (Pimenta, 2002)
10
Las resistencias iniciales que produjo el uso de categorías más propias de la gestión de empresas, fueron paulatinamente
superadas por el intenso trabajo de formación y capacitación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión
Pública.
11
Establecidos en la ley N° 19.553. Vid. www.bcn.cl. Una evaluación de los PMG en Guzmán, Marcela, Control de
gestión y presupuesto por resultados. La experiencia chilena. Octubre 2003. Vid en www.dipres.cl
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por servicio condujo a la pérdida de la idea de prioridades programáticas, de manera que era posible
ver, a fines de la década del 90, extensos listados de metas que lo fueron convirtiendo en un sistema
incapaz de generar información útil y oportuna.
El sistema de Metas comenzó a ser desestimado paulatinamente. En opinión de personeros
que ocuparon posiciones relevantes en aquella época, el paradigma gerencialista que impregnaba la
agenda modernizadora del Presidente Frei le pasó la cuenta a unas Metas Ministeriales concebidas
en un marco cognitivo distinto al de las restantes iniciativas de evaluación.
Al margen de esta descontextualización de las Metas, su debilidad intrínseca -a juicio de un
entrevistado que jugó un rol clave en el diseño del SSPG- radicaba en que el proceso puesto en
marcha en cada ejercicio no se cerraba, es decir, no había efectiva evaluación. Si bien el sistema de
Metas se mantenía como fuente primordial de información acerca del cumplimiento de
compromisos, no existían consecuencias asociadas al incumplimiento: “daba lo mismo” cumplir o
no cumplir. En 1998 se intentó corregir lo anterior mediante el expediente de vincular Metas con el
Mensaje Presidencial del 21 de mayo de ese año, pero el problema se mantuvo al no existir una
relación biunívoca entre compromiso y resultado. Recién el año 2000 pudo ajustarse esa relación.
En definitiva, a fines del gobierno de Eduardo Frei se planteó con fuerza la necesidad
impostergable de introducir correcciones de fondo al proceso de formulación de metas, cuestión que
sólo pudo ser asumida por el nuevo gobierno que se iniciaba en marzo del año 2000.
12
Programa de Gobierno del Concertación, 1993. Copia en papel sin edición. Archivos MINSEGPRES.
13
Una propuesta de evaluación del proceso de reforma del estado del gobierno de Ricardo Lagos en Muñoz, Mauricio:
Reforma del estado en Chile. Ponencia presentada en seminario “Transformaciones estatales en América Latina”, Punta
del Este, Uruguay, 2003.
14
Subsecretario general de la Presidencia entre enero de 2002 y marzo de 2003. Durante el Gobierno de Patricio Aylwin
fue Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo.
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Entrevista con Martner.
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Programación Gubernamental. Ministerio Secretaría General de la Presidencia. DCI. Presentación de Power Point de
2000. En archivos de MINSEGPRES.
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versiones del sistema. Para facilitar el conocimiento de los aspectos técnicos en que se innovaba
respecto de las Metas, se convocó a una sesión de capacitación a los encargados de planificación de
cada ministerio, para lo cual se preparó un glosario explicativo de las nuevas categorías que
incorporaba el SSPG.
La ley de la SEGPRES
La misión institucional de la SEGPRES aparece definida en el artículo 1° de la Ley N°
18.99317: “el Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República…constituirá la
Secretaría de Estado encargada de realizar funciones de coordinación y de asesorar directamente al
Presidente de la República, al Ministro del Interior y a cada uno de los Ministros, sin alterar sus
atribuciones proveyéndoles, entre otros medios, de las informaciones y análisis político-técnicos
necesarios para la adopción de las decisiones que procedan”.
En lo que nos interesa, dispone el artículo 2° de esta ley que, entre otras funciones,
corresponde a la SEGPRES “propender al logro de una efectiva coordinación programática general
de la gestión de gobierno”, así como efectuar “estudios y análisis de corto y mediano plazo
relevantes para las decisiones políticas”. Con mayor precisión, su artículo 5° define el marco de
acción de la División de Coordinación Interministerial (DCI), señalando que dicha división se
encargará de “actuar como instancia de coordinación y seguimiento programático de la gestión del
ejecutivo”.
Se agrega a lo anterior las especificaciones del artículo 10° del Reglamento Orgánico18 de la
SEGPRES, en que se señala que la DCI se encargará de las siguientes funciones:
a) Coordinar la elaboración del informe sobre Metas Ministeriales, en conjunto con los
Ministerios de Hacienda y Planificación y Cooperación, las que constituyen una formalización de
las prioridades político-programáticas de cada sector de la Administración del Estado.
b) Identificar las necesidades de coordinación que surjan de la ejecución de las Metas
Ministeriales, efectuando un seguimiento de los mismos.
c) Efectuar un análisis y ponderación permanente del cumplimiento de los planes y
programas de Gobierno en las distintas áreas, proponiendo al Presidente de la República
planteamientos que permitan corregir las eventuales desviaciones.
d) Analizar la coherencia político-programática de las iniciativas de ley en preparación en el
Ejecutivo, pudiendo recabar informes de los Ministerios que están relacionados con los referidos
proyectos de ley.
e) Analizar la consistencia programática de las Comisiones o Grupos de Trabajo que se
constituyan y que tengan un carácter intersectorial.
17
La Ley Orgánica del Ministerio Secretaría General de la Presidencia entró en vigencia el 21 de agosto de 1990, 5 meses
después de asumido el Presidente Patricio Aylwin. Ver en www.bcn.cl
18
El Decreto N°7 de la SEGPRES, que aprueba el Reglamento Orgánico del Ministerio, entró en vigencia el 21 de
noviembre de 1991. Ver en www.segpres.cl
8
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El rol de los analistas de la DCI consiste en velar por el cumplimiento de los compromisos
programáticos correspondientes al o los sectores a su cargo, participar en los comités
interministeriales existentes, identificar las necesidades de intervención de la SEGPRES frente a
conflictos de competencia entre sectores y, eventualmente, proponer alternativas de solución a ser
sometidas al Subsecretario o Ministro Segpres, en su caso, todo lo cual supone un conocimiento en
profundidad del ámbito sectorial correspondiente.
19
La Ley N° 19.882, en vigencia desde el 23 de junio de 2003, entre otras materias modificó la estructura de la carrera
funcionaria e instituyó el Servicio Civil en Chile, eliminando la calidad de cargo de confianza hasta el tercer grado del
escalafón, equivalente a jefe de departamento. Este cambio radical no alteró la calidad de los funcionarios de la
SEGPRES, por lo que la casi totalidad de sus funcionarios permanecen en el régimen anterior y son, en consecuencia,
removibles
20
El país está dividido en 13 regiones, administradas por un Intendente designado por el Presidente de la República. Vid.
Ley N° 19.175 sobre Gobierno y Administración Regional en texto refundido por el Decreto N° 291 de 20 de marzo de
1993. Las cuestiones relativas a regionalización pueden ser consultadas en www.subdere.gov.cl
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Asociados a los analistas de la DCI, cada ministerio o servicio designa una contraparte
ministerial que actúa como vínculo permanente. Estos funcionarios - que radican generalmente en
las divisiones de planificación de cada ministerio-, proveen de información al sistema y, al mismo
tiempo, gatillan y animan los procesos de autoevaluación que las distintas entidades efectúan cuya
culminación es la preparación del informe remitido a la DCI.
El siguiente gráfico ilustra la estructura del sistema y permite visualizar la interfase entre la
DCI y los organismos públicos en el marco del SSPG:
Relación DCI-
DCI- Sectores
Analista Contraparte
SEGPRES Ministerial
Por ministerio
subsecretarías
, servicios,
Módulo etc.
Módulo “Asesor” “Contraparte”
Módulo de
Administración
Por ministerio
subsecretarías
, servicios,
Módulo etc.
Módulo “Asesor” “Contraparte”
Integrar resultados de
diferentes entidades para
realizar análisis
comparativos Integrar, Clasifica y Ingresa información
Evalúa información
proporcionada por el
Modulo “Contacto”
Productos de la DCI
Junto con ser la unidad rectora del sistema de programación gubernamental, sobre la base de
la información proporcionada por dicho sistema, la División de Coordinación Interministerial
prepara directamente o en colaboración con otras unidades del Gobierno, los siguientes productos:
a) Texto del Mensaje Presidencial del 21 de mayo, en conjunto con el Ministerio Secretaría
General de Gobierno. Este mensaje consiste en un discurso en que el Presidente de la República
rinde cuenta anualmente ante el Congreso Nacional y la ciudadanía, acerca del estado de situación
general del país y plantea prioridades para el período siguiente. La fecha con que pronuncia este
discurso coincide con el inicio del periodo ordinario de sesiones del Congreso, el que se extiende
hasta el día 18 de septiembre.
b) Los anexos a dichos Mensaje. Junto al discurso presidencial, se edita un libro que contiene
el texto del discurso presidencial al que se adiciona un estado de avance de los compromisos
correspondientes a cada ministerio y se identifican las iniciativas prioritarias del período siguiente.
c) Gobierno en Marcha. Se trata de un documento en que se rinde cuenta del estado de
cumplimiento de las promesas formuladas por el Presidente de la República en su Mensaje del 21
de mayo.
d) Prioridades Gubernamentales. Documento en que se informa del estado de situación de
aquellas iniciativas que tiene especial prioridad. Se trata de un informe que es afinado por el
Gabinete del Subsecretario General de la Presidencia, en el marco de una relación directa con el
subsecretario de cada cartera.
e) Balances de Gestión Integral. Este balance es un documento mediante el cual cada
servicio público informa al Congreso Nacional de sus objetivos, metas de gestión y resultados.
Dicho Balance incorpora los resultados del cumplimiento de la programación gubernamental
(Guzmán, 2003).
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A genda de T rabajo
G ubernam ental
21
Vid. www.dipres.cl
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En términos generales, se puede señalar que los objetivos estratégicos son los mismos en ambos
casos y que una parte importante de los productos identificados en la Programación Gubernamental
son los mismos que los identificados en las Definiciones Estratégicas de la DIPRES, siempre y
cuando signifiquen un gasto.
Ahora bien, hay un subconjunto de productos a medir en dichas Definiciones que no son
materia de seguimiento por la DCI, por cuanto se trata de los rutinarios de cada ministerio o servicio
-y, por tanto, no están asociados a ninguna prioridad. A la inversa, algunos productos estratégicos
de la programación gubernamental, al no estar asociados a gasto, no están incorporados en las
Definiciones de la DIPRES; es el caso de los proyectos de ley, cuya tramitación no contempla
gastos especiales.
22
En octubre del año 2002 se hizo pública la existencia de un sistema de remuneraciones supletorias para los altos
directivos de esa cartera que no se adecuaba a las restricciones de la normativa vigente. Vid. Muñoz, Mauricio, Op. cit.
23
Un cuadro completo de las iniciativas concordadas entre gobierno y oposición en www.modernizacion.cl , en Acuerdos
de Modernización 2003.
24
Vid. www.serviciocivil.gob.cl . Una completa descripción y evaluación del anterior régimen de recursos humanos en
Chile en EGAÑA, Rodrigo, La profesionalización de la función pública en Chile, CLAD 2003.
25
Vid. www.chilecompras.cl
26
Ley N° 19.884 sobre transparencia, límite y control del gasto electoral, entrada en vigencia el 5 de agosto de 2003. Vid
en www.modernizacion.cl
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27
Ley N° 19.880 sobre bases del procedimiento administrativo, entrada en vigencia el 29 de mayo del 2003. Vid en
www.modernizacion.cl
28
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. Gobierno
electrónico: estado del arte. 2003.
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29
La ley citada creó un incentivo al desempeño por unidades de trabajo, que reemplazó el incentivo por desempeño
individual. Las unidades de trabajo se definen al interior de cada institución y su constitución queda fijada por decreto.
30
Se trata de proyectos sometidos a evaluación ex ante por parte del Ministerio de Planificación, entidad que recomienda
o deniega la asignación de recursos por parte de la DIPRES. Vid. www.mideplan.cl
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anterior, a juicio de algunos entrevistados ello es posible técnicamente, pero existen limitaciones de
orden legal, siendo la más importante aquella que establece que los recursos públicos puestos a
disposición de privados para la provisión de bienes públicos se incorporan a su patrimonio.
31
Oficio MINSEGPRES N° 1315 de 26 de diciembre de 2000. Archivo MINSEGPRES.
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SSPG.
En un sentido sistémico, a fines del año 2002 se puso en marcha un proceso tendente a afinar
la lógica de articulación con la presupuestación32, estableciendo conceptualizaciones similares en
todo lo admisible, lo cual se ha ido expresando en la construcción de las Definiciones Estratégicas
liderada por la DIPRES. Si bien los entrevistados reconocen avances en este esfuerzo, también
señalan que existen algunas materias pendientes, como la adecuada indización de los productos
estratégicos del SSPG y, sobre todo, la necesidad de dar soporte y marco institucional a la relación
entre Programación Gubernamental y proceso presupuestario.
La segunda línea de ajustes procura restablecer en parte el vínculo más personal entre el
analista DCI y su contraparte en cada servicio, pues la experiencia ha mostrado que la pura relación
telemática no basta para formar un juicio evaluativo adecuado frente a la cualificación de los
incumplimientos, así como para generar espacios de negociación que permiten corregir las
desviaciones observadas respecto de la programación inicial, o bien reorientar y redefinir las
prioridades programáticas.
32
Sistema de Control de Gestión Pública orientado a Resultados. Minuta de trabajo SEGPRES-DIPRES de 4 de diciembre
de 2002.
33
Existe un instrumento operativo construido a partir de la información generada por el SSPG, conocido como Prioridades
Presidenciales, en que se contienen las prioridades gubernamentales de primer orden y que sirve de línea de base para
generar la evaluación macro.
34
Ver nota 30.
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35
Ministerio Secretaría General de la Presidencia. División de Coordinación Interministerial. Programación
Gubernamental 2005, Guía del Usuario. Documento de trabajo sin edición. Todas las citas de este capítulo corresponden a
este documento, salvo indicación en sentido contrario.
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institucionales36.
b) Productos: corresponden a los resultados concretos que se espera lograr con la acción
programada durante el año. Estos productos se consideran “indicadores del cumplimiento de una
acción específica” y, por tanto “deben apuntar a resultados y no a insumos para el cumplimiento de
una acción”, con lo cual se enfatiza la lógica de búsqueda de logros por sobre el mero cumplimiento
del trabajo rutinario.
Los criterios definidos por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia para la
identificación de los productos son los siguientes:
• Relevancia: los productos deben estar claramente ligados al objetivo a alcanzar.
• Congruencia: los objetivos y los productos asociados deben formar un todo coherente,
pudiendo asociarse a cada objetivo varios productos.
• Precisión y objetividad: al definir cada producto se debe ser preciso, evitando cualquier
ambigüedad que permita interpretaciones distintas sobre él. Asimismo, deben ser de fácil
comprensión tanto para los responsables directos como para los usuarios u observadores externos.
• Verificables: los productos deben ser observables por cualquier interesado, de modo de
evitar dobles interpretaciones en cuanto a su cumplimiento o incumplimiento.
c) Factores claves de éxito: asociados a cada producto, estos factores permiten caracterizarlo
y establecer conexiones con otras dimensiones relevantes de la acción gubernamental. Ellos son:
• Presupuesto, esto es, los fondos requeridos para que el producto pueda ser implementado.
• Modificación legal: se debe señalar aquellos casos en que la consecución de un producto
depende del trámite de alguna norma legal o reglamentaria.
• Beneficiarios: se debe precisar el universo de personas naturales o de agrupaciones de
hecho o jurídicas que serán beneficiarias del producto en cuestión.
• Compromiso transversal asociado al producto: se pide a los ministerios y servicios indicar
si el producto comprometido forma parte de planes transversales del gobierno37.
• Localización regional: se solicita a cada entidad identificar la región en la cual verificará
la concreción del producto38. El SSPG da seguimiento a la expresión regional de productos de
servicios nacionales.
• Dimensión de género: en este punto se pide a las entidades públicas identificar medidas
que modifiquen las relaciones de desigualdad existentes entre hombres y mujeres, en una batería de
opciones predefinidas por la DCI39. Este factor constituye una especificación de los compromisos
transversales, que se ha incorporado de este modo en el SSPG por tratarse de una prioridad de
primer nivel del gobierno.
A estos factores se añaden Observaciones adicionales a los factores que caracterizan del
producto. Ellas consisten en precisar cuestiones menos precisas como por ejemplo, grados de
conflictividad, relevancia para el gobierno, necesidad de coordinación intragubernamental, etc.
Finalmente, respecto de cada producto se debe precisar la parte a lograr durante cada
trimestre, a fin de permitir analizar el estado de avance en cada corte trimestral del SSPG.
36
Corresponden a los objetivos institucionales determinados en las Definiciones Estratégicas de la Dirección de
Presupuestos.
37
Por ejemplo, Plan de Igualdad de Oportunidades, de Desarrollo Indígena, Gobierno electrónico, Participación
ciudadana, etc.
38
La localización regional se refiere a productos comprometidos por entidades nacionales y no por organismos propios de
las regiones, como es el caso del Gobierno Regional: los compromisos de estos últimos son seguidos y evaluados por la
Subsecretaría de Desarrollo Regional.
39
Las opciones disponibles son: 1) El diseño de provisión considera prestaciones diferentes para hombres y mujeres; 2)
La modalidad de provisión del producto considera criterios que aseguren la equidad en el acceso de hombres y mujeres; 3)
La entrega del producto se focaliza en uno de los sexos de acuerdo a su situación de vulnerabilidad; 4) La difusión del
producto visibiliza a las mujeres como potenciales usuarias y se efectúa en lenguaje no sexista; 5) El seguimiento y
evaluación del producto contempla indicadores desagregados por sexo para determinar sus resultados; 6) El producto
considera mecanismos de participación que permitan a las mujeres canalizar sus demandas y preferencias y 7) No
incorpora dimensión de género
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Ficha de Producto
Institución Servicio Nacional de la Mujer
Subsecretaría-Servicio SERNAM
Período 2004
Objetivo estratégico Fortalecer las Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias de Sernam (OIRS), en las 13
regiones del país, a través de las cuales se difunde y entrega información de derechos de las
mujeres y se promueve su ejercicio.
Producto Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias de Sernam en marcha, disponiendo de
recursos humanos profesionales y tecnológicos para atender a 20.000 mujeres directamente
Factores clave de éxito Compromisos Trimestrales
Localización Regional
Nacional
Observaciones
Las OIRS, forman parte del Programa de Mejoramiento
de la Gestión del Estado. De este modo, la OIRS
SERNAM promueve el empoderamiento de las mujeres,
brindando un espacio de información y orientación,
además de facilitar el proceso de derivación a la red de
instituciones públicas del Estado. Las modalidades de
trabajo son: atención directa, telefónica, profesional,
talleres y utilización de internet.
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40
Oficio MINSEGPRES N° 1315. Ver nota 32.
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En el actual gobierno, típicamente el programa Chile Solidario, asociado al objetivo estratégico de terminar la extrema
pobreza. Vid. www.mideplan.cl
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Metodología
Definición Información Evaluación Medición
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2. SEGPRES
En el Ministerio Secretaría General de la Presidencia radica la unidad rectora del sistema, la
División de Coordinación Interministerial.
Sobre la base de la información proporcionada por los ministerios y servicios a los que se
hace seguimiento, la DCI prepara informes trimestrales destinados al Presidente, al Ministro y
Subsecretario Segpres, a la Dirección de Presupuestos, a los ministros sectoriales y jefes de
servicio, y a los gerentes responsables de la planificación ministerial. Al finalizar el ciclo de
evaluación, pone a disposición de estos mismos personeros el informe de cierre.
Las evaluaciones trimestrales abren un espacio de negociación entre la SEGPRES y cada
organismo público, para identificar las causas de las desviaciones y convenir medidas para
corregirlas. Cuando los rezagos están causados por déficit de coordinación interministerial, la
SEGPRES convoca a una mesa de trabajo contados los involucrados para intentar salvar los
obstáculos creados; si el motivo del retardo es de orden legislativo y sobre la base del papel de este
ministerio en la relación con el Congreso Nacional, se establecen espacios de negociación con los
parlamentarios que permitan allanar el tratamiento legislativo de la iniciativa entrampada.
Sobre la base de esta misma información, la DCI prepara los productos señalados en el
capítulo II, cuyo fin primordial es rendir cuenta y, al mismo tiempo, servir de base para identificar
las prioridades presupuestarias.
3. DIPRES
La Dirección de Presupuestos es informada periódicamente por la DCI acerca del estado de
avance de la programación gubernamental a fin de cotejar la información recabada por el SSPG con
la información acerca del cumplimiento presupuestario. Sobre la base del informe anual, la
Dirección de Presupuestos prepara en conjunto con cada ministerio y servicio público los Balances
de Gestión Integral con que se rinde cuenta de la gestión anual ante el Congreso Nacional.
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7. El Congreso Nacional
El Congreso Nacional es informado anualmente del estado de avance del cumplimiento
programático comprometido por el Presidente.
Según dispone el artículo 24 de la Constitución Política42: “El Presidente de la República, a lo
menos una vez al año, dará cuenta al país del estado político y administrativo de la Nación”, cuenta
que la tradición ha instituido en una ceremonia solemne ante el Congreso Pleno. En esa ocasión, el
Presidente dirige al Congreso su Mensaje Presidencial con que abre el período ordinario de sesiones
legislativas, y a través del cual rinde cuenta a partir de la información provista por la SEGPRES
sobre cumplimiento de compromisos programáticos y la DIPRES sobre la situación presupuestaria.
Junto a lo anterior, en el mes de abril de cada año se envían al Congreso Nacional los
Balances Integrales de Gestión que, como se ha visto, contiene la evaluación de resultados
proporcionada por SEGPRES.
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de modo que no sean sólo las elecciones las que vehiculicen la opinión de los gobernados sobre el
gobierno en ejercicio.
La arquitectura de la regulación política se sostiene fundamentalmente en los regímenes de
ciudadanía. El carácter democrático de esa regulación tiene como requisitos necesarios el “check
list” de Robert Dahl (1989) -condiciones, por lo demás, ampliamente satisfechas por la democracia
chilena-, pero para los parámetros de una democracia radicalmente moderna (Díaz Tendero, 2000),
es necesario generar condiciones de inclusión ciudadana todavía pendientes en Chile.
Desafíos y recomendaciones
a) Uno de los desafíos más relevantes identificados por los entrevistados consisten en la
necesidad de afinar la relación entre el seguimiento programático y la presupuestación: no sólo por
asociar el cumplimiento programático a incentivos más concretos, sino para que el presupuesto sea
efectivamente la expresión del programa de gobierno. En esta materia, la principal recomendación
ha sido la de institucionalizar -mediante un marco normativo claro y explícito- el trabajo conjunto
de la Dirección de Presupuestos y la DCI.
b) En seguida, los administradores del sistema plantean la necesidad de instituir mecanismos
de auditoría en el proceso de generación de información por parte de los usuarios del sistema. Hasta
hoy la fidedignidad del sistema se sustenta en la buena fe, en la alerta de inconsistencia que arroja el
conocimiento que el analista Segpres tenga del sector correspondiente y eventualmente, en el cruce
de la información del SSPG con la disponible en la DIPRES. Al respecto, se ha sugerido instaurar
un sistema de auditoría aleatoria en combinación con uno focalizado, que permita contar con datos
muestrales que reduzca las posibilidades de error en la información
c) Otra recomendación tiene que ver con la necesidad de fortalecer las capacidades
institucionales de la DCI, la cual habría visto “escapar” algunas competencias en los últimos años.
Al respecto, se anexa un breve análisis de capacidades institucionales de esa División.
d) En materia de incorporación efectiva de una cultura de gestión orientada a resultados,
algunos entrevistados sugirieron extender el uso del SSPG al interior de las organizaciones estatales
como instrumento de planificación.
e) Finalmente, se planteó por algunos entrevistados la necesidad de abordar un modo de
incluir a la ciudadanía en el proceso de evaluación de resultados, más allá del logro efectivo de los
productos comprometidos. En otros términos, se plantea la necesidad de recoger la subjetividad de
los ciudadanos respecto del cumplimiento de las promesas programáticas.
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ANEXO 1
Las capacidades institucionales de la División de Coordinación Interministerial
Objetivo institucional
Como se ha planteado, el objetivo de la DCI es monitorear el cumplimiento programático del gobierno,
generando una evaluación de los resultados alcanzados con fines de rendición de cuenta, y adoptando o
sugiriendo medidas -en conjunto con el sector involucrado- para corregir las desviaciones detectadas.
Recursos
a) Institucionales
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Grado de institucionalización: Se trata de un grado medio a alto, pues existe un organismo coordinador con
capacidad de actuación a nivel de gerentes intermedios, pues en los últimos años el Subsecretario General de
la Presidencia ha asumido mayor protagonismo en la coordinación interministerial. Los entrevistados señalan
que en el caso de la relación con la DIPRES, el grado de institucionalización es bajo.
Modalidad de coordinación: Se utilizan las vías de autoridad públicas y la de negociación
b) Recursos humanos
Número: 12 profesionales, uno de los cuales es su Director. Son asistidos por 3 secretarias y un funcionario
auxiliar.
Modo de ingreso: Se trata de funcionarios de confianza política y, en consecuencia, no se prevé concursos,
sino que nombramiento en virtud de esa confianza.
Modelo reclutamiento y ascenso: el modelo de reclutamiento es discrecional. El ascenso sigue las reglas
generales del modelo burocrático.
Grado de formalidad: La contratación cumple las normas establecidas para el reclutamiento de cuadros de
confianza política, aún cuando la permanencia y promoción esté regida por la legislación estatutaria común.
Grado de profesionalización y/o especialización: Todos los funcionarios son profesionales. Durante la
década anterior se realizó un esfuerzo por apoyar la especialización y la obtención de certificaciones de
postgrado, práctica que ha sido abandonada en los últimos años. Es necesario señalar que en los últimos 2
años los profesionales senior han disminuido mucho su presencia a favor de profesionales jóvenes, sin que
necesariamente haya existido una política en tal sentido.
c) Recursos materiales
Cantidad: los propios para la remuneración de los funcionarios y el gasto corriente general de la División. No
cuenta con recursos adicionales. Las necesidades de desarrollos técnicos son cubiertas por el presupuesto
general de la SEGPRES previa autorización del Subsecretario.
Distribución: básicamente gasto en personal.
Mecanismos de obtención: Presupuesto Nacional
Del análisis de los antecedentes expuestos en las tablas anteriores, se pueden extraer algunas
conclusiones de interés:
• La principal fortaleza institucional de la DCI radica en su inserción en el Ministerio Secretaría
General de la Presidencia. Asimismo contribuye a robustecer las capacidades el hecho de que sus
beneficiarios ocupen posiciones estratégicas -Presidente de la República y ministros, básicamente. En lo
esencial, esta inserción y la utilización por parte de actores de primer nivel institucional nos sugieren que la
función de seguimiento programático tiene un alto grado de cumplimiento, aún cuando sería necesario evaluar
cuál ha sido el impacto de la existencia del equipo de APP en el desarrollo de las responsabilidades propias de
la DCI.
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• Sin embargo, es posible concluir que la DCI ha sufrido algún detrimento en materia de
coordinación intragubernamental, toda vez que las autoridades superiores de la SEGPRES han asumido
funciones que en el pasado ejercía la propia DCI.
• Ahora bien, la composición interna del equipo de trabajo abre una interrogante acerca de las
capacidades profesionales y gerenciales de los analistas sectoriales pues, a juicio de la mayoría de los
entrevistados, para el desempeño adecuado de estas tareas se requiere de ejecutivos seniors.
• Otra materia que debiera ser abordada dice relación con la calidad de la relación con la Dirección
de Presupuestos, pues se constata un déficit de institucionalización del vínculo con dicha entidad, lo cual
plantea interrogantes en torno a la verdadera incidencia de la agenda programática prioritaria en el
presupuesto, así como los efectos sobre él de la evaluación de desempeño producida por la DCI. En todo caso,
los entrevistados señalan que al menos las definiciones de prioridades sí están expresadas
presupuestariamente.
• Finalmente, es evidente que la DCI no tiene una orientación ciudadana, pues sus principales
clientes son actores internos del estado. A pesar que la información generada por esta entidad tiene fines de
rendición de cuenta, el proceso y sus resultados escapan al conocimiento público. Se debe agregar que el
propio diseño e implantación del SSPG fueron efectuados exclusivamente al interior de la unidad rectora. En
consecuencia, pareciera existir un déficit en materia de accountability por parte de la DCI, al margen del uso
de la información generada.
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ANEXO 2
PERSONEROS ENTREVISTADOS
1. Rodrigo Egaña. Subsecretario General de la Presidencia desde marzo de 2003. Ejerció como
Director de la División de Coordinación Interministerial entre 1994 y 1997 y como director del PRYME en el
período 2000-2002.
2. Gonzalo Martner. Fue Subsecretario de Desarrollo Regional entre 1990 y 1994, subsecretario
general de la Presidencia entere 2002 y 2003 y director de la División de Coordinación Interministerial entre
2000 y 2002.
3. Angel Flisfisch. Embajador de Chile en Singapur. Fue subsecretario de la SEGPRES en 1994 y
director del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado entre 2002 y 2003.
4. Humberto Burotto. Director de la División de Coordinación Interministerial desde 2003.
5. Marcela Guzmán. Jefa de la División de Control de Gestión de la Dirección de Presupuestos.
6. Samuel Garrido. Jefe de la División de Municipalidades de la Subsecretaría de Desarrollo
Regional. Fue Subdirector de la DCI entre 2000 y 2003.
7. Gladys Rubio. Asesora de la Subsecretaría General de la Presidencia encargada del control de
gestión de la SEGPRES. Fue Jefa de Gabinete de la Subsecretaría SEGPRES (1994-1999).
8. Francisco Morales. Subdirector de la DCI desde 2003 y sectorialista de Infraestructura.
9. Gustavo Marcos. Analista sectorial de la DCI, es actualmente el administrador del Sistema de
Seguimiento de la Programación Gubernamental.
10. Héctor Oyarce. Asesor de la SEGPRES entre 1995 y 2002, primero del Comité Interministerial de
Modernización de la Gestión Pública y luego del PRYME. Ha sido consultor internacional y actualmente se
desempeña como jefe del departamento de control de gestión del Ministerio de Educación.
11. Paola Yáñez. Jefa de la Unidad de Control de Gestión del Ministerio de Bienes Nacionales.
12. Sofía Dides, profesional de la División de Planificación del Ministerio de Vivienda y Bienes
Nacionales.
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