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METODOLÓGICAS ALTERNATIVAS
Jackson De Toni
II Congresso Consad de Gestão Pública – Painel 14: Possibilidades para um modelo alternativo
de gestão pública: em busca de um novo referencial teórico
Jackson De Toni
RESUMO
CONCEITUALIZANDO A PARTICIPAÇÃO............................................................... 03
PORQUE MANTER (E APROFUNDAR) A PARTICIPAÇÃO É TÃO DIFÍCIL?......... 08
PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO: POSSIBILIDADE OU FICÇÃO?..................... 14
METODOLOGIAS PARTICIPATIVAS DO PLANEJAMENTO: ATÉ ONDE IR?...................18
CONCLUSÕES.......................................................................................................... 22
REFERÊNCIAS.......................................................................................................... 23
3
CONCEITUALIZANDO A PARTICIPAÇÃO
social3. Nesta concepção analítica o papel do ator social que atua politicamente
assume importância chave porque ele não é mais tributário de um estrutura fixa, ao
contrário, cria suas próprias circunstâncias históricas, possui densidade, identidade
e alteridade. Não há mais um único sujeito da ação histórica, predestinado a cumprir
um papel modernizador, seja ele um partido político ou movimento social. Há vários
sujeitos, assim como há vários sistemas de dominação produzidos pela crescente
autonomização da esfera política, social e econômica.
Neste embate teórico e prático surgiram novos eixos para a ação coletiva
na América Latina. O primeiro e mais importante foi à democratização política
implicando no retorno da dinâmica conflitiva de sujeitos sociais novos como
movimentos sociais, populares, étnicos etc., junto com partidos políticos – que
ganham maior protagonismo – e a reconstrução de organizações estatais.
Entretanto, nossa democracia é débil e os sistemas de representação são frágeis,
há uma infinidade de pontos na agenda de transição que não foram completados.
Há um desencanto crescente de parcela significativa da população com as a
ineficácia dos mecanismos clássicos de representação para mudar o modo de vida.
Duas décadas de democracia em muitos países não mudaram
substancialmente o quadro de injustiça social, concentração de renda e atraso
econômico. Um segundo eixo são as lutas pela democratização social e pelos
direitos da cidadania, assumindo a forma dos direitos políticos, econômicos ou
sociais. A incorporação de minorias, as lutas étnicas ou de gênero, o direito à
informação, ao ambiente etc., Movimentos da juventude, periferias urbanas e uma
gama enorme de lutas específicas e pontuais entram nesta agenda. Um terceiro eixo
mobilizador poderia ser chamado de “a disputa pelo modelo de desenvolvimento”, no
contexto da globalização. Neste último caso a ação coletiva é pautada ou pela
defesa de condições ameaçadas, por exemplo, na privatização de serviços públicos
gratuitos ou pela proposição de novas agendas capazes de recompor a intervenção
estatal em setores estratégicos.
Na esfera não estatal ou associativa o Brasil transformou-se radicalmente
nos últimos quinze anos. Entre 2002 e 1996 o número de fundações privadas e
associações sem fins lucrativos cresceu 157%. Mais de 70% das ONGs atuais foram
criadas na década de noventa. As organizações ligadas às lutas ambientais e à
defesa de direitos foram multiplicadas por quatro no mesmo período. Este tipo de
organização representava 17% do universo associativo não-estatal brasileiro em
2002, num universo de 276 mil organizações (Rezende e Tafner, 2005). O fenômeno
ainda é mais presente nas regiões mais ricas e urbanizadas do país, o sudoeste
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concentrava 44% e a região Sul 23% das associações sem fins lucrativos,
mostrando forte correlação entre nível de desenvolvimento e grau de associativismo.
Outro sintoma claro de expansão do processo participativo no Brasil foi o
rápido crescimento dos conselhos de políticas públicas pós-Constituição de 1988.
Na maioria dos casos os conselhos têm composição bipartite, metade governo e
metade sociedade civil como são os Conselhos de Assistência Social ou
Desenvolvimento Rural Sustentável. No caso da saúde metade são organizações de
usuários, 25% de instituições prestadoras de serviços e o governo tem somente os
25% restantes. Segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, o IPEA,
vinculado ao Ministério do Planejamento, o Brasil tinha em 2005 aproximadamente
6.000 conselhos na área da saúde, 3.000 na área da criança e adolescente e 4.671
conselhos no setor de assistência social (Rezende e Tafner, 2005). Para estes
autores o Brasil possui hoje todas as características de uma sociedade com estatuto
democrático: liberdade de opinião, de ir e vir, de crença, iniciativa econômica etc. O
problema central está na incapacidade do Estado em garantir a efetividade deste
estatuto, atribuindo-lhe a necessária universalidade e concretude para crescentes
parcelas da população.
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Quadro
CONCLUSÕES
“Utopia ... ella está en el horizonte. Me acerco dos pasos, ella se aleja dos pasos. Camino
diez pasos y el horizonte se corre diez pasos más allá. Por mucho que yo camine, nunca la
alcanzaré. Para que sirve la utopia? Para eso sirve: para caminar”.
REFERÊNCIAS
REXENDE, F.; Tafner, P. (editores). Brasil: o estado de uma nação. Rio de Janeiro:
IPEA, 2005.
AUTORIA
NOTAS
1 A seções e n “A participação social no planejamento
s primeiras deste artigo stão baseada em o trabalho:
governamental, a experiência do Governo Lula, Brasil presentado ao “XI Congreso del CLAD”, Cidade da
”, do autor, a
Guatemala, 2006 ( ).
www.clad.org.ve
2
Cunill Grau (2004), após analisar as experiências da Bolívia, México e Colômbia, argumenta – na
direção oposta das reformas recentes – que o reconhecimento do controle social como um direito
poderia dar força e legitimidade ao princípio de que nenhuma agência pública (seja estatal ou não)
deva ser subtraída do debate público e que a designação pelo Estado dos sujeitos deste debate
pode ser problemática.
3
Garretón, 2001.
4
Alves, Orlando, “Dilemas e desafios da governança democrática”, em Teixeira, 2005.
5
A Constituição Federal no Brasil consagra quatorze princípios participativos, com destaque para os
mecanismos de participação relacionados à saúde, assistência social, crianças e adolescentes. Isto
permitiu nos últimos anos a consolidação de aproximadamente cinco mil conselhos municipais de
saúde e dois mil conselhos de assistência social.
6
A literatura sobre a experiência do “orçamento participativo” já é abundante, para entender os
mecanismos de funcionamento do “OP” pode-se consultar SOUZA, U. (1999), FEDOZZI, L. (1997) e
PIRES, V. A. (2001).
7
Olson, Mancur. A lógica da ação coletiva. Edusp, S. Paulo, 1999, aqui resumidos por Torres, 2004.
8
Uma tentativa de mudança e inovaç metodológica no planejamento urbano pode ser encontrada no
Planejamento Estratégico de Cidades (PEC), originado da experiência de Barcelona (1.988) e
divulgado pelo Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU), criado em 1.993.
Ele incorpora a idéia da abordagem sistêmica, da negociação com atores sociais, da participação, e
de categorias de planejamento mais modernas: o marketing urbano, a atração de investimentos, do
empreendedorismo urbano, a participação, redes locais etc.
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Os precedentes do PPA podem ser encontrados no Orçamento Plurianual de Investimentos (Lei
4.320/64 e Constituição de 1967), vigorou até que a inflação nos anos oitenta neutralizasse
qualquer capacidade de orientação e integração entre plano e orçamento público. O PPA é maior
instrumento de planejamento governamental, previsto pela Constituição Federal (artigos 195 a 167
), prevê diretrizes, objetivos e metas da administração pública para despesas de capital e outras
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delas decorrentes e para despesas relativas aos programas de duração continuada, trabalha com
prazo de quatro anos.
10
Pode-se consultar para maiores detalhes: “Manual de Elaboração e Gestão” e “Procedimento para
Elaboração de Programas”, Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégica, Ministério do
Orçamento e Gestão, Brasília, 1.999.
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Coutinho Garcia (op. cit.) apesar de elogiar os avanços obtidos aponta algumas falhas deste
processo: condicionamento negativo do inventário de obras pré-existentes no início da elaboração
do PPA, indefinição sobre o conceito de “problema”, viés fiscalista ao condicionar as dotações
iniciais à média das executadas em anos anteriores, não apropriação específica das despesas
administrativas às atividades-fins e problemas no uso de indicadores.
12
Para quem quiser se aventurar no labirinto das metodologias utilizadas em movimentos sociais,
governos e ONGs há o excelente trabalho de Markus Brose, “Metodologia Participativa: uma
introdução a 29 instrumentos”, da Tomo Editorial, Porto Alegre, 2001.
13
PDCA – Plan, Do, Check and Action, SOWT, Strenghts, Opportunities, Weakness and Threats e
BSC, Balanced Scorecard.