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 * ATOS ADMINISTRATIVOS *

CONCEITO DE ATOS DA ADMINISTRAÇÃO:

Atos jurídicos, ou não, por meio dos quais a Administração emite uma declaração de vontade para executar a lei
aos casos concretos e fazer prevalecer o interesse público sobre os interesses particulares, no desempenho das
suas atividades.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO (CELSO ANTÔNIO):

Atos Jurídicos Regidos pelo Direito Privado: a Relação Jurídica é horizontal, há igualdade entre os contratantes
(administração x particular), a administração não se vale da sua supremacia.

Atos Materiais = FATO ADMINISTRATIVO. Não são atos jurídicos, apenas realizam, executam uma atividade do
Estado. (Ex. construção de uma estrada, pavimentação).

Atos Políticos ou de Governo: São de natureza jurídica, editados pelo Estado no exercício de função política de
soberania. Ex. sanção do presidente a um projeto de lei.

ATOS ADMINISTRATIVOS (espécie do gênero ‘Ato da Administração’).

Conceito: É um ato jurídico¹ por meio do qual o Estado, ou quem lhe faça as vezes², exprime uma declaração
unilateral de vontade, no exercício de suas Prerrogativas Públicas, consistentes em providências jurídicas com-
plementares da Lei³, a título de lhe dar execução, sujeitas ao controle de legitimidade pelo Judiciário, no desem-
penho de atividades essencialmente administrativas da gestão dos interesses coletivos.

01. É Ato jurídico: tem por fim criar, alterar, extinguir algo no mundo do Direito, no que se diferenciam do fato ad-
ministrativo (realizações da administração sem declaração de vontade).

02. Estado (Três Poderes) e Quem lhe faça as vezes (delegatários, concessionários, que atuam em nome do Es-
tado e podem exprimir declaração de vontade em nome do mesmo, emitindo atos administrativos).

03. Providências jurídicas complementares da Lei: atividade precípua da administração na sua função de executar
a lei, de ofício, ao caso concreto.

Atributos e Qualidades dos Atos Administrativos.

Presunção de Legitimidade, juris tantum: o ato administrativo presume-se editado de acordo com as normas e
princípios gerais de Direito. Decorre da Legalidade Ampla. O ato vigora enquanto não afastado.

Presunção de Veracidade, relativa: ao conteúdo do ato e aos fatos que o compõe, corresponde à verdade de
fato  Fé Pública.

Imperatividade. Não é atributo de todo ato, e sim dos atos que encerram obrigações para os administrados. O
administrado fica constituído em uma obrigação, ainda que contra sua vontade.

Coercitividade. dos atos administrativos, decorrentes da imperatividade: só poderá haver resistência judicial ao
ato, enquanto isso não ocorrer, o particular estará a ele obrigado. Os atos negociais, que apenas permitem certas
atividades ao administrado, não possuem esse atributo.

Exigibilidade: capacidade de exigir que a obrigação imposta ao administrado seja cumprida, sob pena de a admi-
nistração se valer de meios indiretos de coação. Ex. Multa.

Auto-Executoriedade: Esse atributo tem que vir expresso em lei, salvo se não for possível outra solução no caso
concreto. A administração se vale de meios direitos de coação para execução do ato. Ex. demolição de obra.

Tipicidade: todo ato administrativo está previamente tipificado em lei.

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Elementos e Requisitos dos Atos Administrativos: A Doutrina Majoritária aponta cinco elementos, com base
na Lei de Ação Popular, 4.717/65, art. 2°, a falta de um dos requisitos torna o ato inválido (anulável, podendo ser
sanado). Diogo Gasparini e Celso Antônio incluem mais dois elementos (conteúdo e causa).

Competência/Sujeito: Conjunto de atribuições definidas por lei, conferida aos órgãos e agentes públicos para,
em nome do Estado, exprimir a declaração de vontade do mesmo através dos atos administrativos. Decorre sem-
pre da lei, é sempre vinculada, portanto, mesmo quando o ato é discricionário, sem o qual o ato é inválido.

OBS: O Novo CPC continua com a possibilidade de prorrogação de competência relativa no âmbito judicial, mu-
dando só o artigo que trata da matéria.

Finalidade: Ato que foge da sua finalidade específica prevista em lei, mesmo que atenda a uma outra finalidade
benéfica ao interesse público, estará incorrendo em desvio de finalidade ou desvio de poder, e será inválido. A
finalidade específica de cada ato está sempre prevista em lei, é sempre elemento vinculado, mesmo que ato seja
discricionário. Ex. ato de remoção, a finalidade específica é uma melhor prestação do serviço público.
OBS: Não pode existir ato administrativo Inominado.

Forma: É o revestimento do ato administrativo. Este ato é, em regra, escrito e no idioma nacional, a forma está
prescrita em lei, (requisito vinculado). Exceções à forma prescrita em lei: quando a lei se omitir a respeito da for-
ma, está será livre, poderá ser oral, através de gestos, placas (ex: sinais de trânsito).

OBS: diferencia-se de Formalidade  não é elemento de todo ato administrativo, é uma solenidade especial para
prática de determinados atos que a exigem. O não cumprimento da formalidade torna o ato irregular, já o vício de
forma gera nulidade. Ex. Regulamento (o Decreto é ato administrativo que serve como formalidade para eficácia
do regulamento).

Motivo: Razão de fato ou de direito que autoriza ou determina a prática do ato por parte da Administração (Ex.
Demissão  o motivo é a razão que levou a Administração a praticar o ato). O motivo será elemento vinculado
quando o ato for vinculado; será discricionário quando o ato assim o for (ocorre quando a lei não elenca o motivo,
deixando que a Administração o pondere).

OBS: Diferencia-se de Motivação (Princípio Constitucional que estabelece a exigência da Administração em reve-
lar, manifestar os motivos do ato) Teoria dos Motivos Determinantes: O motivo revelado pela Administração
para a prática do ato deve ser seguido estritamente, sob pena de invalidade do ato. Os motivos determinam e
condicionam a validade do ato.

Objeto/Conteúdo: É o próprio conteúdo, disposição jurídica do ato (o que o ato dispõe juridicamente). É a própria
essência do ato, a própria Administração vai escolher qual o seu objeto. É elemento discricionário, quando o ato
for discricionário, ou vinculado, quando o ato assim o for. Ex. Remoção (o objeto é a própria remoção).

****OBS: Corrente Minoritária (Diógenes Gasparini, Celso Antônio) existem mais 02 Elementos:

Causa: Exigência de correlação, ou relação de pertinência lógica entre o motivo e o conteúdo do ato à luz de sua
finalidade, sobretudo nos atos discricionários. Para Celso Antônio, a causa é pressuposto de Validade lógico.

Conteúdo (separado do objeto): Seria a própria disposição do ato, enquanto o objeto. Seria aquilo sobre o qual o
conteúdo incide, coisa ou relação jurídica sobre o qual recai o ato. O objeto seria o elemento extrínseco ao ato e o
conteúdo seria o elemento intrínseco.

Classificação dos Atos Administrativos:

Quanto à Vontade para a Formação do Ato:

A) Simples (01 vontade): É todo ato administrativo que decorre de uma única vontade, expressada por um único
órgão ou agente público, a maioria dos atos é simples (ex: nomeação, exoneração). Pouco importa se o órgão é
singular ou colegiado.

B) Complexo (01 + 01 vontade): Ato cuja formação depende de mais 01 ou mais vontade emanada por mais de
um órgão. Ex. Promoção por merecimento dos desembargadores dos TRF´s (o TRF forma uma lista tríplice  a
encaminha para o Presidente  que escolherá 01 dentre os 03 nomes).

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C) Composto (01 + 01 vontade): Decorre de uma única vontade, emanada de 01 único agente ou órgão público,
mas que depende de uma vontade acessória de outro agente ou órgão para lhe dar eficácia e validade.

O Ato composto depende de aprovação discricionária, prévia ou posterior. Ex. Nomeação de Min. do STF, após a
aprovação do Senado (vontade acessória)  posterior nomeação pelo Presidente; Estado de Defesa, Intervenção
Federal (aprovação posterior do Congresso); Estado de Sítio (aprovação prévia pelo Senado).

Quanto aos Destinatários do Ato:

A) Geral: São Atos Normativos (sempre atos gerais). Têm como destinatários os indivíduos em geral, incertos e
indeterminados.

B) Individuais: Atinge pessoa determinada, ou pessoas determinadas. Ex. nomeação, exoneração.

Quanto aos Efeitos do Ato:

A) Constitutivo: Decorre sempre do exercício do juízo discricionário por parte da administração. Quando seus
efeitos se prestarem a criar, inovar, construir uma situação jurídica antes inexistente. Ex. Autorização, permissão.

B) Declaratórios: Os efeitos se destinam a reconhecer uma situação jurídica preexistente. Ex. Todos os atos
vinculados.

C) Enunciativos: Emitem um juízo de conhecimento ou opinião sobre uma situação de fato ou de direito conheci-
da pela Administração Pública. Não constituem, nem declaram, apenas emitem juízo de opinião. Ex. certidões,
declarações.

Quanto ao Conteúdo do Ato:

Atos negociais – atos nos quais a manifestação de vontade do Estado coincide com o requerimento do
particular.

A) Autorização: Ato administrativo discricionário, unilateral, precário, gratuito ou oneroso, através do qual a Ad-
ministração faculta a um terceiro interessado o exercício de uma atividade material ou uso em caráter privativo de
um bem público, ou a prestação em caráter precaríssimo de um determinado serviço público. Ex: autorização para
exercer atividade material  táxi, porte de armas; autorização de uso de bem público, quando predominar o inte-
resse particular; Autorização de serviço público  Ex. Rádios comunitárias.

B) Permissão: Discricionário, Precário (menos que a autorização), através do qual a Administração faculta ao
particular interessado o uso privativo de um bem público, ou prestação de um serviço público também em razão
de interesse público, que neste caso é predominante. OBS.: Lei 8.987/95, art. 40  Tornou a Permissão para
prestação de serviço público um Contrato Administrativo Bilateral, distinguindo-se da autorização para prestação
de serviço público porque esta é ato administrativo unilateral e aquela leva em conta, sobretudo, o interesse parti-
cular. Autorização de uso público X Permissão de uso público: o interesse envolvido na autorização de uso públi-
co, que é bem mais precário, leva em conta o interesse particular; já a permissão de uso público leva em conta o
interesse público predominantemente.

C) Licença: Ato vinculado e definitivo, através do qual a Administração reconhece um direito subjetivo do adminis-
trado, ora para exercer atividade material, ora para exercer atividade jurídica, condicionadas no seu exercício ao
prévio reconhecimento por parte da Administração (a lei, ao tempo que reconhece um direito ao administrado,
condiciona o seu exercício a esse prévio reconhecimento).

Se houver recusa por parte da Administração em reconhecer o exercício da atividade, desde que o administrado
tenha cumprido todas as exigências, este poderá interpor Mandado de Segurança. Dá-se através do Alvará de
Licença (ato formal vinculado).

D) Admissão: Não é ato de provimento. É ato vinculado, através do qual a Administração reconhece ao adminis-
trado o direito de usufruir um serviço público. Ex. matrícula em escola ou universidade pública.

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Normativos: atos que exprimem normas gerais

E) DECRETO (Chefes de Executivo): Só são emanados pelos Chefes de Executivo (prefeito, presidente e go-
vernador) podem expedir decreto p/ formalizar determinado ato administrativo, tendo por destinatários pessoas
incertas e indeterminadas. Ex. Decreto Expropriatório (formaliza, dá solenidade à desapropriação, sem o decreto a
desapropriação é nula).

OBS 1: Decreto Regulamentar: São 02 atos administrativos, de Competência Privativa dos Chefes do Executivo,
que podem expedir atos gerais, abstratos ou individuais (nomeação de Min. do STF). Servirá sempre como forma-
lidade para outro ato.

OBS 2: O Decreto Lei foi abolido do Brasil com a Constituição Federal de 1988 permanecendo apenas os Decre-
tos Anteriores à Carta Magna que estejam em vigor.

OBS 3: Diferenciam-se do Decreto Legislativo, que é Lei “lato senso”.

OBS 4: Diferenciam-se da Resolução Legislativa, que é Lei “lato senso” de efeitos internos às Casas Legislativas.
Exceção: Possibilidade do Decreto Autônomo (art.84, VI da CF): para Extinguir Cargos Vagos e para Organi-
zação da Administração, desde que não crie novas despesas.

F) RESOLUÇÕES: Atos Administrativos formais que os órgãos colegiados utilizam para exprimirem as suas deli-
berações a respeito de determinada matéria. Ex. Agencias Reguladoras possuem órgãos colegiados que podem
expedir resoluções. A Resolução formaliza o ato do órgão colegiado. Não pode ser expedida por órgão singular.
Resoluções Administrativo-Normativas: São as Resoluções com efeitos gerais e abstratos.

OBS: Diferenciam-se das Resoluções Legislativas, que são lei em sentido amplo, embora de efeito interno à câ-
mara legislativa.

G) INSTRUÇÕES (Ministros e Secretários): Tem caráter abstrato, são atos formais através dos quais a Adminis-
tração expede normas gerais de orientação interna. Põem em execução os Decretos Executivos, para regulamen-
tar os regulamentos do Poder Executivo.

Atos ordinatórios: atos de organização interna da atividade pública:

A) ORDEM DE SERVIÇO: Ato Administrativo que certas autoridades públicas editam para determinarem a im-
plementação ou realização de algum fato material (fato administrativo). Ex. Ordem de construção.

B) PORTARIA (qualquer autoridade administrativa que não seja o Chefe do Executivo). Utilizada para qual-
quer ato que disponha sobre o próprio servidor e sua vida funcional. Ex. Instauração de Inquérito policial (quando
não for instaurado por auto de prisão em flagrante); Instauração de Processo Administrativo Disciplinar, Sindicân-
cia.

C) CIRCULARES (Natureza Concreta, Autoridades Superiores) As autoridades superiores emitem ordens uni-
formes. Dirigentes de órgãos públicos emitem-na aos funcionários do órgão para regulamentar internamente a
execução dos serviços.

Atos Punitivos: atos de aplicação de penalidades.

Atos enunciativos: atos que atestam fatos ou emitem opiniões.

Extinção dos Atos Administrativos

A) Cumprimento dos efeitos do ato

B) Desaparecimento da pessoa ou do objeto da relação que o ato constituiu.

C) Renúncia: Pedido de Exoneração.

D) Retirada do Ato anterior por outro ato posterior:

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A CASSAÇÃO: a ilegalidade é superveniente à edição do ato.

BCADUCIDADE: incompatibilidade do ato anteriormente editado que antes não existia.

CCONTRAPOSIÇÃO/DERRUBADA : Edição de novo ato contrário, (ex. demissão).

DREVOGAÇÃO; Causa de extinção ou supressão do ato administrativo válido e de seus efeitos, por razões de
conveniência e oportunidade.

1. Sujeito Ativo da Revogação: Só a própria Administração, no âmbito de cada Poder da República. Não é possí-
vel a revogação judicial de um ato administrativo. Os outros Poderes poderão revogar seus próprios atos adminis-
trativos. OBS: O Judiciário não poderá revogar ato administrativo no exercício de sua função típica, que é a fun-
ção jurisdicional, já que não pode adentrar no mérito administrativo.

2. Objeto da Revogação: Só o Ato Válido poderá ser revogado. Apesar de válido, o ato torna-se inconveniente à
Administração.

3. Fundamento: Existência de uma competência discricionária para rever a conveniência e oportunidade dos atos
anteriormente editados.

4. Limites (atos irrevogáveis são a exceção):

Atos Vinculados são irrevogáveis: Ex. Revoga-se uma autorização, nunca uma licença.
Atos que já Exauriram seus Efeitos (atos Consumados).
Atos fontes de Direitos Adquiridos: Nem Emenda Constitucional pode revogá-los. OBS: STF: Não há Direito Ad-
quiridos a Regime Jurídico. Súm. 473: Poder de Autotutela da Administração. A Administração pode revogar seus
próprios atos, respeitado o dir. adquirido.
Atos Meramente Enunciativos: Ex. Certidão Negativa de Débito.

5. Motivos da Revogação: Juízo de Conveniência e Oportunidade. O ato deixa de ser conveniente e oportuno.

6. Efeitos da Revogação: Ex Nunc. Impede a produção dos efeitos futuros do ato, permanecendo os efeitos preté-
ritos.

E INVALIDAÇÃO : vício na origem.

1. Conceito: Causa de Extinção ou supressão de Ato Administrativo Inválido ou Viciado, por razões exclusiva-
mente de Legalidade ou Legitimidade.

2. Sujeito Ativo: Administração Pública (Poder de Auto-tutela, Controle Interno) e o Judiciário (controle externo
judicial, quando provocado por terceiros). Só o Judiciário pode Invalidar atos de todos os Poderes.

3. Objeto: Ato Viciado, Ilegal, contrário ao Direito.

4. Motivos: Ilegalidade, Ilegitimidade do Ato.

5. Efeitos: Ex-Tunc para os atos que atinjam pessoas indeterminadas, para atos restritivos dos Direitos dos admi-
nistrados. Para os terceiros de Boa-fé e para os Atos ampliativos dos Direitos do administrado: A Invalidação terá
efeito Ex-Nunc.

6. Prazo Decadencial: A Administração Pública tem 05 anos para declarar a Invalidação do Ato. Passados os 05
anos, a Administração não poderá mais invalida-la  Convalidação Temporal. OBS: Ação Judicial p/ Anulação de
Ato Administrativo: Prazo Prescricional de 05 anos.

7. Espécies de Invalidação (Lei 9.784/99, art. 55):

Nulidade (atos nulos):

Não podem ser reeditados, não são convalidáveis;

Quando o Vício atingir a finalidade, o motivo ou o objeto, o ato será nulo, não convalidável, não reeditável.

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Podem ser Convertidos: Mudança de categoria de um ato, quando sai de uma categoria na qual o ato era nulo,
para uma outra onde o ato seja válido, também tem efeito retroativo. Diferencia-se de convalidar (reeditar o mes-
mo ato sem o vício que o contamina, com efeitos retroativos).
Pode haver conversão de atos nulos com vício de conteúdo e objeto. (Nomeação de servidor para cargo sem con-
curso público, pode ser convertido em nomeação para cargo de confiança).

Anulabilidade (Atos Anuláveis):

Podem ser convalidados, racionalmente reeditados. OBS: Doutrinadores defendem que, quando houver possibili-
dade de convalidação, a Administração está obrigada a Convalidar o ato, apesar de a Lei 9784/99 tratar a convali-
dação como faculdade da administração.
Quando houver vício na competência: desde que o ato seja ratificado pela autoridade competente, Confirmado,
haverá a convalidação.
Quando houver vício na forma: reedita-se o ato com a forma prescrita em lei.
OBS. GERAL: Os ATOS INVÁLIDOS NÃO GERAM DIREITO ADQUIRIDO.

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