1

Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho – Fundação João Pinheiro

Gestão em Rede: Estudo de Caso da Central Exportaminas

Thaís Helena Semionato Bernardes

Belo Horizonte
2009
 2

Thaís Helena Semionato Bernardes

Gestão em Rede: Estudo de Caso da Central Exportaminas

Monografia apresentada ao Curso Superior de

Administração Pública da Escola de Governo
Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação
João Pinheiro, como requisito parcial para a
obtenção de título de Bacharel em Administração
Pública.
Orientador: Professor Doutor Bruno Lazzarotti
Diniz Costa

Belo Horizonte
2009
 3

B522g Bernardes, Thaís Helena Semionato

Gestão em Rede: Estudo de Caso da Central Exportaminas / Thaís Helena

Semionato Bernardes. – Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro /Escola de Governo
Prof.º Paulo Neves de Carvalho, 2009.

85 f.

Orientador: Professor Prof. Bruno Lazzarotti Diniz Costa.

Monografia – Fundação João Pinheiro /Escola de Governo Prof.º Paulo Neves de

Carvalho. Graduação em Administração Pública.

1. Políticas de comércio exterior 2. Gestão em rede 3. Parcerias 4. Gestão colaborativa.

CDU: 382
 4

Thaís Helena Semionato Bernardes

Gestão em Rede: Estudo de Caso da Central Exportaminas

Monografia apresentada ao Curso Superior de Administração Pública da Escola de Governo

Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro, como requisito parcial para a

obtenção de título de Bacharel em Administração Pública.

Banca examinadora

Doutor Bruno Lazzarotti Diniz Costa

Doutora Carla Bronzo Ladeira Carneiro

Doutor Marcus Vinicius Gonçalves da Cruz

Belo Horizonte, 03 de novembro de 2009

 5

A minha mãe, Cristina, meu grande

exemplo. A meu pai, Sebastião, pelo incentivo
e carinho. Ao Tiago, meu amado, por todo seu
apoio desde o início do curso. Ao meu irmão
Du, grande amigo, que mesmo distante, está
sempre em meu pensamento.
 6

AGRADECIMENTOS

A Deus, por permitir que eu vivenciasse este momento tão importante.

Aos colegas da Central Exportaminas e da SEDE, que contribuíram enormemente para

minha formação profissional. Em especial, gostaria de agradecer ao Sr. Jorge Duarte, pela rica

oportunidade de aprendizado, e ao Dr. Accacio F. dos Santos Jr., pelas valiosas lições e pela

confiança em mim depositada.

Ao Professor Bruno Lazzarotti, pela orientação e pelos ensinamentos.

 7

Historicamente, governos vêm colaborando amplamente com empresas privadas,

associações e organizações filantrópicas para cumprir os fins e prestar serviços. Os
antigos gregos, por exemplo, terceirizavam a cobrança de impostos a coletores de
impostos (tax farmers) e alugavam as minas estatais a concessionárias. Entretanto,
em função de uma série de fatores, incluindo avanços tecnológicos e mudanças mais
profundas na economia e na sociedade que favorecem as formas de organização em
rede, a tendência atual de governo em rede é tanto maior em amplitude como
diferente em espécie de qualquer força vista anteriormente. (GOLDSMITH &
EGGERS, 2006, p.24)
 8

RESUMO

Políticas de comércio exterior estão imersas num ambiente de complexidade e

multiplicidade atores, o que demanda ações coordenadas entre governos, setor privado e
organizações sem fins lucrativos, que podem potencializar sua atuação se trabalharem de
forma colaborativa, compartilhando recursos, conhecimento e experiência. O modelo
burocrático tradicional de governo é cada vez mais percebido como incapaz de, por si só,
atender às demandas das políticas de comércio exterior, em que se impõem rápidas
transformações. Assim, a gestão em rede surge como uma possível solução para as
necessidades do novo contexto de dinamismo e complexidade, que caracteriza o ambiente do
comércio internacional. O estabelecimento da Central Exportaminas, como uma unidade de
atendimento ao exportador mineiro que congrega uma série de serviços e informações às
empresas mineiras, foi uma iniciativa pioneira no Brasil, sobretudo quando se considera a
adesão de uma série de organizações não-governamentais ao seu esforço institucional, o que
tem aumentado o alcance da Exportaminas em projetos cada vez mais arrojados e com
serviços mais abrangentes. O presente trabalho tem como objetivo examinar a atuação da
Central Exportaminas à luz do modelo de gestão em rede, observando, em suas características
organizacionais, as evidências que denunciam a presença dos pressupostos deste modelo de
gestão. Ademais, analisar-se-á as tensões inerentes a este modelo e as implicações deste para
as perspectivas futuras da Central Exportaminas.

Palavras-chave: Políticas de comércio exterior, gestão em rede, parcerias, gestão

colaborativa.
 9

ABSTRACT

Foreign trade policies are immersed in a context of complexity and multiplicity of

actors, which requires coordinated actions between governments, the private sector and non-
profit organizations. These actors can maximize their performance by working in a
collaborative manner, sharing resources, knowledge and experiences. Traditional
bureaucracies alone are increasingly perceived as unable to meet the demands of foreign trade
policies, where rapid transformations take place. Therefore, network management arises as a
possible solution to the needs of the new context of dynamism and complexity that
characterizes the international commerce environment. The establishment of Central
Exportaminas as an assistance unit for the exporting companies of Minas Gerais, that provides
a series of services and information to the exporters, was an extremely innovative initiative in
Brazil, especially with respect to the fact that several non-governmental organizations have
taken part in this effort. The participation of these organizations has increased Exportaminas’
capacity to reach its objectives, with audacious projects and even more comprehensive
services. The present work aims to examine Central Exportaminas’ performance in light of
the network management theory, analyzing the evidences of this governance model in its
organizational characteristics. Furthermore, the tensions present in this model will be
analysed, as well as its implications to the future perspectives of Central Exportaminas.

Keywords: Foreign trade policies, network management, partnerships, collaborative

management.
 10

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Gestão em Rede – Resumo das Potencialidades e Desafios....................................31

Figura 2 – Marco Referencial para Gestão em Rede com Accountability................................33

Figura 3 – Organograma da SEDE...........................................................................................54

Figura 4 – Mapa dos Centros de Informações de Comércio Exterior nos Estados Federados da

Rede.........................................................................................................................................58

Figura 5 – Histórico das Trade Points......................................................................................59

Figura 6 – Localização das Trade Points Brasileiras até o ano 2000........................................60

Figura 7 – Partícipes da WTPF e sua contribuição...................................................................61

Figura 8 – A Rosa dos Ventos da Central Exportaminas, mostrando as entidades parceiras e

sua data de adesão.....................................................................................................................62

Figura 9 – Parceiros da Rede Exportaminas.............................................................................63

Figura 10 – Área de Resultados e Projeto Estruturador pertinentes às ações relativas ao

Comércio Exterior.....................................................................................................................64

Figura 11 – Alavacagem de Recursos em Alguns Projetos Realizados em conjunto entre a

Exportaminas e os parceiros.....................................................................................................74

Figura 12 – A participação da Central Exportaminas, através da SEDE, em projetos dos

participantes da rede..................................................................................................................75

Figura 13 – Plano de Trabalho da Central Exportaminas em 2009, que mostra todos os

principais projetos e parceiros e sua execução..........................................................................76

 11

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Fatores que Favorecem cada Modelo de Gestão.....................................................27

Tabela 2 – Potencialidade e Desafios da Gestão em Rede.......................................................29
Tabela 3 – Fatores de eficácia das formas de gestão da rede....................................................40
Tabela 4 - Resumo dos Principais Projetos realizados em conjunto........................................79
 12

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Evolução dos Atendimentos da Central Exportaminas.........................................49

 13

LISTA DE SIGLAS

AITN – Aeroporto Internacional Tancredo Neves

AMIS – Associação Mineira de Supermercados
APEX – Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos
BIRD – Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento
BM&F – Bolsa de Mercadorias e Futuros
CENTRALJAI - Central de Associações do Projeto Jaíba
CBI – Centre for the Promotion of Imports from Developing Countries
CICEX – Centros de Informações de Comércio Exterior
CIN – Centro Internacional de Negócios
CNI – Confederação Nacional da Indústria
ETO – Electronic Trade Opportunity
FAEMG – Federação da Agricultura e Pecuária de Minas Gerais
FAPEMIG – Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais
FIEMG – Federação das Indústrias de Minas Gerais
FUNDEP – Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa
GTDS – Global Trade Directory System
IEL – Instituto Euvaldo Lodi
INDI – Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais
MDIC – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e e Comércio Exterior
NAO – Network Administrative Organization
NPM – New Public Management
ONG – Organização não-governamental
PEIEX - Projeto Extensão Industrial Exportadora
PPP – Parceria Público-Privada
SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SEDE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico
SGP – Sistema Geral de Preferências
UNCTAD – United Nations Conference on Trade and Development
UNECE - United Nations Economic Commission for Europe
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
WTPF – World Trade Point Federation
 14

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO...........................................................................................................16
2. GESTÃO EM REDE...................................................................................................19
2.1 O Contexto de surgimento da governança em rede.................................................19
2.2 Conceito de Gestão Em Rede..................................................................................22
2.3 Gestão Colaborativa ou Collaborative Management..............................................24
2.4 Policy Networks ou Redes de Políticas Públicas.....................................................25
2.5 Modelo Burocrático X Modelo de Gestão em Rede...............................................27
2.6 Potencialidades e desafios do modelo de gestão em rede.......................................30
2.7 Gestão da Rede........................................................................................................35
2.7.1 Gestão Compartilhada.................................................................................36
2.7.2 Gestão feita por uma Organização Líder.....................................................36
2.7.3 Gestão através de Entidade Especialmente Criada para este Propósito
(Network Administrative Organization)......................................................37
2.8 Gestão da Rede e Eficácia.......................................................................................38
2.9 Gestão da Rede: Tensões.........................................................................................41
2.9.1 Eficiência versus Inclusão...........................................................................41
2.9.2 Legitimidade Interna versus Legitimidade Externa....................................42
2.9.3 Flexibilidade versus Estabilidade ou Perenidade Institucional...................45
2.10 Constatações Preliminares................................................................................47
3. POLÍTICAS DE COMÉRCIO EXTERIOR: UM EXAME DAS ÁREAS DE
INTERVENÇÃO.........................................................................................................49
3.1 Acesso à Informação...............................................................................................49
3.2 Adaptação dos produtos às normas e especificações exigidas no exterior.............51
3.3 Investimento em Logística.....................................................................................51
3.4 Redução da Burocracia............................................................................................52
3.5 Redução do Viés Antiexportador............................................................................52
3.6 Complexidade e Multiplicidade de Atores..............................................................53
4. A CENTRAL EXPORTAMINAS.....................................................................................55
4.1 A Criação da Central Exportaminas........................................................................55
4.2 Iniciativas similares à Central Exportaminas no Brasil e no exterior.....................57
4.2.1 A U.S. Commercial Service Export Assistance Center de Atlanta........57
4.3 A Rede CICEX....................................................................................................58
 15

4.4 Trade Points.............................................................................................................59

5. A ADESÃO DA FIEMG, FAEMG E SEBRAE AO ESFORÇO DA CENTRAL
EXPORTAMINAS......................................................................................................63
5.1 Análise da Atuação dos Parceiros no referente a ações de Comércio Exterior.......65
5.1.1 A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico.......................65
5.1.2 O Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais...................67
5.1.3 A BM&F Bovespa. ..................................................................................67
5.1.4 O SEBRAE...............................................................................................68
5.1.5 A FIEMG..................................................................................................69
5.1.6 A FAEMG................................................................................................70
6. EVIDÊNCIAS DE GESTÃO EM REDE..........................................................................72
6.1 Flexibilidade............................................................................................................72
6.2 Relações Horizontais...............................................................................................72
6.3 Alavancagem de Recursos (resource leverage).....................................................74
6.4 Projetos em comum................................................................................................76
6.4.1 Missões Comerciais..................................................................................76
6.4.2 Projeto de Exportação de Limão do Jaíba................................................77
6.4.4 Criação de Pavilhão Internacional na Feira Superminas.......................77
6.4.4 Projeto de Extensão Industrial Exportadora.............................................78
6.4.5 Projeto de Apoio a Inserção Internacional de Pequenas e Médias
Empresas Brasileiras....................................................................................................79
6.5 Ponderações acerca das Evidências observadas......................................................81
7. CONCLUSÃO.....................................................................................................................83
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................................87
 16

1. Introdução

O presente trabalho tem como objetivo examinar a atuação da Central Exportaminas à

luz do modelo de gestão em rede, observando, em suas características organizacionais, as
evidências que denunciam a presença dos pressupostos deste modelo de gestão.

No século XX, a burocracia governamental hierárquica foi o modelo organizacional

predominante utilizado para a prestação de serviços públicos e o cumprimento das metas
estabelecidas pelas políticas públicas. Os gestores públicos ordenavam seus subordinados a
realizar tarefas altamente rotineiras, com uniformidade, mas sem qualquer discricionariedade.
Hoje, as mudanças sociais advindas da era da informação e a complexificação dos problemas
a serem enfrentados por governos trazem desafios cada vez maiores à Administração Pública,
estimulando o desenvolvimento de novos modelos de gestão (GOLDSMITH & EGGERS,
2006).

Os desafios do século XXI e os meios de enfrentá-los são mais numerosos e

complexos do que nunca. Os problemas tornaram-se tanto mais globais quanto mais locais, à
medida que o poder se dispersa e os limites (quando existem) tornam-se mais fluidos.
Soluções de tamanho único deram lugar a abordagens customizadas, considerando que os
intrincados problemas colocados por populações diversas e móveis passaram a desafiar cada
vez mais as soluções simplistas.

O comércio internacional não é um fenômeno recente em nossa história, e as políticas

de comércio exterior são, há centenas de anos, implementadas por governos em todo o
mundo, com menor ou maior grau de eficácia. No entanto, o processo de globalização da
história recente fez aumentar consideravelmente a interdependência econômica dos países, e
revestiu as transações comerciais internacionais de precípua importância para o crescimento e
desenvolvimento econômico dos países, dotando as políticas de comércio exterior de
crescente enfoque.

No entanto, o ambiente de complexidade e multiplicidade de atores no qual se inserem

as políticas de comércio exterior demanda ações coordenadas entre governos, setor privado e
organizações sem fins lucrativos, que podem potencializar sua atuação se trabalharem de
forma colaborativa, compartilhando recursos, conhecimento e experiência.
 17

O modelo tradicional e hierárquico de governo é cada vez mais percebido como

incapaz de, por si só, atender às demandas das políticas de comércio exterior, em que se
impõem rápidas transformações. Sistemas burocráticos rígidos, que operam com
procedimentos de comando e controle, restrições de trabalho rigorosas, bem como culturas e
modelos operacionais invertidos, são inadequados para abordar problemas que, muitas vezes,
transcendem os limites organizacionais. Assim, as parcerias e a gestão colaborativa, ou em
rede, surgem como uma possível solução para as necessidades do novo contexto de
dinamismo e complexidade, que caracteriza o ambiente do comércio internacional.

O estabelecimento da Central Exportaminas, como uma unidade de atendimento ao

exportador mineiro que congrega uma série de serviços e informações às empresas mineiras,
foi uma iniciativa pioneira no Brasil, sobretudo quando se considera a adesão de uma série de
organizações não-governamentais ao seu esforço institucional, o que tem aumentado o
alcance da Exportaminas em projetos cada vez mais arrojados e com serviços mais
abrangentes.

Várias são as evidências que indicam a existência de gestão em rede na atuação da

Central Exportaminas e seus parceiros institucionais (INDI, BM&F, SEBRAE, FIEMG e
FAEMG). A ausência de uma relação hierárquica entre os parceiros, com relações
horizontais; a complexidade dos projetos, que são conduzidos por diversos parceiros
simultaneamente; a formação de consenso presente na elaboração de um Plano Estratégico
para o Comércio Exterior de Minas Gerais; a alavancagem dos recursos na realização de
ações de fomento ao comércio exterior; a colaboração presente nos trabalhos de inteligência
comercial e promoção comercial – estes e outros fatores dão sustentação à hipótese de gestão
em rede.

Este trabalho abordará com maior profundidade cada um destes aspectos, e procurará
confrontar o modelo de gestão da Central Exportaminas com o modelo teórico de gestão em
rede presente nas literaturas nacional e internacional, investigando se o modelo teórico
corresponde à realidade fática neste caso. Para tanto, far-se-á uma análise do surgimento da
Central Exportaminas, sua atuação no fomento ao comércio exterior, os projetos realizados
pela Exportaminas e seus parceiros, a coordenação de suas ações e a forma como estes se
relacionam.

A abordagem de gestão em rede e suas tensões servirão para compreendermos a forma

de atuação da Central Exportaminas e suas perspectivas para o futuro, como instrumento
 18

fundamental para a articulação e integração das ações de comércio exterior para o estado de
Minas Gerais.

O aspecto metodológico deste trabalho fundamenta-se em uma extensa revisão

bibliográfica relacionada às teorias de gestão em rede e políticas de comércio exterior. Outro
recurso extremamente importante para a realização deste trabalho foi a pesquisa documental
realizada nos arquivos da SEDE e Central Exportaminas. Finalmente, a observação
sistemática, juntamente com a técnica de estudo de caso foram de precípua relevância para se
proceder a uma análise institucional da Central Exportaminas.

O trabalho está estruturado em sete capítulos, sendo que este primeiro introduz o tema
a ser desenvolvido, define o objetivo geral, os específicos, e os aspectos metodológicos. O
objetivo do capítulo seguinte é justamente apresentar a gestão em rede e seus diversos
aspectos. Serão abordados, neste capítulo, o contexto de surgimento da gestão em rede; o
conceito de gestão em rede, diferenciando-o de outros conceitos como o de collaborative
management e policy networks; a diferenciação entre o modelo burocrático e o modelo de
gestão em rede; as potencialidades e desafios deste modelo de gestão; as formas de gestão da
rede; e as tensões inerentes ao modelo de gestão em rede. No terceiro capítulo, proceder-se-á
a uma análise das políticas de comércio exterior, examinando as áreas de intervenção neste
campo. No quarto capítulo, far-se-á uma descrição do surgimento da Central Exportaminas, e
das iniciativas similares no Brasil e no exterior. O quinto capítulo mostrará a adesão dos
parceiros FIEMG, SEBRAE e FAEMG ao esforço institucional da Central Exportaminas, e as
implicações desta para a parceria, apresentando, sucintamente, a contribuição de cada
entidade no fomento ao comércio exterior mineiro. O sexto capítulo, de crucial importância,
traz as evidências de gestão em rede presentes na atuação da Central Exportaminas e seus
parceiros. Finalmente, o sexto capítulo apresenta as principais conclusões obtidas.
 19

2. GESTÃO EM REDE

2.1 O CONTEXTO DE SURGIMENTO DA GOVERNANÇA EM REDE

A gestão em rede é um tema cada vez mais recorrente na literatura. Embora

Rethemeyer & Hatmaker (2007) pontuem que a discussão em torno deste modelo de gestão
tenha se iniciado por volta da década de 1970, o tema ganhou maior repercussão apenas na
última década1.

Embora redes de políticas e redes colaborativas tenham sido estudadas desde as

décadas de 1970 e 1980, apenas recentemente a gestão destas entidades foi de fato
submetida ao escrutínio de estudiosos. Estudos de “gestão de redes” foram
desenhados para melhor compreender os desafios únicos de se operar num contexto
onde a burocracia não mais fornece as ferramentas fundamentais para a “direção
social”. (RETHEMEYER & HATMAKER, 2007, p.617, tradução nossa)

Vários argumentos buscam explicar o avanço do modelo de gestão em rede. A

perspectiva da mudança social, abordada por McGuire (2006), por exemplo, preconiza que a
era da informação em que vivemos ensejou o surgimento de estruturas flexíveis e
colaboração:

Se, de fato, a gestão pública colaborativa é nova e está se tornando uma forma
proeminente de governança, por que isto está ocorrendo? Uma perspectiva
argumenta que a mudança social é um determinante primordial para a gestão pública
colaborativa. Da mesma forma em que a organização hierárquica surgiu durante a
era feudal e a burocracia foi a forma dominante de organização durante a era
industrial, a era da informação nascente dá ensejo a estruturas permeáveis nas quais
as pessoas podem se interconectar, ultrapassando funções e fronteiras
organizacionais. Essa tese da mudança social preconiza que o mundo é caracterizado
por uma grande diversidade, onde o poder está disperso, não centralizado; onde as
tarefas estão se tornando menos especializadas, e não mais subdivididas; e onde a
sociedade demanda, em nível global, uma maior liberdade e individualização, mais
do que integração. Para muitos, é a era das redes e da colaboração2. (AGRANOFF
& MCGUIRE 2003, 23, tradução nossa)

1
As citações foram retiradas de artigos em inglês, e foram traduzidas para o português.
2
If, indeed, collaborative public management is new and is becoming the prominent form of governing, why is
this occurring? One perspective argues that societal change is a primary determinant of collaborative public
management. Just as the hierarchical organization emerged during the agricultural age and bureaucracy was
the dominant form of organization during the industrial age, the nascent information age gives rise to permeable
structures in which persons can link across organizational functions and boundaries. This social change thesis
argues that the world is characterized by extreme diversity “where power is dispersed, not centralized; where
tasks are becoming de-differentiated, rather than subdivided and specialized; and where society worldwide
 20

Conforme se percebe, a perspectiva em questão atribui a emergência de estruturas em

rede às mudanças sociais advindas da nova era da informação. A dinâmica das relações
sociais, desta forma, teria moldado as estruturas organizacionais.

Segundo outra perspectiva, o modelo burocrático governamental, isoladamente, não

possui capacidade para enfrentar problemas cada vez mais complexos. É a tese da limitação
do modelo burocrático, à qual se filiam diversos autores. Fleury (2002) afirma que “a recente
formação de estruturas policêntricas advém de um contexto de ruptura com a concepção
tradicional do estado, como núcleo praticamente exclusivo de representação, planejamento e
condução da ação pública.”.

É neste sentido que Goldsmith & Eggers (2006) afirmam que “mudanças significativas
em nossa sociedade permitem – e exigem - um governo em rede. Os problemas que os
cidadãos e seus representantes eleitos enfrentam hoje são demasiado complexos para soluções
do tipo “tamanho único”, oferecidas por uma burocracia hierárquica.”

Moura (1997), citado por Fleury (2002), enuncia ainda que “a abordagem de redes,
como expressão dos novos arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o
esgotamento da capacidade de integração das instituições representativas tradicionais, da
eficácia das organizações burocráticas e do modelo de planejamento centralizado.” Esta
afirmação, embora condizente com a perspectiva ora abordada, parece-me um pouco
extremada. O que ocorre, de fato, é a percepção de uma limitação do modelo burocrático para
sanar todos os tipos de problemas, ensejando o surgimento de outros modelos, como o de
gestão em rede.

De fato, diante de problemas extremamente multifacetados como a saúde pública, a

pobreza, os desastres naturais, parece-nos difícil encontrar soluções exclusivamente sob a
estrutura rígida da burocracia, quando estes claramente demandam respostas rápidas,
inclusivas, e intervenções de diversos atores. É o que argumenta McGuire (2006):

Outra perspectiva enuncia que os tipos de problemas enfrentados por governos hoje
não podem ser apreciados de forma eficiente através das burocracias tradicionais. A
resolução de problemas complexos como pobreza, saúde pública e desastres
naturais, requer mecanismos diferentes, que são mais flexíveis, mais inclusivos,

demands greater freedom and individuation, rather than integration. For many, it’s the age of the network and
collaboration. (AGRANOFF & McGUIRE 2003, 23)
 21

mais adaptáveis e operam com maior velocidade (Alter and Hage 1993) daquilo que
se pode se perceber em organizações governamentais convencionais. Estes
problemas, muitas vezes denominados “wicked problems” – são problemas para os
quais não existem soluções claras, mas apenas soluções temporárias e imperfeitas
(Harmon and Mayer 1986). O’Toole (1997) sugere que as políticas que almejam
lidar com estes problemas precisarão, cada vez mais, de estruturas colaborativas para
sua execução. (MCGUIRE, 2006, p.3)

Uma questão recorrente abordada por Kettl (1996, 2000), Salamon (1981, 2002), e
outros autores, é a tendência atual do Estado de deixar de produzir bens públicos, e delegar
esta produção a outros agentes, uma vez que não só os problemas se tornaram mais
desafiadores, mas o governo perdeu parte de sua legitimidade como provedor destes bens.

Neste ínterim, duas abordagens conceituais surgiram para fundamentar a provisão de bens
e serviços públicos por atores não-governamentais nas últimas duas décadas. A corrente da
NPM (New Public Management), que sugere a provisão dos bens e serviços primordialmente
pelo Mercado – o que de fato foi aplicado em diversos países, sobretudo anglo-saxões.

De acordo com os estudiosos da New Public Management, a concorrência fornece o

caminho para a eficiência. Desde a época de Adam Smith, economistas argumentam que a
alocação de recursos é mais eficiente quando feita através dos mercados, nos quais
fornecedores competem uns com os outros, reduzindo custos e atraindo consumidores com a
melhoria da qualidade de seus bens e serviços.

Este tipo de análise, que tradicionalmente era aplicada somente no setor privado, passou a
englobar o setor público após a década de 1980, engendrando experimentos de privatização,
terceirização e mecanismos internos de mercado para a provisão de serviços públicos, tendo a
regulação um papel de grande importância nestes casos.

A segunda abordagem, conforme afirmam Rethemeyer & Hatmaker (2007), foi confiar
às redes a tarefa de lidar com problemas mais complexos além da deslegitimização dos
governos.

Redes colaborativas são desta forma um conjunto de agências governamentais,

organizações sem fins lucrativos, e mesmo com fins lucrativos, que trabalham juntas
para prover um valor, um bem ou um serviço público, quando: (a) uma agência
pública sozinha não seria capaz de prover este bem ou serviço; (b) o setor privado
não consegue ou não deseja prover estes bens ou serviços de nenhuma maneira ou
na quantidade em que estes são demandos. (RETHEMEYER & HATMAKER,
2007, p.620)
 22

É exatamente neste contexto que Goldsmith & Eggers (2004) colocam, com
veemência, que “o foco no valor público irá mudar gradativamente a forma como o governo é
concebido: a idéia de governo baseado em programas e órgãos dará lugar para um governo
baseado em objetivos e redes.”

Finalmente, Kettl (1996) sustenta que a mudança mais significativa nas funções
administrativas ao longo do último século, nos setores público e privado, é o aumento
substancial na interdependência organizacional. Cada vez mais se observa a necessidade de
organizações trabalharem em conjunto, para alcançar seus objetivos.

As redes surgiram em decorrência de uma orientação crescente das organizações

públicas e privadas em direção à interdependência. Um número cada vez maior de
organizações não consegue mais persistir estruturadas como “reinos medievais,
encastelados e protegidos contra as forças hostis” (Powell, 1990: 298).
(AGRANOFF & MCGUIRE, 1999)

Para Agranoff & McGuire (1999) as organizações da era pós-fordista ou pós-

burocrática devem romper o insulamento institucional em que vivem, de forma a adaptar-se
ao novo contexto caracterizado pela flexibilidade e inovação. A rede, conforme ponderam
Lipnack & Stamps (1994), surge como a forma típica de organização na era da informação,
assim como a burocracia caracterizou a era industrial, e a hierarquia dominou a era feudal.

2.2 Conceito De Gestão Em Rede

A gestão em rede ou network management é um tema atual na Administração Pública

brasileira, mas as experiências de gestão em rede no exterior são relativamente maduras,
sobretudo nos Estados Unidos. Enquanto pesquisadores brasileiros começam a explorar o
tema, a literatura internacional é consideravelmente robusta, contando com teorias
consolidadas deste modelo de gestão, como apresentam Rethemeyer & Hatmaker (2007),
Provan & Kenis (2007), Goldsmith & Eggers (2006) e Agranoff & McGuire (2004).

Muitos são os conceitos dados às redes. De uma forma geral, elas são percebidas como
uma forma importante de governança multi-organizacional, formada por grupos de três ou
mais organizações legalmente autônomas que trabalham juntas para alcançar, não apenas
 23

metas individuais, mas também metas coletivas (PROVAN & KENIS, 2007). Diferentemente
das organizações, as redes são estruturas horizontais, e não hierárquicas.

As redes são percebidas como formas de organização social que são mais do que a
soma dos atores, permitindo a interação interorganizacional, a ação e produção conjunta
destas organizações (ALTER & HAGE, 2003). São estruturas de interdependência
envolvendo múltiplas organizações ou partes, nas quais não há relação de subordinação, como
ocorreria num arranjo hierárquico.

Na gestão pública, as redes podem ser formais ou informais, são tipicamente

intersetoriais, intergovernamentais, e cuja função reside no cumprimento de uma política
pública específica ou uma área específica de atuação do Estado (AGRANOFF & MCGUIRE,
1999).

Fleury (2002) aponta ainda que “as principais características das redes de políticas são
a horizontalidade e a interdependência entre os múltiplos nódulos ou participantes, o que as
distingue de outros formatos de gestão de políticas, como a contratação e as parcerias.”

Minha percepção é de que o melhor conceito para a gestão em rede é o híbrido entre o
conceito de Provan & Kenis (2007) e Fleury (2002). Assim, a gestão em rede pode ser
conceituada como a governança multi-organizacional, formada por grupos de três ou mais
organizações legalmente autônomas que trabalham juntas para alcançar, não apenas metas
individuais, mas também metas coletivas, de forma não-hierárquica e interdependente.

Os autores Goldsmith & Eggers (2006) ressaltam que a governança em rede representa a
convergência de quatro fontes de influência, que estão alterando a forma do setor público em
todo o mundo. A primeira delas é a tendência do governo atuar como terceira parte. Há várias
décadas já se observa o aumento do uso de empresas privadas e organizações não lucrativas –
em oposição ao uso de servidores do governo – na prestação de serviços e cumprimento de
metas de políticas. A segunda consiste no governo coordenado: a crescente tendência de
agências governamentais múltiplas, muitas vezes até mesmo em múltiplos níveis de governo,
unirem-se na prestação de serviços integrados. A terceira tendência é a revolução digital. Os
recentes avanços tecnológicos permitem às organizações colaborar em tempo real com
parceiros externos de formas anteriormente impossíveis. Finalmente, temos a tendência de
demanda do consumidor, que consiste no fato de que, cada vez mais, os cidadãos requerem
maior controle sobre suas próprias vidas e por mais opções e variedade de serviços
 24

governamentais. Exige-se mesmo a equiparação à tecnologia de prestação de serviços

customizados que foi semeada no setor privado. Hoje os cidadãos esperam poder adquirir
bens de múltiplos canais, tanto no varejo como no meio eletrônico. A customização comercial
em massa tornou os consumidores menos tolerantes para ir a uma repartição de licenciamento
de veículos, a certa distância de sua casa, e esperar na fila até receber um serviço medíocre.
As pessoas que necessitam de serviços públicos querem ter a capacidade de configurar como
e quando recebem ajuda.

Para os autores, governar com uma rede de parceiros representa a síntese dessas quatro
tendências, combinando o alto nível de colaboração público-privada característico de um
governo como terceira parte, com as sólidas capacidades de gestão em rede de um governo
coordenado, aliadas ao uso da tecnologia para conectar a rede e oferecer aos cidadãos mais
possibilidades em termos de opções de prestação de serviços.

2.3 Gestão Colaborativa ou Collaborative Management

Neste ponto, é importante fazer algumas considerações acerca da gestão em rede, uma
vez que há uma discussão na literatura acerca da terminologia network management,
comumente confundida com collaborative management, ou gestão colaborativa.

Pode-se afirmar que a gestão colaborativa é o gênero, da qual a gestão em rede é a

espécie. De fato, a gestão em rede é uma forma de gestão colaborativa, mas a gestão
colaborativa não se esgota na gestão em rede. Conforme enfatizam Provan & Kenis (2007),
“redes são formadas por organizações autônomas e, portanto, são esforços colaborativos.”

A definição de “collaborative management” traz um sentido de maior amplitude

conceitual. Agranoff & McGuire (2004) pontuam:

Gestão colaborativa é um conceito que descreve o processo de facilitação e

operação em arranjos multiorganizacionais para resolver problemas que não
poderiam ser solucionados, ou pelo menos não facilmente, por apenas uma
organização. (…) A gestão colaborativa pode ser formal ou informal, passando
desde uma simples troca de informações até a assinatura de um convênio que levará
a projetos mais abrangentes.
 25

Enquadram-se no conceito de gestão colaborativa as concessões, as PPPs, e até mesmo

as parcerias firmadas entre o governo e o terceiro setor, que claramente não configuram tipos
de governança em rede, uma vez que lhes faltam os requisitos da horizontalidade e da
multiplicidade de atores. A relação entre concedente e concessionário certamente é vertical. A
tomada de decisões não se dá de forma consensual, e persiste a rigidez contratual, em
detrimento da flexibilidade nas relações entre governo e parceiro privado.

2.4 Policy Networks ou Redes de Políticas Públicas

Tampouco se deve confundir a gestão em rede abordada neste trabalho com o conceito
de “policy networks” de Rethemeyer & Hatmaker (2007), que em muito se diferencia do
conceito de rede de política pública de Börzel (1998). Rethemeyer & Hatmaker (2007)
definem o termo da seguinte maneira:

Redes de políticas são um conjunto de agências públicas, e organizações do setor

privado que possuem um interesse comum em decisões públicas dentro de uma
determinada arena de políticas – estes agentes são interdependentes e partilham um
“destino comum”. (…) Tais organizações constituem uma “rede” porque se
comunicam intensivemente acerca de questões de seus interesses e precisam trocar
dinheiro, poder político e outros recursos para influenciar decisões públicas e – mais
basicamente – para sobreviver3. (RETHEMEYER & HATMAKER, 2007, p.619)

Como se nota, o conceito de “policy networks” destes autores está mais relacionado a
grupos de interesses que ambicionam influenciar o rumo das políticas públicas que terão
impacto sobre suas organizações, trocando para tanto recursos diferenciados. Não há,
entretanto, um esforço colaborativo conjunto no sentido de construir um resultado da rede,
como é o caso da gestão colaborativa, e mais especificamente, da gestão em rede.

3
Policy networks are a set of public agencies, legislative offices, and private sector organizations that have an
interest in public decisions within a particular area of policy because they are interdependent and thus have a
“shared fate”. (…) Such organizations constitute a “network” because they communicate intensively about
issues they care about and must exchange money, political support, and other resources to influence public
decisions and – most basically – to survive. (RETHEMEYER & HATMAKER, 2007, p.619)
 26

O conceito de Börzel (1998), por sua vez, se aproxima do conceito de gestão em rede
abordado por este trabalho, na medida em que:

redes de políticas públicas consistem em um conjunto relativamente estável de

relações de natureza interdependente e não-hierárquica entre diversos atores, os
quais compartilham interesses comuns em relação a uma política e que trocam
recursos entre si para atingir tais interesses, reconhecendo que a cooperação é o
melhor meio para alcançá-los. (BÖRZEL, 1998, P.254)

Não obstante os dissensos em torno do conceito de rede, temos que, em todos os casos,
os autores concordam que a gestão em rede se caracteriza basicamente por certos padrões de
relacionamento entre atores múltiplos, com distribuição de poder, de recursos e relações mais
horizontalizadas.

Neste trabalho, não se objetiva somente identificar semelhanças entre o modelo de

gestão da Central Exportaminas e o modelo de gestão em rede, mas também compreender as
implicações deste modelo para a Exportaminas e suas perspectivas para o futuro. Com efeito,
há suficientes indícios de que a gestão da Central Exportaminas é em rede, mas meramente
constatar este fato é deveras infrutífero. Portanto, procurarei investigar especialmente as
potencialidades e desafios deste modelo de gestão para a rede estudada, as tensões incidentes,
e os efeitos dessas tensões para a Central Exportaminas.
 27

2.5 Modelo Burocrático X Modelo de Gestão em Rede

O modelo burocrático se caracteriza, sobretudo, pela centralização, pela hierarquia e

pela rigidez. O modelo de gestão em rede é o exato inverso disto: se caracteriza pela
descentralização, pela horizontalidade e pela flexibilidade.

É notável, portanto, a diferença entre redes e o modelo de gestão burocrático, que

orientou e continua predominando na gestão pública e na gestão privada por mais de um
século, marcado pelas atividades intraorganizacionais, e baseado, sobretudo, nas ações de
planejamento (estabelecimento de metas para a entidade), organização (estruturação e
desenho da entidade), e condução das atividades para cumprir os objetivos organizacionais. O
modelo burocrático, conforme aponta Agranoff & McGuire (1999), é baseado na coordenação
através de hierarquias, de cadeias de comando rígidas, e de uma gestão que ocorre dentro dos
limites da organização. As redes, por sua vez, têm seu foco na gestão inter-organizacional, e
“oferecem o potencial para a adaptação rápida a mudanças, flexibilidade e capacidade para a
inovação”.

Contudo, muitos autores se equivocam ao relatar que a gestão em rede está

substituindo o modelo burocrático (CASTELLS, 1996; KOPPENJAN & KLIJN, 2004). O que
ocorre efetivamente, conforme relata Agranoff (2006), é que os gestores continuam a realizar
a maior parte de seu trabalho sob estruturas hierárquicas. Redes não substituem estruturas
hierárquicas, mas as complementam.

Embora seja de fato verdadeiro que a dependência mútua têm levado a um número
crescente de relações horizontais que ultrapassam diversas fronteiras, essas ligações
parecem “revestir” a hierarquia ao invés de substituí-la. 4(AGRANOFF, 2006, p.57)

A tabela 1 traz uma série de fatores que, em cada caso, favorecem o modelo de gestão
em rede ou burocrático.

4
Although it is certainly true that mutual dependency is leading to an increasing number of horizontal
relationships crossing many boundaries, lateral connections seem to overlay the hierarchy rather than act as a
replacement for them. (AGRANOFF, 2006, p.57)
 28

Tabela 1 – Fatores que Favorecem cada Modelo de Gestão

Fatores que favorecem o modelo em rede Fatores que favorecem o modelo

burocrático

Necessidade de flexibilidade Preferência pela estabilidade

Necessidade de respostas diferenciadas Necessidade de respostas uniformes, baseadas

em regras

Necessidade de diversas habilidades Necessidade de apenas uma única habilidade

profissional

Muitos atores privados potenciais disponíveis O governo é o fornecedor predominante

Essencial alavancar recursos privados Capacidade externa não é importante

Serviços múltiplos atingem o mesmo cliente O serviço é relativamente independente

Terceiros podem prestar o serviço ou alcançar É mais econômico prestar o serviço

a meta a um custo menor do que o governo internamente

Tecnologia em rápida mudança O serviço não é afetado por mudanças na

tecnologia

Múltiplos níveis de governo prestam o serviço Um único nível de governo presta o serviço

Múltiplas agências utilizam ou necessitam de Uma mesma agência utiliza ou necessita de

funções similares funções similares

Fonte: baseado em GOLDMISTH & EGGERS, 2006, p.74.

A gestão em rede, portanto, tem-se revelado como uma boa solução nos dias de hoje
em decorrência da combinação de um contexto de globalização econômica, que traz novas
necessidades de flexibilidade, integração e interdependência; da complexificação dos
processos administrativos; e da transformação do papel do Estado e de suas relações com a
sociedade, onde surgem novos modelos de gestão que implicam na interação de estruturas
descentralizadas e parcerias.

Os cidadãos que rotineiramente se beneficiam de respostas altamente

individualizadas no mundo comercial estão cada vez menos dispostos a tolerar um
governo que insiste em prestar serviços uniformizados. Enquanto isso, os avanços
tecnológicos conseguem cada vez mais descentralizar e customizar os serviços
 29

públicos, permitindo que um gestor de rede coordene ações de numerosos parceiros

em tempo real. (GOLDSMITH & EGGERS, 2006, p.228).

É imprescindível, no entanto, que haja um alto grau de compatibilidade e congruência

de valores entre os membros da rede (MANDELL, 1999). Fleury atenta para o fato de que
para chegar a este tipo de acordo é necessário desenvolver arenas de barganha, onde as
percepções, valores e interesses possam ser confrontados e negociados.

Em relação aos atores devemos considerar que estão em uma situação de

interdependência em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recursos
para atingir um objetivo comum. Cada ator específico tem seus objetivos
particulares, mas seria limitado imaginar que sua participação em uma rede seria
conseqüência de suas carências e do mero comportamento maximizador para atingir
seu objetivo pessoal ou organizacional. A construção de uma rede envolve mais do
que isto, ou seja, requer a construção de um objetivo maior que passa a ser um valor
compartilhado, para além dos objetivos particulares que permanecem. (FLEURY,
2002, p.13)

Por outro lado, é preciso lançar um olhar crítico a este modelo de gestão, o que poucos
autores têm feito. Conforme salienta McGuire (2006):

A literatura acerca de gestão colaborativa é na maioria das vezes encomiasta,

fazendo ressalvas apenas em raras ocasiões (Berry et al.2004). Há poucos estudos
mensurando o impacto da gestão pública colaborativa nos resultados de um
programa, mas a presunção geral na literature é de que a colaboração é um fator
positivo a ser buscado pelos gestores. Isto é, uma vez que a colaboração é a nova
forma de governança, tem-se que a colaboração em si mesma deve ser desejável.5
(MCGUIRE, 2006, p.18)

Deve-se ter em mente que os esforços colaborativos, quando considerados

isoladamente, não implicam necessariamente resultados melhores. De fato, não se percebe
apenas benefícios na gestão em rede, ao contrário do que a vasta literatura encomiasticamente
vem apontando.

5
The literature on collaboration is often celebratory and only rarely cautious (Berry et al.2004). There are few
studies that measure the impact of collaborative public management on Program outcomes, but the general
assumption in much of the public management literature is that collaboration is a positive factor to be pursued
by managers. That is, since collaboration is the new form of governance, it follows that collaboration in and of
itself must be desirable. (MCGUIRE, 2006, p.18)
 30

2.6 Potencialidades e desafios do modelo de gestão em rede

Como bem ressaltam Goldsmith & Eggers, “abordagens em rede produzem tanto
oportunidades abundantes para melhorias significativas nos serviços públicos, assim como
grandes desafios gerenciais.”

Fleury (2002) enumera uma série de vantagens inerentes a este modelo de gestão. As
redes são apontadas, por exemplo, como boas soluções quando é preciso administrar políticas
e projetos onde há escassez de recursos, complexidade de problemas, multiplicidade de atores
envolvidos, interação simultânea de agentes públicos e privados, centrais e locais, bem como
uma demanda crescente por benefícios e por participação cidadã.

A pluralidade de atores pode gerar uma maior mobilização de recursos e proporcionar

múltiplas opiniões sobre o problema colocado em questão. Outra vantagem proporcionada
pela gestão através de estruturas policêntricas é que a definição de prioridades é feita de forma
mais democrática. Ademais, por envolver de forma conjunta governo e organizações não-
governamentais, pode-se criar uma presença pública sem uma estrutura burocrática. As redes
trazem maior flexibilidade, permitindo uma gestão adaptativa, e a estrutura horizontal
preserva a autonomia dos participantes, criando objetivos e metas compartilhados e, assim,
maior compromisso para com a sua consecução.

Tabela 2 – Potencialidade e Desafios da Gestão em Rede

Potencialidades Desafios

1. Dada a pluralidade de atores, é possível 1. Novos desafios para a rendição de contas

a maior mobilização de recursos e (accountability) em relação aos recursos
garante-se a diversidade de opiniões públicos, pelo fato de envolverem numerosos
sobre o problema. partícipes governamentais e privados.

2. Devido à sua capilaridade, prioridades 2. Processo de geração de consensos e

são definidas de forma mais negociação pode ser demasiadamente lento,
democrática, podendo envolver criando dificuldades para enfrentar questões
organizações de pequeno porte, mais que requerem uma ação imediata.
próximas do problema.
3. Diluição das responsabilidades.
 31

3. Criação de presença pública sem uma 4. Afastamento de participantes dos objetivos

estrutura burocrática iniciais e risco de deserção de alguns atores.

4. Maior flexibilidade, facilidade em 5. Marginalização de grupos, instituições, etc.

adaptar-se.
6. Dificuldades de controle e coordenação.
5. Objetivos e estratégias são fruto de
consensos, em decorrência da estrutura
horizontal, o que geraria maior
compromisso com metas
compartilhadas.

Fonte: baseado em FLEURY, 2002.

Outros autores como Provan & Kenis (2007) ressaltam como virtudes das redes o
potencial para aumentar o aprendizado inter-organizacional, o uso ótimo de recursos, a maior
capacidade de planejamento para atacar problemas complexos, e a oferta de melhores serviços
para os usuários ou beneficiários. Ademais, de acordo com os autores, a eficácia da rede é
atestada justamente pelo fato de que o esforço conjunto traria resultados que as organizações,
agindo isoladamente, não seriam capazes de produzir.
 32

Figura 1- A Gestão em Rede – Resumo das Potencialidades e Desafios

Fonte: baseado em GOLDSMITH & EGGERS (2006).

Contudo, a criação e manutenção de redes se mostram tarefas desafiadoras, no

concernente à geração de consensos, distribuição de recursos, estabelecimento de prioridades,
entre outros. Há que se redesenhar os processos de planejamento, decisão e avaliação
convencionais, para que estruturas gerenciais policêntricas sejam bem-sucedidas.

Outros problemas percebidos se referem ao controle e coordenação das

interdependências e uma possível marginalização de certos atores. Tampouco se pode ignorar
que freqüentemente pode ocorrer a morosidade dos processos ocasionada pela dificuldade de
gerar consensos. Como ressalta Agranoff (2004):

Diversos conflitos ocorrem dentro da organização, a contribuição de recursos, o

tempo do pessoal dedicado à rede, a localização das reuniões e conferências, e mais
importante, as ameaças de retirada de parceiros em decorrência da frustração em
 33

relação ao tempo e esforço dispendido para atingir resultados.6 (AGRANOFF,

2006).

Similarmente, a ação conjunta de diversas organizações pode ser prejudicial ao

alcance das metas em comum. É o que se depreende da leitura de McGuire (2006):

Em alguns casos, arranjos colaborativos alcançam vantagens advindas deste

potencial de sinergia que existe no trabalho em colaboração. Em muitos casos,
contudo, a “inércia colaborativa” é a descrição mais adequada para o processo de
colaboração. Os participantes de um esforço colaborativo podem discordar de
algumas metas comuns, a quantidade de poder dentro do arranjo colaborativo pode
ser desigual, a confiança pode ser difícil de se construir, e os participantes podem
desconhecer os agentes aos quais estão ligados. A conclusão a que se chega neste
estudo é que “ao menos que haja claramente um potencial para obtenção de
verdadeiras vantagens em se trabalhar em arranjos colaborativos, é geralmente
melhor, caso se possa escolher, evitar a colaboração.”7 (MCGUIRE, 2006, p.421)

Conforme apontado pelo autor, em muitos casos, a inércia dos participantes, a

dificuldade de se gerar consensos, a desconfiança e a distribuição desigual de recursos entre
os partícipes tornam a gestão em rede até mesmo desaconselhável. A colaboração traz tantos
problemas, que se torna melhor descartá-la.

Neste mesmo sentido caminham Teisman & Klijn (2002), que em um estudo realizado
na Holanda atestaram que muitas vezes, organizações governamentais não estão preparadas
para trabalhar em rede. Instâncias do governo em geral, ressaltam os autores, não trocam

6
Numerous conflicts occur over agency turf, the contribution of resources, staff time devoted to the network, the
location of meetings and conferences, and most importantly, threats of withdrawal because of frustration over
time and effort expended to achieve results. (AGRANOFF, 2006).

7
In some cases, collaborative arrangements attain a collaborative advantage which is concerned with the
potential for synergy from working collaboratively.. In many cases, however, “collaborative inertia” is the more
apt description of the collaborative process. Participants in a collaborative endeavor often cannot agree on
common aims, the amount of power within the collaboration is unequal, trust is difficult to build, and
participants often do not know with whom they are linked. The stark conclusion from this research is that
“unless the potential for real collaborative advantage is clear, it is generally best, if there is a choice, to avoid
collaboration” (MCGUIRE, 2006, p.421)
 34

informações com naturalidade, ou buscam soluções conjuntas, o que é primordial em

parcerias. As metas muitas vezes não estão alinhadas e o desempenho ruim de um agente
pode prejudicar o desempenho de toda a rede.

Ademais, observamos certa diluição de responsabilidades no modelo de redes, e a

dinâmica flexível pode acabar afastando os participantes, podendo estes, até mesmo, desertar
do projeto em momentos críticos. Conforme enunciam Provan & Kenis (2007), a adesão dos
participantes da rede é meramente voluntária.

Figura 2 – Marco Referencial para Gestão em Rede com Accountability

Estabelecer metas Estruturar

, alinhar valores, incentivos
construir confiança
Compartilhar riscos

Administrar a Medir o
mudança desempenho da
rede

Fonte: baseado em GOLDSMITH & EGGERS, p.159

A gestão de redes interorganizacionais também pode se mostrar problemática, na

medida em que a accountability pode ser comprometida na gestão por redes policêntricas,
uma vez que este tipo de gestão demandará novos meios de prestação de contas em relação ao
uso dos recursos públicos. O problema da accountability é abordado por Goldsmith & Eggers:

O problema da accountability é o mais difícil a ser superado pelo governo em rede.

A quem culpar se algo sai errado quando a autoridade e a responsabilidade são
dividas entre as redes? (...) Como os gestores da rede podem chegar a um equilíbrio
entre a necessidade de accountability e os benefícios da flexibilidade?
(GOLDSMITH & EGGERS, 2006, p.155)
 35

Os autores salientam que, para se obter resultados de redes, é preciso haver um marco
referencial abrangente, que contenha uma série de estratégias que contemplem as sete áreas
cruciais, segundo eles, para a accountability: estabelecimento de metas, alinhamento de
valores, estabelecimento de confiança, definição de incentivos, medição de desempenho,
compartilhamento de riscos e gestão de mudanças.

2.7 Gestão da Rede

É consenso entre os autores que as redes exigem algum tipo de elemento integrador.
Seja um ente especialmente criado para coordenar e gerenciar a rede, seja um conjunto de
participantes que dividam a tarefa de coordenação, seja uma organização líder dentro da rede
– o fato é que é elementar para o sucesso da rede que haja algum esforço no sentido de
coordenar as atividades, lidar com problemas, e assegurar a prestação de serviços de
qualidade. Este é reconhecidamente, um elemento essencial de uma rede bem-estruturada.

De acordo com Goldsmith & Eggers (2006), “esse organizador atua como uma
“central” e muitas vezes é a única entidade a estabelecer elos com todos os demais
participantes de rede.” Os autores afirmam ainda que a administração pública muitas vezes se
apresenta como o integrador ideal, em decorrência de sua autoridade e imparcialidade,
vantagens que lhe conferem maior capacidade de integrar os participantes da rede e coordenar
as atividades.

Em muitos sentidos, o setor público representa uma escolha lógica como

administrador e integrador da rede. Uma agência pública pode usar a autoridade que
lhe é conferida por sua posição e sua reconhecida imparcialidade para reunir as
diversas partes, coordenar as suas atividades e resolver eventuais disputas.
(GOLDSMITH & EGGERS, 2006, p.103)

Provan & Kenis (2007) elaboraram, com muita clareza, um modelo que tipifica a
forma de coordenação das redes. A primeira forma de gestão da rede é aquela que os autores
denominam de gestão compartilhada.
 36

2.7.1 Gestão Compartilhada

Na gestão compartilhada, a rede é governada por vários de seus participantes, de

forma altamente descentralizada. A gestão, neste caso, pode ser feita da maneira formal,
através de reuniões regulares de representantes das organizações partícipes, ou mesmo de
modo informal, através das ações contínuas dos participantes no sentido de dar continuidade
aos esforços da rede.

A gestão compartilhada depende exclusivamente do envolvimento e compromisso dos

participantes, que são responsáveis por gerenciar relacionamentos internos da rede e suas
operações, bem como relações externas à rede (clientes, governos, financiadores).

É a coletividade de parceiros que toma as decisões e gerencia as atividades da rede

neste modelo. A distribuição de poder é de certa forma simétrica, embora possa haver
diferenças consideráveis no tamanho das organizações, seus orçamentos, e seu desempenho.

Em muitos aspectos, a rede da Central Exportaminas se assemelha ao modelo de

gestão compartilhada, especialmente no tocante à relação entre os participantes, nos processos
de tomada de decisão, que ocorrem sempre de forma consensual, e pelo fato de que há
alternância na liderança dos projetos realizados em conjunto, conforme se verá
posteriormente.

2.7.2 Gestão feita por uma Organização Líder

A segunda forma de gestão colocada pelos autores segue uma direção diametralmente
oposta: é a rede governada por uma organização líder. Neste tipo de gestão, todas as
principais atividades no nível da rede são conduzidas por apenas um membro da rede, que
atua como a organização líder, e que também toma as decisões mais importantes da rede. A
gestão, neste modelo, conforme explicam os autores:

torna-se altamente centralizada e intermediada, com assimetrias de poder. Uma

organização líder administra a rede e atua como facilitadora das atividades das
organizações participantes em seus esforços para atingir metas da rede, que podem
 37

estar bem alinhadas às metas da organização líder.8 (PROVAN & KENIS, 2007,
p.235-236)

A centralização e assimetria de poder são características deste modelo de gestão,

normalmente presente em redes criadas pelo governo. A organização líder atua como
articuladora, e se sobrepõe às outras na condução das ações da rede.

Quando se atenta para o fato de que os recursos para a manutenção da Central

Exportaminas provém exclusivamente da SEDE, a percepção é de que a gestão desta rede se
enquadra no modelo de gestão feita por uma organização líder, dada a assimetria de poder
entre as entidades. De fato, não se pode desconsiderar a posição de destaque da Secretaria na
rede.

Assim, não obstante a novidade da rede da Central Exportaminas, é mais provável que
ela se enquadre no modelo de gestão feita por uma organização líder. Indubitavelmente, a
SEDE é a entidade mais preponderante na rede da Central Exportaminas, e certamente a mais
crítica para sua existência no futuro.

2.7.3 Gestão através de Entidade Especialmente Criada para este Propósito (Network
Administrative Organization)

Finalmente, os autores tipificam uma terceira maneira de gestão da rede: a gestão

através de uma entidade especialmente criada para este propósito, a Network Administrative
Organization, ou NAO. Este modelo também é centralizado, embora os participantes da rede
interajam uns com os outros. A entidade, ao contrário do modelo anterior, não pertence à
rede, mas é criada apenas com o fim de coordenar a rede. Esta entidade pode ser de caráter
público ou mesmo privado com ou sem fins lucrativos. Quando a rede tende a ser mais
formal, a NAO pode possuir até mesmo estruturas como conselhos, onde participam
representantes dos membros da rede.

8
becomes highly centralized and brokered, with asymmetrical power. A lead organization provides
administration for the network and or facilitates the activities of member organizations in their efforts to achieve
network goals, which may be closely aligned with the goals of the lead organization. (PROVAN & KENIS, 2007,
p.235-236)
 38

Um exemplo deste tipo de gestão de rede é o que ocorre nos Consórcios

Intermunicipais. Consórcios Intermunicipais são entidades que reúnem diversos municípios
para a realização de ações conjuntas que se fossem produzidas pelos municípios,
individualmente, não atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume maior de
recursos. Os consórcios intermunicipais possuem personalidade jurídica (normalmente
assumem a figura de sociedade civil), estrutura de gestão autônoma e orçamento próprio.

Normalmente, a gestão do Consórcio Intermunicipal é realizada um Conselho de

Administração, criado somente para este propósito, composto pelos prefeitos dos municípios
integrantes, e podendo incorporar até mesmo representantes dos legislativos municipais e
entidades da sociedade civil. O Conselho de Administração pode ser presidido por um dos
prefeitos dos municípios consorciados, com mandato fixo.

2.8 Gestão da Rede e Eficácia

Na seção anterior, vimos que existem formas diferenciadas de se gerenciar uma rede.
Nesta seção, veremos os critérios que levam à escolha de uma em detrimento da outra, e como
esta escolha pode influenciar no sucesso da rede, ou sua eficácia.

Separamos três fatores, apontados por Provan & Kenis (2007), que seriam
determinantes na escolha do modelo de gestão da rede: a confiança, o tamanho da rede
(número de participantes), e o consenso para o alcance dos fins comuns. Os autores propõem
que, basicamente, quanto maior o número de participantes, mais o consenso para o alcance
dos fins da rede diminui, provando ser mais eficaz a adoção de um modelo centralizado, como
a gestão por uma organização líder ou a gestão por uma NAO.

A confiança é consensualmente colocada como um fator crítico para o bom

desempenho da rede e sua sustentabilidade. A confiança pode ser explicada da seguinte
forma:

A confiança pode ser explicada como um aspecto de um relacionamento que reflete

a disposição a aceitar a vulnerabilidade com base em expectativas positivas que se
 39

tem acerca das intenções ou do comportamento de outrem.9 (MCEVILY, PERRONE

& ZAHEER, 2003, p.92)

A presença de confiança nas interações entre os participantes de uma rede adquire

importância precípua quando se trata de um modelo de gestão compartilhada. Neste modelo
de gestão, a confiança desempenhará um papel extremamente relevante no sucesso da rede,
pois caso não haja confiança entre os parceiros, não haverá uma base para a colaboração, uma
vez que a gestão da rede depende exclusivamente do nível de comprometimento e
envolvimento dos parceiros. Isto é critico quando pensamos em redes que possuem membros
cujas atividades são concorrentes. Caso a confiança não permeie as relações entre as
organizações parceiras, haverá pouco ou nenhum incentivo para que elas colaborem umas
com as outras para perseguir fins comuns.

No caso da Central Exportaminas, o bom relacionamento entre os parceiros e sua

colaboração em projetos demonstra a presença de confiança, o que sugere um modelo de
festão compartilhada bem-sucedido.

Outro fator determinante para a escolha do modelo de gestão da rede é o número de

participantes. Gerenciar redes envolve coordenar atividades e necessidades de diversas
organizações ao mesmo tempo. Quanto maior o número de entidades na rede, mais difícil se
torna esta coordenação. Argumenta-se que a gestão compartilhada funciona melhor quando o
número de participantes da rede é pequeno, pois caso haja muitos membros, pode-se gastar
uma grande quantidade de tempo para se coordenar os esforços para resolver um problema, ou
pode mesmo ocorrer a omissão dos participantes, o que não deixa de ser uma mera questão de
ação coletiva.

A questão do número de participantes se agrava quando consideramos sua possível

dispersão geográfica, o que pode dificultar muito a realização de reuniões dos parceiros. Os
autores aconselham que quando o número de participantes da rede for grande, se opte por um
modelo de gestão centralizado:

9
Trust can be explained as an aspect of a relationship that reflects the willingness to accept vulnerability based
on positive expectations about another’s intentions or behaviors. (MCEVILY, PERRONE & ZAHEER, 2003,
p.92)
 40

A solução estrutural para este problema é centralizar as atividades de gestão da rede

em torno de uma organização intermediadora, podendo ser uma organização líder ou
uma NAO. Ambas as formas estão mais aptas a acomodar um grande número de
participantes da rede uma vez que o envolvimento direto de todas as organizações
não é mais necessário para muitas das decisões da rede. (PROVAN & KENIS, 2007,
p.238)

No caso da Central Exportaminas, os problemas de coordenação são reduzidos, dado o

número relativamente pequeno de parceiros. Contudo, caso o MDIC ou a APEX, entidades
federais situadas em Brasília, venham a fazer parte futuramente desta rede de parceiros, é
possível que surjam problemas decorrentes da dispersão geográfica, dificultando a
coordenação.

A construção de consenso para o alcance de fins comuns é outro aspecto levantado

pelos autores. O argumento principal é que o consenso acerca das metas a serem perseguidas
permite que as organizações possuam um melhor desempenho do que no caso em que haja
conflitos em relação aos objetivos. Contudo, alcançar este consenso pode não se mostrar uma
tarefa fácil.

Quando pensamos em redes, devemos considerar que as organizações participantes

não somente perseguem os fins da rede, mas também seus fins individuais. Os autores
afirmam que, muito embora uma alta concordância em relação aos fins a serem buscados gera
certamente um compromisso maior dos participantes, as redes podem ser eficazes mesmo
quando o consenso for apenas moderado. Na governança compartilhada, o consenso é
primordial, pelos mesmos motivos apresentados quando discutimos a questão da confiança.

A geração de consenso foi fundamental no processo de definição de uma estratégia

conjunta para a Central Exportaminas e as entidades parceiras, iniciado no final de 2008.
Certamente, o comprometimento das entidades à perseguição dos fins estabelecidos
dependeria, primordialmente, da concordância em relação a estes.

A tabela abaixo mostra um resumo dos fatores mencionados nos parágrafos anteriores,
que condicionam a decisão por um determinado tipo de gestão da rede.
 41

Tabela 3 – Fatores de eficácia das formas de gestão da rede

Formas de Gestão Confiança Número de Consenso para

Participantes alcance dos fins

Gestão compartilhada Alta Poucos participantes Alto

Organização líder Baixa, rede Número moderado de De moderado a baixo

altamente participantes
centralizada

NAO – entidade criada Moderada Muitos participantes De moderado a alto

especificamente para
gerenciar a rede

Fonte: Baseado em PROVAN & KENIS, 2007.

2.9 Gestão em Rede: Tensões

Um último aspecto acerca da gestão em rede diz respeito às tensões inerentes a este
tipo de gestão. Focaremos nosso estudo em três delas: Eficiência versus Inclusão,
Legitimidade Interna versus Legitimidade Externa e Flexibilidade versus Estabilidade.

2.9.1 Eficiência versus Inclusão

A colaboração, embora traga benefícios para os participantes de uma rede, é, porém,

muito dificilmente eficiente. Quanto mais os participantes se envolvem no processo de
tomada de decisão na rede, mais se gasta tempo e recursos. Ao entusiasmo inicial dos
participantes em se envolverem nas decisões da rede, não é incomum que se instaure certa
impaciência com as delongas e dispêndio de recursos que a participação na gestão
compartilhada implica.

Para aumentar a eficiência, Provan & Kenis recomendam que se opte pelo modelo de
organização líder, cujos custos de envolvimento direto são bastante reduzidos. Esta forma de
gestão é de fato muito mais eficiente, mas o trade off se evidencia por uma redução no
 42

comprometimento dos participantes e um foco nas necessidades da organização líder, o que

gera inevitavelmente uma redução na eficácia da rede como um todo.

Já no caso da gestão através de uma entidade criada para coordenar a rede (NAO), os
autores consideram que esta forma de gestão traz de fato um maior equilíbrio entre eficiência
e inclusão, pois essencialmente, uma NAO permite a participação através de representantes,
ao mesmo tempo em que há pessoal encarregado das funções administrativas.

Durante o processo de elaboração de uma estratégia conjunta para a Central

Exportaminas e as entidades parceiras, o dilema eficiência versus inclusão pôde ser observado
claramente. Discorreram várias horas até que se atingisse o consenso acerca dos mercados-
alvo e setores escolhidos para intervenção prioritária. No entanto, mesmo consumindo tempo
e gerando certa frustração, o processo foi inclusivo, e garantiu um compromisso maior das
entidades no cumprimento dos objetivos propostos.

2.9.2 Legitimidade Interna versus Legitimidade Externa

A legitimidade é outra tensão presente na gestão em rede. Muitos autores consideram a

legitimidade crucial para manter o status e a viabilidade das organizações (SUCHMAN,
1995). Quando tratamos de redes, no entanto, os estudiosos que mais avançaram com relação
à legitimidade são Human & Provan (2000).

O principal argumento destes autores é que a legitimidade deve ser considerada interna
e externamente, o que nos traz à tensão supramencionada. Por um lado, uma preocupação
fundamental na rede é desenvolver legitimidade interna entre os participantes. Isto é
especialmente relevante quando consideramos que algumas organizações competem entre si.
Se os participantes não perceberem as interações e esforços coordenados como uma forma
legítima de conduzir suas atividades, com a percepção clara de benefícios através da rede, a
rede somente existirá no papel, com baixo envolvimento dos participantes para alcançar os
fins comuns.

Por outro lado, a gestão de qualquer rede deve se ocupar de forma a preencher
expectativas externamente à rede. Provan & Kenis (2007) colocam da seguinte maneira:
 43

Realizando ações como atração de clientes, obtenção de financiamento, e construção

de uma relação com o governo, entre outras, a gestão da rede pode fornecer uma
“cara” para a rede. Grupos externos podem ver as redes como uma entidade
autônoma, e não simplesmente um grupo de organizações que ocasionalmente se
reúne para discutir preocupações comuns.10 (PROVAN & KENIS, 2007, p.243)

A legitimidade externa, ressaltam os autores, reforça o comprometimento dos

participantes da rede. O problema imposto à gestão da rede, contudo, não é somente contruir
legitimidade interna e externa, mas conciliar a tensão entre elas. Os participantes da rede
precisam acreditar que a colaboração mútua lhes trará benefícios. Assim, é importante que se
estimule e desenvolva a interação, tornando-a corriqueira e comumente aceita. Isto significa
se ocupar com as necessidades internas da rede, construindo a colaboração entre organizações
que normalmente não trabalhariam juntas, resolvendo até mesmo eventuais conflitos.

A tensão surge quando as necessidades de legitimidade interna dos membros da rede

conflita com as demandas externas. Conforme relatam Human & Provan (2000), o papel da
gestão na construção da legitimidade externa da rede muitas vezes envolve ações e atividades
que podem beneficiar a rede como um todo, mas não necessariamente alguns dos
participantes individualmente. É, portanto, nas situações em que um objetivo perseguido pela
rede conflita com outros objetivos perseguidos por um determinado participante, que surge o
problema em questão.

A questão é que os participantes da rede possuem suas próprias necessidades de

legitimidade, como organizações independentes. Estas necessidades muitas vezes não são
compatíveis com necessidades mais amplas, externas, da rede como um todo. Às vezes, até
mesmo a personalidade de uma rede, que passa a ter uma “cara”, pode não ser benéfica para
alguns de seus membros.

Ademais, ao passo que se dá à rede uma feição pública isto siginifica que os
participantes estarão menos envolvidos em interações com grandes stakeholders da
rede, como financiadores, trabalhando mais entre si e através do pessoal a nível da

10
By doing such things as attracting customers, securing funding, dealing with governmental, and so on,
network governance can provide the external “face” of the network. Outside groups can see that the networks is
an entity in its own right, and not simply a group of organizations that occasionally get together to discuss
common concerns. (PROVAN & KENIS, 2007, p.243)
 44

rede. Assim, os participantes podem se sentir excluídos ou podem pensar que sua
credibilidade está sendo minada.11 (PROVAN & KENIS, 2007)

Basicamente, a tensão reside na dicotomia legitimidade individual versus legitimidade

coletiva, onde se deve optar por investir em interações internas à rede ou construir
credibilidade da rede para o público externo. Os autores afirmam ainda que enquanto a gestão
compartilhada é a melhor opção para lidar com necessidades de legitimidade no âmbito
interno da rede, a gestão através de uma organização líder é a mais adequada para atender às
necessidades de legitimidade externa.

A relativa novidade da adesão dos parceiros ao esforço institucional da Central

Exportaminas ainda não nos permite fazer grandes inferências acerca deste dilema na rede
objeto deste estudo. Até o presente momento, observa-se que os parceiros procuram fortalecer
os laços internos da rede, buscando a coesão de suas atividades mais do que legitimar a rede
externamente.

11
In addition, providing a public face to the network means that participants will less likely be directly involved
in interactions with major network-wide stakeholders, such as funders, working instead with one another and
through network-level staff. Thus, participants may feel left out or that their credibility is being undermined.
(PROVAN & KENIS, 2007)
 45

2.9.3 Flexibilidade versus Estabilidade ou Perenidade Institucional

A última, mas talvez a mais importante tensão proveniente da gestão em rede é a

dicotomia flexibilidade versus estabilidade. Muito comumente, se afirma que as redes são
estruturas flexíveis e adaptáveis, e que é esta flexibilidade que lhes coloca em vantagem com
relação às hierarquias, que são por sua vez onerosas e burocráticas.

Através das redes, as organizações podem trabalhar umas com as outras de forma
rápida e eficiente para alcançar metas específicas que requerem uma série de recursos e
expertise que as hierarquias, sozinhas, não conseguiriam alcançar. As organizações podem
reduzir ou mesmo desmanchar seus relacionamentos e desenvolver laços com outras
organizações, à medida que as atividades mudam. Esta flexibilidade permite ás redes
responder de forma rápida às mudanças trazidas pelo ambiente de concorrência, ou outras
ameaças, bem como às oportunidades.

Ao mesmo tempo, redes que não estão focadas simplesmente em algum projeto de
curto prazo, temporário, devem se preocupar com sua sustentabilidade. A estabilidade é
crucial para manter a legitimidade, dentro ou fora da rede. Redes estáveis implicam que
participantes podem desenvolver relacionamentos de longo prazo, pelo menos com alguns
membros.

Essencialmente, a flexibilidade é importante para assegurar respostas rápidas da rede

de forma a a atender as demandas em constante mudança dos stakeholders. Mas a
estabilidade é importante para desenvolver resposatas consistentes para os
stakeholders e para a gestão eficiente da rede ao longo do tempo.12 (PROVAN &
KENIS, 2007, p.245)

A maneira mais evidente de criar um mecanismo mantenedor da estabilidade é a

formação de uma hierarquia formal. Contudo, gerenciar redes como se fossem entidades
burocráticas significaria destruir sua essência, a razão pela qual estas surgiram em primeiro
lugar. Ao mesmo tempo, é difícil sustentar por muito tempo alta flexibilidade e
adaptabilidade, especialmente em vista das pressões de legitimidade e eficiência que

12
Essentially, flexibility is important for ensuring rapid network responses in ways that meet changing
stakeholder needs and demands. But stability is important for developing consistent responses to stakeholders
and for efficient network management over time. (PROVAN & KENIS, 2007, p.245)
 46

requerem uma estrutura estável e sustentável. Os autores comparam os modelos de gestão da

rede em relação a esta dicotomia:

Redes de gestão compartilhada são altamente flexíveis e adaptáveis, uma vez que
elas são moldadas pelos participantes de forma contínua. Esta forma é ideal para os
casos projetos de curto prazo (…). As redes geridas por uma organização
especificamente criadas para este fim tendem a ser mais formais, com ênfase maior
na estabilidade (...) As organizações líder também tendem para o lado da
estabilidade, especialmente porque a organização líder luta para manter seu papel
dominantes, ou o faz através de mandatos. 13 (PROVAN & KENIS, 2007, p. 245)

A compreensão da dicotomia flexibilidade versus perenidade institucional é

extremamente relevante para se prever as perspectivas para a Central Exportaminas. A
continuidade da Exportaminas depende, justamente, do equilíbrio dinâmico deste pêndulo. Ao
mesmo tempo em que a flexibilidade é essencial para a execução dos projetos entre os
participantes, a ausência de personalidade jurídica presente na Exportaminas pode ocasionar
sua extinção numa situação de transição de governos, por exemplo.

Podemos resumir da seguinte maneira: quando temos a gestão compartilhada, a

tendência é de se favorecer a inclusão em detrimento da eficiência; a legitimidade interna em
detrimento da legitimidade externa; e a flexibilidade em detrimento da estabilidade.

Num contexto de gestão através de uma organização líder, a tendência, diante das
dicotomias, é de se favorecer a eficiência, em detrimento da inclusão; a legitimidade externa
em detrimento da legitimidade interna; a estabilidade em detrimento da flexibilidade.

Finalmente, quando tratamos de gestão de redes através de uma entidade criada

especificamente para este fim, a tensão entre eficiência e inclusão será balanceada, mas
tendendo levemente em direção à eficiência; tanto a legitimidade interna quanto a externa
serão trabalhadas; haverá um favorecimento da estabilidade, em detrimento da flexibilidade.

13
Shared-governance networks are highly flexible and adaptable, since they are shaped by the participants
themselves on an ongoing basis. This form is ideally suited to the short-term project-oriented tasks (…). NAO-
governed networks are likely to be much more formalized, emphasizing the stability end of the continuum. (…)
Lead organization networks also fall on the stability side of the tension continuum, especially as the lead
organization either strives to maintain its dominant role or does so through mandate. (PROVAN & KENIS,
2007, p. 245)
 47

2.10 Constatações Preliminares

Este capítulo buscou realizar, de forma sumária, uma síntese dos aspectos principais
da gestão em rede. Iniciou-se com a investigação de seu surgimento, passando por sua
conceituação. Em seção posterior, procedemos a uma avaliação das distinções entre a gestão
em rede e a gestão burocrática, apontando, até mesmo, quando é mais adequado utilizar um
destes modelos em detrimento do outro.

As potencialidades e desafios da gestão em rede foram objeto de reflexão em outra

seção, onde se viu que a Exportaminas, através da gestão em rede, tem diante de si um rol de
vantagens, mas a eficiência certamente não é uma delas, vez atingir o consenso pode muitas
vezes ser difícil, e a falta de comprometimento dos parceiros pode ser fatal para a rede.

Em seguida, foram estudados os três modelos de gestão da rede apontados por

PROVAN & KENIS (2007), a gestão compartilhada, a gestão feita por uma organização líder,
e a gestão realizada por uma entidade especialmente criada para este fim. Como discutido, a
novidade da rede da Central Exportaminas não permite enquadrá-la com perfeição em apenas
um modelo, havendo características tanto do modelo de gestão compartilhada, evidenciada na
atuação conjunta dos parceiros nos projetos, em que a liderança se reveza, quanto do modelo
de gestão por organização líder, dada a importância da SEDE, que certamente se destaca
como o parceiro vital para a continuidade da Exportaminas, e seu único financiador até o
momento.

A análise das tensões presentes na gestão em rede também foi realizada neste trabalho,
e mostrou-se extremamente relevante para a compreensão das perspectivas para a Central.
Três tensões foram analisadas: eficiência versus inclusão, legitimidade interna versus
legitimidade externa, e flexibilidade versus perenidade institucional.

Das três tensões abordadas, aquela que maiores implicações traz à Central
Exportaminas é a terceira, na medida em que a excessiva flexibilidade presente na ausência de
personalidade jurídica da Central Exportaminas pode torná-la vulnerável a mudanças de
governo e diretrizes políticas, comprometendo sua estabilidade. Ao mesmo tempo, caso a
Exportaminas venha a integrar a estrutura hierárquica da SEDE, ou venha a adquirir
personalidade jurídica tornando-se uma autarquia ou similar, isto em muito comprometerá sua
autonomia e liberdade, tolhendo uma série dos benefícios da gestão em rede, e aproximando-a
 48

do modelo burocrático. A gestão burocrática, conforme visto, ainda prevalece nas

organizações públicas e privadas , não obstante suas limitações. Em situações de
complexidade e multiplicidade de atores envolvidos, porém, é recomendável a utilização de
um modelo de gestão em rede.

O próximo capítulo explora justamente este argumento, realizando uma análise das
políticas de comércio exterior, com o objetivo de demonstrar que estas estão imersas num
contexto de complexidade e multiplicidade de autores - o nicho preferencial para a adoção de
um modelo de gestão em rede.

Simultaneamente, far-se-á uma avaliação, sem aprofundamento, contudo, da atuação

da Central Exportaminas nos cinco eixos de atuação para o fomento ao comércio exterior,
apontados por Pinheiro & Giambiagi (2006).

Em seguida, passaremos à descrição e análise do surgimento da Central Exportaminas,

da adesão dos parceiros, e das evidências de gestão em rede.
 49

3. POLÍTICAS DE COMÉRCIO EXTERIOR: UM EXAME DAS ÁREAS DE

INTERVENÇÃO

Resolver problemas complexos que demandam uma coordenação multilateral, como

é muitas vezes o caso no setor público (…) requer mais do que apenas atingir as
metas de organizações individuais. Requer ação coletiva e a gestão destas
atividades.14. (PROVAN & KENIS, 2007, p.231).

O incremento das exportações quase sempre figurou na pauta de governantes, seja no

nível federal, seja no nível estadual. De fato, o aumento das exportações, além de gerar saldos
comerciais, gera crescimento econômico, aumento do número de empregos, e a redução da
vulnerabilidade externa.
Conforme indicam Pinheiro & Giambiagi (2006) exportar exige competitividade, e
esta depende principalmente de competências internas às empresas. Contudo, há políticas e
investimentos públicos que influem tanto na motivação quanto na capacidade de a empresa
competir no exterior. Os autores apontam cinco áreas prioritárias a serem perseguidas pelas
políticas de fomento ao comércio exterior.

3.1 Acesso à Informação

A primeira delas diz respeito ao acesso à informação. Conforme apontam os autores, a

falta de informações sobre o mercado exterior pode ser um entrave fundamental à exportação,
principalmente para as empresas que ainda estão fora deste mercado.
Informações são cruciais para o sucesso de operações de exportação: características de
preços, qualidade, prazo, barreiras fitossanitárias, canais de distribuição – estas e outras
informações devem ser conhecidas pelo potencial exportador, para que este possa se
programar e avaliar os riscos envolvidos na transação.
Naturalmente, é possível que as próprias empresas se encarreguem de levantar todo
este conhecimento de mercado, porém, Pinheiro & Giambiagi (2006) afirmam que:

Uma grande parte da informação tem característica de bem público: seu consumo
pelo exportador não reduz o seu valor para outras empresas e é difícil quem investe
em obter a informação impedir que ela seja pelo menos em parte apropriada por seus

14
Addressing complex issues that demand multilateral coordination, as is often the case in the public sector (…)
requires more than just achieving the goals of individual organizations. It requires collective action and the
governance of these activities14. (PROVAN & KENIS, 2007, p.231
 50

concorrentes. Por isso, deixado sozinho, o mercado produzirá um nível subótimo de

informações a seus exportadores. (PINHEIRO & GIAMBIAGI, 2006, p.243)

O célebre economista Mankiw (2005) afirma que, nestes casos, a política

governamental pode corrigir falhas de mercado e melhorar o bem estar geral. Assim, à luz da
análise microeconômica, percebemos que é interessante que o governo forneça informações
pertinentes aos exportadores.
Isto é ainda mais crítico quando pensamos em pequenas e micro empresas, pois em
seu caso, o custo de obter informações impactará sobremaneira em seu preço, tornando seu
produto menos competitivo.
A Central Exportaminas desempenha bem o papel de fornecedora de informações:
através de seu Call Center ou mesmo com agendamento de atendimento individual, a
Exportaminas realizou, em 2008, cerca de 559 atendimentos, prestando informações acerca de
comércio exterior. O provimento de informações aos exportadores inclui a instrução básica
sobre os procedimentos para exportar, que vão desde o registro e habilitação das empresas
para operar no comércio exterior, passando pela consulta à legislação brasileira e
internacional, chegando aos meios de transporte ideais para enviar o pedido.

Gráfico 1 – Evolução dos Atendimentos da Central Exportaminas

Fonte: elaboração própria, com base nos dados da SEDE.

É importante ressaltar, contudo, que quando pensamos em exportações, temos um

contexto em que múltiplos agentes estão envolvidos. Seja a questão alfandegária, sejam
aspectos fitossanitários, de financiamento ou mesmo conhecimento específico do mercado-
alvo, as informações de comércio exterior estão fragmentadas e múltiplos agentes as detém.
Um exportador não encontrará informações relativas a barreiras fitossanitárias para produtos
do agronegócio na FIEMG, por exemplo. É neste ínterim que a rede de parceiros da Central
 51

Exportaminas ganha maior relevância: seu papel de articulação facilita a obtenção de

informações a exportadores.

3.2 Adaptação dos produtos às normas e especificações exigidas no exterior

A segunda área de intervenção pública é relativa à qualidade dos produtos. A

adaptação dos produtos às normas e especificações exigidas pelo cliente no exterior é
fundamental para o sucesso da exportação. Como no caso da exportação de frango para países
muçulmanos, em que é crucial que as aves sejam abatidas segundo critérios estabelecidos pelo
Corão, que proíbe a morte dos animais por sufocamento, por exemplo.
De acordo com os autores Pinheiro & Giambiagi (2006), o setor público pode
contribuir neste aspecto fortalecendo instituições como órgãos técnicos de metrologia
responsáveis pela normatização, certificação de qualidade e conformação dos produtos
exportados, de forma a reduzir o custo de adaptação do produto brasileiro aos padrões de
qualidade dos mercados de países mais desenvolvidos.

Dado o poder regulatório do Estado, é natural que ele se encarregue desta atividade.
O Estado também deve atuar melhorando as condições fitossanitárias e revendo o
papel da Receita Federal como instituição responsável pelas aduanas, melhorando as
regulamentações. Outra meta seria se aproximar de universidades e centros de
pesquisa de forma a ajudar os exportadores a desenvolver tecnologia própria.
(PINHEIRO & GIAMBIAGI, 2006, p.243)

Neste ponto a Central Exportaminas tampouco se omite. Como o leitor poderá

perceber ao longo deste trabalho, a Exportaminas tem atuado de maneira a estimular a
certificação, como no caso do projeto em conjunto com o CETEC e a FIEMG, de adequação
tecnológica de produtos para exportação.

3.3. Investimento em Logística

A terceira área de intervenção pública seria, naturalmente, a logística. É consenso na

literatura que o Estado deve melhorar as condições logísticas portuárias e dos canais de
distribuição no mercado de destino, além de investir em redes de armazenagem e distribuição.
Neste caso, toma frente a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, o braço
público da rede da Exportaminas.
 52

O leitor poderá perceber, nos próximos capítulos, que a SEDE, de fato, tem investido
intensamente no desenvolvimento dos portos secos de Minas Gerais, facilitando a tramitação
aduaneira, e tem empreendido esforços grandiosos para promover o crescimento do principal
aeroporto de Minas Gerais, o AITN, dotando-o até mesmo, em iniciativa pioneira no país, de
um aeroporto industrial, com regime de entreposto aduaneiro diferenciado. Cabe ainda
mencionar, embora de forma breve, que a SEDE contratou, em 2009, com recursos do Acordo
de Empréstimo do BIRD15, uma consultoria especializada para propor soluções logísticas para
o escoamento da produção de frutas tropicais do Jaíba, Norte de Minas, de maneira a
viabilizar o incremento da exportação de frutas, sobretudo do Limão Tahiti, que vêm
ganhando parcelas significativas no mercado internacional. O estudo compreende também o
exame da viabilidade da implantação de um centro de perecíveis nas imediações do Aeroporto
Internacional Tancredo Neves, o que permitiria a exportação de produtos frescos, o que
atualmente têm sido feito através de aeroportos fora do Estado, como o Aeroporto de
Viracopos, o que onera os custos dos produtores, por exigir o transporte de longa distância.

3.4. Redução da Burocracia

A redução da burocracia é o quarto aspecto identificado pelos autores Pinheiro &

Giambiagi (2006) como crucial para o fomento às exportações. De acordo com eles, parte da
adaptação da empresa vincula-se a atender necessidades de requisitos, normas fiscais, e
procedimentos governamentais operacionais exigidos pelas autoridades. Essa adaptação é
para as empresas um custo de transação que decorre da decisão de exportar. Esses custos são
relevantes para aqueles que trabalham com margens de lucro relativamente baixas. Este é um
desafio imposto à Central Exportaminas, que, através da SEDE, deve buscar reduzir os
trâmites burocráticos às exportações, através da articulação com outros agentes, como a
Receita Federal, os Correios, etc.

A Central Exportaminas conta com iniciativas neste sentido, incentivando a utilização

do Exporta Fácil, modalidade de exportação oferecida pelos Correios para micro e pequenas
empresas. Destaca-se, ademais, a busca intensa da SEDE de desburocratizar procedimentos
aduaneiros, através de suas ações no fomento aos Portos Secos, onde são executados todos os

15
Acordo de Empréstimo do BIRD Nº. 7547-BR
 53

serviços aduaneiros a cargo da Secretaria da Receita Federal, inclusive os de processamento

de despacho aduaneiro de importação e de exportação (conferência e desembaraço
aduaneiros), permitindo, assim, a interiorização desses serviços no País. A prestação dos
serviços aduaneiros em porto seco próximos ao domicílio dos agentes econômicos envolvidos
proporciona uma grande simplificação de procedimentos para o contribuinte.

3.5 Redução do Viés Antiexportador

Finalmente, temos que um grande entrave às exportações reside no viés anti-

exportador, ou o diferencial de lucratividade entre mercados doméstico e externo. A política
pertinente no caso consiste em reduzir este diferencial, que é decorrente de características de
proteção e outros fatores e políticas que permitem obter um retorno maior nas vendas
domésticas do que nas exportações.
Empresas brasileiras estão pouco habituadas à competição, por isso enxergam o
mercado internacional, mais competitivo, como um fator de risco. Neste último aspecto a
intervenção governamental deve focar-se em prover maior competitividade às empresas. É
interessante notar que este é justamente o mote do Projeto Estruturador “Inserção
Competitiva das Empresas Mineiras no Mercado Internacional”, ao qual se inserem as ações
da Central Exportaminas.

3.6 Complexidade e multiplicidade de atores

Conforme se pode observar, à primeira vista, as ações da Central Exportaminas e de

seus parceiros corrobora com as noções teóricas do que é importante se realizar em termos de
políticas de comércio exterior. Não é o objetivo deste trabalho avaliar a eficiência com que se
perseguem estas políticas, tampouco mensurar a eficácia com que se atingem os fins
propostos, porém, a adequação das ações da Central Exportaminas e seus parceiros aos eixos
de intervenção elencados por Pinheiro & Giambiagi (2006) nos permitem inferir ao menos
que esta rede de parceiros está no caminho certo.
Contudo, o exame proposto neste capítulo visa apenas mostrar a complexidade
presente na realização de uma política de comércio exterior consistente, que consiga cobrir
todos os flancos, trazendo resultados concretos e eficazes.
As políticas de comércio exterior, conforme pôde ser percebido, dependem de
múltiplos agentes, e não apenas da intervenção solitária de uma entidade governamental.
 54

Trata-se, ao mesmo tempo, de lidar com problemas logísticos, envolvendo diversos

stakeholders, como departamentos rodoviários, municipalidades, empresas públicas como a
INFRAERO – mas também lidar com questões fiscais e aduaneiras, envolvendo órgãos
federais e autarquias; questões de qualificação e promoção comercial, entre outras.
Por consequência, temos que a arena das políticas de comércio exterior é repleta de
oportunidades de trabalho colaborativo. Muitas vezes, as atividades de determinadas
entidades são complementares, e, neste ínterim, surge um enorme potencial para se trabalhar
em rede.
Conforme se verá nas páginas subsequentes, a Central Exportaminas tem aproveitado
este potencial de diversas maneiras, atuando de forma articuladora, e, possibilitando a
execução de políticas de comércio exterior mais completas, com maior alavancagem de
recursos, e aproveitamento da expertise de cada entidade.
 55

4. A CENTRAL EXPORTAMINAS
4.1 A Criação da Central Exportaminas

A Central Exportaminas foi criada em agosto de 2004, por meio do Convênio

034/2004, firmado entre a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico, a Bolsa de
Mercadorias e Futuros (BM&F, hoje BM&F Bovespa), e o Instituto de Desenvolvimento
Integrado de Minas Gerais.

Fig. 3 – Organograma da SEDE

Fonte:http://www.desenvolvimento.mg.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=206&Itemid=114
 56

Contudo, quando de sua criação, não houve uma preocupação em dotar a Central
Exportaminas de personalidade jurídica. Pode-se afirmar até mesmo que, no mundo jurídico, a
Central Exportaminas não existe. Não é entidade de direito público, ou mesmo privado.
Sequer consta no organograma oficial da Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Econômico, não obstante seu orçamento seja totalmente proveniente de recursos do tesouro
estadual, em dotações específicas da Secretaria e que, informalmente, se insira na
Superintendência de Comércio Exterior. Esta ausência de personalidade jurídica traz o
benefício da flexibilidade, mas, conforme veremos em seções subseqüentes, também é um
fator de risco à perenidade institucional.
De fato, em todos os convênios ou contratos de qualquer espécie da Cental
Exportaminas, incumbe à Secretaria firmá-los, e estes passam necessariamente pelo crivo do
setor jurídico, em obediência à Lei 8.666 de 1993.
Originariamente, imaginava-se a Central Exportaminas, ou Central de Atendimento ao
Exportador Mineiro, como uma entidade responsável por prover informações acerca de
comércio exterior, com foco em micro e pequenas empresas. Neste ínterim, a Secretaria de
Desenvolvimento Econômico firmou um convênio com a BM&F, que previa a criação de um
Call Center, cujos custos de manutenção seriam arcados pela Bolsa de Mercadorias e Futuros.
À BM&F competiria também a veiculação, em seu website, de uma página sobre a Central
Exportaminas, e a cessão de microcomputadores e mobiliário, em regime de comodato, para a
instalação de uma sala de suporte operacional. É importante mencionar que o INDI também
figurou como signatário deste convênio, e seu papel seria de prover o gerente da Central
Exportaminas. A SEDE, por sua vez, seria incumbida de implantar a sala de suporte
operacional, fornecer estagiários, dentre outras obrigações.
Inicialmente, como se pode notar, a parceria entre a Secretaria de Desenvolvimento
Econômico e as instituições convenentes (INDI e BM&F) possuía uma série de limitações.
Não se pode se dizer, por exemplo, que as organizações perseguiam um fim comum, atuando
de forma interorganizacional. De fato, a BM&F promovia cursos voltados à capacitação do
exportador juntamente com a Exportaminas, mas de forma esporádica. Quanto ao Instituto
Mineiro de Desenvolvimento Integrado, entidade do governo do estado responsável pela
captação de investimentos, sua contribuição restringiu-se à indicação do gerente da
Exportaminas, que era proveniente dos quadros desta instituição. Com relação aos recursos
para a manutenção da Exportaminas e condução de suas atividades intra-organizacionais,
estes eram exclusivamente provenientes da Secretaria.
 57

No início de suas atividades, portanto, a Central Exportaminas limitou-se a fornecer

informações, respondendo às dúvidas de empresários acerca de requisitos de exportação e
importação, e promovendo cursos em Belo Horizonte, como o curso de Hedge Cambial
ministrado por técnicos da BM&F. A sala de suporte operacional da Exportaminas, então,
situava-se dentro da própria SEDE.
Com o passar do tempo, porém, a Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Econômico passou a contemplar a Central Exportaminas sob outra perspectiva, com uma
atuação mais abrangente. Para a SEDE, a Exportaminas tinha enorme potencial de agir como
uma unidade articuladora para as ações de comércio exterior do governo do estado de Minas
Gerais.

4.2 Iniciativas similares à Central Exportaminas no Brasil e no exterior

4.2.1 A U.S. Commercial Service Export Assistance Center de Atlanta, EUA

Conforme explicitado, a SEDE passou a vislumbrar um escopo maior de atuação para

a Central Exportaminas. Neste sentido, algumas iniciativas similares serviram de benchmark
para a delineação do novo papel da Exportaminas. O modelo de agência governamental de
apoio às exportações verificado em Atlanta, nos Estados Unidos, por exemplo, serviu de
grande inspiração.

Em Atlanta, como em outras 100 cidades americanas, foi implantado um Centro de

Assistência às Exportações (U.S. Commercial Service's Export Assistance Center), vinculado
ao U.S. Commercial Service, uma agência do governo federal americano fundada em 1980 e
dedicada à promoção das exportações.
Este Centro de Assistência reunia uma vasta gama de serviços ao exportador, como o
fornecimento de informações acerca dos procedimentos para exportar, consultoria jurídica,
pesquisa de mercado, inteligência comercial, compilação de dados estatísticos acerca do
comércio exterior, matchmaking (localização de potenciais compradores, distribuidores e
representantes comerciais), organização de missões comerciais, entre outros.
O mais interessante é que este leque de serviços, ao invés de se encontrar pulverizado
em uma série de organizações diferentes, se encontrava centralizado em uma única entidade:
o Centro de Assistência às Exportações de Atlanta.
 58

4.2.2 A Rede CICEX

No Brasil, fôra introduzida iniciativa similar, embora com atuação mais tímida. Trata-
se da rede CICEX. A rede CICEX foi introduzida em setembro de 2004 pelo Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, através da Secretaria de Comércio Exterior,
no âmbito do Programa de Regionalização de Centros de Informações de Comércio Exterior.
O Programa objetivava difundir a cultura exportadora e promover as exportações em nível
estadual e municipal.
Os Centros de Informações de Comércio Exterior implantados em estados e
municípios cumpririam basicamente três funções. A primeira delas é a divulgação de
instrumentos de apoio elaborados pelo governo federal, como o software “Aprendendo a
Exportar”, e os websites “Radar Comercial” (análises de mercados e produtos), AliceWeb
(estatísticas de comércio exterior), “Canal Universitário”, “Vitrine do Exportador”, entre
outros. A difusão de informações de comércio exterior, abrange, ainda, manuais, publicações,
estudos setoriais, calendários de feiras e exposições, legislação e normativos, resultados de
negociações internacionais, cadastros, etc.
A segunda função consiste na orientação ao público sobre diversos temas relacionados
com comércio exterior, tais como primeira exportação, práticas de licenciamento de
exportação e importação, mecanismos de defesa comercial, sistemas de financiamento e
seguro de crédito à exportação, preferências tarifárias na exportação, Sistema Geral de
Preferências (SGP), acordos internacionais, barreiras técnicas e comerciais às exportações,
acesso ao mercado internacional, entre outras gestões.
Finalmente, cumpre aos Centros o Suporte institucional, mediante parcerias com
órgãos governamentais, entidades de classe, bancos e instituições de apoio às atividades das
empresas de pequeno porte, com vistas ao processo de aumento das exportações, da base
exportadora e da diversificação de produtos e mercados.
Em resumo, a finalidade dos Centros de Informações de Comércio Exterior é
disseminar e facilitar o acesso a informações especializadas de comércio exterior, possibilitar
maior proximidade com o usuário, bem como orientar os exportadores e potenciais
exportadores no caminho da exportação.
A Exportaminas aderiu à rede CICEX em 2008, que conta hoje com a participação de
nove estados da Federação: Acre, Bahia, Pará, Goiás, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco, Rio
Grande do Sul e São Paulo.
 59

Figura 4 – Mapa dos Centros de Informações de Comércio Exterior nos Estados Federados da Rede
CICEX.

Fonte: MDIC.

4.2.3 Trade Points

Também desempenhando este papel de fomento ao comércio internacional, porém em

escala global, temos o exemplo das Trade Points, que de certa forma também serviram de
inspiração para a concepção do novo papel da Central Exportaminas.

O programa de Trade Points foi estabelecido em 1992 através de uma inicitiva da

Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento. Inicialmente, o
programa previa o estabelecimento de dezesseis unidades denominadas Trade Points, situadas
em países escolhidos para o programa-piloto. Em pouco tempo, a iniciativa se difundiu,
ampliando o número de Trade Points, em menos de sete anos, para 140 em todo o mundo.
As Trade Points foram concebidas como entidades sem fins lucrativos, que serviriam
como um centro de assistência ao comércio exterior. Seu grande diferencial consistiria no fato
de que a Trade Point é uma estrutura de apoio local, com alcance global. Em 1994, foi
lançada a Global Trade Point Network (Rede Global de Trade Points), com o escopo de
interligar as diversas Trade Points espalhadas pelo globo. As Trade Points passaram, portanto,
a compartilhar informações, potencializando sua atuação.
 60

Figura 5 – Histórico das Trade Points

Fonte: elaboração própria, com base nos arquivos da Exportaminas.

Em 1999, o programa se desvinculou financeiramente das Nações Unidas, e em 2002

foi fundada a World Trade Point Federation, uma Organização não Governamental
Internacional, que conta com a filiação de mais de 100 Trade Points em cerca de 80 países.

A WTPF buscou transformar as Trade Points em “one-stop-shops”, ou locais onde

uma determinada empresa encontraria todo o auxílio necessário para realizar suas transações
comerciais internacionais, como orientaçãos em operações de exportação e importação,
informações relacionadas a comércio exterior, serviços de facilitação do comércio (através de
um sistema de oportunidades comerciais), erc.

No Brasil algumas Trade Points foram estabelecidas no final da década de 1990, e em

2000 já havia 11 delas em território brasileiro. Contudo, com a retirada do suporte financeiro
das Nações Unidas, a maioria das Trade Points brasileira não logrou êxito, encerrando suas
atividades. Para funcionar, as Trade Points necessitariam de suporte governamental, o que não
se apresentou viável na maioria dos casos.
 61

Atualmente, a única Trade Point em atividade no Brasil é a de Campinas, que foi a

primeira a ser implementada na América Latina, funcionando dentro do Aeroporto de
Viracopos há 16 anos. Em Fortaleza, estuda-se a implementação de uma Trade Point com
auxílio do governo cearense. Após 199l, a Trade Point de Campinas passou a ser gerida pela
Secretaria Municipal de Cooperação Internacional, órgão responsável pela atração de
investimentos do município, além de contar com diversos parceiros, como a INFRAERO, o
Banco do Brasil, a UNICAMP, entre outros.
A figura abaixo mostra a localização das Trade Points brasileiras até 2000.

Figura 6 – Localização das Trade Points Brasileiras até o ano 2000

Fonte: elaboração própria, com base nos arquivos da Exportaminas.

Basicamente, o objetivo das Trade Points é servir como uma fonte de informações de
comércio exterior e uma porta de acesso a redes comerciais. Todas as Trade Points oferecem
os seguintes serviços:

• Registro no GTDS (Global Trade Directory System) – uma enorme base de dados de
empresas de todo o mundo.

• Acesso ilimitado à base de dados do World Trade Point Federation, que interliga mais
de 100 Trade Points no mundo.

• Acesso direto do sistema ETO (Electronic Trade Opportunity) - uma Ferramenta

Eletrônica de Oportunidades de Negócios, onde o empresário pode postar e consultar
ofertas e demandas de produtos
 62

• Informação de provedores de serviços como bancos, seguradoras, transportadoras,

câmaras de comércio, etc.

• Informações acerca de oportunidades de negócios.

• Orientações às empresas nas transações de comércio internacional.

Ademais, a WTPF conta com uma série de parceiros que contribuem com os esforços
da ONG, como o International Trade Center, o Banco Mundail, a World Trade
Organization, Coface, CBI, Ernst & Young, UNECE e UNCTAD. A figura abaixo mostra
como cada um dos parceiros arrolados contribui para o esforço da WTPF.

Figura 7 – Partícipes da WTPF e sua contribuição

Fonte: elaboração própria, com base nos arquivos da Central Exportaminas.

 63

5. A ADESÃO DA FIEMG, FAEMG E SEBRAE AO ESFORÇO DA CENTRAL

EXPORTAMINAS

Em 2008, após intensa negociação, a FIEMG, a FAEMG e o SEBRAE firmaram

convênio com a SEDE, passando a integrar a rede da Central Exportaminas. A partir de então,
assistiu-se a uma complexificação ainda maior das atividades da Exportaminas, com o
surgimento de uma série de projetos em comum, culminando, no final de 2008, na iniciativa
de se definir uma estratégia conjunta para o comércio exterior de Minas Gerais.

Figura 8 – A Rosa dos Ventos da Central Exportaminas, mostrando as entidades parceiras e sua data de
adesão

Fonte: arquivos da SEDE.

A tabela abaixo detalha a natureza jurídica, a função, área de atuação e a origem dos
recursos de cada um dos convenentes, que doravante denominaremos parceiros.
 64

Figura 9- Parceiros da Rede Exportaminas

Fonte: elaboração própria, com base em arquivos da SEDE.

Como se pode observar, as instituições convenentes são bastante heterogêneas, sendo

entidades de direito público e privado, e possuindo áreas de atuação bastante diversas, porém,
em muitos momentos, complementares, conforme se verá nos parágrafos adiante.
Importante para o objeto deste estudo é delimitar as áreas de atuação complementar,
especificamente em Comércio Exterior, para esclarecer os potenciais benefícios de uma
atuação em rede dos parceiros supracitados. Para tanto, prosseguir-se-á a uma análise da
atuação da cada um dos parceiros, destacando-se as atividades relativas a comércio exterior e
à internacionalização das empresas. Ademais, analisar-se-á o engajamento de cada um deles
na rede da Central Exportaminas.
 65

5.1 Análise da Atuação dos Parceiros no referente a ações de Comércio Exterior

5.1.1 A Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico

A atuação da SEDE no tocante a ações de fomento ao comércio exterior e à

internacionalização das empresas compete, sobretudo, à Superintendência de Comércio
Exterior, vinculada à Subsecretaria de Assuntos Internacionais16.

Figura 10 – Área de Resultados e Projeto Estruturador pertinentes às ações relativas ao Comércio

Exterior

Fonte: SEPLAG/ PMDI 2007-2023 – Belo Horizonte, 2007.

Reputadas pelo PMDI como ações de alta relevância para o desenvolvimento

econômico do estado , as políticas de comércio exterior mineiro estão inseridas em uma das
onze Áreas de Resultados estabelecidas pelo Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado
(2007-2023), bem como pertencem ao Projeto Estruturador “Inserção Competitiva das
Empresas Mineiras no Mercado Internacional”.

16
É importante ressaltar que ao se tratar as ações relativas ao comércio exterio e quando forem feitas referências
a ações e políticas de governo, o período de análise utilizado é de 2002 a 2009, isto é, os dois mandatos do
Governador Aécio Neves.
 66

A figura 10 mostra os indicadores finalísticos da Área de Resultados “Investimento e

Valor Agregado da Produção”, à qual se subordina o Projeto Estruturador supramencionado,
em destaque.
É importante mencionar algumas das ações que compõem o referido Projeto
Estruturador, dentre elas:
• O desenvolvimento dos portos secos de Minas Gerais, com a atração de empresas para
os cinco portos secos existentes no Estado (Betim, Varginha, Juiz de Fora, Uberlândia
e Uberaba).
• A viabilidade dos vôos internacionais de carga e de passageiros no Aeroporto
Internacional Tancredo Neves, cujo objetivo é atrair vôos de forma a prover o
principal aeroporto de Minas Gerais de conectividade.
• O desenvolvimento do aeroporto industrial no Aeroporto Internacional Tancredo
Neves em parceria com a Infraero, com o escopo de aproveitar as favoráveis
condições logístiscas decorrentes da proximidade do aeroporto, aliando-se à maior
facilidade de desembaraço das mercadorias e componentes, com regime de suspensão
de tributos.
• Realização de eventos internacionais, com o objetivo de estreitar relações com
companhias aéreas, promover o AITN, e incrementar o conhecimento acerca de
comércio exterior através de seminários e conferências.
• O desenvolvimento de projetos para aumento da competitividade das empresas
mineiras, que diz respeito à participação da Central Exportaminas em uma série de
projetos de inteligência e promoção comercial, bem como de projetos conduzidos em
conjunto com entidades parceiras.
• A consolidação da Central Exportaminas.

Como se pode perceber, a SEDE desenvolve uma vasta gama de atividades

relacionadas ao comércio exterior, confiando à Central Exportaminas uma parcela importante
das ações desta área, destacando-se quatro projetos realizados através de financiamento do
Banco Mundial, quais sejam, a contratação de coaching de cooperativas para exportação, a
definição de estratégia conjunta para o comércio exterior de Minas Gerais, o projeto de
promoção comercial voltada para os Emirados-Árabes (mapeamento de oportunidades
comerciais para setores prioritários da economia mineira e formação de dois especialistas no
 67

mercado-alvo), e a realização de um estudo logístico para a exportação de perecíveis da região

do Jaíba.

5.1.2 O Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais

O Instituito de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais (INDI) mantém uma

significativa atuação internacional, visando à internacionalização da economia do Estado e ao
acesso das empresas mineiras a novos mercados e tecnologias.

Neste ínterim, o INDI realiza acordos com instituições estrangeiras, promove trabalhos
de prospecção de parceiros, associações, subcontratações, transferência de tecnologia e outras
modalidades de acordos de cooperação, além de trabalhar no apoio a missões de empresários
estrangeiros no Estado.

A maior contribuição do INDI ao esforço da Central Exportaminas foi, no entanto, a

designação de um funcionário dos quadros do BDMG, mas que estava cedido ao Instituto de
Desenvolvimento Integrado, para atuar como gerente, e posteriormente, diretor da Central
Exportaminas. Atualmente, a atuação deste parceiro na rede mostra-se periférica e pontual.

5.1.3 A BM&F Bovespa

Não obstante a BM&F Bovespa realize uma série de atividades pertinentes ao

Mercado Financeiro, interessa ao escopo deste estudo a atuação da Bolsa de Mercadorias e
Futuros na gestão de riscos.
A BM&F Bovespa oferece uma série de produtos no que se refere à gestão de riscos,
como os derivativos agropecuários, que são utilizados por empresas que desejam se proteger
do risco de preço de seus produtos e matérias-primas utilizadas. Através dos derivativos, as
empresas garantem a fixação dos preços de determinadas mercadorias, que podem vir a sofrer
impactos diretos de fatores externos, como clima, condições de solo e pragas, por exemplo.
Outra espécie de derivativos oferecidos pela BM&F consiste nos derivativos
financeiros, muito utilizados por empresas que almejam se proteger do risco das oscilações de
câmbio, juros e índices, entre outros. As operações de hedge cambial são bastante utilizadas
em operações de exportação, nos casos em que as empresas se valem de contratos futuros de
taxa de câmbio, reduzindo substancialmente os riscos nas exportações. A BM&F realiza
 68

cursos a empresários acerca de operações de Hedge Cambial, ministrados, em Belo

Horizonte, nas instalações da Central Exportaminas.
A BM&F Bovespa é outra entidade cuja participação na rede da Central Exportaminas
é limitada. A organização tem ocupa uma posição periférica na rede, com intervenções
pontuais.

5.1.4 O SEBRAE

A atuação do SEBRAE no concernente ao comércio exterior em Minas Gerais se dá

através do Núcleo de Promoção de Negócios Internacionais. O SEBRAE instituiu como um
de seus objetivos a criação de uma base sólida para a internacionalização sustentada das
Micro e Pequenas Empresas, incrementando a participação das mesmas nas exportações do
estado e possibilitando a aproximação da economia de Minas Gerais a mercados externos, em
consonância com suas peculiaridades.

No alcance deste objetivo, o Núcleo de Promoção de Negócios Internacionais

disponibiliza uma série de publicações, de modo a capacitar micro e pequenas empresas e
prepará-las para o ambiente global competitivo; organiza grupos setoriais de exportação,
formando consórcios de empresas identificadas como de elevado potencial para o mercado
externo, apoiando a sua participação em feiras internacionais, entre outras ações; promove
encontros de negócios onde são agendados contatos entre empresas compradoras no exterior e
empresas mineiras.

De acordo com o depoimento da Gerente da Unidade de Acesso a Mercados e

Relações Internacionais do SEBRAE de Minas Gerais, "a parceria com Central Exportaminas
foi o ponto de partida na construção de uma rota de desenvolvimento sustentável da
internacionalização das empresas de Minas Gerais a partir da convergência das atividades
implementadas e do atendimento às empresas e no compartilhamento da inteligência
comercial sobre mercados externos"17.

17
Declaração dada à Assessoria de Comunicação da Central Exportaminas, em 26 de agosto de 2009, em virtude
da comemoração dos cinco anos de sua existência..
http://www.exportaminas.com.br/noticias/noticia_conteudo.aspx?ca=1210
 69

O SEBRAE é um parceiro extremamente relevante para a rede da Central

Exportaminas, possuindo uma atuação destacada em projetos conduzidos conjuntamente, e
divulgando eventos e atividades da Exportaminas.

5.1.5 A FIEMG

Na Federação das Indústrias de Minas Gerais é o CIN – Centro Internacional de

Negócios que se incumbe de prestar, à indústria mineira, serviços de apoio ao comércio
exterior e de fomento à cooperação internacional.

O CIN trabalha no assessoramento e orientação das indústrias que buscam alternativas

e oportunidades de exportação, atualização e acesso a tecnologias avançadas, novos negócios
e formação de parcerias e joint-ventures. Um aspecto interessante é que o CIN/MG participa
da Rede CIN implantada pela Confederação Nacional da Indústria - CNI - que permite a
interação entre os Centros Internacionais das demais Federações de Indústria do País e que
tem procurado trabalhar em projetos conjuntos especialmente na divulgação, apoio e
participação em feiras e missões.

O CIN oferece os seguintes serviços às indústrias mineiras: capacitação e

treinamento, certificação de origem, desenvolvimento de negócios, promoção comercial,
programas internacionais, serviços de inteligência comercial (consultorias, perfil de países,
pesquisas de mercados, estatísticas, dentre outros serviços especializados). Ademais, a
FIEMG é responsável pela realização de Rodadas de Negócios entre empresários de diversos
países, apóia a participação de empresas mineiras em feiras internacionais e missões
comerciais no exterior, dentre outras atividades.
Carlos Eduardo Abijaodi, Superintendente de Desenvolvimento Empresarial da Fiemg,
elogiou o trabalho desempenhado entre governo e iniciativa privada neste esforço conjunto de
internacionalização das empresas mineiras, declarando que “a Exportaminas (...) promove a
articulação de diferentes entidades empresariais em busca de um objetivo comum: contribuir
para ampliar e consolidar a posição de destaque que o estado hoje ocupa no mercado
 70

internacional. Também nas ações de comércio exterior, Minas Gerais acertou no trabalho
conjunto entre governo e a iniciativa privada"18.
Do mesmo modo que o SEBRAE, a FIEMG é um parceiro central na rede da Central
Exportaminas. Desde sua adesão ao esforço conjunto da Exportaminas em 2008, diversos
projetos já foram iniciados com a colaboração dos parceiros, além da promoção de eventos
em conjunto. De fato, a proximidade das atividades entre a FIEMG e a Exportaminas faz com
que haja um grande potencial para o trabalho em parceria.

5.1.6 A FAEMG

A FAEMG - Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de Minas Gerais é a

entidade que representa os produtores rurais mineiros, contando com o envolvimento e a
participação de quase 400 Sindicatos filiados, que congregam mais de 400 mil pequenos,
médios e grandes produtores.

Além de representar e defender o produtor rural em todos os fóruns de decisões -

municipais, estaduais, nacionais e internacionais - a FAEMG coloca à disposição de seus
filiados e, por extensão, do produtor, diversos serviços nas áreas jurídica, econômica, sindical,
contábil, meio ambiente etc.

No concernente à sua atuação em ações relativas ao comércio exterior, a FAEMG tem

auxiliado em diversos trabalhos realizados pela Exportaminas, conforme se verá adiante,
fornecendo informações acerca do agronegócio em Minas Gerais, e participando em projetos
de exportação de frutas tropicais.

A FAEMG é um importante parceiro da rede da Central Exportaminas, embora não

apresente a pujança e abundância de recursos presente no SEBRAE e FIEMG, o que de certa
forma compromete sua capacidade de conduzir grandes projetos na rede. A Federação da
Agricultura de Minas Gerais tem contribuído, entretanto, através de seu quadro funcional, nos

18
Declaração dada à Assessoria de Comunicação da Central Exportaminas, em 26 de agosto de 2009, em virtude
da comemoração dos cinco anos de sua existência..
http://www.exportaminas.com.br/noticias/noticia_conteudo.aspx?ca=1210
 71

projetos relativos ao agronegócio realizados pela Central Exportaminas, em decorrência de

sua expertise e proximidade com o setor produtivo agrícola.
 72

6. EVIDÊNCIAS DE GESTÃO EM REDE

6.1 Flexibilidade

Há uma série de características que indicam a existência de um modelo de gestão em

rede na relação entre a Central Exportaminas e seus parceiros. Neste capítulo estas
características serão investigadas.
A primeira delas diz respeito à estrutura flexível da Exportaminas, que não é uma
instituição formal, não possuindo natureza jurídica pública ou sequer privada, e não
integrando a estrutura formal da Secretaria de Desenvolvimento Econômico.
O fato de não se formalizar confere à Exportaminas grande flexibilidade. Seus projetos
são conduzidos com o auxílio da Fundação de Desenvolvimento do Ensino e Pesquisa, após a
assinatura, em 2006, de um contrato entre esta instituição e a SEDE. Através do contrato, a
FUNDEP atua como uma administradora dos projetos da Exportaminas, conduzindo o projeto
“Inteligência Comercial Internacional”. A SEDE, por sua vez, transfere uma verba
orçamentária trimestral à fundação, que é responsável por entregar, em contrapartida, uma
série de produtos acordados.
Este arranjo contratual traz à Exportaminas grandes vantagens em termos de
flexibilidade, tanto na contratação de pessoal, em regime celetista, quanto em procedimentos
diversos de compras e contratação de serviços de terceiros, sem os dispendiosos
procedimentos licitatórios.
Uma ressalva é necessária, contudo. Nem sempre a ausência de personalidade jurídica
trouxe apenas benefícios à Exportaminas, que precisou, necessariamente, recorrer à SEDE
todas as vezes em que devia firmar algum convênio ou contrato, oneroso ou gratuito, de
maneira a conformar-se com as disposições do direito brasileiro. De fato, em todos os
convênios firmados, é a SEDE que responde pelas obrigações, e a assinatura dos documentos
têm, por isso, que se submeter aos trâmites internos da Secretaria.

6.2 Relações Horizontais

Não há qualquer relação de subordinação na rede de parceiros da Exportaminas, sendo

as organizações autônomas, e as relações horizontais. Cada uma das entidades possui sua
própria missão, seus próprios projetos e seu próprio orçamento.
 73

Embora as organizações conduzam projetos conjuntamente, nenhuma delas se submete

hierarquicamente à outra, o que nos remete a outra evidência de gestão em rede: a formação
de consenso nas tomadas de decisão.
Isto é bastante claro quando analisamos o processo de formulação de uma Estratégia
Conjunta para os Parceiros e construção de um Mapa Estratégico para o comércio exterior de
Minas Gerais. Em 2008, com o ingresso dos novos parceiros, a Central Exportaminas propôs
que se elaborasse, com o auxílio de todos, uma Estratégia de atuação das entidades em prol do
comércio exterior mineiro.
Para conduzir os trabalhos de formulação de estratégia conjunta supracitada, foi
contratado um consultor externo, que dividiu o processo de formulação das bases para a
estratégia conjunta em duas etapas. Na primeira, realizou-se um alinhamento sobre a situação
atual do comércio exterior do Estado a partir da identificação das principais potencialidades e
vulnerabilidades e uma breve descrição da situação desejada a partir da construção de um
esboço de mapa estratégico. Na segunda etapa, alinharam-se as diretrizes preliminares a partir
da definição de mercados-alvo e setores prioritários, o que foi feito através de entrevistas com
as instituições participantes e uma dinâmica com empresários indicados por estas, que
representavam uma amostra do público-alvo das intervenções a serem implementadas.

Uma das preocupações presentes na formulação de uma estratégia em comum para os

partícipes da Central Exportaminas era de determinar mercados-alvo e setores prioritários. A
focalização nas políticas de promoção de comércio exterior é uma necessidade reconhecida
por muitos estudiosos do tema. Conforme esclarece Pinheiro (2002):

Em um contexto de escassez de recursos financeiros, humanos e institucionais,

como é o caso do Brasil, um elemento importante de qualquer estratégia de
promoção de exportações é a definição do público-alvo a ser prioritariamente
focado. Em outras palavras, a identificação de que tipos de produtos, mercados e
empresas têm maior potencial de produzir uma significativa expansão das
exportações com os recursos e o tempo disponíveis para tal. (PINHEIRO, 2002,
p.14)

A definição dos mercados-alvo e dos setores prioritários ocorreu por meio de reuniões
entre os parceiros, atingindo o consenso de todos, o que, notadamente, fortaleceu a
consecução dos objetivos em comum. Estabelecidos mercados e setores a serem priorizados, a
atuação das várias instituições seria mais focada, obtendo melhores resultados.
 74

Posteriormente, em 2009, o trabalho foi ainda mais aprofundado, com a contratação de

uma empresa, com recursos do Banco Mundial, para elaborar um Mapa Estratégico que
indicasse os rumos de intervenção para os próximos vinte anos, favorecendo a integração das
políticas deste setor e produzindo sinergia através do esforço conjunto.

6.3 Alavancagem de Recursos (resource leverage)

A literatura de redes sugere, muitas vezes, que este tipo de gestão favorece a
alavancagem19 de recursos, sejam estes recursos financeiros, de conhecimento ou outros.
A ampliação das atividades da Exportaminas, com a entrada dos novos parceiros, foi
acompanhada por um incremento substancial de seu orçamento. Entre 2006 e 2009, o
orçamento da Central Exportaminas cresceu mais de 500%, atingindo o patamar de 2,9
milhões de reais em 2009.
O incremento dos recursos do tesouro estadual destinados à consolidação da Central
Exportaminas se justifica, em grande parte, pelo aumento do número de projetos em que a
Exportaminas passou a participar, através dos convênios firmados com os participantes da
rede.
Os projetos abaixo, conduzidos em conjunto com a FIEMG e o SEBRAE, são bons
exemplos da alavancagem dos recursos financeiros. Com a contribuição financeira de
diversos parceiros, é possível aumentar a abrangência dos projetos, tanto no referente ao
escopo, quanto às empresas beneficiadas.

19
O termo alavancagem é a tradução literal do termo leverage, em inglês, e significa estimular,
incentivar, promover. Neste estudo, o sentido que buscamos é exatamente a capacidade de levantar mais recursos
através do esforço conjunto.
 75

Figura 11 – Alavacagem de Recursos em Alguns Projetos Realizados em conjunto entre a Exportaminas

e os parceiros.

Fonte: elaboração própria, com base nos arquivos da Central Exportaminas.

Há também a contribuição proveniente da reunião, em um projeto, de especialistas de

cada instituição, o que enriquece sobremaneira a condução do projeto, dada a variedade dos
conhecimentos da cada instituição.
 76

6.4 Projetos em comum

A realização conjunta de projetos é uma evidência cabal da atuação em rede. Após o

ingresso dos novos parceiros, uma série de projetos passou a ser realizada em conjunto. O
quadro abaixo mostra apenas alguns deles, realizados no ano de 2009, todos com o apoio da
Exportaminas, seja través de recursos financeiros, humanos, ou físicos.

Figura 12– A participação da Central Exportaminas, através da SEDE, em projetos dos participantes da rede

Fonte: elaboração com base em arquivos da SEDE/ Central Exportaminas.

Em cada um dos projetos, uma das instituições atua como líder, e conta com o apoio
das demais, sem haver, contudo, uma relação de hierarquia.
Dada a vasta quantidade de projetos conduzidos pelos parceiros da Central
Exportaminas, este estudo se limitará a citar alguns deles, de forma sucinta, apenas de forma a
evidenciar o caráter colaborativo presente na interação entre os partícipes na condução
conjunta dos projetos.
O quadro abaixo traz uma visão mais completa das atividades da Central
Exportaminas, com todos os principais projetos e as parcerias estratégicas que auxiliam em
sua condução.
 77

Figura 13 – Plano de Trabalho da Central Exportaminas em 2009, que mostra todos os principais
projetos e parceiros em sua execução

Fonte: arquivos da Central Exportaminas.

6.4.1 Missões Comerciais

A Central Exportaminas passou a apoiar de forma mais consistente as diversas missões

comerciais promovidas pela FIEMG, enviando funcionários para prospectar oportunidades de
negócios para empresas mineiras, sobretudo na área de agronegócios. Nestas missões, a
FIEMG pôde contar também com o apoio dos partícipes FAEMG, SEBRAE e SEDE.

6.4.2 Projeto de Exportação de Limão do Jaíba

O Projeto de Exportação de Limão do Jaíba é um dos projetos mais importantes

conduzidos pela Central Exportaminas, envolvendo ações de inteligência comercial,
identificação de mercados, certificação dos produtores e logística. Este projeto conta com o
expressivo apoio da FAEMG, SEBRAE, CEASA, e Central Jai.
 78

A SEDE tem empreendido esforço considerável na promoção das exportações de

frutas tropicais do Jaíba, havendo contratado, em 2009, com recursos do Banco Mundial, uma
empresa de consultoria que se incumbiria de fornecer, basicamente, três produtos principais:
• Exame das condições logísticas do Jaíba, que são consideradas problemáticas,
e realização de recomendações para aprimoramento de estradas, rodovias, além
da sugestão do modal mais adequado para o escoamento da produção do Jaíba
para os mercados interno e externo.
• Exame da viabilidade de instalação de um centro de perecíveis nas imediações
do Aeroporto Internacional Tancredo Neves, através de análises de demanda e
acessibilidade de vôos para os potenciais mercados-alvo.
• Elaboração de um plano de marketing para os produtos do Jaíba, o que inclui a
formulação de estratégias para adequação dos produtos, divulgação,
participação em feiras e eventos, etc.
À Central Exportaminas coube conduzir a contratação da empresa consultora, além de
realizar as atividades de coordenação dos agentes envolvidos e acompanhamento dos
trabalhos.

6.4.3 Criação de Pavilhão Internacional na Feira Superminas

A criação de um pavilhão internacional na maior feira supermercadista de Minas

Gerais é outro projeto conduzido pela Exportaminas desde 2008, e que conta com o apoio da
Federação das Indústrias de Minas Gerais e do SEBRAE, além da AMIS (Associação Mineira
de Supermercados.
Através do pavilhão internacional, as entidades pretendem fomentar as exportações
através das empresas atacadistas, transformando-as em trading companies, explorando este
nicho de mercado ainda pouco conhecido.

6.4.4 Projeto de Extensão Industrial Exportadora

O PEIEX – Projeto de Extensão Industrial Exportadora foi originalmente desenvolvido

pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e a Agência
Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos, (APEX Brasil), a partir da percepção
da necessidade de se estabelecer uma ferramenta que elevasse o nível de competitividade das
 79

empresas, através da modernização e capacitação empresarial, e da inserção de inovações

técnicas, gerenciais e tecnológicas.
O PEIEX é descrito por seus formuladores como sendo um sistema de resolução de
problemas técnico-gerenciais e tecnológicos. Aplicado em todo o território nacional, em
Minas Gerais o PEIEX é coordenado pela FIEMG, através do Instituto Euvaldo Lodi (IEL-
MG). O convênio firmado entre a FIEMG e a APEX-Brasil, prevê o atendimento de 1344
empresas instaladas nas regiões Metropolitana de Belo Horizonte, Zona da Mata, Sul de
Minas, Centro-oeste, Vale do Aço e Triângulo Mineiro, por técnicos extensionistas do Núcleo
Operacional (NO) do PEIEX. Cada Núcleo Operacional ofertará assistência técnica gratuita
nas áreas de administração e organização, produto e manufatura, finanças e custos, vendas e
marketing, recursos humanos e comércio exterior.
A Central Exportaminas adicionou-se ao esforço operacional deste projeto,
participando da fase inicial, de constituição do banco de dados das empresas a serem
beneficiadas pelo programa, e através do repasse de recursos do tesouro estadual para
implementar as melhorias nas empresas identificadas através do diagnóstico realizado pelos
técnicos especializados da FIEMG.

6.4.5 Projeto de Apoio a Inserção Internacional de Pequenas e Médias Empresas

Brasileiras

Este projeto, coordenado pela FIEMG, através do Centro Internacional de Negócios, e

realizado em conjunto com o MDIC, a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, a
FAPEMIG, o SEBRAE e a Exportaminas, tem por objetivo promover o desenvolvimento e a
internacionalização de pequenas e médias empresas e consolidar sua presença no mercado
externo, criando uma oferta produtiva permanente para exportação, com foco no mercado da
União Européia, que é a grande financiadora do projeto. No projeto, foram escolhidos através
de consenso formado pelos agentes participantes, alguns setores prioritários dentro dos quais
se inserem as empresas escolhidas, quais sejam, alimentos e bebidas, metal-mecânica,
calçados, perfumaria e cosméticos.

Dentre as atividades previstas estão a realização de diagnósticos dos setores

contemplados, definição de estratégias de ação para cada empresa, elaboração de planos de
trabalho, capacitação técnica para o comércio exterior, adequação de processos, produtos e
 80

embalagens para o mercado externo, promoção comercial e efetivação de negócios. A atuação

da Exportaminas neste projeto consiste na realização de um estudo para o mercado de
alimentos e bebidas, com a análise de informações macroeconômicas, bem como a
observação da situação do setor e seu estado tecnológico, dos canais de distribuição e
comercialização dos produtos, das barreiras tarifárias, das preferências do mercado, do
ambiente regulatório, entre outros.

A tabela abaixo traz um resumo dos projetos apresentados neste trabalho.

Tabela 4 – Resumo dos Principais Projetos realizados em conjunto

Fonte: elaboração própria, com base nos arquivos da Central Exportaminas

 81

6.5 Ponderações acerca das Evidências observadas

A adesão dos parceiros FIEMG, FAEMG e SEBRAE foi determinante para o

estabelecimento da rede. Somente após o seu ingresso, é que o arranjo colaborativo tomou
forma de uma rede de fato, pois foi a partir de então que se iniciaram projetos de grande
relevância para o comércio exterior mineiro envolvendo, conjuntamente, entidades do setor
público e privado.
A participação da Exportaminas nos projetos liderados por outras entidades é ainda
pouco siginificativa, limitando-se, muitas vezes, ao financiamento e acompanhamento destes.
A acurada avaliação acerca dos impactos positivos decorrentes do arranjo de redes da
Exportaminas e seus parceiros exige certamente um estudo mais profundo, conjugado com o
estabelecimento de parâmetros que possibilitem a mensuração efetiva desses benefícios. É
possível, no entanto, observar aspectos bastante positivos, sobretudo na contribuição das
entidades de classe e do SEBRAE nos projetos conduzidos pela Exportaminas, e,
destacadamente, no trabalho, ainda em curso, de elaboração de uma Estratégia conjunta para o
comércio exterior mineiro. Será realmente interessante verificar, futuramente, o
comprometimento das entidades parceiras com os objetivos traçados por esta estratégia, e seu
alinhamento em relação a esta. Caso isto venha a ocorrer efetivamente, haverá, sem dúvida,
benefícios advindos do trabalho em conjuto.
O fato é que, atualmente, o trabalho realizado em conjunto pelos parceiros é
relativamente limitado. É inconteste que as entidades podem ampliar significativamente sua
atuação integrada, havendo um latente potencial para a realização de ações conduzidas pela
rede.
Infelizmente, a rede ainda não consegue integrar os esforços de forma plena, havendo
diversas ações efetuadas isoladamente pelas instituições, que seriam provavelmente realizadas
de maneira mais eficaz de forma integrada. A promoção comercial é um exemplo
emblemático disto.
Evidentemente, há numeroso fatores exógenos que interferem nesta integração, como
o recente questionamento, por parte de políticos e doutrinadores, acerca da legitimidade de
entidades como o SEBRAE, além das pressões pela redução de encargos e contribuições
sociais. Não se pode ignorar a influência destes fatores como obstáculos à delegação de ações
à rede da Central Exportaminas. SEBRAE e FIEMG possuem interesses e agendas próprios, e
isto nos remete à tensão abordada no segundo capítulo, de legitimidade interna versus
legitimidade externa. As organizações demonstram, muitas vezes, uma certa relutância em
 82

abdicar de certas atividades realizadas internamente, mesmo que elas possam ser feitas de
maneira mais eficaz através do esforço conjunto, pois têm receio de perder espaço e, com
isso, legitimidade.
Finalmente, no caso estudado, as evidências denunciam a existência de uma
organização líder, como integradora da rede. Isto é bastante claro principalmente quando
consideramos que: são repassados à Exportaminas exclusivamente recursos da SEDE; a
Secretaria teve a iniciativa de sua criação e provocou as demais entidades, convidando-as a
fazer parte do esforço institucional; vários projetos conduzidos pela Exportaminas estão
diretamente vinculados à SEDE, como é o caso das contratações de consultorias com recursos
do Banco Mundial. Ademais, a SEDE é a única entidade a estabelecer elos com todos os
demais participantes da rede.
 83

7. CONCLUSÃO

Conforme este trabalho mostrou, políticas de comércio exterior estão imersas num
ambiente de complexidade e multiplicidade atores. Mesmo quando tratamos do simples
fornecimento de informações ao empresário, observamos uma intensa fragmentação dessas
informações, presentes em diversas organizações diferentes.

O sucesso da política de comércio exterior, dada a variedade das ações e

multiplicidade de agentes públicos e privados envolvidos em cada um dos eixos de
intervenção, exige um grande esforço de articulação, de modo a potencializar os resultados e
integrar as ações.

Neste sentido, o modelo de gestão em rede oferece uma boa proposta na forma de
arranjos de colaboração e articulação de múltiplas entidades. Este modelo tem ganhado força
nos últimos anos, o que pode ser explicado de duas maneiras. Primeiramente, em decorrência
das mudanças sociais advindas do século XXI, com a era da informação, crescimento
exponencial da tecnologia, e a dispersão do poder, que ensejam a demanda cada vez maior das
pessoas por flexibilidade, rapidez e soluções customizadas, e não as de tamanho único
oferecida pelas burocracias hierárquicas tradicionais. Um segundo argumento parte
justamente do princípio de que o modelo burocrático encontra limitações para lidar com a
complexidade dos problemas atuais, sendo a gestão em rede uma das alternativas para
solucioná-los.

A proposta da gestão em rede é justamente a de uma governança multi-organizacional,

com autonomia legal dos parceiros - porém grande interdependência que se consubstancia na
união dos esforços para a consecução de objetivos em conjunto, sem, contudo, abandonar os
objetivos individuais de cada organização.

Características marcantes desta forma de gestão são a horizontalidade, a flexibilidade

dos arranjos, e a sinergia advinda da parceria, já que uma organização sozinha não
conseguiria produzir os resultados ao mesmo nível que a rede de parceiros. A atuação da
Central Exportaminas e de suas entidades parceiras revelou uma série das características
supramencionadas, o que ensejou a elaboração desta monografia.
 84

A Exportaminas passou por consideráveis mudanças desde sua criação, em 2004. É

possível inferir que a adesão da FIEMG, FAEMG e SEBRAE foi determinante para a
configuração de um arranjo em rede, pois, após o seu ingresso, foi possível iniciar projetos de
relevância em conjunto, e iniciou-se o processo de elaboração de uma Estratégia para o
comércio exterior mineiro, comum para todos os parceiros. Assim, de centro de informações a
pequenos e micro empresários, a Central Exportaminas se transformou de forma inconteste
numa entidade articuladora das ações de fomento ao comércio exterior mineiro, além de um
escritório de excelência em projetos e ações de inteligência comercial, promoção comercial, e
fomento à cultura exportadora.

Conforme foi mostrado, a intervenção de governos com intuito de incrementar o

comércio exterior deve cobrir, conforme apontado por Pinheiro & Giambiagi, basicamente
cinco eixos: acesso à informação, adaptação às normas e especificações exigidas no exterior,
redução da burocracia, investimento em logística, e aumento da competitividade das empresas
no mercado internacional. A atuação da Exportaminas está presente em todas estas áreas de
intervenção, em maior ou menor grau, e embora não seja o objetivo deste trabalho mensurar a
eficiência na realização das políticas públicas de comércio exterior, ou a eficácia no alcance
de seus objetivos, é possível inferir, com base na adequação da atuação da Central
Exportaminas e seus parceiros nos eixos indicados pelos autores, que eles estão, pelo menos a
princípio, no caminho certo.

Hoje, cinco anos após sua criação, é possível afirmar que a Central Exportaminas
desempenha um papel de integração e articulação de políticas de comércio exterior. É
precisamente nesta articulação e interdependência dos parceiros na condução de projetos que
reside a principal preocupação deste trabalho. Afinal, com base nas características observadas
na Exportaminas, podemos falar num modelo de gestão em rede? Tudo indica que sim. Esta
constatação por si só, contudo, é bastante incipiente, fazendo-se necessário investigar suas
implicações para a Central Exportaminas e suas perspectivas para o futuro.

Um dos desdobramentos desta constatação é, por exemplo, a identificação do modelo

de gestão da rede. Vimos que, embora em muitos aspectos a rede da Central Exportaminas se
assemelhe ao modelo de gestão compartilhada, especialmente no tocante à relação entre os
participantes, nos processos de tomada de decisão, que ocorrem sempre de forma consensual,
e pelo fato de que há alternância na liderança dos projetos realizados em conjunto, o modelo
de gestão que melhor se enquadra no caso em questão é o da gestão por uma organização líder
 85

– a SEDE. Várias são as evidências que corroboram esta assertiva: a começar pelos recursos
para a manutenção da Central Exportaminas, que provém exclusivamente da SEDE; ou
mesmo pelo fato de que a indutora da criação da Exportaminas foi a Secretaria, e a mesma foi
a responsável por atrair os demais parceiros. A SEDE é, sem dúvida, a entidade preponderante
na rede e cuja contribuição é vital para a existência futura da Central Exportaminas.

O sucesso da rede da Exportaminas depende em grande parte do envolvimento e

comprometimento dos parceiros, o que exige um grande esforço e pode gerar frustrações. Os
parceiros, conforme visto, possuem graus variados de engajamento na rede. Enquanto alguns,
como o INDI e a BM&F assumem posições periféricas, a SEDE, a FIEMG, a FAEMG e o
SEBRAE desenvolvem cada vez mais as relações de parceria, fortalecendo os laços internos
da rede.

Todavia, observa-se que mesmo os parceiros mais atuantes ainda não atingiram todo
seu “potencial colaborativo”. Em muitos projetos, a Exportaminas tem atuação limitada aos
aportes financeiros; muitas ações permanecem sendo conduzidas pelas organizações
isoladamente, malgrado haja incontestáveis benefícios advindos da integração dos esforços.

Um aspecto de grande relevância abordado por este trabalho diz respeito à tensão
existente entre flexibilidade e establidade nas redes. A ausência de personalidade jurídica da
Exportaminas, articuladora da rede, traz um perigo potencial de sua dissolução caso as
diretrizes políticas ou lideranças do governo venham a mudar. Em contrapartida, a
Exportaminas está isenta da maior parte dos procedimentos burocráticos a que se submete a
Secretaria de Desenvolvimento Econômico, e a eventual aquisição de personalidade jurídica
ou sua incorporação na estrutura hierárquica da SEDE pode comprometer os benefícios
provenientes de sua flexibilidade. No entanto, haja vista que autores como Provan & Kenis
(2007) afirmam que a preponderância da flexibilidade sobre a estabilidade caracteriza redes
cuja duração é determinada, destinadas a subsistir a curto prazo, e uma vez que este
claramente não era o intuito da SEDE quando da criação da Exportaminas, é recomendável
que se empreenda ações no sentido de majorar sua estabilidade como instituição.

É difícil, entretanto, tecer considerações e formular conclusões mais profundas, dada a

novidade da rede da Central Exportaminas. Com o ingresso da FIEMG, FAEMG e SEBRAE
apenas em 2008, e a definição de uma estratégia conjunta para o comércio exterior iniciada no
final deste ano, ainda é cedo para prever de forma consistente os rumos que a rede irá tomar.
 86

Será interessante observar se ocorrerá de fato um comprometimento dos parceiros com

relação à Estratégia para o comércio exterior traçada, pois, se houver um grande alinhamento
das entidades em relação aos objetivos delineados para a ação conjunta, assistiremos a um
inegável fortalecimento da rede, além, é claro, dos benefícios da ação colaborativa.

O exame da atuação de cada parceiro no fomento ao comércio exterior aponta, grandes

potencialidades de atuação da rede. Não obstante ainda haja uma certa ausência de integração
de certas ações, as entidades já realizam uma série de projetos em conjunto, produzindo
sinergias com a alavancagem de recursos e o aproveitamento da expertise de cada
organização. A heterogeneidade dos parceiros torna o alcance da rede consideravelmente
grande, e as possibilidades de atuação conjunta numerosas.

É importante lembrar, em contrapartida, que este trabalho mostrou que a gestão em

rede não traz somente benefícios, mas também grandes desafios, sobretudo no tocante à
coordenação, accountability, e geração de consensos – todos estes serão enfrentados, a seu
tempo, à medida em que a rede da Central Exportaminas amadurece. Cabe ressaltar, ademais,
que na gestão em rede, a eficiência é muitas vezes sacrificada em prol da inclusão, e que isto
se torna mais grave à medida em que o número de participantes da rede aumenta.

Finalmente, é importante frisar que o modelo de gestão em rede, não obstante suas
virtudes, não substitui de maneira nenhuma o modelo burocrático, que ainda prepondera nas
organizações. A gestão em rede surge como um modelo alternativo, ideal para situações
especiais, sobretudo na presença de problemas complexos, que serão melhor solucionados,
com a atuação conjunta de diversos atores, em relações não-hierárquicas. Este é,
indubitavelmente, o caso das políticas de comércio exterior.
 87

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