OPOSICIONES

CONSELLERIA DE SANITAT

Auxiliar Administrativo

Temario especifico categoría Auxiliar

Tema 5:
El acto administrativo. La motivación. Notificación y
publicación. Eficacia y validez de los actos
administrativos. Nulidad y anulabilidad.
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A. El acto administrativo.
1. Concepto:
Ninguna Ley recoge una definición del acto administrativo. Sin embargo, vamos a ver
algunos rasgos que lo definen:
• El acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte de la
Administración: o bien crea cargas y obligaciones a los administrados o bien les
otorga beneficios o derechos. El acto administrativo implica un obrar de la
Administración con una transcendencia exterior hacia los administrados.
• Los actos administrativos son jurídicos y suponen actuaciones concretas en
oposición a las normas que tienen transcendencia para conductas generales.
• Tienen un carácter declarativo que los diferencia de los actos materiales. Por
ejemplo, La orden de derribo de una finca ruinosa es un acto administrativo,
declara una conducta a seguir, pero no es la ejecución del derribo que es un
mero acto material conectado con aquel.
• El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo:
• Declaración de voluntad: Otorgar una licencia.
• Declaración de deseo: Elaborar una propuesta de resolución que se
somete a otro órgano distinto.
• Declaración de conocimiento: Certificar las calificaciones de un alumno de
un centro público.
• Declaración de juicio: Resolver recursos administrativos y emitir informes
y dictámenes.
• El acto administrativo es, esencialmente, unilateral, sin que requiera mediación
de voluntad del sujeto destinatario para alcanzar validez. El acto administrativo
se encuentra regulado por el Derecho Administrativo. Puede encontrarse
regulado por cualquier norma jurídico-administrativo, y no solo por la Ley
39/2015 o la Ley 40/2015.
• El acto administrativo es dictado, normalmente, por una Administración
Pública, que es fiscalizable, como regla general, ante la jurisdicción contencioso-
administrativa.

2. Elementos.
a) Elementos subjetivos.
Es decir, el sujeto u órgano productor del acto, que debe ser necesariamente un sujeto
de la Administración. El órgano, además, debe ser competente para producir el acto.
En caso contrario, el acto nacería viciado inicialmente por falta de competencia, con
trascendencia para su nulidad si esta competencia es manifiesta, por razón de la materia
o del territorio, o para su anulabilidad en otro caso.
También se deben cumplir determinadas condiciones personales respecto al sujeto
productor del acto, de ahí que en los art. 23 y 24 de la Ley 40/2015 se establezcan
ciertas reservas cuando las autoridades o los funcionarios tengan interés personal en el
asunto, cierto grado de parentesco, etc

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b) Elementos objetivos.
Entre los elementos objetivos podemos destacar el contenido. El contenido es la
declaración que el propio acto realiza.
b1) El contenido debe ser ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y
adecuado al fin del acto, conforme al artículo 34 de la Ley 39/2015.
El contenido por tanto debe ser:
• Lícito: ajustándose al ordenamiento jurídico.
• Razonable: de acuerdo a lo que se propone.
• Posible: el acto no puede tener características que lo conviertan en inviable.
El contenido del acto, además, puede ser: esencial, natural y accidental.
• Esencial: es aquel que siempre y en cualquier caso debe acompañarle, puesto
que sin ello el acto carecería de eficacia e incluso de su propia existencia.
Ejemplo: en una autorización de obras, en el acto de la licencia debe expresar
claramente si se permite o no construir el edificio, si se omite tal declaración no
se ha decidido en cuanto a un elemento esencial del acto.
• Natural: es aquel que es consustancial al propio acto, es decir, que aún sin
expresa mención se sobreentiende. Ejemplo: si se concede una licencia se
presupone que el edificio ha de ser edificado bajo la vigilancia de un arquitecto
o aparejador, según la importancia de la construcción.
• Accidental: solo se toma en consideración cuando la propia Administración lo
introduce expresamente. Los elementos accidentales del acto son:
• La CONDICIÓN. Por ejemplo, en el caso de licencia de obras la condición
podría ser la retirada de dicha licencia si la Administración decide, en el
plazo de un mes, utilizar este terreno para, modificando el plan urbano,
trazar una calle.
• El TÉRMINO. Consiste en que la Administración fija un plazo determinado
para la producción de los efectos del acto. Así la licencia puede ser dada
salvo la salvedad de que si la casa no se construye en dos años, queda
sin efecto.
• El MODO: en que se dan las circunstancias que pueden acompañar a la
ejecución de tal acto, la licencia de construcción puede concederse con la
adición de que habrá de construir un aparcamiento subterráneo.
b2) Los presupuestos de hecho: otro de los elementos objetivos del acto. Son
aquellas circunstancias exteriores que justifican y determinan la producción del acto, sus
efectos, alcance y sentido. Ejemplo: en la licencia de obras el presupuesto de hecho
sería la existencia de un solar. Multa: que el vehículo sea del sancionado y efectivamente
esté mal aparcado.
b3) La causa: Sería la concreta razón o finalidad por la que se dicta una acto
determinado, el porqué de los actos administrativos. Ejemplo: en la licencia la posibilidad
de construir en un solar de acuerdo con las ordenanzas.
b4) El fin: Sería el para qué. Lo que se persigue con ese acto, sería la finalidad prevista
en la norma para el acto administrativo. Ejemplo: en la licencia de obras para que
efectivamente se construya un inmueble.
Para que el acto administrativo resulte válido, el fin y la causa deben coincidir. El acto
debe dirigirse a la finalidad prevista por el ordenamiento jurídico.

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c) Elementos formales.
Un acto administrativo necesita determinadas formalidades para que efectivamente
exista. El elemento formal hace referencia a los requisitos formales que se imponen para
su elaboración y producción de un acto administrativo. El cauce formal mediante el que
se produce el acto administrativo es el procedimiento administrativo.
Declaración: ésta ha de ser idónea para que pueda exteriorizarse el contenido del acto;
no basta con que el órgano colegiado o unipersonal haya llegado a una decisión, debe
exteriorizarla, normalmente de forma expresa pero también existen los actos presuntos
que se materializan a través del silencio administrativo, es decir, a través de la pasividad
de la Administración el ordenamiento deduce determinadas consecuencias.
Volvamos a los actos expresos que son la mayoría de los actos. La forma de declaración
es normalmente escrita. El art. 36 de la Ley 39/2015 nos dice que los actos
administrativos se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita
otra forma más adecuada de expresión y constancia. En el propio artículo se establecen
determinados actos en los cuáles los órganos administrativos puedan ejercer su
competencia de forma verbal, pero esto es excepcional.
Existen las siguientes formas de expresión del acto administrativo:
• Escrita
• Oral o verbal
• Mímica y acústica
• Automática
Notificación: No basta con que la Administración refleje una constancia de dicho acto.
Es necesario que se haga constar a los interesados. La notificación de los actos
administrativos es para los particulares requisito de eficacia de lo dispuesto en ellos.

3. Clases.
a) En cuanto a sus efectos para los particulares o su contenido.
a1) Actos favorables: cuando amplían las posibilidades jurídicas de los administrados.
• Admisiones: Suponen la atribución a los administrados de un status jurídico.
Los que comportan la incorporación de un sujeto al uso de un servicio público,
como la matriculación en un centro de educación.
• Concesiones: Implican la adjudicación de determinadas potestades,
originariamente administrativas. No existe un derecho previo, pero la
Administración lo crea. Por ejemplo, no se tiene derecho a usar el dominio público
de manera que se impida el disfrute de los demás, pero la Administración puede
otorgar una concesión de dominio público, y permitir el uso privativo del bien, en
cuyo caso está creando el derecho y no autorizando el ejercicio de un derecho
preexistente. Ejemplo: concesión minera.
• Autorizaciones: Se distinguen de la concesión en que no origina derechos
nuevos para los particulares y solo remueven límites que la Administración había
impuesto para el ejercicio del derecho preexistente. Ejemplo: autorización de
caza.

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• Aprobaciones: Constituyen un requisito posterior a determinados hechos los

cuales son válidos en sí, pero ineficaces hasta tanto no medie la intervención de
la Administración.
• Dispensas o exenciones: Son aquellos actos favorables que excepcionan una
prohibición general anterior. Ha de estar, normalmente, prevista por la Ley.

a2) Actos desfavorables: son aquellos que restringen la esfera jurídica de los
particulares.
• Actos de sanción: Supone una retribución negativa de una conducta ilegítima.
Ejemplo: multa.
• Expropiaciones: no implican una conducta ilegítima, sino que transforman
derechos de la esfera privada a la pública o a otra privada en aras al interés
público.
• Órdenes preceptivas u obligaciones: Son aquellas que imponen
determinadas conductas a los particulares, que antes no venían obligados a
seguir. Ejemplo: la fijación de un horario en fiestas navideñas o la orden de
derribo de un edificio.
• Prohibiciones: Actos que vetan determinadas conductas que antes eran
posibles. Ejemplo: penetrar en un determinado recinto o el tránsito de vehículos
por una vía.

La distinción entre actos favorables y desfavorables da lugar a una serie de

consecuencias:
• Los actos desfavorables han de encontrarse siempre motivados en tanto que
los actos favorables pueden carecer de motivación.
• Asimismo, la Administración puede revocar los actos desfavorables, en principio
con cierta libertad, mientras que los actos favorables han de someterse a un
riguroso procedimiento para poder ser eliminados, al reconocerse en ellos un
derecho a los interesados.

b) En cuanto a los sujetos.

En cuanto a los sujetos receptores o destinatarios de los actos: son los administrados.
Podemos distinguir entre: actos dirigidos a los ciudadanos en cuanto tales, no sometidos
a especiales relaciones con la Administración, y actos dirigidos a grupos de ciudadanos
que están en una especial relación de sujeción con la Administración. Por ejemplo; el
ciudadano simple no cualificado, es objeto, por ejemplo, de la simple actuación policial
de la Administración que vela por el orden y la seguridad pública. Y por otro lado
ciudadanos que tienen un status especial con la Administración. Los actos dirigidos, por
ejemplo, a los transeúntes de una vía pública tienen una legitimación y un contenido
posible distinto al de un concesionario.
b1) Atendiendo al número de sujetos destinatarios de un acto administrativo,
distinguimos:
• Actos singulares: tienen un único destinatario: así una multa de tráfico.
• Actos generales: se dirigen a una pluralidad indeterminada de sujetos, como
las convocatorias de subvenciones o de oposiciones.

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• Actos plúrimos: se dirigen a una pluralidad de destinatarios perfectamente

individualizados e identificados en el propio acto: por ejemplo, las actas finales
de una asignatura contienen las calificaciones de todos los estudiantes del curso.
Contienen tantas decisiones como destinatarios.
b2) Atendiendo a la Administración que los dicta, los actos administrativos pueden
ser:
• Comunitarios
• Estatales
• Autonómicos
• Provinciales
• Municipales
• De una Administración especializada.

c) En función de su modo de expresión.

Distinguimos entre actos expresos, tácitos y presuntos.
c1) Un acto expreso es aquel en que la Administración efectúa una declaración
explícita, dirigida a los particulares. No comporta necesariamente que sea escrito, puede
recogerse en otro soporte distinto - oral o verbal, acústico-.
c2) Un acto tácito es aquella actuación de la Administración que conlleva implícitamente
una declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio, que no ha sido
exteriorizada de forma expresa. Por ejemplo, en un solar que había sido expropiado para
la realización de un parque público comienza a construirse un edificio municipal de
oficinas, actuación de la que el particular a quien le fue expropiado el terreno puede
deducir que el municipio ha desistido de su propósito de construir el parque, lo que le
permite iniciar un procedimiento para recuperar lo expropiado.
c3) Por último un acto presunto es una situación de inactividad de la Administración a
la que por ministerio de la Ley se le aparejan determinadas consecuencias jurídicas, se
presume que existe un acto frente a la inactividad de la Administración.

d) Procesalmente.
Toma como base el momento del procedimiento administrativo en que se producen los
actos.
d1) Los actos de trámite: Son los que se producen a lo largo del procedimiento
administrativo antes de la resolución del procedimiento. Son actos de trámite los
informes, las propuestas, las pruebas. Estos actos no tienen vida jurídica propia, y se
entienden dependientes del acto por el que se resuelve el procedimiento. Son
preparatorios de los actos definitivos y, por lo tanto, al carecer de sustantividad propia
se les excluye de la vía revisora, a no ser que decidan directa o indirectamente el asunto,
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o
perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Por ejemplo, en unas oposiciones
realmente lo impugnable es la decisión final del tribunal, pero si no se puede llegar a
ello porque un opositor se le separa de las pruebas por considerar que no tiene el título
necesario o edad, esto, aunque es un acto de trámite para el opositor, es un acto
definitivo, puesto que decide para él el fondo del asunto, entonces cabe impugnarlo ante
los tribunales, previos los recursos administrativos que procedan en la vía administrativa.

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d2) Actos definitivos o resolutorios: Son aquellos que ponen fin al procedimiento.
Hay actos definitivos dentro de un procedimiento, pero que no agotan lo que se
denomina “la vía administrativa”, es decir, aunque pongan fin al procedimiento en la
instancia o nivel en que se producen son susceptibles de modificación por la autoridad
superior a través del recurso de alzada.
Por otro lado están los actos que agotan la vía administrativa, bien porque no son
susceptibles de recurso en vía administrativa al no existir superior jerárquico, (por
ejemplo, los actos de los Ministros), o bien porque se ha utilizado el recurso procedente,
o bien porque lo determinan las Leyes. De estos actos son los que conoce la jurisdicción
contenciosa.

e) Por la potestad ejercida al dictarlos.

e1) Reglados: Son aquellos que tienen predeterminados sus elementos, prejuzgándose
por el legislador la decisión a adoptar por la Administración: así por ejemplo, se establece
taxativamente que el aparcamiento en lugar prohibido debe ser sancionado con 30 €.
e2) Discrecionales: Existe un mayor ámbito de posibilidades de matización y decisión
autónoma por parte de la Administración. Los actos discrecionales deben ser legítimos,
actos legales.

f) En función de la impugnabilidad del acto en vía administrativa.

Como regla general, los actos administrativos definitivos son susceptibles de un recurso
en vía administrativa, esto es, un recuso que ha de presentarse ante la propia
Administración, que es quien lo resuelve. En caso de no interponerse tal recurso
administrativo cuando sea necesario, no será posible impugnar, posteriormente, el acto
en vía judicial.
El artículo 114 de la Ley 39/2015 establece los casos en que los actos agotan la vía
administrativa en todas las Administraciones Públicas:
• Los actos dictados por órganos que carezcan de superior jerárquico, salvo que la
Ley establezca lo contrario.
• Los actos que resuelvan un recurso de alzada, ello significa que, una vez
interpuesto un recurso de alzada contra un acto, la resolución del recurso pone
fin a la vía administrativa, sin que pueda recurrirse nuevamente el acto en vía
administrativa aunque el órgano que lo resuelva tenga superior jerárquico.
• Los actos que resuelvan otros procedimientos de recurso o de revisión de actos,
como la resolución de los procedimientos de revisión de oficio de los actos nulos
de pleno derecho, las resoluciones de procedimientos de impugnación que
sustituyan al recurso de alzada y la resolución del recurso extraordinario de
revisión.
• Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de
finalizadores del procedimiento.
• La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora
en los casos previstos.
• Las demás resoluciones de los órganos administrativos, incluso cuando tengan
superior jerárquico, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo
establezca.

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g) En función de la posibilidad de impugnación del acto.

Distinguimos entre actos firmes y no firmes.
g1) Los actos no firmes son los que aún pueden ser recurridos, bien en vía
administrativa, bien en vía jurisdiccional.
g2) Los actos firmes son aquellos que no pueden ser objeto de recurso, en cuyo caso
también se dice que el acto ha adquirido firmeza. Esta circunstancia puede deberse a
dos hechos diferentes:

• Por el transcurso del plazo de impugnación sin ejercicio de la acción

correspondiente. Los actos administrativos tienen un plazo de impugnación, cuyo
transcurso sin el ejercicio de la actuación correspondiente determina la
imposibilidad de recurrir el acto en cuestión.
• Por haber sido agotados todos los recursos. Cuando los particulares han recurrido
sucesivamente el acto administrativo, hasta agotar todas las instancias -
administrativas y judiciales- el acto no resulta susceptible de impugnación alguna,
y por tanto ha adquirido firmeza.

B. Eficacia y validez de los actos y las disposiciones

administrativas.
1. Introducción.
En este apartado vamos a tratar dos importantes conceptos en el derecho administrativo:
• Disposición administrativa: una norma dictada por la Administración.
• Acto administrativo: conlleva una actuación por parte de la Administración. Los
actos administrativos aplican el ordenamiento jurídico pero no lo crean.
La diferencia la entenderás mejor a través de un ejemplo: las normas que regulan la
expropiación serían disposiciones administrativas. Y la Administración actuante procede
a la expropiación de un inmueble ejecutando un acto administrativo.

a) Disposiciones administrativas.
El Título VI de la Ley 39/2015 dedica su capítulo I a las disposiciones administrativas.
En concreto en sus artículos 128 y siguientes.
Debemos entender por disposición administrativa la norma elaborada por la
Administración Pública que tiene carácter general. El ejemplo más típico es el
Reglamento.
Límites de las disposiciones administrativas: (art 128)
• Principio de legalidad: Cualquier disposición administrativa debe respetar normas
de carácter superior como la Constitución y las Leyes.
• Principio de reserva de Ley: Prohibición de regular aquellas materias competencia
de las Cortes Generales o Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas. (por ejemplo: no podrán tipificar delitos o imponer penas).

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• Principio de jerarquía normativa: Subordinación a las normas de rango superior.

Establecido en el artículo 9.3 de la Constitución.

a1) Publicidad de las disposiciones administrativas.

Las disposiciones administrativas necesitan publicarse para que produzcan efectos
jurídicos, lógicamente, si no conocemos el contenido de una norma no podemos acatarla.
Y la única manera que tiene la Administración de informar a los ciudadanos de la
existencia de una disposición y de su contenido es su publicación en los diarios oficiales,
que dependiendo de la Administración que haya dictado dicha disposición podrá ser:
• Boletín oficial del Estado.
• Diarios oficiales de las Comunidades Autónomas.
• Boletín oficial de la provincia.
• Sede electrónica del organismo competente. La publicación por medios
electrónicos tendrá la misma validez que su edición impresa.

a2) Potestad reglamentaria.

La potestad reglamentaria que recoge esta ley en su artículo 128 faculta a los AA.PP. de
los distintos ámbitos territoriales (Estatal, Autonómico o Local), a crear normas
administrativas, siempre y cuando respeten los llamados Principios de buena regulación
(art. 129 Ley 39/2015):
• Necesidad: debe haber un interés general que satisfacer con la creación de la
norma.
• Eficacia: la disposición administrativa debe ser el instrumento más adecuado para
cumplir los fines a satisfacer.
• Proporcionalidad: se debe crear una norma que consiga cubrir los fines deseados
pero que sea lo menos restrictiva posible y que menos obligaciones imponga a
los destinatarios.
• Seguridad jurídica: la disposición administrativa se creará respetando el resto del
ordenamiento jurídico y el Derecho de la Unión Europea. Será claro y entendible
para que los ciudadanos puedan aplicarlo. En este sentido, se podrán aprobar
normas de desarrollo cuando sea necesario.
• Transparencia: las AA.PP. harán posible el acceso sencillo y actualizado a las
normas en vigor, además de favorecer la participación de los destinatarios en la
elaboración de las normas. Además, anualmente publicarán un Plan con las
iniciativas legales o reglamentarias que vayan a aprobarse al año siguiente.
• Eficiencia: la elaboración de las normas administrativas no debe conllevar cargas,
y su aplicación deberá tener en cuenta los recursos públicos.
Para comprobar que dichos principios se cumplen, las AA.PP. revisarán periódicamente
su normativa, para adaptarla a ellos, y comprobarán si los objetivos y fines perseguidos
se han satisfecho. Todo ello se incorporará a un informe que se hará público con la
periodicidad que determine la Administración correspondiente.

a3) Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de

normas con rango de Ley y Reglamentos.

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Antes de elaborar el proyecto de una norma administrativa, la Administración

correspondiente realiza una consulta pública en su portal web. Se trata de una especie
de tanteo para conocer la opinión de los destinatarios de la norma que se quiere aprobar
para hacerse una idea de la repercusión que va a tener en cuanto a su aplicación,
eficacia, etc. En esta consulta se pregunta lo siguiente:
• Problemas que se pretenden solucionar con la futura norma.
• La necesidad y oportunidad de su aprobación.
• Objetivos de la norma.
• Posibles soluciones alternativas.
Se podrá prescindir de esta consulta pública previa cuando:
• La propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad
económica.
• No imponga obligaciones relevantes a los destinatarios.
• Regule aspectos parciales de una materia.
Además de dicha consulta, publicará el texto de la norma en el mismo portal web para
que los afectados y cualquier otra persona o entidad puedan dar las opiniones que
consideren oportunas.
Tanto la consulta como la publicación en la web de la norma podrán no llevarse a cabo
cuando:
• Concurran razones graves de interés público
• Afecten al presupuesto
• Afecten a la organización de:
• Administración General del Estado
• Comunidades Autónomas
• Entidades locales
• Organizaciones dependientes o vinculadas á estas.

b) Actos administrativos.
Implican un actuar por parte de la Administración, se regulan en el Capítulo I del Título
III.
En el artículo 34 establece una serie de requisitos para que un acto administrativo se
entienda producido:
• Elemento subjetivo: que se produzcan por el órgano competente, es decir,
para que un acto administrativo produzca sus efectos jurídicos debe ser dictado
por el órgano que tenga atribuida la competencia para adoptarlo. Ejemplo: Un
acto dictado por el Ayuntamiento de Alicante en el que se establece que el plazo
para matricularse en la Universidad comienza el 15 de junio. No sería un acto
válido, ya que no es el órgano competente para determinar ese plazo.
• Elemento Formal: el acto administrativo deberá ajustarse al procedimiento
establecido. Todo acto administrativo sigue un procedimiento para su
elaboración. No sería correcto que un acto administrativo que declara unas obras
ilegales provenga de los procedimientos establecidos para la imposición de
multas. En este caso ese acto sería nulo de pleno derecho.

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• Elemento objetivo: hace referencia al contenido del acto administrativo. Éste

debe ser lícito, es decir, respetar el ordenamiento jurídico y adecuado al fin que
se quiere alcanzar con ese acto.

b1) Forma de los actos administrativos.

En el artículo 36 de la Ley 39/2015 establece los requisitos de forma que deben adoptar
los actos administrativos.
La regla general es la forma escrita por medios electrónicos, y cuando la naturaleza
del acto lo permita se podrán usar otras formas de expresión, como la verbal o mediante
otros medios. Siempre que permitan demostrar su constancia.
¿Pero qué ocurre si el órgano administrativo ha dictado el acto de forma verbal y a
posteriori? ¿es necesaria la constancia escrita? El titular del órgano inferior o funcionario
que la reciba oralmente redactará el acto y lo firmará, expresando la autoridad de la que
procede.
En ese mismo artículo también se establece la posibilidad de poder refundir en un único
acto una serie de actos administrativos de la misma naturaleza. Por ejemplo, cuando
sale la lista provisional o definitiva de una determinada oposición, la Administración
publica una única lista donde aparecen los aprobados. No notifica a cada uno de ellos
individualmente su nota y si ha pasado el examen, sino que en este caso en una sola
publicación se notifica a todos ellos a la vez.

b2) Motivación de los actos administrativos.

Hay determinados actos administrativos que necesitan motivarse, es decir, la
Administración expresa el porqué de su actuación, y de esta manera el interesado puede
tomar las medidas que estime oportunas frente al acto que se le impone.
El artículo 35 de la Ley 39/2015 establece los supuestos en que los actos deben ser
motivados mediante una breve referencia a las circunstancias que concurren y las
normas aplicables:
• Los que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. Por ejemplo: si me
limita mi derecho de propiedad por una expropiación, me deberá dar la razón por
la cual dicta ese acto.
• Aquellos que resuelvan procedimientos de impugnación, revisión y
reclamaciones. Si hemos impugnado un acto o disposición por no estar de
acuerdo, cuando el órgano competente decida deberá decirnos cuál es su
decisión y en qué se basa para su adopción.
• Cuando la Administración cambie el criterio seguido anteriormente en
determinadas actuaciones deberá decirnos por qué lo ha hecho, ya que la forma
de actuar de la Administración nos garantiza el principio de seguridad jurídica, y
si hay algún cambio en ella, nos puede crear indefensión. Pero si lo motiva
sabremos cómo actuar a partir de ahora.
• Cualquier variación en los plazos de un procedimiento, sea ampliándolos o
acortándolos.
• Cuando la Administración dicte discrecionalmente un acto, es decir, no tenga
cobertura legal, así como cuando una Ley o disposición reglamentaria lo
establezca expresamente.
• Cuando se suspendan actos o se adopten medidas provisionales.

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• Cuando se rechacen pruebas propuestas por los interesados.

• La terminación del procedimiento por causas sobrevenidas, así como en los casos
de desistimiento en los procedimientos iniciados de oficio.
• Las propuestas de resolución del procedimiento sancionador, y los actos que
finalicen el procedimiento sancionador o responsabilidad patrimonial.

2. Eficacia y validez
Un acto válido no significa que sea eficaz, entonces, ¿qué diferencia hay entre validez y
eficacia?
La validez del acto supone que el mismo se ha dictado cumpliendo los requisitos para
ello:
• Por el órgano competente
• Siguiendo el procedimiento establecido para ello
• Acorde con el fin para el que se dicta.
Un acto administrativo así dictado será válido y directamente ejecutivo, es decir, es
obligatorio su cumplimiento por terceros. Esa imposición se basa en la presunción de
que el acto es legítimo y válido y, por tanto, produce las consecuencias que le son
propias, incluso contra la voluntad de sus destinatarios.
La eficacia del acto se produce cuando despliegue sus efectos.

a) Los efectos del acto administrativo.

¿Desde cuándo producen efectos los actos administrativos? Debemos acudir al artículo
39. La ley 39/2015 concede la presunción de legalidad a todo acto administrativo si
es lícito y cumple los requisitos subjetivos, objetivos y formales.
A través de esta presunción, se entiende que los actos administrativos producen efectos
jurídicos desde que se dictan. Ahora bien, la Administración puede retrasar los efectos
de dicho acto (eficacia demorada) o incluso que ese acto produzca efectos sobre
situaciones anteriores a su adopción (eficacia retroactiva).
Como decimos, el acto administrativo, como regla general, produce efectos desde que
se dicta. Pero, en el mismo artículo que tratamos, se establece la posibilidad de retrasar
su eficacia cuando se exijan una serie de condiciones para que produzca efectos
jurídicos. A esto se le llama eficacia demorada. Las condiciones de la eficacia
demorada son las siguientes:
• Cuando lo exija el propio acto. El acto establece que no tendrá efectos jurídicos
hasta una determinada fecha.
• Cuando lo exija su propio contenido. Por ejemplo, un acto del Ayuntamiento que
establece cortes en las calles durante las fiestas patronales.
• Cuando esté supeditada a notificación, por ejemplo, la comunicación de una
multa.
• Cuando esté supeditada a publicación; por ejemplo, la lista de aprobados en una
oposición.
• Cuando esté supeditada a autorización del superior; es decir, cuando necesite la
autorización del superior jerárquico para producir efectos jurídicos.
Podríamos decir que lo contrario de la eficacia demorada es la eficacia retroactiva.

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Mientras que el acto administrativo tiene vocación de futuro, existen determinadas

circunstancias en las que ese acto administrativo tendrá eficacia en el pasado. Por
ejemplo, un acto administrativo en el que se conceden indemnizaciones a las personas
que han sido objeto de expropiación. Ese acto puede haberse dictado en el 2015 pero
producirá efectos en personas que fueron expropiadas desde, por ejemplo, el año 2000.
A esto se le llama eficacia retroactiva.
También puede entenderse como la aplicación del contenido de un determinado acto
administrativo a situaciones anteriores a su adopción.
Excepcionalmente, se permite que un acto administrativo se aplique a situaciones
anteriores, siempre que ese acto administrativo sea anulado. Por ejemplo; por un defecto
de forma. En ese caso, la Administración puede dictar otro en su sustitución.
Pues bien, ese nuevo acto puede tener eficacia retroactiva siempre que sea favorable
para los interesados y, siempre que los supuestos de hecho, es decir, las circunstancias
externas con trascendencia jurídica existieran ya a la fecha a la que se retrotraiga el
acto. Y, por supuesto, no sea perjudicial para derechos o intereses de terceros.
Ya vimos como uno de los principios básicos en la actuación de la Administración es la
interoperabilidad entre los distintos órganos, entidades y organismos que la integran. De
ese modo, en su actuar, un órgano administrativo puede verse afectado por la actuación
de otro. Y ¿qué ocurre si el primero considera que el acto o la decisión del último no es
conforme a derecho? El artículo 39 en su punto 5 nos da la solución. La Administración
afectada requerirá a la que dictó el acto que considera ilegal para que lo revise o anule.
Si aquella se niega a hacerlo, la Administración afectada podrá interponer recurso
contencioso-administrativo para que sea un juez el que decida la validez o no del acto.
Durante este trámite, el procedimiento administrativo estará suspendido hasta que se
resuelva el contencioso, con lo cual no habrá resolución y por lo tanto no se desplegarán
efectos.

b) Notificación de los actos administrativos.

La notificación es una forma de comunicar a los interesados determinados actos o
resoluciones. A continuación vamos a explicar los requisitos que deben contener las
notificaciones y su plazo para efectuarlas.
El derecho a la notificación lo tienen los interesados en los procedimientos iniciados a
instancia de parte o de oficio en la medida en que los actos administrativos de trámite o
definitivos les afecten a sus derechos o intereses.
El plazo para realizar la notificación viene establecido en el artículo 40 de la Ley
39/2015 y es el siguiente: 10 días a partir a partir de la fecha en que el acto ha sido
dictado.
Pero, ¿qué debe contener la notificación?
• El texto íntegro de la resolución, es decir, la decisión administrativa que nos
quieren comunicar.
• Si es definitivo o no en vía administrativa: si podemos interponer un recurso
administrativo o el recurso contencioso-administrativo.
• Si se puede interponer recurso, nos deben indicar cuál de ellos cabe contra esa
resolución.
• Órgano ante el cual podemos interponerlo y plazo para hacerlo.

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Si recibimos una notificación que solo contenga el texto íntegro, será efectiva a partir
del momento en que el interesado realice las averiguaciones oportunas para conocer su
contenido completo.
Ahora bien, a los efectos de entender realizada la notificación por parte de la
Administración, será suficiente la notificación que contenga al menos el texto íntegro
así como el intento de notificación debidamente acreditado. De esta manera la
Administración ha cumplido la obligación que le impone el artículo 40.
Vamos a ver ahora cómo la Administración debe realizar la notificación para que el
interesado pueda recibirla.
Dos tipos de notificación:
• Notificación por medios electrónicos
• Notificación en papel
Independientemente de la forma de la notificación, nos dice el artículo 41, ésta debe
permitir tener constancia de la recepción por el interesado, es decir, que el interesado
la ha recibido, y en qué fecha. Esto último es muy importante para computar los plazos.

La ley 39/2015 en su artículo 43 recoge la notificación por medios electrónicos,

y obliga a determinados sujetos a que siempre sean notificados electrónicamente. Sin
embargo, también para la generalidad de personas, éste será el medio habitual mediante
el cual la Administración nos notificará sus actos, pero no el único. Esto quiere decir, que
la Administración nos va a notificar a través de medios electrónicos, salvo que nosotros
le digamos que deje de hacerlo, y que queremos que nos notifique en papel, por ejemplo,
y siempre y cuando no seamos uno de los sujetos obligados a que nos notifiquen
electrónicamente (art. 14), como señalábamos al principio.
No obstante, hay supuestos en los que la Administración podrá optar por no utilizar
medios electrónicos:
• Cuando el interesado o su representante se encuentran en las oficinas y solicite
la notificación en ese momento.
• Cuando deba hacerse en persona para asegurar la eficacia del acto
administrativo.
En este caso la Administración considera que la notificación puede hacerse de esa otra
manera. Es una elección de la Administración.
Sin embargo hay casos en los que la ley prohíbe que la Administración utilice las
notificaciones electrónicas:
• Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no
sean susceptibles de conversión en formato electrónico.
• Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
Si elegimos la notificación electrónica podremos acceder a ella en la sede electrónica del
órgano correspondiente, nosotros o nuestro representante debidamente identificados.
Un problema que puede plantearse es cuándo se considera que el interesado tiene
conocimiento de la notificación. Esto en las notificaciones que se hacen en persona no
ocurre, porque es algo obvio, sin embargo electrónicamente no es tan fácil. A pesar de
eso la ley lo deja claro. Se entiende que el interesado ha recibido la notificación en el
momento que accede a su contenido. Y por el contrario, se considera rechazada cuando
hayan transcurrido 10 días naturales desde que se puso a su disposición y no haya
accedido.

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Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos,

las Administraciones Públicas enviarán un aviso a la dirección de correo electrónico del
interesado que éste haya comunicado, informándole de la notificación en la sede
electrónica de la Administración u Organismo correspondiente. La falta de este aviso no
impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

Por otro lado, el artículo 42 de la misma ley recoge la notificación realizada en papel.
En los procedimientos iniciados por el interesado la notificación se practicará por el medio
señalado por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista
obligación de relacionarse de esta forma con la Administración. De manera, que salvo
obligación en contrario, somos nosotros los que le decimos, normalmente, a la
Administración donde queremos que nos notifique cualquier comunicación que nos
quiera remitir.
Cuando ello no fuera posible, por ejemplo que la dirección sea errónea, lo hará en
cualquier lugar adecuado a tal fin.
Si es en nuestro domicilio:
• Si no fuera posible notificar directamente al interesado. Podrá recibirla cualquier
persona mayor de 14 años que se encuentre en su domicilio y acredite su
identidad.
• Si no hubiera nadie que se hiciera cargo: se volverá a intentar dentro de los tres
días siguientes y a una hora distinta dejando pasar como mínimo tres horas entre
el primer intento y el segundo. Si tampoco se consigue realizar la notificación, se
considerará infructuosa.
• En el caso que se rechace por parte del interesado o su representante, esta
circunstancia se hará constar en el expediente y se tendrá por realizada la
notificación.
¿Pero qué ocurre si la Administración no supiera el domicilio del interesado o no sabe a
quien ha de notificar un determinado acto e incluso si no se hubiera podido realizar la
notificación por no haber nadie en su domicilio? ¿Qué ocurre si la notificación es
infructuosa? (art. 44) Por ejemplo, piensa en un procedimiento expropiatorio de un
inmueble donde hay vecinos que no viven allí o han muerto.
La única posibilidad será la publicación en el Boletín Oficial del Estado. Previamente a
esta publicación y si la Administración así lo decide, podrá publicarse en los diarios
oficiales y en el tablón de anuncios del Ayuntamiento del último domicilio conocido del
interesado, y en el caso que la Administración tenga noticia que el último domicilio estaba
en el extranjero, podrá publicar en el tablón de anuncios del Consulado o de la Embajada.
La Ley permite otras formas de notificación, siempre complementarias, a través de otros
medios de difusión. Por ejemplo: un anuncio en un periódico.
Por último, señalar que todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser
puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u
Organismo actuante para que pueda acceder si lo desea. Una vez acceda, se le ofrecerá
la posibilidad de que a partir de ese momento las notificaciones se hagan por ese medio.

c) Publicación de los actos administrativos.

El artículo 45 establece dos casos en que la publicación sustituirá a la notificación:

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• Que los destinatarios sean una pluralidad indeterminada de personas. Y que

la notificación hecha a un solo interesado es insuficiente para garantizar la
notificación a todos. Por ejemplo, en el caso de la concesión de indemnizaciones
tras una catástrofe pública. La Administración presume que hay más interesados
de los que han iniciado el procedimiento.
• Cuando se trate de procedimientos selectivos y de concurrencia
competitiva. Por ejemplo una oposición. La Administración en estos casos,
publica directamente. Y siempre publicará en el lugar indicado en la convocatoria.
Además el artículo 45 regula la publicación de los actos administrativos. Si recuerdas,
cuando hemos visto las disposiciones administrativas, vimos cómo la publicación de éstas
era requisito necesario para que éstas produzcan efectos, ya que la finalidad de una
norma es que sea cumplida por los ciudadanos, y para ello, la publicidad se convierte en
el medio para que llegue a conocimiento de todos ellos. Sin embargo, en el caso de los
actos administrativos la publicación no es necesaria, ya que la mayoría suelen tener
carácter particular y afectar solo a los interesados en el procedimiento. A pesar de ello,
la Ley regula supuestos en los que los actos administrativos sí se deberán publicar. Así
serán publicados los actos administrativos cuando así lo establezca el propio
procedimiento administrativo o cuando lo aconsejen razones de interés público, es decir,
cuando la Administración valore que ese procedimiento debe ser de conocimiento
general.
Por supuesto debe cumplir con lo dispuesto en el artículo 42.2 y 3 en cuanto al contenido.
Si la publicación contiene elementos comunes, tales como nombramientos después de
un proceso selectivo, concesión de licencias para abrir nuevos negocios, etc. Se publicará
de manera conjunta especificando los aspectos individuales.
La publicación se realizará en el Diario oficial que corresponda, dependiendo de la
Administración de la que provenga el acto a publicar.
Cuando un acto deba publicarse por medio de edictos o del tablón de anuncios porque
así se establezca legal o reglamentariamente, se entenderá cumplida esta obligación
mediante su publicación en el Diario oficial que corresponda.
El artículo 46 establece una salvedad relativa a las notificaciones por medio de anuncios
o a la publicación. Si prevé que un acto notificado de alguna de las maneras anteriores
puede lesionar derechos o intereses, se limitará a publicar en el diario oficial
correspondiente una pequeña indicación de su contenido, emplazando a los interesados
a que acudan al lugar y en el plazo que se establezca, para conocer el contenido
completo de la notificación o publicación. Piensa por ejemplo, en procedimientos
administrativos que contengan datos de menores o datos sanitarios protegidos por la
Ley de protección de datos.

C. Nulidad y anulabilidad.
Estas dos figuras operan cuando los actos administrativos presentan alguna infracción
del ordenamiento jurídico.
A continuación, definiremos cada una de las dos situaciones y se pondrán ejemplos de
ambas para que resulten conceptos de más fácil comprensión.
También es interesante resaltar que la diferencia entre ambas se realiza atendiendo a
su mayor o menor gravedad. Siendo mayor la gravedad de la nulidad de pleno derecho
y menor la de la anulabilidad.

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1. Nulidad de pleno derecho.

Como hemos avanzado antes la nulidad engloba los vicios más importantes que pueden
afectar a un acto administrativo.
El artículo 47 de la Ley 39/2015 establece las causas por las cuales se puede declarar
nulo un acto administrativo.
Causas:
• Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
Se refiere a los derechos y libertades enumerados del artículo 14 al 29 de la
Constitución española. Y en algunos supuestos el artículo 30.
• Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia
o del territorio. Se refiere esta causa a los casos en que una Administración que
no tenga competencia en el ámbito territorial o bien por razón de la materia dicte
un acto administrativo. Por ejemplo: El ayuntamiento de Madrid puede dictar un
acto cuyo contenido se refiera a las formas de pago del IRPF aplicable a la
Comunidad Autónoma de Murcia. En este ejemplo vemos claramente
incompetencia territorial y por supuesto incompetencia por razón de la materia
ya que el IRPF es un impuesto estatal y un Ayuntamiento ejerce su competencia
en una Entidad Local.
• La incompetencia jerárquica es susceptible de convalidación por el superior
jerárquico. Por tanto ese acto dictado por órgano incompetente sería objeto de
anulabilidad, no de nulidad de pleno derecho.
• Los actos cuyo contenido sea imposible. Es decir, es un acto cuyo contenido no
se puede realizar. Con un ejemplo lo entenderás: un acto administrativo que nos
obliga a demoler un edificio que no ha sido construido.
• Actos que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia
de ella. El ejemplo típico en este caso es un acto realizado por un funcionario
mediante cohecho, es decir, mediante compensaciones económicas para el
funcionario, el interesado consigue un resultado favorable a sus derechos o
intereses.
• Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido. Por ejemplo la concesión de una licencia de obra a una persona que
no la ha solicitado y por tanto no se ha abierto el procedimiento administrativo
que establece la Ley.
• Actos dictados prescindiendo total y absolutamente de las normas que contienen
las reglas esenciales para la formación de voluntad de los órganos colegiados. Es
decir, que no se respeten los requisitos tales como la convocatoria para la
reunión, el orden del día o el régimen de mayoría para adoptar acuerdos.
• Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición. Se trata de la adquisición de facultades por
silencio administrativo o incluso por una resolución administrativa cuando no
están permitidos por el ordenamiento jurídico. Por ejemplo: la concesión de una
subvención cuando no se cumplen los requisitos ni formales ni económicos.
• Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango
legal. La Ley establece este apartado por el cual los casos de nulidad de pleno
derecho pueden aumentar, cuando una norma con rango legal lo establezca.

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También se establece en el artículo 47.2 la nulidad de pleno derecho de las

disposiciones administrativas, esto es, se podrá declarar la nulidad de una
disposición cuando:
• Se vulnere la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de
rango superior. Ya que cualquier disposición administrativa debe cumplir el
principio de jerarquía normativa, que obliga a no contradecir cualquier norma de
rango superior.
• Se regulen materias reservadas a la Ley, ya que si esa disposición regulara esas
materias infringirían el principio de reserva de Ley.
• Se establezca la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales. Porque vulneraría el principio de seguridad
jurídica, es decir, no se pueden sancionar con una disposición situaciones
anteriores a su adopción. Por ejemplo: si se dictara una norma que estableciese
el pago de una tasa por aparcar el coche en la vía pública a partir del año 2009,
y esa misma norma estableciese que se aplicaran sus efectos desde el año 2000.
Como hemos visto la única eficacia retroactiva admitida en la Ley 39/2015 es la
que produzca efectos favorables para el interesado, no se admite la que sancione
determinados hechos anteriores a su entrada en vigor.

2. Anulabilidad.
El artículo 48 de la Ley 39/2015 establece las causas de anulabilidad. Se trata de
actos que tienen vicios menos importantes que la nulidad de pleno derecho.
Los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la
desviación de poder. Debe tratarse de una infracción que no deba ser objeto de la
nulidad de pleno derecho, ya que si es así ese acto sería nulo no anulable. En cuanto a
la desviación de poder podemos definirla como la utilización de la potestad que otorga
el ordenamiento jurídico para un fin distinto para la que fue concedida.
Algunos ejemplos de infracción del ordenamiento jurídico podrían ser la falta de
motivación cuando se requiera o la omisión de informes preceptivos, entre otras.
Pero volvamos a las causas de anulabilidad, ya que el artículo 48 de la Ley 39/2015
establece limitaciones. Por una parte el defecto de forma solo conllevará anulabilidad
cuando carezca de los requisitos indispensables para:
• Alcanzar su fin.
• Dar lugar a la indefensión de los interesados.
Por otra parte, realizar actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para
ellas solo implicará la anulabilidad de los actos cuando así lo imponga la naturaleza del
término o plazo.
Establece el artículo 49 una serie de límites a la nulidad y la anulabilidad. Según el
mismo, cuando se declare la nulidad o anulabilidad de un acto administrativo, ésta no
afectará a los demás actos sucesivos que integran el mismo procedimiento siempre que
sean independientes del primero. Es decir, si la nulidad de un acto afecta a otro posterior
éste también se declarara nulo. Pero si no es así, el acto posterior es totalmente válido.
La nulidad o la anulabilidad que puede afectar a los actos administrativos darán lugar a
una serie de figuras:

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a) Conversión de actos nulos o anulables.

Establece el artículo 50 de la Ley 39/2015 que si el acto nulo o anulable contiene los
elementos constitutivos de otro acto distinto, dichos elementos producirán los efectos
de éste último. Por ejemplo: solicitamos una pensión de incapacidad permanente a la
Administración, y ésta después de estudiar nuestro caso comprueba que no cumplimos
los requisitos para la concesión de la pensión de este tipo de incapacidad, pero si que
cumplimos todo lo requerido para el otorgamiento de una pensión de gran invalidez, en
este caso nos concederá esta última.

b) Conservación de actos.
Establece el artículo 51 de la misma Ley que se conservarán los actos y trámites del
procedimiento que hubieran producido de igual modo si la infracción no se hubiera
producido.
La conservación es aplicable, a diferencia de la transmisibilidad, a todos los actos.

c) Convalidación.
Tan solo opera con los actos anulables ya que los actos nulos de pleno derecho no son
subsanables.
Consiste en la subsanación posterior de los vicios de un acto determinantes de la
anulabilidad por el órgano competente para dictar el acto conforme al ordenamiento
jurídico. La convalidación produce efectos desde la fecha en que tiene lugar.
En los apartados 3 y 4 del artículo 52 de la Ley 39/2015 se establecen dos
supuestos de convalidación:
• Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, es decir la
incompetencia jerárquica, la convalidación corresponde al órgano competente,
cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto.
• Si el vicio consistiera en la falta de alguna autorización, dicho acto podrá
convalidarse mediante la autorización otorgada por el órgano competente.

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