Instituto Mexicano de la Juventud

Universidad Nacional Autónoma de México

Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias
Seminario de Investigación en Juventud

Diplomado en línea
Políticas de juventud: hacia una nueva gestión
Edición 2017

Curso 1:
CONSTRUCCIÓN DE LOS PROBLEMAS DE LO JUVENIL EN LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS: DESDE EL DIAGNÓSTICO PARA PROGRAMAS SOCIALES

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 UNIDAD 1. REFLEXIONANDO SOBRE EL CONCEPTO DE POLÍTICA PÚBLICA

Remitirnos históricamente al concepto de política pública tiene como principal objetivo

visibilizar los cambios que se han generado en el tiempo respecto de los actores a cargo del
diseño y gestión de los asuntos públicos.
Es necesario identificar que la implementación de las políticas públicas ha dejado de
ser un asunto sólo de la gestión gubernamental, para abrirse a otras formas de acción
pública, es decir, el foco de lo público en la política se desplaza desde quién la implementa
hacia quién es objeto de ella, dando lugar a la visibilización de diversos actores (en adición
al Estado) como gestores de tales acciones, pero también exponiendo la dificultad de acción
que dentro del marco normativo tienen estas propuestas de acción social al involucrarse
múltiples intereses por incidir en lo público.

El objetivo general de esta primera Unidad es:

● Introducirse en el conocimiento de lo que significan las políticas públicas en la
actualidad, enfatizando su continua transformación en las sociedades, y por ende,
en la necesaria conceptualización en su diseño y gestión.

Los objetivos específicos son:

● Identificar la evolución del concepto de políticas públicas a partir de evidenciar la
variedad de contextos, y por tanto, de actores que participan en su diseño.
● Conocer la génesis y desarrollo histórico del diseño y gestión de las políticas
públicas, hasta nuestros días y el involucramiento de los diversos actores sociales.

La importancia de hacer un recorrido histórico de la política pública descansa en apreciar

cómo el enfoque del concepto va cambiando en función del contexto y de los avances de
las ciencias sociales que se van involucrando, y por tanto incide en el tipo de actores (Estado,

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sociedad civil), en la concepción de las acciones necesarias y en la atención que se provee a
los grupos objetivo, lo que ayuda a dimensionar el camino emprendido, las fuentes de las
cuales abrevan tales cambios e incluso el surgimiento de los conceptos y sus alcances.

1. El origen y su consolidación

El surgimiento de las políticas públicas como instrumento de intervención sobre

ciertos grupos sociales no tiene un origen claro, sin embargo es posible identificar tres
momentos:
El primero ocurre en Europa entre los siglos XVII y XVIII al desaparecer el sistema
feudal de producción. Los siervos al ser “liberados” buscan su propio sustento en los burgos
convirtiéndose en las semillas de las ciudades promovidas por el capitalismo industrial.
Algunas narraciones de historiadores muestran que en esta migración muchos de estos
sujetos, sin una posibilidad de subsistencia, se convirtieron en los nuevos mendigos del
capitalismo. De este modo surgieron una serie de asociaciones vinculadas a las iglesias para
ofrecerles comida y hospedaje momentáneo (Barda, 2005).
Si bien en esta ayuda había un vínculo moral, algunos autores como Foucault vieron
en estas acciones una forma de vincular estos grupos al nuevo modo de producción, dando
pie a lo que él llama las “fábricas-prisiones”, coincidiendo con Marx, quien veía en este
proceso la conversión de las “clases peligrosas” en clases trabajadoras. No obstante, cabe
hacer énfasis en que estas acciones de apoyo a los habitantes con menor suerte se
producían fragmentariamente, con un alcance meramente local y siendo producto de
iniciativas privadas.
El segundo momento es lo que propiamente se puede llamar Asistencia Pública. Éste
surge alrededor de finales del siglo XVIII y principios del XIX, como una acción desde el
Estado y bajo un punto de vista que ahora llamaríamos paternalista hacia los sectores más
pobres, en el sentido de acciones que si bien, intencionalmente son para la protección de
dichos grupos, conllevan una restricción de su libertad y autonomía. Esto va acompañado

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además de una serie de legislaciones que se conocen como “Leyes de pobres” que se
decretaron fundamentalmente en Inglaterra, país que todavía seguía la vieja tradición
feudal. A partir de esto se crean los cuerpos técnicos que se profesionalizaron en estas
actividades, en los lugares o casas de asistencia, e incluso en los mecanismos para elegir
quiénes eran merecedores de estas ayudas y quiénes no, rasgos que posteriormente
formarían parte del concepto de políticas públicas.
Y el tercero, lo constituyen los modelos modernos que van a desarrollarse a partir
del siglo XX, donde destacan tres paradigmas; el paradigma universalista e institucional, el
corporativo o conservador y el residual o marginal (Barda: 2005):
a. El paradigma universalista e institucional cuya principal característica es
que busca ser “desmercantilizador”, es decir, equilibrar la estructura
desigual generada por el mercado, al mismo tiempo que disminuye los
privilegios de los sectores sociales organizados. En este paradigma se
destacan dos modelos:
i. El Modelo Beveridgeano (Inglaterra). Planteó programas sociales en torno
a la desigualdad social, a partir de un sistema de prestaciones público,
centralizado, nacional y burocratizado. Tiene un carácter universal que se
centra en la protección de la salud, desempleo y vejez. Se vincula con
políticas económicas keynesianas,
ii. El Modelo institucional socialdemócrata. Fusiona el bienestar y el empleo,
por lo que surgen instituciones concretas como una autoridad central que
ordena el mercado laboral para impedir el desempleo y una legislación
solidaria y universalista. De igual manera, busca modificar las diferencias
sociales con mayor fuerza mediante patrones de gasto social altos y
servicios de gran calidad.

b. Corporativo o conservador (creado durante el Estado alemán de 1862 a

1890). Tiene como objetivo conciliar la acumulación de capital y la

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 legitimidad de la política. Su eje son los asalariados, por lo que sus principales
problemas son la cohesión social y la preservación de las diferencias de
estatus. La política social, por lo tanto, se convierte en el mecanismo para
someter al poder estatal (paternalista) a los sindicatos. Entre sus principios
se encuentran los derechos corporativos como beneficios y la
subsidiariedad, ya que el Estado interviene sólo cuando las capacidades de
la familia se han agotado.

c. Residual o marginal. Tiene como eje el mercado, que es un mecanismo de

distribución del ingreso, de las oportunidades y de la riqueza. Tiene dos
vertientes: el seguro social, con programas que proceden de las obligaciones
gubernamentales para los trabajadores; y la segunda, son los programas de
bienestar, que se equiparan a la asistencia pública. La pobreza se entiende
como un problema individual, los programas son focales, sin permanencia y
con un gasto social limitado (por ejemplo, el programa Mediacare de Obama)

Conforme avanzó el siglo XX y los procesos económicos capitalistas se globalizaron, estos

paradigmas se fueron mezclando, con lo cual se inicia otra etapa de las políticas sociales.
En la etapa que se estaba dejando atrás, el Estado fue ocupando gradualmente una
posición preponderante en el diseño e implementación de las políticas públicas, en el que
se pasó de un Estado ausente a los modelos modernos, en que incluso en el paradigma
residual todavía éste cumple una función “compensatoria”.
En la etapa que se va a inaugurar con la mayor apertura internacional, al cambiar el
papel del Estado, la misma concepción de las políticas sociales también sufre mutaciones
como veremos a continuación.

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2. En el contexto de la globalización

Después de la caída del muro de Berlín, los flujos capitalistas encontraron en la tecnología
y en los sistemas informacionales tierra fértil para ampliar sus procesos, de tal manera que
la nueva división internacional del trabajo cobró forma como una nueva manera de
acumulación. Una de las características de esta nueva etapa fue que el papel de los estados
nacionales cambió, al empequeñecerse y modificar sus funciones. La gestión de asuntos
tales como la economía, la seguridad, el bienestar social o el medio ambiente, se volvieron
multilaterales, pero sobre todo, el Estado busca contribuir más a optimizar la producción
bajando los costos, que a redistribuir el ingreso o a mejorar los derechos sociales.
La tesis de la convergencia elaborada por algunos especialistas (Deacon, 1999),
afirma que hay cada vez más similitud de los modelos de política social, predominando el
modelo residual norteamericano y perdiéndose cada vez más las vertientes universalistas;
otros académicos, en cambio (Esping-Andersen, 1999), afirman que la heterogeneidad es la
marca que predomina en la adaptación particular de cada Estado a partir de la globalización.
En todos los casos, la lógica neoliberal ha prevalecido como eje central a partir del supuesto
de que el mercado regulará los desequilibrios.
Lo que se ha observado es que en este proceso de adaptación a la nueva forma de
acumulación, los arreglos entre los tres actores centrales: Estado, mercado y estructura
familiar, presentan formas de acomodo con una amplia diversidad: en la familia el método
predominante es la reciprocidad pero con una estructura totalmente modificada (con más
mujeres y jóvenes en tareas extra-domésticas y con mayores escolaridades); los mercados
actúan por el dinero, pero ahora en un espacio donde las fronteras son porosas; y
finalmente el Estado, que en teoría sigue buscando la mejor distribución de la riqueza pero
ahora con menos instrumentos para lograrlo. En este entramado, los peligros se distribuyen
diferencialmente acentuando las desigualdades según la clase social (en los de menos
recursos se acumulan más peligros), y en ciertas etapas del ciclo de vida (niñez, juventud y
tercera edad), que son las mayormente afectadas, además, los riesgos intergeneracionales
se transmiten (las desventajas se heredan).
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 En este contexto, la búsqueda de explicaciones transita desde aquellos que
consideran que la globalización es el eje de toda la erosión de los sistemas de protección
social (Martin y Schumann, 1998), hasta los que afirman que la eficacia de los sistemas de
protección depende fundamentalmente de la voluntad gubernamental (Vandenbroucke,
citado por Deacon, 1999). Una posición más intermedia la sostiene Esping Andersen (1996,)
quien argumenta que los regímenes nacionales van realizando sus procesos de
reestructuración económica de acuerdo a los límites que establecen sus sistemas de
transferencia, de tal manera que lo local influye definitivamente en la adaptación de lo
global. Lo cierto es que el debate no ha terminado.
Un nuevo capítulo parece estarse escribiendo en los últimos años, sobre todo a raíz
de la crisis del 2008 y se refiere a que el equilibrio entre oferta y demanda, que se esperaba
produciría el mercado, nunca se produjo, de tal manera que siempre se producían
ganadores y perdedores (una de las banderas de Donald Trump) y ha sido su enemigo
acérrimo el que ha tenido que finalmente intervenir: el Estado. Precisamente estamos ante
una nueva oleada de proteccionismo surgida en el mismo país que promovía el
neoliberalismo.

3. La amplitud del concepto: política pública

Antes de continuar, es necesario dejar claros algunos conceptos que nos ayudarán a ser
más específicos en nuestras reflexiones:
La palabra “política” es un término equívoco y polivalente, la historia del concepto
ha sido una controversia entre diversas ciencias sociales; una de las razones de esto es
debido a que en los orígenes de la reflexión sobre el término, no existía una división
disciplinaria, es al irse configurando tal separación que el término va adquiriendo matices
propios de cada campo, es así como se considera que es hasta Maquiavelo (Sartori 1984)
que realmente se autonomiza la política.
Si a esto sumamos el hecho de que uno de los acercamientos a la política es como

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un término de uso familiar producto de su entendimiento, vinculado a las actividades y
relaciones entre las personas humanas (Guzmán Mendoza, 2008), el término se vuelve casi
inaprehensible.
Por lo que sólo haremos un acercamiento superficial a las definiciones de política
desde cuatro enfoques de acuerdo a Carlos Enrique Guzmán Mendoza:

Paralelo a esto, hay una discusión más relevante a nuestro diplomado que gira no
en torno a la política, sino a lo político, para lo cual se habla de tres niveles emparentados
con tres términos en inglés:
1. Dimensión institucional (polity), se refiere a las formas de organización
tanto de poder como institucionales que permiten entender la génesis de las
reglas y estructuras.
2. Dimensión relacionada a los conflictos de poder (politics), se puede
entender como el mapa de relaciones o incluso conflictos que dan pie a los
procesos de negociación y de cooperación para el acomodo de las relaciones

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 de poder.
3. Dimensión relacionada a las acciones y decisiones (policy) que tienen como
objeto atender las problemáticas, por lo que no sólo es relevante el análisis
de la concepción de las mismas, sino también la dimensión operativa o sea
su implementación.

De este modo el tránsito de la policy al de (su) administración ha sido largo y sinuoso, y no

es sino hasta principios del siglo XIX que se autonomiza y se le agrega el calificativo de
“pública”, es decir propia del Estado (Guerrero, 2000).
Hay innumerables definiciones de políticas públicas, pero en especial estamos
interesados en tres:
● La definición la clásica de Luis A. Aguilar (2011: 17) está enfocada en los
logros: “acciones de gobierno que tienen como propósito alcanzar
objetivos de interés público, con eficacia y eficiencia”
● Por otro lado Lahera (2002:13) acentúa la parte política: “programa de
acción de una autoridad pública o el resultado de la actividad de una
autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental”.
● Sin embargo aquí subrayamos una perspectiva más antropológica y
hermenéutica: la política pública es el reflejo de una mirada social que tiene
determinada entidad (que puede ser pública o privada) sobre un conjunto
de temáticas y/o sujetos y sus características sobre quienes se busca
intervenir (Pérez Islas, 2000).

Lo anterior implica que las políticas son públicas no por quien las emite, sino por el ámbito
donde inciden, asimismo pueden ser explícitas o implícitas (el mejor ejemplo de estas
últimas son las acciones de los consorcios televisivos, que no obstante provenir de entes
privados, poseen un impacto que se da en lo público, independientemente de que sus
intenciones sean o no explícitas).

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Se puede decir que todas las políticas gubernamentales son públicas, pero no todas las
políticas públicas son gubernamentales, sobre todo con la creciente incidencia de las
organizaciones de la sociedad civil cuyas acciones pesan en ciertos ámbitos. En ambos casos
(gobierno y organizaciones), sus intenciones no quedan explícitas de manera automática y,
en muchas ocasiones, lo oculto es quizá lo más relevante, quedando como tarea del analista
social descubrir los sustratos (económicos, sociales, políticos).

Para ser procedentes en relación con lo que es una política pública, se presenta lo que no
debe ser considerado como política pública. Por tanto, política pública:

a. No son las acciones de una institución o funcionario. Las políticas públicas no deben
personalizarse, pues como veremos más adelante, la transversalidad es un elemento
característico de las políticas públicas
b. No son acciones desarticuladas entre sí. Es decir, un taller o curso, una campaña de
difusión, una capacitación, no pueden considerase por sí mismas proyectos o
programas que constituyan una política pública, pues deben estar enmarcadas en
proyectos o programas de acción más integrales y no sólo en la elaboración de
acciones concretas.
c. No es una solución a todos los problemas en su conjunto. Es decir, concebida como
una política pública focalizada, atiende problemas específicos y resulta ineficiente y
desarticulado el pensar que solo un proyecto, o programa puede resolver todos los
problemas de seguridad, alimentación, y educación, al mismo tiempo.

4 Nivel de planeación en la formulación del programa social

Hemos presentado en términos generales qué es y qué no es una política pública. Lo que
nos permitirá comprender que hay un marco conceptual desde el que se constituye la
política pública en la cual se inscribirá el programa social que estás proponiendo.

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Las políticas públicas se gestionan desde programas y proyectos a los que se les asigna un
presupuesto determinado para llevar a cabo la acción propuesta. Así, mientras que política
pública se refiere a procesos políticos y sociales que se desarrollan en el tiempo; el
programa remite a una construcción técnica (que no niega el componente político), con
mayor o menor capacidad de expresar la complejidad del problema (UNICEF, 2012), y los
proyectos serían la unidad mínima de asignación de recursos para el logro de uno o más
objetivos específicos señalados por el programa.

Las “3P” (política, programa y proyecto), como se les denomina en el ámbito de la

planificación al tipo de propuesta que se constituya, se diferencian por los propósitos que
persiguen, los supuestos de acción en los que se sostienen y en los actores que involucran.

En el siguiente esquema se ilustran los diferentes niveles de planeación. Es muy

importante que tengas en cuenta que el nivel de planeación de la formulación de tu
propuesta en este curso tendrá que ubicarse en el nivel de programa.

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Referencias
Aguilar, Luis F. (comp.), (2011), Política Pública, BBAPDF-Siglo XXI, México, D. F.
Barda, Carlos (2005) Paradigmas y Regímenes de de Bienestar, FLACSO (Cuaderno de
Ciencias Sociales no. 137), Costa Rica.
Deacon, Bob (1999), Socially Responsible Globalization:A challenge for the European Union.
Ministerio Finlandes de Asuntos Sociales y de Salud.
Dubet, F. (2011), Repensar la justicia social. Contra el mito de la igualdad de oportunidades.
Siglo XXI, Buenos Aires.
Esping Andersen, G. (ed.), (1996), Welfare States in Transition. National adaptations in
global economy. SAGE, Londres.
______ (1999), Social Foundations of Postindustrial Economies. Oxford University Press,
Londres.
Guerrero, Omar (2000), Teoría Administrativa del Estado, Oxford Univesity Press, México.
Guzmán Mendoza, Carlos Enrique. (2008). La política como objeto de reflexión. Revista de
Derecho, (30), 268-298. Revisado May 03, 2016, En:
http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0121-
12
 86972008000200010&lng=en&tlng=en.
Martin, Hans-Peter y Harald Schumann (1998), La trampa de la globalización, Taurus,
Barcelona.
Lahera Parada, Eugenio (2002) Introducción a las políticas públicas, FCE, Santiago de Chile.
Pardo, Ma. Del Carmen (2004), “Prólogo”, en Ma. Del Carmen Pardo (comp.) De la
administración pública a la gobernanza, El Colegio de México, México, pp. 9-20.
Pérez Islas, J. A. (2000), “Visiones y versiones” en Gabriel Medina (comp.), Aproximaciones
a la Diversidad Juvenil, El Colegio de México, México, pp. 311-341.
Sartori, Giovanni (eds.) (1984). Social Science Concepts: A Systematic Analysis, Sage
Publications
Unicef (2012) Planificación de políticas, programas y proyectos. En:
socialeshttps://www.unicef.org/argentina/spanish/cippec_uni_planificacion.pdf
[revisado en febrero 2 de 2017]

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 UNIDAD 2. CONSTRUYENDO UN PROGRAMA SOCIAL ORIENTADO HACIA LA REALIDAD
JUVENIL

Para comprender los procesos en los que se construye una política pública sobre la
realidad juvenil, es sumamente importante entender el significado y sentido que el ser
joven adquiere. En ese sentido, se debe reflexionar en la noción de juventud como una
categoría de análisis que nos permitirá analizar la realidad y la condición juvenil, misma que
es protagonizada por las y los jóvenes (como sujetos). Por ello, la caracterización del sujeto
joven es fundamental en el desarrollo del diseño de una política pública dirigida a un
problema social protagonizado por un sector de la población considerado juvenil. En este
diplomado abogamos por el desarrollo de la perspectiva sociocultural de juventud, no
porque devaluemos la importancia histórica de las otras perspectivas mencionadas, sino
porque nos interesa rescatar la complejidad que enmarca el sentido y significado de la
juventud, más allá de la edad (perspectiva biomédica-psicológica) o su adscripción a una
institución (perspectiva pedagógica). Hablamos pues de retomar las condiciones sociales,
políticas, económicas y culturales que configuran en determinados contextos el ser joven.

Por ello en esta unidad 2, es fundamental presentarles una diferenciación

conceptual entre juventud, condición juvenil, jóvenes y sector o grupo juvenil.

En consecuencia, vamos a entender la condición juvenil como una condición social

y no individual, por lo tanto no consideramos a la juventud como un periodo de vida (como
podría ser considerado desde la psicología) dado que nuestras intervenciones son sociales,
no psicológicas. Un corolario de esta postura conceptual es que el concepto adolescencia
no nos funciona, porque está construido desde la individualidad y desde una mirada
ahistórica dado que según los teóricos de este concepto (p.e. Hall, 1915) lo entienden como
un proceso universal.

14
 El objetivo general es:

 Presentar las herramientas conceptuales que les permitan delimitar los

sujetos jóvenes del programa social que van a desarrollar.

Los objetivos específicos son:

 Dar a conocer las diferentes construcciones conceptuales alrededor de la

juventud que han sido elaboradas.
 Que logren identificar un marco para la delimitación de los sujetos jóvenes
a quienes van dirigidos los proyectos elaborados.
 Introducir estos elementos a la problematización del problema social que
presentará en el diagnóstico del programa propuesto.

En consecuencia, vamos a entender la condición juvenil como una condición social

y no individual, por lo tanto no consideramos a la juventud como un periodo de vida (como
podría ser considerado desde la psicología) dado que nuestras intervenciones son sociales,
no psicológicas. Un corolario de esta postura conceptual es que el concepto adolescencia
no nos funciona, porque está construido desde la individualidad y desde una mirada

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ahistórica dado que según los teóricos de este concepto (p.e. Hall, 1915) lo entienden como
un proceso universal.

El objetivo general es:

● Presentar las herramientas conceptuales que les permitan delimitar los sujetos
jóvenes del programa social que van a desarrollar.
Los objetivos específicos son:

● Dar a conocer las diferentes construcciones conceptuales alrededor de la juventud

que han sido elaboradas.
● Que logren identificar un marco para la delimitación de los sujetos jóvenes a quienes
van dirigidos los proyectos elaborados.
● Introducir estos elementos a la problematización del problema social que presentará
en el diagnóstico del programa propuesto.

1. Juventud: una categoría de análisis

El conocimiento que se ha configurado alrededor de la categoría de juventud ha dependido
históricamente de un conjunto de nociones que la condicionan y, a su vez, posibilitan la
comprensión del significado de ser joven. Se trata de una categoría de análisis relacional,
pues se alimenta de discursos, representaciones e imágenes culturales que, casi siempre,
son fundadas en una serie de estereotipos o mitos sustentados por las instituciones que
componen las estructuras sociopolíticas de forma histórica.
La juventud es una categoría de análisis que nos permite comprender la realidad
juvenil. Por ello, es pertinente recordar que uno de los problemas clásicos alrededor de la
juventud es ser considerada como un concepto sostenido por estereotipos que identifican
a los sujetos jóvenes con representaciones como: “la rebeldía”, “la delincuencia”, “la
inmadurez”, “la fuerza”, “el cambio”, entre otros; mismos que pierden relación con
contextos específicos o realidades situadas donde se produce la juventud. Es pues, en los
espacios institucionales tales como el sistema educativo, los medios de comunicación, las

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instituciones de bienestar social, los órganos de control y la vigilancia social, así como en los
espacios familiares, barriales, asociativos y religiosos, donde se legitiman dichos
estereotipos y además se configuran representaciones alrededor de los sujetos jóvenes
(Urteaga, 2011; Reguillo, 2000).
En ese sentido, nos interesa desmontar esos estereotipos pero, sobre todo, lograr
identificar y usar la categoría de juventud desde una perspectiva crítica que permita, no
sólo acercarse, sino entender las problemáticas que engloban a las y los jóvenes, para así
poder generar propuestas adecuadas y de acción que tengan efectos en la realidad juvenil.
Presentamos tres perspectivas teóricas y metodológicas que han problematizado a la
categoría de juventud desde diferentes visiones, pero que coinciden en buscar y dar
significado a la concepción de ser joven.

A) Perspectiva pedagógica: “joven sinónimo de estudiante”

En la perspectiva pedagógica existe una clásica relación entre la institución escolar y los
sujetos jóvenes. Esta visión es una de las principales productoras de la representación y el

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significado del ser joven con ser estudiante. Se observa a los sujetos jóvenes sólo como un
conjunto de “educandos” que “deben” cumplir con el rol de ser instruidos y controlados [de
ahí su sinónimo de alumnos(as)], para el mundo laboral y por lo tanto para el mundo
“adulto”. El término “educando” se aplica a sujetos que necesitan ser iluminados con
conocimientos que ignoran, mediante un proceso normativo-disciplinar que se considera
necesario para controlar su desarrollo, ya que hipotéticamente se encuentran en una etapa
de “ignorancia y confusión”. La perspectiva se fundamenta en una concepción de la
pedagogía tradicional, donde los que poseen el conocimiento son personas adultas, por
tanto infantes y jóvenes aprenden de ellos.1 Además, que excluye a jóvenes que no se
encuentran en una institución escolar, a la par que la idea misma de educación queda
confinada sólo a una institución escolar, desconociendo cualquier otro espacio de
formación.
En este sentido, lo que buscamos es problematizar a los sujetos jóvenes, que si bien
son parte de la institución escolar, no por ello quedan confinados solamente a “ser
estudiantes”. Por el contrario, si desean elaborar una política pública que aborde a jóvenes
estudiantes, consideren que dicha visión sea compleja y consciente de que la condición
juvenil se configura desde diversos contextos que inevitablemente se intersectan en
momentos o situaciones específicas. La perspectiva pedagógica existe, pero partimos de
una visión crítica que busca entender a las y los jóvenes en todas sus relaciones que
significan su sentido de ser joven.

1
El padre de la Sociología, Émile Durkheim (1976), desde 1911 se interesa por estudiar el aspecto educativo
desde una perspectiva generacional. Este autor asocia educación y socialización en un proceso al que define como “la
acción de adultos sobre jóvenes”. Es entonces cuando la educación tiene el objetivo de que sujetos jóvenes dejen su ser
asocial y egoísta y se genere un ser capaz de llevar una vida moral y social. En este sentido, Durkheim propone la educación
“como socialización metódica de la generación joven”. Desde esta mirada, la educación es un mecanismo de socialización
única, de reproducción del orden social y, por tanto, de renovación de las generaciones. Más adelante, en de la década de
los cuarenta del siglo XX, Talcott Parsons (1999), sociólogo estadounidense, contribuyó a la reflexión sobre juventud con
su categoría “cultura juvenil” (en singular), la cual comprende la posición que se opone al rol adulto; y supone un conflicto
en las relaciones de jóvenes con las obligaciones escolares que les son impuestas. Este sociólogo inaugura la discusión
sobre la escuela como un espacio donde los sectores juveniles constituyen formas de interactuar en relación con sus pares
y con adultos, además observa en esta interacción una constante tensión entre los roles que los actores juegan.

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 B) Perspectiva bio-médico-psicológica: ¿joven o adolescente?

La aparición de jóvenes como sujetos de estudio se debe, en gran medida, a esta

perspectiva. Las explicaciones más difundidas y conocidas desde el sentido común
alrededor del significado de la juventud son las que se sostienen desde las argumentaciones
biológicas, médicas y psicológicas. Es entonces que las concepciones de adolescencia y
etapa de vida se hacen más populares en los estudios sobre la población juvenil. Una de las
obras precursoras más importantes es la del psicólogo estadounidense Stanley Hall (1905),
titulada Adolescence: Its Psychology, and its Relations to Phsycology, Anthropology,
Sociology, Sex, Crime, Religion and Education. Hall parte de la teoría de la “selección
natural”, de la filosofía evolucionista y del movimiento romántico alemán para producir la
teoría psicológica de la recapitulación, en el que se postula que la estructura genética de la
personalidad atraviesa por etapas que corresponden a aquéllas que se dieron en la historia
de la especie humana. La adolescencia, para este autor, corresponde a una etapa
prehistórica de “turbulencia y transición” dominada por las fuerzas del instinto que, para
calmarse, requerían de un período largo, durante el cual quienes se encontraban en esa
etapa, no debían ser obligados a tener responsabilidades por hallarse en un periodo
intermedio entre la barbarie y la civilización.
Para Hall, el estadio adolescente estaba delimitado por las características psíquicas
asociadas a los cambios corporales. Se daba por sentada la vinculación entre el crecimiento
mental y físico con la identidad social, y aparece una teoría que fija normas donde la
adolescencia será considerada como fase/etapa universal del desarrollo mental que coloca
al entorno social y cultural en un lugar secundario. La obra de Hall difundió una imagen de
la adolescencia como etapa de moratoria social y de crisis previa a la vida adulta. Entonces,
quienes eran jóvenes no eran seres completos ni confiables (pues estaban en crecimiento),
surgiendo la necesidad de asegurar su transición a la cultura/civilización o completud
social/adultez mediante la educación, represión y control de los instintos sexuales. A
principios del siglo XX, la aceptación de la adolescencia “como estadio inevitable del

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desarrollo humano” fue un hecho.
Es por ello, que dentro de las políticas públicas configuradas sobre todo en las
décadas de los setentas y ochentas se centraron en pensar la realidad juvenil en función de
“controlar” la inmadurez de las personas jóvenes y bajo los estereotipos que situaban a la
etapa “juventud” con la delincuencia, se crearon políticas públicas relacionadas con el
deporte y la cultura, ya que éstas fueron estrategias más que de intervención, de
“orientación” a jóvenes en su proceso de crecimiento. Pareciera pues que irresponsabilidad,
desde esta perspectiva, es sinónimo de juventud/adolescencia.
Dentro de esta perspectiva se encuentra una vertiente analítica que va a tener un
gran peso en los estudios de juventud: la del ciclo de vida. Lo juvenil se descubrió como una
etapa posterior a la adolescencia y como un producto de la sociedad postindustrial
(Coleman y Torsten, 1989); así, en las teorizaciones hegemónicas sobre lo juvenil,
la categoría transición se volvió el enfoque principal para explicar una condición que, por
definición, sólo era un paso entre la infancia y la adultez. Como bien lo explica Pérez Islas
(2015), el peso se ponía en el ciclo de vida individual, pues esos cambios generaban mayores
transformaciones en la posición social de las personas (Garrido y Requena, 1996); la escuela
tenía un papel importante en el destino de las y los jóvenes, además de ser la productora
de “la cultura juvenil” (Parsons, 1999); de ahí que su estancia en ella fue concebida como
una “moratoria social”, es decir, un espacio temporal que tienen las y los jóvenes para
prepararse, experimentar, conocer, sin tener ninguna responsabilidad de adulto, a la cual
se puede sumar la “moratoria vital” que implica esa sensación de inmortalidad y temeridad,
propia de las edades juveniles (Margulis y Urresti, 1996). En todas estas interpretaciones la
etapa juvenil se concebía prácticamente como un paso, a veces universal, en otras se
asumía la complejidad proveniente del origen social, el sexo, pero finalmente, un ciclo
individual que se cumplía y se convertía en adulto.
La veta productiva del enfoque de curso de vida en América Latina se consolidó hasta
finales de la década de los ochenta del siglo pasado, continuando hasta la fecha su adopción
en varios estudios (por ejemplo, Oddone y Lynch, 2008). La mayor crítica a estos enfoques

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es que otorgan demasiada importancia a los cambios de roles y deja de lado aspectos
relacionados con la autonomía personal, o los eventos que desde los jóvenes son relevantes
y no por su elemento normativo (Mora y De Oliveira, 2009). Sin embargo, gracias al enfoque
de curso de vida desde el cual se empezó a indagar transiciones juveniles, se le dio un giro
al dato estático y se comenzaron a articular los procesos de los sujetos juveniles en función
de cinco momentos clave: la salida de la escuela (por conclusión o por abandono), el primer
empleo (u ocupación), la salida del hogar paterno o de origen, la primera unión y el
nacimiento del primer hijo (Tuirán, 1996; Coubés y Zenteno, 2005).
Estas concepciones han tenido un papel central en la creación de marcos que
estandarizan, por medio de los cuales las personas adultas pueden juzgar qué individuos
son “normales” y qué individuos necesitan algún tipo de intervención para “normalizarlos”.
Por otro lado, y regresando a la discusión de adolescencia, es importante mencionar que
dentro de los estudios juveniles existe un marcado uso indiscriminado de las nociones
de adolescencia y juventud. Es importante recalcar esta discusión en tanto son conceptos
construidos bajo vertientes teóricas y metodológicas diversas, y por lo tanto, la
consideración de los sujetos de estudio bajo uno u otro concepto, nos lleva a investigaciones
diversas de los sujetos jóvenes.
El concepto adolescencia asume como equivalentes las etapas del desarrollo físico-
biológico con las de una identidad social, entendida ésta como un conjunto de rasgos
psíquicos o patrones de comportamiento en correspondencia con características
específicas de edad. Así, se plantea que la adolescencia envuelve un número de tareas de
desarrollo que “deben ser cumplidas apropiadamente” en ciertos momentos del ciclo vital;
de lo contrario los sujetos no podrán convertirse en adultos. Además, su enfoque
individualista observa las cuestiones sociales y de grupo sólo como aspectos secundarios.
Es una visión que deviene de la perspectiva bio-médica-psicológica y que no incluye las
formas socioculturales de la categoría de juventud. Ya trabajaremos más en torno a ello; sin
embargo, por ahora debemos ser enfáticos en la importancia de comprender que la
juventud hace alusión a lo social, mientras que la noción de adolescencia sólo remite a una

21
designación biomédica de la categoría.
Un panorama a sumar a la noción de adolescencia, es la consideración de que el
sujeto joven pasa por un período de transición, es decir, lo juvenil tiene sentido en relación
con las condiciones sociales, económicas y políticas que se dieron fugazmente durante la
mitad del siglo XX, y que fueron conocidas como Estado de Bienestar, lo cual generó una
masificación de la escolaridad y emergencia de un mercado ocupacional joven. La categoría
juventud es vista como un proceso de transición hacia la vida adulta, posterga el presente
de los jóvenes por una vida futura adulta y es la otra cara de la denominada moratoria social.
Una versión más de estas teorías, consideradas como teorías del desarrollo, es la
formulación institucional de esquemas normalizadores que funcionan cuando las personas
jóvenes son percibidas como potenciales víctimas de violencia o degradación. La supuesta
impulsividad y violencia juvenil es transformada en un problema de jóvenes que, desde el
siglo XIX, se afronta con la creación de diversas instancias de control, sistemas de justicia y
prisiones específicas determinadas por la edad y la etapa de la juventud.
Para concluir, nos remitimos a las llamadas “teorías de la desviación”, que buscaron
interpretar la delincuencia juvenil como una “patología” susceptible de ser reformada con
rehabilitación individual. Entrado el siglo XX, esta concepción es cuestionada por autores
de la Escuela de Chicago, como George Mead (1999). A diferencia de la concepción de la
delincuencia como patología individual, algunos investigadores dentro de esta perspectiva
atribuyen su origen a los contextos sociales: el delincuente juvenil es visto como víctima de
las situaciones materiales, culturales, psicológicas y/o morales en las que se desarrolla. Por
tanto, la identificación de los sujetos bajo esta perspectiva conlleva a consecuencias
concretas que pueden ser vistas en el diseño de las políticas públicas. Esto es que, las
políticas se diseñan bajo dos opciones de enfoque: el primero de tipo paternalista, ya que
visibiliza al sujeto joven como un ser vulnerable, que está determinado al contexto en el
cual se está desarrollando, mientras que el segundo enfoque va al polo opuesto, pues
identifica a los sujetos jóvenes como rebeldes y peligrosos, tras lo que adopta el castigo
como mecanismo de educación o corrección de los actos que se consideren “fuera de la

22
norma”.
Nuestro reto es abordar a lo juvenil en su complejidad; se trata de construir marcos
conceptuales que comprendan la heterogeneidad de las realidades juveniles. Un propósito
es dejar de transitar entre el paternalismo o la criminalización de las juventudes. Tampoco
se busca generar políticas que contrapongan a jóvenes y adultos, sino enmarcar al sujeto
joven en contextos concretos que permitan observar sus condiciones sociales específicas y
sus construcciones simbólicas con las que interactúan diariamente.

C) Perspectiva sociocultural: la complejidad de ser joven

Finalmente, presentamos la perspectiva sociocultural, donde la comprensión de lo juvenil

toma en cuenta tres elementos fundamentales: las condiciones estructurales, las imágenes
culturales y las representaciones sociales. Con esto, se concibe a las y los jóvenes no como
personalidades estáticas, sino como individuos inscritos en contextos de interacción con
instituciones, normas, ideas y otras personas de edad similar o distinta. Lo que en este
apartado nos interesa observar es el ámbito de las prácticas juveniles; hacer visible las
relaciones entre condiciones objetivas y subjetivas, entre el control y las formas de
participación, entre la cultura y la interacción con ella. De esta forma, se busca comprender
los modos de cristalización de las representaciones, valores, normas y estilos que
configuran la producción de lo que entendemos por juventud. En tal sentido, expondremos,
en mayor detalle, los tres contextos mencionados dado que integran una mirada de los
estudios socioculturales sobre juventud.

23
 2. Las condiciones estructurales
Se refieren a aquellos contextos que marcan las posibilidades o limitaciones del actuar de
sujetos sociales e individuales. A la vez, estas condiciones son producidas por dichos sujetos
en su interacción con el medio ambiente, es decir, sujetos y condiciones estructurales se
producen mutuamente. Para el caso de los sujetos juveniles, entre las condiciones más
relevantes están: su lugar y fecha de nacimiento (le identifican en un lugar de origen y le
condicionan a un concepto de tiempo y jerarquía: edad), el sexo (desde donde se establecen
las relaciones de género), el estatus económico (que le proporciona el acceso o la
imposibilidad de las propiedades, bienes y servicios), el nivel cultural (que le da acceso o no
a los capitales educativos y simbólicos) y su etnia (que le generan identidades y/o
distancias); por eso se dice que le preceden y, la mayoría de las veces, le suceden. La
importancia de tomar en consideración la situación estructural de las y los jóvenes está en
la existencia de condiciones que delimitan su trayectoria de vida individual y colectiva.

En los diferentes contextos, se cuenta con instituciones que operan significados y

24
restricciones, o proporcionan los instrumentos para la convivencia y la toma de decisiones.
Así, la familia “enseña” a infantes y jóvenes lo que hay que hacer y premia o castiga según
sea el caso. Las posibilidades de las y los jóvenes, como sujetos, están diversificadas
dependiendo de la situación de clase, de etnia y de género, pues, las expectativas de una
vida con privilegios, generalmente, refiere a jóvenes de clases altas y limita a quienes
forman parte de los sectores más depauperados, a quienes las circunstancias de su entorno
tienden a provocar una condición juvenil compleja. Para este último sector de la población,
regularmente lo que se identifica es que no existe una moratoria social que les permita
dedicarse por mucho tiempo a compartir espacios de esparcimiento e interacción
exclusivos con sus pares, ya que es necesario que a la brevedad se integren a la vida
productiva en su comunidad.

Sin duda, estas diferencias en los contextos de cada individuo y grupo poblacional,
como las condiciones particulares en las que interactúan las y los jóvenes, el entorno que
les rodea y los atributos que poseen son fundamentales de considerar dentro de la
elaboración de políticas de juventud. El contexto social, en general, aporta información del
sujeto (individual y colectivo); las identificaciones juveniles establecen nexos más intensos
de reconocimiento cuando existen mayores similitudes en las condiciones objetivas de vida
y, por ello, las clases sociales tienen un papel importante en estos procesos de
reconocimiento/exclusión. No se pueden minimizar los contextos que configuran las
realidades juveniles ni tampoco se pueden aislar los efectos que éstos tienen en las
experiencias individuales y grupales de la vida cotidiana de las personas jóvenes.

Los referentes con los cuales se construyen las distintas trayectorias de vida juvenil,
a partir de sus experiencias, tienen que ver directamente con el conjunto de condiciones
sociales, económicas, políticas y culturales en las que se desenvuelven.

Es entonces, que la propuesta es que al elaborar una política pública orientada para
un sector juvenil, es fundamental comprender cómo sus condiciones estructurales
(contextos) enmarcan la problemática a abordarse. Entender dicha problemática es
25
fundamental para analizar cómo ésta se construye, produce y reproduce entre jóvenes, así
como las posibles acciones a aplicarse para disminuirla. Por ejemplo, es imposible generar
una política pública relacionada con la violencia sin antes comprender cómo se produce la
violencia en determinado contexto.

Sin embargo, para lograr tener una visión más amplia, también es importante
comprender cómo las imágenes culturales se imbrican en la constitución del ser joven.

3. Imágenes culturales.
El término de imágenes culturales, en los estudios alrededor de la juventud, ha sido
estudiado y desarrollado por el antropólogo catalán Carles Feixa (1999), quien lo caracteriza
de la siguiente manera:

En términos generales, las imágenes culturales son la forma de

presentación de las identidades y culturas juveniles en la escena pública. El análisis de las
imágenes culturales de algunos grupos juveniles retoman el concepto de estilo, entiéndase
éste como la manifestación expresiva de las culturas juveniles, construcciones elaboradas
con elementos materiales e inmateriales heterogéneos provenientes de la moda, la música,
el lenguaje, las prácticas culturales y espaciales, el consumo, así como las actividades
focales. Los elementos que conforman un estilo no sólo se enmarcan en una manera activa
y selectiva con la que los grupos de jóvenes se apropian, modifican y reorganizan los objetos

26
y los resignifican, sino también en la organización activa de estas combinaciones de objetos
con actividades y valores que producen y organizan una identidad de grupo.
Es así que los estudios propuestos sobre los estilos juveniles han permitido ingresar
a los espacios y ámbitos de construcción juvenil de la cultura: territorios creados en los
intersticios de los espacios institucionales (escuela, industrias del entretenimiento, barrio)
y en sus tiempos libres (calle, cine, música, baile y lugares de diversión), en los cuales –a
partir de la socialidad con sus pares y los ámbitos cultural y político– han generado prácticas
específicas que los distinguen como jóvenes y han construido su presencia en la sociedad.
Por ello, es importante que al generar una política pública se tomen en cuenta todos los
elementos que conforman los imaginarios sociales, siempre con el fin de comprender la
realidad desde y para las personas jóvenes. La idea, como lo hemos venido señalando es no
generar estereotipos, estigmatizaciones y/o políticas de exclusión, sino todo lo contrario.
Es entonces, que a continuación abordaremos como las representaciones sociales
son parte de los elementos que conforman la metodología para entender a los sujetos
jóvenes de forma relacional.

4. Representaciones sociales

El uso del término representaciones sociales se basa en las propuestas del psicólogo francés
Serge Moscovici (1979). Sin embargo, esta categoría ha sido desarrollada más
extensamente en las últimas décadas por diversos autores (por ejemplo, Jodelet (1984)).
Hablar de representaciones sociales sobre las juventudes implica indagar en el
conocimiento del sentido común orientado a la práctica, que concierne a la manera en
cómo nosotros, sujetos sociales, aprehendemos los acontecimientos de la vida diaria, las
características de nuestro ambiente, las informaciones que en él circulan, así como a las
personas de nuestro entorno. En ese sentido, las representaciones constituyen
modalidades de pensamiento práctico orientadas hacia la comunicación, la comprensión y
el dominio del entorno social, material e ideal.

27
 La representación produce un sistema de anticipaciones y expectativas, por lo que
la interacción es determinada por éste; es decir, constituye la realidad a partir de conjuntar
información, experiencia y afectividad. Entre las funciones de las representaciones, se
pueden considerar a las siguientes:

Las representaciones sociales se ubican en la intersección entre los saberes del

sujeto y su actuar cotidiano. Este diálogo se constituye a partir de las experiencias,
informaciones, conocimientos y modelos de pensamiento que se reciben y transmiten a
través de la tradición, la educación y la comunicación social, lo cual no significa que los
sujetos sólo actúen como se les ha enseñado, sino que re-construyen y re-crean los
conocimientos que han adquirido a través de su experiencia de vida. Es entonces, que en la
elaboración de políticas públicas se vuelven fundamentales en la complejidad que enmarca
al sujeto joven que conforma el sector social a trabajarse, ya que esto permite generar
formas de acción social e impulsarlas.

Además, debemos entender que las representaciones sociales se construyen de

maneras diferenciadas. Es decir, no todos los sujetos configuran las mismas ideas sobre un
evento específico, ni todas las sociedades piensan de la misma forma respecto a situaciones
particulares. En este sentido, el contenido de las representaciones sociales se organiza
según determinados patrones de jerarquización, clasificación y coherencia. Las

28
representaciones, entonces, se pueden gestar en diferentes ámbitos. En el caso de los
jóvenes, abordaremos brevemente tres espacios desde donde pueden surgir: desde las
instituciones, desde los sujetos jóvenes y desde las relaciones intragrupales.

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32
 UNIDAD 3. CONSTRUCCIÓN DE UN DIAGNÓSTICO

En múltiples ocasiones, las políticas públicas son diseñadas desde un escritorio sin un
conocimiento profunda de la problemática, o bien las instituciones de diseñar estas políticas
cuentan con una “agenda”, que en el mejor de los casos es producto de una visión
preconcebida de la realidad, o en el peor, tienen intereses ajenos y contraproducentes a la
resolución de la problemática. Es por tal razón que la elaboración de un diagnóstico es de
suprema importancia para un diseño congruente de la política pública, pese a esto
lamentablemente no siempre se realiza este proceso inicial, o bien no se le confiere la
importancia adecuada. Asimismo es conveniente situar al diagnóstico como previo a la
formulación de las políticas públicas, es decir como un insumo de ellas.
Bajo este propósito presentamos la unidad 3, la cual incorpora los elementos
conceptuales y metodológicos necesarios para la elaboración de un diagnóstico para un
programa social.
Hemos tomado como guía algunos documentos de entidades gubernamentales para
generar un esquema que denominamos “cédula de proyecto”, la cual está dividida en tres
partes. Al fnalizar este primer curso te solicitaremos que entregues la primera parte como
requisito para la certificación. El resto de la cédula la construiremos en los cursos siguientes.
Consdierando lo anterior, el objetivo principal es: elaborar un diagnóstico que permita
construir un programa social con impacto en la calidad de vida de los y las jóvenes.
Los objetivos específicos son:
 Determinar las fuentes de información necesarias para identificar el problema (sus
causas y efectos)
 Generar una línea base del problema
 Presentar un análisis del contexto en el cual se está desarrollando el problema
identificado
 Definir la población objetivo o beneficiaria del programa social

33
  Determinar todos los actores involucrados en el programa social y su incidencia en
el desarrollo y gestión del programa
 Analizar las causas y efectos del problema identificado
 Establecer las estrategias para superar el problema identificado

1.1 . Introducción
En el siglo XXI distintos organismos gubernamentales, nacionales e internacionales, se han
comprometido en concentrar mayores esfuerzos por lograr avances específicos y medibles
en el cumplimiento de derechos sociales esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de
la democracia a través de la generación de políticas públicas que precisen con claridad la
participación de la población objetivo de sus programas, pero no sólo como entes pasivos y
receptores sino como sujetos de acción que se fortalecen, y fortalecen la relación gobierno-
sociedad. (ODM, 2015).

Este objetivo, es el que buscamos que permanezca en el transcurso de la

construcción del diagnóstico para el programa social de lo juvenil que proponen. Es
necesario que nos acerquemos a los sujetos y a sus entornos, así como reconocer la
necesidad de una participación activa de los y las jóvenes en todo proyecto. De este modo,
pondremos unas bases sólidas al programa social que pretendemos desarrollar.

En repetidas ocasiones, al analizar diversos programas o políticas públicas es posible

identificar que no hay una clara definición de la problemática, en ocasiones sólo hay un
esbozo general y genérico de la misma, por lo que se aborda solo de manera parcial. Algunas
de las causas más comunes de esto son:
1. Se desconoce la problemática central y sólo se atacan manifestaciones de la
misma, o bien efectos secundarias de la misma (por ejemplo, el caso del mal
llamado embarazo adolescente, que se quiere incidir sobre las jóvenes y no
sobre los contextos).

34
 2. No hay una detección cabal de los actores en los cuales se manifiestan los
efectos, es decir, o bien se detectan sólo subgrupos, pero no el universo de
los mismos; o bien la mirada se encuentra desplazada hacia actores
asociados (un ejemplo de esto lo conforman algunas becas de permanencia
escolar cuyo actor es la madre o el padre y no el joven).
3. Hay fallas en la cuantificación de la población objetivo, ya sea que se
subestime (con lo que los alcances se ven en riesgo) o se sobrestime
(destinando esfuerzos a una problemática mínima), resultando en ambos
casos en problemas de cobertura. Por ejemplo, no se sabe con precisión el
número de afectados por alguna contingencia de seguridad o sanitaria.
4. No existe un ejercicio cabal de identificación tanto de las consecuencias de
las acciones, o bien de los posibles riesgos durante la fase de diseño que
puedan amenazar la implementación de las diferentes políticas.
5. La carencia de un tablero de control (de un proceso evaluativo) construido
mediante diversas métricas hace imposible la cuantificación de los
resultados, y por ende el entendimiento del éxito o fracaso tanto de la
implementación, como de la operación de las políticas. Este tema es vital
pues normalmente se entiende al proceso de evaluación como el último en
realizarse, como veremos más adelante un proceso evaluativo durante todas
las fases de las políticas públicas es más que necesario.

Es importante matizar en torno a que la carencia o deficiencia de algún elemento en

particular no implica el fracaso total del programa, o política; sin embargo,
indiscutiblemente la realización de un diagnóstico adecuado minimiza la posibilidad de
manifestación de alguno de estos factores o incluso de otros mediante un entendimiento
integral de la problemática, es así como un buen conocimiento tiene implicaciones positivas
en los tres momentos asociados a las políticas públicas, y sus programas y proyectos, es
decir en su diseño, implementación e incluso su evaluación.

35
 Anteriormente se había hablado de un giro hacia lo sectorial por parte de las
políticas públicas, con lo cual queda comprendida dentro de las mismas aquella conocida
como política social, que termina fungiendo como la brújula pues señala la directriz hacia
donde deben encauzarse los esfuerzos. De este modo, la política social puede pensarse
como un conjunto de diversos programas con objetivos en común, que no sólo dan la pauta
de cuáles problemáticas sociales se consideran más relevantes, sino también cuáles deben
ser los enfoques bajo los cuales se deberán atender, así como de los alcances que deberán
considerarse en la génesis de las políticas públicas. Esto no quiere decir que dentro de éstas
no haya peculiaridades, sino que se considera la política social como una serie de programas
que a través de la atención de población diferente y, mediante diversas estrategias de
intervención pretenden enfocarse a un mismo objetivo. Visto de este modo, queda claro
que la política social funge a manera de estrategia, mientras que los programas y proyectos
sociales corresponden a su implementación en justamente ese orden jerárquico, es decir el
proyecto es la última figura en la cual tiene sentido la asignación de recursos específicos,
puesto que sus componentes: los procesos y las actividades sólo pueden concebirse en
conjunto pues son unidades indivisibles y no tienen una traducción específica en el impacto
que se pretende conseguir, a diferencia del proyecto social que aún alcanza a representar
una unidad de la problemática que se pretende combatir.
Esto nos lleva a la necesidad de la definición del concepto de problemática social
para continuar en la discusión:
La manera más sencilla de concebirla es como el camino necesario a recorrer entre
una situación hipotética y deseable socialmente y aquella que corresponde a la realidad.
Dos nociones que permiten tener una mejor concepción de la problemática social son por
un lado su carácter no excluyente, esto quiere decir que la presencia de un problema no
exime la existencia o presencia de otros; y por otro lado lo multicausal, es decir que no debe
entenderse únicamente como consecuencia de la falta de cobertura o de la provisión de un
determinado servicio. Debido a estas dos características se hace imprescindible la
realización de un ejercicio de análisis de la problemática para así poder dimensionarla y

36
entender las causas subyacentes.

3.2. Funciones del diagnóstico

El diagnostico tiene como función plantear un antecedente inmediato previo a la
propuesta de un determinado programa o proyecto de política pública. Una parte
importante de su construcción es la revisión de otros programas o políticas públicas que
tuviesen como foco la atención de la problemática a atacar del citado proyecto. En este
sentido se caracteriza por una investigación de los diferentes programas institucionales que
a nivel estatal, nacional e incluso internacional se han llevado a cabo y responden a la
problemática juvenil que se plantea. Un resultado válido de este esfuerzo es mostrar que
no han existido proyectos que respondan a dicha problemática, es decir, dejar ver la
ausencia de políticas sobre el tema, lo cual permite posicionar al proyecto bajo un nivel de
importancia específica. Toma en cuenta los siguientes puntos para la construcción del
diagnóstico:
 Las necesidades que cubren esas políticas y/o programas y cuáles no están
cubiertas
 Objetivos, cobertura, temporalidad, orientación, recursos actuales de las
instituciones y áreas responsables.
 La vinculación con la población objetivo
 La participación de los jóvenes en los programas
 La participación de la sociedad civil en los programas
 La evaluación. Resultados alcanzados

Resumiendo, el diagnóstico tiene dos funciones básicas:

 La descripción que caracteriza el problema y cuantifica su magnitud y distribución
en la población objetivo
 La explicación – que requiere referir a las variables cualitativas y cuantitativas que
determinan el problema central

37
3.3. Módulos del Diagnóstico
Después de lo anterior, queda manifiesta la importancia de la realización de un
diagnóstico de forma previa al diseño de una política pública, ya que el mismo es una vía
para acercarse a la problemática, a las percepciones de la población y a sus insuficiencias
en el rubro sobre el que nos planteamos actuar mediante algún programa. Asimismo, el
impacto efectivo y el éxito de los resultados se ven positivamente influenciados cuando hay
un buen diagnóstico.

A manera de guía esquemática para la elaboración del diagnóstico, tomaremos la

actual propuesta institucional de la Comisión Estatal de Evaluación del Estado de Morelos
(COEVAL, 2016). El diagnóstico se puede esquematizar de la siguiente manera:

38
 De manera general les presentamos los diversos elementos técnico-metodológicos que
deben tomarse en cuenta para el diseño del diagnóstico. Pueden resultar un poco confusos
en un primer abordaje, pero sólo se trata de leer con cuidado lo que se indica, y siempre
que sea necesario recurrir al acompañamiento del asesor (a) con dudas específicas sobre lo
que no se comprenda del proceso.

3.3.1. Antecedentes que enmarcan al programa social

Los antecedentes permiten justificar el programa social. Para poder dar cuenta de ellos es
necesario conocer cuál es la problemática que va a intervenir la política pública de juventud
en la cual se inscribirá el programa social presentado. En este punto debemos tomar en
cuenta que el proceso de planificación involucra conocer en cuál nivel se inscribirá la
propuesta que estamos presentando: política pública, programa, proyecto. En el caso de
este curso, buscamos que ustedes diseñen programas sociales, tal como lo hemos
mencionado, y por ello, es necesario conocer el nivel “superior” al programa, en tanto es el
que marca la línea estratégica a seguir, o a discutir. Por ejemplo, si la línea estratégica de
acción que la política pública presenta incidirá positivamente en el empleo en jóvenes
mexicanos, entonces es necesario conocer el marco teórico-metodológico que sustenta tal
problemática. Luego, a partir del marco puesto por la política, es que se considera generar
un programa social que incida en dicha problemática señalada por la política, pero, con la
diferencia del contexto en el cual se va a implementar el programa, bajo las particularidades
de la población objetivo, entre otros. Las condiciones para emplearse los jóvenes en la zona
del estado de Guerrero en México serán distintas a la de jóvenes en Buenos Aires
(Argentina), e incluso a las de las y los jóvenes que habitan en el norte del país. El programa,
y los proyectos, es la parte operativa de la política, por tanto es necesario el conocimiento
de la misma.

39
 3.3.2. Identificación y descripción del problema social
De manera digamos descendente, una vez que conocemos el marco de la política de
juventud, y la problemática que la compone, pasamos a especificar el problema social que
se identifica específicamente para el programa social. En tanto sea mayor la identificación
de la problemática tendremos mayor claridad para evaluar los resultados (tener
información viable incide en el logro de los objetivos y el alcance de las metas). A su vez,
esto permite la construcción de hipótesis respecto de las causas y las consecuencias. El
proceso debe realizarse a través de cuatro tareas específicas:

a) Identificación y descripción del problema social: Es necesario que se cuantifique el

problema, en relación con la localización geográfica y con los grupos de población,
permitiendo generar hipótesis respecto de las causas y consecuencias. Se debe
revisar literatura nacional e internacional sobre el tema, para tener un indicador de
la magnitud del problema que está identificando, respecto además de la población
y el contexto en el cual se presenta el programa.
b) Evolución en el tiempo y espacio del problema: Analizar información cuantitativa y
cualitativa del problema a lo largo del tiempo y entre las distintas regiones y grupos
afectados con el fin de identificar cambios que aporten a las causas y consecuencias
del problema (se conoce como línea base).
c) Revisión de bibliografía nacional o internacional relacionada con el problema de
estudio: revisar otras experiencias semejantes a lo que se está planteando, esto
permite identificar logros, fallos, resultados. Así se puede validar el análisis de
causas y consecuencias del problema.
d) Árbol de problemas. El árbol de problemas permite de manera esquemática
identificar las causas y los efectos de la problemática, por ello se requiere revisar
fuentes de información cuantitativas: encuestas oficiales o encuestas públicas
disponibles.

40
 3.3.3. Objetivos de un programa social (objetivo general y objetivos específicos)
Los objetivos deben tener relación con el problema social identificado, y para identificarlos
se debe construir el árbol de objetivos, que permitirá determinar el objetivo general.

Este esquema permitirá presentar la versión positiva del árbol de problemas. Por
tanto para el objetivo principal se necesita traducir el problema central del árbol de
problemas. Se va a conseguir de esta manera una situación opuesta al árbol de problemas,
y esto permitirá orientar las áreas de intervención que debe plantear el proyecto, que
deben constituir las soluciones reales y factibles de los problemas que le dieron origen
(Cortés, 2014)

La construcción de este punto se desarrollará desde dos tareas:

a) Árbol de objetivos: representa la situación esperada al resolver el problema y esto

se hace en relación con el árbol de problemas. Se genera un esquema para que los
efectos negativos del problema se conviertan en fines y las causas que lo originan
en medios para lograr los fines.

b) Determinación y justificación de los objetivos de la intervención. Esto se deriva del

árbol de objetivos y debe establecerse la vinculación que tiene con los objetivos del

41
 Plan Nacional de Desarrollo, con los programas sectoriales y objetivos
internacionales aplicables, de esta manera se puede determinar la contribución a
objetivos de prioridades nacionales y de convenciones internacionales como por
ejemplo objetivos del milenio.

3.3.4. Cobertura de un programa social

La cobertura apunta a determinar los elementos que particularizan a los sujetos en
quienes incidirá el programa de juventud, es decir, las y los jóvenes a quienes se dirigirá
nuestra propuesta. Es una parte muy importante y va más allá de proponer un número
cerrado de beneficiarios o de acotarlos solo por un rango de edad. Es importante que haya
claridad metodológica, por ello, la caracterización de la población se expone en cuatro
actividades:

a) Identificación y caracterización de la población potencial: total de la población que

presenta la necesidad y/o problema que justifica el programa, características
socioeconómicas y demográficas.
b) Identificación y caracterización de la población objetivo: localización geográfica, si
es necesario presentar una desagregación municipal.
c) Cuantificación de la población objetivo. Estimar el total de la población que se
planea atender en un período dado.
d) Frecuencia de actualización de la población potencial y objetivo: frecuencia con que
será actualizada la identificación, caracterización y cuantificación de tal población

42
 Fuente. Coeval. Manual para la Construcción de Diagnóstico

Estos cuatro puntos, serían el componente principal para tener las herramientas
necesarias para un diseño sólido de un diagnóstico social.

3.4. Reflexiones finales

A estas alturas, se espera que el diagnóstico haya quedado como condición sine qua
non de la elaboración de políticas públicas, esto por la capacidad que provee de entender
la realidad integral del grupo objetivo, las problemáticas, y la interacción entre ellas, es decir
de proveer los elementos para dibujar el panorama completo, así como para poder
establecer relaciones causa efecto entre las variables y las problemáticas.
Es por esto, que conviene hacer unas precisiones en torno a los alcances del
diagnóstico. Lo primero es concebirlo como la suma de todos los pasos anteriores, no como
la elaboración de sólo alguno de ellos. Es la suma de los resultados de cada uno de ellos lo
que permite un entendimiento integral.
Del mismo modo, no se deben hacer extrapolaciones, por ejemplo un estudio en
una localidad con una problemática en mente, puede ayudar a esbozar uno con un
problema diferente, o en otra localidad, pero nunca debe tomarse a pie juntillas.
En el mismo tenor, las generalizaciones no reflejan las condiciones específicas y
sobre todo los entretejes de las variables que proveen un carácter único, por lo que una
solución creada para un espacio y un público objetivo, puede no ser efectivo para otras
43
condiciones, o incluso ser perjudicial.
Es así como a modo de resumen, creemos conveniente exponer lo siguiente:
1. Lamentablemente hay muchos involucrados en el diseño de políticas y
programas públicos que no conciben al diagnóstico como una parte
integral del diseño de políticas públicas, lo que frecuentemente conlleva
resultados no satisfactorios y por ende los recursos son utilizados
deficientemente.
2. La política pública es el paraguas mayor dentro del cual se cobijan los
programas y los proyectos sociales, que se hacen posibles gracias a que
es a través de ellos que se operativiza el presupuesto y por ende se hace
la implementación. En el sentido inverso, el proyecto social, que está
comprendido por procesos y actividades, queda como la parte mínima en
la cual puede pensarse para la resolución de una problemática.
3. Estratégicamente, el problema y el objetivo general son contrapartes, en
el primero se describe la brecha entre el deber ser y la realidad, mientras
que a través de la inversión de éste en una acción positiva, se llega al
objetivo general.
4. El estado basal, o la línea de base permite dimensionar a futuro el
beneficio conseguido tras el proyecto, pues tras la implementación,
debería llegarse a la resolución de la problemática y la forma de saber si
se llegó a esto o no, es la comparación de la situación en el momento de
inicio, contra la condición que impere en determinado instante.
5. Es necesario escindir la población afectada de aquella que será
susceptible de actuación dentro del proyecto. Si bien intuitivamente
debería corresponde al mismo grupo, en ocasiones esto no es así pues tal
vez el actor en el que se puede operativizar, o cosechar mejores frutos y
por ende incidir en salvar las situaciones, no necesariamente es la

44
 persona afectada, esto puede ser por las capacidades jurídicas, o bien por
la apuesta a un mecanismo de dominó.
6. Las herramientas tanto cuantitativas como cualitativas permiten la
elaboración de análisis que deben ser abordados holísticamente, pero
insistimos, no es recomendable actuar tras una visión aislada y parcial.

Por último, una actitud que es muy recurrente, sobre todo en las temáticas de
juventud, es la creencia de que al plantear determinada problemática, “se está inventando
el hilo negro”, debido fundamentalmente a dos razones:

a) porque desconocemos el campo de lo juvenil y creemos que por ser jóvenes o

haber pasado en algún momento por esa condición, ya se está autorizado para decir
o hacer cualquier cosa sobre este sector poblacional
b) porque la información no está disponible, dado que cuando se hacen proyectos,
sobre todo locales, pocas veces se deja constancia de la experiencia desarrollada y
no hay manera de conocer los aciertos y errores que dejan el aprendizaje de la
experiencia particular y se parte de cero en cada ocasión.
Debido a esto es necesario que se haga una revisión de lo que se ha hecho en el
ámbito donde se desea intervenir, tanto a nivel nacional como incluso internacional. La
ventaja actual es que se tiene una amplia disponibilidad de instrumentos digitales que
permiten buscar en la red prácticamente cualquier tema. La perspectiva comparada en este
sentido se ha convertido en un elemento central para evaluar la pertinencia de cualquier
proyecto, por eso el diagnóstico de lo que se ha hecho en nuestro país o en otras latitudes
se convierte en un referente que puede ayudarnos a centrar el proyecto que queremos
diseñar.
No hay que descuidar en este sentido el tipo de institución (o de organización)
dentro de la cual se inscribirá el proyecto, porque como vimos anteriormente para innovar
en nuestros programas y políticas tenemos que cambiar las estructuras tradicionales y

45
sobre todo actualizar a los miembros de los equipos para que adquieran un compromiso
renovado en un nuevo contexto.

Referencias

Bardach, Eugene (1998), Los ocho pasos para el análisis de Políticas Públicas “Un manual
para la práctica”, Miguel Ángel Porrúa, México D.F.
COEVAL (Comisión Estatal de Evaluación del Estado de Morelos) (2016), Manual para la
Construcción de Diagnósticos de Programas Sociales, Cuernavaca-Morelos, México.
Cohen y Martínez (2004), Manual de Formulación, Evaluación y Monitoreo de Proyectos
Sociales, CEPAL, Santiago de Chile
Cortes, Gabriela (2014). Árbol de objetivos. En: (https://prezi.com/tv2fdkmjh9n9/arbol-de-
objetivos/) [revisado enero 2017]
Jaime, Fernando Martín, et al. (2013), Introducción al análisis de políticas públicas,
Universidad Nacional Arturo Jauretche, Argentina
Ordóñez-Matamoros, Gonzalo (2013), Manual de análisis y diseño de políticas públicas,
Universidad Externado de Colombia, Bogotá.

46
 UNIDAD 4. EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: MEDICIONES, MEJORAS Y
APRENDIZAJES

En el proceso de construcción de un programa de política pública es común que se piense

en la evaluación como la parte final del camino; sin embargo es muy importante que éste
sea revisado constantemente, sobre todo con el fin de asegurar la coherencia y rigurosidad
que metodológicamente se necesita en el diseño de un programa social. Es entonces que la
evaluación en las políticas públicas, como parte de las mejoras de un programa social, se
hace presente e importante, no sólo en el proceso de implementación del mismo sino
también como parte del diseño.

Es así que esta unidad, está orientada a dar a conocer, en un primer momento, la definición
de la evaluación, su significado y sentido en el proceso de construcción de un proyecto con
fines a programa de política pública. En un segundo momento, se muestra el origen de la
evaluación, en relación a las políticas públicas, así como su desarrollo y sentido tanto en
Estados Unidos como en América Latina. Finalmente, y en un tercer momento, se exploran
algunos tipos de evaluación, así como las metodologías que se utilizan según los fines
establecidos para cada tipo, pero sobre todo se hace especial énfasis a la manera de revisar
la coherencia cuando se elabora el diagnóstico para identificar a la población (en este caso
jóvenes) y el problema social y público a atenderse.

Así, el objetivo principal es dar a conocer la importancia que posee la práctica de evaluar
los programas sociales para su mejora constante.
Los objetivos específicos son:
 Dar a conocer algunas definiciones conceptuales alrededor del significado de
evaluación.
 Explorar de manera general, y breve, la historia de la práctica de evaluación en las
políticas públicas.
 Mostrar los tipos de evaluación en correlación con sus procesos metodológicos.

47
 4.1. Introducción
Como bien nos dice Carol Weiss (2015), la evaluación es una práctica cotidiana en nuestra
sociedad, y es que “la gente hace evaluación todo el tiempo”, por ejemplo, al escuchar una
conversación podemos percatarnos de cómo se emiten juicios de valor alrededor de un
acontecimiento; en ese sentido, el proceso y acto de evaluar es parte de nuestra
cotidianeidad. Pero ¿qué sentido y significado adquiere el evaluar en las políticas públicas?,
¿en un programa social?, o de forma más específica ¿En la planeación de un proyecto para
insertarse en un programa social?

Y es que la evaluación es una palabra elástica y polisémica que generalmente abarca

distintos juicios, sobre todo en relación a juzgar el mérito de una idea, de forma explícita o
implícita; sin embargo, en el caso del significado y sentido que desde la política pública
adquiere, esta palabra, posee un marco de referencia que permite no sólo el monitoreo de
un programa social o proyecto sino que además proporciona los elementos para mejorarlo
constantemente.

No podemos olvidar que la evaluación desde esta perspectiva, es un “asunto

político”, y que si bien puede ser analizada y sustentada desde las ciencias sociales -incluso
desarrollando un complejo argumento metodológico, su principal función es siempre
político, ya que no deja de lado el análisis de un contexto social particular (Maldonado y
Pérez, 2015: 22) que se atiende en función de un modelo de intervención específico.

Así pues, como sugiere Scrive (1996), los procesos de evaluación son, por un lado,
una práctica antigua que se remonta a situaciones cotidianas en las relaciones sociales;
pero, por otro lado, desde la política pública parte de una forma de profesionalización que
se imbrica con teorías y metodologías del ámbito de las ciencias sociales. Así, la evaluación
como práctica y disciplina, en conjunto con, “sus objetos, sus métodos, sus alcances y
límites forman parte de un debate muy vasto, propio de las disciplinas emergentes y de los
conflictos ineludibles en torno al thelos y al ethos de las ciencias sociales” (Maldonado y
Pérez, 2015: 23-24). Por ello, para ahondar en su importancia, pero también para poder
48
generar una postura crítica en relación a nuestras propias ideas, es vital comprender las
definiciones de evaluación que se encargan de mejorar las políticas públicas.

Es entonces que en el siguiente apartado hacemos una revisión general de lo que la

evaluación significa, pero sobre todo cómo esa definición nos permite tomar a esta práctica,
desde una visión epistémica y metodológica, para que contribuya a mejorar, revisar y dar
seguimiento a ideas pertinentes en el marco de programas sociales innovadores y con
mayor intervención en el campo de la realidad; estamos hablando de transformar los
problemas sociales, desde posturas críticas e innovadoras, no sólo para cumplir con
normatividades que se consideren prioritarias.

4.2. Definición de evaluación

Es importante entender que para mejorar las formas, metodologías y caminos para que los
programas sociales intervengan de manera positiva en la realidad social, se necesita que
éstos sean constantemente revisados y reflexionados de forma coherente y sistemática. En
ese sentido, la evaluación cobra relevancia, ya que ésta es una disciplina que potencializa
progresos y efectos en lo que respecta a la identificación de problemas sociales y públicos
(desde el inicio de la planeación o el origen de un programa social y no necesariamente en
la implementación).

Es así que Maldonado y Pérez (2015) aseguran que las evaluaciones, sobre todo de
carácter político, cuando logran establecer vínculos y diálogos interinstitucionales entre
organizaciones de carácter gubernamental y la sociedad civil (visibilizando sus problemas
específicos) impulsan fuertes transformaciones estructurales en las dependencias e
instituciones gubernamentales, ya que orientan y ponen en la mesa debates públicos que
dejan evidencias de la importancia de modificar un programa o proyecto social.

Es entonces que el impacto de una evaluación se hace presente en el orden público,

ya que la visibilización de la rendición de cuentas y la orientación de resultados pertinentes,

49
cuando de presupuesto público se trata, es un asunto muy cercano a este proceso de
revisión; sobre todo en función de la movilidad de recursos públicos. La evaluación, es pues,
una disciplina que contribuye a la legitimidad democrática y de gobernabilidad que rige a
un estado o país (Maldonado y Pérez, 2015, p.22).

Bajo esta visión, es vital comprender que, casi siempre, se entiende que la
evaluación es apreciar, analizar y juzgar resultados e impactos de una intervención con el
fin de mejorar y pensar otras maneras de vivir. Y es que la práctica de la evaluación incluye
actividades técnicas de observación, de medida, y de análisis que se sostiene y se apoya en
una fuerte influencia de las ciencias sociales, pues sus lógicas son fuertemente basadas en
sus procesos metodológicos. De tal modo, de alguna manera la investigación es una
investigación social, tal como la siguiente definición nos dice:

La evaluación es una investigación sistemática, intencionada, orientada a la

resolución de problemas y anidada en los conflictos distributivos y morales de toda
decisión pública, aparece entonces (…) como un enfoque multidisciplinario de
orígenes y con sentido eminentemente políticos: la evaluación se encuentra en el
corazón de la constante tensión entre la necesidad de gobernar y la de desconfiar
de los gobernantes (Maldonado y Pérez, 2015: 24).

Es pertinente retomar lo que los autores aseguran en torno a la tensión que existe
entre la necesidad de gobernar y la desconfianza hacia los gobernantes, porque no
podemos negar que la evaluación es un mecanismo que permite observar de manera
“pública” y “transparente” las decisiones de quienes están en el poder, pero con una
especial atención a los gastos del presupuesto público, ya que estos -al menos en la utopía
de la evaluación-deben ser utilizados en beneficio de la población y sus principales
problemas.

Así, la resolución de problemas sociales (no sólo públicos) está íntimamente

vinculada con una de las principales características que la disciplina de la evaluación de
políticas públicas tiene, en relación a su carácter interdisciplinario, sobre todo en función a
las ciencias sociales, pero con el plus de no hablar desde la torre de marfil que en ocasiones
50
representan las ciencias más teóricas, pues un proceso evaluativo no puede olvidarse de la
realidad empírica.

Lo que es cierto, es que la evaluación en la práctica, sobre todo en el campo de las

institucionalidades ha presentado desarrollos conceptuales que le han dado herramientas
para su operacionalización y legitimidad. Es así, que la evaluación es un proceso sistemático
de valoración que mide las políticas públicas, mediante el análisis de los programas,
comparándolos con un conjunto de estándares implícitos o explícitos que se dejan ver en la
realidad y en las dinámicas de la misma, pero siempre, es necesario aclararlo en contextos
sociales específicos.

Así pues, Weiss (2015) nos dice que en la definición que enmarca la
conceptualización de la evaluación es importante tomar en cuenta cinco elementos:

a) La valoración sistemática:

Este proceso pone énfasis en el sistema que indica el carácter de investigación de los
procedimientos que enmarcan una medición. Así pues, en este caso, dicha valoración se
puede apoyar en metodologías cuantitativas o cualitativas, en ese sentido, se apega a los
cánones de formalidad que enmarcar el rigor de las ciencias sociales.

b) Objeto de la evaluación o investigación:

Es importante que una evaluación tenga claro el objetivo que tiene que seguir en torno al
programa o proyecto que se está analizando. Es vital comprender que no el fin de un
proceso evaluativo depende del momento y la vida del programa.

c) Vida del programa (como parte del objeto del programa)

La vida del programa está imbricada con la planeación del mismo, es decir, es necesario que
un programa cuente con un diseño mínimo que permita comprender el problema social al
que se refiere, pero también a la población objetivo y caracterización de los sujetos que
componen a dicha población.

51
Por ejemplo, en el caso de una evaluación de política pública dirigida a sujetos jóvenes, es
necesario que se mantenga una posición crítica alrededor de identificar con las y los jóvenes
que se piensa trabajar, pero sobre todo a sus diversos condicionamientos contextuales que
los definen y significan como sujetos con capacidad de agencia. De esta manera, lo más
importante en este punto es que el programa presente características claras de
instrumentalidad, mismas que dan la pauta de una evaluación que busque responder ¿qué
obtienen las y los beneficiarios de dicho programa? y/o si ¿los componentes que integran
dicho programa son coherentes con el problema público y social que se está buscando
intervenir? Así pues, esto nos indica el siguiente punto.

d) Estándares de comparación en la evaluación

Una vez recopilados los elementos del programa -al menos los mínimos- la evaluación cobra
un sentido de análisis más profundo en relación a las evidencias que el programa presenta.
En este punto, es necesario medir los resultados e impactos del programa, sobre todo en
función de la realidad contextual (focalizada) que rodea la población con la que se está
trabajando. Este punto es vital para entender los méritos del programa implementado o
diseñado, ya que así es posible medir si las expectativas del mismo fueron muy altas o poco
realistas.

e) Definición del propósito final de la evaluación

La evaluación tiene como producto final una serie de recomendaciones que le permiten al
programa mejorar su forma de intervención, en ese sentido, ésta contribuye a la mejora del
programa de forma integral (esto dependerá de la vida del programa). Aunado a ello, estas
recomendaciones tienen un producto final correlacionado con el uso de los recursos
públicos con un sentido de mejora en la agenda pública. La transparencia de las
evaluaciones en el nivel político se hace presente en este propósito.

Con lo anterior se puede inducir que la conceptualización y definición de evaluación

es adaptable a las necesidades del programa de política pública, en ese sentido se puede

52
aplicar en distintos niveles y dependiendo de las necesidades de programa. Sus objetivos,
son pues adaptables, pero no por ello poco rigurosos.

Con el fin de comprender de forma compleja y general la relevancia de la evaluación

en las políticas públicas, pero sobre todo relacionado con la necesidad de monitorear un
programa social –apegado a la política pública- consideramos situar esta disciplina de forma
social e histórica, ya que ésta nace bajo ciertas necesidades políticas que buscamos
esclarecer en el siguiente apartado.

4.3. Desarrollo histórico de la evaluación de políticas públicas

Conocer el origen que impulso la práctica de evaluar los programas sociales de un gobierno
es útil, ya que esto nos permite tener un panorama que sitúe y posicione la importancia de
esta disciplina. Es entonces que comenzamos este apartado al remontarnos al origen de la
evaluación.

Aunque podríamos vincular a la evaluación casi a la par del nacimiento de la

“aritmética política” del Siglo XVII, que en Gran Bretaña apareció como una necesidad de
responder a problemáticas, sobre todo de diálogo entre las instituciones de poder y el
pueblo (Weiis, 2015); no es hasta el siglo XIX que los primeros estudios considerados como
una práctica de evaluación se ubican en Francia con trabajos como los de Guerry (1833), el
cual ahondaban en los efectos de la educación en la criminalidad –sobre todo en jóvenes-
;y, los de Depuit (1844), que tenían el fin de explorar la utilidad de obras de infraestructura
en determinados contextos sociales. Así, la relevancia de estos estudios reside en que
cumplieron con un primer esfuerzo por medir las intervenciones públicas, así como sus
implicaciones en contextos y actores sociales específicos, lo cual dio pauta para revisar hacia
donde se direcciona el presupuesto de un gobierno.

Es entonces que en Estados Unidos, estudios similares y con fines de producir

estrategias de mejora social aparecieron estudios e investigaciones orientadas

53
principalmente a temáticas de salud y educación. En este sentido, Weiss (2015) asegura
que, en la década de los años setenta se marca un importante impulso a prácticas de
evaluación –sobre todo de carácter experimental- que tenían como objetivo poner a prueba
programas de políticas públicas novedosas, sobre todo antes de su implementación.

La misma autora, relata como uno de los principales experimentos fue el aplicado a
una política del gobierno americano llamado “Impuesto Negativo de las Renta” (Negative
Incomex Tax); esta política consistía en una especie de transferencia económica focalizada
a familias con pocos o bajos ingresos, la cual se otorgaba mediante el criterio de los ingresos
declarados a la autoridad tributaria. Así el estudio consistió en generar un levantamiento
estadístico que permitiera conocer el impacto en las vidas de quienes recibieron este
insumo. Fue entonces que siguieron a este experimento ejercicios similares alrededor de
políticas que trataban de subsidio para vivienda, seguro médico, desempeño educativo,
entre otros (Weiss, 2015, p.27-29).

Si bien los resultados de varios de estos estudios no se usaron para modificar o

transformas las políticas en ese momento – al menos no de manera significativa- sino que
el cúmulo de aprendizajes derivado de ellos tuvieron efecto en dos sentidos: primero, se
logró dar a conocer un procedimiento de investigación novedoso, apoyado en las ciencias
sociales, que dio pauta al desarrollo de lo ahora conocemos como la disciplina de
evaluación; y segundo, para enriquecer el debate público sobre las formas de intervención
pública (2015: 28). En la década de los ochenta, con la llegada de los republicanos a la
presidencia en Estados Unidos, los programas de política pública que fueron promovidos
por el gobierno anterior desaparecieron casi por completo, y con ellos, también la demanda
de prácticas evaluativas. Es hasta mediados de la década de los noventa que los programas
sociales con fines de atender problemas de carácter social regresaron y también la
necesidad de seguir cultivando el desarrollo de una disciplina orientada a la evaluación de
las mismas.

Gracias a la exploración general antes descrita podemos darnos cuenta que la

54
evaluación:

 Está íntimamente relacionada con metodologías de las ciencias sociales.

 Surge como una necesidad de comprobar la intervención del estado
anglosajón en problemáticas sociales.
 Tienen un origen relacionado con la necesidad de generar diálogos entre la
ciudadanía y las instituciones poder.
 Se extiende a intereses políticos que se presentan en tensión entre el
gobierno y la ciudadanía (pueblo, sociedad, comunidad).

Por lo antes expuesto, es posible darnos cuenta que la disciplina de la evaluación

emerge en países con un desarrollo económico y social que desde el siglo XIX dejaban ver
una preocupación a diversos problemas que han afectado a la ciudadanía. En este sentido,
la práctica de la evaluación es producto de la activación de pesos y contrapesos del sistema
democrático principalmente de lo considerado como “primer mundo”, lo cual no se da de
la misma manera en países, por ejemplo, latinoamericanos.

4.4. La evaluación en América Latina

La práctica de la evaluación ha sido incorporada en los países latinoamericanos de manera
mucho más lenta que en otros contextos. Por ejemplo, en México, dicha disciplina es muy
nueva, ya que tiene menos de dos décadas que ha sido implementada de manera “formal”.
En ese sentido, la revisión y mejora de los programas sociales en el país ha sido poco
monitoreada. Aunado a ello, la disciplina de la evaluación desde el ámbito teórico apenas
ha sido desarrollada de manera sería dentro de los estudios e investigaciones de las ciencias
sociales.

Y es que, a pesar de que diversos países en América Latina han avanzado en la

institucionalidad básica correspondiente a la evaluación –entre los más avanzados se
encuentran Colombia, Chile y en la última década México-, el camino para aceptar a esta
disciplina más que como un proceso de auditoria (muchas veces entendida así) aún es largo.

55
 Así Weiss (2015) nos dice que en América Latina entre los principales retos que
compone la práctica de evaluación están: la configuración de una profesionalización
especializada sobre dicha disciplina, el afianzamiento de un mercado funcional y la
utilización adecuada de los hallazgos de las evaluaciones ya aplicadas en dichos países (p.21-
22). Además, hasta ahora, al menos en México, existe poca participación e involucramiento
en procesos evaluativos por parte de la ciudadanía –asociaciones civiles, por ejemplo-, ya
que en su mayoría quienes manejan y llevan a cabo evaluaciones son instituciones o
instancias de gobierno que su vez, muchas de las veces, responden a necesidades políticas
de los gobiernos en turno.

De ahí que América Latina se enfrenta a la necesidad de consolidar la función de

evaluar programas sociales, sobre todo con el fin de anidar y fortalecer la gestión
democrática. En un contexto, donde existen problemáticas -no solo a niveles nacionales
sino también internacionales- que cada vez se presentan como demandas sociales urgentes,
tales como: la desigualdad, la violencia, la crisis laboral y de la ausencia de eficacia social
en lo público, es vital pensar en la evaluación como un camino epistémico y ético que
contribuya a la mejora de la capacidad instrumental del gobierno para generar una clara
rendición de cuentas a la ciudadanía, y que, además, logre intervenciones de mejora a la
sociedad.

Con el fin de generar conciencia de lo antes mencionado, es que en este curso

consideramos fundamental dar a conocer algunas formas de evaluación que nos permiten
integrar a esta práctica desde el inicio de la planeación de un programa social.

4.5. La evaluación: disciplina necesaria en los programas sociales

Comprender a la evaluación como una etapa necesaria en los programas sociales, nos obliga
a explorar algunos términos necesarios en el ámbito de esta disciplina. Es así que Ander-Egg
y Aguilar Idáñez (2008) conceptualizan algunos elementos inmediatamente relacionados

56
con la evaluación:

 Medición: es un acto de determinar la extensión y/o cuantificación de alguna cosa,

es decir, produce un tipo de información.
 Estimación: es una acción de enjuiciamiento subjetivo con criterios difusos.
 Seguimiento: si bien es más cercano al de evaluación, es un proceso analítico que
permite registrar, recopilar, medir una serie de informaciones que revelan el
desarrollo de una actividad.
 Control: también parecidos los dos conceptos, éste se refiere a una verificación de
resultados y al uso de recursos.
 Programación: busca organizar y dar racionalidad a la acción para alcanzar los
objetivos y metas propuestos.
Teniendo en cuenta la conceptualización mencionada, es vital recordar que evaluar
involucra analizar, valorar y juzgar resultados e impactos frente a una intervención social a
fin de mejorar su calidad. Así, como ya fue mencionado, la práctica de la evaluación incluye
reglas del método científico (cuantitativo y cualitativo), utiliza técnicas de observación y de
análisis a fin de enjuiciar los logros de un programa (AEVAL, 2010).

En la práctica evaluativa a un programa de política pública existe una ponderación

de los resultados en función a un diagnóstico (compuesto por una serie de conceptos) que
en este caso es importante tener claro para identificar el problema social y público que se
atenderá. Así, no podemos olvidar que en un proceso evaluativo, independientemente del
tipo de evaluación realizada, hay una serie de actores involucrados que dialogan
constantemente entre sí: beneficiarios del programa, institución o asociación que opera el
programa y evaluadores. De esta manera, la evaluación no sólo se limita a registrar o medir
resultados para la toma de decisiones, sino que contribuye al conocimiento que
fundamenta la intervención, aportando al aprendizaje y a los conocimientos que el equipo
de trabajo tiene sobre el problema que aborda (Román, 1999).

La evaluación se constituye así bajo expectativas más allá del mero control y se
convierte en un antecedente fundamental en decisiones como: continuidad, término,
difusión, replicabilidad, pertinencia o relevancia de un proyecto, al proporcionar una mejor

57
comprensión de los resultados y cambios logrados desde una perspectiva más global e
integradora. En ese sentido, existen diferentes tipos de evaluaciones, para los cuales,
también, hay caminos específicos y metodologías acordes a las necesidades de cada una.
En el caso de este curso ahondaremos en dos tipos de evaluaciones: ex ante y ex post.
Es importante tener presente, que no existe un modelo único y universal para llevar
a cabo evaluaciones. Por el contrario, el cúmulo de puntos de partida para realizar una
evaluación resulta tan vasto, que podría parecernos abrumador. Si nos fijamos en un
enfoque metodológico, veremos que podemos optar por las evaluaciones cualitativas y las
evaluaciones cuantitativas y que a su vez estás estarán coordinadas con el enfoque y/o el
tipo de evaluación; la cual, de manera simultánea, responden a objetivos específicos. De
manera general, podemos mencionar una clasificación en torno a las evaluaciones en dos
tipos: evaluación ex ante y evaluación ex post. Y es que el tipo de evaluación, por un lado,
depende del punto de vista del observador; y, por otro lado, de las necesidades del
programa que se esté evaluando.

4.6. Evaluación para el diagnóstico: ex ante y ex post

Antes de ahondar en las características de los dos tipos de evaluaciones que enmarcan este
apartado, es importante mencionar, que puede ser que una evaluación a un programa
social sea efectuada de manera externa, es decir, llevada a cabo por un observador que no
ha participado en el proceso de planeación ni implementación del programa; o bien,
efectuada de manera interna, lo cual implica una revisión desde la mirada de quien o
quienes han diseñado el programa. En ambos casos, dicha manera de evaluar un programa
será guiado por las necesidades del mismo programa, en otras palabras, por el período o
ciclo de vida del mismo.
De la misma manera, la metodología que guiará a las evaluaciones, será también
orientada por el tipo de evaluación, por el enfoque, y, por ende, por los objetivos de la
misma. Estamos hablando de que en la sistematicidad y rigurosidad metodológica de los
procesos evaluativos son y, siempre, deberán ser lógicos y coherentes a una causalidad
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específica. Para ahondar de manera más clara alrededor de los procesos que pueden
enmarcar una evaluación, es importante detenernos, como ya se mencionó, en dos tipos
de evaluaciones: ex ante y ex post, las cuales se alinean a una temporalidad y metodología
específica, dependiendo con el momento de vida del programa. En ese sentido, ambos tipos
de evaluación construirán un camino de elaboración acorde a enfoques y temporalidades.
Según la propuesta organizativa y metodológica de Cohen y Martínez (2004) las
evaluaciones ex ante y ex post se guían a partir del momento que se realiza y el objetivo
perseguido. A continuación podemos ver claramente cómo se describen las diferencias
entre sí, a partir de lo que dichos autores proponen:

a) La evaluación ex ante. Se realiza antes de la inversión y de la operación del

proyecto. Permite estimar tanto los costos como el impacto (o beneficios) y así
adoptar la decisión de implementar o no el proyecto e identificar la alternativa
óptima para alcanzar los objetivos de impacto perseguidos.
b) La evaluación ex post. Se lleva a cabo tanto al concluir una etapa de operación
como una vez finalizado el proyecto.

Tanto en la evaluación ex ante como en la ex post, la temporalidad es fundamental

en su definición, pero de igual manera la metodología. En ese sentido, hay dos perspectivas
metodológicas que pueden guiar el abordaje de los tipos de evaluación mencionados: una
cualitativa y la cuantitativa. Así, por un lado, una evaluación que sigue una perspectiva
cualitativa, da como resultado la posibilidad de conocer si se debe continuar o no con un
programa social – sobre todo cuando se realiza durante la operación del mismo-; o bien,
establecer la conveniencia de formular otros programas similares -cuando se realiza
después que éste ha terminado-. Por otro lado, cuando la evaluación sigue una perspectiva
cuantitativa, tiene la posibilidad de conocer si es necesario reformular la planeación del
programa.

Es entonces, que, por ejemplo, cuando hablamos de realizar un monitoreo -

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seguimiento del programa y sus maneras de intervención- veremos que éste se relaciona
directamente con la gestión administrativa y consiste en un examen continuo o periódico
que se efectúa durante la instrumentación del programa, en las etapas de inversión y/u
operación. Es importante, tener en cuenta que un monitoreo se realiza con el objeto de
hacer un seguimiento del desarrollo de las actividades del programa, medir los resultados
de su gestión, así como para optimizar sus procesos, a través del aprendizaje que resulta de
los éxitos y fracasos detectados al comparar lo realizado con lo previamente planeado.

Así pues, una evaluación basada, por ejemplo, en un análisis económico tiene que
tener el manejo de datos “duros”, es decir estará siguiendo una perspectiva cuantitativa
que le permitirá conocer datos que permitan reprogramarla si fuera necesario. En cambio,
si una evaluación es de tipo social y se maneja en mayor medida por datos subjetivos,
estamos hablando de una evaluación que desde la perspectiva cualitativa. De esta manera,
la primera acentúa su mirada sobre los costos, mientras la segunda, sobre el logro de los
objetivos de intervención y percepción de los participantes; no obstante, esto también se
puede combinar, para entender al programa de manera integral.

Ahora bien, dada la importancia que tiene el enfoque cuando estamos haciendo una
evaluación, consideramos sumamente necesario desmenuzar un poco más de qué van los
tipos de evaluación que hasta ahora hemos abordados, ya sea que utilicen métodos
cuantitativos, cualitativos, o de manera más integral, ambos.

Cuando estamos planeando construir un programa, en realidad estamos haciendo

una evaluación de una situación dada, a lo que llamamos problema social (y que
categorizamos como público, dentro de las políticas públicas ya sea federales o estatales)
que consideramos debe ser modificada porque es injusta, porque provoca desigualdad o
simplemente porque puede ser modificada en beneficio de quienes la experimentan. Cada
uno de ustedes lo hizo al seleccionar el tema, identificar su problema y la población objetivo
con la que piensan trabajar. Una vez hecho esto, necesitaron también pensar a cuál persona
o institución le tendrían que presentar el diagnóstico del programa para que los apoye,
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financie y/o autorice. También debieron considerar que el juicio o valoración sobre su
propuesta se amplía al involucrar a otros actores. Con todo ello, es seguro afirmar que todos
ustedes, para este punto, pueden generar una evaluación ex–ante. En ella deben estar
todos los elementos expuestos en este curso, por lo que ahora solo subrayaremos sobre
estos elementos de evaluación para cerrar el círculo a la hora de concluir nuestro proyecto.
En el actual contexto de cambios y reformas sociales se requiere de enfoques
evaluativos que pongan el énfasis en la calidad y pertinencia de los resultados por encima
de la cobertura de sus acciones, así como debe ser foco de atención los aprendizajes de los
equipos ejecutores más que en el control tradicionalmente asociado a la evaluación. Se
exige, fundamentalmente, una efectiva y sustentable solución a los problemas que tienen
los grupos con los cuales un programa social propone trabajarse. Por lo mismo, mucho del
trabajo que implica la evaluación ex ante se debe hacer con las personas que se va a
trabajar, en este caso estamos hablando de los sujetos jóvenes que protagonizarán el
problema público o social en el que piensan incidir. En ese sentido, la evaluación ex ante les
permite corroborar que:
1) El problema público que identifican sea coherente con el problema social que se
señala se intervendrá en el programa.
2) Comprender que el contexto social que enmarca el problema público a tratarse
es fundamental en la definición de los sujetos (en este caso jóvenes) que son la
población objetivo.
3) Que los objetivos son correlacionales con los problemas que se identifican en el
contexto.
4) Los logros u objetivos que se piensan esperar sean coherentes con los
componentes y actividades que de alguna manera se implementaran cuando el
programa esté siendo implementado.

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Referencias
Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL).
(2010). Fundamentos de evaluación de políticas públicas. AEVAL, Madrid.
Ander-Egg, Ezequiel y Aguilar Idáñez, Ma. José (2008), Evaluación de Servicios y Programas
Sociales, Ed. Lumen-Humanitas, Buenos Aires.
Carol H. Weiss, (2015) “Preparando el terreno” en Antología sobre evaluación: la
construcción de una disciplina, Maldonado Trujillo, Claudia y Pérez Yarahuán Gabriela
(comp). México: Centro de Investigaciones y Docencia Económica (CIDE).
Cejudo, Guillermo M. (2008), “Discurso y políticas públicas: enfoque constructivista”, en
Documentos de Trabajo CIDE, No. 205, México. Centro de Investigaciones y Docencia
Económica (CIDE) Octubre.
Cohen, Ernesto y Martínez, Rodrigo. (2004), Manual Formulación, Evaluación y Monitoreo
de Proyectos Sociales, CEPAL, Santiago de Chile.
Maldonado Trujillo, Claudia y Pérez Yarahuán Gabriela (2015) Antología sobre evaluación:
la construcción de una disciplina. México: Centro de Investigaciones y Docencia
Económica (CIDE).
Román, (1999), “Hacia una Evaluación Constructivista de Proyectos Sociales”, Revista MAD,
Universidad de Chile, Santiago, http://www.revistamad.uchile.cl/index.php/
RMAD/article/viewArticle/14866/15285
Scriven, Michael (1996) “The theory behind practical evaluation” en Evaluation. Ed. Paidós:
Estados Unidos Vol.2, num. 4.

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