Estado e Poderes

Governança e Governo e
governabilidade Administração Pública
em sentido estrito
Intermediação
de interesses Centralização,
descentralização e
Clientelismo desconcentração

Corporativismo Entidades em espécie

Neocorporativismo Princípios administrativos

Accountability Controle da Administração

Gestão pública e
gestão privada

Conceito
Evolução
Patrimonialismo
Princípios e diretrizes
Burocracia
Objetivos
Modelo gerencial
Campos de aplicação
Portais do Governo
na Internet
Transparência da Estado patrimonialista
Administração Pública
Estado burocrático
LRF e LAI
Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE)
Governo Lula

Noções de Mudanças institucionais

comunicação
Comunicação
organizacional
Comunicação pública Gestão
e governamental estratégica
Novas
tecnologias
gerenciais

Origens
Características
Redes
intraorganizacionais Noções gerais
Avaliação de
Redes
desempenho
interorganizacionais
Redes em
políticas públicas

Processos de
gestão de pessoas
Gestão de pessoas
por competências
Noções gerais
Programas de qualidade
GesPública
Modelo de excelência
em gestão pública

Gestão pública
Formação de agenda empreendedora
Formulação Novas lideranças
Implementação no setor público
Avaliação Processos
participativos de
gestão pública

1
 Capítulo 1
Administração Pública

2
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ESTADO E PODERES

I - Território Elemento físico

II - Povo Elemento humano

Elementos
do Estado Organização do Estado ocorre
1. Estado III - Governo soberano conforme sua livre e soberana vontade

Pessoa jurídica territorial soberana, regida pelo direito público

Acepção Personalidade Aptidão genérica para adquirir direitos e contrair obrigações

jurídica jurídica
Atributo para ser sujeito nas relações jurídicas

Representam uma divisão estrutural interna, com finalidade de

estabelecer o equilíbrio e o controle do exercício do poder de soberania

Conceito São segmentos estruturais em que se divide

o poder geral e abstrato da soberania

I - Função Legislativa Elaborar normas gerais e abstratas

Identificou 3 funções
exercidas pelo poder
soberano III - Função Aplicar normas gerais
Executiva aos casos concretos
Aristóteles

III - Função Aplicar normas gerais para dirimir

Judicante eventuais conflitos ocorridos

Princípio da separação dos poderes

Propôs que as 3 funções não poderiam
Noção ser exercidas pelo mesmo órgão
histórica
Montesquieu Para evitar abuso no exercício do poder,
as funções deveriam ser distribuídas por
Teoria centros independentes entre si, de forma a
possibilitar a "limitação do poder pelo poder"
Geral do
Estado Divisão flexível das funções estatais
Cada poder Uma função precípua (típica); e
exerce
Sistema Funções de natureza acessória (atípicas)
2. Poderes atual
Sistema de freios Mecanismo de controles
do Estado recíprocos entre os Poderes
e contrapesos

Poder Legislativo Função legislativa e de controle

Poder Executivo Função administrativa

Funções
TÍPICAS
Poder Judiciário Função jurisdicional

Julga crimes de Crimes de natureza

responsabilidade política (CF, art. 52)
Poder
Legislativo Organiza seus serviços
Administra internos (CF, arts. 51 e 52)
Distribuição
das funções
na CF/88 Exerce o poder regulamentar (CF, art. 84)

Poder Não é definitivo

Executivo (não faz coisa julgada)
Funções
Julga Princípio da inafastabilidade
ATÍPICAS
da jurisdição (CF, art. 5°, XXXV)

Não há exclusividade Exerce a função Elabora regimentos

no exercício das funções normativa internos (CF, art. 96, I, "a")
Poder
Judiciário Organiza seus serviços
Administra internos (CF, art. 96)

3
 Ver Mapa de "Administração
Pública em sentido estrito"

4
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO ESTRITO
Executar
Atividade de
Prestar serviço
Compreende a
FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA Atividade concreta e
1. Sentido imediata que o Estado exerce
objetivo Sob regime jurídico de direito público
Conceito
Para consecução de interesses coletivo

É toda atividade que a Administração Pública

executa, direta ou indiretamente, para
satisfazer à necessidade coletiva, sob regime
jurídico predominantemente público
I - Serviço
Público Atividades que, por sua essencialidade
ou relevância, foram assumidas pelo
Estado, com ou sem exclusividade

Poder de polícia
II - Polícia Restrições ou condicionamentos
Administrativa impostos ao uso e ao gozo de bens,
direitos e atividades individuais em
benefício da coletividade ou do Estado

Incentivo à iniciativa
III - Fomento privada de interesse público
Abrange

i. Intervenção na
propriedade privada
Intervenção
CF, art. 5º, XXIV
do Estado no
setor privado ii. Intervenção INDIRETA
Administração
no domínio econômico
Pública em
CF, art. 174
sentido estrito
IV - Intervenção Não é função administrativa a
intervenção DIRETA do Estado no
domínio econômico (Maria Sylvia)

Nesse caso, o Estado se submete às normas de

direito privado que não forem expressamente
derrogadas pela Constituição (CF, art. 173)

Órgãos
Abrange o integrantes da
conjunto de Pessoas jurídicas Administração Pública

Agentes

I - Órgãos da
ADMINISTRAÇÃO
A ADMINISTRAÇÃO DIRETA
PÚBLICA é integrada
exclusivamente por II - Entidades da
ADMINISTRAÇÃO
Decreto-Lei INDIRETA
200/67, art. 4º
2. Sentido
subjetivo O Brasil
I - Subsidiárias das entidades
adota o
da Administração Indireta
critério
subjetivo II - Entidades privadas que prestam
(formal) de Não integram a serviço público por delegação
Administração Administração (concessionárias e permissionárias)
Pública Pública
Apesar de exercerem atividades
próprias da função administrativa

III - Entidades Paraestatais

(Terceiro Setor)

5
 CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO
Forma de organização e atuação administrativa na qual o
Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos
órgãos e agentes integrantes da ADMINISTRAÇÃO DIRETA
1. Centralização Conceito
Administrativa
Forma DIRETA
Execução da atividade (prestação do serviço)

Forma de organização e atuação administrativa na qual o Estado

desempenha suas atribuições por meio de outras pessoas

Conceito É a distribuição de competências de uma

para OUTRA PESSOA, física ou jurídica

Forma INDIRETA
Execução da atividade (prestação do serviço)

Descentralização por serviços

Poder Público cria uma pessoa jurídica
e a ela atribui a TITULARIDADE e a
EXECUÇÃO de serviço público
I - Outorga
Ocorre mediante LEI
CF, art. 37, XIX
Pressupõe obrigatoriamente a
edição de uma lei que institua a
2. Descentralização entidade, ou autorize sua criação
Administrativa
Descentralização por colaboração
Poder Público atribui a uma pessoa jurídica de
II - Delegação direito privado a EXECUÇÃO de serviço público
Formas
CF, art. 175
Ocorre CONTRATO; ou
mediante
ATO UNILATERAL

Descentralização geográfica

Territórios Autarquia territorial

Federais ou geográfica
Administração III - Territorial
Pública Entidade local, geograficamente delimitada,
CF, art. 18, § 2º dotada de personalidade jurídica própria,
e art. 33
de direito público, com capacidade
administrativa genérica (Maria Sylvia)

Técnica administrativa de distribuição INTERNA de

competências dentro de uma mesma pessoa jurídica
Repartição de funções entre vários órgãos
despersonalizados que compõem a hierarquia
Desconcentração envolve,
Conceito obrigatoriamente, uma só pessoa jurídica
Ocorre tanto na Administração Direta,
quanto na Administração Indireta
Ex.: União distribui competências para os ministérios

Forma direta
Execução da atividade (prestação do serviço)

3. Desconcentração Poder da administração de anular os

Administrativa próprios atos se ilegais ou revogá-los,
AUTOTUTELA por conveniência ou oportunidade

Ocorre nas relações de hierarquia e de

CONTROLE subordinação existentes entre os
HIERÁRQUICO órgãos resultantes da desconcentração
Controle
exercido
Relação de SUBORDINAÇÃO De caráter interno

Legalidade
Na autotutela,
verifica-se Conveniência
Abrangência Mérito
Oportunidade
Ex.: Recurso hierárquico, revogação de ato administrativo

6
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ENTIDADES EM ESPÉCIE I
Pessoas jurídicas de DIREITO PÚBLICO, criadas por lei
específica, de capacidade exclusivamente administrativa

São criadas para desempenhar ATIVIDADES TÍPICAS da

Conceito Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada (DL 200/67, art. 5º, I)

Ex.: Banco central, Comissão de valores mobiliários (CVM), Ibama

i. Comum (ordinária)
I - Autarquia
ii. Sob regime especial

II - Autarquia fundacional Fundação pública de DIREITO PÚBLICO

1. Autarquia
Territórios federais
III - Autarquia
territorial Divisão geográfica, com personalidade
jurídica própria, criada para prestar
Espécies serviços genéricos à sociedade

IV - Autarquia profissional
(corporativa) Conselhos de fiscalização de profissões

Constituída na forma
de associação pública Consórcios públicos
V - Autarquia
interfederativa Integra a Administração Indireta
de mais de um ente federado

Dotado de personalidade jurídica de

DIREITO PÚBLICO ou de DIREITO PRIVADO
PATRIMÔNIO Destinado, por lei, à prestação de
Administração atividades públicas na área social
Pública Conceito Atribuição de personalidade jurídica a determinado
patrimônio, destinado a fim específico

Área de atuação Lei complementar (CF, art. 37, XIX)

I - Fundação pública de DIREITO PÚBLICO

2. Fundação Criada por LEI específica

Pública Criação (CF, art. 37, XIX )

Regime jurídico de
DIREITO PÚBLICO
Natureza Submete-se às mesmas
Jurídica Características sujeições e prerrogativas
Regime
jurídico que caracterizam o regime
jurídico de direito público

Espécie do gênero Fundação

autarquia autárquica

II - Fundação pública de DIREITO PRIVADO

Criada por ATO do Poder

Público, mediante autorização
Criação em lei específica (CF, art. 37, XIX)

Características Regime jurídico de DIREITO

Regime
PRIVADO com derrogações de
jurídico
normas de DIREITO PÚBLICO
HÍBRIDO

7
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ENTIDADES EM ESPÉCIE II

Pessoas jurídicas de DIREITO PRIVADO, integrantes da

Administração Indireta, instituídas pelo Poder Público mediante
autorização em lei específica, sob qualquer forma jurídica
e constituída por capital exclusivamente público
Conceito

Inscrição do ato constitutivo no

ATO do registro competente (CC, art. 45 )
Poder Público
Após autorização em lei específica (CF, art. 37, XIX)

Necessária Não precisa ser

Criação autorização autorização específica
legislativa
3. Empresa Criação de para criação Pode constar da própria
Pública Subsidiária lei que autorizou a
CF, art. 37, XX instituição da estatal

I - Forma de
organização Qualquer das formas admitidas no Direito

II - Composição
do capital Capital exclusivamente público

Traços
distintivos Justiça federal
(CF, art. 109, I )
III - Foro Empresa Pública
processual Federal Exceto causas
trabalhistas

Administração
Pública
Pessoas jurídicas de DIREITO PRIVADO,
integrantes da Administração Indireta, instituídas
pelo Poder Público, mediante autorização em lei
específica, sob a forma de sociedade anônima
e constituída por capital público e privado
Conceito

Inscrição do ato constitutivo no

ATO do registro competente (CC, art. 45)
Poder Público Após autorização em lei
específica (CF, art. 37, XIX)

Não precisa
4. Sociedade
ser autorização
de Economia Criação Necessária específica
Mista autorização
legislativa Pode constar
Criação de para criação da própria lei
Subsidiária que autorizou a
CF, art. 37, XX instituição da
estatal

I - Forma de organização Sociedade anônima

II - Composição do capital Capital público e privado

Traços
distintivos

III - Foro processual Justiça estadual

8
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS I

Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)

Significa Pode fazer tudo o que a lei não proíbe

CF, 5°, II
autonomia
I - Para o da vontade Ninguém será obrigado a fazer
particular ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei

Maria
Sylvia II - Para a
Administração Significa vontade legal Legalidade
Pública administrativa
A Administração Pública só pode
fazer o que a lei permitir

Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal

1. Legalidade
Hely Enquanto na administração particular é lícito fazer
Lopes tudo aquilo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza

É princípio específico
do Estado de Direito Fruto da submissão do Estado à lei

Surge como Os interesses públicos são definidos pelo

Celso decorrência natural da Legislativo, que representa o povo
Antônio indisponibilidade do
interesse público Submissão da função administrativa
(atos concretos) à função legislativa
(atos gerais, impessoais e abstratos)

Princípios Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)

Administrativos A impessoalidade deve ser observada tanto em relação aos administrados

como em relação à própria Administração Pública (APU) (Maria Sylvia)

Os atos e provimentos administrativos são

imputados ao órgão ou à entidade a que se
vincula o agente público, não a ele próprio

Teoria Princípio da imputação volitiva

do órgão
Em decorrência do princípio, se reconhece validade
aos atos praticados por funcionário irregularmente
Em
investido no cargo ou função (exercício de fato)
relação
à APU
Vedação à As realizações governamentais não são
promoção do agente, mas da entidade pública
pessoal do agente em nome de quem as produzira
2. Impessoalidade
CF, art. 37, § 1º

Finalidade em Satisfação do
sentido amplo interesse público

Relacionado
ao princípio Fim direto ou imediato
da finalidade Finalidade que a lei pretende atingir
em sentido
estrito Impõe ao administrador
Em relação aos público que só pratique o
administrados ato para o seu fim legal

Relacionado Impõe à Administração Pública tratar

ao princípio igualmente a todos que estejam na
da isonomia mesma situação fática e jurídica

9
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS II

Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)

Trata da moral jurídica (acepção objetiva),

e não da moral comum (acepção subjetiva)

Conjunto de regras de conduta tiradas da

disciplina interior da Administração Pública
Conceito
Moral interna da instituição, complementar à lei
3. Moralidade Os atos devem ser, além de legais, honestos, e
seguir os bons costumes e a boa administração

Antiga é a distinção entre moral e Direito, ambos

representados por círculos concêntricos, sendo o maior
Teoria dos correspondente à moral e, o menor, ao Direito (Maria Sylvia)
círculos
concêntricos

Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)

I - Impõe a publicação em órgão

oficial dos atos externos da É requisito de eficácia
Administração Pública Não é pressuposto
de validade

Em regra, Possibilita o controle

todos os atos da Administração
devem ser Pública pelos
públicos administrados
Princípios 4. Publicidade
Administrativos Ex.: Lei 12.527/11
II - Impõe a (Lei de acesso à informação)
transparência
da atuação
administrativa As
exceções i. Ser legalmente previstas
devem ii. Atender ao
interesse público

Ex.: Segurança nacional e defesa da

intimidade (CF, art. 5°, XXXIII e LX)

Princípio constitucional expresso (CF, art. 37, caput)

Princípio inserido pela EC 19 Relacionado à noção de administração

(reforma administrativa) gerencial (controle de resultados)

I - Em relação à atuação Espera-se o melhor desempenho possível de suas

do agente público atribuições, a fim de obter os melhores resultados

Ex.: exigência de avaliação especial de desempenho

para aquisição de estabilidade (CF, art. 41)
5. Eficiência

Exige-se que seja o mais racional

II - Em relação ao modo de possível, a fim de alcançar
organizar, estruturar e disciplinar melhores resultados na
a Administração Pública prestação dos serviços públicos

Para a Lei 8.987/95, serviço adequado

é aquele que satisfaz, entre outras, as
condições de eficiência (art. 6º, § 1º)

10
 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA I
É o conjunto de instrumentos pelos quais a própria Administração
Pública, os Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo,
diretamente ou por meio de seus órgãos especializados, possam
exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação
administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos,
em todas as esferas do Poder

O controle da Administração Pública está embasado no princípio da

1. Conceito legalidade (controle de conformidade) e, em algumas hipóteses,
na discricionariedade administrativa (controle de mérito)

Exercido no âmbito interno do mesmo Poder,

por órgãos presentes em sua estrutura

I - Interno Dá-se sobre legalidade, eficiência

e mérito dos seus atos (CF, art. 74)

Exercido de um Poder sobre outro,

relativamente a atos, contratos e
2. Controle outros instrumentos congêneres
conforme
Ex.: Auditoria realizada pelo TCU sobre
a origem despesas executadas pelo Poder Executivo
II - Externo
Também é externo o controle da
Administração Direta sobre a Indireta

Trata-se da possibilidade de a coletividade

fiscalizar a Administração Pública
Controle III - Popular Ex.: Proposição de ação popular (CF, art 5º, LXXIII )

Verifica-se se o ato foi praticado em

conformidade com a ordem jurídica
I - Legalidade e Faz-se o confronto entre uma conduta
legitimidade administrativa e uma norma jurídica

i. Validade
do ato
Resulta em ii. Anulação controlado
declaração de
iii. Convalidação
3. Controle
quanto ao Visa a verificar a oportunidade
aspecto e a conveniência do ato
controlado
Trata-se de atuação discricionária,
exercida sobre atos discricionários
Em regra, compete exclusivamente ao
próprio Poder que editou o ato administrativo
II - Mérito
Resulta na revogação, pela Administração, de
atos discricionários por ela própria editados
Poder Judiciário exerce controle de LEGALIDADE
e LEGITIMIDADE sobre os limites da atuação
discricionária da Administração

O Poder Judiciário nunca realiza controle de

mérito de ato praticado por outro Poder

11
 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA II
Decorre do escalonamento vertical de órgãos da
mesma pessoa jurídica da Administração Pública

É sempre um Relação de SUBORDINAÇÃO

I - Hierárquico controle interno entre controlado e controlador

Ex.: Ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretarias

4. Controle
Exercido pela Administração Direta sobre
quanto à as entidades da Administração Indireta
amplitude
Resulta da descentralização Relação de VINCULAÇÃO
administrativa entre as pessoas

II - Finalístico Depende de norma legal que

estabeleça meios e ocasiões de controle

Também denominado tutela

administrativa ou supervisão ministerial

É o controle interno , fundado no poder

de autotutela (legalidade e mérito)
Abrange aspectos de legalidade e de mérito
É exercido de forma provocada ou
por iniciativa própria (ex officio)
I - Administrativo
A Administração pode anular seus próprios atos,
quando eivados de vícios que os tornam ilegais
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos

Controle Exercido sob os aspectos político e financeiro

5. Controle i. CPI
quanto ao
ii. Convocação de autoridades e
órgão que pedido de informação
o exerce
iii. Participação na função
II - Legislativo ou
Meios administrativa
Parlamentar
iv. Função jurisdicional
v. Fiscalização contábil,
financeira e orçamentária
vi. Sustação de atos normativos

Exercido pelo Judiciário sobre atos administrativos

emanados de qualquer dos Poderes

III - Judiciário Verifica exclusivamente a legalidade ou legitimidade

dos atos administrativos, nunca o mérito

Chama-se preventivo, prévio, ou a priori

I - Prévio Ocorre quando é efetivado antes

do início ou da conclusão do ato

6. Controle Controle durante a realização do ato

conforme o II - Concomitante Ex.: Auditoria durante a execução do orçamento
momento
de exercício Chamado controle posterior, subsequente ou corretivo
Ocorre após a finalização do ato
III - Posterior
Seu objetivo é desfazê-lo, se ilegal ou inconveniente
e inoportuno, corrigi-lo ou, ainda, confirmá-lo

12
 GESTÃO PÚBLICA VS. GESTÃO PRIVADA
A Administração Pública Gerencial representa uma
convergência entre a Administração pública e a privada

O governo não pode se Mas pode aperfeiçoar suas

1. Noções
transformar em uma práticas gerenciais e
gerais tornar-se mais empresarial
empresa privada

O princípio da legalidade para o

I - O administrador público deve seguir os
princípios da Administração Pública
particular permite agir livremente,
desde que não viole proibição legal
O princípio da legalidade para o
setor público só autoriza o gestor
a agir quando a lei permita

Empresas públicas e sociedades

II - A empresa privada busca o lucro, de economia mista que explorem
algo que, via de regra, não faz parte atividade econômica podem
dos objetivos do gestor público visar ao lucro

III - Na Administração Pública, o cliente é o cidadão

Receita do Estado deriva de impostos,

2. Diferenças taxas e contribuições compulsórios,
IV - A receita das empresas depende dos sem contrapartida direta
pagamentos feitos pelos clientes Excepcionalmente origina-se de
receitas de exploração econômica

V - Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade,

por meio de políticos eleitos, controla a Administração Pública

VI - A responsabilidade civil do Estado é, via de regra,

objetiva, enquanto a do particular é subjetiva
Gestão VII - O governo existe para servir aos interesses gerais da
Pública vs. sociedade, ao passo que a empresa privada serve aos
Gestão interesses dos proprietários (controladores e acionistas)

Privada
I - Os princípios de administração
aplicam-se a ambos os tipos de gestão

II - As diferenças entre público e privado

estão se reduzindo notavelmente

III - Tanto o setor público quanto as empresas privadas são estimuladas

3. Convergências cada vez mais a exercer sua responsabilidade sócioambiental
IV - Busca pela eficiência, eficácia e efetividade (Cespe)

V - Na concepção gerencial, o cidadão deve ser tão

bem tratado quanto o cliente de uma empresa

Serve aos interesses gerais da sociedade

Sua eficiência é medida pela qualidade e intensidade
com que realiza seus propósitos públicos
Em diversos casos, o setor público
Gestão trabalha com regime de monopólio
Pública
A autoridade do governo é sancionada
pelo monopólio da violência
4. Gestão
Não utiliza estratégias diferenciadas para clientes preferenciais
pública e mas para populações e grupos com necessidades diversas
privada
Serve aos interesses de um indivíduo ou grupo

Sua eficiência se mede pelo aumento de Aumento na

suas receitas e redução de seus gastos margem do lucro
Gestão
Privada Trabalha em regime de competição
Utiliza estratégias de segmentação de mercado e
tratamento diferenciado para clientes preferenciais (Cespe)

13