Res. #360-2018-SEL-INDECOPI

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE
LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Sala Especializada en Eliminación de Barreras Burocráticas
RESOLUCIÓN 0360-2018/SEL-INDECOPI
EXPEDIENTE 205-2017/CEB
PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

BUROCRÁTICAS
DENUNCIANTE : LIMA AIRPORT PARTNERS S.R.L.
DENUNCIADA : MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DEL CALLAO
MATERIAS : ARBITRIOS
LEGALIDAD
ACTIVIDAD : ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN
GENERAL
SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de

octubre de 2017, la cual declaró fundada la denuncia contra la Municipalidad
Provincial del Callao y barrera burocrática ilegal el cobro de arbitrios
municipales por concepto de limpieza pública correspondiente a la recolección
de residuos sólidos de aeropuertos, contenido en los artículos 3 y 10 de la
Ordenanza 036-2016, materializado en las hojas de liquidación de arbitrios del
año 2017, en las resoluciones de determinación indicadas en el Anexo de la
presente resolución, así como en la Carta 103561-2017-MPC-GGATRE-GR-
AMNISTIA.
Dicho pronunciamiento se sustenta en lo señalado en el Decreto Legislativo

1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, y su reglamento, los cuales
disponen que los residuos sólidos generados en aeropuertos constituyen
residuos no municipales, en cuya gestión los gobiernos locales tienen una
competencia que se encuentra supeditada a que dichos residuos sean
entregados por quienes los generan, en los supuestos determinados en las
citadas normas. Por tanto, en el caso específico de los aeropuertos, las
autoridades ediles no se encuentran autorizadas a imponer, de manera
obligatoria, el cobro de arbitrios por el servicio de recolección de residuos
sólidos, ya que ello dependerá de si se produce la prestación efectiva de un
servicio al contribuyente.
Cabe precisar que el presente pronunciamiento únicamente se refiere al cobro

por el servicio de recolección de residuos sólidos, no siendo materia de
análisis en este procedimiento la prerrogativa de la Municipalidad de cobrar los
arbitrios por limpieza pública en lo que corresponde al barrido de calles en las
vías y espacios públicos circundantes a los aeropuertos en su jurisdicción.
Lima, 12 de noviembre de 2018
I. ANTECEDENTES
1. El 23 de mayo de 2017, Lima Airport Partners S.R.L.1 (en adelante, LAP o la

denunciante, indistintamente) interpuso una denuncia contra la Municipalidad
1
RUC 20505777252.
1/31
INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Calle De la Prosa 104, San Borja, Lima 41 - Perú / Telf: 224 7800
e-mail: consultas@indecopi.gob.pe / Web: www.indecopi.gob.pe
Provincial del Callao (en adelante, la Municipalidad) ante la Comisión de

Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión) por la presunta
imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad
consistente en el cobro de arbitrios municipales por concepto de limpieza
pública correspondiente a la recolección de residuos sólidos de aeropuertos,
contenida en los artículos 3 y 10 de la Ordenanza 036-20162, materializada en
las hojas de liquidación de arbitrios del año 2017, en las resoluciones de
determinación indicadas en el Anexo de la presente resolución, así como en la
Carta 103561-2017-MPC-GGATRE-GR-AMNISTIA.
2. LAP basó su denuncia en los siguientes argumentos3:
(i) Si bien las municipalidades son las entidades competentes en materia de

tributos según lo señalado en la Ley 27972, Ley Orgánica de
Municipalidades y el Decreto Legislativo 776, Ley de Tributación
Municipal, dicha competencia no es irrestricta, sino que se encuentra
sujeta a las leyes y disposiciones de alcance nacional que regulan las
actividades y funcionamiento de todo el sector público.
(ii) En diversos pronunciamientos del Tribunal del Indecopi, se ha reiterado

que el ejercicio de las competencias y funciones específicas de las
municipalidades se realiza de conformidad y con sujeción a las normas
técnicas sobre la materia.
2
ORDENANZA 036-2016
Artículo 3. Contribuyentes
Tienen la condición de contribuyentes de los arbitrios municipales regulados por la presente ordenanza, los propietarios
de los predios urbanos y rústicos ubicados dentro de la jurisdicción del Cercado del Callao beneficiarios de manera
directa o indirecta, de los servicios de Limpieza Pública (Recojo de Residuos Sólidos y Barrido de Calles), Parques y
Jardines Públicos y/o Serenazgo, cuando los habiten o desarrollen actividades en ellos, se encuentren desocupados,
o cuando un tercero use el predio bajo cualquier título.
También son contribuyentes para estos tributos los titulares de las concesiones otorgadas por el Estado Peruano, así
como los titulares del derecho de superficie y aquellos beneficiados de la afectación en uso.
El monto a pagar por concepto de los Arbitrios Municipales de un predio sujeto a copropiedad se determina
considerando el monto que le corresponde al predio dividido en partes proporcionales a la cuota ideal de cada
propietario. Los condóminos son responsables solidarios por el total de las obligaciones tributarias que se generen por
el predio; la Gerencia General de Administración Tributaria y Rentas, declarará dicha condición mediante Resolución,
a excepción de aquellos condóminos que gocen de la condición de pensionistas.
En caso de los contribuyentes calificados como no hallados se atribuirá responsabilidad solidaria al ocupante del predio
con la emisión de la Resolución respectiva, conforme al párrafo anterior.
De acuerdo a lo establecido en el artículo 26 del Texto Único del Código Tributario aprobado mediante Decreto Supremo
Nº 133-2013-EF, los actos o convenios por los que el deudor tributario transmite su obligación tributaria a un tercero,
carecen de eficacia frente a la Administración Tributaria.
Artículo 10.- Usos.

Para efectos de la distribución de costos de los Arbitrios Municipales de Limpieza Pública (Recolección de Residuos
Sólidos y Barrido de Calles), Parques y Jardines Públicos y Serenazgo, se han determinado los siguientes usos:
Código Uso Descripción del uso
[…]. 20 Portuario y Predios o unidad catastral donde los barcos llevan a cabo operaciones de embarque y
Aeroportuario desembarco y de carga y descarga, así como también se entiende a la estación o terminal
que cuenta con pistas de aterrizaje, instalaciones y servicios destinados al tráfico de
aviones.
3
Cabe señalar que la denunciante también solicitó el dictado de una medida cautelar consistente en que la Municipalidad
se abstenga de exigir el cobro materia de denuncia.
2/31

(iii) La Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos (en adelante, la Ley
27314) dispone expresamente que las municipalidades son las entidades
competentes única y exclusivamente en la gestión de residuos sólidos de
origen domiciliario, lo cual no ocurre con los aeropuertos, en tanto que
estos califican como residuos derivados de una instalación especial.
(iv) De acuerdo con la Ley 27314 y su reglamento, los residuos sólidos

generados en “instalaciones especiales” -como los aeropuertos- se
encuentran excluidos del ámbito de gestión municipal y son fiscalizados
por los ministerios u organismos reguladores o de fiscalización
correspondientes.
(v) La exigencia en cuestión resulta ilegal por ser contraria a la Ley 27314 y
su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 057-2004-PCM, los cuales
establecen las competencias de los gobiernos locales y del gobierno
nacional en materia de gestión y recolección de residuos sólidos.
(vi) El 23 de diciembre de 2016, se publicó en el diario oficial El Peruano el

Decreto Legislativo 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en
adelante, el Decreto Legislativo 1278), norma cuya entrada en vigencia se
encuentra supeditada a la publicación de su respectivo reglamento. Sin
embargo, tal decreto legislativo no modifica sustancialmente la
competencia de las entidades de la Administración Pública en materia de
residuos sólidos.
(vii) El artículo 16 de la Ley 27314, dispone que el generador de residuos

sólidos es el responsable de almacenar, acondicionar, tratar o disponer
los residuos, lo cual se reitera en el artículo 55 del Decreto Legislativo
1278, de modo que, en el caso del Aeropuerto, la gestión de residuos
sólidos se realiza a través de una empresa de prestación de servicios de
residuos sólidos (EPS-RS).
(viii) La Municipalidad no le brinda ningún servicio de recolección de residuos

sólidos, toda vez que, en virtud del “Contrato de Concesión para la
construcción, mejora, conservación y explotación del Aeropuerto
Internacional ‘Jorge Chávez’” (en adelante, el Contrato de Concesión),
celebrado con el Estado Peruano, ello es obligación del concesionario, por
lo que no se ha configurado el hecho imponible de la obligación tributaria.
(ix) No resulta legalmente viable que la Municipalidad desconozca las

disposiciones del Contrato de Concesión, específicamente, la cláusula
18.2.1 de dicho documento, según la cual el concesionario es el
responsable del manejo de los residuos sólidos que se generen en la
operación del Aeropuerto, determinando así que la entidad edil no resulta
competente para la prestación del referido servicio.
3/31

(x) La ordenanza cuestionada pretendería la tutela del interés público de

salubridad; sin embargo, ello es incorrecto, dado que tal interés ya está
siendo cautelado a través de la Ley 27314. Asimismo, la norma en
controversia no es proporcional, puesto que LAP no recibe un servicio de
la Municipalidad, a pesar de lo cual esta pretende realizar un cobro.
(xi) La medida resulta ser desproporcional, debido a que no se ha cumplido

con justificar los costos en los que incurre para realizar dicho cobro, siendo
inclusive que la Municipalidad no ha acreditado contar con un mecanismo
para tratar o gestionar residuos sólidos derivados de la gestión integral de
una instalación de la magnitud del Aeropuerto.
3. Por Resolución 0512-2017/CEB-INDECOPI del 19 de septiembre de 2017, la

Comisión admitió a trámite la denuncia en los términos señalados en el párrafo
1 de la presente resolución4.
4. El 3 de octubre de 2017, la Municipalidad presentó sus descargos en el

siguiente sentido:
(i) La Ley 27314 no tiene incidencia en el régimen de arbitrios por recojo de

residuos sólidos en la vía pública, puesto que estos únicamente son
determinados por las municipalidades en ejercicio de la autonomía
normativa otorgada por la Constitución.
(ii) En el Contrato de Concesión al cual hace alusión la denunciante, no se

regulan los arbitrios municipales por recojo de residuos sólidos ni se ha
prohibido que la entidad edil efectúe un cobro por dicho concepto.
(iii) No se ha establecido ningún impuesto, contribución o tasa que limite el

libre acceso al mercado, por lo que no existe contravención al artículo 61
del Decreto Supremo 156-2004-EF, Texto Único Ordenado de la Ley de
Tributación Municipal. Además, el arbitrio en cuestión se ha determinado
conforme con los parámetros del Tribunal Constitucional.
(iv) Los arbitrios por recojo de residuos sólidos constituyen un cobro que tiene
como hecho imponible el servicio de recojo de desperdicios en jirones,
calles, avenidas y similares ubicados en la periferia de los predios de la
denunciante, es decir, en la vía pública.
(v) El pago de los arbitrios municipales resulta exigible debido a que los
residuos sólidos que se encuentran en la vía pública son de competencia
y gestión de la Municipalidad.
4
Asimismo, la Comisión concedió la medida cautelar solicitada por LAP.
4/31

(vi) Inaplicar el arbitrio cuestionado significaría aceptar que el predio de la

denunciante se encuentra aislado de la jurisdicción de su entidad o que,
en sus alrededores, no se genera ningún tipo de desperdicio, situación
que resulta absurda.
5. Mediante Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre de 2017, la

Comisión -entre otros aspectos5- declaró barrera burocrática ilegal el cobro de
arbitrios municipales por concepto de limpieza pública correspondiente a la
recolección de residuos sólidos de aeropuertos, contenido en los artículos 3 y
10 de la Ordenanza 036-2016, materializado en las hojas de liquidación de
arbitrios del año 2017, en las resoluciones de determinación indicadas en el
Anexo, así como en la Carta 103561-2017-MPC-GGATRE-GR-AMNISTIA.
Asimismo, la Comisión declaró la inaplicación de la medida denunciada a favor
de LAP.
6. La Comisión sustentó su pronunciamiento del siguiente modo:
(i) El artículo 15 de la Ley 27314 clasifica a los residuos sólidos del siguiente
modo: domiciliarios, comerciales, limpieza de espacios públicos, de
instalaciones o actividades especiales.
(ii) De acuerdo con la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y

Final de la citada norma, los residuos generados por aeropuertos califican
como residuos de instalaciones o actividades especiales.
(iii) El artículo 6 de la norma en mención señala que la gestión y manejo de

los residuos sólidos generados en instalaciones especiales son normados,
evaluados, fiscalizados y sancionados por los ministerios u organismos
reguladores o de fiscalización, por lo que no forman parte del ámbito de
gestión municipal.
(iv) Dado que las municipalidades no ostentan competencia para brindar el

servicio de recojo de residuos sólidos, no son competentes para realizar
el cobro de arbitrios por tal servicio.
5
La primera instancia también determinó:
(i) Disponer la publicación de un extracto de la resolución en el diario Oficial El Peruano y de su texto completo en el
portal informativo de eliminación de barreras burocráticas;
(ii) disponer la inaplicación, con efectos generales, de la barrera burocrática declarada ilegal en favor de todos los
agentes económicos que se vean afectados por su imposición;
(iii) ordenar a la Municipalidad que informe a los ciudadanos en un plazo no mayor a cinco (5) días hábiles, acerca de
la barrera burocrática declarada ilegal; y,
(iv) ordenar, conforme a lo establecido en el numeral 50.1 del artículo 50 del Decreto Legislativo 1256, en el plazo no
mayor a un (1) mes, que la Municipalidad informe acerca las medidas adoptadas respecto de lo resuelto en la
referida resolución.
5/31

7. El 24 de noviembre de 2017, la Municipalidad presentó un recurso de apelación

con base en los siguientes fundamentos:
(i) De acuerdo con los literales d) y g) del artículo 19 del Reglamento de

Organización y Funciones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF),
no es competencia del Indecopi el determinar los alcances de un tributo,
sino de las entidades administrativas tributarias. En ese sentido, la
Comisión se está arrogando facultades que le competen al Tribunal Fiscal,
órgano especializado en materia tributaria.
(ii) Se ha vulnerado su derecho de defensa al denegar el pedido de informe

oral, lo que implica el impedimento de exponer los aspectos controvertidos
respecto a las competencias para el cobro de los arbitrios municipales.
(iii) Si bien la Comisión se declara competente únicamente para conocer

aquellas tasas y contribuciones que sean impuestas de manera general
por las municipalidades, existe una inconsistencia, dado que, en su
pronunciamiento, la primera instancia declaró inaplicables las
resoluciones de determinación, las cuales se refieren al caso de LAP en
particular.
(iv) La Comisión se atribuyó competencias en materia tributaria, lo cual

vulnera lo dispuesto en el literal g) del artículo 3 del Decreto Legislativo
1256, el cual excluye del procedimiento de eliminación de barreras
burocráticas las controversias contencioso-tributarias, en especial,
aquellas vinculadas a la correcta o incorrecta determinación de un tributo
en un caso concreto.
(v) Existe una errónea interpretación sobre la vigencia de la Ley 27314, la

cual ha sido expresamente derogada por el Decreto Legislativo 1278. En
ese sentido, si bien aún no se ha reglamentado el referido decreto
legislativo, ello no se contrapone a la derogación ya dispuesta, dado que
la nueva norma únicamente señala el inicio de la vacatio legis hasta su
entrada en vigencia.
(vi) El artículo 3 del Decreto Legislativo 1278 señala que el Estado garantiza
la prestación obligatoria del servicio de recolección, transporte y
disposición final de los residuos sólidos de los predios de la jurisdicción.
Asimismo, el artículo 27 de la citada norma determina las exclusiones en
las categorías de residuos que deben ser manejadas de acuerdo con sus
normas especiales; sin embargo, no menciona en ningún extremo los
residuos sólidos generados por los aeropuertos o pistas de aterrizaje.
(vii) Inaplicar el arbitrio cuestionado significaría que el Aeropuerto como predio

se encontraría aislado de la jurisdicción de su entidad o que, en los
alrededores de dicho predio, no se genera ningún tipo de desperdicios,
6/31

situación que resulta absurda.
(viii) Debe diferenciarse el recojo de residuos sólidos dentro del predio y en la

vía pública, de modo que el cobro de los arbitrios en este caso tiene como
hecho imponible el recojo de desperdicios en jirones, calles, avenidas y
similares, es decir, en la vía pública.
(ix) Según la Comisión, la Ley 27314 no discrimina o establece una diferencia

entre los tipos de residuos que puedan generarse dentro de un aeropuerto,
sino que, por el solo hecho de que los residuos sólidos se generen en tales
instalaciones, tendrían una condición especial. Sin embargo, debería
determinarse primero cuáles son los alcances que comprenden a la
gestión municipal (recojo de residuos domiciliarios y comerciales en la vía
pública), y luego, contrario sensu, evaluar la aplicación de la mencionada
ley.
8. El 21 de diciembre de 2017, se publicó en el diario oficial “El Peruano” el Decreto

Supremo 014-2017-MINAM, que reglamentó lo dispuesto en el Decreto
Legislativo 1278, con lo cual esta última norma entró en vigencia, derogando la
Ley 27314.
9. El 19 de febrero de 2018, LAP absolvió el recurso de apelación de la

Municipalidad del siguiente modo:
(i) No ha cuestionado la competencia de las municipalidades para establecer

arbitrios por concepto de recojo de residuos sólidos domiciliarios en la vía
pública, sino la correcta aplicación de las normas que regulan los residuos
sólidos, es decir, el Decreto Legislativo 1278 y su reglamento.
(ii) El artículo 18 del mencionado decreto legislativo dispone que las

autoridades sectoriales son las competentes para regular la gestión y el
manejo de los residuos sólidos de las instalaciones especiales -como es
el caso del Aeropuerto Internacional “Jorge Chávez”-.
(iii) Los residuos del ámbito de gestión no municipal son aquellos de carácter
peligroso y no peligroso que se generan en el desarrollo de actividades
extractivas, productivas y de servicios, características que se verifican en
el caso del Aeropuerto Internacional “Jorge Chávez”, en tanto se generan
residuos merecedores de un trato y disposición más cuidadosa y
sofisticada.
(iv) La Ley 27314 y su reglamento se encontraban vigentes al momento en

que la Comisión emitió su pronunciamiento, siendo que tales normas
establecían que los residuos sólidos generados en instalaciones
especiales como aeropuertos son regulados, normados y fiscalizados por
los ministerios u organismos reguladores, mas no por las municipalidades.
7/31

(v) El Contrato de Concesión dispone que LAP se encuentra obligada a

realizar el tratamiento de sus residuos sólidos de manera integral; sin
embargo, la Municipalidad pretende cobrarle por un servicio que no le
brinda, sino que viene siendo prestado por un tercero (una EPS-RS).
(vi) El contrato celebrado para la prestación de servicios de residuos sólidos

señala que la EPS-RS brinda -entre otros- el servicio de recolección
interna y externa de residuos, por lo que queda evidencia que se hace
responsable del correcto funcionamiento de sus actividades.
II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN
(i) Determinar si se ha producido una vulneración al derecho de defensa de

la Municipalidad.
(ii) Analizar si la Comisión y la Sala resultan competentes para emitir un

pronunciamiento respecto a la denuncia interpuesta por LAP.
(iii) Evaluar si corresponde precisar la materia controvertida en el presente

caso.
(iv) Determinar si el cobro de arbitrios municipales por concepto de limpieza

pública correspondiente a la recolección de residuos sólidos de
aeropuertos, contenido en los artículos 3 y 10 de la Ordenanza 036-2016,
materializado en las hojas de liquidación de arbitrios del año 2017, en las
resoluciones de determinación indicadas en el Anexo, así como en la
Carta 103561-2017-MPC-GGATRE-GR-AMNISTIA, constituye una
barrera burocrática ilegal o carente de razonabilidad.
III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN
III.1. Sobre la denegatoria de informe oral
10. En apelación, la Municipalidad alegó que la primera instancia vulneró su

derecho de defensa al denegar su pedido de informe oral, lo cual le impidió
exponer los aspectos controvertidos respecto a las competencias para el cobro
de los arbitrios municipales.
11. Sobre el particular, el artículo 16 del Decreto Legislativo 1033, Ley de

Organización y Funciones del Indecopi6, señala que, al igual que las Salas del
6
DECRETO LEGISLATIVO 1033, LEY DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL INDECOPI
Artículo 16.- Audiencia de informe oral ante las Salas del Tribunal. -
16.1 Las Salas del Tribunal podrán convocar a audiencia de informe oral, de oficio o a pedido de parte. En este segundo
caso, podrán denegar la solicitud mediante decisión debidamente fundamentada.
16.2 Las audiencias son públicas, salvo que la Sala considere necesario su reserva con el fin de resguardar la
confidencialidad que corresponde a un secreto industrial o comercial, o al derecho a la intimidad personal o familiar, de
cualquiera de las partes involucradas en el procedimiento administrativo.
8/31

Tribunal, las Comisiones del Indecopi podrán denegar la solicitud de audiencia

de informe oral mediante una decisión debidamente fundamentada, por lo cual
se concluye que la citación a informe oral es una potestad y no una obligación
de la autoridad administrativa.
12. En tal sentido, el Tribunal Constitucional, ha señalado que “en los supuestos en
que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta
vulneratorio del derecho de defensa la imposibilidad del informe oral; dado que
el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar su
impugnación”7.
13. En el presente caso, del pronunciamiento apelado se apreciar que la Comisión

denegó el informe oral solicitado por la Municipalidad por considerar que
contaba con los elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre la
controversia planteada8.
14. Ciertamente, del expediente se aprecia que la entidad edil presentó

oportunamente sus argumentos de defensa en su escrito del 3 de octubre de
2017, por lo que, siguiendo el criterio del Tribunal Constitucional, la denegatoria
del informe oral no implica una vulneración a los derechos de la denunciada.
15. En ese sentido, se aprecia que la Comisión denegó el pedido de la

Municipalidad en ejercicio de su potestad prevista en el artículo 16 del Decreto
Legislativo 1033, a través de una decisión debidamente motivada. Por tanto,
corresponde desestimar la presunta existencia de un vicio en este extremo del
pronunciamiento de la Comisión.
III.2. Competencia de la Comisión en materia de arbitrios
16. En su apelación, la Municipalidad señaló que el literal g) del artículo 3 del

Decreto Legislativo 12569, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de
16.3 Las disposiciones del presente artículo serán aplicables a las solicitudes de presentadas ante las Comisiones.
7
Sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el marco del Expediente 01147-2012-PA/TC
(...)
“18. Sobre el particular es importante precisar que el recurrente cuestiona el hecho de que se le haya privado o impedido
ejercer su derecho de defensa por medio del informe oral; sin embargo, ello no constituye una vulneración de este
derecho constitucional toda vez que no significó un impedimento para el ejercicio del derecho de defensa del recurrente,
ya que este Colegiado en reiterada jurisprudencia se ha pronunciado a este respecto manifestando que en los
supuestos en que el trámite de los recursos sea eminentemente escrito, no resulta vulneratorio del derecho de defensa
la imposibilidad del informe oral; dado que el accionante ha podido presentar sus alegatos por escrito a fin de sustentar
su impugnación. En consecuencia, no se ha producido vulneración alguna del derecho constitucional de defensa del
recurrente. Por lo que este extremo de la demanda debe ser desestimado en aplicación, a contrario sensu, del artículo
2º del Código Procesal Constitucional.”
8
Ver fundamentos 12 a 15 de la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI.
9
DECRETO LEGISLATIVO 1256, DECRETO LEGISLATIVO QUE APRUEBA LA LEY DE PREVENCIÓN Y
ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 3.- Definiciones
Para efectos de la presente ley, debe tenerse en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
9/31

Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, Decreto

Legislativo 1256), excluye del procedimiento de eliminación de barreras
burocráticas las controversias contencioso-tributarias, en especial, aquellas
vinculadas a la correcta o incorrecta determinación de un tributo en un caso
concreto, disposición que habría sido vulnerada en el presente caso.
17. Sobre este argumento, cabe señalar que la competencia de la Comisión y de la

Sala está determinada por el artículo 6 del Decreto Legislativo 125610, según el
cual dichos órganos son competentes para conocer los actos administrativos,
disposiciones y actuaciones materiales que impongan barreras burocráticas
ilegales y/o carentes de razonabilidad, así como para velar por el cumplimiento
del artículo 61 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal,
aprobado por Decreto Supremo 156-2004-EF (en adelante, la LTM).
18. El mencionado artículo 61 prohíbe a las municipalidades imponer tasas o

contribuciones que graven la entrada, salida o tránsito de personas, bienes,
mercadería, productos y animales que limiten el libre acceso al mercado. De
igual modo, dicha norma señala que cuando tales tasas o contribuciones limiten
el acceso y/o la permanencia de los agentes en el mercado por constituir
barreras burocráticas serán de competencia del Indecopi11.
19. De acuerdo con las normas antes citadas, la Comisión y, eventualmente, la
Sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven de la aplicación de la normativa correspondiente, no se consideran
barreras burocráticas dentro del ámbito de la presente ley:
(…)
g. Las controversias contencioso-tributarias, en especial, aquellas vinculadas a la correcta o incorrecta determinación
de un tributo en un caso concreto.
(…)
10
Artículo 6.- Atribuciones de las autoridades en materia de eliminación de barreras burocráticas
6.1. De la Comisión y la Sala
La Comisión y la Sala en segunda instancia, son competentes para conocer los actos administrativos, disposiciones
administrativas y actuaciones materiales, incluso del ámbito municipal o regional, que impongan barreras burocráticas
ilegales y/o carentes de razonabilidad. Asimismo, son competentes para velar por el cumplimiento de las disposiciones
sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos N° 283, 668, 757 y el artículo 61 del Texto Único Ordenado
de la Ley de Tributación Municipal, así como las normas reglamentarias pertinentes, o las normas que las sustituyan.
Ninguna otra entidad podrá arrogarse estas facultades
(…)
11
DECRETO SUPREMO 156-2004-EF. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 776, LEY DE TRIBUTACIÓN
MUNICIPAL.
Artículo 61.- Las Municipalidades no podrán imponer ningún tipo de tasa o contribución que grave la entrada, salida o
tránsito de personas, bienes, mercadería, productos y animales en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al
mercado.
En virtud de lo establecido por el párrafo precedente, no es permitido el cobro por pesaje; fumigación; o el cargo al
usuario por el uso de vías, puentes y obras de infraestructura; ni ninguna otra carga que impida el libre acceso a los
mercados y la libre comercialización en el territorio nacional.
El incumplimiento de lo dispuesto en el presente artículo genera responsabilidad administrativa y penal en el Gerente
de Rentas o quien haga sus veces.
Las personas que se consideren afectadas por tributos municipales que contravengan lo dispuesto en el presente
artículo podrán recurrir a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio Público. Cuando los referidos tributos limiten el acceso
y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado, por constituir barreras burocráticas, podrán ser conocidas
por el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi).
(El subrayado es agregado)
10/31

Sala, tienen competencia para evaluar la legalidad y razonabilidad de los

arbitrios municipales, a fin de evitar que, a través de estos, se limite el
acceso o la permanencia de agentes económicos en el mercado de
manera arbitraria o en contravención del marco normativo vigente.
20. Por otra parte, como bien lo ha señalado la denunciante, en aplicación del literal
g) del numeral 3 del artículo 3 del Decreto Legislativo 1256, las controversias
referidas a la correcta o incorrecta determinación de un tributo no califican como
barreras burocráticas y, en consecuencia, no podrán ser conocidas por la
Comisión ni por la Sala.
21. Sin embargo, la aplicación de la citada norma no impide que este Colegiado
conozca la medida cuestionada en el presente caso, pues la controversia que
nos ocupa no está referida a la determinación de la obligación tributaria
atribuida a LAP por concepto de arbitrios por recojo de residuos sólidos, sino al
cobro impuesto a los ciudadanos de la Provincia Constitucional del Callao,
previsto en la Ordenanza 036-2016, por lo que corresponde desestimar este
argumento.
22. En otro extremo de su apelación, la Municipalidad alegó que no es competencia

del Indecopi el determinar los alcances de un tributo, sino de las entidades
administrativas tributarias, de acuerdo con el artículo 19, literales d) y g), del
Reglamento de Organización y Funciones del MEF. En ese sentido, a criterio
de la entidad denunciada, la Comisión se está arrogando facultades que le
competen al Tribunal Fiscal, órgano especializado en materia tributaria.
23. Sobre el particular, cabe reiterar que la Comisión y esta Sala tienen
competencia para analizar la legalidad y razonabilidad de los arbitrios
municipales en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Legislativo
1256 y el artículo 61 la LTM, a fin de evitar que, a través dichos arbitrios, se
limite el acceso o la permanencia de agentes económicos en el mercado
de manera arbitraria o en contravención del marco normativo vigente.
24. Lo alegado por la Municipalidad implicaría que esta Sala se abstenga de ejercer
la competencia conferida por las citadas normas, lo cual no resulta legal pues
el artículo 72 del Decreto Supremo 006-2017-JUS, Texto Único Ordenado de la
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, dispone que una
autoridad solo puede inhibirse de desempeñar sus funciones por ley o mandato
judicial.
III.2. Metodología de análisis
25. Según lo establece el artículo 13 del Decreto Legislativo 1256, la evaluación de

la legalidad y/o razonabilidad de las barreras burocráticas12 se realiza de
12
11/31

acuerdo con la metodología desarrollada en el referido cuerpo normativo, la cual

comprende los siguientes niveles: (i) análisis de legalidad13; (ii) verificación de
indicios de carencia de razonabilidad14; y, (iii) análisis de razonabilidad15.
26. En el análisis de legalidad se debe verificar los siguientes aspectos:

(…)
6. Disposición administrativa: todo dispositivo normativo emitido por una entidad destinado a producir efectos jurídicos
abstractos y generales sobre un grupo indeterminado de administrados y/o agentes económicos.
(…)
13
Artículo 14.- Análisis de legalidad
14.1. El análisis de legalidad de una barrera burocrática implica que la Comisión o la Sala, de ser el caso, evalúe los
siguientes aspectos:
a. Si existen o no atribuciones conferidas por ley que autoricen a la entidad a establecer y/o aplicar la barrera
burocrática bajo análisis.
b. Si la entidad siguió los procedimientos y/o formalidades que exige el marco legal vigente para la emisión y/o
publicación de la disposición administrativa que materializa la barrera burocrática.
c. Si a través de la imposición y/o aplicación de la barrera burocrática se contravienen normas y/o principios de
simplificación administrativa o cualquier dispositivo legal.
14.2. Si la Comisión o la Sala, de ser el caso, determina la ilegalidad de la barrera burocrática por la razón señalada en
el literal a. puede declarar fundada la denuncia o el procedimiento iniciado de oficio según sea el caso, sin que sea
necesario evaluar los aspectos indicados en los literales b. y c.; y así sucesivamente.
14.3. Si se determina la ilegalidad por alguna de las razones mencionadas en el párrafo precedente, no es necesario
que la Comisión o la Sala continúe con el análisis de razonabilidad. En el mismo sentido, si la Comisión o la Sala
desestima que la barrera burocrática sea ilegal, procede con el análisis de razonabilidad cuando se cumpla la condición
establecida en el artículo 15.
14
DECRETO LEGISLATIVO 1256. DECRETO LEGISLATIVO QUE APRUEBA LA LEY DE PREVENCIÓN Y
Artículo 15.- Condiciones para realizar el análisis de razonabilidad
La Comisión o la Sala, de ser el caso, realiza el análisis de razonabilidad de una barrera burocrática en los
procedimientos iniciados a pedido de parte, siempre que el denunciante presente indicios suficientes respecto a la
carencia de razonabilidad de la misma en la denuncia y hasta antes de que se emita la resolución que resuelve la
admisión a trámite de esta. En los procedimientos iniciados de oficio, la Comisión o la Sala realiza dicho análisis en
caso de que, a través de la resolución de inicio, se hubiera sustentado la existencia de indicios suficientes sobre la
presunta carencia de razonabilidad de la medida.
15
Artículo 18.- Análisis de razonabilidad
18.1. Una vez que la Comisión o la Sala, de ser el caso, considera que han sido presentados indicios suficientes sobre
la presunta carencia de razonabilidad de la barrera burocrática cuestionada, analiza la razonabilidad de la medida,
verificando el cumplimiento de los siguientes elementos:
a. Que la medida no es arbitraria, lo que implica que la entidad acredite:
1. La existencia del interés público que sustentó la medida cuestionada. El interés público alegado debe encontrarse
dentro del ámbito de atribuciones legales de la entidad.
2. La existencia del problema que se pretendía solucionar con la medida cuestionada.
3. Que la medida cuestionada resulta idónea o adecuada para lograr la solución del problema y/o para alcanzar el
objetivo de la medida.
b. Que la medida es proporcional a sus fines, lo que implica que la entidad acredite:
1. Una evaluación de los beneficios y/o el impacto positivo que generaría la medida y de los costos y/o el impacto
negativo de la misma para los agentes económicos obligados a cumplirla, así como para otros agentes afectados
y/o para la competencia en el mercado.
2. Que la referida evaluación permite concluir que la medida genera mayores beneficios que costos.
3. Que otras medidas alternativas no resultarían menos costosas o no serían igualmente efectivas. Dentro de estas
medidas alternativas debe considerarse la posibilidad de no emitir una nueva regulación.
18.2. En caso de que la entidad no acredite alguno de los elementos indicados en los literales precedentes, la Comisión
o la Sala, de ser el caso, declara la carencia de razonabilidad de la barrera burocrática.
12/31

a) Si existen o no atribuciones conferidas por ley a la entidad denunciada

para establecer y/o aplicar la barrera burocrática en cuestión (en este
caso, el arbitrio denunciado16);
b) si la entidad siguió los procedimientos y/o formalidades que exige el marco

legal vigente para la emisión y/o publicación de la disposición
administrativa que crea la barrera; y,
c) si, a través de la imposición y/o aplicación de la referida medida, se

contravienen normas y/o principios de simplificación administrativa o
cualquier dispositivo legal.
27. En el supuesto de que se supere el análisis de legalidad, deberá determinarse

si los denunciantes han presentado indicios17 suficientes sobre la carencia de
razonabilidad de la barrera burocrática cuestionada, lo cual, en los casos sobre
arbitrios, se traduce en que los indicios deberán orientarse a sustentar que no
se habría utilizado criterios de distribución razonables, de acuerdo con lo
señalado por el Tribunal Constitucional.
28. De no haberse presentado los indicios en su escrito de denuncia, se declarará

infundada la denuncia. Por el contrario, en caso se hayan presentado los
referidos indicios conforme a las pautas señaladas en el Decreto Legislativo
1256 se continuará con el siguiente nivel: el análisis de razonabilidad.
29. Como último aspecto a evaluar, el análisis de razonabilidad supone que la

entidad denunciada tiene la carga de acreditar que la medida no es arbitraria y
16
(…)
3. Barrera burocrática: exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro que imponga cualquier entidad, dirigido a
condicionar, restringir u obstaculizar el acceso y/o permanencia de los agentes económicos en el mercado y/o que
puedan afectar a administrados en la tramitación de procedimientos administrativos sujetos a las normas y/o principios
que garantizan la simplificación administrativa. La sola calidad de exigencia, requisito, limitación, prohibición y/o cobro
no implica necesariamente su carácter ilegal y/o su carencia de razonabilidad.
(…)
17
Artículo 16.- Indicios sobre la carencia de razonabilidad
16.1 Los indicios a los que hace referencia el artículo precedente deben estar dirigidos a sustentar que la barrera
burocrática califica en alguno de los siguientes supuestos:
a. Medida arbitraria: es una medida que carece de fundamentos y/o justificación, o que teniendo una justificación no
resulta adecuada o idónea para alcanzar el objetivo de la medida; y/o
b. Medida desproporcionada: es una medida que resulta excesiva en relación con sus fines y/o respecto de la cual
existe otra u otras medidas alternativas que puedan lograr el mismo objetivo de manera menos gravosa.
16.2 Sin que se considere como una lista taxativa, no se consideran indicios suficientes para realizar el análisis de
razonabilidad los siguientes argumentos:
a. Que no se encuentren referidos a la barrera burocrática cuestionada.
b. Que tengan como finalidad cuestionar la pertinencia de una política pública.
c. Alegaciones o afirmaciones genéricas. Se deben justificar las razones por las cuales se considera que la medida
es arbitraria y/o desproporcionada.
d. Alegar como único argumento que la medida genera costos.
13/31

que es proporcional a sus fines.
30. Por otra parte, conviene precisar que, en el marco de los procedimientos de
eliminación de barreras burocráticas, las denuncias sobre la presunta ilegalidad
y/o carencia de razonabilidad de una barrera burocrática, pueden efectuarse
respecto del acto o actuación administrativa que la materializa (la cual presenta
efectos jurídicos individuales o individualizables en el administrado), o con
relación a la disposición normativa que la contiene (en cuyo caso, resulta de
aplicación a un grupo indeterminado de administrados).
31. Una de las principales implicancias de esta distinción radica en que, en caso de
que se cuestione un acto o actuación administrativa, el análisis de legalidad de
la barrera burocrática se realiza evaluando el marco normativo aplicable al
momento de su imposición. Por otro lado, cuando la denuncia esté referida a
una disposición, el análisis antes mencionado implicará contrastar la barrera
burocrática comprendida en la norma con el marco legal vigente al
momento de la emisión del pronunciamiento de la Comisión o de la Sala,
según corresponda.
32. En consecuencia, en un procedimiento en el que se discute la legalidad o

razonabilidad de una barrera burocrática contenida en una disposición
administrativa, únicamente se deberá analizar si tal medida se encuentra
conforme con el marco legal aplicable vigente al momento en que la
autoridad administrativa emita su pronunciamiento.
III.3. Precisión de la materia controvertida
33. Como se ha visto al desarrollar la metodología contenida en el Decreto

Legislativo 1256, el análisis de legalidad conlleva a, en primer lugar, verificar
que la entidad denunciada cuenta con competencias otorgadas por ley para
imponer la medida que ha sido cuestionada.
34. En el presente caso, de acuerdo con la denuncia de LAP, esta solicitó que se
declare la ilegalidad del cobro de arbitrios municipales por concepto de
recolección de residuos sólidos de aeropuertos, en tanto que: (i) la
Municipalidad carecería de competencia respecto a los residuos que generan
los aeropuertos; (ii) dicha entidad no le prestaría ningún servicio que motive un
cobro; y, (iii) el Contrato de Concesión estipula que LAP es responsable del
manejo de los residuos sólidos generados por su actividad y no así el gobierno
provincial.
35. Ciertamente, los argumentos de LAP apuntan -de manera particular- a que la
Municipalidad carecería de competencia para efectuar el cobro de arbitrios por
recojo de residuos sólidos, siendo que, en su caso particular, la entidad no le
brindaría ningún servicio, como se aprecia a continuación:
14/31

ESCRITO DE DENUNCIA DEL 23 DE MAYO DE 2017
“I. PETITORIO
1. Que la CEBB declare como Barrera Burocrática Ilegal por razones de fondo la
exigencia del cobro de los arbitrios municipales por concepto de recolección de
residuos sólidos para aeropuertos materializado en la hoja de liquidación de arbitrios
del año 2017 y en los artículos 3 y 10 numeral 20 de la Ordenanza Municipal N° 036-
2016 (Anexo 1-D) (…)
Ello, en atención a que dicha exigencia resulta ilegal por ser contraria a la Ley N°
27314, Ley General de Residuos Sólidos (LGRS) y su Reglamento aprobado
mediante Decreto Supremo N° 057-2004-PCM, los cuales claramente establecen
competencias de los Gobiernos Locales y del Gobierno Nacional en materia de
gestión y recolección de residuos sólidos.
Adicionalmente, se verifica que la Municipalidad no presta ningún servicio de

recolección de residuos sólidos a LAP -toda vez que ello es obligación del
concesionario en virtud de su Contrato de Concesión con el Estado peruano- por lo
que no se ha configurado el hecho imponible de la obligación tributaria.
(…)
VII. CONCLUSIÓN
73. Constituye Barrera Burocrática Ilegal la exigencia del cobro de los arbitrios
municipales por concepto de recolección de residuos sólidos para aeropuertos (…)
Ello, en atención a que, por un lado, la Municipalidad carece de competencia en
materia de recolección de residuos sólidos derivados de actividades especiales, como
es el caso de aquellos generados en el Aeropuerto concesionado por LAP, siendo ello
competencia de los Ministerios y Organismos Reguladores; y, por otro lado, porque
ha quedado evidenciado que la Municipalidad no presta ningún servicio de recolección
de residuos sólidos (habiéndose contratado con la EPS-RS), por lo que no se
configura el hecho imponible de la obligación tributaria en materia de arbitrios. (…)”
36. En virtud a ello, la Comisión admitió a trámite la denuncia por la imposición de

una barrera burocrática consistente en el cobro de arbitrios por concepto de
recolección de residuos sólidos de aeropuertos, es decir, no el cobro de
arbitrios a los contribuyentes en general, sino solamente en tanto dicho cobro
aplica a instalaciones como los aeropuertos.
37. Por su parte, la Municipalidad ejerció su defensa a lo largo del procedimiento

(ver párrafos 4 y 7 de la presente resolución) basándose principalmente en el
hecho de que se encontraría legalmente facultada a realizar el cobro de arbitrios
por recojo de residuos sólidos de aeropuertos, dado que los residuos sólidos
que se encuentran en la vía pública serían de su competencia, incluyendo
aquellos residuos que se puedan generar en el predio de la denunciante y sus
alrededores.
38. En este contexto, se aprecia que tanto los argumentos de las partes como el
objeto de controversia definido por la primera instancia están referidos a la
competencia de la Municipalidad para realizar el cobro de arbitrios por
15/31

recolección de residuos sólidos de aeropuertos, sin que se haya sometido algún

otro aspecto a conocimiento de la Comisión.
39. Como consecuencia, el análisis de legalidad en el presente procedimiento se

centrará principalmente en las competencias que ostenta la Municipalidad para
el cobro de arbitrios y, más precisamente, en el cobro de arbitrios por concepto
de recolección de residuos sólidos de aeropuertos, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico vigente.
III.4. Análisis de legalidad
III.4.1. Competencia de los gobiernos locales para la creación de arbitrios
40. La competencia de los gobiernos locales en materia tributaria está determinada

por el artículo 195 de la Constitución18, desarrollado en los artículos 9 y 40 de la
Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades19 (en adelante, la LOM), según los
cuales las municipalidades pueden crear, modificar y suprimir tasas,
contribuciones y derechos, siempre que ello se realice a través de ordenanzas,
al ser las normas municipales de mayor jerarquía.
41. En ese sentido, serán las municipalidades, en ejercicio de sus facultades de

creación de tributos vinculados a la prestación de servicios, incluyendo las
tasas, quienes delimiten en las ordenanzas correspondientes los diferentes
elementos de la relación jurídico tributaria, a saber: el sujeto activo (acreedor),
el sujeto pasivo (deudor), el objeto (prestación) y la causa (vínculo entre ambos
sujetos)20.
18
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ
Artículo 195.- Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios
públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
Son competentes para:
(…)
4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley.
(…)
19
LEY 27972, LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES
Artículo 9.- Atribuciones del Concejo Municipal
Corresponde al concejo municipal:
(…)
9. Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley.
(…)
Artículo 40.- Ordenanzas

Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de
carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la
organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la
municipalidad tiene competencia normativa.
Mediante ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y
contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley.
(…)
20
Respecto a los elementos de la relación jurídico tributaria, comparten esta posición: SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo.
“Sujeción pasiva en la obligación tributaria”. En: Revista “Derecho & Sociedad” Nº 15, Lima: 2000, p. 200; y, ROBLES
MORENO, Carmen del Pilar/ GAMARRA BELLIDO, Mary Ann. “La sujeción pasiva en la relación jurídico tributaria y la
16/31

42. Particularmente, la Norma II del Texto Único Ordenado del Código Tributario,
en concordancia con los artículos 66 y 67 de la LTM, define a las tasas como
aquellos tributos que tienen como hecho generador la prestación de un servicio
público.
43. En el caso específico de los arbitrios, tal hecho generador vendría a ser la
prestación o mantenimiento de un servicio público de competencia municipal21,
por lo que deberá verificarse que la entidad edil exija el pago de los arbitrios
únicamente respecto a aquellos servicios que está autorizada a brindar.
44. Así, el artículo 80 de la LOM22 señala que corresponde a las municipalidades

administrar y proveer el servicio de limpieza pública y recolección de residuos
sólidos en el ámbito de su jurisdicción23, de modo que las autoridades ediles se
encuentran facultadas a cobrar arbitrios por recojo de residuos sólidos.
capacidad de pago”. En: Revista “Foro Jurídico” Nº 1, Lima: 2002, p. 90.

21
DECRETO SUPREMO 135-99-EF. CÓDIGO TRIBUTARIO.
TÍTULO PRELIMINAR.
Norma II: ÁMBITO DE APLICACIÓN
Este Código rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos. Para estos efectos, el término genérico tributo
comprende:
(...)
c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio
público individualizado en el contribuyente.
Las Tasas, entre otras, pueden ser:
1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
(...)
DECRETO SUPREMO 156-2004-EF. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 776, LEY DE TRIBUTACIÓN
MUNICIPAL.
Artículo 66.- Las tasas municipales son los tributos creados por los Concejos Municipales cuya obligación tiene como
hecho generador la prestación efectiva por la Municipalidad de un servicio público o administrativo, reservado a las
Municipalidades de acuerdo con la Ley Orgánica de Municipalidades.
No es tasa el pago que se recibe por un servicio de índole contractual.
Artículo 68.- Las Municipalidades podrán imponer las siguientes tasas:

a) Tasas por servicios públicos o arbitrios: son las tasas que se paga por la prestación o mantenimiento de un servicio
público individualizado en el contribuyente.
(…)
22
Artículo 80.- Saneamiento, salubridad y salud
Las municipalidades, en materia de saneamiento, salubridad y salud, ejercen las siguientes funciones:
(…)
2. Funciones específicas compartidas de las municipalidades provinciales:
2.1. Administrar y reglamentar directamente o por concesión el servicio de agua potable, alcantarillado y desagüe,
limpieza pública y tratamiento de residuos sólidos, cuando por economías de escala resulte eficiente centralizar
provincialmente el servicio.
(…)
3. Funciones específicas exclusivas de las municipalidades distritales:
3.1. Proveer del servicio de limpieza pública determinando las áreas de acumulación de desechos, rellenos sanitarios
y el aprovechamiento industrial de desperdicios.
(…)
23
Resulta pertinente mencionar que, de acuerdo con el artículo 3 de la LOM, las municipalidades provinciales ejercen su
jurisdicción en el territorio de la provincia y en el distrito de cercado.
17/31

45. Sin embargo, dado que el artículo VIII del Título Preliminar de la LOM 24
determina que las municipalidades ejercen su competencia de acuerdo con las
leyes y disposiciones nacionales que regulan las actividades y funcionamiento
del sector público, en el análisis de legalidad del cobro de arbitrios deberá
considerarse la regulación particular del servicio en cuestión: recolección de
residuos sólidos generados en aeropuertos.
III.4.2. Normativa en materia de recolección de residuos sólidos
A. Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos, y su reglamento
46. La Ley 27314, Ley General de Residuos Sólidos25 (en adelante, la Ley 27314)
-actualmente derogada- tenía como objetivo establecer los derechos,
obligaciones, atribuciones y responsabilidades de la sociedad en la gestión y
manejo de los residuos sólidos26. Las disposiciones de dicha norma fueron
desarrolladas en su respectivo reglamento, aprobado por Decreto Supremo
057-2004-PCM.
47. En función a la autoridad competente, la normativa nacional distinguía entre: (i)

los residuos municipales27, los cuales eran de responsabilidad de las
24
TÍTULO PRELIMINAR
Artículo VIII.- Aplicación de leyes generales y políticas y planes nacionales
Los gobiernos locales están sujetos a las leyes y disposiciones que, de manera general y de conformidad con la
Constitución Política del Perú, regulan las actividades y funcionamiento del Sector Público; así como a las normas
técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y a los sistemas administrativos del Estado que por su naturaleza
son de observancia y cumplimiento obligatorio.
Las competencias y funciones específicas municipales se cumplen en armonía con las políticas y planes nacionales,
regionales y locales de desarrollo.
25
Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 21 de julio de 2000.
26
LEY 27314, LEY GENERAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
Artículo 1.- Objeto
La presente Ley establece derechos, obligaciones, atribuciones y responsabilidades de la sociedad en su conjunto,
para asegurar una gestión y manejo de los residuos sólidos, sanitaria y ambientalmente adecuada, con sujeción a los
principios de minimización, prevención de riesgos ambientales y protección de la salud y el bienestar de la persona
humana.
27
Artículo 10.- Del rol de las Municipalidades
Las municipalidades provinciales son responsables por la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario,
comercial y de aquellas actividades que generen residuos similares a éstos, en todo el ámbito de su jurisdicción,
efectuando las coordinaciones con el gobierno regional al que corresponden, para promover la ejecución, revalorización
o adecuación, de infraestructura para el manejo de los residuos sólidos, así como para la erradicación de botaderos
que pongan en riesgo la salud de las personas y del ambiente.
(…)
Las municipalidades distritales y las provinciales en lo que concierne a los distritos del cercado, son responsables por
la prestación de los servicios de recolección y transporte de los residuos sólidos municipales y de la limpieza de vías,
espacios y monumentos públicos en su jurisdicción. Los residuos sólidos en su totalidad deberán ser conducidos
directamente a infraestructuras de residuos autorizadas por la municipalidad provincial, estando obligados los
municipios distritales al pago de los derechos correspondientes.
(…)
DECRETO SUPREMO 057-2004-PCM, REGLAMENTO DE LA LEY 27314, LEY GENERAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
Artículo 22.- Ámbito de responsabilidad municipal
18/31

autoridades ediles y comprendían los residuos de origen domiciliario y

comercial, así como los similares a estos; y, (ii) los residuos de gestión no
municipal28, cuya responsabilidad recaía en el agente que los generara.
48. Por otra parte, el artículo 15 de la Ley 27314 clasificaba a los residuos sólidos
de acuerdo con las siguientes categorías, considerando su origen, en:
domiciliarios, comerciales, de limpieza de espacios públicos, de
establecimientos de atención de salud, industriales, de actividades de
construcción, agropecuarios y de instalaciones especiales29.
49. Asimismo, dentro de los denominados “residuos de instalaciones especiales”,

se encontraban -entre otros- los residuos provenientes de infraestructuras como
aeropuertos y terminales terrestres, los cuales estaban excluidos del ámbito
de gestión municipal y debían ser regulados por los ministerios u organismos
reguladores o de fiscalización correspondientes, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 6 de la ley en mención30.
Los residuos sólidos de ámbito municipal son de responsabilidad del municipio desde el momento en que el generador
los entrega a los operarios de la entidad responsable de la prestación del servicio de residuos sólidos, o cuando los
dispone en el lugar establecido por dicha entidad para su recolección; debiendo en ambos casos cumplirse
estrictamente las normas municipales que regulen dicho recojo. Del mismo modo, la EC-RS asume la responsabilidad
del manejo de los residuos desde el momento en que el generador le hace entrega de los mismos.
Las municipalidades provinciales regularán aspectos relativos al manejo de los residuos sólidos peligrosos de origen
doméstico y comercial; incluyendo la obligación de los generadores de segregar adecuadamente los mismos, de
conformidad con lo que establece el presente reglamento. Así mismo implementarán campañas de recojo de estos
residuos de manera sanitaria y ambientalmente segura.
28
Artículo 16.- Residuos del ámbito no municipal
El generador, empresa prestadora de servicios, empresa comercializadora, operador y cualquier persona que
intervenga en el manejo de residuos sólidos no comprendidos en el ámbito de la gestión municipal es responsable por
su manejo seguro, sanitario y ambientalmente adecuado, de acuerdo a lo establecido en la presente Ley, sus
reglamentos, normas complementarias y las normas técnicas correspondientes.
(…)
(Artículo modificado por el Decreto Legislativo Nº 1065, publicado en diario oficial “El Peruano” el 28 junio de 2008)
29
Artículo 15.- Clasificación
15.1 Para los efectos de esta Ley y sus reglamentos, los residuos sólidos se clasifican según su origen en:
1. Residuo domiciliario
2. Residuo comercial
3. Residuo de limpieza de espacios públicos
4. Residuo de establecimiento de atención de salud
5. Residuo industrial
6. Residuo de las actividades de construcción
7. Residuo agropecuario
8. Residuo de instalaciones o actividades especiales
(…)
30
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS, TRANSITORIAS Y FINALES
Artículo 6.- Competencia de las autoridades sectoriales
La gestión y el manejo de los residuos sólidos de origen industrial, agropecuario, agroindustrial, de actividades de la
construcción, de servicios de saneamiento o de instalaciones especiales, son normados, evaluados, fiscalizados y
sancionados por los ministerios u organismos reguladores o de fiscalización correspondientes, sin perjuicio de las
funciones técnico normativas y de vigilancia que ejerce la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA) del
Ministerio de Salud y las funciones que ejerce el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental del Ministerio del
Ambiente.
(…)
19/31

B. Decreto Legislativo 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, y su

reglamento
50. El Decreto Legislativo 1278, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos (en
adelante, el Decreto Legislativo 1278)31, derogó la Ley 27314 y estableció
nuevos lineamientos y disposiciones aplicables a la gestión de residuos sólidos,
teniendo como finalidades la maximización constante de la eficiencia en el uso
de los materiales y asegurar una gestión y manejo de los residuos sólidos
económica, sanitaria y ambientalmente adecuada32.
51. En consonancia con la LOM, el Decreto Legislativo 1278 dispone que las
municipalidades tienen competencia para -entre otros aspectos- planificar y
aprobar la gestión integral de los residuos sólidos y asegurar una adecuada
prestación del servicio de limpieza, recolección y transporte de residuos en su
jurisdicción33.
52. En ese sentido, el artículo 31 de la norma en mención distingue los residuos
Décima. - Definición de términos

Las siguientes definiciones son aplicables en el ámbito de la presente Ley:
(…)
22. RESIDUOS DE INSTALACIONES O ACTIVIDADES ESPECIALES
Son aquellos residuos sólidos generados en infraestructuras, normalmente de gran dimensión, complejidad y de riesgo
en su operación, con el objeto de prestar ciertos servicios públicos o privados, tales como: plantas de tratamiento de
agua para consumo humano o de aguas residuales, puertos, aeropuertos, terminales terrestres, instalaciones navieras
y militares, entre otras; o de aquellas actividades públicas o privadas que movilizan recursos humanos, equipos o
infraestructuras, en forma eventual, como conciertos musicales, campañas sanitarias u otras similares.
31
Publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de diciembre de 2016. Vigente a partir del día siguiente a la fecha de
publicación de su reglamento (21 de diciembre de 2017), aprobado por Decreto Supremo 014-2017-MINAM.
32
DECRETO LEGISLATIVO 1278, LEY DE GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
Artículo 1.- Objeto
El presente Decreto Legislativo establece derechos, obligaciones, atribuciones y responsabilidades de la sociedad en
su conjunto, con la finalidad de propender hacia la maximización constante de la eficiencia en el uso de los materiales
y asegurar una gestión y manejo de los residuos sólidos económica, sanitaria y ambientalmente adecuada, con sujeción
a las obligaciones, principios y lineamientos de este Decreto Legislativo.
33
Artículo 22.- Municipalidades
Las municipalidades provinciales, en lo que concierne a los distritos del cercado, y las municipalidades distritales son
responsables por la gestión de los residuos sólidos de origen domiciliario, especiales y similares, en el ámbito de su
jurisdicción.
Artículo 24.- Municipalidades Distritales

24.1 Las Municipalidades Distritales en materia de manejo de residuos sólidos son competentes para:
a) Asegurar una adecuada prestación del servicio de limpieza, recolección y transporte de residuos en su jurisdicción,
debiendo garantizar la adecuada disposición final de los mismos.
(…)
24.2 Las municipalidades distritales y las provinciales en lo que concierne a los distritos del cercado, son responsables
por:
a) Asegurar que se presten los servicios de limpieza pública, recolección, transporte, transferencia, tratamiento o
disposición final de residuos, de acuerdo con las disposiciones reglamentarias aprobadas por el MINAM y los criterios
que la municipalidad provincial establezca, bajo responsabilidad.
b) La prestación de los servicios de recolección y transporte de los residuos sólidos municipales y de la limpieza de
vías, espacios y monumentos públicos en su jurisdicción. Los residuos sólidos en su totalidad deberán ser conducidos
directamente a infraestructuras de residuos autorizadas por la municipalidad provincial, estando obligados los
municipios distritales al pago de los derechos correspondientes.
(…)
20/31

sólidos entre residuos municipales y no municipales, dependiendo de cuál sea

la autoridad política competente para normar su gestión34.
53. De este modo, las municipalidades tienen competencia en la gestión de

aquellos residuos domiciliarios y los provenientes del barrido y limpieza de
espacios públicos, incluyendo las playas, actividades comerciales y otras
actividades cuyos residuos sean similares a los derivados de la limpieza
pública35.
54. Por otra parte, los residuos no municipales son aquellos generados en
actividades extractivas, productivas y de servicios 36. Así, las competencias de
supervisión, fiscalización y sanción respecto al manejo de los residuos sólidos
provenientes de dichas actividades se encuentran a cargo de las autoridades
sectoriales, en el marco de su competencia de fiscalización ambiental; por
ejemplo: actividades mineras, industriales, agropecuarias, de salud y de
instalaciones especiales37.
55. La clasificación antes expuesta puede resumirse en el siguiente gráfico:
34
Artículo 31.- Clasificación de los residuos sólidos
Los residuos se clasifican, de acuerdo al manejo que reciben, en peligrosos y no peligrosos, y según la autoridad pública
competente para su gestión, en municipales y no municipales. El Reglamento del presente Decreto Legislativo puede
establecer nuevas categorías de residuos por su origen u otros criterios, de ser necesario.
35
ANEXO
DEFINICIONES
Residuos municipales. - Los residuos del ámbito de la gestión municipal o residuos municipales, están conformados
por los residuos domiciliarios y los provenientes del barrido y limpieza de espacios públicos, incluyendo las playas,
actividades comerciales y otras actividades urbanas no domiciliarias cuyos residuos se pueden asimilar a los servicios
de limpieza pública, en todo el ámbito de su jurisdicción.
36
ANEXO
DEFINICIONES
Residuos no municipales. - Los residuos del ámbito de gestión no municipal o residuos no municipales, son aquellos
de carácter peligroso y no peligroso que se generan en el desarrollo de actividades extractivas, productivas y de
servicios. Comprenden los generados en las instalaciones principales y auxiliares de la operación.
37
Artículo 18.- De las autoridades sectoriales
Las Autoridades Sectoriales ejercen las siguientes funciones en materia de residuos sólidos no municipales:
a) Regular la gestión y el manejo de los residuos de origen minero, energético, industrial, agropecuario, agroindustrial,
de actividades de la construcción, de servicios de saneamiento o de instalaciones especiales, de los establecimientos
de salud, servicios médicos de apoyo y otros de competencia sectorial.
b) Evaluar la gestión del manejo de residuos así como fiscalizar y sancionar, de acuerdo a su competencia.
c) Aprobar los proyectos de inversión en actividades extractivas, productivas o de servicios, en el marco de sus
competencias, incluida la infraestructura para el manejo de residuos propios de dichas actividades, según conste en la
certificación ambiental correspondiente.
(El énfasis es agregado)
Artículo 76.- De las Autoridades Sectoriales

Las Autoridades Sectoriales en el marco de sus competencias, supervisan, fiscalizan y sancionan la gestión y manejo
de los residuos sólidos no municipales.
(…)
21/31

Gráfico 1: clasificación de los residuos sólidos según autoridad competente
Residuos de limpieza
pública
Residuos
municipales Residuos domiciliarios
Residuos de actividades
comerciales
RESIDUOS
SÓLIDOS
Actividades extractivas
Actividades:
- Mineras
- Industriales
Residuos no - Agropecuarias
municipales Actividades productivas
- De salud
- De instalaciones
especiales
Actividades de servicios
Elaborado por ST-SEL
56. Cabe apreciar que, dentro de las actividades económicas calificadas como
generadoras de residuos no municipales, el Decreto Legislativo 1278 contempla
a aquellas actividades desarrolladas en las denominadas “instalaciones
especiales”.
57. Por tanto, dado que el Decreto Legislativo 1278, al igual que la Ley 27314,
establece que los residuos de la categoría de “residuos de instalaciones
especiales” se encuentran excluidos del ámbito de gestión municipal, cabe
realizar una interpretación histórica38 de lo que debe entenderse por
“instalaciones especiales”, teniendo como antecedente inmediato la ley
derogada:
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS, TRANSITORIAS Y FINALES

Artículo 6.- Competencia de las autoridades sectoriales
38
Como sostiene Rubio Correa, los métodos de interpretación jurídica son principalmente los siguientes: (i) literal, (ii) ratio
legis, (iii) sistemático por comparación con otras normas, (iv) sistemático por ubicación de la norma en el sistema, (v)
histórico, y, (vi) sociológico. Siguiendo el método histórico, la interpretación de las normas se hace recurriendo a los
contenidos de los antecedentes jurídicos directamente vinculados que permitan conocer la intención del legislador y así
entender el propósito de la disposición, como pueden ser las llamadas “exposiciones de motivos”, las fundamentaciones
de las normas ante el órgano legislativo, las normas que sirvieron de referencia e incluso las normas que hayan sido
derogadas.
RUBIO CORREA, Marcial. El Sistema Jurídico. Introducción al Derecho, Décima Edición, Lima: Fondo Editorial de la
Pontificia Universidad Católica del Perú, 2009, pp. 238, 248 y 249.
22/31

La gestión y el manejo de los residuos sólidos de origen industrial, agropecuario,

agroindustrial, de actividades de la construcción, de servicios de saneamiento o de
instalaciones especiales, son normados, evaluados, fiscalizados y sancionados por los
ministerios u organismos reguladores o de fiscalización correspondientes, sin perjuicio
de las funciones técnico normativas y de vigilancia que ejerce la Dirección General de
Salud Ambiental (DIGESA) del Ministerio de Salud y las funciones que ejerce el
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental del Ministerio del Ambiente.
(…)
Décima. - Definición de términos

Las siguientes definiciones son aplicables en el ámbito de la presente Ley:
(…)
22. RESIDUOS DE INSTALACIONES O ACTIVIDADES ESPECIALES
Son aquellos residuos sólidos generados en infraestructuras, normalmente de gran
dimensión, complejidad y de riesgo en su operación, con el objeto de prestar ciertos
servicios públicos o privados, tales como: plantas de tratamiento de agua para consumo
humano o de aguas residuales, puertos, aeropuertos, terminales terrestres,
instalaciones navieras y militares, entre otras (…)
58. De este modo, a criterio de la Sala, para la aplicación de las disposiciones

vigentes en materia de residuos sólidos, deberá entenderse que el legislador
optó por no variar la definición de “instalaciones especiales” señalada en la Ley
27314, interpretación que encuentra mayor asidero si se tiene en cuenta que,
actualmente, el Decreto Legislativo 1278 no contiene una norma que se
contraponga a la definición antes citada39.
39
En su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional se ha referido a la utilización del método histórico de interpretación
como parte del deber de motivación que les corresponde a los operadores jurídicos, de modo que estos deben recurrir
no solamente a una interpretación gramatical o literal de las disposiciones normativas, sino también a otros métodos,
incluyendo el histórico, tal como se aprecia:
“Sólo a través de la interpretación se podrá aspirar, con la mayor expectativa de éxito, a encontrar la más definida
voluntad de la norma jurídica o del mandato judicial para la solución del caso concreto, a efectos de optimizar el
valor justicia. Para el cumplimiento de esta noble finalidad, este Supremo Colegiado, teniendo como base la
identidad estructural entre una norma jurídica (que contiene un mandato preceptivo compuesto de supuesto de
hecho y consecuencia) y un mandato judicial (que contiene una regla de comportamiento - obligación de dar, hacer
o no hacer), tiene a bien establecer la ineludible obligación del operador judicial, juez o sala superior encargado de
ejecutar lo resuelto en el proceso judicial, de valerse de los siguientes métodos de interpretación jurídica: el literal,
el histórico y el finalista (ratio mandato), a efectos de evitar incurrir en futuras vulneraciones del derecho a que se
respete una resolución que ha adquirido la calidad de cosa juzgada.
a) Con la utilización del método histórico: Se interpretará el mandato judicial recurriendo a sus antecedentes,
verificando para ello las pretensiones de la demanda, el auto admisorio de la demanda, la contestación a la
demanda, el auto de saneamiento y la fijación de puntos controvertidos, y todo escrito judicial que sirva para inferir
o descubrir qué es lo que realmente pretendieron el actor o los actores de la demanda.
(…)"
Sentencia recaída en el Expediente 3088-2009-AA-TC, seguido por Compañía de Servicios Turísticos en

Liquidación S.A. y otra contra la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria.
“El deber de motivar debió obligar al JNE no sólo a realizar un mero análisis legal de las normas de carácter tributario
o a darle una interpretación textual o literal, sino a sustentar su decisión de acuerdo a las normas de orden
constitucional que rigen el sistema tributario nacional. Además, debió utilizar otros métodos de interpretación que
tenga en cuenta los fines de la norma, el contexto histórico, sus características, elementos, etc. Por ello, este
Colegiado considera que este extremo de las resoluciones no estuvo debidamente motivado.”
Sentencia recaída en el Expediente 3283-2007-PA-TC, seguido por el señor Máximo Tomás Salcedo Meza contra
el Jurado Nacional de Elecciones.
23/31

59. Por tanto, cuando el referido decreto hace referencia a los residuos de
“instalaciones especiales”, se tendrán por incluidos a aquellos residuos
generados en infraestructuras destinadas a la prestación de servicios de
transporte, tales como puertos, aeropuertos, terminales terrestres e
instalaciones navieras.
60. De otro lado, el artículo 46 del Reglamento del Decreto Legislativo 1278,
aprobado por Decreto Supremo 014-2017-MINAM, prevé que, como regla
general, los generadores de residuos no municipales deben manejar dichos
residuos a través de empresas operadoras de residuos sólidos (EO-RS), con
la excepción de aquellos residuos que sean similares a los municipales40.
61. Así, los artículos 34 y 47 del citado reglamento41 disponen que los residuos
similares a los municipales y que no califiquen como peligrosos42 podrán ser
entregados a los gobiernos locales hasta por un límite máximo de ciento
cincuenta (150) litros por día, el cual podrá ser incrementado hasta los
quinientos (500) litros (lo cual conlleva el pago de derechos adicionales que
reflejen el costo efectivo del servicio). Asimismo, en el supuesto de que la
cantidad exceda los quinientos (500) litros diarios, el generador deberá
gestionar sus residuos a través de una EO-RS.

40
DECRETO SUPREMO 014-2017-MINAM, REGLAMENTO DEL DECRETO LEGISLATIVO 1278, LEY DE GESTIÓN
INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
Artículo 46.- Aspectos Generales
Los generadores de residuos sólidos no municipales deben contemplar en el Plan de Minimización y Manejo de
Residuos Sólidos No Municipales, la descripción de las operaciones de minimización, segregación, almacenamiento,
recolección, transporte, valorización y disposición final de los residuos sólidos generados como resultado del desarrollo
de sus actividades productivas, extractivas o de servicios.
El manejo de los residuos sólidos no municipales se realiza a través de las EO-RS, con excepción de los residuos
sólidos similares a los municipales.
41
DECRETO SUPREMO 014-2017-MINAM, REGLAMENTO DEL DECRETO LEGISLATIVO 1278, LEY DE GESTIÓN
INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
Artículo 34.- Cobros diferenciados por prestaciones municipales
Las municipalidades deben garantizar la prestación de los servicios de recolección, transporte y disposición final de
residuos sólidos municipales hasta los 150 litros diarios por fuente generadora. En caso el generador tuviese
regularmente un volumen diario de residuos sólidos mayor a 150 y hasta los 500 litros diarios, la municipalidad podrá
cobrar derechos adicionales, el mismo que reflejará el costo efectivo del servicio. De superarse los 500 litros diarios, el
generador de residuos sólidos debe contratar a una EO-RS para que se encargue de realizar la recolección, transporte
y disposición final de los residuos sólidos.
Artículo 47.- Residuos no municipales similares a los municipales

Los generadores de residuos sólidos no municipales podrán entregar los residuos sólidos similares a los municipales,
en un volumen de hasta 150 litros diarios al servicio municipal de su jurisdicción. En caso de que el volumen supere
esta cantidad, se procederá de acuerdo a lo establecido en el artículo 34 del presente Reglamento. Se encuentra
prohibida la mezcla con residuos peligrosos.
La recolección de residuos sólidos no municipales similares a los municipales se rige por lo dispuesto en el artículo 28
del presente Reglamento.
42
ANEXO
DEFINICIONES
(…)
Residuos Peligrosos. - Son residuos sólidos peligrosos aquellos que, por sus características o el manejo al que son
o van a ser sometidos, representan un riesgo significativo para la salud o el ambiente.
24/31

62. En ese sentido, las disposiciones antes citadas sobre gestión de residuos
sólidos no municipales pueden ser graficadas del siguiente modo:
Gráfico 2: límites y condiciones de gestión de residuos no municipales
Hasta 150 litros diarios •Pueden ser entregados a la entidad edil
•Podrán ser entregados a la Municipalidad,

Hasta 500 litros diarios
pero con un pago de derechos adicionales
Más de 500 litros •Deben ser manejados a través de una EO-

diarios RS
Está prohibida la mezcla de residuos similares a los municipales con

residuos peligrosos
Elaborado por ST-SEL
63. A partir de las disposiciones antes mencionadas, esta Sala aprecia que el
generador de residuos sólidos no municipales podrá optar por gestionar sus
residuos sólidos a través de la municipalidad del lugar donde opera, siempre
que tales residuos sean similares a los municipales, dentro de los límites y
condiciones mostradas en el gráfico anterior.
64. En ese sentido, la normativa nacional vigente sobre gestión de residuos sólidos
ha determinado que, excepcionalmente, para la gestión de los residuos
similares a los municipales y que no califiquen como peligrosos, los
generadores de residuos no municipales tienen la potestad de recurrir a los
gobiernos locales dentro de los límites establecidos.
65. Por lo expuesto, en principio, las municipalidades carecen de competencia para

gestionar los residuos sólidos provenientes de instalaciones especiales, tales
como los aeropuertos; y, únicamente, podrán brindar este servicio cuando los
operadores de dichas instalaciones se lo soliciten.
III.4.3. Análisis del caso
66. En el presente caso, la Comisión, aplicando lo dispuesto en la Ley 27314 y su

reglamento, declaró barrera burocrática ilegal el cobro de arbitrios municipales
por concepto de limpieza pública correspondiente a la recolección de residuos
sólidos de aeropuertos, contenido en los artículos 3 y 10 de la Ordenanza 036-
2016, materializado en las hojas de liquidación de arbitrios del año 2017, en las
resoluciones de determinación indicadas en el Anexo, así como en la Carta
25/31

103561-2017-MPC-GGATRE-GR-AMNISTIA.
67. En su apelación, la Municipalidad alegó que, si bien el artículo 27 del Decreto

Legislativo 1278 determina las categorías de residuos que deben ser
manejadas de acuerdo con sus normas especiales, no menciona en ningún
extremo a los residuos sólidos generados por los aeropuertos o pistas de
aterrizaje.
68. Al respecto, cabe precisar que el artículo 27 del Decreto Legislativo 1278
únicamente enumera los supuestos que no se rigen por la referida norma y que
estarán sujetos a disposiciones especiales. No obstante, ello no implica que
todos los residuos sujetos a lo dispuesto en el citado cuerpo normativo sean de
competencia de la Municipalidad.
69. Ciertamente, conforme se muestra en el Gráfico 1, el Decreto Legislativo 1278

regula la gestión de residuos municipales y no municipales; por tanto, el
hecho de que los aeropuertos no hayan sido mencionados entre las
excepciones previstas en el alegado artículo 27 no implica que los residuos
generados en estas instalaciones pasen automáticamente a formar parte del
ámbito de competencia de las municipalidades.
70. Ahora bien, respecto a la presunta ilegalidad de la medida cuestionada, cabe

señalar que, como se explicó en el acápite anterior, los residuos no municipales
comprenden a aquellos generados en las denominadas “instalaciones
especiales”, entre las que se encuentran los aeropuertos (ver párrafos 56 a 59
de presente resolución).
71. De acuerdo con el artículo 46 del Reglamento del Decreto Legislativo 1278, el
manejo de los residuos generados por las instalaciones especiales debe
realizarse a través de las EO-RS; y, excepcionalmente, en aplicación del
artículo 47 de la misma norma, este tipo de instalaciones podrán elegir que el
municipio gestione sus residuos, dentro de los márgenes previstos en la norma
sectorial.
72. Sin embargo, en el presente caso, de acuerdo con el artículo 3 de la Ordenanza

036-201643, el cobro de arbitrios por limpieza pública tiene como contribuyentes,
entre otros, a los propietarios de predios urbanos y rústicos dentro de la
jurisdicción del Cercado del Callao, así como los titulares de concesiones
otorgadas por el Estado peruano. Además, el artículo 10 de la referida
ordenanza señala que, para efectos de la distribución del costo de los servicios,
se ha considerado el uso portuario y aeroportuario44.
73. De la lectura de estas disposiciones, se desprende que la Municipalidad ha

43
Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 30 de diciembre de 2016.
44
Ver nota al pie 2.
26/31

considerado que el servicio de recolección de residuos sólidos deberá ser

asumido por aquellos sujetos que utilicen alguno de los predios ubicados en el
Cercado del Callao para la operación de aeropuertos, quienes se encuentran
obligados al pago de arbitrios por dicho servicio.
74. Como consecuencia, el cobro denunciado por LAP contraviene las normas
referidas a la gestión de residuos sólidos, en virtud a que la Municipalidad ha
impuesto a los operadores de aeropuertos una obligación de pago por un
servicio público para el cual dicha entidad tiene una competencia restringida,
de modo que la potestad de realizar el cobro de arbitrios por dicho servicio
dependerá de la prestación efectiva de un servicio al contribuyente, a solicitud
del agente generador.
75. A lo largo del procedimiento, la denunciante alegó que, en virtud de la cláusula

18.2.1 del “Contrato de Concesión para la construcción, mejora, conservación
y explotación del Aeropuerto Internacional ‘Jorge Chávez’”, es el responsable
del manejo de los residuos sólidos que se generen en el desarrollo de sus
actividades, por lo que no resulta legalmente viable que la Municipalidad
desconozca las disposiciones del referido contrato.
76. Sobre el particular, efectivamente, LAP celebró un contrato de concesión con el

Estado Peruano, a efectos de operar el Aeropuerto Internacional “Jorge
Chávez” por un período inicial de treinta (30) años, documento en el cual se
establecieron las obligaciones y derechos de cada una de las partes para tales
fines.
77. Sin embargo, como ha sido delimitado en párrafos anteriores, la materia

controvertida en el presente procedimiento está referida a si la Municipalidad
cuenta con competencias otorgadas por ley para el cobro de arbitrios por recojo
de residuos sólidos de aeropuertos.
78. En ese orden de ideas, contrariamente a lo señalado por LAP, el análisis a

desarrollar no se refiere a su caso concreto, sino a la aplicación de una
disposición administrativa, la cual tiene, por definición, incidencia en un grupo
indeterminado de sujetos (ver párrafo 31), por lo cual corresponde desestimar
el argumento de la denunciante.
79. Sin perjuicio de ello, cabe apreciar que, en los términos del mencionado
contrato de concesión, LAP ha contratado los servicios de una EO-RS para
gestionar los residuos sólidos del Aeropuerto Internacional “Jorge Chávez”.
80. En apelación, la Municipalidad indicó que determinar la inaplicación de los

arbitrios cuestionados implicaría considerar que el predio de la denunciante se
encontraría aislado de la jurisdicción de la entidad o que, en los alrededores de
dicho predio, no se generaría ningún tipo de desperdicios, situación que resulta
absurda. Asimismo, la autoridad edil adujo que el cobro de los arbitrios en este
27/31

caso tiene como hecho imponible el recojo de desperdicios en jirones, calles,

avenidas y similares, es decir, en la vía pública.
81. Sobre este aspecto, de acuerdo con el artículo 3 de la Ordenanza 036-2016, el

cobro de arbitrios por limpieza pública45 comprende los servicios de barrido
de calles y recolección de residuos sólidos. En este esquema, el primero de los
servicios mencionados es prestado en las vías, plazas y demás espacios
públicos, así como veredas, bermas y pistas; mientras que el servicio de
recolección de residuos sólidos se realiza en la vía pública o en los puntos de
acopio y abarca también su transporte, descarga, transferencia y disposición
final en un relleno sanitario.
82. Teniendo en cuenta lo anterior, el presente pronunciamiento únicamente se

refiere al servicio de recolección de residuos sólidos, por lo cual no se encuentra
en discusión la prerrogativa de la Municipalidad de cobrar los arbitrios por
limpieza pública en lo que corresponde al barrido de calles en las vías y
espacios públicos circundantes a los aeropuertos en su jurisdicción. Por ende,
corresponde desestimar el argumento de la entidad denunciada.
83. En virtud a lo antes expuesto, la Sala considera que el cobro de arbitrios por
concepto de limpieza pública correspondiente a la recolección de residuos
sólidos de aeropuertos, contenido en los artículos 3 y 10 de la Ordenanza 036-
2016, constituye una barrera burocrática ilegal.
84. De acuerdo con la metodología de análisis explicada anteriormente, dado que

no se ha superado el análisis de legalidad, no corresponde pasar al análisis de
razonabilidad de la medida cuestionada.
85. Por lo expuesto, se dispone confirmar la Resolución 0584-

2017/CEB-INDECOPI, a través de la cual la Comisión declaró barrera
burocrática ilegal el cobro de arbitrios bajo análisis, establecido en los artículos
3 y 10 de la Ordenanza 036-2016.
86. De igual modo, corresponde confirmar el extremo de la resolución apelada, a

través de la cual la primera instancia dispuso la inaplicación de la barrera
burocrática declarada ilegal a favor de LAP, así como de todos los actos que la
pudieran materializar.
87. Por otra parte, dado que se ha confirmado la Resolución 0584-2017/CEB-

45
ORDENANZA 036-2016
(…)
2.2. Arbitrio de Limpieza Pública: Comprende la organización, gestión y ejecución de los siguientes servicios:
Barrido de Calles: Consiste en la limpieza de vías públicas, plazas y demás espacios públicos; así como, veredas,
bermas y pistas.
Recolección de Residuos Sólidos: Comprende la recolección de los residuos sólidos domiciliarios, desmonte y
escombros, ubicados en la vía pública o acopiada en puntos críticos, así como su transporte, descarga, transferencia
y disposición final del relleno sanitario.
28/31

INDECOPI respecto a la ilegalidad de la medida cuestionada, corresponde

confirmar también dicho pronunciamiento en los otros extremos que resultan
accesorios, en tanto que no han sido impugnados:
(i) Disponer la publicación de un extracto de la resolución en el diario Oficial

El Peruano y de su texto completo en el portal informativo de eliminación
de barreras burocráticas;
(ii) disponer la inaplicación, con efectos generales, de la barrera burocrática

declarada ilegal en favor de todos los agentes económicos que se vean
afectados por su imposición46;
(iii) ordenar a la Municipalidad que informe a los ciudadanos en un plazo no

mayor a cinco (5) días hábiles, acerca de la barrera burocrática declarada
ilegal47; y,
(iv) ordenar, conforme a lo establecido en el numeral 50.1 del artículo 50 del

Decreto Legislativo 125648, en el plazo no mayor a un (1) mes, que la
Municipalidad informe acerca las medidas adoptadas respecto de lo
resuelto en la referida resolución.
46
DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 8.- De la inaplicación con efectos generales de barreras burocráticas ilegales contenidas en
disposiciones administrativas
8.1. Cuando en un procedimiento iniciado a pedido de parte o de oficio, la Comisión o la Sala, declare la ilegalidad de
barreras burocráticas materializadas en disposiciones administrativas, dispone su inaplicación con efectos generales.
8.2. En estos procedimientos, la Comisión o la Sala, de ser el caso, puede emitir medidas correctivas, ordenar la
devolución de las costas y costos e imponer sanciones, cuando corresponda, de acuerdo con lo dispuesto en la
presente ley.
8.3. La inaplicación con efectos generales opera a partir del día siguiente de publicado el extracto de la resolución
emitida por la Comisión o la Sala, de ser el caso, en el diario oficial “El Peruano”. La orden de publicación será emitida
por el Indecopi hasta el décimo día hábil después de notificada la resolución respectiva. Si con posterioridad, algún
funcionario, servidor público o cualquier persona que ejerza función administrativa por delegación, bajo cualquier
régimen laboral o contractual, en la entidad que fuera denunciada, aplica las barreras burocráticas declaradas ilegales
en la resolución objeto de publicación, puede ser sancionado de acuerdo con lo establecido en el artículo 34 de la
presente ley.
(…)
47
DECRETO LEGISLATIVO 1256, LEY DE PREVENCIÓN Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS BUROCRÁTICAS
Artículo 43.- Medidas correctivas
La Comisión o la Sala, de ser el caso, puede ordenar y/o conceder las siguientes medidas correctivas:
(…)
2. Que las entidades informen a los ciudadanos acerca de las barreras burocráticas declaradas ilegales y/o carentes
de razonabilidad mediante las resoluciones de la Comisión que hayan agotado la vía administrativa y/o las resoluciones
de la Sala, como medida complementaria.
48
Artículo 50.- Reporte de acciones tomadas para la eliminación de barreras burocráticas
50.1. Las entidades que hayan sido parte denunciada en los procedimientos seguidos ante la Comisión, en los que se
haya declarado la ilegalidad y/o carencia de razonabilidad de una barrera burocrática, cuyas resoluciones hayan
quedado consentidas o hayan sido confirmadas por la Sala, deben comunicar al Indecopi sobre las medidas adoptadas
respecto de lo resuelto por la Comisión. El órgano de control interno de la entidad respectiva, dispone las acciones que
considere pertinentes en caso de verificarse el incumplimiento de la obligación señalada en el presente artículo. (…)
29/31

IV. RESOLUCIÓN DE LA SALA
PRIMERO: confirmar la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre de

2017, en el extremo que declaró fundada la denuncia contra la Municipalidad
Provincial del Callao y barrera burocrática ilegal el cobro de arbitrios municipales por
concepto de limpieza pública correspondiente a la recolección de residuos sólidos de
aeropuertos, contenido en los artículos 3 y 10 de la Ordenanza 036-2016,
materializado en las hojas de liquidación de arbitrios del año 2017, en las
resoluciones de determinación indicadas en el Anexo, así como en la Carta 103561-
2017-MPC-GGATR-GR-AMNISTIA.
SEGUNDO: confirmar la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre

de 2017, en el extremo que dispuso la inaplicación de la exigencia declarada barrera
burocrática ilegal a favor de Lima Airport Partners S.R.L.
TERCERO: confirmar la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre

de 2017, en el extremo que dispuso la publicación de un extracto del pronunciamiento
en el diario oficial “El Peruano” y de su texto completo en el portal informativo de
eliminación de barreras burocráticas.
CUARTO: confirmar la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre de

2017, en el extremo que dispuso la inaplicación, con efectos generales, de la barrera
burocrática declarada ilegal en favor de todos los agentes económicos que se vean
afectados por su imposición.
QUINTO: confirmar la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre de

2017, en el extremo que dispuso que la Municipalidad Provincial del Callao informe
a los ciudadanos acerca de la barrera burocrática declarada ilegal en un plazo no
mayor a cinco (5) días hábiles.
SEXTO: confirmar la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre de

2017, en el extremo que dispuso que la Municipalidad Provincial del Callao informe,
en el plazo no mayor a un (1) mes, acerca de las medidas adoptadas respecto de lo
resuelto por la primera instancia.
Con la intervención de los señores vocales Ana Asunción Ampuero Miranda,

Armando Luis Augusto Cáceres Valderrama, Gilmer Ricardo Paredes Castro y
José Enrique Palma Navea.
ANA ASUNCIÓN AMPUERO MIRANDA

Presidenta
30/31

ANEXO
Resoluciones de Determinación
00404-2017-MPC-GGATR-GR
31/31


Res. #360-2018-SEL-INDECOPI

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TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE

LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de

Dicho pronunciamiento se sustenta en lo señalado en el Decreto Legislativo

Cabe precisar que el presente pronunciamiento únicamente se refiere al cobro

Lima, 12 de noviembre de 2018

1. El 23 de mayo de 2017, Lima Airport Partners S.R.L.1 (en adelante, LAP o la

INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Provincial del Callao (en adelante, la Municipalidad) ante la Comisión de

2. LAP basó su denuncia en los siguientes argumentos3:

(i) Si bien las municipalidades son las entidades competentes en materia de

(ii) En diversos pronunciamientos del Tribunal del Indecopi, se ha reiterado

Artículo 10.- Usos.

Código Uso Descripción del uso

INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

(iv) De acuerdo con la Ley 27314 y su reglamento, los residuos sólidos

(vi) El 23 de diciembre de 2016, se publicó en el diario oficial El Peruano el

(vii) El artículo 16 de la Ley 27314, dispone que el generador de residuos

(viii) La Municipalidad no le brinda ningún servicio de recolección de residuos

(ix) No resulta legalmente viable que la Municipalidad desconozca las

INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

(x) La ordenanza cuestionada pretendería la tutela del interés público de

(xi) La medida resulta ser desproporcional, debido a que no se ha cumplido

3. Por Resolución 0512-2017/CEB-INDECOPI del 19 de septiembre de 2017, la

4. El 3 de octubre de 2017, la Municipalidad presentó sus descargos en el

(i) La Ley 27314 no tiene incidencia en el régimen de arbitrios por recojo de

(ii) En el Contrato de Concesión al cual hace alusión la denunciante, no se

(iii) No se ha establecido ningún impuesto, contribución o tasa que limite el

INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

(vi) Inaplicar el arbitrio cuestionado significaría aceptar que el predio de la

5. Mediante Resolución 0584-2017/CEB-INDECOPI del 27 de octubre de 2017, la

6. La Comisión sustentó su pronunciamiento del siguiente modo:

(ii) De acuerdo con la Décima Disposición Complementaria, Transitoria y

(iii) El artículo 6 de la norma en mención señala que la gestión y manejo de

(iv) Dado que las municipalidades no ostentan competencia para brindar el

INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

7. El 24 de noviembre de 2017, la Municipalidad presentó un recurso de apelación

(i) De acuerdo con los literales d) y g) del artículo 19 del Reglamento de

(ii) Se ha vulnerado su derecho de defensa al denegar el pedido de informe

(iii) Si bien la Comisión se declara competente únicamente para conocer

(iv) La Comisión se atribuyó competencias en materia tributaria, lo cual

(v) Existe una errónea interpretación sobre la vigencia de la Ley 27314, la

(vii) Inaplicar el arbitrio cuestionado significaría que el Aeropuerto como predio

INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

situación que resulta absurda.

(viii) Debe diferenciarse el recojo de residuos sólidos dentro del predio y en la

(ix) Según la Comisión, la Ley 27314 no discrimina o establece una diferencia

8. El 21 de diciembre de 2017, se publicó en el diario oficial “El Peruano” el Decreto

9. El 19 de febrero de 2018, LAP absolvió el recurso de apelación de la

(i) No ha cuestionado la competencia de las municipalidades para establecer

(ii) El artículo 18 del mencionado decreto legislativo dispone que las

(iv) La Ley 27314 y su reglamento se encontraban vigentes al momento en

INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROTECCIÓN DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

(v) El Contrato de Concesión dispone que LAP se encuentra obligada a

(vi) El contrato celebrado para la prestación de servicios de residuos sólidos

II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN

(i) Determinar si se ha producido una vulneración al derecho de defensa de

(ii) Analizar si la Comisión y la Sala resultan competentes para emitir un

(iii) Evaluar si corresponde precisar la materia controvertida en el presente

(iv) Determinar si el cobro de arbitrios municipales por concepto de limpieza

III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN

III.1. Sobre la denegatoria de informe oral