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AUTORITARISMO E DESCENTRALIZAÇÃO: AS PERCEPÇÕES

SOBRE O ESTADO NA DITADURA MILITAR BRASILEIRA

Caio César Vioto de Andrade

Introdução
O presente trabalho analisa duas iniciativas de reforma da administração pública no
regime militar brasileiro. A primeira trata-se do Decreto-Lei nº 200, de 1967, no final do
governo Castelo Branco; a segunda, do Programa Nacional de Desburocratização (PrND),
instituído em 1979, no governo Figueiredo. A iniciativa de 1967 tinha como objetivo
descentralizar a burocracia de Estado, instituindo a administração direta e a administração
indireta (através de autarquias, fundações, empresas de economia mista etc.), numa tentativa
de “racionalização” e “eficiência” do Estado, com destacado papel dos chamados
“tecnoburocratas”, em substituição ao sistema político, considerado “clientelista”. No final
dos anos 1970, porém, a burocracia pública se fragmentara, bem como dava margens a
disputas internas e a pressões por parte dos grupos de interesse, especialmente o grande
empresariado. Ao mesmo tempo, o “milagre econômico” dava sinais de saturação,
principalmente após o choque do petróleo, e as pressões para a redemocratização se
intensificavam.
Nesse cenário, em 1979, foi instituído o PrND, com a criação de um Ministério
Extraordinário para a Desburocratização, chefiado por Hélio Beltrão, que havia sido ministro
do Planejamento no governo Costa e Silva e um dos articuladores da reforma de 1967. Essa
iniciativa visava combater três problemas diagnosticados como fundamentais e de longa
duração na administração pública brasileira: “o centralismo, o formalismo e a desconfiança”.
Da mesma forma, se colocava como uma iniciativa “política” e não meramente técnica, que
tinha como objetivo reduzir as exigências burocráticas ao “cidadão comum” e fortalecer a
pequena empresa e os pequenos municípios.


Doutorando em História. UNESP-Franca. Bolsista CAPES.
Diante do exposto, pretendemos, neste trabalho, analisar as percepções de alguns dos
principais atores políticos do regime militar acerca do papel do Estado, tanto na economia
quanto em relação à própria administração pública, e como se construíram os discursos de
legitimação e justificativa dessas propostas de reforma. Ao mesmo tempo, procuramos situar
essa questão dentro de uma duração mais longa, originada desde a Era Vargas, a partir da
“ideologia tecnoburocrática”, bem como inseri-la no processo de ascensão e decadência do
modelo econômico nacional-desenvolvimentista.
Antes de entrar na discussão, faz-se necessário expor brevemente nossa abordagem
acerca do tema, que estabelece algumas intersecções entre o neoinstitucionalismo e o conceito
de cultura política. Sobre o primeiro, partiremos da recente obra Brazil in Transition
(ALSTON et al., 2016), que analisa o processo de mudança institucional no Brasil entre 1964
e 2014. Com base em autores como Douglass North, a obra traz como pressuposto a ideia de
que as instituições, formais (Constituição, leis, sistema político etc.) e informais (cultura e
comportamento), são a chave de compreensão do processo de desenvolvimento dos países,
porém sempre dependem do contexto histórico. Dessa forma, as crenças pactuadas entre as
redes dominantes perdurariam e se reforçariam por certo período, mas entrando em crise em
alguns momentos, quando as elites passam a perceber desvantagens no sistema de incentivos
políticos e econômicos, o que abriria janelas de oportunidade para o estabelecimento de
novos pactos. No entanto, as mudanças dependeriam das lideranças, ou seja, de como alguns
atores com acesso ao poder e ao estabelecimento das regras conseguiriam transformar as
crenças difusas numa agenda política e econômica.
Sobre o regime militar, os autores traçam uma visão geral sobre as redes dominantes,
crenças e instituições do período, em que predominou o nacional-desenvolvimentismo,
voltado para a industrialização liderada pelo Estado, associada ao endividamento externo. Os
empresários industriais demandavam e recebiam proteção contra os produtos importados,
através do modelo de industrialização por substituição de importações. Os atores centrais
nessa nova rede dominante incluíam tanto tecnocratas civis e militares dos altos escalões,
quanto os setores industriais e bancários, associados ao capital estrangeiro. A crença era de
que, após restaurar a saúde fiscal do país, o Estado deveria desempenhar um papel chave,
através da intensa participação na economia.

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Por volta de 1974, com o choque do petróleo e as pressões políticas para a
redemocratização, as fragilidades desse pacto ficaram evidentes e, a partir do governo Geisel,
iniciou-se o processo de abertura. No período seguinte (1985-1993), ocorreu uma nova
mudança nas crenças das redes dominantes, marcada pelo medo da inflação e por uma maior
prioridade em relação à inclusão social, a partir da Constituição de 1988, em detrimento do
modelo desenvolvimentista. Porém, apenas a partir de 1994, com o Plano Real, foi possível
conciliar as duas agendas: inclusão social e estabilidade macroeconômica.
Consideramos, diante do exposto, a possibilidade combinar a abordagem acima
descrita com a perspectiva a partir da qual Berstein (1998) entende a cultura política: como
um fenômeno evolutivo que, por sua complexidade, não poderia nascer fortuita ou
acidentalmente, mas corresponde às respostas dadas a uma sociedade frente às grandes
questões e crises de sua história, fundamentadas o bastante para se inscreverem na duração e
atravessarem as gerações. Desse modo, a cultura política não seria um fenômeno imóvel, mas
um corpo vivo, em contínua evolução, que se compõe e se enriquece a partir de diversas
contribuições, como as das outras culturas políticas, se trouxerem respostas razoáveis aos
problemas do momento e da evolução da conjuntura, que traz as ideias e os temas, de maneira
que nenhuma cultura política pode sobreviver por um prazo longo frente a uma contradição
demasiadamente significativa com as realidades.
Estado, burocracia e reforma administrativa na ditadura militar
Luciano Martins (1997: 13) coloca que, ao se discutir e propor tentativas de reforma
das estruturas do Estado faz-se necessário, entre outras variáveis, considerar “a cultura
política particular sob a qual a administração pública evoluiu em cada país”. Isso ocorreria
porque, ao levá-la em conta1 como uma “variável independente” seria possível estabelecer os
“limites do possível: a zona cinzenta onde o desejo de reforma e as condições políticas
interagem, com resultados incertos”.
Com a chegada de Getúlio Vargas à presidência, houve uma importante reforma
administrativa, fundada no exemplo do serviço público britânico, contando com três diretrizes
1
O Autor define, em nota de rodapé, o conceito da seguinte forma: “Cultura política” pode ser resumidamente
definida como o sistema de crenças, condutas e orientações avaliativas com respeito ao governo e a política que
molda o comportamento político individual ou coletivo. A importância da cultura política com respeito às
questões da administração pública é amplamente reconhecida por recente estudo do Banco Mundial. Cf.
Governance and Development. Washington: A World Bank Publication, 1993.”

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principais: “critérios profissionais para o ingresso no serviço público, desenvolvimento de
carreiras e regras de promoção baseadas no mérito”, além da criação do DASP, para
implementar e supervisionar as iniciativas, bem como para formar recursos humanos. No
entanto, a reforma atingiu apenas os altos escalões do serviço público, relegando os escalões
inferiores ao clientelismo e às indicações pessoais, o que estabeleceu um duplo padrão que
perduraria, pelo menos, até o início da década de 1990 (MARTINS, 1997: 16-17).
Ainda sobre a Era Vargas e a formação da burocracia profissional no Brasil, Bresser-
Pereira (2007: 10), coloca que nesse período teve origem a chamada “ideologia
tecnoburocrática”, que associava os burocratas ou “técnicos” à racionalidade e à eficiência,
enquanto os políticos eram considerados “clientelistas” e ligados aos coronéis regionais. Essa
distinção, à época, teria sido uma forma da burocracia pública ganhar legitimidade, opondo-se
à política tradicional. Diante disso, consideramos essa distinção entre política e burocracia
como um dos traços da cultura política oriunda da década de 1930, e que também esteve
presente na ditadura militar a partir de 1964.
Tratando especificamente do Estado na ditadura militar (1964-1985), Martins cita o
Decreto-Lei nº 200, de 1967, como uma “ambiciosa reforma das estruturas do Estado e dos
procedimentos burocráticos, embora com resultados nem sempre esperados”. Essa reforma
possuía duas metas básicas: a centralização de diretrizes normativas na esfera do governo
federal, por meio “de um plano geral de governo; de planos setoriais plurianuais; de novas
normas para as alocações orçamentárias; e da programação de despesas de médio prazo em
uma tentativa de introduzir previsibilidade”; e a diversificação e descentralização,
respectivamente, dos órgãos e das funções do aparelho estatal por meio da administração
indireta (autarquias, empresas públicas, fundações etc.). Para o autor, em resumo, a reforma
implicou em “um tipo de divisão do trabalho entre agências e estruturas do Estado”, e foi
chamada A revolução silenciosa pelo ministro Hélio Beltrão, incumbido da concepção e
execução do projeto (1997: 20-21).
Entretanto, o que deveria ser uma “divisão racional do trabalho” acabou resultando em
fragmentação, expansão e perda de controle do governo federal, de forma que em meados da
década de 1970 não se sabia exatamente quantos desses órgãos de administração indireta de
fato existiam no país, embora permeassem todos os setores da economia, o que levou a um
aumento considerável da presença do Estado no sistema produtivo (MARTINS, 1997: p. 22).
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Outro aspecto importante para a compreensão do Estado na ditadura militar é a relação
em os entes federativos. Jefferson Goulart (2014: 27-28), ao tratar da centralização de poder
na ditadura militar, coloca que as Forças Armadas possuíam uma concepção do exercício do
poder fundamentada na doutrina da hierarquia, o que exigiria um rigoroso “senso de devoção”
à nação e ao Estado, e se manifestaria, enquanto prática política, nas estruturas tecnocráticas
centralizadas e verticais. Ainda, os militares que lideraram o golpe nutriam desprezo e
desconfiança em relação às elites civis, consideradas ineptas para a condução do processo de
modernização do país e ao projeto de torná-lo uma “potência”. De acordo com o autor, tais
noções dos militares caracterizaram seu comportamento em relação ao exercício do poder no
Estado durante a vigência do regime.
Fernando Abrúcio (1998: 62-63), na obra Os Barões da Federação, referência sobre a
trajetória federativa do Brasil, coloca que o regime militar tinha como premissa básica a maior
centralização possível das decisões nas esferas política, econômica e administrativa no
governo federal e, quando possível, na figura do presidente. Dessa forma, seguia um “padrão
varguista” de organização, caracterizado pela hipertrofia do Executivo, reforçando seu caráter
autoritário.
Diante da análise do formato da administração pública e das relações federativas na
ditadura militar, faz-se necessário tratar de um terceiro aspecto a respeito da organização do
Estado no período: o interior do sistema decisório e suas relações com os grupos de interesse.
Codato (1997: 19) aborda a organização do sistema decisório de política econômica no
Brasil após 1964, partindo da analise do Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDE), no
governo Geisel, em que se procurou “armar uma estrutura burocrática capaz de processar,
com relativa autonomia, as múltiplas demandas colocadas sobre o Estado ditatorial”. O autor
discute até que ponto esse “processo de reorganização do conjunto do sistema estatal”, a partir
da agência citada, ensejou as disputas políticas advindas de “setores importantes da burguesia
brasileira” a partir de meados da década de 1970, quando partes do empresariado passaram a
se engajar na “batalha ideológica” em duas frentes: contra a “estatização da economia” e pela
“redemocratização” do sistema político.
A chamada “campanha contra a estatização”, entre outras questões, salientava o
excessivo “tamanho do Estado” e seu modelo de “intervenção”, problemas originados, em
parte, conforme o diagnóstico das lideranças empresariais, do Decreto-Lei nº 200, que teria
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resultado em mais “liberalidade” por parte do setor público e na ação dos “Executivos de
Estado” (tecnoburocratas), “com baixa responsabilidade pública e quase nenhum controle
político” (CODATO, 1997: 284-285).
Da mesma forma, parte dos atores engajados na campanha sinalizava uma demanda
pela redemocratização, embora ainda não fosse consenso. No entanto, o autor considera que a
iniciativa “não deve ser compreendida apenas em função de uma motivação economicista”,
mas como uma reação política às transformações no processo decisório ocorridas no governo
Geisel. Além disso, a própria existência de uma oposição empresarial comprometia as bases
do regime, uma vez que se constituía como uma manifestação pública de dissenso, “que não
podia ser simplesmente reprimido e ignorado”, e se chocava com a pretensão do regime de ser
“o único e verdadeiro promotor do interesse nacional”. Assim, o empresariado, partindo da
crítica ao formato do sistema decisório de política econômica, passa a reivindicar a
“democracia”, em lugar da noção genérica de “participação” (CODATO, 1997: 292-296).
É nesse contexto de crise do regime militar, tanto na política quanto na economia, que
se dá a criação do PrND. Como fonte primária, neste trabalho, utilizaremos a transcrição da
palestra promovida pela Academia Brasileira de Ciência de Administração, na Fundação
Getúlio Vargas, em 28 de maio de 1981, na qual o ministro Hélio Beltrão apresentou o
Programa Nacional da Desburocratização.
O ministro destacou que a desburocratização seria uma “proposição eminentemente
política”, não sendo uma questão apenas técnica e administrativa. Ressaltou o mérito das
reformas e a qualificação dos técnicos da área desde a criação do DASP, bem como das
iniciativas de reformas posteriores, mas alegou que estas “não conseguiram alterar a
fisionomia global da administração nem remover-lhe os vícios fundamentais”. Para ele, os
problemas da administração pública estariam calcados na “tradição cultural herdada do
arcabouço burocrático colonial português”, caracterizado pelo “centralismo, autoritarismo,
formalismo, desconfiança e tutela”. (BELTRÃO, 1981: 93-94).
Dadas as considerações sobre o caráter “político” do projeto de desburocratização,
Beltrão mencionou a reforma administrativa – da qual participou da elaboração – que resultou
no Decreto-Lei nº 200, de 1967. Lembrou o fato de que insistiu, na Comissão de Reforma
Administrativa (Comestra), para que o projeto não fosse uma “nova estrutura organizacional
para a administração federal”, e sim uma “Lei de Diretrizes”, que definisse “com nitidez uma
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nova filosofia de administração” a fim de executar a reforma gradualmente. Apesar disso, o
Decreto-Lei teria sofrido “sucessivas emendas e acréscimos”, se distanciando da concepção
original. No entanto, ressaltou que a reforma “alcançou importantes resultados,
insuficientemente divulgados” referentes à descentralização, flexibilidade e execução indireta,
mas que “perdeu intensidade a partir de 1969”, não tendo alcançando “seus objetivos finais e
mais profundos de simplificação e desburocratização” (BELTRÃO, 1981: 94-95).
Diante disso, resumiu os objetivos do projeto: “apagar, do texto de nossos
regulamentos e da mente de nossos administradores, as marcas seculares da centralização, do
formalismo e da desconfiança”. A “centralização” estaria relacionada à morosidade, ao
“desmesurado crescimento da máquina burocrática” e às “soluções uniformes e padronizadas
a um país enorme e desigual como o nosso, marcado por diversidades e peculiaridades”; o
“formalismo” seria a importância “exagerada” dada aos procedimentos, “como se a vida fosse
feita de papéis e não de pessoas e de fatos”; a “desconfiança”, aspecto mais detalhado pelo
ministro, seria a “mórbida obsessão de fraude”, que exigiria inúmeros documentos como
prova de idoneidade, inúteis e redundantes na concepção de Beltrão, que salientou: “pune-se o
honesto sem inibir o desonesto, que é especialista em falsificar documentos” (BELTRÃO,
1981: 95-96).
A “burocratização da atividade privada” constituía outro problema destacado pelo
ministro. Para ele, a intervenção do Estado no cotidiano dos empresários crescera ao longo
dos anos, causando “inibição e asfixia da atividade empresarial”. Além do excesso de normas
e obrigações, outro entrave seria sua constante alteração, “o que torna ainda mais difícil para o
empresário cumpri-las satisfatoriamente”. Essas dificuldades seriam mais notáveis ainda para
as pequenas empresas, uma vez que “a burocracia não costuma distinguir entre o grande, o
médio e pequeno empresário” (BELTRÃO, 1981: 96-97).
Por fim, afirmou as dificuldades e objetivos do projeto: “exige muito mais do que um
simples ministro e seu reduzido grupo de assessores; muito mais do que o período de um
Governo. É tarefa para, pelo menos, uma geração”, devido ao fato de que “a progressiva
burocratização da administração pública não resultou, como poderá parecer, de nenhum
propósito deliberado” (BELTRÃO, 1981: 98-99).

Considerações finais
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Partindo da análise das instituições e da cultura política, é possível perceber como se
dá, nos período de crise, o processo de transformação das crenças entre as elites políticas e
econômicas e como são rearranjados seus pactos. Na ditadura militar, após um período
marcado pela tecnoburocracia e pelo nacional-desenvolvimentismo, ocorre uma saturação do
sistema de incentivos, em função da crise econômica internacional, o que, por sua vez,
também contribui para a fragilização política no regime.
Diante dessas circunstâncias, as forças políticas e econômicas se articulam,
demandando um redimensionamento dos incentivos. No entanto, a ditadura ainda estava em
vigência, apesar de sinalizar o processo de abertura democrática. Assim, entendemos que a
iniciativa do PrND foi uma resposta política às pressões sobre um regime em decadência, mas
que ainda procurava manter alguma legitimidade e comandar o processo de transição para
outro sistema político. Além disso, é possível colocar o projeto de desburocratização como
um marco inicial das futuras reformas do Estado e da administração pública, que se
estabilizariam somente em 1998, o que possibilita entender a trajetória das concepções sobre
o Estado no Brasil no final do século XX, no âmbito das transformações institucionais e da
cultura política.

Referências Bibliográficas

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redemocratização brasileira. São Paulo: Editora Hucitec, 1998.

ALSTON, Lee J. et al. Brazil in transition: Beliefs, leadership, and institutional change.
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BERSTEIN, Serge. A Cultura Política. In: SIRINELLI, Jean François; RIOUX, Jean-Pierre. Para
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BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Burocracia pública e classes dirigentes no Brasil. Revista de


Sociologia e Política, n. 28, 2007.

CODATO, Adriano. Sistema estatal e política econômica no Brasil pós-64. São Paulo:
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GOULART, Jefferson. Crônica de uma centralização anunciada: concentração de poder e
dinâmica federativa sob a ditadura. In: NAPOLITANO, Carlo José et al. O Golpe de 1964 e a
Ditadura Militar em Perspectiva. São Paulo: Cultura Acadêmica, 2014.

MARTINS, Luciano. Reforma da Administração Pública e cultura política no Brasil:


uma visão geral. Brasília: ENAP, 1997. 61 p. (Cadernos ENAP; n.8).