La bicameralidad en debate

“En Perú21 respaldamos la propuesta del presidente y exhortamos a los

legisladores a ser en extremo cuidadosos al momento de desarrollar el cambio”
Después de harto debate, la Comisión de Constitución del Congreso aprobó recientemente la
segunda de las reformas que el presidente Martín Vizcarra planteó como eje para realizar los
cambios en el sistema político y judicial: el retorno a la bicameralidad. La polémica se extendió
en este extremo específico por un artículo en especial: el 90. Allí se consignaba
constitucionalmente una serie de ideas y conceptos que, como han acordado varios expertos,
tendrían que plantearse en normas de desarrollo y no en la propia Constitución.
Las recomendaciones ofrecidas por distintos especialistas al Congreso permitirían que la
bicameralidad se apruebe en el Pleno sin mayores especificaciones. Ayer se debatía que el
número de integrantes de cada cámara, sus funciones, los requisitos para postular y –sobre
todo– la relación fiduciaria que cada representante tendrá que construir, al ganar, con quienes lo
lleven a su escaño queden para más adelante. La discusión contingente será tan importante
como la propia reforma.
La nuestra es una democracia que opera bajo ciertas particularidades que deben ser tomadas en
cuenta al desglosar legalmente este cambio: uno de cada tres peruanos vive en Lima. Este dato,
que suele repetirse con frecuencia, supone un reto inmenso. ¿Cómo podremos ensamblar una
cámara de diputados en la que ninguna de las regiones se vea subrepresentada, cuando el criterio
geográfico no se acerca a la distribución demográfica?
La propuesta del Ejecutivo habla sobre diputados elegidos en microrregiones y senadores
elegidos en macrorregiones. Estas últimas responden, en cierta medida, a la lógica
geoeconómica que Javier Pulgar Vidal promovió desde su visión de la horizontalidad. Eso no
significa un problema; sin embargo, la cantidad de personas que representa a cada zona del país
debe responder al número de quienes la habitan. Hay distritos en Lima que tienen poblaciones
superiores a las de macrorregiones completas.
Así, en Perú21 respaldamos la propuesta del presidente y exhortamos a los legisladores a ser en
extremo cuidadosos al momento de desarrollar el contenido del cambio: si lo que buscamos es
una cámara de diputados que sea un puente directo con sus electores, la legislación debe
estimularlo; si la cámara de senadores busca ser un espacio de mesura y reflexión, habrá que
hacer lo mismo. Y ambas implican una decisión impopular pero necesaria: necesitamos más
legisladores.
La bicameralidad en la Constitución parece una utopía. No lo fue hasta la Constitución del 79 y
desapareció con el golpe de Estado del 92 en que se cerró el Congreso y se convocó para salvar
la situación al pomposamente denominado Congreso Constituyente Democrático (CCD) que
hizo la Carta del 93.
A despecho de lo que se crea, la unicameralidad no fue producto de una sesuda reflexión
político-constitucional, ni una idea conveniente para nuestro régimen político, sino que fue
impuesta como una necesidad desde el poder de entonces para controlar el Congreso en la fase
dictatorial de Fujimori y en la posterior autoritaria 1993-2000.
Así como en la Carta del 93 el sistema electoral fue adrede dividido en tres para su mejor
control desde el poder de entonces, la tesis de la unicamerialidad no salió de los fundamentados
debates del CCD, sino de la necesidad del poder de controlar al Congreso con facilidad. Era más
fácil controlar una cámara que dos, a una mesa directiva que a dos. Fácil, ¿no? Esa fue toda la
teoría. Lo demás es floro.
Con esta Constitución maltrecha en su nacimiento se han dado tres recambios constitucionales,
y vamos hacia el cuarto, con el hipo de la vacancia-renuncia de PPK, la discusión del retorno a
la esencial bicameralidad parece muy lejana. El descrédito del Congreso, la calidad de los
congresistas, cada vez a peor, la inmunidad trocada por impunidad y los ‘kenjivideos’ hacen que
la opinión pública esté en contra de una bicameralidad. Más de lo mismo (con senadores),
piensa la población, y los actuales congresistas se resisten a la necesaria reforma constitucional
so riesgo de impopularidad para 2021. Por eso no está cerca el retorno a la bicameralidad que
nos aleje del Congreso unicameral heredado del autoritarismo, cuyo legado no parece fácil de
dejar.

Bicameralidad en el Perú:
cinco claves para entender qué
es
Desde su independencia, el Perú ha tenido 12 constituciones. De estas, ocho
reconocieron el sistema bicameral

El presidente Martín Vizcarra convocó este martes a un referéndum para el 9 de diciembre,

donde la población votará por cuatro propuestas para modificar los sistemas judicial y político,
que se han visto afectados por la corrupción.

En una ceremonia en Palacio de Gobierno, Vizcarra apoyó las preguntas que serán sometidas
a consulta popular referidas a la reforma sobre la conformación y funciones de la Junta
Nacional de Justicia, encargada de escoger a los jueces y fiscales. También se mostró de
acuerdo con la regulación del financiamiento de las organizaciones políticas, al igual que con la
modificación que prohíbe la reelección inmediata de los parlamentarios.

Sin embargo, el mandatario dijo que estaba en desacuerdo con la pregunta sobre una reforma
de la constitución para convertir al Congreso en bicameral. A continuación cinco claves para
entender la polémica:

1. ¿Qué es la bicameralidad?
De acuerdo al Centro de Investigación Parlamentaria, existen dos tipos de bicameralidad: el
bicameralismo imperfecto y el bicameralismo perfecto. El primero es el sistema “más difundido”,
en el cual existen dos cámaras, una desempeña las funciones políticas del Congreso, mientras
que la otra es “una cámara más deliberativa y técnica”.

“Se acentúa en la clara diferenciación de funciones entre una y otra cámara”, agrega un
estudio de la referida institución.

En el segundo modelo, según el Centro de Investigación Parlamentaria, las dos cámaras

desempeñan funciones políticas y legislativas. “La única diferencia está en las facultades de
ejercicio del juicio político o antejuicio. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el Perú con la
Constitución de 1933, y la III República francesa”, agrega.

2. El cierre del Congreso bicameral

Desde su independencia, el Perú ha tenido 12 constituciones. De estas, ocho reconocieron el
sistema bicameral, tres la cámara única, y una la fórmula tricameral. Este último texto se
remonta a 1826 y establecía la existencia de la cámara de los tribunos equivalente a diputados;
cámara de senadores; y cámara de censores, encargados de velar por el cumplimiento de la
Constitución y las leyes.

El Perú tuvo dos cámaras parlamentarias hasta el autogolpe que perpetró el 5 de abril de 1992
el entonces presidente Alberto Fujimori. Un año después promulgó la Constitución de 1993,
que estableció el actual sistema: una Congreso unicameral de 120 congresistas, que luego
creció a 130 parlamentarios durante el gobierno de Ollanta Humala (2011-2016).

3. El retorno del Senado por referéndum

Durante el mensaje que dirigió a la nación el último 28 de julio, el presidente Martín Vizcarra
planteó el retorno del Senado a través de un referéndum, que finalmente se realizará el
domingo 9 de diciembre. En su proyecto de reforma constitucional, el Ejecutivo planteó que la
cámara de senadores está compuesta por 30 miembros y la cámara de diputados por 100
miembros.

Sin embargo, el Congreso, dominado por Fuerza Popular, cambió este y otros puntos, que
detallamos en el siguiente cuadro:

4. Tres veces “sí” y una vez “no”

Vizcarra, tras convocar este martes a referéndum, afirmó que el Gobierno respalda la reforma
del Consejo Nacional de la Magistratura, la fiscalización de los aportes a partidos políticos y la
no reelección de congresistas, pero no el proyecto sobre la bicameralidad, porque esta ha
sido “desnaturalizado” por el Parlamento.

“A la cuarta consulta sobre la bicameralidad le decimos ‘no’, tal como ha sido propuesta por el
Congreso, porque ha desnaturalizado el proyecto que nosotros enviamos”, refirió

Desde Palacio de Gobierno, Martín Vizcarra explicó que el proyecto de reforma constitucional
sobre la bicameralidad fue modificado por el Parlamento para retirar los aspectos sobre paridad
entre hombres y mujeres en las listas de candidatos para diputados y senadores, y para incluir
modificaciones a la cuestión de confianza que rechazan.

5. Polémica en el Congreso
La mayoría de bancadas en el Congreso han cuestionado la posición adoptada por el
presidente Vizcarra sobre el proyecto de bicameralidad. Incluso, el portavoz del oficialista
Peruanos por el Kambio, Gilbert Violeta, dijo no estar de acuerdo con el mandatario. Y desde
Fuerza Popular, agrupación liderada por Keiko Fujimori, han señalado que el ex gobernador
regional de Moquegua no le interesaba el retorno a las dos cámaras.
La competitividad en el Perú: ‘Lo bueno, lo malo y lo feo’ en este último
año
En mi post anterior expliqué por qué la competitividad debía ser una prioridad
en la agenda nacional, principalmente porque afecta directamente la
productividad de un país, la cual a su vez es quizá el factor más importante para
mejorar nuestra calidad de vida en el largo plazo[1].
Ahora procederé a analizar la situación actual de la competitividad en el Perú,
destacando aquellos aspectos en los cuales hemos avanzado o retrocedido. Para
ello, utilizaré como base el reciente Reporte de la Competitividad Global 2017 –
2018 elaborado por el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés).
Dicho reporte realiza un ranking de 137 países, del más al menos competitivo,
analizando distintos aspectos que conforman la competitividad de una nación,
tales como infraestructura, variables macroeconómicas, calidad de las
instituciones públicas, entre otras.
En general, podemos observar que, según dicho ranking, la competitividad del
Perú ha retrocedido comparativamente con otros países, ya que hemos
descendido cinco posiciones en tan solo un año y once posiciones en tres años,
ubicándonos actualmente en el puesto 72, es decir estamos en la mitad inferior
del ranking.
Estos resultados sin duda no son muy alentadores, por lo que ahora debemos
preguntarnos qué ha pasado. En ese sentido, procederé a analizar la reciente
evolución de nuestra competitividad, tanto en lo positivo como lo negativo. En
otras palabras, y haciendo referencia de aquel clásico del cine norteamericano,
comentaré “Lo bueno, lo malo y lo feo” de la competitividad peruana en el 2017.
LO BUENO
El primer avance en nuestra competitividad que vale la pena destacar es
la mejora en infraestructura, pero no necesariamente en puentes y carreteras
como uno pudiera pensar, sino en el sector aeronáutico y telecomunicaciones.
Tal como sugiere el reporte, la capacidad del transporte de pasajeros que viajan
desde aeropuertos peruanos ha crecido considerablemente en los últimos años.
Del mismo modo, el número de contratos por telefonía celular viene registrando
una tendencia creciente desde hace ya algún tiempo.
¿Qué significan estos resultados para el país? Un avance importante. La
infraestructura es fundamental para la competitividad, ya que a través de ella
fluyen los bienes y servicios de una economía. En ese sentido, esta mayor
capacidad del transporte aéreo representa una mayor conectividad del país
entre sus regiones y con el resto del mundo, mientras que este mayor número de
teléfonos celulares permitirá a los agentes económicos contar con mayor
información en tiempo real sobre los mercados[2].
Este resultado me lleva a una reflexión adicional: sin desmerecer la importante
labor del Estado, es la iniciativa privada la que ha permitido este avance en
nuestra infraestructura. El otro día visitando en Arequipa un asentamiento
humano, donde las pistas ni siquiera estaban bien afirmadas, pude observar una
antena para telefonía celular instalada por una empresa privada. ¿Usted cree
que el Estado sería capaz de ofrecer el mismo servicio a dicho asentamiento?
¿Recuerda cuánto demoraba contar con una línea telefónica cuando el Estado
estaba a cargo de dicho servicio?
LO MALO
Lo primero que genera preocupación es cierto deterioro en el entorno
macroeconómico del país, debido principalmente al déficit fiscal, de entre 2.5% y
3% del PBI, que se viene registrando desde el gobierno anterior. Hay diversas
formas en las cuales este hecho puede afectar nuestra competitividad, una de
ellas es que al aumentar el déficit fiscal, la capacidad del país para pagar sus
deudas se complica, conllevando a que el riesgo país aumente. Dicho
incremento, provoca una subida en las tasas de interés, quitando incentivos a la
inversión.
Afortunadamente y gracias a otras variables que se ponen en consideración,
calificadoras de riesgo como Moody’s han señalado que mantendrán el rating
crediticio del Perú. Sin embargo, es de esperar que nuestro déficit fiscal persista
durante el resto del 2017, debido en parte al gasto que se viene realizando por la
reconstrucción tras el Fenómeno del Niño. En ese sentido, lo más probable es
que en ese aspecto nuestra competitividad no mejore para el ranking del
próximo año.
Otro ámbito en el cual nuestra competitividad ha venido empeorando es
nuestro mercado laboral. Básicamente lo que el reporte señala es que no ha
habido importantes avances en la flexibilidad laboral, en parte porque los
desembolsos relacionados al empleo formal (tales como impuestos y otros
gastos) desincentivan la contratación. Estos resultados traen inmediatamente a
la mente el frustrado intento de la ‘Ley Pulpín’ que buscaba reducir algunos de
estos costos. Asimismo, considerando el reducido tamaño de la bancada
oficialista y el actual respaldo de la población al Presidente Kuczynski,
realmente no esperaría una reforma laboral significativa en el mediano plazo.
Finalmente, otra dimensión en la cual ha habido un retroceso es el desarrollo de
los mercados financieros. De acuerdo a una encuesta realizada por el WEF para
la elaboración del reporte, la disponibilidad de servicios financieros, su costo, y
acceso no han progresado en los últimos años. El reporte también sugiere que
no ha habido una mayor facilidad en cuanto al financiamiento a través del
mercado de capitales, lo cual se debería a los altos costos y requisitos para
realizar una emisión.
LO FEO
La parte menos alentadora del reporte en cuanto al Perú es la concerniente a los
indicadores de institucionalidad, entendida como el conjunto de reglas y normas
que regulan el comportamiento de los agentes económicos. En ese sentido, la
institucionalidad comprende elementos tales como la Constitución de la
República, las normas legales vigentes y las organizaciones que se encargan de
elaborar y hacer cumplir dichas normas. El Perú se encuentra en el puesto 116
de 137 países en este índice, es decir estamos casi al fondo de la lista.
La situación se torna peor si observamos uno de los componentes de este
indicador, específicamente el subíndice de instituciones del sector público,
ubicándonos en el puesto 123. De acuerdo al reporte, nuestra competitividad ha
retrocedido en cuanto a derechos de propiedad (puesto 107), ética y corrupción
(116), manejo de influencias (111) y desempeño del sector público (114). En
cuanto a este último, estamos prácticamente al final (puesto 131) con relación a
las regulaciones de la actividad económica para ciertas industrias.
¿Cómo resolver esta situación? Claramente tenemos que seguir en la ruta de
simplificar el Estado, ya que es en el desorden y la excesiva burocracia donde se
presentan las oportunidades de corrupción. Asimismo, tal como lo mencionan
Carlos Ganoza y Andrea Stiglich, autores del libro ‘El Perú está calato’ (Planeta,
2015), se requiere fortalecer los partidos y el sistema político, ya que ello
garantizará la continuidad de las reformas necesarias.
Pero el sector público no es el único responsable de la situación actual. El sector
privado también ha contribuido al retroceso de nuestra institucionalidad. El
reporte señala que nos encontramos en el puesto 121 en cuanto al
comportamiento ético de las empresas. Este resultado se debería
principalmente a los recientes escándalos de corrupción no solo ocurridos en el
Perú sino en toda la región latinoamericana.
En ese sentido, habría que preguntarse que si, aparte de las sanciones que el
Estado pudiera imponer, el sector empresarial está tomando medidas para
autorregularse, es decir, para sancionar o distanciarse de algún modo de
aquellas empresas que se están comportando de forma poco o ética, o si por el
contrario, está teniendo una actitud permisiva o complaciente.
Reflexión final
Pese a los avances en infraestructura, hemos tenido retrocesos en la macroeconomía, el
mercado laboral y financiero y en nuestra institucionalidad, llevándonos a perder
posiciones en nuestra competitividad.
No obstante, toda crisis implica una oportunidad por lo que estos resultados
deben ser vistos como un punto de inflexión para cambiar la tendencia. Para
ello se requiere tanto de voluntad política como de liderazgo por parte del
gobierno y el sector empresarial. Antes que nada, la competitividad debe volver
a ser una prioridad en la agenda nacional, y no solo una idea de la cual nos
acordamos solo cuando el Banco Mundial y el WEF publican sus rankings.
Al final, estos reportes no son lo que más importa, sino que al mejorar nuestra
competitividad seremos capaces de atraer más inversiones e incrementar
nuestra productividad, la cual en el largo plazo determinará si seremos o no un
país desarrollado.
Competitividad en el Perú 2018
Hace unos días, el Foro Económico Mundial publicó su Reporte Global de
Competitividad. De 140 países ordenados de más a menos competitivos, Chile es
el latinoamericano mejor ubicado, en el puesto 33. Perú está en el 63. Los rubros
en los que peor estamos son la adopción de tecnologías (94 de 140), marco
institucional (90), dinamismo de los negocios (92) y capacidad de innovación
(89).
Si entramos al detalle, en crimen organizado nos ubicamos en el lugar 129, en
tasa de homicidios por mil habitantes 107, confiabilidad en la Policía 136, 115 en
independencia del Poder Judicial, 136 en la eficiencia del marco legal para
resolución de disputas, 117 en respeto a los derechos de propiedad y 121 en la
protección de la propiedad intelectual. En educación, estamos en el lugar 124 en
entrenamiento y capacitación de docentes, 111 en capacidades digitales de la
población y 106 en la facilidad de hallar personal capacitado.
Necesitamos acelerar la creación de empresas para aumentar el empleo, pero en
el costo de iniciar un negocio estamos en el lugar 78, 113 en el número de días
que tardan los trámites para poner una empresa, 108 en el crecimiento de
compañías de innovación y 106 en la inversión en investigación y desarrollo.
Ninguna de las variables mencionadas son las macroeconómicas. El reporte solo
analiza a dos: el manejo de la inflación y la dinámica de la deuda pública. En
ambas estamos en el puesto 1 (ha leído bien).
La conclusión es clara: manejamos razonablemente bien el entorno
macroeconómico, pero, a riesgo de exagerar, nada más. Sin una reforma
institucional y una mejora en cómo funciona el Estado, no será posible que la
buena macroeconomía se refleje en una mejor calidad de vida del ciudadano de a
pie.