REFORMA RURAL INTEGRAL

EN COLOMBIA
Hacia un nuevo campo colombiano.

Pedro José Mezú Lasso

UNIVERSIDAD DEL VALLE

JUSTIFICACIÓN:

En el marco del Acuerdo de Paz firmado el 24 de noviembre de 2016 entre las

FARC y el gobierno nacional, Colombia se prepara un acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz sostenible. Este acuerdo
sienta las bases para la transformación del campo y crea las condiciones de
bienestar y buen vivir para la población rural. Busca la erradicación de la pobreza
rural extrema y la disminución en un 50 % de la pobreza en el campo en un plazo
de 10 años, la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el campo y la
ciudad, la reactivación del campo y, en especial, el desarrollo de la agricultura
campesina, familiar y comunitaria.

1
INTRODUCCIÓN:

El gobierno y las Farc reconocen en este punto que el problema agrario ha

gravitado en el conflicto armado durante el último siglo y ha incidido en la
persistencia de la violencia. Por ello coinciden en que resolverlo es esencial para
construir una paz estable y duradera.

En el acuerdo se hace una propuesta integral de desarrollo rural, con énfasis en el

territorio, dirigida a superar la brecha de pobreza y desigualdad que hoy existe en
las regiones tanto en lo social como en lo económico y político. Por esta razón no
se limita a dar acceso a la tierra aunque este aspecto es su columna vertebral,
sino que reconoce la necesaria intervención en infraestructura, comercio,
educación, participación, ciencia y tecnología, etcétera.

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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA:

La Reforma Agraria (RA) en Colombia es un tema estratégico para la solución de

diversas problemáticas que afectan al país desde hace años, como son la
violencia en el campo, el desplazamiento forzado, el desempleo, la pobreza y el
narcotráfico. En esta investigación se caracteriza el proceso histórico de la RA,
examinando la evolución del concepto en sus diferentes períodos, y se establece
el nuevo enfoque que ésta aborda. El análisis realizado muestra la existencia de
varios períodos históricos (desde el año 1499 hasta la actualidad) y la evolución
de la RA, desde un enfoque simple y unilateral, en el que sólo se abordaba el
tema de la propiedad de la tierra, hacia un enfoque integral que tiene en cuenta la
articulación del tema agrario al contexto social, económico y político, a través de la
planificación de propuestas que integran otros aspectos como la satisfacción de
necesidades básicas, el acceso al crédito, la asistencia técnica y empresarial, la
asociatividad y la participación en la toma de decisiones.

Ninguno de los aspectos acordados pone en cuestión ni a la agroindustria, ni a la

gran propiedad, ni mucho menos a la propiedad privada. Por el contrario,
establecen la necesidad de aclarar títulos y propiedades sobre el suelo para lograr
un verdadero desarrollo económico. No obstante, sí hace especial énfasis en la
necesidad de democratizar el acceso y uso de la tierra, pues hay suficiente
evidencia de que la desigualdad en el campo es un obstáculo para el desarrollo y
modernización del país. También resalta la economía campesina, al reconocer
que ha sido duramente golpeada por el conflicto y que es esencial para la
producción de alimentos y la superación de la pobreza rural en nuestra amada
Colombia.

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METODOLOGÍA:

Con el fin de entender la presente situación agraria en nuestro país, la

metodología usada en este este trabajo se basó en el análisis bibliográfico de los
principales rasgos legales e institucionales de las RA presentes a lo largo de la
historia del territorio colombiano, desde el origen de la reforma rural integral hasta
la actualidad (1499-2010). El concepto de RA se aborda como un “mecanismo con
capacidad de afectar la estructura agraria”, ya sea a través de actuaciones que
sólo afectan la redistribución de la tierra, o por medio de otras que incluyen
aspectos sociales, económicos, políticos y ambientales. La caracterización de los
períodos históricos se realizó con base en la revisión bibliográfica de la RA,
partiendo del origen de la creación de la misma y examinando su trayectoria,
teniendo en cuenta los avances, declives, períodos, hitos históricos relevantes, así
como los cambios institucionales.

Para el análisis de la evolución del concepto de RA a RRI se determinaron once

períodos históricos, desde el año 1499 hasta el 2010 (tabla 1). Para la justificación
de estas etapas históricas se han considerado tres criterios complementarios: los
sucesos o hitos históricos ocurridos, los organismos implicados y el cambio de
objetivos en relación con la RA. El primer período denota el punto de partida hacia
la primera RA significativa, con el descubrimiento y conquista del territorio
colombiano. Los demás períodos se tomaron de un análisis histórico realizado por
Balcázar y colaboradores (2001), en el que se diferencian seis períodos, desde el
año 1962 hasta 1999, según criterios legales, normativos e institucionales;
iniciando con la Ley 135 de 1961, hasta la Ley 160 de 1994 de mercado de tierras
que operaba en ese momento.

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Tabla 1. Períodos históricos de la reforma agraria en Colombia.
Origen de la reforma agraria en 1499-1537.
Colombia.
Evolución de los primeros mecanismos 1538-1935.
de apropiación de la tierra.
Inicio de las leyes de tierras. 1936-1961.
Organización institucional-Incora. 1962-1967.
Consolidación institucional. 1968-1972.
Declive institucional. 1973-1982.
Reestructuración institucional. 1983-1987.
Impulso institucional hacia el mercado 1988-1993.
de tierras.
Mercado de tierras. 1994-2002.
Cambio institucional–Incoder. 2003-2010.

El nuevo enfoque de la RRI que debiera abordar la RA se determinó a través de la

compilación de diferentes puntos de vista del conocimiento de expertos en el
tema, y se exponen algunos aspectos en común que deben estar incluidos en
dicho enfoque. El enfoque metodológico utilizado ha incorporado además la
aplicación de técnicas participativas, con agentes expertos pertenecientes al
ámbito de la RA. Sus conocimientos y experiencias han sido analizados y
contrastados desde un enfoque participativo y pluralista. Este enfoque de la
investigación ha permitido, igualmente, conseguir los siguientes objetivos: hacer
que la principal fuente de información fueran los conocimientos y experiencias de
los expertos y favorecer su aprendizaje. La metodología de la investigación ha
integrado así dos bases complementarias de información. Por una parte, una base
compuesta por la información ya generada por las fuentes históricas sobre la RA,
publicaciones oficiales de los organismos responsables de la RA y documentación
científica. Por otra parte, una base primaria de información, constituida por el

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conocimiento empírico basado en la experiencia y la percepción de algunos
expertos. A continuación desarrollaremos y describiremos brevemente los
diferentes periodos de la reforma agraría en Colombia.

Período 1. Origen de la reforma agraria en Colombia (1499-1537): La RA en

Colombia se dio por primera vez, de forma significativa, con la conquista española
del territorio que hoy comprende este país. Aquélla fue en el año 1499, liderada
por el español Alonso de Ojeda, con lo cual se desencadenaron una serie de
expediciones y exploraciones en diferentes lugares del país. Existen fuentes de las
experiencias registradas por los españoles cuando entraron en contacto con los
nativos y comenzaron los conflictos por el territorio y el choque cultural (Walker,
1822, Reyes, 1995). La primera RA consistió, entonces, en un mecanismo para la
adquisición autoritaria de tierras (generalmente latifundios), con el propósito de
crear nuevas ciudades españolas y aprovechar todos los recursos naturales
disponibles. En ese momento histórico se pasó de un modelo de de propiedad y
explotación indígena de subsistencia, al modelo hacendario español, compuesto
por el territorio, hacendados españoles y peones indígenas.

Período 2. Evolución de los primeros mecanismos de apropiación de la tierra

(1538-1885): De las “Capitulaciones de Santa Fé” se pasó a las “Cédulas Reales
de El Pardo”, que permitían regular la adquisición de forma indebida (corriendo
linderos), lo cual aumentaba la concentración de la tierra y la desigual distribución.
Las nuevas tierras adquiridas debían ser pagadas a la Corona, pero a precios muy
bajos, que fácilmente eran abonados por los terratenientes, evitando alguna
mejoría a esta problemática. Luego, hacia el año 1680, con el “Código de las
Indias” se expidieron las condiciones para la venta sin límite de tierras y la
distribución de tierras y otros recursos naturales, como el agua. Después, a partir
de 1754, con las “Cédulas de San Lorenzo y de Ildefonso” se cierra el ciclo de este

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tipo de documentos de propiedad, para pasar a la vida republicana. Estas últimas
cédulas contemplaban, básicamente, normas para la revisión de títulos, venta y
ocupación de tierras sin títulos (Fernández, 1987). De las “cédulas” se pasó a los
“títulos de propiedad”, estipulados en la Ley 13 de 1821, además de considerar
como “baldío” de propiedad de la Nación y en venta, cualquier terreno que no
tuviera título, lo que permitió a los terratenientes con capacidad de compra adquirir
nuevas tierras y ampliar los tamaños de sus propiedades.

Período 3. Inicio de las leyes de tierras (1936-1961): En el período anterior ya

se habían expedido leyes que involucraban temas agrarios, pero sólo hasta 1936,
con la Ley 200, también denominada “Ley de Tierras”, se abordaron como un tema
único y concreto que desarrollar. Esta ley pretendió corregir la problemática de
dominio y concentración de la propiedad rural y estableció la figura de “extinción
de dominio” de terrenos baldíos, lo cual llevó a un período de improductividad de
diez años. En esta ley, la justificación del título de propiedad fue la función social
para el uso económico, y también se reconocieron los derechos de los
trabajadores rurales al dominio de las tierras. Según Balcázar y colaboradores
(2001), esta ley contribuyó a legalizar tierras sobre las cuales no era clara la
propiedad, al tiempo que facilitó la adquisición de parcelas por parte de los
arrendatarios y la legalización de la posesión de los colonos.

Período 4. Organización institucional – Incora (1962-1967): Esta fase nace

como respuesta a problemáticas del contexto social del momento, ya que en la
década de los cincuenta, la violencia partidista aceleró la migración de la
población rural a las ciudades y a otras tierras, pero en forma de invasión. El inicio
del conflicto armado desgastó la producción agrícola, cafetalera e industrial, redujo
la oferta de alimentos y generó desempleo. En este contexto nació la Ley 135 de
1961 sobre reforma social agraria, con la cual se propuso, por primera vez, la

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organización institucional para manejar temas de RA (Benítez, 2005). Se creó el
Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), organismo público encargado
del asunto de tierras y de gestionar el Consejo Nacional Agrario (CNA), el Fondo
Nacional Agrario (FNA) y la figura de procuradores agrarios. Sus tres lineamientos
fundamentales eran: dotación de tierras a campesinos carentes de ellas,
adecuación de tierras para incorporarlas a la producción y dotación de servicios
sociales básicos.

Período 5. Consolidación institucional (1968-1972): Una nueva fase se inició

con la Ley 1ª de 1968, introduciendo modificaciones a la Ley 135 de 1961 sobre
Reforma Social Agraria, como intento del Estado de intensificar los procedimientos
para afectar la tenencia de la tierra. Se abre paso a la extinción de dominio por vía
administrativa de las tierras inadecuadamente explotadas, a la entrega de la tierra
a los aparceros que la estuviesen trabajando, así como a la institucionalización de
la interlocución campesina con el Estado, a través de la creación de la Asociación
Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) (Machado y Suárez, 1999) No
obstante, el objetivo de dotar de tierras a los arrendatarios y aparceros no se
cumplió del todo. Por el contrario, los propietarios de tierras desalojaron a los
campesinos para evitar que éstos solicitaran su adjudicación, o bien iniciaran
reclamaciones por el pago de mejoras realizadas por ellos en los predios, de
forma similar a lo ocurrido con la Ley 200 de 1936 (Mondragón, 2001). Otras
problemáticas en este período fueron la violencia en el campo por parte de las
guerrillas y grupos paramilitares y la siembra de cultivos ilícitos (Palou, 2008).

Período 6. Declive institucional (1973-1982): Con la Ley 4 de 1973 se

propusieron cambios para mitigar los efectos de la Ley 1 de 1968; se establecieron
nuevos criterios para la calificación de predios como adecuadamente explotados,
mediante mínimos de productividad; se redujeron los trámites de adquisición de

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tierras, a través de negociaciones directas; y la adjudicación de tierras a los
beneficiarios se agilizó, apareciendo la renta presuntiva agrícola como herramienta
para ejercer presión a favor del uso productivo de la tierra y penalizar su
apropiación improductiva. Esto último dio origen al Desarrollo Rural Integrado
(DRI), como estrategia complementaria a los programas de reforma agraria
(Machado y Suárez, 1999). También en 1973, se creó el Fondo Financiero
Agropecuario (FFA), mediante la Ley 5, fondo administrado por el Banco de la
República y por el cual se realizaba descuentos sobre créditos y se financiaban
actividades agropecuarias. Este elemento de financiación, se puede considerar
dentro del concepto de RA como otro factor de la estructura agraria que puede ser
modificado con el fin de generar cambios (Balcazar et ál., 2001).

Período 7. Restructuración institucional (1983-1987): El Incora adquirió nuevos

objetivos, ubicados en un contexto de guerra en el campo, como la pobreza y el
desplazamiento forzado. A través de la Ley 35 de 1982, o “Ley de Amnistía”, se
autorizó a la institución (RA) para negociar y comprar tierras con precios inferiores
al avalúo comercial fijado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), pero
efectuando el pago en un menor plazo (Benítez, 2005). También debía ampliar y
reforzar programas de adquisición y dotación de tierras, obras de infraestructura,
programas agropecuarios de fomento, vivienda, crédito, asistencia técnica,
capacitación y organización campesina, dirigidos a beneficiar familias asentadas
en los municipios seleccionados por el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR),
como programa de la Presidencia de la República con el objetivo de generar
hábitos de convivencia pacífica entre el Estado y la población, y cuyas funciones
estaban centradas en promover la participación ciudadana, desactivar los factores
de violencia, llevar a cabo acuerdos de paz con los grupos armados al margen de
la ley y emprender acciones para fortalecer la cultura, el respeto por los derechos
humanos y la igualdad (Fajardo, 2002, Palou, 2008).

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Período 8. Impulso institucional hacia el mercado de tierras (1988-1993): En
este período, la acción del Incora se vio favorecida por medidas del Estado, a
través de la Ley 30 de 1988, tales como la ejecución coordinada de distintos
programas con entidades públicas, la creación de zonas específicas de reforma
agraria, construcción de obras de infraestructura vial para acceder a dichas zonas,
creación del Fondo de Capacitación y Promoción Campesina, avalúo de los
predios por parte del IGAC —para determinar su valor comercial— e incremento
de los recursos económicos del FNA (Mondragón, 2001). En estos años se
registró la mayor dinámica de adquisición de tierras en modalidad de compra por
parte del Incora; sin embargo, este comportamiento fue atribuido a causas
negativas. Según Palou (2008), esa tendencia creciente en la adquisición de
tierras se explica por los incentivos para las transacciones a los que podían
acceder los funcionarios públicos y muchos terratenientes deseosos de vender
predios improductivos. La expropiación de terrenos baldíos disminuyó y dio paso a
la compra masiva de tierras; ambas acciones, no obstante, encaminadas a la
redistribución de la tierra. El concepto de RA cambió en esta fase y se comportó
como un mecanismo para afectar la estructura agraria, no mediante la acción de
expropiación y redistribución de terrenos baldíos, sino a través de la compra
institucional de tierras y su redistribución a los campesinos beneficiados.

Período 9. Mercado de tierras (1994-2002) Hasta este período, las leyes de RA

hacían énfasis en la expropiación de terrenos baldíos y dotación de manera
gratuita a los campesinos sin tierra; sin embargo, con la Ley 160 de 1994 se
realizaron cambios profundos en el concepto de RA tradicional o clásico, y se pasó
a un mecanismo en el que la propiedad se adquiría a través de la compra directa
por parte de los campesinos, donde el 70% del costo provenía de los campesinos
y el restante 30% podía provenir de una línea de crédito especial de los

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intermediarios financieros, con el requisito de presentar un proyecto productivo, o
de recursos propios (Fajardo, 2002). En este caso, el Incora se comportaba como
mediador del proceso de negociación entre propietarios y campesinos, y también
le correspondió coordinar las acciones de los organismos que integraron el
Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, creado como
mecanismo de planeación, coordinación, ejecución y evaluación de las actividades
dirigidas a la prestación de los servicios relacionados con el desarrollo de la
economía campesina y la promoción del acceso de los trabajadores agrarios a la
propiedad de la tierra.

Período 10. Cambio institucional – Incoder (2003-2010) El cambio institucional

es promovido por el Decreto 1300 de 2003, por el cual el Incora fue suprimido y
reemplazado por el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder). El
objeto fundamental de esta institución es ejecutar la política agropecuaria y de
desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las
entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las
acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad,
equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a
mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo
socioeconómico del país. Este decreto se consolidó a través de la Ley 1152 de
2007, la cual presentó modificaciones de forma y dio lugar a más disposiciones
sobre RA (Palou, 2008). El concepto de RA en esta fase se mantiene en el
mercado de tierras como mecanismo para afectar la estructura agraria; sin
embargo, varían las condiciones en las que se subsidia, de forma total o parcial
por El estado, y la coordinación, que esta vez es realizada por el Incoder.

Este nuevo enfoque integral de la RA es llamado por Machado (2008) reforma

rural: “se trata de una propuesta de reforma rural, mas no de RA simplemente

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redistributiva como tradicionalmente se ha entendido, para enfrentar un problema
que ha dejado de ser agrario para convertirse en un problema nacional”.

El mismo autor plantea que la estrategia de reforma rural (o RA Integral, como se

plantea en este trabajo), debería estar fundamentada en una alianza nacional
contra la pobreza, el hambre, la inseguridad alimentaria de la población, en la que
se comprometan tanto los sectores público y privado como la comunidad
internacional. La RA presenta entonces un amplio espectro de actuación que
induce a afrontarla como un concepto integral, que considera a todas las
actividades económicas-productivas y ambientales con presencia e influencia en el
espacio rural. Esta nueva visión de la RA coincide con las tendencias
internacionales de desarrollo rural (destacando un enfoque territorial, ascendente,
integral y multisectorial) para encontrar nuevas soluciones a los problemas de los
territorios y abordar las políticas de desarrollo rural.

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MARCO TEÓRICO;

“HACIA UN NUEVO CAMPO COLOMBIANO”

LAS CLAVES DEL ACUERDO:

1. DEMOCRATIZACIÓN DEL ACCESO Y USO DE LA TIERRA.

El acuerdo contempla tanto la entrega gratuita de predios como los subsidios para
la compra y créditos especiales, a través de los siguientes instrumentos:

a) Fondo de tierras. El eje de este punto son 3 millones de hectáreas para

campesinos que carecen de ella o tienen muy poca. Estas tierras son
inembargables e inalienables por siete años (ver recuadro).

b) Formalización de los títulos. Más del 60 por ciento de los predios rurales
en Colombia tienen propiedad informal o carecen de títulos. El acuerdo
busca que esa situación, que ha dado pie al despojo y a múltiples
conflictos, se supere. La meta es formalizar 7 millones de hectáreas. Así
mismo mantener el programa de restitución de tierras y crear una
jurisdicción agraria para proteger los derechos de propiedad.

c) Delimitar la frontera agraria y proteger las áreas de interés

ambiental. El conflicto armado fue una de las causas de que se corriera la
frontera agraria con la depredación del bosque que ello implica. El acuerdo
busca cerrar esa frontera y que se defina un uso más racional de la tierra, a
través de figuras de ordenamiento territorial como las zonas de reserva

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 campesina que ya se encuentran o las que se creen. Estas zonas existen
desde hace más de dos décadas y están contempladas por la ley.

2. PROGRAMAS ESPECIALES DE DESARROLLO RURAL CON ENFOQUE

TERRITORIAL

Se crearán 16 programas de desarrollo rural en subregiones fuertemente

golpeadas por el conflicto.

Abarcan las zonas rurales de más de cien municipios con altos índices de
pobreza, con menos presencia institucional y con economías ilícitas por superar.
Son programas intensivos de reconstrucción material y social, con énfasis en la
reconciliación y con alta participación de las comunidades en su diseño y
ejecución.

3. PLANES DE INFRAESTRUCTURA, DESARROLLO, PRODUCTIVIDAD Y

FORMALIZACIÓN LABORAL

Así como los programas anteriores están focalizados en zonas especialmente

golpeadas, habrá planes sectoriales de impacto nacional para superar la pobreza
y el atraso en infraestructura, salud, educación, asistencia técnica y para mejorar
la calidad del empleo en el campo.

4. SEGURIDAD ALIMENTARIA

En el sector rural existe el hambre y es donde mayor impacto tienen la pobreza y

la indigencia. También se hará énfasis en la economía familiar para mejorar la
calidad de vida y bienestar de las personas que habitan el sector rural.

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LOS DESAFÍOS:

1. EL DINERO Y LOS TIEMPOS

El desafío de sacar a las familias campesinas de la pobreza es monumental y todo

dependerá de dónde se comience y cuáles metas se tracen de corto, mediano y
largo plazo.

2. SE NECESITA A LOS PRIVADOS

El Estado no tiene los recursos para un desarrollo rural integral dado el atraso de
décadas. Por lo tanto requiere inversión privada y extranjera, lo cual genera
resistencias en algunos sectores y comunidades. Se trata más de tener reglas
claras que de demonizar su participación. A propósito, ya está diseñado un
paquete de incentivos tributarios para que las empresas inviertan en las regiones
por recuperar en el posconflicto.

3. EL ACUERDO NO MENCIONA ACTIVIDADES RURALES DIFERENTES A

LAS AGROPECUARIAS

Actividades rurales diferentes como la minería, el turismo, el petróleo, etcétera,

muy a pesar de que la Misión Rural y el informe del PNUD sobre la Colombia rural
demuestran que hay actividades diversas en este sector. Es decir que queda
pendiente un ordenamiento territorial del país que sirva de marco a este acuerdo
agrario.

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¿De dónde saldrán las hectáreas para el Fondo de Tierras?

Este tema es tan complejo que va a ser necesario que el Estado tenga que
comprar tierras si quiere entregarlas a los campesinos.

Colombia es uno de los países con mayor desigualdad en el mundo en la tenencia

de la tierra. Los estudios nacionales e internacionales encuentran en la
concentración de la propiedad rural un obstáculo para el desarrollo y
modernización del país, y un factor asociado a la duración del conflicto.

Para democratizar la tierra el acuerdo busca crear un fondo de 3 millones de

hectáreas para asignar de manera gratuita, o bien con subsidios o bien con
créditos a campesinos pobres. Esas tierras tendrán varias fuentes.

La primera serán los baldíos de la Nación. En Colombia quedan pocos baldíos sin
ocupar, sin embargo, el Estado deberá recuperar muchas de sus tierras usurpadas
por privados. Pero eso ha sido hasta ahora un camino largo y tortuoso.
Adicionalmente el gobierno no sabe cuántos baldíos hay.

Una segunda fuente serán las tierras sometidas a la extinción de dominio de

actividades ilegales. Esta figura ya existe pero ha sido aplicada de manera muy
precaria hasta ahora, ha habido corrupción en estos procesos y la cantidad de
recursos jurídicos que se interponen han hecho muy difícil su recuperación. El reto
es acelerar y darle transparencia a estos mecanismos.

Una tercera fuente serán la expropiación con indemnización por razones de

interés público y la extinción del dominio por vía administrativa por razones de
improductividad. Este punto ha generado malos entendidos porque algunos creen
que se trata de acabar con el latifundio, lo que no está pactado aunque sí hace
parte de los propósitos de las Farc. Ambos recursos existen desde hace muchas

16
décadas en Colombia, pero tampoco han sido fáciles de aplicar, especialmente
porque es difícil probar cuando hay improductividad.

Un cuarto recurso será la redefinición de reservas forestales, pues en el país

muchas de ellas en la práctica ya no lo son, debido a que hay personas asentadas
y produciendo. Esto más que dotar de tierras al fondo serviría para legalizar títulos
hoy en el limbo.

Una última fuente serán las donaciones, pues no se descarta que algunos quieran
aportar así al posconflicto. Pero este es un interrogante sin respuesta y en todo
caso no sería muy significativo.

Dado que el gobierno se compromete a entregar 3 millones de hectáreas y que

estos instrumentos para la creación del fondo, aunque loables, están rodeados de
incertidumbre históricamente las instituciones no han podido aplicarlos con
celeridad, se prevé que el Estado tenga que comprar tierras. Se cree, incluso, que
uno de los rubros más altos del acuerdo será este y hay dudas sobre su
financiación.

“APERTURA DEMOCRATICA PARA CONSTRUIR LA PAZ”

El acuerdo reconoce que para construir y consolidar la paz en los próximos años
se necesita ampliar la democracia para permitir a los partidos políticos,
movimientos sociales y nuevas fuerzas, en especial de oposición, participar en las
elecciones y distintos espacios de contienda política sin que sean estigmatizados,
perseguidos, amenazados o asesinados. Se trata de fortalecer el pluralismo a
través de una apertura basada en tres pilares fundamentales: la participación
ciudadana, las garantías para la competencia electoral y el debate público, y una

17
mayor representatividad de quienes hasta ahora han estado excluidos del ejercicio
político.

El trasfondo de esta apertura democrática es proscribir para siempre la violencia

de la política y sentar las bases para una reconciliación en esta materia. En ese
sentido construir un clima propicio para que opciones diferentes, de izquierda o de
derecha, nacionales o locales, sectoriales o amplias ingresen a la vida pública con
todas las garantías. Se busca fortalecer los movimientos sociales y partidos
políticos, así como a las nuevas fuerzas que surjan en el tránsito de los miembros
de la guerrilla a la vida civil. Por esto se fomentarán la inclusión y el respeto al
opositor político y se creará una legislación que permita mayor acceso de estos
movimientos y partidos a recursos económicos y espacios de participación como
los medios de comunicación.

LAS CLAVES DEL ACUERDO:

1. DERECHOS Y GARANTÍAS PLENAS PARA EL EJERCICIO DE LA

OPOSICIÓN POLÍTICA

Estatuto de la Oposición. Para garantizar que los partidos políticos y

movimientos sociales opositores participen en los espacios democráticos, y para
proteger la integridad y la vida de sus integrantes, los negociadores acordaron
crear el Estatuto de la Oposición. Para ello se instauró una comisión con presencia
de todos los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y con
voceros designados por las Farc, para que defina los lineamientos que deberá
tener el Estatuto de Oposición que se presentará al Congreso.

Sistema Integral de Seguridad. Se crea este sistema para proteger a quienes

están en el ejercicio de la política, dependiente directamente de la Presidencia de

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la República. Contará con mecanismos de alertas tempranas para detectar de
manera rápida los posibles casos de estigmatización y persecución política, y con
un programa de protección especializada de los miembros del nuevo movimiento
político que surja de las Farc, así como líderes que se encuentren en alto riesgo
de sufrir algún atentado por sus actividades.

2. MECANISMOS DEMOCRÁTICOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Garantías para los movimientos sociales. Este aparte se enfoca en las

garantías que el Estado colombiano otorgará a los movimientos y organizaciones
sociales. Se acordó que se presentará ante el Congreso un proyecto de ley en el
que se reglamente el derecho de réplica de estos grupos cuando sean difamados
por las distintas instancias gubernamentales, se establezcan mecanismos de
asistencia técnica y legal para el fortalecimiento de los movimientos sociales, y se
incentiven mecanismos de financiación para proyectos de estas organizaciones.
Además, el gobierno se compromete a facilitar el acceso de los movimientos
sociales a los medios de comunicación comunitarios, regionales y nacionales.

Se acaba la estigmatización. El acuerdo contempla el diseño de campañas que

prevengan la estigmatización contra estas organizaciones e incentiven la
reconciliación, el pluralismo y la tolerancia. Todas estas acciones estarán
coordinadas por el Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia
conformado por representantes del gobierno, del Ministerio Público, de los partidos
y movimientos políticos, de las Iglesias, de las minorías étnicas, entre otros.

El acuerdo hace especial énfasis en garantizar el derecho a la movilización y a la

protesta y en la manera como la fuerza pública resguarda y contiene estas
manifestaciones, así como en el fortalecimiento de las estrategias de planeación

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participativa, control y veeduría ciudadana que las organizaciones sociales pueden
establecer a las instituciones políticas.

3. MEDIDAS PARA PROMOVER EL PLURALISMO

El tercer eje de este acuerdo busca promocionar el pluralismo político y aumentar

el acceso de los distintos partidos a los órganos de representación locales
regionales y nacionales, con los siguientes instrumentos, entre otros:

Mantener las personerías jurídicas. Se pactó el compromiso de promover una

reforma para que el umbral en las elecciones del Congreso deje de ser requisito
para que los movimientos conserven su personería jurídica, y realizar una
campaña de cedulación masiva en zonas marginadas del país.

Promover una reforma del régimen y la organización electoral, a través de

una misión electoral especial, y conformar un Tribunal Nacional de Garantías
Electorales y de tribunales especiales seccionales en las circunscripciones con
mayor riesgo de fraude. Esa reforma se ha tratado de hacer durante más de una
década y no ha sido posible.

Nuevas curules para las regiones. Se creará una circunscripción transitoria

especial de paz con 16 cupos en la Cámara de Representantes por dos periodos
electorales destinados para las regiones más golpeadas por el conflicto. Podrán
competir por ellas solo movimientos que no participan en la circunscripción
ordinaria (ver recuadro).

20
LOS DESAFÍOS

1. EN COLOMBIA HA SIDO DIFÍCIL REFORMAR EL SISTEMA ELECTORAL

A pesar de que es uno de los puntos más débiles de la democracia nacional. Así
mismo durante dos décadas ha sido imposible sacar adelante el Estatuto de la
Oposición. Ambas reformas están en manos de los partidos políticos y el acuerdo
de paz es una oportunidad para que estos logren consensos en esta materia. Sin
embargo, no será fácil ya que la implementación de los acuerdos de La Habana se
hará en plena campaña electoral, y en medio de una gran polarización.

2. LA ESTIGMATIZACIÓN.

es una herencia cultural y política de la guerra, aunque las medidas que se

señalan en el acuerdo son importantes como un principio para superarla. Sin
embargo, este será un trabajo de largo plazo que requiere un gran esfuerzo de la
sociedad en su conjunto, y también de las Farc, cuya herencia política está ligada
al estilo vertical propio de la guerra.

21
3. MECANISMO DE PARTICIPACIÓN DE LA MUJER.

Si bien en este punto del acuerdo los negociadores reconocen la importancia de

promover la participación en la vida política de las mujeres y rechazan cualquier
forma de discriminación contra ellas, no queda claro cómo se hará efectiva esta
participación.

4. SIGUEN OTRAS EXPRESIONES ARMADAS ILEGALES.

En muchas zonas golpeadas por el conflicto se mantendrán vigentes otros grupos

armados. Mientras no se complete el proceso de paz con otras guerrillas o de
sometimiento de grupos criminales todos los objetivos en materia de apertura
democrática serán de difícil implementación en las regiones.

LAS CIRCUNSTANCIAS PARA LA PAZ:

Líderes campesinos y de las víctimas del conflicto podrían ser beneficiarios

de las curules especiales que tendrá la Cámara de Representantes.

Para promover la participación democrática, fortalecer la débil presencia

institucional y garantizar la integración política de las zonas afectadas por el
conflicto, los negociadores acordaron crear 16 Circunscripciones Transitorias
Especiales de Paz (CTEP) para elegir igual número de representantes a la
Cámara por dos periodos electorales.

22
Estas circunscripciones contarán con reglas especiales para inscribir y elegir a los
candidatos, que deben habitar la región, y tendrán una financiación especial.
Algunas de estas reglas contemplan que quienes se inscriban, deben vivir en la
región, o ser desplazados en proceso de retorno. Se busca también garantizar que
sean especialmente representativas del sector rural. En la práctica esto significa
que los campesinos y las víctimas de base podrían tener presencia importante en
el Congreso por primera vez.

Las regiones elegidas son aquellas donde hay mayor presencia de las Farc y eso
sin duda genera la sensación de que son otras curules para ellas. Sin embargo,
estos cupos están sometidos a la competencia electoral, y en la mayoría de las
regiones no solo hay movimientos afines a la izquierda sino grupos independientes
y de otras corrientes. Adicionalmente se espera que con el acuerdo para finalizar
la guerra surjan nuevas agrupaciones y liderazgos.

El espíritu de las circunscripciones es promover la participación de líderes políticos

y sociales, que tradicionalmente han estado ausentes de la contienda política por
motivos de persecución o porque consideran que el sistema político está
capturado por grandes varones electorales. En este punto no se señala ninguna
restricción para que participen excombatientes de la guerrilla. También es
necesario activar los mecanismos de verificación y de vigilancia electoral
propuestos en los acuerdos para que estas curules no sean presa de las redes
tradicionales de corrupción o de otros grupos armados. Por eso el reto durante su
implementación debería ser que cumplan realmente la función principal de
profundizar la representatividad y la democracia en zonas con pocas presencias
institucionales y afectadas por el conflicto armado.

23
RESULTADOS Y DISCUSIÓN:

El ordenamiento social de la propiedad de la tierra rural en Colombia es, en gran

medida, uno de los asuntos a resolver en torno a la cuestión de la tierra y el
desarrollo rural en el país. A lo largo de las últimas décadas, se han ampliado y
profundizado los debates acerca de las políticas de acceso a tierras y la
formalización de la propiedad rural, ambas con efectos inminentes sobre las
poblaciones rurales y culturales de los territorios.

La historia rural y agraria en el país se ha caracterizado por una serie de impactos

ligados al carácter sistémico y prolongado de conflictos, disputas e intereses sobre
la tierra. Estos impactos han estado asociados al marcado acaparamiento y
concentración de tierras, condiciones de informalidad de los derechos de
propiedad, conflictos de uso sobre la tierra, dificultades en el acceso a tierras para
comunidades étnicas y culturales, un conflicto armado prolongado que ha
conllevado al despojo y desplazamiento de poblaciones rurales, y también un
fortalecimiento en las últimas décadas de un modelo minero y agroexportador de
corte extractivista que va en desmedro de las economías locales campesinas.

Según el Censo Nacional Agropecuario (CNA) realizado en el año 2014, en

Colombia hay 2,7 millones de productores en el campo, identificándose un total de
725 mil productores residentes en el área rural dispersa, lo que equivale a un 26,7
por ciento del total censado. Se obtuvo, además, que el 63,5 por ciento de estos
productores cuentan con menos de 5 hectáreas en sus unidades de producción
agropecuarias, ocupando tan sólo el 4,2 por ciento del área rural examinada.
Finalmente, se señala que el 45,5 por ciento de esta población se encuentra bajo
condiciones de pobreza, teniendo como referente el Índice de Pobreza
Multidimensional. A grandes rasgos, estos pocos datos ilustran el complejo

24
panorama que enfrenta actualmente la población campesina, evidenciando con
ello las precarias y limitadas condiciones materiales de existencia en las que se
encuentran estas poblaciones en el campo; lo que en definitiva los hace más
vulnerables en asuntos relacionados con la propiedad y la tenencia de la tierra.

En el marco del Acuerdo de Paz firmado el 24 de noviembre de 2016 entre las

FARC y el gobierno nacional, se plantearon seis puntos a desarrollar entre los
cuales figura primeramente el de Reforma Rural Integral. Así pues, el 29 de mayo
del presente año se expidió el Decreto 902 “por el cual se adoptan medidas para
facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral en materia de tierras,
específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de
Tierras”. Este decreto ha puesto nuevamente de relieve la necesidad de generar
desde las institucionalidades nacionales y locales medidas efectivas que, de
alguna manera, resuelvan las dificultades que se presentan hoy por hoy en la
ruralidad colombiana.

La semana pasada, por solicitud expresa de organizaciones campesinas del

Cauca, tales como la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos –ANUC
Cauca, el Comité de integración del Macizo Colombiano – CIMA y el Proceso de
Unidad Popular del Suroccidente Colombiano; se dio un encuentro en Popayán
con funcionarios de la Agencia Nacional de Tierras –ANT en el que se realizó la
socialización de este decreto. Los puntos que se trataron fueron:

i) El contexto político, social y rural en el que emerge el decreto.

ii) Las formas de acceso a tierras.
iii) El Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO.
iv) Los planes de implementación del ordenamiento social y el
Procedimiento Único.

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Varios de los puntos contemplados en esta socialización fueron discutidos por las
partes presentes. Entre éstos sobresalió, en primera medida, una preocupación
frente al claro desbalance que contiene el decreto-ley en cuanto al reconocimiento
igualitario de todos los actores rurales y étnicos. Desde el ámbito procedimental,
esto se traduce en la aplicación de derechos asimétricos para algunas
comunidades rurales; vulnerando con ello, no sólo los derechos territoriales de
ciertas comunidades étnicas y culturales, sino también exacerbando entre éstas la
tonalidad de sus disputas y tensiones.

En segunda medida, se discutió el artículo 6 que contempla los sujetos de

formalización a título oneroso. En específico, las organizaciones campesinas
manifestaron estar en desacuerdo con este punto, pues según ellos, los efectos de
su implementación van en contravía de lo que dispone el artículo 64 de la
Constitución, al no promover estrictamente el acceso progresivo a la propiedad de
los trabajadores agrarios. Por el contrario, lo que se teme es que se expanda un
proceso de formalización masiva en la que se atiendan igualmente a aquellas
personas que no son sujetos de reforma agraria. Otro punto que resultó impreciso
para estas organizaciones, es el que hace referencia a la manera como se van a
clasificar aquellos ocupantes indebidos de buena o mala fe en tierras baldías.

Concretamente, se desconoce el procedimiento para regularizar la ocupación de

pobladores que se encuentran en terrenos de Zonas de Reserva Forestal de Ley
2da, Zonas de la Sociedad Civil, entre otras figuras de ordenamiento ambiental y
territorial. Por otro lado, es sabido que se estipula un plazo máximo de un año
para que se implemente el Registro de Sujetos de Ordenamiento –RESO. Pese a
que la implementación del RESO es considerada como una vía esencial para

26
iniciar con el proceso de Reforma Rural Integral, surgen serias preocupaciones
frente al modo como se dispondrá de la capacidad institucional requerida para
atender el volumen de registros que se presenten en los territorios priorizados.
Esto, entendiendo que los procedimientos gubernamentales en las zonas rurales
tienden a ser comúnmente ineficientes, dilatados y desorganizados.

Finalmente, en la socialización se aclaró que los predios que comiencen a ser

adjudicados desde la vigencia de este decreto-ley estarán regidos por la Unidad
Agrícola Familiar que se realiza nivel predial; mientras que toda aquella
adjudicación que quedó irresuelta antes de esta fecha pasará a ser determinada
por la Unidad Agrícola Familiar calculada por Zonas Relativamente Homogéneas.
En definitiva, este escenario muestra que son múltiples los desafíos que supone
un ordenamiento social de la propiedad en el país.

Sin duda, no sólo se hace preciso que la institucionalidad disponga de todas las
herramientas necesarias que se requieren para implementar y garantizar que se
efectúe de manera óptima una Reforma Rural Integral; sino que además sea
contemplada la participación de las distintas comunidades rurales en los planes de
ordenamiento, de la mano de la operación de un catastro multipropósito. Este
panorama resulta ciertamente desconcertante en caso de que sea aprobada la
propuesta del presupuesto General de la Nación, en la que se ha determinado
disminuir el presupuesto del Ministerio de Agricultura en un 30 por ciento.

CONCLUSIONES:

En Colombia, la reforma agraria (RA) ha sido un proceso dinámico y complejo,

sensible a los diferentes cambios políticos, sociales, económicos y ambientales del

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contexto, que exige, por tanto, una constante revisión y replanteamiento por parte
de los involucrados, en procesos de participación con poder de decisión en los que
se expongan las diferentes problemáticas y se elaboren propuestas integrales,
atendiendo a las necesidades de los involucrados. El concepto ha evolucionado
desde un enfoque simple y unilateral, en el que sólo se abordaba el tema de la
propiedad de la tierra, hacia un enfoque integral que tiene en cuenta la articulación
del tema agrario al contexto social, económico y político, a través de la
planificación de propuestas que integran otros aspectos como la satisfacción de
necesidades básicas, el acceso al crédito, la asistencia técnica y empresarial, la
asociatividad y la participación en la toma de decisiones. El concepto de
integralidad apunta a la articulación de los mecanismos para afectar la estructura
agraria con los diferentes elementos del contexto social, económico, político y
ambiental, un concepto enmarcado en una alianza nacional contra los flagelos de
la sociedad relacionados con la tenencia de la tierra, que incluyan la participación
de la sociedad civil y el sector público en la elaboración de programas justos en la
tenencia, utilización y acceso a la tierra. Dicho enfoque integral incluiría aspectos
como el acceso al crédito, la función institucional, la asociatividad y la asistencia
de necesidades básicas humanas, que han jugado un papel importante en
términos de productividad de los suelos y calidad de vida de los campesinos; esto
indica que la RA debe ser integral, holística, global, pues la redistribución de la
tierra sólo es un aspecto de la compleja estructura agraria. Para la concentración
de la propiedad presenta en la actualidad uno de los valores más altos de la
historia (0,85), lo que indica que la desconcentración no se ha dado con éxito. Si
no se actúa sobre todos los factores que causan la concentración de la propiedad,
ésta volverá a concentrarse rápidamente (Machado, 2008). Acerca de la función
institucional, la evolución histórica muestra que su complejidad y el
desconocimiento de ella por parte de los campesinos, hacen que el impacto
positivo esperado sobre los beneficiarios sea insuficiente. Es necesaria entonces
la restructuración institucional al alcance de los beneficiarios y la difusión
informativa sobre las instituciones agrarias, sus funciones y servicios. Otro de los

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aspectos de más importancia es la participación en temas agrarios; es necesaria
una planificación que contemple la participación de los beneficiarios de la RA,
pues hasta el momento ha sido un proceso autoritario por parte del Gobierno.

REFERENCIAS:

Balcázar, A., López N., Orozco, M., y Vega, M. (2001). Colombia: alcances y
lecciones de su experiencia en reforma agraria.

Angélica-María Franco-Cañas, Ignacio De los Ríos-Carmenado. Reforma agraria

en Colombia: evolución histórica del concepto. Hacia un enfoque integral actual.

Revista Semana:

http://especiales.semana.com/acuerdo-para-la-paz/capitulo-uno.html.

Oficina del alto comisionado para la paz:

http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/Documents/informes-especiales/abc-
del-proceso-de-paz/politica-de-desarrollo-agrario-integral.html

ANEXOS:

Reforma integral:

https://www.youtube.com/watch?v=JSyeGjIhXQ8

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El tiempo Video:

https://youtu.be/FhuPLCqHi7w

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