You are on page 1of 148

Integrasi Upaya

Penanggulangan
HIV dan AIDS
Ke DALAM Sistem Kesehatan
Integrasi Upaya
Penanggulangan
HIV dan AIDS
Ke DALAM Sistem Kesehatan
Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS Ke Dalam Sistem Kesehatan
© PKMK FK UGM

Penyusun
Tim PKMK FK UGM:
M. Suharni, MA; Hersumpana, MA; Chrysant Lily K, MA; dr. Ita Perwira, MPH; Iko Safika, PhD;
Ignatius Praptoraharjo, PhD; dr. Satiti R.P, Sp.KK(K); Swasti Sempulur, S.Sos; Eviana Hapsari
Dewi, MPH

Tim Universitas:
Universitas Sumatera Utara: Lita Sri Andayani, SKM, M.Kes; dr. Julianda Harahap MA
Universitas Udayana: dr. Luh Lila Putu Wulandari, MPH; dr. Nyoman Sutarsa, MPH
Universitas Hasanuddin: Shanti Riskiyani, SKM, Mkes; Sudirman Natsir, PhD
Universitas Airlangga: drg. Arief Hargono, M.Kes; DR.dr.Windu Purnomo, MS
Universitas Cenderawasih: Melkior Tappy, SKM, MPH; Yane Tambing, SKM, MPH
Universitas Negeri Papua: Afia Tahoba, SP, MSi

Perpustakaan Nasional: Katalog Dalam Terbitan (KDT)


Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam Sistem Kesehatan/
M. Suharni, MA; Hersumpana MA; Chrysant Lily, MA; dr. Ita Perwita, MPH; Iko Safika, PhD;
Ignatius Praptoraharjo, PhD; dr. Satiti R. P, SpKK(K); Swasti Sempulur, S.Sos; & Eviana Hapsari
Dewi, MPH.

Yogyakarta: Pusat Kebijakan dan Manajemen Kesehatan (PKMK) Fakultas Kedokteran Universitas
Gadjah Mada.
xxiv+122 halaman/17 x 25 cm

Cetakan pertama, Oktober 2015


ISBN: 978-602-0857-10-7
1. Integrasi 2. HIV-AIDS 3. Sistem Kesehatan
I. JUDUL

Afiliasi penerbitan dengan: INSISTPress


Jl. Raya Kaliurang Km. 18
Dukuh Sempu, Sambirejo, Pakem, Sleman, Yogyakarta, Indonesia
Telp/SMS: +62851 0259 4224 | Telp/Fax: +62274 896 403
Email: press@insist.or.id

Disusun dengan dukungan Pemerintah Australia melalui Department of Foreign Affairs and Trade
(DFAT) melalui PKMK FK UGM.

Laporan ini bisa dikutip, disalin, dan digandakan dengan menyebutkan sumbernya dan
dipergunakan untuk kepentingan pendidikan masyarakat, bukan untuk kepentingan komersial.

Sitasi yang disarankan:


Suharni, M dan Hersumpana. 2015. Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS dalam
Kerangka Sistem Kesehatan Nasional. Yogyakarta: PKMK FK UGM
PENGANTAR DFAT

PEMERINTAH Australia melalui program Australia-Indonesia Partnership for


HIV (AIPH) mendukung tujuan nasional pemerintah Indonesia untuk mencegah
dan menurunkan tingkat penyebaran HIV dan AIDS, meningkatkan kualitas hidup
orang dengan HIV/AIDS (ODHA), dan mengurangi dampak sosial ekonomi akibat
epidemi HIV/AIDS.
Penelitian mengenai integrasi kebijakan HIV dan AIDS ke dalam sistem
kesehatan nasional yang dilakukan melalui kerjasama dengan Universitas Gadjah
Mada ini, mengkaji bagaimana program HIV/AIDS yang biasanya dikelola secara
terpusat, sebagian besar dengan dana dari donor, serta dilaksanakan secara paralel
dengan sistem kesehatan yang telah ada, sesungguhnya dapat diintegrasikan ke
dalam sistem agar menjadi lebih berkelanjutan.
Penelitian ini menelaah tataran integrasi di tingkat nasional, provinsi, dan
kabupaten/kota, di delapan provinsi (Sumatera Utara, DKI Jakarta, Jawa Timur, Bali,
Sulawesi Selatan, Papua Barat, Papua, dan NTT).
Penelitian ini mendukung gagasan bahwa integrasi merupakan kerangka
organisasi yang secara strategis dapat meningkatkan efektivitas, efisiensi dan
keberlanjutan suatu program. Namun demikian, upaya untuk mencapai tingkat
integrasi yang diharapkan sangat tergantung pada berbagai konteks di mana upaya
penanggulangan HIV/AIDS serta sistem kesehatan tersebut dilaksanakan. Komitmen
politik dari para pemimpin lokal, perekonomian setempat, hukum dan peraturan
yang tidak selalu mendukung upaya penanggulangan HIV/AIDS, serta interaksi di
antara para pemangku kepentingan di dalam sistem kesehatan dan penanggulangan
HIV/AIDS, menentukan capaian integrasi di lokasi penelitian.
Pemerintah Australia, dalam lingkup kemitraannya dengan Pemerintah
Indonesia, sangat mendukung kebijakan berbasis bukti. Karena itu, besar harapan

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan •v


bahwa penelitian ini dapat membantu Pemerintah Indonesia dalam meningkatkan
pengintegrasian program HIV/AIDS ke dalam sistem kesehatan nasional dan
dalam rangka untuk mengembangkan strategi yang berkelanjutan dalam upaya
penanggulangan HIV/AIDS.

James Gilling
Minister, Development Cooperation
Australian Ambassador for HIV/AIDS, Malaria and Tuberculosis
Australian Embassy Jakarta

vi • PKMK FK UGM
Pengantar kemkes ri

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • vii
viii • PKMK FK UGM
Daftar Isi

pengantar DFAT.................................................................................. v
Pengantar kemkes ri........................................................................ vii
dAFTAR ISI ............................................................................................ ix
Daftar Akronim dan Singkatan................................................. xiii
Ringkasan Eksekutif........................................................................ xvii

I. PENDAHULUAN................................................................................. 1
A. Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS................................................... 1
B. Sistem Kesehatan dan Penanggulangan HIV dan AIDS.......................... 3
C. Pertanyaan dan Tujuan Penelitian............................................................ 6
a. Pertanyaan Penelitian......................................................................... 6
b. Tujuan Penelitian................................................................................ 7
D. Kerangka Konseptual................................................................................ 8
E. Metode Penelitian..................................................................................... 9
a. Desain dan Prosedur Penelitian.......................................................... 10
b. Lokasi Penelitian................................................................................. 11
c. Informan............................................................................................. 11
d. Instrumen........................................................................................... 12
e. Manajemen Data................................................................................ 13
f. Analisis Data...................................................................................... 13
g. Struktur Laporan................................................................................ 16

II. KONTEKS............................................................................................. 19
A. Konteks Kebijakan dan Program Penanggulangan HIV dan AIDS
pada Tingkat Pusat dan Daerah............................................................... 19
a. Komitmen Politik................................................................................ 19
b. Hukum dan Peraturan........................................................................ 21
c. Ekonomi.............................................................................................. 22
d. Permasalahan Kesehatan.................................................................... 23

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • ix


B. Situasi Epidemi dan Perilaku Berisiko di Daerah Penelitian.................... 24
C. Respons Daerah terhadap HIV dan AIDS............................................... 26

III. Analisis Pemangku Kepentingan Kunci


dalam Penanggulangan HIV dan AIDS.............................. 29
A. Pengantar.................................................................................................. 29
B. Peran dan Interaksi Pemangku Kepentingan dalam Penanggulangan
HIV dan AIDS di Daerah......................................................................... 30
1. Posisi Pemangku Kepentingan............................................................ 31
2. Interaksi Antar-Pemangku Kepentingan............................................ 48

IV. POLA INTEGRASI............................................................................... 51


A. Pengantar.................................................................................................. 51
B. Gambaran Dimensi Fungsi Sistem Kesehatan.......................................... 52
1) Manajemen dan Regulasi................................................................... 52
2) Pembiayaan . ...................................................................................... 56
3) Sumber Daya Manusia....................................................................... 61
4) Pengelolaan informasi strategis.......................................................... 67
5) Pengelolaan sediaan farmasi dan alat kesehatan................................ 70
6) Partisipasi Masyarakat........................................................................ 73
7) Penyediaan Layanan........................................................................... 76
C. Tingkat Integrasi Berdasarkan Dimensi Fungsi Sistem Kesehatan........... 83
D. Tingkat Intregasi Berdasarkan Jenis Intervensi........................................ 86
1. Tingkat Integrasi untuk Program Pencegahan................................... 87
2. Tingkat Integrasi untuk Program PDP............................................... 89
3. Tingkat Integrasi untuk Program Mitigasi Dampak........................... 90
E. Tingkat Integrasi Berdasarkan Wilayah Penelitian................................... 91
F. Faktor-faktor yang Memengaruhi Integrasi di Daerah............................. 92
G. Hubungan antara Integrasi dan Efektivitas Program
Penanggulangan HIV dan AIDS.............................................................. 95

V. Kesimpulan dan Rekomendasi................................................ 99


A. Kesimpulan................................................................................................ 99
B. Rekomendasi............................................................................................. 102

Daftar Pustaka......................................................................................... 105


Lampiran 1 . .......................................................................................................... 110
Lampiran 2 . .......................................................................................................... 116

x • PKMK FK UGM
Daftar TABEL

Tabel 1. Fungsi dan Dimensi Sistem Kesehatan................................................. 15


Tabel 2. Bentuk Bantuan Mitra Pembangunan Internasional dan Lokasinya...... 33
Tabel 3. RSUD dan Layanan HIV dan AIDS di Lokasi Penelitian................... 39
Tabel 4. Peran SKPD Non-Dinkes dalam Penanggulangan HIV dan AIDS
di Lokasi Penelitian............................................................................... 46
Tabel 5. Perbedaan Nomenklatur Tenaga Kesehatan Umum dengan
Tenaga HIV dan AIDS......................................................................... 63
Tabel 6. Layanan HIV dan AIDS di Daerah Penelitian.................................... 77
Tabel 7. Tingkat Integrasi berdasarkan Dimensi Fungsi Sistem Kesehatan....... 83
Tabel 8. Tingkat Integrasi Program HIV dan AIDS berdasarkan
Jenis Intervensi..................................................................................... 87
Tabel 9. Tingkat Integrasi Menurut Daerah Penelitian..................................... 91

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • xi


xii • PKMK FK UGM
Daftar diagram

Diagram 1. Prevalensi HIV per 100.000 Penduduk ........................................................ 24


Diagram 2. Faktor Resiko penularan HIV dan AIDS...................................................... 25
Diagram 3. Cascade Perawatan HIV dan AIDS.............................................................. 28
Diagram 4. Kepentingan dan Kekuasaan Pemangku Kepentingan Penanggulangan
HIV dan AIDS di Lokasi Penelitian.............................................................. 30
Diagram 5. Proporsi Dana Penanggulangan HIV dan AIDS di Kabupaten Sidoarjo...... 57
Diagram 6. Hubungan Integrasi dengan Efektivitas: Cakupan Keterpaparan
Program dan Perubahan Perilaku dibandingkan Tingkat Integrasi............... 97
Diagram 7. Hubungan Integrasi dan Jumlah ODHA On Treatment (ARV).................. 98

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • xiii
xiv • PKMK FK UGM
Daftar gambar

Gambar 1 Kerangka Konseptual..................................................................................... 9


Gambar 2. Posisi Pemangku Kepentingan di Daerah...................................................... 31

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • xv


xvi • PKMK FK UGM
Daftar Akronim & Singkatan

AIDS Acquired Immunodeficiency Syndrome


ARV Antiretroviral Drugs
ART Antiretroviral Therapy
APBN/D Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional/Daerah
AusAid Australian Agency for International Development
Bappeda Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
Bappeko Badan Perencanaan Pembangunak Kota
BKD Badan Kepegawaian Daerah
CHAI Clinton Health Access Initiative
CSR Corporate Social Responsibility
DFAT Department of Foreign Affairs and Trade, Government of Australia
Dinkes Dinas Kesehatan
Disdikpora Dinas Pendidikan dan Olah Raga
Disnakertrans Dinas Tenaga Kerja dan Transportasi
Dinsos Dinas Sosial
Dinsosnaker Dinas Sosial dan Tenaga Kerja
DKI Daerah Khusus Ibukota
DKT/FGD Diskusi Kelompok Terarah/Focus Group Discussion
DPRD Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
Fasyankes Fasilitas Pelayanan Kesehatan
FK Fakultas Kedokteran
GF Global Fund
HCPI HIV Cooperation Program for Indonesia
HIV Human Immunodeficiency Virus

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • xvii
IMS Infeksi Menular Seksual
IO Infeksi Oportunistik
IOMS Inventory Order Management System
JKN Jaminan Kesehatan Nasional
Jamkesmas Jaminan Kesehatan Masyarakat
Jamkesda Jaminan Kesehatan Daerah
KDS Kelompok Dukungan Sebaya
Kemenkes Kementerian Kesehatan
KIA Kesehatan Ibu dan Anak
KIE Komunikasi, Informasi, dan Edukasi
Kominfo Komunikasi dan Informatika
KPAN/P/K Komisi Penanggulangan AIDS Nasional/Provinsi/Kota/Kabupaten
KTS/VCT Konseling dan Tes Sukarela/Voluntary Counselling and Testing
LASS Layanan Jarum dan Alat Suntik Steril
LKB Layanan Komprehensif Berkesinambungan
LP2EM Lembaga Pengkajian Dan Pemberdayaan Ekonomi Masyarakat
LSL Lelaki Berhubungan Seks dengan Lelaki
LSM Lembaga Swadaya Masyarakat
MOU Memorandum of Understanding
MPI Mitra Pembangunan Internasional
Musrenbang Musyawaran Perencanaan Pembangunan
Napza Narkoba, Psikotropika, dan Zat Adiktif
ODHA Orang Dengan HIV dan AIDS
OMS Organisasi Masyarakat Sipil
OBM Organisasi Berbasis Masyarakat
Ormas Organisasi Kemasyarakatan
Otsus Otonomi Khusus
PAD Pendapatan Asli Daerah
PDP/CST Perawatan, Dukungan dan Pengobatan/Care, Support and Treatment
Pemda Pemerintah Daerah
Penasun Pengguna Napza Suntik
Pergub Peraturan Gubernur
Perda Peraturan Daerah
Permendagri Peraturan Kementrian Dalam Negeri
Perwal Peraturan Walikota
PITC Provider-Initiated Testing and Counselling
PKM Pusat Kesehatan Masyarakat

xviii • PKMK FK UGM


PKMK Pusat Kebijakan dan Manajemen Kesehatan
PKR Pusat Kesehatan Reproduksi
PMTS Pencegahan HIV Melalui Transmisi Seksual
Pokdisus Kelompok Studi Khusus
Pokja Kelompok Kerja
Polrestabes Kepolisian Resor Kota Besar
Posyansus Pos Pelayanan Khusus
PPH/ARC Pusat Penelitian HIV dan AIDS/HIV and AIDS Research Center
PPIA Pencegahan Penularan dari Ibu ke Anak
PTRM Program Terapi Rumatan Metadon
Puskesmas Pusat Kesehatan Masyarakat
Renstra Rencana Strategis
R&R Recording & Reporting
RI Republik Indonesia
Risti Risiko Tinggi
Rutan Rumah Tahanan
RS Rumah Sakit
RSUD Rumah Sakit Umum Daerah
RPJM Rencana Pembangunan Jangka Menengah
RPJMD Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah
SCP Survei Cepat Perilaku
SDM Sumber Daya Manusia
SK Surat Keputusan
SKN Sistem Kesehatan Nasional
SKPD Satuan Kerja Pemda
SIHA Sistem Informasi HIV/AIDS
SINU Sistem Informasi Nahdlatul Ulama
SIPKBI Sistem Informasi Perkumpulan Keluarga Berencana Indonesia
SIKNAS/DA Sistem Informasi Kesehatan Nasional/Daerah
SOP Standard Operation & Procedure
SRAN Strategi dan Rencana Aksi Nasional
STBP/IBBS Surveilans Terpadu Biologis dan Perilaku/Integrated Biological and
Behavior Survey
SUFA Strategic Use of ARV
SUM Scaling Up For Most-At-Risk Populations
SSR Sub Sub Recipient
TB Tuberkulosis

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • xix
TRM/MMT Terapi Rumatan Metadon/Metadhone Maintenance Treatment
Tupoksi Tugas Pokok dan Fungsi
WM Wawancara Mendalam
WPA Warga Peduli AIDS
WPS Wanita Pekerja Seks
WPSL Wanita Pekerja Seks Langsung
WPSTL Wanita Pekerja Seks Tidak Langsung
WHO World Health Organization
Unair Universitas Airlangga
UGM Universitas Gadjah Mada
UNAIDS Joint United Nations Programme on HIV/AIDS
UNFPA United Nations Population Fund
UNICEF United Nations Children’s Fund
Uncen Universitas Cendrawasih
Unhas Universitas Hasanuddin
Unika Universitas Katolik Atmajaya
USU Universitas Sumatera Utara
UU Undang Undang
Unud Universitas Udayana
Unipa Universitas Papua
USAID United States Agency for International Development

xx • PKMK FK UGM
Ringkasan Eksekutif

Upaya penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia sangat dipengaruhi oleh


inisiatif kesehatan global. Seiring dengan semakin menurunnya dukungan inisiatif
global, upaya mengintegrasikan program HIV dan AIDS ke dalam kerangka sistem
kesehatan nasional menjadi satu tantangan sekaligus harapan untuk mencapai
efek­tivitas dan keberlanjutan program. Integrasi sebagai sebuah konsep diyakini
menawarkan potensi terjadinya sinkronisasi sistem kesehatan yang terpadu untuk
meningkatkan efisiensi sumber daya dan pembiayaan sehingga bisa meningkatkan
efektivitas dan keberlanjutan program.
Penelitian ini bertujuan untuk memetakan tingkat integrasi program penang­
gulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di Indonesia serta untuk meng­
hasilkan rekomendasi perbaikan sistem dan kinerja penanggulangan HIV dan AIDS
dalam jangka menengah. Metode yang digunakan dalam penelitian ini adalah analisis
kualitatif dengan basis temuan Tim Peneliti Universitas di sebelas kabupaten/kota di
Indonesia. Metode ini mengacu pada pendekatan yang dikembangkan oleh Atun et
al. (2010) yang melakukan analisis sistematis berbasis hasil penelitian lainnya untuk
menarik kesimpulan.
Hasil analisis penelitian ini menemukan bahwa integrasi upaya penanggulangan
HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan masih lemah. Secara umum, fungsi
regulasi dan formulasi kebijakan mengindikasikan adanya integrasi, tetapi terdapat
kelemahan pada fungsi akuntabilitas dan daya tanggap karena daerah tidak memiliki
mekanisme pertanggungjawaban yang strategis dengan melibatkan masyarakat secara
bermakna dalam proses perencanaan, implementasi, dan evaluasi program. Temuan
ini mempertegas bahwa permasalahan yang dihadapi bukan pada kemampuan
menyusun kebijakan, tetapi pada kapasitas dalam mengimplementasikannya. Oleh

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • xxi
karena itu, hambatan-hambatan dalam penerapan kebijakan membutuhkan strategi
untuk meminimalkan faktor-faktor penghambat dan mendorong daya ungkit daerah
dalam mengembangkan program penanggulangan HIV dan AIDS.
Fungsi penyediaan layanan (service delivery) paling potensial untuk diintegrasikan
dan cenderung sudah mencerminkan penyediaan layanan terpadu (continuum
of care) mulai dari intervensi pencegahan; perawatan, dukungan dan pengobatan
(PDP); dan mitigasi dampak (MD). Ini terjadi karena kesiapan mekanisme penyedia
layananan di layanan umum. Ia bisa mengadopsi layanan HIV dan AIDS mulai dari
infrastruktur, sumber daya, dan standar layanan yang sudah berjalan. Sedangkan
fungsi-fungsi lain seperti pembiayaan, sumber daya kesehatan, informasi strategis,
dan partisipasi masyarakat yang sangat bervariasi belum teringrasi.
Tingginya variasi pada fungsi-fungsi sistem kesehatan yang belum terintegrasi
tersebut dipengaruhi oleh banyak faktor dari berbagai aspek. Dari aspek politik,
misalnya, tingkat komitmen politik daerah terhadap penanggulangan HIV dan AIDS
masih rendah sehingga tidak menjadikannya prioritas pembangungan kesehatan di
daerah. Indikatornya, pemda cenderung enggan untuk mengalokasikan pembiayaan
yang memadai bagi program penanggulangan HIV dan AIDS. Pembiayaan yang
minimal ini juga dipengaruhi oleh konteks ekonomi di mana pemda masih bergantung
pada dukungan donor (mitra pembangunan internasional/MPI) dan belum mampu
mengoptimalkan potensi sektor swasta untuk berpartisipasi dalam penanggulangan
HIV dan AIDS. Sementara dari aspek hukum, masih berlaku regulasi-regulasi
yang menghambat akses atas layanan. Kapasitas daerah juga masih lemah dalam
menentukan status epidemi daerah, sehingga upaya penanggulangan HIV dan AIDS
masih mengandalkan program dan pembiayaan dari pusat.
Integrasi program penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan
ditentukan juga oleh produktivitas interaksi antar-pemangku kepentingan kunci
yang memiliki kekuasaan dan kepentingan. Penelitian ini menemukan bahwa
pemangku kepentingan dengan kekuasaan tinggi memiliki kepentingan rendah dalam
upaya penenggulangan HIV dan AIDS. Dengan situasi seperti ini, tantangannya
ialah meningkatkan sensitivitas pemangku kepentingan kunci yang memiliki posi­
si strategis dan kekuasaan besar seperti kepala daerah, DPRD, dan Bappeda agar
memiliki pemahaman dan kapasitas yang memadai dalam menyusun dan menerap­
kan berbagai kebijakan strategis mengenai HIV dan AIDS. Dengan begitu, maka
rasa tanggung jawab (akuntabilitas) dan kepemilikan mereka terhadap program
terkait HIV dan AIDS juga terpenuhi. Interaksi aktif dan produktif di antara para
pemangku kepentingan kunci dapat menciptakan lingkungan yang kondusif (enabling
environment) untuk mengoptimalkan intervensi program pencegahan, PDP, dan MD

xxii • PKMK FK UGM


yang di sebagaian besar daerah menghadapi problem stigma dan diskriminasi dari
aspek sosial, kultural, dan politik.
Interelasi antara tingkat integrasi, interaksi antar-pemangku kepentingan kun­
ci, dan faktor-faktor yang memengaruhi integrasi belum mengindikasikan adanya
pengaruh terhadap efektivitas program penanggulangan HIV dan AIDS. Di atas
semua itu, kuat atau lemahnya sistem kesehatan di tingkat daerah itu sendiri juga
turut memengaruhi integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem
kesehatan. Secara umum maka, temuan penelitian tentang integrasi penanggulangan
HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan ini belum bisa dijadikan dasar pengukuran
ting­kat efektivitas program penanggulangan HIV dan AIDS secara keseluruhan.
Berdasarkan kondisi-kondisi tersebut, penelitian ini merekomendasikan bahwa
integrasi sebagai sebuah tujuan ideal untuk menjamin efektivitas dan keberlanjutan
program HIV dan AIDS bisa diwujudkan jika secara bersamaan juga diikuti upaya
untuk memperkuat sistem kesehatan itu sendiri dengan: 1) Adanya sinergi pemangku
kepentingan strategis (Bappeda/Bappeko, Bupati/Walikota, DPRD, dan SKPD)
dalam menyikapi isu-isu HIV dan AIDS sebagai isu kesehatan daerah; 2) Penguatan
fungsi regulasi melalui pengembangan kebijakan operasional di tingkat kabupaten/
kota terkait dengan peraturan daerah dan peraturan pusat; 3) Adanya kewenangan
daerah yang lebih besar untuk mengelola data program dan data epidemiologis
sebagai dasar untuk mengembangkan kewenangan administratif (perencanaan dan
penganggaran) dalam memperkuat penyediaan layanan pencegahan, PDP, dan MD
di daerah; 4) Adanya kesediaan pusat (pemerintah dan MPI) untuk menyerahkan
sebagian besar kewenangan administratif dalam penanggulangan HIV dan AIDS
sesuai dengan kapasitas daerah; 5) Adanya komitmen pemda untuk mengambil
peran lebih besar dalam pencegahan melalui pendanaan kepada sektor komunitas
yang selama ini didanai oleh MPI; 6) Adanya replikasi dari keberhasilan-keberhasilan
dalam kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS di tingkat daerah dan nasional;
7) Dukungan teknis dan finansial pemerintah pusat dan MPI bagi daerah perlu
diarahkan secara langsung dalam penyusunan roadmap integrasi penanggulangan
HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di tingkat implementasi secara bersama;
8) Pelibatan yang lebih besar dari perguruan tinggi di daerah untuk menyediakan
bukti (evidences) sebagai basis informasi pengembangan kebijakan daerah.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • xxiii
xxiv • PKMK FK UGM
PENDAHULUAN I

A. Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS


Pada tahun-tahun awal sejak dikonfirmasinya kasus AIDS pada hampir tiga
dekade lalu (1987), upaya penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia masih
ter­­batas dan berfokus pada sektor kesehatan. Saat itu peningkatan jumlah infeksi
terbilang masih lambat. Peningkatan tajam mulai mengemuka pada pertengahan
1990-an. Pada saat yang sama, mulai terbentuk konsensus di tingkat global bahwa
HIV dan AIDS merupakan suatu masalah pembangunan yang mendesak dan
mem­butuhkan perhatian serius dari pemerintah. Para donor internasional pun
mulai menginvestasikan bantuan dalam jumlah yang signifikan untuk mendukung
upaya responsif terhadap epidemi HIV dan AIDS. Sementara berbagai tekanan
ter­hadap pemerintah semakin mengemuka di berbagai negara untuk mendorong
terselenggaranya respons terhadap epidemi HIV dan AIDS yang tidak terbatas pada
sektor kesehatan saja tetapi juga perlunya melibatkan kerjasama antar-berbagai
sektor, termasuk dengan lembaga non-pemerintahan (KPAN, 2014).
Pemerintah Indonesia merespons perkembangan situasi dan tekanan-tekanan
tersebut dengan mengeluarkan Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 36/1994 untuk
membentuk Komisi Penanggulangan AIDS Nasional (KPAN) sebagai badan lintas-
sektor yang bertanggung jawab untuk mengoordinasikan upaya penanggulangan
HIV dan AIDS di Indonesia. Tidak lama setelah KPAN dibentuk, Menteri Koor­
dinator Bidang Kesejahteraan Rakyat (Menkokesra) mengeluarkan keputusan ten­
tang Strategi Nasional (Stranas) Penanggulangan AIDS di Indonesia pertama

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan •1


yang mencakup periode lima tahun (1995–2000). Namun, perencanaan ini tidak
didu­kung dengan sumber daya dalam bentuk alokasi pendanaan dari pemerintah.
Sebagai gantinya, insiatif kesehatan global dari berbagai lembaga donor internasional
(USAID, AusAID, World Bank, dan lembaga multilateral seperti beberapa badan
PBB) menyumbangkan hampir US$ 60 juta selama periode Stranas pertama ini.
Sedangkan anggaran pemerintah Indonesia sendiri saat itu hanya sekitar US$ 20
juta (KPAN, 2014). Pola seperti ini kemudian berimplikasi pada ketergantungan
pemerintah Indonesia terhadap bantuan donor internasional.
Penerapan sistem pemerintahan desentralisasi atau otonomi daerah pada awal
2000-an menjadi momentum penting yang memengaruhi respons terhadap HIV
dan AIDS. Pemindahan sebagian otoritas dari pusat ke daerah turut memperumit
relasi otoritatif baik perencanaan maupun pendanaan dalam membangun respons
terhadap epidemi HIV dan AIDS. Pada saat yang sama, dalam periode ini semakin
banyak sumber pendanaan dari berbagai donor internasional. Sejak 2003, Global
Fund (GF) menjadi salah satu pemain penting dalam upaya pengendalian HIV dan
AIDS di Indonesia dengan memberikan dukungan pendanaan dan program di lima
provinsi (GF Round 1) dan berlanjut menjadi 19 provinsi antara 2005 dan 2010 (GF
Round 4). Melalui kesepakatan bilateral, dalam periode ini pemerintah Amerika dan
Australia juga memberikan dukungan pendanaan dalam jumlah yang signifikan yaitu
masing-masing mencapai total sekitar US$ 10 juta (KPAN, 2011).
Secara programatik, kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia
diarahkan untuk mewujudkan akses universal, di mana pelayanan kesehatan baik
promotif, preventif, kuratif, dan rehabilitatif terkait dengan HIV dan AIDS minimal
bisa dimanfaatkan oleh 80% dari populasi terdampak. Upaya promosi dan pencegahan
(PP) diarahkan untuk mengubah perilaku berisiko dari kelompok populasi kunci,
yaitu dengan meningkatkan penggunaan jarum suntik steril, penggunaan kondom,
pemeriksaan Infeksi Menular Seksual (IMS), serta konseling dan tes HIV melalui
serangkaian kegiatan komunikasi, informasi, dan edukasi (KPAN, 2011). Sementara
itu, upaya PDP diarahkan untuk menghilangkan berbagai hambatan orang dengan
HIV/AIDS (ODHA) dalam mengakses layanan kesehatan, termasuk mengeliminasi
stigma dan diskriminasi. Hasil akhir yang diharapkan dari berbagai kebijakan ini
ialah prevalensi HIV dan AIDS bisa ditekan hingga kurang dari 0,5% pada tahun
2015 (KPAN, 2011).
Untuk mencapai target-target tersebut, KPAN melalui Strategi dan Rencana
Aksi Nasional (SRAN) Penanggulangan AIDS 2010–2015 menetapkan 137 kabu­
paten/kota di 33 provinsi sebagai wilayah prioritas program dan diharapkan 80%
populasi kunci yang berada di berbagai wilayah tersebut dapat dijangkau serta

2 • PKMK FK UGM
mengakses layanan HIV dan AIDS yang tersedia. Berbagai intervensi tersebut juga
didukung oleh berbagai kebijakan dalam penguatan koordinasi dalam perencanaan,
penerapan, serta pengawasan dan evaluasi (monitoring and evaluation); pelibatan
masya­rakat sipil; memastikan komitmen dan dukungan pendanaan dari pemerintah
pusat, pemda, dan lembaga mitra internasional; serta penguatan kelembagaan KPA
di daerah.
Kajian eksternal WHO pada tahun 2012 menilai bahwa pengembangan
kebijakan dan program selama ini telah memberikan kemajuan dan perluasan inter­
vensi yang signifikan tetapi belum merata secara kewilayahan dan jenis intervensinya
(WHO, 2012). Kebijakan dan program penanggulangan HIV dan AIDS saat ini dan
di masa depan tetap menghadapai tantangan yang besar untuk menurunkan tingkat
penularan sekaligus meningkatkan kualitas hidup ODHA. Selain menuntut upaya
lebih efektif untuk mencegah penularan HIV dan AIDS baik pada populasi kunci
maupun pada populasi yang berisiko rendah, penanggulangan HIV dan AIDS ke
depan juga menghadapi tantangan untuk menyediakan perawatan bagi ODHA
dalam jangka panjang mengingat efektivitas pengobatan Antiretroviral (ARV) da­lam
mene­kan angka kematian ODHA. Dua tantangan yang berkelanjutan ini membu­
tuhkan upaya yang berkesinambungan dan terpadu pada tingkat hulu dan hilir dalam
penanggulangan HIV dan AIDS. Pada tingkat hulu, diperlukan integrasi kebijakan
dan program penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan. Sementara
di tingkat hilir, perlu pengembangan model penyediaan layanan kesehatan dan sistem
operasional yang melibatkan multisektor dan multiprogram untuk memastikan
layanan berkualitas tinggi sejalan dengan rentang perawatan (continuum of care)
penang­gulangan HIV dan AIDS.

B. Sistem Kesehatan dan Penanggulangan HIV dan AIDS


Peran inisiatif kesehatan global di Indonesia sejak awal permasalahan AIDS di
Indonesia telah meningkatkan pendanaan program sehingga mampu meningkatkan
cakupan layanan HIV dan AIDS. Meskipun pembiayaan dari inisiatif global ini
cenderung menurun dari tahun ke tahun, saat ini pembiayaan untuk penanggulangan
HIV dan AIDS, khususnya untuk pencegahan, masih tetap bergantung pada hibah
bilateral maupun multilateral. Penganggaran dari dana pemerintah masih berkisar 40%
dari total pembiayaan (Nadjib, 2013). Peran bantuan lembaga donor yang sedemikian
besar di negara-negara berkembang telah memunculkan berbagai konsekuensi baik
positif maupun negatif terhadap sistem kesehatan (Atun et al., 2010a; b; Conseil et
al., 2013; Desai et al., 2010; Dongbao et al., 2008; Kawonga et al., 2012; Shakarishvili
et al., 2010). Sistem kesehatan yang dimaksud adalah berbagai pihak baik individu,

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan •3


organisasi, atau sumber daya yang dikelola secara bersama berdasarkan serangkaian
kebijakan dengan tujuan untuk melindungi dampak atas gangguan kesehatan sesuai
dengan harapan masyarakat (WHO, 2000).
Beberapa konsekuensi negatif yang telah teridentifikasi oleh penelitian-pene­
litian terdahulu tersebut antara lain: 1) Berkembangnya sistem ganda, yaitu sistem
penanggulangan HIV dan AIDS dan sistem kesehatan pada umumnya; 2) Lemahnya
insentif dari sistem kesehatan untuk mendukung upaya penanggulangan HIV dan
AIDS; 3) Terbatasnya integrasi layanan HIV dan AIDS dengan layanan kesehatan
yang lain; 4) Pengembangan sistem perencanaan, koordinasi, dan pengawasan
yang terpisah dari upaya kesehatan lain; (5) Kekhawatiran bahwa situasi ini dapat
memper­buruk sistem kesehatan karena akan menggerus sumber daya yang tersedia
untuk penanggulangan HIV dan AIDS.
Adanya pengelolaan program HIV dan AIDS di luar sistem atau paralel dengan
sistem kesehatan tersebut telah mendorong inisiatif untuk mengintegrasikan program
penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan sebagai salah satu upaya
untuk memperkuat sistem kesehatan yang ada sekaligus memastikan keberlanjutan
program tersebut di masa depan seiring dengan menurunnya dukungan dana dan
teknis dari inisiatif kesehatan global (Atun et al., 2010; Coker et al., 2010; Kawonga,
2012). Integrasi secara umum merupakan kerangka organisasional dan mana­jerial
untuk mengadopsi dan melakukan asimilasi upaya penanggulangan HIV dan AIDS
ke dalam fungsi-fungsi pokok sistem kesehatan. Bentuk integrasi pada tingkat
penyediaan layanan misalnya tampak pada penggabungan layanan khusus HIV dan
AIDS ke dalam layanan kesehatan umum, penyatuan sistem pembiayaan penang­
gulangannya ke dalam pembiayaan kesehatan umum, dsb.
Sebuah kajian tentang integrasi program HIV/AIDS dan Tuberculosis (TB) di
Indonesia menunjukkan bahwa kedua program tersebut cenderung belum terintegrasi
dengan fungsi sistem kesehatan secara umum. Tata kelola; sistem pengawasan dan
evaluasi; perencanaan; pembiayaan; serta penyediaan layanan dalam kedua program
tersebut dikembangkan berbeda dari sistem yang selama ini dipakai dalam pengendalian
penyakit menular umumnya (Desai et al., 2010; Coker et al., 2010). Sementara itu,
sebuah kajian dokumen tentang kebijakan dan program penanggulangan HIV dan
AIDS di Indonesia tahun 1987–2013 yang dilakukan oleh Pusat Kebijakan dan
Manajemen Kesehatan (PKMK), Fakultas Kedokteran, Universitas Gadjah Mada
me­nunjukkan bahwa pengelolaan program HIV dan AIDS di Indonesia cende­
rung terpisah dari sistem kesehatan yang ada. Beberapa kecenderungan ini bisa
dili­hat dari situasi-situasi sebagai berikut: (1) Upaya penanggulangan HIV dan
AIDS merupakan kebijakan bersifat vertikal yang diinisiasi dan dikembangkan

4 • PKMK FK UGM
oleh pemerintah pusat dengan dukungan penuh dari lembaga kesehatan global; (2)
Dalam era desentralisasi ini, pemda belum memiliki komitmen politik dan peran
yang signifikan dalam pengembangan kebijakan dan program penanggulangann HIV
dan AIDS baik pencegahan, PDP, maupun MD; (3) Pemerintah pusat dan lembaga
MPI cenderung menempatkan pemda sebagai pelaksana program sehingga daerah
tidak memiliki kapasitas yang memadai untuk perencanaan, penganggaran, dan tata
kelola program; dan (4) Program penanggulangan HIV dan AIDS mengembangkan
struktur dan sistem pengelolaan yang berbeda dari pengendalian penyakit menular
pada umumnya.
Integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan dengan
memaksimalkan sumber daya dan infrastruktur yang tersedia tidak mudah dilaksana­
kan karena melibatkan banyak pemain dengan masing-masing kepentingan prag­ma­
tis­nya, kelembagaan, dan kebijakan (Dudley dan Garner, 2011; Atun et al., 2010).
Upaya untuk mengintegrasikan pendekatan integratif dan vertikal menjadi berisiko
karena hasil-hasil yang telah dicapai melalui pendekatan vertikal mungkin bisa
kurang tampak atau bahkan hilang karena berbagai inovasi yang telah dihasilkan
tidak bisa diakomodasi dalam sistem kesehatan. Sistem kesehatan yang belum kuat
juga berisiko pada adanya keengganan mengadopsi inovasi (Godwin dan Dickinson,
2012).
Meskipun demikian, sejauh ini belum ada kesimpulan yang jelas tentang penga­
ruh integrasi intervensi khusus ke dalam sistem kesehatan terhadap status kesehatan
masyarakat karena masih terbatasnya studi tentang isu ini sekaligus belum tersedianya
metodologi yang dinilai memadai (Kawonga, 2012; Coker et al., 2010). Oleh karena
itu, isu yang lebih mendasar bukan pada memilih bahwa integrasi lebih baik daripada
pendekatan vertikal, tetapi seberapa jauh kombinasi atau komposisi antara kedua
komponen pendekatan tersebut bisa memberikan dampak yang lebih baik bagi upaya
untuk meningkatkan status kesehatan dengan mempertimbangkan kompleksitas
pe­nye­diaan layanan kesehatan dan berdasarkan perencanaan, koordinasi, dan ma­
na­jemen yang efektif (Dudley dan Garner, 2011; Atun et al., 2010). Mengetahui
komposisi dan kombinasi komponen dari dua pendekatan ini merupakan tantangan
terbesar dan memerlukan penilaian yang sangat hati-hati.
Dengan demikian, permasalahan kebijakan yang perlu diperhatikan dalam
melihat keterkaitan antara upaya penanggulangan HIV dan AIDS dan sistem kese­
hat­an di Indonesia antara lain: (1) Sejauh mana kebijakan dan program penang­
gulangan HIV dan AIDS di Indonesia terintegrasi dengan sistem kesehatan yang
berlaku? (2) Dalam komposisi dan bentuk bagaimana pendekatan vertikal dan
pendekatan terintegrasi bisa dikombinasikan agar mampu meningkatkan efektivitas

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan •5


dan keberlanjutannya dengan memperhatikan fungsi-fungsi sistem kesehatan, karak­
teristik para aktor yang terlibat di dalam sistem kesehatan dan penanggulangan HIV/
AIDS, serta konteks eksternal di mana interaksi tersebut terjadi baik dari aspek
politik, ekonomi, dan sosial budaya. Untuk bisa menjawab dua isu kebijakan di atas,
maka PKMK FK UGM, dengan bantuan pemerintah Australia melalui Department of
Foreign Affairs and Trade (DFAT) bekerjasama dengan sembilan universitas di delapan
provinsi di Indonesia, melakukan penelitian tentang Integrasi Upaya Penanggulangan
HIV dan AIDS Ke Dalam Sistem Kesehatan. Penelitian ini dimaksudkan untuk
memetakan berbagai kekuat­an dan kelemahan sistem kesehatan di Indonesia dalam
mendukung atau merespons permasalahan HIV dan AIDS sehingga diharapkan
bisa mengidentifikasi berbagai potensi dan peluang untuk mengintegrasikan upaya
penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan.

C. Pertanyaan dan Tujuan Penelitian

a. Pertanyaan Penelitian
Berdasarkan uraian di atas, penelitian ini ingin menjawab pertanyaan: Seberapa
jauh integrasi upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di
Indonesia?
Pertanyaan penelitian tersebut diturunkan ke dalam beberapa pertanyaan khu­
sus sebagai berikut:
1. Bagaimana konteks, proses, dan substansi kebijakan dan program penanggulangan
HIV dan AIDS pada tingkat pusat dalam sistem kesehatan yang berlaku?
2. Seberapa jauh sinergi fungsi dan peran KPA, Dinas Kesehatan (Dinkes), lintas-
sektoral, dan LSM dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS di tingkat pusat
dan daerah?
3. Seberapa jauh konsistensi antara regulasi tentang HIV dan AIDS di tingkat pusat
dan daerah?
4. Seberapa besar proporsi, kesesuaian, distribusi, dan keberlanjutan pendanaan
(donor asing, Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional/Daerah [APBN/D]
dan dana masyarakat) terhadap penanggulangan HIV dan AIDS di tingkat pusat
dan daerah?
5. Bagaimana hubungan kerja, ketenagaan, dan pengembangan kapasitas sumber
daya manusia (SDM) khusus sektor HIV dan AIDS non-pemerintah dengan
SDM kesehatan di tingkat pusat dan daerah?

6 • PKMK FK UGM
6. Seberapa jauh integrasi sistem pelaporan HIV dan AIDS dalam sistem informasi
strategis di tingkat daerah dan pusat serta pemanfatan bukti-bukti (evidences)
untuk pengembangan dan pelaksanaan kebijakan dan program?
7. Bagaimana pengadaan, rantai distribusi, dan portabilitas material pencegahan,
diag­nostik, dan terapi di tingkat daerah dan pusat dalam konteks kebijakan
jaminan kesehatan nasional (JKN)?
8. Seberapa jauh partisipasi aktif masyarakat terdampak dalam penanggulangan
HIV dan AIDS?
9. Bagaimana keterkaitan antara keberadaan universitas dengan kebutuhan pe­
nang­gulangan HIV dan AIDS di tingkat daerah dan pusat dalam penyediaan
sum­ber pengetahuan dan SDM?

b. Tujuan Penelitian
Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis integrasi kebijakan penanggulangan
HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di Indonesia sehingga dapat dikembangkan
rekomendasi perbaikan kinerja penanggulangan HIV dan AIDS dalam jangka mene­
ngah. Secara khusus tujuan tersebut dijabarkan sebagai berikut:
1. Menganalisis konteks, proses, serta substansi kebijakan dan program penang­
gulangan HIV dan AIDS pada tingkat pusat dan daerah dalam kerangka sistem
kesehatan yang berlaku;
2. Mengidentifikasi dan mengukur sinergi fungsi dan peran KPA, Dinkes, lintas-
sektoral, dan LSM dalam penanggulangan HIV dan AIDS di tingkat pusat dan
daerah;
3. Mengukur konsistensi antara regulasi HIV dan AIDS di tingkat pusat dan daerah;
4. Mengukur proporsi, kesesuaian, distribusi, dan keberlanjutan pendanaan yang
ada (Donor asing, APBN/D dan dana masyarakat) terhadap penanggulangan
HIV dan AIDS di tingkat pusat dan daerah;
5. Mengidentifikasi hubungan kerja, ketenagaan, dan pengembangan kapasitas
SDM khusus sektor HIV dan AIDS non-pemerintah dengan SDM kesehatan di
tingkat pusat dan daerah;
6. Mengukur integrasi sistem pelaporan HIV dan AIDS dalam sistem informasi
strategis di tingkat daerah dan pusat serta pemanfatan fakta-fakta/bukti-bukti
(evidences) untuk pengembangan dan pelaksanaan kebijakan dan program;
7. Mengukur pengadaan, rantai distribusi, dan portabilitas material pencegahan,
diagnostik dan terapi di tingkat daerah dan pusat dalam konteks kebijakan JKN;
8. Mengukur partisipasi aktif masyarakat terdampak dalam penanggulangan HIV
dan AIDS;

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan •7


9. Mengukur keterkaitan antara universitas dengan kebutuhan penanggulangan
HIV dan AIDS di tingkat daerah dan pusat dalam penyediaan sumber penge­
tahuan dan SDM.

D. Kerangka Konseptual
Penelitian ini berupaya untuk mengukur seberapa jauh integrasi upaya penang­
gulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan. Untuk itu penelitian ini
memodifikasi kerangka analisis yang dikembangkan oleh Atun et al., (2010a) dan
Coker (2010) untuk mengukur integrasi sebuah intervensi yang dikembangkan
untuk merespons permasalahan kesehatan tertentu ke dalam sistem kesehatan seba­
gai model konseptual yang akan digunakan untuk mengarahkan pengumpulan dan
analisis data (lihat Gambar 1).
Sejalan dengan Atun et al. (2010), integrasi dalam model konseptual ini
dide­­fini­sikan sebagai tingkat adopsi dan asimilasi intervensi kesehatan khusus
ke dalam berbagai fungsi pokok sistem kesehatan. Konsep adopsi atau asimilisasi
digu­nakan sebagai indikator tingkat integrasi yang didasarkan pada asumsi bahwa
sebuah intervensi kesehatan spesifik (termasuk penanggulangan HIV dan AIDS)
merupakan sebuah inovasi dalam upaya kesehatan yang berupa perspektif, praktik,
atau pengaturan kelembagaan yang dinilai berbeda dengan upaya kesehatan yang
lain. Dilihat dari sisi sistem kesehatan, integrasi menunjukkan seberapa jauh berba­
gai fungsi pokok sistem kesehatan didayagunakan secara bersama-sama untuk
mendu­kung inovasi dalam penyelesaian permasalahan kesehatan tertentu dengan
cara membangun komitmen antaraktor dalam sektor kesehatan serta memanfaatkan
tekno­logi dan sumber daya yang tersedia (WHO, 2007). Dalam konteks Indonesia,
berbagai fungsi pokok sistem kesehatan tersebut mencakup manajemen dan regulasi
kesehatan; pembiayaan; SDM; informasi strategis; penyediaan layanan; dan pember­
dayaan masyarakat sebagaimana ditentukan Perpres Nomor 72/2012 tentang Sistem
Kesehatan Nasional.
Sebagaimana digambarkan dalam kerangka konseptual, seberapa jauh integrasi
upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan dipengaruhi oleh:
(1) Karakteristik permasalahan HIV/AIDS serta kebijakan dan program penang­
gulangannya dalam upaya pencegahan, PDP, dan MD; (2) Interaksi berbagai aktor
yang berkepentingan di dalam sistem kesehatan di dalam upaya penanggulangan
HIV dan AIDS; (3) Pelaksanaan fungsi-fungsi pokok dalam sistem kesehatan; dan
(4) Konteks politik, ekonomi, hukum, dan regulasi tentang permasalahan kesehatan
di mana penanggulangan HIV dan AIDS dilaksanakan. Dengan demikian, penelitian
ini berfokus pada eksplorasi pelaksanaan fungsi-fungsi pokok sistem kesehatan di

8 • PKMK FK UGM
dalam penanggulangan HIV dan AIDS yang berupa manajemen dan regulasi,
pembia­yaan, pengelolaan SDM, penyediaan kebutuhan farmasi dan alat kesehatan,
pengelo­laan informasi strategis, mobilisasi partisipasi masyarakat, dan interaksi
antarfungsi tersebut.

Gambar 1 Kerangka Konseptual

Berpijak dari pemahaman tersebut, interaksi dinamis dari keempat komponen


tersebut akan menentukan tingkat integrasi dalam penyediaan layanan kesehatan
(pencegahan, PDP, dan MD) yang terkait dengan perjalanan penyakit. Oleh karena
itu, seberapa jauh integrasi tersebut berkontribusi pada efektivitas program akan
diukur dari kinerja penyediaan layanan penanggulangan HIV dan AIDS, yaitu:
(1) Apakah layanan-layanan mampu dimanfaatkan oleh masyarakat (cakupan/
coverage); (2) Apakah masyarakat bisa dengan mudah mengakses layanan-layanan
yang disediakan (aksesibilitas); (3) Apakah layanan yang disediakan oleh program
penanggulangan HIV dan AIDS mampu berkontribusi pada pengurangan perilaku
berisiko tertular HIV/AIDS sekaligus meningkatkan kepatuhan ODHA dalam
mengikuti terapi (on treatment).

E. Metode Penelitian
Penelitian ini bersifat multi-center di mana penelitian dilakukan di beberapa
tempat oleh tim yang berbeda tetapi menggunakan metodologi dan waktu penelitian
yang sama. Penelitian dilaksanakan di Provinsi Sumatera Utara, Jawa Timur, Bali,

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan •9


Sulawesi Selatan, Papua, dan Papua Barat. Di setiap provinsi kecuali di Papua
Barat, telah dipilih dua kabupaten/kota sebagai fokus penelitian. Masing-masing tim
peneliti telah menghasilkan laporan penelitian daerah tentang gambaran tingkat
integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di masing-
masing kabupaten/kota. Laporan daerah ini kemudian digunakan untuk mengem­
bangkan laporan gabungan yang bertujuan untuk menggambarkan variasi tingkat
integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di enam
provinsi, mengidentifikasi berbagai faktor yang memengaruhi tingkat integrasi, dan
mengiden­tifikasi implikasi tingkat integrasi terhadap efektivitas penanggulangan
HIV dan AIDS secara umum.

a. Desain dan Prosedur Penelitian


Penelitian ini bersifat deskriptif dan menggunakan metode kualitatif. Penelitian
ini menggunakan tahapan sebagaimana disarankan oleh Creswell (2003) yang
menca­kup tahap-tahap sebagai berikut:
1. Tahap pertama, Tim Peneliti Universitas melakukan pengumpulan data utama
(primer) dan data tambahan (sekunder). Pengumpulan data primer menggunakan
metode diskusi kelompok terarah dan wawancara mendalam (in-depth) dengan
instrumen yang terstandarisasi.
2. Tahap kedua, Tim Peneliti Universitas melakukan kategorisasi data berdasarkan
empat tema utama seperti digambarkan dalam kerangka konseptual, yaitu (a)
Konteks penanggulangan HIV dan AIDS; (b) Peran aktor penanggulangan HIV
dan AIDS dan sistem kesehatan di daerah; (c) Pelaksanaan fungsi-fungsi sistem
kesehatan dalam penanggulangan HIV dan AIDS; serta (d) Kinerja pelayanan
kesehatan dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Keempat tema utama ini
dikembangkan ke dalam subtema yang lebih rinci untuk memahami lebih data
yang telah terkumpul secara lebih mendalam.
3. Tahap ketiga, Tim Peneliti Universitas melakukan triangulasi dari matriks yang
telah dihasilkan dengan menggunakan data sekunder dan hasil wawancara
dengan informan-informan yang relevan.
4. Tahap keempat, Tim Peneliti Universitas menilai tingkat integrasi penanggulangan
HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan berdasarkan sistem scoring yang sudah
dilakukan oleh penelitian serupa sebelumnya (Conseil et al., 2010; Desai et al.,
2010).
5. Tahap kelima, Tim Peneliti Universitas menuliskan laporan berdasarkan analisis
dari keempat tema utama sehingga diperoleh gambaran tentang tingkat integrasi
upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di masing-
masing daerah. Tahap ini menghasilkan susunan enam laporan penelitian yang

10 • PKMK FK UGM
mewakili masing-masing tingkat integrasi di daerah penelitian.
6. Tahap keenam, keenam laporan daerah tersebut kemudian dianalisis lebih lanjut
oleh tim peneliti inti1 untuk disusun menjadi laporan gabungan. Analisis lanjutan
ini juga didukung dengan data primer dan sekunder yang telah dikumpulkan
oleh peneliti daerah guna memastikan konsistensi analisis. Laporan gabungan
bukan dimaksudkan sebagai laporan kompilasi hasil penelitian daerah, tetapi
sebagai sintesis atas temuan-temuan tentang tingkat integrasi. Selain itu, laporan
gabungan juga mencakup identifikasi faktor-faktor yang memengaruhi tingkat
integrasi penanggulangan HIV dan AIDS di tingkat daerah serta implikasinya
terhadap efektivitas program di tingkat daerah.

b. Lokasi Penelitian
Penelitian ini mencakup enam provinsi di Indonesia, yaitu Sumatera Utara,
Jawa Timur, Bali, Sulawesi Selatan, Papua, dan Papua Barat. Berdasarkan rencana
awal, Provinsi DKI Jakarta dan Nusa Tenggara Timur juga ditetapkan sebagai
lokasi penelitian, tetapi karena data yang dikumpulkan tidak dapat dibandingkan
dengan enam provinsi lainnya maka hasil penelitian di dua provinsi tersebut tidak
diikutsertakan dalam analisis untuk laporan ini. Lokasi tersebut dipilih berdasarkan
beberapa kriteria, antara lain: 1) Memiliki variasi tingkat epidemiologi HIV dan
AIDS (terkonsentrasi dan generalisata); 2) Terdapat program penanggulangan
HIV dan AIDS yang telah berjalan; dan 3) Terdapat lembaga penelitian universitas
dengan kualitas peneliti yang memadai.
Penelitian dilakukan oleh peneliti dari universitas di masing-masing lokasi
penelitian yang telah ditentukan sebelumnya. Universitas yang dimaksud berdasarkan
daerahnya yakni Universitas Sumatera Utara (USU), Universitas Airlangga
(Unair), Universitas Udayana (Unud), Universitas Hasanudin (Unhas), Universitas
Cenderawasih (Uncen), dan Universitas Papua. Di masing-masing provinsi, dua
kabupaten/kota dipilih berdasarkan daftar 137 Kabupaten/Kota prioritas menurut
KPAN (KPAN, 2010). Untuk Papua Barat hanya dipilih satu kabupaten. Secara total,
pene­litian ini dilakukan di enam provinsi dan sebelas kabupaten/kota di Indonesia.

c. Informan
Jenis informan penelitian di sebelas kabupaten/kota terpilih ialah semua pihak
yang terlibat dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Jumlah informan untuk masing-
masing daerah bervariasi sesuai dengan jenis program yang ada di daerah dan jumlah
lembaga/institusi yang terlibat dalam pelaksanaan program. Informan tersebut antara
lain:
1
Tim Peneliti Inti di sini terdiri atas peneliti PKMK FK UGM dan PPH Universitas Atma Jaya.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 11


1. Anggota KPA Daerah/Provinsi;
2. Satuan Kerja Pemerintah Daerah (SKPD) yang tugas pokok dan fungsinya
bersing­gungan dengan penanggulangan HIV dan AIDS;
3. Organisasi masyarakat sipil (OMS) seperti Kelompok Dukungan Sebaya, dan
organisasi populasi kunci lainnya; dan
4. Perwakilan populasi kunci, yakni pengguna napza suntik (penasun), wanita
pekerka seks langsung/tak langsung (WPSL/WPSTL), laki-laki berhubungan
seks dengan laki-laki (LSL), dan waria, yang telah dijangkau oleh OMS.

d. Instrumen
Sesuai dengan kerangka konseptual yang digunakan, pengumpulan data difo­
kuskan pada aspek-aspek berikut ini:
a) Konteks penanggulangan HIV dan AIDS yang mencakup topik tentang kepen­
tingan dan komitmen politik daerah, hukum dan regulasi terkait dengan pelaksa­
naan program HIV dan AIDS, situasi ekonomi dan permasalahan kesehatan
umum di daerah.
b) Peran para aktor dalam penanggulangan HIV dan AIDS dan sistem kesehatan di
daerah yang mencakup pemda, KPA di daerah, MPI, OMS, serta pemangku
kepen­tingan strategis lain dalam pelaksanaan penanggulangan HIV dan AIDS di
daerah.
c) Pelaksanaan fungsi-fungsi sistem kesehatan dalam penanggulangan HIV dan AIDS
yang mencakup pelaksanaan fungsi manajemen dan regulasi, pembiayaan, penge­
lolaan SDM, penyediaan kefarmasian dan alat kesehatan, pengelolaan infor­
masi strategis, mobilisasi partisipasi masyarakat, dan penyediaan layanan kese­
hatan. Setiap fungsi sistem kesehatan ini kemudian dikelompokkan berdasar­kan
dimensi-dimensi dari pelaksanaan fungsi sistem kesehatan. Secara keseluruhan
ketujuh fungsi sistem kesehatan tersebut mencakup 18 dimensi/subtema.
d) Kinerja pelayanan kesehatan dalam penanggulangan HIV dan AIDS yang meliputi
cakupan, aksesibilitas, kualitas, dan keberlanjutan layanan.
Instrumen tersebut dikembangkan dan diadaptasi dari instrumen penilaian
kinerja sistem kesehatan yang telah dilakukan oleh USAID tahun 2012 dalam Health
System Assessment Approach: How-To Manual2 dan SYSRA Toolkit (Mounier-Jack et
al, 2008) yang ditujukan untuk menilai tingkat integrasi intervensi spesifik ke dalam
sistem kesehatan. Instrumen ini pernah diujicobakan di beberapa negara termasuk
di Indonesia untuk melihat intervensi spesifik terkait dengan Millenium Development
Goals (MDGs) seperti Kesehatan Ibu dan Aanak (KIA), AIDS, TB dan Malaria pada

2
Diunduh dari http://www.healthsystemassessment.com/health-system-assessment-approach-a-how-to-manual/.

12 • PKMK FK UGM
tahun-tahun sebelumnya. Instrumen tersebut sudah mencakup instrumen pengum­
pulan data primer dan sekunder yang dibutuhkan dalam penelitian. Instru­men
pengumpulan data bisa dilihat pada Lampiran 1.

e. Manajemen Data
Manajemen data dalam penelitian ini dilakukan pada dua level, yaitu di level
peneliti daerah dan di level tim peneliti inti. Di level tim peneliti daerah, setiap
wawancara dan diskusi kelompok terarah direkam dan hasilnya diserahkan kepada
manajer data yang bertugas untuk mengoordinasikan penyimpanan dan distribusi
hasil rekaman kepada penulis transkripsi. Setiap rekaman disalin secara verbatim,
kemudian setiap salinan dikodekan (coding) berdasarkan kategori-kategori tema
yang relevan dengan penelitian ini. Hasil penyusunan kategori ini dimasukkan ke
dalam matriks guna memudahkan para peneliti untuk melihat variasi atas berbagai
topik yang diajukan dalam diskusi kelompok terarah dan wawancara mendalam.
Data primer ini divalidasikan melalui pertemuan validasi dengan para informan yang
terlibat dalam pengumpulan data. Peneliti daerah juga mengelola data sekunder
dengan mengelompokkannya sesuai dengan kategori. Data sekunder digunakan
untuk mengumpulkan data tambahan serta untuk melakukan validasi atas informasi
yang diperoleh dalam wawancara dan diskusi terarah.
Di level peneliti inti, data yang dikelola adalah data dari peneliti daerah yang
hasilnya berupa laporan penelitian tingkat daerah. ini. Laporan dari masing-masing
daerah digabungkan berdasarkan kategorinya, yaitu hasil analisis stakeholder serta
deskripsi di masing-masing subsistem kesehatan. Hasil gabungan deskripsi per kate­
gori ini kemudian diringkas ke dalam matriks-hasil yang dibagi berdasarkan dimensi
dari subsistem kesehatan untuk dianalisis lebih lanjut.
Pengelolaan data sekunder dilakukan oleh peneliti inti dengan tujuan untuk
memvalidasi laporan peneliti daerah. Selain itu, data sekunder juga dikumpulkan
untuk menilai kinerja program penanggulangan HIV dan AIDS, baik dari segi
cakupan, perubahan perilaku, dan kepatuhan dilihat dari jumlah ODHA on treatment.

f. Analisis Data
Sebagaimana telah dijelaskan dalam tahapan penelitian, analisis data dimulai
dengan kategorisasi berdasarkan tema-tema utama dan subtema di masing-masing
dimensi. Proses kategori dan klasifikasi data terus-menerus dilakukan selama proses
analisis berlangsung hingga diperoleh gambaran yang rinci dari tema-tema utama
yang telah ditentukan. Kredibilitas data dikendalikan melalui triangulasi informasi
dan triangulasi subjek. Secara khusus di bawah ini digambarkan tahapan analisis
stakeholder dan analisis tingkat integrasi.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 13


1. Analisis Pemangku Kepentingan (Stakeholder) dilakukan melalui tahapan berikut
ini:
a) Peneliti daerah mengidentifikasi peran dan fungsi pemangku kepentingan
dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah (unsur pemda, KPAD,
OMS, organisasi berbasis komunitas, MPI, dan tokoh masyarakat).
b) Peneliti daerah mendeskripsikan peran dan fungsi masing-masing pemangku
kepentingan berdasarkan kepentingan dan kekuasaan yang dimiliki dalam
pengembangan kebijakan dan program HIV dan AIDS di daerah tersebut.
Kepentingan dilihat dari peran yang dilakukan atau diharapkan dalam
pengem­bangan dan pelaksanaan penanggulangan HIV dan AIDS di daerah,
sementara kekuasaan dilihat dari sumber daya yang dimiliki oleh pemangku
kepentingan tersebut dalam menentukan atau memengaruhi pengembangan
kebijakan dan program HIV dan AIDS di daerah tersebut. Deskripsi ini juga
mencakup gambaran interaksi satu pemangku kepentingan dengan pemangku
kepentingan lainnya.
c) Berdasarkan deskripsi tersebut, peneliti daerah melakukan kategorisasi
pemang­ku kepentingan berdasarkan kepentingan dan kekuasaan dengan
meng­gunakan matriks sehingga bisa diketahui pemangku kepentingan mana
saja yang memiliki kekuasaan yang tinggi dan kepentingan yang tinggi,
kekua­saan yang tinggi dan kepentingan yang rendah, kekuasaan yang rendah
dan kepentingan yang tinggi, dan kekuasaan yang rendah dan kepentingan
yang rendah. Berdasarkan matriks tersebut, peneliti daerah mengidentifikasi
implikasinya terhadap penanggulangan HIV dan AIDS di daerah tersebut.
d) Berdasarkan hasil analisis pemangku kepentingan dan pemetaan posisi di
tingkat daerah, peneliti inti melakukan analisis lanjutan untuk memetakan
pemangku kepentingan yang memiliki posisi yang paling strategis di dalam
penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Penentuan pemangku kepen­
tingan yang paling strategis ini dilakukan dengan mengidentifikasi pemangku
kepentingan yang paling banyak disebut di sebelas kabupaten/kota. Demikian
posisi masing-masing pemangku kepentingan dapat diidentifikasi dalam
bentuk matriks. Hasil penilaian tentang fungsi dan peran pemangku kepen­
tingan di sebelas daerah ini disajikan dalam laporan gabungan ini.
2. Analisis Tingkat Integrasi dilakukan melalui metode yang disarankan dalam
SYSRA (Mounier-Jack et al, 2008) dan penelitian integrasi sebelumnya (Conseil
et al., 2010; Desai et al., 2010). Tahapan untuk menentukan tingkat integrasi
ialah sebagai berikut:
a) Mendiskripsikan pelaksanaan ketujuh fungsi sistem kesehatan berdasarkan

14 • PKMK FK UGM
dimensi-dimensi untuk masing-masing fungsinya. Deskripsi diharapkan bisa
memberikan gambaran bagaimana pelaksanaan masing-masing fungsi sistem
kesehatan di masing-masing kabupaten/kota secara rinci sesuai dengan tiga
jenis intervensi penanggulangan HIV dan AIDS yang mencakup PP, PDP, dan
mitigasi dampak (MD) seperti tampak dalam tabel di bawah ini:

Tabel 1. Fungsi dan Dimensi Sistem Kesehatan

Fungsi Sistem
Dimensi
Kesehatan

1. Manajemen dan 1. Regulasi


Regulasi 2. Formulasi Kebijakan
3. Akuntabilitas dan daya tanggap
2. Pembiayaan 4. Pengelolaan Sumber Pembiayaan
5. Penganggaran, proporsi, distribusi, dan penge­luaran
6. Mekanisme pembayaran layanan
3. Sumber Daya 7. Kebijakan dan sistem manajemen
Manusia 8. Pembiayaan
9. Kompetensi
4. Penyediaan 10. Regulasi penyediaan, penyimpanan,
Obat dan diagnostik dan terapi
Perlengkapan 11. Sumber daya
Medis
5. Sistem 12. Sinkronisasi sistem informasi
Informasi 13. Diseminasi dan pemafaatan
6. Pemberdayaan 14. Partisipasi masyarakat
Masyarakat 15. Akses dan pemanfaatan layanan
7. Penyediaan 16. Ketersediaan layanan
layanan 17. Koordinasi dan rujukan
18. Jaminan kualitas layanan

b) Berdasarkan deskripsi pelaksanaan fungsi-fungsi sistem kesehatan dalam


penanggulangan HIV dan AIDS, peneliti melakukan penilaian subjektif
(sub­jective scoring) guna menentukan tingkat integrasi pada masing-masing
dimensi untuk setiap jenis intervensi (PP, PDP dan MD). Sebuah panduan
penilaian telah dikembangkan untuk memberikan pedoman bagi peneliti
dalam menentukan skor masing-masing dimensi (lihat Lampiran 3). Definisi
tingkat integrasi yang digunakan ialah sebagai berikut:
i. Terintegrasi Penuh: pelaksanaan dimensi fungsi sistem kesehatan dalam
penanggulangan HIV dan AIDS di daerah tersebut mengacu atau konsis­

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 15


ten dengan pelaksanaan fungsi sistem kesehatan untuk pengen­dalian
penyakit menular pada umumnya.
ii. Terintegrasi Sebagian: pelaksanaan dimensi fungsi sistem kesehatan dalam
penanggulangan HIV dan AIDS di daerah tersebut sebagian mengacu
atau konsisten dan sebagian lainnya berbeda dengan pelaksanaan fungsi
sistem kesehatan untuk pengendalian penyakit menular di daerah terse­
but.
iii. Tidak Terintegrasi: pelaksanaan dimensi fungsi sistem kesehatan dalam
penanggulangan HIV dan AIDS di daerah tersebut berbeda sepenuhnya
dengan pelaksanaan fungsi sistem kesehatan untuk pengendalian penya­
kit menular pada umumnya.
iv. Tidak Tersedia Data (NA): Tidak ada data untuk menentukan penilaian
integrasi pelaksanaan fungsi sistem kesehatan penanggulangan HIV dan
AIDS ke dalam sistem pengendalian penyakit yang berlaku.
c) Untuk menentukan tingkat integrasi pada masing-masing fungsi sistem
kesehatan, hasil penilaian dimensi-dimensi yang relevan dengan masing-
masing fungsi sistem kesehatan untuk setiap intervensi digabungkan dan
diinter­pretasikan tingkat integrasinya berdasarkan argumentasi yang diba­
ngun oleh peneliti. Demikian pula untuk menilai gambaran integrasi setiap
dimensi untuk intervensi penanggulangan HIV dan AIDS secara keseluruhan
(PP, PDP dan MD) dilakukan dengan cara yang sama.
d) Hasil penilaian tingkat integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam
sistem kesehatan dari sebelas kabupaten/kota yang telah dihasilkan oleh
pene­liti daerah dianalisis lebih lanjut oleh peneliti inti untuk memperoleh
gam­baran tingkat integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem
kesehatan secara agregatif. Hasil penilaian agregatis ini disajikan dalam lapor­
an ini. Dengan menggunakan metode Delphi, peneliti inti menilai tingkat
integrasi untuk masing-masing dimensi fungsi sistem kesehatan terse­but
berdasarkan deskripsi dalam laporan masing-masing daerah.

g. Struktur Laporan
Laporan gabungan ini terdiri dari lima bab. Bab 1 berisi tentang latar belakang
dan metodologi penelitian yang digunakan. Bab 2 membahas berbagai konteks yang
memungkinkan atau menghambat penanggulangan HIV dan AIDS di daerah, seperti
komitmen politik pemda, situasi ekonomi, permasalahan kesehatan secara umum,
serta situasi epidemi HIV dan AIDS di daerah tersebut. Bab 3 menyajikan analisis
tentang peran dan fungsi para pemangku kepentingan lokal dalam penanggulangan

16 • PKMK FK UGM
HIV dan AIDS di daerah serta bagaimana mereka saling berinteraksi dalam menyu­
sun atau memengaruhi kebijakan dan program HIV dan AIDS di daerah tersebut.
Bab 4 menguraikan gambaran pelaksanaan fungsi-fungsi sistem kesehatan dalam
penang­gulangan HIV dan AIDS. Deskripsi di Bab 4 inilah yang kemudian menjadi
dasar untuk penilaian tingkat integrasi baik dari segi fungsi sistem kesehatan itu
sendiri, jenis intervensinya, maupun berdasarkan daerah penelitian. Penilaian ting­
kat integrasi, faktor-faktor yang memengaruhi tingkat integrasi tersebut, serta impli­
kasi tingkat integrasi terhadap efektivitas program penanggulangan HIV dan AIDS
di daerah disajikan di bagian akhir Bab 4. Laporan ini ditutup dengan Bab 5 yang
mengintisarikan temuan-temuan pokok dalam penelitian ini dan implikasinya dalam
pengembangan kebijakan dan program penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia
khususnya di tingkat daerah dalam bentuk kesimpulan dan rekomendasi.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 17


18 • PKMK FK UGM
KONTEKS II

A. Konteks Kebijakan dan Program Penanggulangan HIV dan AIDS pada


Tingkat Pusat dan Daerah
Konteks di sini dimaknai sebagai faktor eksternal yang memengaruhi jalannya
suatu program penanggulangan penyakit menular. Konteks biasanya terdiri dari
beberapa aspek kunci seperti politik, hukum dan peraturan, ekonomi maupun
masalah kesehatan (Cooker et al., 2010). Dalam penelitian ini, konteks kebijakan
meng­gam­barkan variasi proses desentralisasi di daerah penelitian, yang meliputi
faktor komitmen politik, hukum dan peraturan, ekonomi, dikaitkan dengan perma­
salahan kesehatan. Bagian ini menjelaskan bagaimana konteks, proses, dan substansi
kebijakan serta program penanggulangan HIV dan AIDS di tingkat pusat dan
daerah dalam sistem kesehatan yang berlaku dan berpengaruh terhadap integrasi
dan efektivitas program.

a. Komitmen Politik
Permasalahan HIV dan AIDS merupakan isu kompleks yang penanganannya
membutuhkan keterlibatan berbagai pihak yang bersifat multisektoral. Untuk meng­
ge­rakkan respons multisektor tersebut, diperlukan komitmen politik yang tinggi dari
para pemimpin daerah. Penelitian ini menemukan bahwa di sebagian besar daerah
penelitian, komitmen politik pemda masih lemah. Meskipun secara normatif pemda
sudah menunjukkan komitmen awalnya dengan menghasilkan kebijakan pencegahan
dan penanggulangan HIV dan AIDS di daerah melalui Peraturan Daerah (Perda),

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 19


pada kenyataannya HIV dan AIDS tetap belum menjadi prioritas daerah. Ini bisa
dilihat dari keengganan pemda untuk mengalokasikan penganggaran yang memadai
bagi penanggulangan HIV dan AIDS. Di sebagian besar daerah penelitian, pendanaan
penanggulangan HIV dan AIDS yang bersumber dari APBD melalui SKPD terkait
masih terbatas. Komitmen penganggaran masih sekedar memenuhi kewajiban dari
amanat Perda sehingga jumlah dana yang dialokasikan tidak memadai. Contohnya
bisa dilihat antara lain di Sulawesi Selatan.
“Seperti tahun 2014 ini, dari APBD kami hanya dapat 46 juta (rupiah). Kita
mau apa dengan dana yang hanya 46 juta itu?... Jadi memang masih sangat
tergantung pada Global Fund.” (DKT, Dinkes Provinsi Sulawesi Selatan,
dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014)

Sedangkan di Surabaya, komitmen pendanaan sudah diwujudkan meskipun


belum memenuhi kebutuhan yang direncanakan. Tim peneliti Unair (2014) menemu­
kan bahwa dari perencanaan anggaran penanggulangan HIV dan AIDS yang diajukan
oleh Dinkes Kota Surabaya sebesar Rp 10 miliar, hanya Rp 3 miliar yang disetujui
oleh DPRD. Pemangkasan jumlah anggaran yang signifikan ini mempertegas bahwa
daerah belum memprioritaskan program penanggulangan HIV dan AIDS.
Pada tahun 2013 jumlah dana yang diterima oleh KPA Kota Surabaya
dari APBD mengalami penurunan, sementara dana yang diberikan oleh
Global Fund relatif mengalami kenaikan dari tahun sebelumnya sebesar
Rp80.860.000 menjadi Rp84.203.000. Pada tahun yang sama, RS Bhakti
Dharma Husada memperoleh dana dari Global Fund sebesar Rp20.475.000.
(Tim Peneliti Unair, 2014)

Selain pemangkasan jumlah anggaran, pemahaman bahwa isu HIV dan AIDS
membutuhkan respons multisektor masih belum dimiliki oleh banyak pemda. Penang­
gulangan HIV dan AIDS lebih dilihat sebagai persoalan medis semata yang menjadi
tanggung jawab Dinkes dan unit-unit pelayanan kesehatan, sehingga keterlibatan
dari SKPD atau instansi pemda non-kesehatan menjadi minimal atau bahkan di
beberapa daerah absen. Indikasi ini terlihat dari dua hal, pertama ialah tidak adanya
atau minimnya alokasi APBD untuk penanggulangan HIV dan AIDS bagi SKPD
non-kesehatan, dan kedua ialah ketakaktifan SKPD dalam KPAD walaupun secara
struktur merupakan bagian dari KPAD.
Permasalahan ini semakin rumit dengan posisi KPAD yang dalam politik daerah
tidak memiliki struktur dan kewenangan yang jelas. KPAD dipimpin oleh pejabat
daerah yang memiliki kekuasaan dan pengaruh yang tinggi sehingga berpotensi untuk
mendorong respons HIV dan AIDS sebagai prioritas daerah. Namun, ditemukan
bahwa keberadaan pejabat daerah dalam struktur KPAD belum mampu mendorong

20 • PKMK FK UGM
pemda untuk berkomitmen dan menyediakan anggaran penanggulangan HIV dan
AIDS secara memadai. Dalam beberapa kasus, faktor yang lebih menentukan sejauh
mana daerah memprioritaskan masalah HIV dan AIDS ialah perhatian pribadi dari
pejabat KPAD, seperti ditemukan di Makassar.
“Regulasi-regulasi itu penting, namun yang paling penting sebenarnya adalah
membuat program HIV ini menjadi prioritas walikota atau bupati... Jadi
kemampuan kita meyakinkan mereka sangat penting. Jadi bagaimana cara
meyakinkan mereka bahwa ini sesuatu yang berbahaya atau tidak... Di
tingkat praktis, komitmen walikota itu seringkali sebenarnya lebih penting
dibanding regulasi-regulasi.” (WM, Badan Pengelola Keuangan dan Aset
Kota Makassar, dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014).

Konsekuensi dari kurangnya dukungan instansi pemda yang bersifat multisektor


yakni tanggung jawab dari KPAD dan sektor kesehatan menjadi sangat besar. Padahal,
sebagaimana dipaparkan tadi, struktur dan kewenangan KPAD dalam politik pemda
tidak jelas, sehingga membuat kemampuannya untuk mengoordinasikan dan meme­
nga­ruhi kebijakan pemda dalam penanggulangan HIV dan AIDS menjadi sangat
terbatas. Dengan konteks politik daerah seperti ini, HIV dan AIDS sulit menjadi isu
yang diprioritaskan oleh daerah.

b. Hukum dan Peraturan


Di tingkat daerah masih ditemukan berbagai peraturan yang belum mendukung
upaya penanggulangan HIV dan AIDS serta cenderung membatasi akses populasi
kunci untuk memperoleh layanan kesehatan yang dibutuhkan. Ini misalnya bisa
dilihat pada berbagai bentuk perda yang terkait dengan kesusilaan dan ketertiban
seperti anti-prostitusi, penyakit masyarakat, penutupan lokalisasi, dan kriminalisasi
pekerja seks. Keberadaan perda tersebut misalnya di Kota Surabaya (Perda Nomor
7/1999) berdampak pada hilangnya kontrol terhadap para pekerja seks yang menjadi
sasaran program Pencegahan HIV Melalui Transmisi Seksual (PMTS) yang berbasis
lokasi. Adanya kebijakan tentang kesusilaan tersebut membuat para pekerja seks
menyebar ke berbagai tempat sehingga sulit untuk dijangkau oleh petugas kesehatan.
Akibatnya, program PMTS menjadi tidak efektif. Tim peneliti Udayana mensinyalir
bahwa kebijakan penutupan lokalisasi di Surabaya mengakibatkan berpindahnya
pekerja seks dari Surabaya ke Bali. Akibatnya, pekerja seks kesulitan mengakses
layan­an kesehatan melalui JKN. Mereka bermasalah dengan kartu identitas pendu­
duk (KTP) yang berbeda dengan tempat di mana mereka bermigrasi karena untuk
mengakses JKN diperlukan kartu identitas yang sama dengan domisili.
Demikian juga Undang-Undang (UU) Otonomi Khusus (Otsus) yang di
satu sisi tujuannya melindungi masyarakat Papua melalui jaminan bagi penduduk

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 21


asli Papua agar memperoleh layanan kesehatan yang lebih baik, serta merupakan
upaya aksi afirmatif (affirmative action) untuk masyarakat Papua dalam mendapatkan
kesem­patan bekerja sebagai pegawai negeri sipil. Namun, di sisi lain, kebijakan ini
berpotensi menjadi diskriminatif karena membatasi akses penduduk non-Papua
untuk memperoleh jaminan layanan kesehatan.
Selain masalah akses, hambatan terkait hukum lainnya muncul karena tidak
adanya sanksi terhadap pengabaian kewajiban yang dilakukan oleh SKPD sebagai
penanggung jawab upaya penanggulangan HIV dan AIDS. Di banyak daerah,
perda tentang penanggulangan HIV dan AIDS hanya mengatur pemberian sanksi
kepada petugas kesehatan, penyedia fasilitas kesehatan, dan pengelola atau pemilik
tempat hiburan. Tidak ada insentif dan disinsentif bagi SKPD untuk melakukan
kewajibannya dalam penanggulangan HIV dan AIDS.

c. Ekonomi
Kasus penularan HIV dan AIDS pada dasarnya bisa ditemukan lebih banyak
pada kota-kota yang menjadi pusat ekonomi bagi wilayah-wilayah di sekitarnya,
seperti Medan, Surabaya, Makassar dan Jayapura yang merupakan kota-kota pusat
perdagangan dan industri dengan jumlah kasus HIV dan AIDS yang tergolong tinggi.
Pada kenyataannya, besarnya kasus HIV dan AIDS di daerah-daerah tersebut tidak
direspons secara memadai oleh pemda sehingga mendorong MPI untuk menginisiasi
upaya penanggulangan HIV dan AIDS di daerah tersebut. Keberadaan MPI di
daerah telah mampu mendorong pengembangan program dan layanan HIV dan
AIDS secara lebih lengkap dan meningkatkan cakupan pemanfaatan layanan yang
tersedia. Tetapi, di sisi yang lain, situasi ini telah mengakibatkan keengganan pemda
untuk mengalokasikan anggaran daerah bagi penanggulangan HIV dan AIDS. Keter­
gantungan daerah terhadap MPI telah berakibat pada menurunnya secara signifikan
upaya penanggulangan HIV dan AIDS di daerah begitu MPI memutuskan untuk
tidak bekerja di wilayah tersebut, seperti terjadi di Sulawesi Selatan dan Papua.
“Kita masih sangat tergantung pada donor. Kira-kira proporsinya 80-an
persen masih dari donor. Seperti tahun 2014 ini, dari APBD kami hanya
dapat 46 juta (rupiah). Kita mau apa dengan dana yang hanya 46 juta itu?...
Jadi memang masih sangat tergantung pada Global Fund. Tapi itupun saya
harus mengakali dana-dana GF itu yang juga masih kurang mencukupi.
Misalnya untuk supervisi-supervisi yang harusnya saya ke kabupaten A...
kadang saya akali dengan memindahkan ke kabupaten lain yang lebih
prioritas demi pengembangan.” (DKT, Dinkes Provinsi Sulawesi Selatan,
dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014)
Selain itu, di daerah-daerah yang menjadi pusat ekonomi, sektor swasta belum
terlibat secara aktif dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Sebagaimana dilaporkan

22 • PKMK FK UGM
Tim Peneliti Unair, Sidoarjo sebagai kota industri memiliki potensi untuk memobilisasi
peran sektor swasta agar berpartisipasi dalam penanggulangan HIV dan AIDS melalui
skema pembiayaan. Di daerah yang sudah ada pendanaan dari sektor swasta melalui
Corporate Social Responsibility (CSR) pun, pengelolaannya masih dilakukan oleh
sektor swasta secara sendiri-sendiri dan hanya difokuskan pada kegiatan-kegiatan
yang berorientasi pada pencegahan dalam bentuk sosialisasi dengan mengundang
nara­sumber dari Dinkes atau KPA. Di Kota Makassar, beberapa perusahaan seperti
PT Angkasa Pura, Pabrik Semen Bosowa, BNI, BRI dan PT Vale di Kabupaten Luwu
Timur sudah mengalokasikan dana CSR untuk kegiatan-kegiatan penanggulangan
HIV dan AIDS. Tetapi, pengelolaan pendanaan terbatas pada kegiatan yang sifatnya
insidental dan belum dijadikan bagian dari upaya penanggulangan HIV dan AIDS
yang strategis dan berkelanjutan.

d. Permasalahan Kesehatan
Dalam konteks pembangunan sektor kesehatan, ditemukan bahwa pemda
belum memprioritaskan HIV dan AIDS sebagai isu strategis pembangunan kesehatan
daerah. Ini bisa dilihat dari masih terbatasnya kapasitas daerah dalam menyusun
peren­canaan dan mengembangkan kebijakan berdasarkan bukti-bukti situasi kese­
hatan masyarakat di wilayahnya. Di satu sisi daerah belum mampu memproduksi
data kesehatan daerah yang akurat, sementara di sisi lain data yang tersedia dan
berman­faat bagi perencanaan pembangunan kesehatan seperti survei demografi dan
survei kesehatan tingkat populasi tidak dimiliki oleh pemda. Untuk data strategis
seperti Surveilans Terpadu Biologis dan Perilaku (STBP), misalnya, walaupun pemda
melalui Dinkes terlibat dalam pengumpulan data surveinya, tetapi kepemilikan
data ini tetap ada pada pemerintah pusat. Akibatnya, pemda tidak bisa sepenuhnya
menggunakannya untuk mengembangkan perencanaan di wilayahnya.
Ada beberapa akibat lebih jauh dari situasi tersebut. Pertama, karena tidak
mengetahui besaran dan sebaran masalah yang ada di wilayahnya, inisiatif daerah
untuk mengembangkan respons dalam bentuk program maupun kebijakan menjadi
kurang. Daerah cenderung menjadi pelaksana dari program-program yang direnca­
nakan oleh pemerintah pusat (Kemenkes) maupun oleh lembaga donor. Program
penanggulangan HIV dan AIDS lantas dipahami sebagai program pemerin­tah pusat
yang bersifat vertikal. Target-target pun ditentukan di tingkat pusat, padahal dalam
desentralisasi sesungguhnya kekuasaan untuk menentukan target sesuai dengan
kondisi daerah dimiliki oleh daerah itu sendiri.
Kedua, perencanaan yang lemah secara langsung juga berdampak pada lemah­
nya penganggaran penanggulangan HIV dan AIDS di daerah yang bersumber dari

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 23


APBD. Memang ditemukan adanya daerah yang memiliki kapasitas untuk mengem­
bangkan data lokal serta menyediakan dana sektor kesehatan yang mencukupi
seperti Provinsi Bali. Namun, di banyak daerah lainnya, termasuk Makassar dan
Sidoarjo, ketiadaan dokumen perencanaan seperti Strategi dan Rencana Aksi Daerah
(SRAD) Penanggulangan HIV dan AIDS sebagai dasar penganggaran lintas-instansi
pemerintah mengakibatkan pengajuan anggaran dari sektor non-kesehatan sering
kali ditolak oleh Bappeda yang menilai bukan sebagai tupoksinya. Padahal, alokasi
anggaran untuk sektor kesehatan sendiri pun masih belum mencapai 10% dari APBD
di luar gaji sebagaimana diamanatkan oleh UU Kesehatan Nomor 36/2009 (Pasal
171 ayat 2).

B. Situasi Epidemi dan Perilaku Berisiko di Daerah Penelitian

Diagram 1. Prevalensi HIV per 100.000 Penduduk

Sumber: Kemenkes 2014

Situasi epidemi di setiap daerah semestinya memengaruhi variasi respons


yang perlu dilaksanakan oleh daerah dalam rangka penanggulangan HIV dan
AIDS. Situasi epidemi di lokasi penelitian pada dasarnya bervariasi dalam artian
besaran dan sebaran kasus HIV dan AIDS. Berdasarkan data yang dikeluarkan oleh
Kemenkes pada bulan September 2014, terlihat bahwa Papua merupakan daerah
dengan prevalensi tertinggi (566,50 kasus per 100.000 penduduk), disusul Papua
Barat (356,91 kasus per 100.000 penduduk). Sementara dari penelitian daerah,
terungkap bahwa Jawa Timur merupakan daerah dengan prevalensi terendah, yaitu
sebesar 51,36 per 100.000 penduduk.

24 • PKMK FK UGM
Kasus-kasus HIV dan AIDS di Papua dan Papua Barat lebih banyak ditemukan
pada populasi umum (generalisata). Sedangkan di daerah lain, kasus HIV dan AIDS
lebih terkonsentrasi pada populasi kunci seperti WPS, waria, LSL, penasun, dan
pelanggan WPS.

Diagram 2. Faktor Risiko penularan HIV dan AIDS

Sumber: STBP 2011 dan STBP 2013

Faktor perilaku berisiko penularan HIV dan AIDS juga bervariasi seperti
tergambar pada Diagram 2, dengan rincian sebagai berikut:
• Faktor perilaku berisiko kelompok penasun paling tinggi berada di Surabaya
(48,6%), kemudian Medan (39,2%), dan yang paling rendah Sidoarjo (6%). Data
ini menunjukkan bahwa perkembangan perilaku berisiko secara signifikan terjadi
di daerah yang menjadi pusat perkembangan ekonomi dan modernisasi.
• Faktor perilaku berisiko pada kelompok WPSTL tertinggi di Denpasar (8,8 %),
kemudian Jayapura dan Medan (3,2 %), dan terendah Makassar dan Surabaya (2
%). Perkembangan perilaku berisiko WPSTL terjadi pada daerah perkotaan yang
menjadi pusat berkembangnya tempat-tempat hiburan seperti bar, karaoke, panti
pijat dan spa, serta diskotek (Tim Peneliti Undana, 2014).

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 25


• Faktor perilaku berisiko pada WPSL tertinggi berada di Denpasar dan Jayapura
(16%), diikuti Makassar (13%), Surabaya (10,4 %), Sidoarjo (10 %), dan Deli
Serdang (3,6%). Secara umum, faktor perilaku berisiko tinggi pada WPSL terjadi
pada hampir semua daerah yang memiliki kawasan hotspot pusat transaksi seks
antara WPS dan pelanggannya yang melakukan seks takaman.
Dari penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa situasi epidemi dan faktor
perilaku berisiko di masing-masing daerah penelitian memiliki karakteristik yang
berbeda-beda sehingga perlu direspons secara proporsional, baik dari segi model
intervensi maupun target populasinya.

C. Respons Daerah terhadap HIV dan AIDS


Walaupun situasi epidemi berbeda di masing-masing daerah, ada kecenderungan
kesamaan pola dalam respons pencegahan HIV dan AIDS di daerah penelitian,
khususnya terkait dengan model intervensi dan target standar penjangkauan dan
pendam­pingan. Misalnya, di Papua dan Papua Barat, fokus pencegahan masih menya­
sar pada populasi kunci dengan besaran target yang sama, sementara model penjang­
kauanya juga sama dengan daerah lain. Belum ditemukan adanya model pendidikan
masyarakat yang secara khusus mengantisipasi pola penularan pada populasi umum
di Papua. Satu hal yang membedakan intervensi di Tanah Papua dari daerah lain ialah
semakin kuatnya Pencegahan Penularan HIV dari Ibu ke Anak (PPIA) di berbagai
Kabupaten/Kota Provinsi Papua dan Papua Barat.
Jenis-jenis respons pencegahan yang ada di daerah antara lain tes dan konseling
HIV, PPIA, PMTS dengan pendistribusian kondom, program LASS, dan terapi
metadon untuk kelompok penasun, serta berbagai program komunikasi, informasi
dan edukasi (KIE) yang menyasar kepada popolasi umum khususnya remaja, ibu-ibu
rumah tangga, dan laki-laki berisiko rendah. Secara umum, LSM menjadi salah satu
pemain penting dalam program-program pencegahan ini. Kegiatan yang dilakukan
oleh LSM di daerah-daerah penelitian berdasarkan laporan Tim Universitas menca­
kup penjangkauan pada kelompok populasi kunci, pendampingan ODHA, pendi­
dikan masyarakat berupa penyuluhan HIV dan AIDS pada individu, kelom­pok dan
masyarakat, dukungan sosial dan psikologis, serta advokasi kebijakan dan program.
Sementara untuk program PDP, karena titik beratnya pada aspek medis dan
kuratif, semua daerah penelitian menggunakan pola dan model serta target serupa.
Contohnya terapi ARV, semua daerah memiliki mekanisme yang sama karena penga­
daan, penyediaan, dan distribusi ARV ditentukan secara vertikal dari pemerin­tah
pusat dengan pendanaan APBN. Variasinya tampak pada kesiapan dari tenaga
dan fasilitas kesehatan dalam memenuhi standar pelayanan ARV sesuai ketentuan

26 • PKMK FK UGM
Kemenkes. Aspek psikososial dari ODHA belum memperoleh perhatian karena
keter­batasan kapasitas fasilitas pelayanan kesehatan untuk menyediakan layanan
sesuai standar. Padahal ketersediaan dukungan psikososial dalam perawatan ARV
meru­pakan unsur penting kaitannya dengan tingkat drop out dan kepatuhan berobat.
Berda­sarkan data Kemenkes (2014), kasus drop out3 secara berurutan tertinggi di
Provinsi Papua (33,1%), Sumatera Utara (27,06%), Bali (25,07%), Papua Barat
(23,40%), Jawa Timur (27,77%), dan Sulawesi Selatan (15,66%). Sementara di enam
provin­si lokasi penelitian ini, jumlah cakupan ODHA yang konsisten on treatment
tertinggi berada di Jawa Timur (4885), Bali (3784), Papua (3528), Sumatera Utara
(2336), Sulawesi (1329), dan Papua Barat (765).4
Sebagian daerah penelitian sudah menjalankan pendekatan Layanan Kompre­
hensif Berkesinambungan (LKB). Mereka mengembangkan integrasi layanan mulai
dari koordinasi pemangku kepentingan kunci HIV dan AIDS lintas-sektor dengan
melibatkan peran aktif masyarakat. Pendekatan LKB cukup berkembang di beberapa
lokasi seperti Surabaya, Sidoarjo, Denpasar, Badung, Makassar, dan Parepare. Ini
merupakan upaya mengintegrasikan layanan HIV dan AIDS yang didelegasikan
sampai ke tingkat layanan primer mulai dari diagnosis, tes HIV (Voluntary Counselling
Test/VCT dan Provider-initiated Counselling and Testing/PICT), link to care, dan
pendam­pingan kepatuhan bagi ODHA yang terapi ARV. Meskipun demikian, dalam
praktiknya, jumlah layanan kesehatan primer yang dapat memberikan dan melan­
jutan terapi ARV masih sangat terbatas karena ketidaksiapan dari sumber daya
kesehatan daerah.
Di samping itu, beberapa daerah juga sudah menerapkan pendekatan Strategic
Use of ARV (SUFA). Ini merupakan upaya untuk memastikan semakin banyaknya
jumlah ODHA yang masuk ke perawatan HIV. Namun, seperti yang ditunjukkan
Diagram 3, kesenjangan estimasi antara jumlah ODHA dan jumlah yang masuk ke
perawatan HIV masih lebar. Ini disebabkan antara lain oleh tahap pra-pengobatan
ARV yang membutuhkan proses dan prosedur panjang dengan biaya yang takmurah.
Laporan dari penelitian daerah mengungkapkan bahwa mitigasi dampak
merupa­kan respons paling minimal dalam penanggulangan HIV dan AIDS di berba­
gai daerah. Respons mitigasi dampak di seluruh daerah penelitian terindikasi belum
berjalan dan tidak terkoordinasi. Ini mengindikasikan bahwa pemahaman SKPD
anggota KPAD terkait continuum of care PDP ODHA masih terbatas—selain ketak­
jelasan peran SKPD sebagai anggota KPAD yang memiliki peran dan tanggung

3
Terdiri atas loss to follow up dan berhenti ART.
4
Dihitung dari proporsi jumlah yang masuk ART dikurangi jumlah meninggal, jumlah yang berhenti, loss to follow up, dan
rujukan keluar.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 27


jawab untuk ambil bagian dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Di samping itu,
dukungan terhadap ODHA lebih banyak dilakukan oleh LSM dan tokoh masyarakat
yang dalam praktiknya juga banyak tidak berkoordinasi dengan dinas terkait.

Diagram 3. Cascade Perawatan HIV dan AIDS

Berbeda dengan daerah lain, mitigasi dampak di Papua cukup berjalan dengan
adanya UU Otsus. Di Manokwari misalnya, upaya mitigasi dampak lebih berfokus
pada kegiatan pendampingan dan konseling pada ODHA dan keluarganya, serta
menyalurkan bantuan dana dan pemberian makanan tambahan bagi ODHA
yang bersumber dari pendanaan Otsus. Sementara di Merauke, dukungan kepada
ODHA berbentuk makanan tambahan dan gizi berasal dari inisiatif dan partisipasi
masyarakat luas yang dikembangkan oleh aktivis, tokoh gereja, serta lembaga adat.
Hal yang kurang lebih sama terjadi di Parepare dan Makassar di mana mitigasi
dampak banyak dilakukan oleh LSM dengan dukungan donor dan pendanaan dari
swasta lewat program CSR. Program mitigasi dampak juga berkembang di Bali,
khususnya di Denpasar dan Badung, yang dilakukan oleh masyarakat sipil dengan
mengembangkan pemberdayaan untuk WPS dan program rehabilitasi untuk penasun.
Program mitigasi dampak tersebut telah dilakukan oleh banyak pemain yang berbeda
dari berbagai kelompok, tetapi berjalan sendiri-sendiri dan belum menjadi program
intervensi yang sistematis.

28 • PKMK FK UGM
Analisis Pemangku
Kepentingan Kunci dalam
Penanggulangan HIV dan AIDS
III

A. Pengantar
Analisis pemangku kepentingan kunci (stakeholder analysis) adalah metode
untuk memahami perilaku, kepentingan, interelasi antar-pemangku kepentingan,
serta mengetahui bagaimana pengaruh pemangku kepentingan terhadap penyusunan
dan pelaksanaan kebijakan (Varvasovszky dan Brugha, 2000). Dalam penelitian ini,
stake­holder analysis digunakan untuk memetakan posisi pemangku kepentingan yang
berpe­ngaruh terhadap pengembangan dan implementasi program penanggulangan
HIV dan AIDS. Pemangku kepentingan merupakan para aktor yang secara langsung
berpengaruh atau dapat memengaruhi otoritas penentu kebijakan kunci serta
memengaruhi implementasinya (Brinkerhoff dan Crosby, 2002; Varvasovszky dan
Brugha, 2000). Secara umum, analisis pemangku kepentingan didasarkan pada dua
elemen pokok, yakni kepentingan (interest) dan kekuasaan (power) yang dimiliki oleh
masing-masing pemangku kepentingan.
Penelitian ini memaknai kekuasaan sebagai seberapa jauh pemangku kepen­
tingan memiliki sumber daya baik dari segi politik, ekonomi, sosial budaya, serta
kemam­puan memobilisasi sumber daya tersebut untuk memengaruhi kebijakan pihak
lain. Untuk mengukur tinggi-rendahnya kekuasaan, penelitian ini melihat sumber
daya dan otoritas yang dimiliki oleh pemangku kepentingan berdasarkan posisi
formal­nya dalam pengambilan kebijakan. Pemangku kepentingan dianggap memiliki
kekua­saan tinggi apabila mereka memiliki sumber daya yang tinggi sekaligus mampu

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 29


memo­bilisasi sumber daya tersebut untuk menetapkan kebijakan dan penerapan
program penanggulangan HIV dan AIDS.
Kepentingan diartikan sebagai peran yang diinginkan atau diharapkan agar
memberikan manfaat bagi pemangku kepentingan dalam penanggulangan HIV dan
AIDS di daerah. Tinggi-rendahnya kepentingan dilihat dari latar belakang dan posisi
pemangku kepentingan dalam penanggulangan HIV dan AIDS, baik dalam bentuk
normatif maupun faktualnya. Pemangku kepentingan dengan kepentingan tinggi
adalah pemangku kepentingan yang karena perannya saat ini memberikan manfaat
signifikan terhadap kebijakan dan implementasi program penanggulangan HIV dan
AIDS di lokasi penelitian.

B. Peran dan Interaksi Pemangku Kepentingan dalam Penanggulangan


HIV dan AIDS di Daerah

Diagram 4. Kepentingan dan Kekuasaan Pemangku


Kepentingan Penanggulangan HIV dan AIDS di Lokasi Penelitian

Dari pemetaan yang dilakukan oleh Tim Peneliti universitas didapat gambaran
bahwa kepentingan KPAD, Dinkes, dan LSM terbilang tinggi di 11 kabupaten/kota
lokasi penelitian; sementara kepentingan Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD),
Puskesmas dan Populasi Kunci terbilang tinggi di 10 lokasi penelitian. Sedangkan
kepentingan DPRD, SKPD dan Bappeda terhitung rendah di 10 lokasi penelitian.
Berdasarkan tingkat kekuasaannya, Dinkes terbilang tinggi di 11 lokasi penelitian
dan Walikota/Bupati tinggi di 9 daerah. Kekuasaan MPI tergolong tinggi di lokasi

30 • PKMK FK UGM
penelitian (rerata 8,5). Sedangkan Puskesmas, LSM, Populasi Kunci, SKPD dan
Lembaga Adat/Agama kekuasaannya rendah di semua lokasi penelitian. Diagram 4
menggambarkan rincian pemetaan tersebut.
Lebih jauh lagi, hasil pemetaan pemangku kepentingan daerah yang berperan
dan berfungsi dalam penanggulangan HIV dan AIDS di 11 lokasi penelitian bisa
dikategorikan ke dalam empat variasi interaksi atas kepemilikan kepentingan dan
kekuasaannya. Keempat kategori tersebut ialah: (1) Kepentingan Tinggi dan Kekua­
saan Tinggi; (2) Kepentingan Tinggi dan Kekuasaan Rendah; (3) Kepentingan Ren­
dah dan Kekuasaan Tinggi; dan (4) Kepentingan Rendah dan Kekuasaan Ren­dah.
Gambar 2 menunjukkan posisi pemangku kepentingan strategis dalam penang­gu­
langan HIV dan AIDS di daerah berdasarkan pembagian kategori ini:

Gambar 2. Posisi Pemangku Kepentingan di Daerah

Populasi Kunci Dinkes


Tinggi KPAD
PKM Walikota/
LSM MPI
2 RSUD 1 Bupati
Kepentingan

DPRD
Lembaga Adat
SKPD
4 3 Bappeda

Rendah Kekuasaan Tinggi

Posisi pemangku kepentingan berdasarkan kepentingan dan kekuasaan sebagai­


mana digambarkan tersebut menentukan bagaimana mereka berperan dan berinteraksi
dalam memengaruhi penerimaan pemda terhadap upaya penanggulangan HIV dan
AIDS. Berikut ini pembahasan mengenai masing-masing pemangku kepentingan
berdasarkan posisinya.

1. Posisi Pemangku Kepentingan

a. Kepentingan Tinggi dan Kekuasaan Tinggi


Pemangku kepentingan dengan kepentingan dan kekuasaan tinggi sangat
berpengaruh dalam menentukan bagaimana penerimaan daerah terhadap upaya
penanggulangan HIV dan AIDS. Hasil pemetaan menunjukkan bahwa Bupati/

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 31


Walikota, MPI, dan Dinkes merupakan aktor-aktor yang termasuk di dalam kategori
ini. Namun, ditemukan pula adanya perbedaan antara kepentingan dan kekuasaan
secara normatif dengan kepentingan dan kekuasaan secara faktual, seperti yang
terlihat dalam pembahasan masing-masing pemangku kepentingan di kategori ini
sebagai berikut.

Bupati/Walikota
Sesuai dengan prinsip desentralisasi, Bupati/Walikota secara normatif memiliki
kepentingan dan kekuasaan yang tinggi dalam pengembangan kebijakan dan pro­
gram penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Sebagai pemimpin daerah, Bupati/
Walikota adalah ketua KPAD sehingga posisi mereka sangat strategis dalam pengam­
bilan kebijakan dan pelaksanaan program penanggulangan HIV dan AIDS di daerah.
Peran normatif Bupati/Walikota telah diwujudkan dengan pembentukan perda
tentang penanggulangan HIV dan AIDS sebagai bentuk komitmen formal pemda,
misalnya Perwali AIDS di Surabaya, Perwali Jayapura Nomor 11/2012, dan Walikota
Denpasar memasukkan upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RJPMD) sehingga SKPD dapat membuat
kegiatan yang berkaitan dengan HIV dan AIDS sesuai dengan tupoksi masing-
masing.
Meskipun demikian, secara politis kebijakan-kebijakan tersebut tidak sepenuhnya
menjadi prioritas daerah sehingga sumber daya untuk untuk melaksanakan kebijakan
tersebut tidak dialokasikan secara memadai. Misalnya, upaya untuk memberikan
dukungan pembiayaan bagi anggota SKPD sebagai anggota KPAD agar dapat meng­
ang­garkan pendanaan penanggulangan HIV dan AIDS belum terlaksana. Dari sisi
pengalokasian SDM, belum ada kebijakan operasional yang dikeluarkan pemda untuk
memenuhi kebutuhan tenaga terkait upaya penanggulangan HIV dan AIDS, seperti
tenaga penjangkauan. Bisa dibilang, dukungan pemda baru sebatas legal-formal
dan belum diwujudkan dalam bentuk operasional. Konsekuensinya, implementasi
kebijakan daerah tersebut relatif tidak berjalan.

Mitra Pembangunan Internasional (MPI)


Laporan Tim Peneliti universitas juga mengungkapkan bahwa MPI mempunyai
kepentingan dan kekuasaan tinggi dalam penanggulangan HIV dan AIDS. MPI bekerja
dengan sumber daya teknis dan dana yang lebih besar sehingga menjadi pemangku
kepentingan yang paling berpengaruh dalam penanggulangan HIV dan AIDS di
daerah, termasuk dalam menentukan wilayah kerja, target populasi, dan pengalokasian
dana. Penelitian ini menemukan bahwa MPI tidak saja memberikan bantuan dana,

32 • PKMK FK UGM
tetapi juga memberikan berbagai kegiatan pengembangan kapasitas sehingga sangat
berpengaruh dalam menginisiasi kebijakan dan program penanggulangan HIV dan
AIDS. Di wilayah penelitian, MPI yang memiliki kepentingan tinggi dan kekuasaan
tinggi antara lain Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria (GFATM/
Global Fund), HIV Cooperation Program for Indonesia (HCPI), Scaling Up for Most-
at-Risk Population (SUM), UNICEF, UNFPA dan Clinton Health Access Initiative
(CHAI). MPI memberikan dukungan dana dan teknis di semua lokasi penelitian,
yang secara rinci dapat dilihat dalam Tabel 2.

Tabel 2. Bentuk Bantuan Mitra Pembangunan Internasional dan Lokasinya

MPI Bentuk bantuan Lokasi


Global Fund Dana dan bantuan teknis Medan, Denpasar, dan Badung

HCPI Dana dan bantuan teknis Badung dan Denpasar


SUM Dana dan bantuan teknis Medan
CHAI Penguatan sistem, layanan Jayapura, Manokuwari, dan
dan pengembangan kapasitas Merauke
melalui pelatihan-pelatihan
bagi tenaga dokter maupun
perawat.
UNFPA Dana Merauke dan Manokwari
UNICEF Dana program uji coba buku Merauke
‘Daku Papua’, di 17 Sekolah
Menengah Umum (SMU)
yang isinya pembelajaran
tentang reproduksi remaja,
termasuk HIV dan AIDS.
Sumber: Laporan Daerah Tim Peneliti Universitas (2014)

Posisi MPI tersebut berimplikasi terhadap penanggulangan HIV dan AIDS di


daerah. Pertama, MPI menjadi pendorong bagi pemda untuk mengembangkan dan
meningkatkan layanan terkait HIV dan AIDS sehingga jumlah dan jenis layanan bisa
tersedia lebih banyak. Kedua, MPI memungkinkan peningkatan keterlibatan berbagai
pihak seperti fasilitas layanan kesehatan (RSUD dan Puskesmas), LSM, dan tokoh
agama dalam penanggulangan HIV dan AIDS melalui dukungan sumber daya. Ketiga,
keberadaan MPI secara tidak langsung memengaruhi komitmen politik Walikota/
Bupati dan DPRD dalam penentuan kebijakan pendanaan maupun pengalokasian
sumber daya dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Dengan adanya

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 33


pendanaan dari MPI, tekanan bagi pemda untuk mengalokasikan pendanaan yang
lebih besar menjadi sangat lemah.

Dinkes Kota/Kabupaten
Secara normatif, mengacu pada Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 41/2007
tentang Organisasi Perangkat Daerah, Dinkes merupakan pemegang otoritas
tertinggi dalam bidang kesehatan di kabupaten, sebagaimana diatur juga dalam UU
Nomor 23/2014 Lampiran B. Sebagai penanggung jawab utama bidang kesehatan,
tugas pokok Dinkes ialah melaksanakan kewenangan daerah di bidang kesehatan
serta melaksanakan tugas pembantuan yang diberikan oleh pemerintah dan/atau
peme­rintah provinsi. Dinkes berfungsi merumuskan kebijakan teknis, menetapkan
dan melaksanakan program, serta melakukan pembinaan di bidang kesehatan terma­
suk kebijakan dan program penanggulangan HIV dan AIDS.
Perwujudan berbagai peran dan fungsi Dinkes dalam kebijakan penang­
gulangan HIV dan AIDS di lokasi penelitian seperti peran Dinkes Kota
Denpasar dalam membuat rencana strategis Dinkes Kota Denpasar 2010–
2015 yang memasukkan isu HIV dan AIDS sebagai isu strategis dalam hal
new emerging disease. Selain itu, Dinkes Kota Denpasar membuat dan
melaksanakan program serta menganggarkan dana penanggulangan HIV
dan AIDS. (Tim Peneliti Unud, 2014)

Di lokasi lain seperti Kota Jayapura, Dinkes menyediakan layanan terkait


HIV dan AIDS seperti klinik Pusat Kesehatan Reproduksi (PKR) sebagai program
pencegahan sekaligus upaya penemuan kasus secara dini dan lebih efektif di kalangan
populasi kunci (khususnya WPSL dan WPSTL) melalui kegiatan pemeriksaan secara
rutin ke bar-bar dan panti pijat. Sementara itu, Dinkes Kota Surabaya berperan
dalam penguatan surveilans epidemiologi HIV dan AIDS, pengembangan program
pengen­dalian HIV dan AIDS, penyediaan program perawatan dan pengobatan
yang dikoordinasikan dengan pihak rumah sakit dan puskesmas, penguatan dalam
sistem layanan kesehatan di Kota Surabaya, serta mengelola program HIV dan
AIDS dengan segala sumber daya yang tersedia. Sedangkan di Kabupaten Sidoarjo,
Dinkes berperan mulai dari pencegahan, promosi, deteksi dini, dan pengobatan atau
pemberian treatment dalam penanggulangan HIV dan AIDS.
Peran Dinkes Kabupaten Merauke dalam penanggulangan HIV dan AIDS
ialah menerjemahkan Perda tentang HIV dan AIDS dalam bentuk program-program
seperti IMS dan VCT oleh PKR, Puskesmas, serta instansi teknis lainnya. Jika ada
hasil tes positif, maka ditindaklanjuti dengan pengobatan ARV lewat Pokja HIV dan
AIDS di RSUD Kabupaten Merauke. Dinkes Kabupaten Manokwari menjalankan
tiga kegiatan utama dalam program penanggulangan HIV dan AIDS, yaitu PP, PDP,

34 • PKMK FK UGM
dan MD bagi ODHA. Dinkes Kota Medan dan Deli Serdang mengoordinasikan
semua hal terkait penanggulangan HIV dan AIDS berupa program kegiatan dan
pendanaan dan layanan kesehatan.
Peran-peran di atas menunjukkan bahwa Dinkes memiliki kepentingan yang
tinggi dan didukung dengan kekuasaan yang tinggi secara normatif. Meskipun demi­
kian, ditemukan bahwa upaya penanggulangan HIV dan AIDS oleh Dinkes dila­
kukan atas dukungan sumber dana dan sumber daya dari MPI, terutama Global Fund.
Bahkan dalam penelitian ini ditemukan bahwa program Global Fund lebih populer
daripada program Dinkes sendiri. Dengan dukungan yang sedemikian besar dari
MPI, secara operasional Dinkes tampak lebih berperan sebagai pelaksana program
MPI bersama dengan LSM atau komunitas. Dinkes masih memiliki ketergantungan
yang sangat tinggi terhadap dukungan MPI, sehingga berimplikasi pada kemampuan
Dinkes untuk menjalankan perannya dalam penanggulangan HIV dan AIDS di
daerah.

b. Kepentingan Tinggi dan Kekuasaan Rendah


Kategori ini meliputi pemangku kepentingan yang memiliki kepentingan tinggi
karena kapasitas teknisnya sangat terkait dengan penanggulangan HIV dan AIDS,
tetapi kekuasaannya rendah karena sumber daya mereka tergantung pada pihak lain.
Pemangku kepentingan yang termasuk dalam kelompok ini ialah KPAD, RSUD,
Puskesmas, LSM, dan Populasi Kunci.

KPAD Kabupaten/Kota
KPAD5 memiliki kepentingan yang tinggi karena fungsinya sebagai lembaga yang
mengoordinasikan semua upaya penanggulangan HIV dan AIDS yang dilakukan oleh
SKPD anggotanya. Selain itu, KPAD menjadi jembatan antara komunitas populasi
kunci dengan para pemangku kepentingan lain yang memperjelas tanggung jawab
masing-masing pihak dalam pelaksanaan program. Mekanisme koordinasi yang dija­
lankan oleh KPAD ialah pertemuan-pertemuan perencanaan, pelaksanaan, dan
penga­wasan program dengan melibatkan Dinkes, SKPD anggota, LSM, ODHA, dan
Populasi Kunci. Contoh fasilitasi koordinasi KPAD yang berjalan dengan baik dalam
penelitian ini ditemukan di Bali dan Kota Medan.
“Selama ini mitra terdekat KPA adalah LSM untuk menjalankan berbagai
program dan mereka selama ini sangat kooperatif dalam pelaksanaan pro­
gram.” (WM, KPA Provinsi Bali, dalam laporan Tim Peneliti Unud, 2014)

5
Pembentukan KPA Kota/Kabupaten adalah pelaksanaan Permendagri Nomor 20/2007 Pasal 2 dan Perpres Nomor
75/2006 Pasal 8. Permendagri Nomor 20/2007 menegaskan bahwa KPA Kabupaten/Kota memiliki sembilan tugas dan dua
kewenangan. Dalam implementasinya, berbagi variasi ditemukan di lokasi penelitian.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 35


Interaksi antar-aktor dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS di Kota
Medan sudah berjalan baik atas koordinasi KPA Kota Medan. Hal ini dapat
dilihat dari kehadiran para wakil dari SKPD yang diundang pada pertemuan
yang diadakan KPA Kota Medan. Dan interaksi tersebut juga dapat dilihat
dari kerjasama antar-SKPD, misalnya Dinas Kesehatan dengan Dinas Sosial
dalam menindaklanjuti bila ada pasien Mr. X di layanan, artinya bila ada
pasien Mr. X maka akan menjadi tanggung jawab Dinas Sosial dalam hal
pembiayaannya. (Tim Peneliti USU, 2014)

Meskipun demikian, penelitian ini juga menemukan bahwa KPAD belum


konsis­ten melaksanakan perannya sebagai koordinator upaya penanggulangan HIV
dan AIDS di daerah sebagaimana diamanatkan dalam regulasi. Di beberapa lokasi
penelitian, KPAD menjalankan peran ganda yang tidak sesuai mandatnya, yakni
menjadi pelaksana program untuk pendistribusian alat pencegahan dan melakukan
pelatihan teknis layanan yang seharusnya menjadi tupoksi Dinkes, misalnya KPA
Kabupaten Sidoarjo. Sementara KPA Kabupaten Merauke melakukan pengadaan
dan menyalurkan logistik pencegahan seperti kondom. KPA kota Jayapura melakukan
pelatihan tenaga konselor dan tenaga yang bekerja pada PKR. KPAD juga menjadi
pelaksana program yang didanai MPI di beberapa wilayah penelitian, seperti Kota
Denpasar, Kabupaten Badung, Kota Medan, dan Kota Surabaya.
Keterlibatan KPAD dalam koordinasi maupun implementasi penanggulangan
HIV dan AIDS di daerah menunjukkan tingkat kepentingan yang tinggi. Namun,
kepentingan yang tinggi tersebut tidak disertai dengan kekuasaan yang tinggi pula
karena pengaruh dari bentuk lembaganya. Dalam struktur pemerintahan, KPAD
tidak masuk dalam struktur lembaga kepemerintahan di daerah karena KPAD
merupakan lembaga ad hoc yang kepemimpinannya bersifat ex-officio. Akibatnya,
KPAD sulit mendapat alokasi APBD sehingga sumber pendanaan yang dimilikinya
tidak terjamin keberlanjutannya. Misalnya, KPA Kabupaten Merauke selama ini
mendapatkan dukungan dana hibah dari pemerintah Kabupaten Merauke melalui
APBD Otsus.
Sumber dana KPA berasal dari APBD Otonomi Khusus (Otsus) melalui
Dinas Sosial. Perencanaan dan anggaran yang diusulkan oleh KPA setiap
tahunnya dimasukkan ke DPA Dinas Sosial. Pelaksanaan kegiatan atau
realisasi anggaran dilakukan oleh KPA dan dipertanggung-jawabkan
melalui Dinas Sosial. Besarnya dana APBD dari tahun ke tahun mengalami
peningkatan terlebih pada tahun 2014 pertambahannya cukup besar.
(Laporan Tim Peneliti Uncen, 2014).

Posisi KPAD tersebut berimplikasi terhadap penanggulangan HIV dan AIDS di


daerah dalam beberapa hal. Pertama, koordinasi yang dilakukan oleh KPAD masih

36 • PKMK FK UGM
sebatas koordinasi program yang dijalankan, belum sampai pada koordinasi strategis
untuk mendorong peran multisektor dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS di
daerah. Peran KPAD untuk mendorong semua SKPD anggota KPAD selain Dinkes
agar dapat mengakses pendanaan daerah serta membuat program yang relevan
dengan tupoksi SKDP tersebut belum berjalan. Kedua, terjadi konflik kepentingan
antara KPAD yang seharusnya menjadi koordinator upaya pengendalian HIV dan
AIDS di daerah dengan anggotanya yang melaksanakan program. Ketiga, konsekuensi
KPAD sebagai lembaga ad hoc ialah ketergantungannya terhadap aktor lain menjadi
sangat tinggi, terutama dalam hal akses dana. Dengan situasi demikian, tuntutan
terha­dap sekretaris KPAD yang secara operasional bekerja untuk penanggulangan
HIV dan AIDS menjadi sangat berat karena secara personal ia harus melakukan lobi-
lobi atau advokasi terhadap SKPD anggota KPAD untuk memastikan pendanaan
bagi sekretariat KPAD maupun program HIV dan AIDS di daerah.

Lembaga Swadaya Masyarakat


Sesuai dengan karakteristiknya, LSM merupakan bagian dari komunitas yang
berada dalam posisi strategis untuk menjangkau, mendampingi, dan menerjemahkan
kebutuhan populasi yang diwakilinya, serta menuntut pemenuhan hak-hak dan
kebutuhan kesehatan populasi tersebut. Ini membuat LSM memiliki kepentingan
yang tinggi dalam penanggulangan HIV dan AIDS di level pelaksanaan. LSM memiliki
kemampuan khusus yang tidak bisa dilakukan oleh sektor lain, yaitu menjangkau
populasi kunci seperti penasun, WPS, LSL, waria, serta populasi marjinal lainnya. Di
semua lokasi penelitian, ditemukan banyak LSM yang bekerja dalam penanggulangan
HIV dan AIDS terutama pada lingkup program pencegahan.
Sumber daya LSM bervariasi, tetapi umumnya mereka mengandalkan dukungan
dana dari MPI seperti GFATM, HCPI, SUM dan lain-lain (PKMK, 2015). Belum
ada skema khusus agar LSM bisa mengakses pendanaan dari pemerintah (APBN
dan APBD). Kalau pun ada, biasanya berupa dana hibah atau honor untuk personel
LSM yang terlibat dalam acara atau kegiatan pemerintah sehingga skema pendanaan
seperti ini tidak rutin dan tidak berkelanjutan.
Peningkatan kapasitas SDM LSM masih sangat tergantung pada berbagai
pelatihan yang diinisiasi oleh MPI. Kondisi inilah yang mengindikasikan bahwa LSM
memiliki kekuasaan yang rendah. Dari semua daerah penelitian, hanya ada satu
LSM di Kabupaten Badung yang dilaporkan memiliki kekuasaan tinggi. Tingginya
kekuasaan LSM ini karena ia memiliki SDM berkualitas yang terdiri atas tim
profesional seperti dokter, epidemiologis, ahli kesehatan masyarakat, antropolog,
dan tenaga perawat terlatih. Dengan sumber daya seperti ini, LSM tersebut menjadi

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 37


model bagi organisasi sejenis dalam bidang kesehatan dan penelitian sehingga
memiliki pengaruh cukup besar. Tetapi secara keseluruhan, sebagian besar LSM di
lokasi penelitian tidak memiliki kekuasaan seperti ini.
Ada beberapa implikasi dari posisi LSM yang demikian terhadap penanggulangan
HIV dan AIDS di daerah. Pertama, dengan kepentingannya yang tinggi berdasarkan
kemampuan teknisnya, LSM telah menjadi penyedia layanan terdepan dalam
men­jang­kau populasi kunci sekaligus memobilisasi mereka beserta ODHA untuk
mengak­ses layanan. Kedua, karena keterbatasan sumber daya khususnya pendanaan,
LSM memiliki ketergantungan yang besar terhadap MPI sebagai sumber utama
penda­naannya. Ketergantungan ini membuat LSM yang seharusnya sebagai pengge­
rak respons penanggulangan HIV dan AIDS di daerah cenderung bertindak hanya
sebagai pelaksana program MPI. Dengan kesibukannya dalam mengejar target-target
programatik yang diberikan kepadanya, LSM tidak bisa optimal dalam memerankan
diri sebagai pihak yang memberikan masukan kritis terhadap kebijakan dan program
HIV dan AIDS di daerahnya.

Populasi Kunci
Populasi kunci seharusnya menjadi pusat dari semua kebijakan dan program
penanggulangan HIV dan AIDS mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan
dan evaluasi. Mereka mempunyai peran yang strategis, bukan hanya sebagai target
group dan penerima manfaat saja, tetapi juga sebagai penentu kebutuhan dan tujuan
program. Aspek-aspek ini membuat mereka memiliki kepentingan yang tinggi.
Namun, di sisi lain, populasi kunci memiliki kekuasan yang rendah karena
sumber daya yang mereka miliki terbatas. Lebih jauh lagi, tidak ada mekanisme yang
mendu­kung mereka agar dapat mengakses sumber dana dan peningkatan kapasitas
yang berkelanjutan. Laporan Tim Peneliti Universitas menunjukkan bahwa layanan
untuk populasi kunci direncanakan dan ditentukan oleh pemangku kepentingan
lain. Contohnya, Dinkes Kota Jayapura membentuk unit pelaksana teknis berupa
klinik PKR, dan klinik inilah yang menentukan apa yang dibutuhkan oleh populasi
kunci di Jayapura. Selain itu, kegiatan-kegiatan yang melibatkan populasi kunci
bentuknya masih insidental di mana mereka menjadi penerima manfaat pasif. Ini
bisa dilihat di Merauke di mana Dinas Sosial memberikan pelatihan bagi WPS untuk
meningkatkan keterampilan sebagai bekal jika hendak keluar dari pekerjaannya,
sementara pelatihan yang diberikan belum tentu sesuai dengan kebutuhan WPS
(Tim peneliti Uncen, 2014).
Sebagai penerima manfaat dan target program, posisi tawar populasi kunci
rendah sehingga tidak dapat memengaruhi pemangku kepentingan lainnya. Misalnya,

38 • PKMK FK UGM
populasi kunci yang tinggal di daerah yang belum ada layanan PDP-nya harus pergi
ke pusat kota untuk mengakses layanan pengobatan.
Populasi Kunci di Deli Serdang tidak bisa menuntut penyediaan layanan
di Deli Serdang. Mereka selalu ke Medan untuk perawatan. Di Medan
keterlibatan populasi kunci dalam forum-forum perencanaan kebanyakan
karena ada dorongan dari donor kepada Pemda untuk melibatkan mereka.
Posisi tawar lemah karena mereka sebagai penerima manfaat. (Tim Peneliti
USU, 2014)

Gambaran tersebut menunjukkan bahwa saat ini populasi kunci sebatas menjadi
objek dan target capaian program. Peran populasi kunci masih bersifat instrumental
dan belum menjadi subjek dari program penanggulangan HIV dan AIDS yang
secara aktif terlibat dalam perencanaan serta menentukan nasib mereka sendiri. Ini
mengindikasikan bahwa program-program yang ada belum mencerminkan kebutuhan
populasi kunci.

Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD)


RSUD mempunyai kepentingan yang tinggi karena fungsi dan kemampuan
teknisnya ialah memberikan layanan medis, asuhan keperawatan, rujukan, pendi­
dikan, pelaksanaan penelitian, dan pembiayaan. Dalam penanggulangan HIV dan
AIDS, RSUD menjadi tempat rujukan puskesmas dan memberikan berbagai layanan,
seperti yang ditunjukkan di Tabel 3.

Tabel 3. RSUD dan Layanan HIV dan AIDS di Lokasi Penelitian

Lokasi Nama Rumah Sakit Jenis Layanan HIV dan AIDS


Medan RSDU Pringadi VCT, PITC, ARV, IMS, PTRM
Deli Serdang RSUD Deli Serdang VCT, PITC, ARV, IMS
Makassar RS Daya VCT, PITC, PMTCT, IMS, ARV
Pare-pare RS Andi Makassau VCT, PITC, IMS, ARV
Surabaya RS Mohammad Soewandi VCT, PITC, PMTCT, ARV
Sidoarjo RSUD Sidoarjo VCT, PITC, ARV
Denpasar RS Wangaya VCT, PITC, PMTCT, ARV
Badung RSUD Badung VCT, PITC, ARV, HR
Merauke RSUD Merauke VCT, PITC, ARV
Manokwari RSUD Manokwari VCT, PITC, ARV
Jayapura RSUD Dok II Jayapura VCT, PITC, ARV
RSUD Abepura VCT, PITC, ARV, CD4 test

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 39


Sebagai rujukan layanan ARV, RSUD mempunyai berbagai tugas yang telah
ditentukan oleh Kemenkes dengan SK Kemenkes Nomer 451/Menkes/SK/XII/2012.6
Di lokasi penelitian, selain ditemukannya RSUD sebagai rujukan ARV, ditemukan
juga variasi rujukan terkait dengan layanan HIV dan AIDS. Contohnya RS Daya
di Makassar yang merupakan rujukan PPIA dari RSUD Andi Makassau di Parepare
karena layanan tersebut belum tersedia di Parepare (Tim Peneliti Unhas, 2014).
RSUD Merauke berfungsi sebagai rumah sakit rujukan yang memiliki Pokja HIV
dan AIDS. Dengan ketentuan Pokja HIV dan AIDS, RSUD Merauke menerima
rujukan dan melakukan perawatan kepada penderita, memberikan dukungan kepada
penderita dan keluarga, serta memberikan pengobatan kepada seluruh pasien yang
ditemukan positif IMS dan HIV di unit teknis lapangan (Tim Peneliti Uncen, 2014).
Walaupun memiliki peran dan kepentingan yang tinggi, kekuasaan RSUD
dalam penanggulangan HIV dan AIDS secara keseluruhan dikategorikan rendah.
Alasannya, beberapa otoritas administratif RSUD masih sangat tergantung kepada
pusat termasuk dalam hal perencanaan, pembiayaan, maupun pengadaan logistik
seperti ARV dan reagen. Pembiayaan peningkatan kapasitas SDM terkait HIV dan
AIDS juga masih tergantung pada donor terutama GFATM, seperti dilaporkan di
Jayapura.
….[b]erkaitan dengan upaya peningkatan kapasitas melalui pelatihan tahun-
tahun sebelumnya saat Global Fund masih ada, selalu terlaksana, namun
saat sekarang ini sudah tidak ada lagi walaupun selalu direncanakan dan
diusulkan ke pihak manajemen rumah sakit, tetapi sampai saat ini belum
terjawab. (Tim Peneliti Uncen, 2014)

Kapasitas perencanaan dan pembiayaan RSUD yang terbatas menimbulkan


beberapa implikasi. Pertama, peran rumah sakit dalam penanggulanggan HIV dan
AIDS menjadi terbatas pada penyedia layanan kesehatan konvensional yang bersifat
pasif. Artinya, mereka cenderung menunggu adanya pasien HIV/AIDS yang datang
atau dirujuk. Kedua, karena ketergantungan yang besar terhadap perencanaan dan
pembiayaan dari pihak pusat atau donor, mereka menjadi sangat rentan terhadap
berbagai perubahan secara politik di tingkat pemda atau perubahan secara teknis
lainnya berdasarkan perubahan komposisi pendanaan dari MPI. Layanan yang sudah
tersedia dengan jenis yang cukup lengkap dan bervariasi bisa saja berhenti setelah
tidak tersedianya pendanaan dari lembaga donor.
6
Tugas RSUD sebagai rujukan ARV termasuk menyusun Standard Operasiting Procedure (SOP); menjamin kertersedian
obat ARV dan obat Infeksi Oportunistik (IO) yang secara langsung didistribusikan oleh Kemenkes sesuai dengan prosedur
khusus yang berlaku; menyiapkan sarana, prasarana, dan fasilitas yang sesuai dengan pedoman; menyiapkan tenaga kesehatan
yang terdiri dari dokter spesialis, dokter/dokter gigi, perawat, apoteker, analis kesehatan, konselor dan manajer kasus;
membentuk tim kelompok kerja khusus HIV dan AIDS yang terdiri dari tenaga medis dan tenaga kesehatan lainnya yang telah
dilatih melalui pelatihan khusus HIV dan AIDS; dan melaporkan pelaksanaan pelayanan ODHA kepada Menteri melalui Dirjen
Bina Upaya Kesehatan.

40 • PKMK FK UGM
Puskesmas
Puskesmas mempunyai kepentingan tinggi karena merupakan salah satu fasilitas
kesehatan primer yang dimiliki masyarakat sekaligus penyedia layanan kesehatan
terdepan terkait HIV dan AIDS. Selain itu, puskesmas berkewajiban memastikan
kese­hatan masyarakat di wilayah kerjanya, termasuk dalam penanggulangan HIV
dan AIDS (Tim Peneliti Unair, 2014). Terkait penanggulangan HIV dan AIDS ini,
ter­dapat variasi dari kegiatan yang dilakukan puskesmas di masing-masing daerah.
Di Parepare, Puskesmas Mario Madising memberikan layanan pencegahan dan PDP,
sementara Puskesmas di Medan melakukan kegiatan pencegahan dalam bentuk VCT
dan LASS (Tim Peneliti Unhas, USU, 2014). Program yang dilakukan Puskesmas
Kota Raja ialah preventif dan promotif di luar gedung melalui VCT dan PPIA yang
diintegrasikan ke dalam kegiatan penyuluhan rutin (3 kali dalam setahun) ke masya­
rakat umum, tempat-tempat berisiko, sekolah-sekolah, dan tempat ibadah di setiap
kelurahan (Tim Peneliti Uncen, 2014).
Kekuasaan puskesmas dalam penanggulangan HIV dan AIDS rendah, karena
sebagai Unit Pelaksana Teknis Dinkes puskesmas tidak memiliki otoritas untuk
menentukan jumlah SDM, pembiayaan, dan pengadaan logistik. Posisi ini mene­gas­
kan bahwa puskesmas sebagai sektor terdepan (frontline) tidak memiliki akses untuk
berkontribusi secara lebih signifikan dalam menyusun kebijakan yang relevan dengan
kebutuhan daerah. Beberapa alasan yang diidentifiksi Tim Peneliti Universitas ter­
kait dengan rendahnya kekuasaan puskesmas yaitu kekurangan SDM terlatih dan
pendanaan.
Sumber dana Puskesmas Kotaraja awalnya berasal dari Global Fund,
namun saat sekarang ini sudah tidak ada dana yang dialokasikan dari Dinas
Kesehatan Provinsi, sedangkan Dinas Kesehatan Kota hanya memberikan
dana Rp2.550.000 untuk 3 orang dalam setahun yang dibagi untuk 9 orang
petugas program HIV dan AIDS. Petugas yang menangani program HIV dan
AIDS berjumlah 7 orang, yang terdiri dari dokter terlatih 1 orang, perawat
terlatih 2 orang, laboratorium terlatih 2 orang, bidan terlatih 1 orang dan
farmasi yang belum terlatih 1 orang. (Tim Peneliti Uncen, 2014)

Implikasi dari posisi puskesmas dengan posisi tersebut antara lain: 1) Layanan
HIV dan AIDS terkait pencegahan dan PDP di puskesmas telah mendekatkan layanan
ke pemanfaat program, tetapi belum bisa maksimal karena keterbatasan sumber daya
dan fasilitas; 2) Layanan terkait HIV dan AIDS di puskesmas belum bisa berjalan
secara mandiri karena adanya keterbatasan otoritas puskesmas dalam mengakses
dana dan memenuhi kebutuhan SDM-nya; 3) Keberlanjutan layanan HIV dan AIDS
di puskesmas sangat tergantung pada kemampuan untuk mengintegrasikan layanan-

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 41


layanan yang ada ke sistem kesehatan daerah dengan skema pembiayaan bersumber
dari APBD. Kapasitas puskesmas dalam mengembangkan perencanaan rutin yang
melibatkan pemangku kepentingan lain melalui mekanisme seperti minilokakarya
menjadi sangat penting.

c. Kekuasan Tinggi dan Kepentingan Rendah


Pemangku kepentingan yang termasuk kategori ini ialah mereka yang secara
normatif memiliki kekuasaan yang tinggi khususnya dalam perencanaan dan
penganggaran daerah tetapi memiliki kepentingan yang rendah. Pemangku kepen­
tingan yang termasuk kategori ini antara lain DPRD Kabupaten/Kota dan Bappeda.

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) Kabupaten/Kota


Peran dan fungsi DPRD terkait dengan penanggulangan HIV dan AIDS di daerah
berkaitan dengan legislasi dan penganggaran. Dalam penelitian ini, kepentingan
DPRD tergolong rendah karena DPRD tidak melihat HIV dan AIDS sebagai bagian
dari kepentingan politik yang menguntungkan sekaligus memandangnya sebagai
masalah yang tidak populis dan sensitif. Namun, di sisi lain kekuasaan DPRD tinggi
karena secara normatif DPRD memiliki kekuasaan politik untuk menyetujui atau
mengesahkan anggaran yang diusulkan oleh pemerintah. Pada kenyataannya, usulan
pendanaan penanggulangan HIV dan AIDS di daerah sering tidak didukung oleh
DPRD.
Pendanaan program-program HIV dan AIDS di SKPD-SKPD di luar SKPD
kesehatan juga sering kali terhambat khususnya di Bappeda dan DPRD
karena HIV dan AIDS sering kali dianggap bukan bagian dari tupoksi
mereka. (Tim peneliti Unhas, 2014)

Implikasinya, penanggulangan AIDS susah menjadi isu yang diprioritaskan


daerah. Pengecualian ditemukan dalam penyusunan perda terkait HIV dan AIDS,
namun keterlibatan ini pun bisa dimungkinkan karena adanya dorongan aktor lain
dalam bentuk dana dan SDM dari pusat (donor dan APBN). Karena DPRD sering
kali menolak usulan-usulan tentang pembiayaan HIV dan AIDS di daerah, maka
daerah memiliki ketergantungan yang besar terhadap pembiayaan dari donor. Dengan
kondisi ini, pengaruh dan kekuasaan MPI menjadi besar—padahal seharusnya MPI
justru bisa dikontrol dengan kebijakan yang jelas dari DPRD. Kepentingan DPRD
yang rendah bisa didorong menjadi lebih besar jika ada upaya advokasi yang memadai
dari KPAD dan pemangku kepentingan lainnya untuk meyakinkan DPRD dalam
perencanaan dan penganggaran daerah. Sayangnya, kapasitas KPAD dan pemangku
kepentingan lainnya untuk mengupayakannya cenderung sangat terbatas.

42 • PKMK FK UGM
Badan Perencana Pembangunan Daerah (Bappeda/Bappeko)
Fungsi dan peran Bappeda sebagai lembaga teknis daerah yang bertanggung
jawab terhadap perencanaan pembangunan seharusnya mempunyai kepentingan
tinggi dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Namun, semua daerah
pene­litian kecuali Parepare dilaporkan bahwa kepentingan Bappeda/Bappeko rendah
terhadap penanggulangan HIV dan AIDS. Rendahnya kepentingan Bappeda ini
karena penanggulangan HIV dan AIDS bukan merupakan tupoksi langsung Bappeda.
Tupoksi mereka yang tidak terkait langsung dengan kesehatan dan HIV
dan AIDS membuat kepentingan mereka tidak sebesar lembaga-lembaga
atau SKPD kesehatan. Sementara itu, akses mereka yang lebih sedikit pada
pelatihan (teknis maupun manajemen) terkait HIV dan AIDS membuat
sumber daya mereka rata-rata lebih rendah dibandingkan lembaga-lembaga
atau SKPD kesehatan. (Tim Peneliti Unhas, 2014)

Meskipun demikian, ada contoh di mana Bappeda mendukung penanggulangan


HIV dan AIDS di daerah. Ini ditemukan di Jayapura, di mana Bappeda sudah sejak
lama mendukung program penanggulangan HIV dan AIDS melalui pengalokasian
dana untuk KPAD, Dinkes, dan SKPD lainnya sesuai dengan perencanaan yang
diusulkan (Tim Peneliti Uncen, 2014).
Walaupun kepentingannya rendah, di semua lokasi penelitian kecuali Kabupaten
Sidoarjo dilaporkan bahwa kekuasaan Bappeda tinggi. Tingginya kekuasaan Bappeda/
Bappeko ini karena merekalah yang menyetujui usul dari Dinas dan meneruskannya
ke DPRD, seperti di Surabaya.
Bappeko menampung usulan-usulan dari SKPD terkait rencana program
penanggulangan HIV dan AIDS serta memiliki kewenangan dalam
memasukkan usulan tersebut atau tidak ke dalam rencana program
pembangunan Kota Surabaya setiap tahunnya (Tim Peneliti Unair, 2014).

Di Denpasar juga dilaporkan bahwa kekuasaan Bappeda kuat karena merekalah


yang berperan dalam perencanaan anggaran, memastikan agar penganggaran tidak
tumpang tindih dan akuntabel, serta melakukan eveluasi perencanaan anggaran dari
SKPD (Tim Peneliti Unud, 2014). Posisi Bappeda/Bappeko yang tergambar di atas
berimplikasi pada penanggulangan HIV dan AIDS di daerah dalam hal pengalokasian
pendanaan program. Usulan pendanaan penanggulangan HIV dan AIDS dari SKPD
bisa diusulkan ke DPRD jika sudah disetujui Bappeda/Bappeko sebagai badan
koordinasi perencanaan pembangunan daerah. Akan tetapi karena kepentingannya
yang rendah, seringkali Bappeda/Bappeko tidak meluluskan usulan anggaran HIV
dan AIDS dari SKPD di luar Dinkes. Akibatnya, selain jumlahnya terbatas, anggaran
penanggulangan HIV dan AIDS daerah juga hanya tersedia untuk Dinkes sehingga

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 43


respons yang diberikan tidak bisa bersifat multisektor. Selain itu, Bappeda/Bappeko
tidak melakukan peran perencanaan penganggaran untuk penanggulangan HIV
dan AIDS, melainkan secara pasif menerima pendanaan dari pihak MPI berapapun
jumlahnya.

d. Kekuasan Rendah dan Kepentingan Rendah


Pemangku kepentingan dalam kategori ini memiliki kekuasaan yang rendah
karena tidak memiliki sumber daya yang besar maupun posisi politik yang dominan
dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Kepentingan mereka pun rendah
karena pada kenyataannya tidak menunjukkan kepedulian yang besar terhadap isu
HIV dan AIDS meskipun secara normatif mereka seharusnya memiliki tanggung
jawab dan kepentingan yang tinggi. Pemangku kepentingan yang termasuk dalam
kate­gori ini ialah lembaga/tokoh adat dan agama serta SKPD di luar Dinkes.

Lembaga/Tokoh Adat dan Agama


Secara normatif, lembaga/tokoh adat dan agama seharusnya memiliki kepen­
tingan dan kekuasaan yang tinggi dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah.
Mereka berkepentingan untuk memastikan kesejahteraan warga atau umatnya, serta
memiliki kekuasaan dalam bentuk pengaruh serta kapasitas untuk memberikan arah­
an karena posisi mereka yang didengar atau dihormati masyarakat. Namun, pada
kenyataannya, semua lokasi penelitian melaporkan bahwa kekuasaan lembaga/tokoh
adat dan agama terbilang rendah. Hanya di Denpasar, Badung, dan Papua yang
menyebutkan bahwa mereka memiliki kepentingan yang cukup tinggi dalam penang­
gulangan HIV dan AIDS.
Di Denpasar dan Badung, tokoh adat menjadi aktor pemberdayaan masyarakat
yang bisa memengaruhi opini masyarakat. Di Merauke juga ditemukan tokoh agama
dan tokoh masyarakat lainnya yang berperan dalam penanggulangan HIV dan AIDS.
Ada 4 orang tenaga di kantor agama yang berasal dari tenaga penyuluh,
tokoh pemuda, tokoh agama untuk mengikuti sosialisasi HIV dan AIDS di
Jayapura dengan harapan sekembalinya mereka, juga dapat mensosialisasikan
ke tokoh agama dan pemuda di kabupaten Merauke. (Tim Peneliti Universitas
Cenderawasih, 2014)

Promosi dan Pencegahan melalui hari-hari besar misalnya Hari AIDS


Sedunia melalui berbagai kegiatan, mendorong LSM, Tokoh Agama, Tokoh
Adat, Tokoh Perempuan, Tokoh Pemuda/Remaja dan lembaga lainnya
melalui pertemuan koordinasi dan dukungan dana khususnya program
pencegahan dan mitigasi dampak berupa pemberian nutrisi bagi ODHA
di klinik perawatan atau rumah singgah. Wujud kegiatan lainnya adalah

44 • PKMK FK UGM
mendorong para ilmuwan untuk menulis buku-buku yang berkaitan dengan
program pencegahan dan penanggulangan HIV/AIDS antara lain [salah
satu tokoh agama] menulis buku dengan judul Sirkumsisi, Alkitab dan
HIV/ AIDS, [salah satu tokoh agama lainnya menulis buku] dengan judul
HIV-AIDS dan Sirkumsisi (Sunat) dalam pandangan Alkitab, kemudian
Memikirkan Ulang Sunat (Sirkumsisi) Bagi Kesehatan Umat [yang
ditulis] oleh [salah satu tokoh agama lainnya]. (Tim Peneliti Uncen, 2014).

Dengan menggunakan pembahasan berperspektif agama, para tokoh agama


memiliki posisi yang strategis untuk menanggulangi masalah stigma dan diskriminasi
terhadap ODHA, juga menciptakan keterbukaan terhadap populasi marjinal.
Mereka juga memiliki posisi kunci dalam mengurangi resistensi masyarakat terhadap
upaya pencegahan yang sifatnya masih kontroversial, seperti kampanye penggunaan
kondom untuk PMTS. Namun, karena kepentingan lembaga/tokoh agama dan tokoh
adat terhadap HIV dan AIDS masih rendah, potensi-potensi ini masih belum tergali.
Secara umum peran mereka masih bersifat pasif di mana keterlibatan mereka dalam
pencegahan masih tergantung dengan pemangku kepentingan yang mempunyai
kekuasaan tinggi seperti MPI, Bupati/Walikota, Dinkes, dan Bappeda/Bappeko.
Implikasi dari situasi tersebut ialah belum terciptanya lingkungan yang kondusif
dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Di sejumlah daerah, masih banyak
program-program penanggulangan HIV dan AIDS yang terhambat karena kurangnya
dukungan tokoh agama dan tokoh masyarakat. Stigma dan diskriminasi terhadap
populasi kunci maupun terhadap penyakit itu sendiri masih sulit untuk dihapuskan.

Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD)


Secara normatif, perda menyebutkan bahwa SKPD mempunyai tanggung jawab
yang besar dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Sebagai bagian dari
KPAD, seharusnya SKPD memiliki tingkat kepentingan yang tinggi. Namun, dari
seluruh lokasi penelitian dilaporkan bahwa secara umum kepentingan dan kekua­
saan SKPD rendah, meskipun terdapat variasi yang mana beberapa SKPD sudah
menun­jukkan keterlibatannya dengan menganggarkan dan melaksanakan program
HIV dan AIDS. Contohnya Dinas Pendidikan, Dinas Pariwisata, Dinas Sosial, dan
Dinas Perhubungan.
Mayoritas peran dari SKPD dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah
penelitian ialah pencegahan dengan variasi kegiatan mulai dari penyuluhan ke
kelompok masyarakat tertentu sampai dengan sosialisasi pencegahan HIV dan AIDS
pada masyarakat umum. Tabel 4 menunjukkan peran SKPD non-Dinkes yang terlibat
dalam penanggulangan HIV dan AIDS di lokasi penelitian.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 45


Tabel 4. Peran SKPD Non-Dinkes dalam Penanggulangan HIV dan AIDS di Lokasi
Penelitian

SKPD/Badan Peran Kota/Kabupaten

Badan Pengelola Lembaga teknis dalam Makassar, Parepare


Keuangan dan Aset Kota pengelolaan anggaran
Badan Keluarga Pencegahan AIDS Parepare, Jayapura, Denpasar,
Berencana dan di kalangan remaja, Badung, Merauke, Manokwari,
Pemberdayaan perempuan dan ibu-ibu Deli Serdang
Perempuan/ rumah tangga
Perlindungan Anak
Dinas Sosial/ Mitigasi dampak dan Parepare, Sidoarjo, Denpasar,
Dinsosnaker/ Rehabilitasi Sosial Badung, Jayapura, Merauke,
Disnakertrans Manokwari, Medan
Dinas Pendidikan/ Pencegahan di Sekolah Parepare, Surabaya, Sidoarjo,
Disdikpora Denpasar, Badung, Merauke,
Manokwari, Medan, Deli Serdang
Dinas Tenaga Kerja Pencegahan di tempat Parepare, Surabaya, Merauke
kerja
Dinas Pariwisata/ Pencegahan ditempat Surabaya, Denpasar, Badung,
Dinas Kebudayaan dan hiburan Jayapura, Medan, Deli Serdang,
Pariwisata
Polrestabes Pencegahan melalui Surabaya
screening HIV pada
anggota Polri
Dinas Perhubungan Pencegahan di sektor Surabaya, Deli Serdang
perhubungan
Dinas Kominfo Penyediaan Materi KIE Surabaya
Kantor Kementerian Penyusunan Kebijakan Surabaya, Jayapura, Merauke,
Agama dibidang keagamaan Medan
Pencegahan di Sekolah
dibawah Kemenag
Satpol PP Penegakkan pelanggaran, Surabaya
pengamanan guna
menciptakan lingkungan
yang kondusif dalam
pengendalian HIV dan
AIDS
Dinas Kependudukan Penertiban administrasi Jayapura
dan Catatan Sipil kependudukan di lokasi
berisiko

46 • PKMK FK UGM
SKPD/Badan Peran Kota/Kabupaten

Dinas Kesatuan Bangsa Pencegahan dengan Merauke


dan Politik program peningkatan
wawasan kebangsaan dan
ketahanan masyarakat
yang sasarannya adalah
pemuda dan masyarakat
Sumber: Laporan Daerah oleh Tim Universitas di Lokasi Penelitian (2014)

Di Papua, advokasi yang dilakukan oleh Dinas Pendidikan dengan mendorong


pemda membuat Perwali untuk pengarusutamaan HIV dan AIDS dalam pendidikan
cukup berhasil.
Upaya penggalangan dana oleh Bappeda selain sumbernya dari APBD
Otsus, juga diupayakan dari pihak donor international (misalnya Unicef)
yang telah mendukung program HIV dan AIDS di sekolah-sekolah melalui
advokasi ke Dinas Pendidikan dan pemerintah Provinsi Papua dan pemerintah
Kota Jayapura dengan dikeluarkannya Peraturan Gubernur Provinsi Papua
Nomor 26 tahun 2010 dan Peraturan Walikota Jayapura Nomor 11 tahun
2012 tentang pengarusutamaan HIV dan AIDS melalui pendidikan. (Tim
Peneliti Uncen, 2014)

Terlepas dari keterlibatan SKPD di luar Dinkes yang sudah mulai terlihat,
secara umum kepentingan dan kekuasaan SKPD dinilai masih rendah karena sumber
daya dan sumber dana yang disediakan tidak memadai. Salah satu penyebabnya ialah
sistem yang belum mengakomodasi peran dan kebutuhan SKPD sebagai pemangku
kepentingan yang dominan dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Contohnya,
pengganggaran penanggulangan HIV dan AIDS di SKPD sulit diakomodasi karena
tidak adanya nomenklatur dalam mata anggaran seperti yang diungkapkan oleh salah
satu informan berikut ini.
Meskipun memang Dinkes yang memiliki tupoksi khusus untuk kegiatan-
kegiatan HIV dan AIDS, kita tidak bisa menutup mata bahwa ada
organisasi SKPD lain yang juga harus terlibat. Jadi tinggal pintar-pintarnya
SKPD memformulasikan program dan kegiatannya tapi tidak menunjukkan
bahwa itu secara nomenklatur nama kegiatan itu kegiatan HIV dan AIDS,
tetapi “dibungkus” dalam tupoksi mereka. Jadi tinggal bagaimana dalam
pelaksanaan kegiatannya mencantumkan hal yang berkaitan dengan HIV
dan AIDS. Misalnya target yang ingin dicapai bahwa pemahaman berkaitan
dengan HIV dan AIDS untuk kesehatan dan keselamatan kerja. (WM,
Badan Pengelola Keuangan dan Aset Kota Makassar, 14 Agustus 2014 –
Tim Peneliti Unhas, 2014)

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 47


Implikasi dari posisi SKPD yang kepentingan dan kekuasaannya rendah
dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah ialah belum berjalannya respons
multisektor yang berkesinambungan terhadap penanggulangan HIV dan AIDS di
daerah. Peran mulitisektor yang ada masih bersifat insidental, bukan respons yang
berkelanjutan dan terpadu dengan sektor lain.

2. Interaksi Antar-Pemangku Kepentingan


Para pemangku kepentingan penanggulangan HIV dan AIDS di daerah berinter­
aksi dalam berbagai forum, baik secara formal ataupun informal. Interaksi inilah
yang memungkinkan mereka untuk saling memengaruhi satu sama lain berdasarkan
kepentingan dan kekuasaan yang mereka miliki. Dalam penelitian ini, teridentifikasi
empat mekanisme di mana para pemangku kepentingan saling berinteraksi, yaitu
sebagai berikut:
1. Mekanisme koordinasi untuk perencanaan yang difasilitasi Bappeda/Bappeko
melalui musyawarah perencanaan pembangunan (musrenbang) yang melibatkan
SKPD. Dalam forum ini, peran Bappeda/Bappeko ialah menyinkronkan peren­
canaan dan penganggaran program pembangunan di SKPD termasuk Dinkes.
Ditemukan bahwa dengan kekuasaannya yang tinggi, Bappeda sering kali dapat
menolak usulan pembiayaan upaya penanggulangan HIV dan AIDS di SKPD
karena berbagai alasan, antara lain pandangan bahwa penanggulangan HIV dan
AIDS bukan merupakan tupoksi SKPD di luar Dinkes. SKPD-SKPD sendiri
karena kepentingannya yang rendah tidak melakukan upaya advokasi secara serius
terhadap Bappeda untuk mendapatkan anggaran yang layak dalam merespons
HIV dan AIDS. Akibatnya, para pemangku kepentingan yang berkepentingan
tinggi seperti KPAD, RSUD, LSM, dan populasi kunci harus melalukan advokasi
kepada Bappeda untuk lebih memiliki kepentingan yang tinggi.
2. Mekanisme koordinasi yang difasilitasi oleh KPAD melalui pertemuan-pertemuan
perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan program. Semua pemangku kepen­
tingan yang terlibat dalam kegiatan ini berkepentingan tinggi, seperti Dinkes,
LSM, ODHA, dan populasi kunci. Seharusnya sesuai mandatnya untuk
mengoor­­dinasikan peran multisektor, KPAD dapat menggunakan forum-forum
perte­muan­nya untuk mengoordinasikan SKPD anggotanya agar dapat membuat
rencana strategis program penanggulangan HIV dan AIDS di daerah dengan
melibatkan para pemangku kepentingan lain seperti LSM, ODHA, dan populasi
kunci. Namun, pada pelaksanaannya KPAD lebih banyak menggunakan forum
koordinasi untuk membahas pelaksanaan program dan pencapaian target dari

48 • PKMK FK UGM
pusat yang melibatkan para pemangku kepentingan yang berkepentingan tinggi.
Mekanisme koordinasi di KPAD ini belum digunakan secara optimal untuk
meningkatkan kepentingan SKPD anggotanya dalam upaya penanggulangan
HIV dan AIDS di daerah.
3. Mekanisme koordinasi yang diinisiasi oleh MPI melalui pertemuan koordinatif dan
teknis, seperti saat memulai program yang didanai MPI, pertemuan pertengah­
an pelaksananan program (mid-term meeting), dan pertemuan akhir program.
Pemangku kepentingan yang terlibat dalam pertemuan-pertemuan ini akan sesuai
dengan kebutuhan program yang didanai MPI, seperti KPAD, Dinkes, LSM, dan
populasi kunci. Umumnya para aktor yang berkepentingan tinggi ini dilibatkan
sebagai pelaksana program MPI. MPI juga berinteraksi dengan pemangku kepen­
tingan yang memiliki kekuasaan tinggi seperti Walikota/Bupati, DPRD, dan
Bappeda/Bappeko melalui lobi-lobi dan audiensi khusus. Dengan sumber daya
yang dimiliki, peran MPI menjadi relatif dominan dalam upaya penanggulangan
HIV dan AIDS mulai dari inisiatif program sampai dukungan pembiayaan untuk
implementasinya. Karena para pemangku kepentingan yang berkekuasaan tinggi
tidak memiliki kepentingan yang tinggi, inisiatif MPI dalam penanggulangan
HIV dan AIDS di daerah tidak diadopsi oleh pemda. Sebaliknya, keterlibatan
MPI malah membuat pemda seolah tak merasa perlu lagi untuk menunjukkan
komitmen yang lebih tinggi dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah.
4. Mekanisme interaksi antar-pemangku kepentingan lainnya. Pemangku kepen­
ting­an yang sama-sama berkepentingan tinggi biasanya saling terlibat dalam
pelak­­sanaan program bersama. Contohnya, LSM yang memiliki kemampuan
penjang­kauan berinteraksi dengan RSUD dan Puskesmas dalam bentuk rujukan
layanan. Sementara bentuk interaksi antara aktor-aktor yang berkepentingan
tinggi dengan aktor-aktor yang berkekuasaan tinggi bisa dibedakan menjadi dua.
Pertama, ada interaksi dalam konteks relasi antara penerima dan pemberi manfaat
dalam bentuk program, dana atau bantuan teknis lainnya, seperti interaksi antara
LSM, populasi kunci, KPAD, dan Dinke dengan MPI ataupun relasi memberi-
menerima antara LSM dan RSUD/Puskesmas dengan populasi kunci. Kedua, ada
interaksi dalam bentuk advokasi terhadap mereka yang berkekuasaan tinggi agar
lebih menunjukkan komitmen terhadap penanggulangan HIV dan AIDS. Bentuk
interaksi ini bisa terlihat antara mereka yang berkepentingan tinggi seperti LSM
dengan mereka yang berkekuasaan tinggi seperti Bappeda, Bupati/Walikota, dan
DPRD.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 49


Peran Perguruan Tinggi dalam Penanggulangan HIV dan AIDS di Daerah
Perguruan tinggi merupakan institusi yang memiliki peran dalam memproduksi
pengetahuan dan mengembangkan sumber daya kesehatan. Sebagai lembaga yang
memiliki kekuatan untuk menemukan dan menggali permasalahan kesehatan se­cara
sistematis dan terukur, perguruan tinggi memainkan peran penting dalam meng­
hasilkan pengetahuan sebagai basis pengambilan keputusan dan perencanaan. Di
daerah penelitian seperti di Medan, Sidoarjo, Surabaya, Bali, Jayapura, dan Merauke,
ditemukan bahwa perguruan tinggi melakukan pengumpulan, analisis, dan produksi
informasi terkait HIV dan AIDS melalui riset-riset yang dilakukan.
Peran strategis perguruan tinggi lainnya ialah sebagai pusat pemberdayaan
dan peningkatan kualitas sumber daya melalui pendidikan secara formal. Perguruan
tinggi mendidik dan menghasilkan tenaga kesehatan seperti dokter, dokter spesialis,
perawat, tenaga kesehatan masyarakat, dan tenaga kefarmasian. Perguruan tinggi juga
memiliki peran dalam melakukan pemberdayaan masyakarat melalui pengembangan
sistem informasi seperti di Parepare.
“Kami juga telah membentuk PIK-KRR Remaja (Pusat Informasi dan
Konseling Kesehatan Reproduksi Remaja) yang fokus pada pencegahan
narkoba, HIV dan AIDS serta seks bebas. Ini yang tersebar di SMP, SMA, dan
sekolah-sekolah tinggi di sini. Remaja dilatih untuk konseling di mana remaja
ini didampingi konselor sebaya dan pendidik sebaya yang seumuran remaja.”
(DKT, Staf BKBPP Parepare, dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014)
Peran-peran pengabdian masyarakat yang dikembangkan oleh perkumpulan
Mahasiswa yang melakukan riset terkait HIV dan AIDS, dan pengembangan
kegiatan kepedulian untuk HIV dan AIDS dengan melakukan pendidikan
HIV dan AIDS pada mahasiswa bekerjasama dengan KPA seperti di
Sidoarjo. (Tim Peneliti Unair, 2015)

Namun, terlepas dari berbagai peran strategis perguruan tinggi tersebut, ditemu­
kan bahwa perguruan tinggi masih belum terlibat secara optimal dalam penang­
gulangan HIV dan AIDS di daerah. Pertama, perguruan tinggi sering kali belum dili­
batkan secara formal dalam penyusunan perencanaan program maupun evaluasi­nya,
seperti yang diungkapkan oleh informan di Kota Jayapura berikut.
“Kami belum pernah melibatkan perguruan tinggi dalam penyusunan
perencanaan program HIV dan AIDS... [k]ami belum ada kerjasama selama
ini.” (WM, Dinkes Kota Jayapura, dalam laporan Tim Peneliti Uncen, 2014)

Selain itu, keterlibatan perguruan tinggi sendiri sering kali lebih dalam bentuk
komitmen di tingkat individu daripada di tingkat lembaga. Akibatnya, peran serta
perguruan tinggi cenderung fluktuatif tergantung dari banyak-sedikitnya personel
yang memiliki perhatian terhadap isu HIV dan AIDS di wilayahnya.

50 • PKMK FK UGM
POLA INTEGRASI IV

A. Pengantar
Integrasi dalam penelitian ini didefinisikan sebagai tingkat adopsi dan asimilasi
program penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam berbagai fungsi pokok dari sistem
kesehatan dalam pengendalian penyakit menular (Atun et al., 2010). Fungsi-fungsi
upaya penanggulangan HIV dan AIDS yang dilihat integrasinya ke dalam sistem
kesehatan meliputi Manajemen Regulasi, Pembiayaan, Sumber Daya Manusia,
Pengelo­laan Informasi Strategis, Pengelolaan Sediaan Farmasi dan Alat Kesehatan,
Partisipasi Masyarakat, dan Penyediaan Layanan Kesehatan. Penelitian ini juga
menjelas­kan berbagai faktor yang memungkinkan terjadi atau tidaknya integrasi
dalam sistem kesehatan. Faktor-faktor tersebut berupa komponen-komponen yang
ada dalam sistem kesehatan atau di luar sistem kesehatan sendiri, yakni konteks,
aktor, institusi, dan sumber daya.
Bagian ini akan menguraikan tiga hal, yaitu 1) Gambaran tingkat integrasi
program HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan dan penilaian tingkat integrasi
berdasarkan dimensi fungsi sistem kesehatan, jenis intervensi, dan wilayah; 2)
Faktor-faktor yang memengaruhi integrasi program penanggulangan HIV dan AIDS
ke dalam sistem kesehatan; dan 3) Keterkaitan antara integrasi dengan efektivitas
program HIV dan AIDS. Tingkat integrasi upaya penangulangan HIV dan AIDS
ke dalam sistem kesehatan dinilai dalam bentuk integrasi penuh, integrasi sebagian,
dan tidak terintegrasi. Analisis tingkat integrasi dijelaskan pada bagian analisis data
dalam laporan ini.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 51


B. Gambaran Dimensi Fungsi Sistem Kesehatan
Tingkat integrasi kebijakan dan program penanggulangan HIV dan AIDS ke
dalam sistem kesehatan diukur melalui 18 dimensi dari 7 subsistem dalam fungsi-
fungsi sistem kesehatan. Sebelum melakukan penilaian tingkat integrasi di bagian
akhir, terlebih dahulu akan disajikan deskripsi tentang masing-masing dimensi
tersebut.

1) Manajemen dan Regulasi


Manajemen dan regulasi adalah pengelolaan yang menghimpun berbagai
upaya kebijakan kesehatan, administrasi kesehatan, pengaturan hukum kesehatan,
serta pengelolaan data dan informasi kesehatan untuk menjamin adanya kerangka
kebijakan strategis yang dikombinasikan dengan pengawasan, pengembangan kemi­
traan, akun­tabilitas, peraturan, insentif dan kesesuaian dengan disain sistem kese­
hatan yang ada. Subsistem ini terdiri atas tiga dimensi, yakni 1) Regulasi, berupa
pera­turan daerah pemda kabupaten/kota terkait penanggulangan HIV dan AIDS,
seperti Perda HIV dan AIDS, Peraturan Bupati/Walikota, Renstra/SRAD tentang
HIV dan AIDS; 2) Formulasi Kebijakan, berupa proses pengembangan kebijakan
(peren­canaan, penganggaran, alokasi dana, dan pertanggungjawaban) untuk pro­
gram HIV dan AIDS dengan mekanisme penyusunan kebijakan yang berlaku di
pemda penelitian; dan 3) Akuntabilitas dan Daya Tanggap, berupa akses masyarakat
untuk mengetahui program dan kebijakan HIV dan AIDS di daerahnya serta apakah
program dan kebijakan tersebut menggunakan prinsip pelayanan publik yang baik.

a. Regulasi
Regulasi tentang penanggulangan HIV dan AIDS mengatur pemangku kepen­
tingan yang bertanggung jawab dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS,
sumber daya yang digunakannya, serta sanksi jika tidak dilaksanakannya ketetapan
sebagai mekanisme kontrol terhadap berjalannya aturan. Ditemukan bahwa semua
daerah memiliki regulasi penanggulangan HIV dan AIDS dalam bentuk Perda,
Surat Keputusan (SK) Bupati, Renstra dan kebijakan teknis dari dinas. Kebijakan ini
menga­tur upaya penanggulangan HIV dan AIDS yang mencakup PP, PDP, dan MD;
mengatur pemangku kepentingan yang bertanggungjawab untuk melaksanakannya
serta sumber daya yang diperlukan. Perda tentang penanggulangan HIV dan AIDS
terda­pat di Kota Medan, Kabupaten Deli Serdang, Kota Surabaya, Kota Denpasar,
Kabupaten Badung, Kota Jayapura, Kabupaten Merauke, dan Kabupaten Manokwari.
Sementara ada pula kota dan kabupaten yang mengacu pada perda provinsi, seperti
di Kota Makassar dan Kabupaten Parepare. Selain perda, regulasi yang dijadikan
acuan penanggulangan HIV dan AIDS di daerah ialah Renstra Penanggulangan HIV

52 • PKMK FK UGM
dan AIDS di Kabupaten Deli Serdang, Kota Medan, Denpasar, Badung, Manokwari,
dan Jayapura.
Penerapan regulasi yang ada belum dilaksanakan dengan baik, sebagaimana
terungkap dalam salah satu kutipan dari Makasar berikut.
“Kalau berbicara soal regulasi terkait HIV, ada cukup banyak sebenarnya.
Mulai dari SRAN, Permen (Peraturan Menteri) dari berbagai kementerian
sampai perda. Masalahnya, apakah regulasi itu dibaca dan diketahui oleh
mereka (SKPD-SKPD)? Pengalaman saya selaku sekretaris KPA Provinsi,
regulasi-regulasi ini sering kali tidak banyak diketahui. Akibatnya, tidak
mudah mendapatkan pendanaan dari pemda. Adalah tidak mudah bekerja
secara terpadu dengan semua lintas-sektor. Kan lembaga-lembaga yang
terlibat dalam kegiatan HIV ini banyak. HIV kan seharusnya bukan hanya
urusan SKPD kesehatan seperti Dinkes.” (DKT, KPAP Sulawesi Selatan,
dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014)

Banyak faktor yang menyebabkannya, antara lain kurangnya sosialisasi regulasi


yang sudah ada, lebih berpengaruhnya komitmen dan kemauan politik kepala daerah
(walikota, bupati, maupun gubernur) daripada regulasi yang ada, serta rendahnya
komitmen pemda untuk memprioritaskan masalah HIV dan AIDS di daerah. Selain
itu, dalam perda tidak secara tegas disebutkan siapa yang akan menjadi penanggung
jawab utama penanggulangan HIV dan AIDS, baik di tingkat provinsi ataupun
kabupaten/kota. Ini berdampak pada tumpang-tindihnya kegiatan dan program di
level pelaksana khususnya di SKPD terkait (Tim Peneliti Udayana, 2014).
Selain itu, keberadaan regulasi penanggulangan HIV dan AIDS di daerah belum
diikuti dengan petunjuk pelaksanaannya sehingga belum bisa diimplementasikan
sepenuhnya. Misalnya di Denpasar dan Badung telah ada regulasi untuk pencegahan
di kalangan penasun, tetapi ketiadaan petunjuk teknis membuat terjadinya ketidak­
jelasan dalam penganggaran logistik LASS.
...[k]arena tidak tersedianya petunjuk teknis implementasi, responden
juga menyebutkan bahwa posisi penanggulangan HIV dalam perda masih
belum dirumuskan dengan eksplisit. Secara lebih spesifik, dalam Perda HIV
komponen terkait dengan pengadaan logistik dan material untuk program
NSP masih belum diatur secara jelas. Akibatnya adalah sampai saat ini
program NSP tidak mendapat penganggaran dana dari APBD (Tim Peneliti
Unud, 2014).

Terlepas dari tantangan-tantangan di level implementasi ini, upaya penang­


gulangan HIV dan AIDS telah sesuai dengan regulasi upaya penanggulangan
penya­kit menular lainnya. Artinya, telah ada aturan yang menjadi landasan upaya
penang­gulangan HIV dan AIDS, dan telah ada pengaturan dan peruntukkan sumber

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 53


dayanya mulai dari PP, PDP, dan MD. Ini menunjukkan bahwa secara formal regulasi
untuk program HIV dan AIDS sudah mengacu pada regulasi yang berlaku di sektor
kesehatan guna memobilisasi pemangku kepentingan dan sumber daya daerah dalam
penanggulangan HIV dan AIDS.

b. Formulasi Kebijakan
Proses pengembangan kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS menggunakan
mekanisme penyusunan kebijakan yang berlaku di pemda dengan melibatkan
pemang­ku kepentingan atau tokoh kunci, termasuk Dinkes, KPAD, SKPD anggota
KPA, LSM, perwakilan populasi kunci, penerima manfaat, serta MPI. Di Badung dan
Denpasar proses pengembangan kebijakan mulai dari perencanaan hingga pertang­
gungjawaban untuk skema APBD mengikuti mekanisme penyusunan kebijakan yang
berlaku di daerah, sedangkan pendanaan program yang bersumber dari donor asing
tetap mengikuti mekanisme yang dikeluarkan oleh donor (Tim Peneliti Unud, 2015).
Di Sulawesi Selatan, proses pengembangan kebijakan meli­batkan banyak pihak,
tetapi penyelesaian akhir perda lebih banyak melibatkan lembaga-lembaga yang
terkait langsung dengan permasalahan HIV dan AIDS seperti Dinkes, KPAD, serta
individu-individu yang sudah terlibat lama dalam program penanggulangan HIV dan
AIDS.
“Pada tahap-tahap awal penyusunan perda itu kita tentu mengundang banyak
pihak untuk berdiskusi. Pertemuan-pertemuan besar membahas mengapa
perda itu penting, apa-apa saja yang harus dimasukkan dalam Perda dan
seterusnya, namun kan ada tenggat waktu kapan perda itu harus jadi sehingga
kita harus membuat tim-tim inti. Anggota tim-tim inti ya orang-orang yang
banyak tahu tentang teknis pencegahan dan penanggulangan HIV. Tentu
teman-teman dari Dinkes, KPAD, Unhas dan juga kawan-kawan LSM.
Mereka-mereka yang memang sudah lama di dunia HIV... Prosesnya seperti
itu. Namun seperti sudah dikatakan tadi, kelemahan utamanya regulasi ini
adalah di sosialisasinya. Yang cukup paham mengenai perda ini saya kira
hanya diketahui kalangan-kalangan yang saya sebut tadi.” (DKT, Dinkes
Provinsi Sulawesi Selatan, dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014).

Mekanisme penyusunan kebijakan HIV dan AIDS mengikuti mekanisme penyusunan


kebijakan yang ada di daerah, seperti rapat koordinasi penyusunan kebijakan dan pro­
gram serta pertemuan rutin KPA dan laporan rutin dinkes. Contohnya di Surabaya,
pengambilan keputusan untuk kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS dilaku­
kan dengan koordinasi antar-SKPD terkait melalui Bappeko guna menentukan
program apa yang akan dilaksanakan (Tim Peneliti Unair, 2014). Di Deli Serdang,
perencanaan kegiatan dalam rangka penanggulangan HIV dan AIDS dikembangkan
berdasarkan laporan pertemuan rutin KPAD dan laporan rutin dinkes yang bersumber

54 • PKMK FK UGM
dari laporan rutin layanan rumah sakit, puskesmas, dan LSM pendamping. Sampai
saat ini kebijakan yang disusun masih berdasarkan pada bukti-bukti kecenderungan
epidemiologis atau evaluasi atas kegiatan pada masa sebelumnya (Tim Peneliti USU,
2014).
Penyusunan kebijakan HIV dan AIDS menggunakan data epidemi daerah dari
berbagai sumber data yang dikumpulkan melalui assessment, survei, STBP, dan Survei
Cepat. Contohnya di Sidoarjo, hasil assessment menjadi dasar dalam penentuan lokasi
untuk penambahan klinik VCT dan LASS (Tim Peneliti Unair, 2015). Di Denpasar
dan Badung proses perencanaan dan pengembangan layanan termasuk untuk
advokasi alokasi anggaran telah menggunakan data epidemi dari STBP, estimasi
dari Kemenkes, data passive surveillance dan zero survey (Tim Peneliti Unud, 2015).
Sementara di Medan dan Deli Serdang telah ada pemetaan populasi kunci dengan
pendanaan APBD, yang hasilnya kemudian digunakan dalam penyusunan kebijakan.
Dalam menyusun formulasi dibutuhkan banyak data sebagai dasar. Data
tersebut dapat diperoleh dengan segala metode terutama penelitian dan
assessment. Sampai saat ini, penelitian yang sudah pernah dilakukan
adalah pemetaan populasi kunci yang didanai hibah APBD 2014. Selain
itu penelitian lainnya adalah STBP yang didanai Kemenkes RI (Tim Peneliti
USU, 2014).

Gambaran di atas menunjukkan bahwa formulasi kebijakan HIV dan AIDS di


lokasi penelitian telah mengadopsi proses formulasi kebijakan sistem kesehatan yang
ada. Proses penyusunannya telah melibatkan berbagai pemangku kepentingan terkait
kesehatan, menggunakan data epidemi yang tersedia, serta mengikuti mekanisme
penyusunan kebijakan daerah.

c. Akuntabilitas dan Daya Tanggap


Secara normatif program HIV dan AIDS menerapkan akuntabilitas sebagaimana
diatur dalam UU Nomor 25/2009 tentang Pelayanan Publik, sehingga masyarakat
mendapatkan perlindungan dan kepastian hukum dalam penyelenggaraan layanan
HIV dan AIDS serta masyarakat dapat mengevaluasi kebijakan dan program. Di
11 lokasi penelitian, ada mekanisme yang memungkinkan publik dapat mengakses
informasi program HIV dan AIDS, yakni melalui media promosi kesehatan, media
elektronik radio, situs, media cetak, dan kegiatan penyuluhan kesehatan oleh dinkes,
KPAD, LSM, dan penyedia layanan.
Guna mendukung akses publik terhadap informasi mengenai program
HIV dan AIDS, masyarakat bisa mengetahui program HIV dan AIDS
melalui media promosi kesehatan di layanan kesehatan, penyuluhan dan
sosialisasi di masyarakat dalam kegiatan Community Health Nursing,

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 55


melalui media internet pemerintah kota (situs), media elektronik (radio)
maupun melalui buletin dan surat kabar. Untuk populasi kunci, informasi
mengenai pengembangan program dan layanan bisa diperoleh melalui LSM
dan penjangkau lapangan. Sebagai Leading Sector, Dinas Kesehatan Kota
Surabaya dan KPA Kota Surabaya memiliki peran dalam akses publik
terhadap informasi mengenai program HIV dan AIDS (Tim Peneliti Unair,
2014).

Agar masyarakat selalu mendapatkan informasi terbaru maka sosialisasi


HIV dan AIDS selalu dilakukan melalui media RRI, selebaran, spanduk,
billboard dan sosialisasi pada hari-hari besar misalnya Hari AIDS Sedunia
yang dilaksanakan oleh KPA dan Dinas Kesehatan melalui seksi promosi
kesehatan bekerjasama dengan LSM dan lembaga donor (Tim Peneliti
Uncen, 2014).

Dari sisi daya tanggap, pemda kurang melibatkan masyarakat dalam mengawasi
dan mengevaluasi pelaksanaan rencana strategis program penanggulangan HIV
dan AIDS. Penelitian ini tidak menemukan adanya mekanisme yang dibuat agar
masyarakat bisa mengevaluasi implementasi kebijakan dan program penanggulangan
HIV dan AIDS di daerah penelitian. Sistem monitoring dan evaluasi sudah ada,
tetapi sifatnya internal. Pengawasan dan evaluasi dilakukan oleh pelaksana
program saja seperti Dinkes dan KPAD. Hasil pengawasan dan evaluasi hanya
untuk kebutuhan internal pelaksana program. Selain itu, tidak ditemukan forum-
forum yang melibatkan masyarakat atau populasi kunci di daerah penelitian untuk
melakukan evaluasi pelaksanaan kebijakan dan program HIV dan AIDS.

2) Pembiayaan
Pembiayaan dalam penelitian ini dimaknai sebagai pengelolaan berbagai upaya
penggalian, alokasi, dan belanja dana kesehatan untuk mendukung penyelenggaraan
pembangunan kesehatan guna mencapai derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-
tingginya. Komponen pembiayaan terdiri atas 1) Pengelolaan sumber-sumber
pembiayaan dalam artian sejauh mana pemda mengoordinasikan, mengumpulkan,
dan mengelola berbagai sumber pembiayaan penanggulangan HIV dan AIDS seperti
APBN, APBD dan donor; 2) Penganggaran, proporsi, dan distribusi pengeluaran
pembiayaan penanggulangan HIV dan AIDS, yaitu bagaimana pemda menganggarkan
penanggulangan HIV dan AIDS dengan proporsi dan distribusi yang sesuai; 3)
Mekanisme pembayaran layanan, yaitu bagaimana membiayai pelayanan kesehatan
dalam kaitannya dengan pembiayaan kesehatan melalui sistem JKN. Pendanaan
program penanggulangan HIV dan AIDS dalam penelitian ini difokuskan pada area
program PP, PDP, dan MD.

56 • PKMK FK UGM
a. Pengelolaan Sumber Pembiayaan
Program penanggulangan HIV dan AIDS di daerah memiliki beragam sumber
pendanaan, yakni dari MPI, pemerintah pusat, pemda, dan pihak lain yang tidak
mengi­kat sebagaimana diamanatkan dalam regulasi penanggulangan HIV dan
AIDS. Di semua daerah penelitian, sumber utama pendanaan penanggulangan
HIV dan AIDS adalah MPI. Sementara untuk APBD, di beberapa daerah telah
ada kecenderungan peningkatan seperti di Denpasar dan Badung (Tim Peneliti
Unud, 2014). Tetapi, di daerah lain seperti di Sidoarjo, terjadi fluktuasi persentase
penda­naan yang bersumber dari APBD, demikian pula yang bersumber dari donor
(Tim Peneliti Unair, 2014). Gambaran persentase pendanaan donor dan APBD di
Kabupaten Sidoarjo dapat dilihat pada Diagram 5.

Diagram 5. Proporsi Dana Penanggulangan HIV dan AIDS di Kabupaten Sidoarjo

Sumber: KPA Kabupaten Sidoarjo dalam Laporan Tim Peneliti Unair, 2014

Sejauh ini belum tampak berbagai sumber pendanaan tersebut dikelola dan
dikoordinasikan dengan baik oleh KPAD atau Dinkes. Penelitan ini tidak menemukan
adanya mekanisme pooling resources di mana pemda melakukan perkiraan kebutuhan
pendanaan program HIV dan AIDS di daerah dan kemudian mengumpulkan berbagai
sumber pendanaan untuk memenuhi kebutuhan tersebut. Bappeda/Bappeko belum
berfungsi optimal dalam sinkronisasi dan koordinasi perencanaan dan penganggaran,
dan hanya mengoordinasikan anggaran yang berasal dari APBD. Sedangkan dana
dari pihak lain seperti MPI diberikan langsung ke pelaksana kegiatan seperti LSM
atau fasilitas pelayanan. Masing-masing MPI mempunyai mekanisme perencanaan
dan penganggaran sendiri termasuk peruntukannya.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 57


…[d]ana program-program HIV dan AIDS di bidang pencegahan dan
PDP yang rutin dilakukan oleh LSM, Dinas Kesehatan Kota, Puskesmas
Madising dan Rumah Sakit Andi Makkasau sebagian besar atas dukungan
Global Fund. Dana APBD Kota Parepare yang dialokasikan kepada Dinas
Kesehatan Kota umumnya dipakai untuk membiayai pelatihan-pelatihan
yang diikuti oleh staf, menunjang pembelian reagen dan juga untuk pengadaan
obat-obat untuk IMS (Tim Peneliti Unhas, 2014).

Hanya di Jayapura saja yang ditemukan adanya koordinasi berbagai sumber


pendanaan, termasuk pendanaan dari MPI. Di Bappeko Jayapura terdapat bagian
Kemitraan yang memainkan peran ini. Meskipun demikian, tidak semua pendanaan
dikoordinasikan, seperti pendanaan dari donor yang jumlahnya tidak signifikan dan
diberikan kepada penerima manfaat tanpa dikoordinasikan melalui Bappeko.
Pendanaan upaya penanggulangan HIV dan AIDS yang berasal dari berbagai
sumber dikelola berbeda dengan pendanaan upaya penanggulangan penyakit menular
lainnya. Artinya, belum ada mekanisme untuk mengoordinir berbagai sumber penda­
naan di daerah sehingga berimplikasi terhadap upaya penanggulangan HIV dan AIDS
yang berjalan sendiri-sendiri menurut kepentingan lembaga pendukung program.

b. Pengalokasian Pendanaan
Pendanaan penanggulangan HIV dan IDS sebagai penyakit yang kompleks dan
ditangani oleh multisektor belum terakomodasi dalam skema penganggaran APBD.
Anggaran untuk penanggulangan HIV dan AIDS terbatas pada dinkes saja, dan
usulan anggaran oleh SKPD anggota KPAD sering kali tidak disetujui oleh Bappeda
karena dianggap tidak sesuai tupoksinya. Salah satu informan di Parepare mengung­
kapkan:
“Orang-orang di Bappeda dan DPRD itu memakai kacamata kuda tupoksi.
Kalau menyebut spesifik HIV, SKPD-SKPD seperti Dinsos atau Dikbud sering
ditolak. Makanya kita di KPA selalu meminta mereka untuk menyiasatinya
dengan mengintegrasikannya dalam tupoksi mereka. Sayangnya, masih
banyak SKPD seperti itu mogok, kita di KPA imbau mereka berkali-kali tapi
banyak yang belum jalan-jalan juga. Kelihatannya masih banyak SKPD yang
tidak mau repot dan tidak percaya diri menghadapi Bappeda dan DPRD.”
(DKT, staf KPA Kota Parepare, dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014)

Sementara di daerah lain seperti di Surabaya, Sidoarjo, dan Jayapura, usulan


alokasi dana penanggulangan HIV dan AIDS sering tidak mendapat persetujuan
DPRD jika tidak berkaitan langsung dengan kepentingan politik ekonomi DPRD.
….rencana awal anggaran penanggulangan HIV dan AIDS di Kota Surabaya
mencapai angka Rp10 miliar, namun dalam realisasinya dana yang disetujui
oleh APBD tahun 2014 sebesar Rp3,9 miliar (Tim peneliti Unair, 2014).

58 • PKMK FK UGM
Dalam Renstra Kota Jayapura tahun 2011–2015, kebutuhan biaya dari
tahun ke tahun berkisar antara Rp7–9 miliar. Jika kita bandingkan dengan
realisasi alokasi dana APBD tahun 2011 yang hanya Rp1,7 miliar, maka
dapat dikatakan bahwa alokasi dana tersebut sangat sedikit dibanding dengan
dana yang direncanakan (Tim Peneliti Uncen, 2014).

Untuk pendanaan yang sudah berhasil dianggarkan dalam APBD, terdapat


alokasi untuk program PP, PDP, dan MD. Umumnya dinkes mendapatkan alokasi pen­
da­naan untuk pencegahan dan pengobatan. Contohnya, dana APBD Kota Parepare
yang dialokasikan untuk Dinkes Kota umumnya dikombinasikan dengan penda­
naan pencegahan dan penyediaan layanan dalam konteks pengobatan, termasuk
membiayai pelatihan-pelatihan yang diikuti oleh staf, menunjang pembelian reagen
dan untuk pengadaan obat-obatan IMS. Sementara itu, SKPD di luar dinkes umumnya
mendapatkan alokasi pendanaan untuk program PP dan MD. Misalnya di Surabaya,
anggaran dana untuk penanggulangan HIV dan AIDS di Dinas Pendidikan masuk
dalam anggaran Unit Kesehatan Siswa (UKS), sementara anggaran dana pencegahan
di Dinas Kominfo digunakan untuk pembuatan brosur (Tim Peneliti Unair, 2014).
Tim Peneliti Unud (2014) juga menyebutkan bahwa Dinsos, Disnaker, Disdikpora,
Dinas Pemberdayaan Perempuan, dan Dinas Pariwisata memiliki anggaran untuk PP
dan MD.
Namun, tidak semua SKPD di luar Dinkes mempunyai dana pencegahan HIV
dan AIDS. Contohnya di Jayapura, walaupun di dalam Renstra tahun 2011–2015
telah ada rencana program dan alokasi anggaran bagi SKPD-SKPD, tetapi dalam
pelaksanaannya sampai saat ini belum ada realisasi ketersediaan dana khusus untuk
program HIV dan AIDS di SKPD selain Dinkes dan Kantor Kesehatan Pelabuhan
(Tim Peneliti Uncen, 2014).
Selain itu, ada kesan bahwa pengalokasian pendanaan tidak sesuai dengan
kebutuhan, baik dari segi proporsi maupun peruntukan. Misalnya untuk KPA
Kabupaten Badung, proporsi anggaran untuk kebutuhan operasional dinilai masih
terlalu besar dibandingkan dengan alokasi dana program. Dana untuk mitigasi
dampak yang disediakan oleh Kemensos dan Dinsos juga dinilai oleh komunitas dan
LSM sebagai program yang salah sasaran. Lebih jauh lagi, secara umum responden
juga mengeluhkan masih lambatnya mekanisme pengajuan dan realisasi anggaran
yang bersumber dari APBD ataupun APBN (Laporan Tim Peneliti Unud, 2014).
Untuk peruntukkannya, dana yang berasal dari MPI dialokasikan sesuai dengan
program yang direncanakan MPI. Kalaupun ada yang dialokasikan untuk Dinkes,
KPA dan LSM, peruntukannya tetap tidak terlepas dari pelaksanaan program yang
sudah ditentukan sesuai perencanaan MPI. Gambaran ini menunjukkan bahwa

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 59


alokasi pendanaan program HIV dan AIDS masih sporadis dan belum terkoordinasi
dengan baik. Implikasinya, terjadi ketimpangan intervensi program karena proporsi
anggaran yang tidak sesuai, sehingga akses layanan HIV dan AIDS tertentu menjadi
terbatas.

c. Mekanisme Pembayaran Layanan


Pada aspek pembayaran pelayanan kesehatan, ODHA dan populasi kunci dapat
mengakses JKN dengan ketentuan yang sama dengan masyarakat umum. Mereka
dapat mengakses pembiayaan layanan melalui beberapa mekanisme, seperti sebagai
anggota BPJS, sebagai warga tidak mampu dengan bukti Surat Keterangan Tidak
Mampu (SKTM), atau mengurus kartu terlantar dari Dinsos. Tim Peneliti Unipa
(2014) melaporkan bahwa di Manokwari tersedia Jamkesmas dan Jampersal untuk
semua orang termasuk ODHA dan populasi kunci. Di daerah ini, total dana layanan
kesehatan dasar yang diterima (terdiri dari Jamkesmas dan Jampersal) pada tahun
2012 mencaai Rp2.904.895.000 dan telah membiayai 245.640 pasien.
Perawatan infeksi oportunistik terkait dengan HIV dan AIDS telah ditanggung
oleh JKN. Tetapi, ada beberapa layanan yang dibutuhkan oleh populasi kunci atau
ODHA yang tidak masuk dalam skema layanan JKN. Contohnya, pengobatan ARV
tidak ditanggung oleh JKN karena masih ditanggung oleh program. Demikian pula
dengan serangkaian tes yang perlu dilalui sebelum inisiasi ARV (pra-ARV), dan
perawatan bagi pengguna narkoba yang mengalami kecanduan. Bagi yang tidak
memiliki kepesertaan asuransi tersebut, mereka harus membayar sendiri biaya-biaya
layanan. Mekanisme ini menunjukkan bahwa pembayaran layanan HIV dan AIDS
masih berbeda dengan mekanisme pembayaran layanan kesehatan umum.
Walaupun adanya JKN sering kali disebut-sebut sebagai hal yang positif bagi
ODHA, namun sampai saat ini hanya komponen IO yang sudah masuk
dalam skema pembiayaan JKN. Dalam JKN sayangnya skema untuk
pengobatan HIV belum dimasukkan karena adanya argumen bahwa sampai
saat ini obat ARV masih ditanggung pemerintah melalui bantuan lembaga
asing. Selanjutnya dalam JKN, biaya untuk pemeriksaan pra-ARV juga
belum dimasukkan sehingga biaya tersebut harus dibayar sendiri oleh klien
atau ditanggung oleh LSM yang mendapat bantuan dari donor asing (Tim
Peneliti Unud, 2014).

Kondisi di atas mengakibatkan pemanfaat program sulit mengakses layanan


terkait HIV dan AIDS melalui mekanisme JKN. Keadaan ini diperparah dengan
persya­ratan administratif seperti identitas untuk dapat mengakses layanan kesehatan,
di mana ditentukan bahwa seseorang yang ingin mengakses JKN harus berdomisili
sesuai KTP. Ini membuat populasi kunci yang memiliki mobilitas tinggi sulit untuk
dapat mengakses layanan kesehatan dengan menggunakan JKN.
60 • PKMK FK UGM
3) Sumber Daya Manusia
SDM di sini meliputi segala aspek ketersediaan dan kualitasnya untuk memas­
tikan bahwa SDM yang terlibat dalam penanggulangan HIV dan AIDS responsif,
efisien, kompeten, adil, terdistribusi merata sesuai dengan sumber daya yang tersedia
dan situasi yang ada, serta mencukupi jumlahnya. Komponen SDM terdiri atas 1)
Kebijakan dan sistem manajemen yang mengatur ketersediaan tenaga dari luar
Dinkes yang dikontrak oleh Dinkes sebagai staf program penanggulangan HIV dan
AIDS; 2) Pembiayaan yang mengelola sumber pembiayaan kesehatan untuk HIV dan
AIDS dari sektor pemerintah maupun non-pemerintah; dan 3) Kompetensi sumber
daya memastikan ketersediaan kebijakan yang mengatur standarisasi kompentensi
tenaga penanggulangan HIV dan AIDS serta ketersediaan tenaga yang sudah dilatih
dan tersertifikasi sesuai standar yang berlaku.

a. Kebijakan dan Sistem Manajemen


Kebijakan dan sistem manajemen mengenai fungsi pengelolaan sumber daya
kesehatan bertujuan untuk mengatur ketersediaan SDM, baik yang berasal dari
sektor kesehatan maupun non-kesehatan. Ditemukan bahwa ada beberapa masalah
terkait kebijakan dan sistem manajemen. Pertama, telah berkembang sistem pengelo­
laan SDM di luar sistem kesehatan dan tidak adanya kebijakan untuk mengatur
(merekrut, melatih, membiayai) tenaga-tenaga di luar tenaga kesehatan (selanjutnya
akan disebut sebagai SDM HIV dan AIDS).
Berkembangnya dua sistem pengelolaan SDM ini terjadi karena HIV dan AIDS
merupakan masalah kesehatan yang erat kaitannya dengan masalah sosial, di mana
populasi yang terdampak umumnya tersembunyi dan sulit dijangkau. Selain karena
posisinya yang marjinal, stigma dan diskriminasi menjadi salah satu penghambat bagi
populasi kunci untuk mengakses layanan. Oleh karena adanya hambatan-hambatan
ini, layanan HIV dan AIDS membutuhkan pendekatan yang khusus dan berbeda
dari layanan kesehatan yang konvensional di mana penyedia kesehatan lebih bersifat
pasif melayani pasien yang datang saja serta terbatas pada layanan medis saja.
Petugas kesehatan telah dilatih agar dapat memberikan layanan dari sisi medis
di fasilitas kesehatan. Misalnya, mereka dilatih agar dapat memberikan konseling
serta layanan-layanan HIV dan AIDS, seperti VCT/PITC, IMS, PMTCT, LASS dan
lain sebagainya. Tetapi, pada saat yang sama, untuk mengatasi hambatan sosial yang
telah dibahas sebelumnya, telah berkembang layanan yang disediakan oleh SDM
HIV dan AIDS. Mereka telah menyediakan berbagai layanan yang sama pentingnya
dengan layanan medis yang disediakan oleh petugas kesehatan, khususnya dalam
memastikan populasi kunci dapat mengakses layanan dan adanya dukungan bagi

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 61


ODHA. Contoh fungsi yang dilakukan oleh SDM HIV dan AIDS termasuk dukungan
sebaya (buddies), manajer kasus, dan konselor. Selama ini, fungsi-fungsi SDM HIV
dan AIDS ini dilaksanakan oleh LSM dengan pendanaan dari MPI. Koordinasi peran
dari LSM-LSM ini juga lebih dilakukan oleh KPA setempat daripada oleh Dinkes.
Kondisi inilah yang mengakibatkan berkembangnya sistem pengelolaan SDM di luar
sistem kesehatan.
Di 11 lokasi penelitian, belum ada kebijakan yang mengatur tentang penge­
lolaan SDM HIV dan AIDS. Kebijakan yang diacu oleh pemda di sebagian besar
daerah penelitian ialah kebijakan dari pusat seperti Permenkes Nomor 21/2013 yang
mengatur tentang bentuk kerjasama yang dapat dilakukan dengan instansi atau
lembaga lain dalam penanggulangan HIV dan AIDS seperti LSM, perguruan tinggi,
dan lembaga-lembaga yang bergerak di bidang kesehatan lain (Pasal 49). Meskipun
demikian, tetap terdapat pengelolaan SDM yang berjalan paralel dengan sistem
kesehatan di mana sebagian besar mekanisme rekrutmen dan penggajian didukung
oleh pembiayaan dari MPI. Pengecualian untuk Kota Surabaya yang pemerintahnya
telah menganggarkan dalam APBD penggajian SDM HIV dan AIDS seperti konselor,
manager kasus, dan penjangkau lapangan yang mengacu pada peraturan tersebut
(Tim Peneliti Unair, Surabaya, 2014).
Ketidakmampuan daerah dalam mengelola dua sistem manajemen SDM ini
disebabkan oleh adanya perbedaan nomenklatur antara SDM kesehatan dengan
SDM HIV dan AIDS, sebagaimana terlihat pada Tabel 5. Perbedaan nomenklatur ini
mempertegas tidak adanya kebijakan yang mengatur kebutuhan SDM HIV dan AIDS
seperti tenaga penjangkau, tenaga lapangan, manajer kasus, pendamping ODHA
(buddies), termasuk dalam hal pendanaan serta standar kompetensi teknisnya.
Masalah lain terkait kebijakan dan sistem manajemen SDM ialah soal beban
kerja petugas kesehatan yang berhubungan dengan jumlah petugas. Di sebagian
daerah penelitian (Surabaya, Jayapura, Makassar, Parepare, Medan, Deli Serdang,
Merauke, dan Manokwari) berkembang pandangan bahwa penyediaan layanan HIV
dan AIDS oleh tenaga kesehatan merupakan pekerjaan tambahan, bukan sebagai
bagian dari tugas pokok seperti penanganan penyakit menular lain. Tenaga kesehatan
yang melakukan layanan HIV dan AIDS dianggap melakukan rangkap tugas (double
jobs).

62 • PKMK FK UGM
Tabel 5. Perbedaan Nomenklatur Tenaga Kesehatan Umum dengan Tenaga HIV dan
AIDS

Nomenklatur Tenaga kesehatan Nomenklatur Kebutuhan


Tenaga HIV dan AIDS
(UU Nomor 36/2014) (SRAN 2010–2014)
a. Tenaga Medis meliputi dokter, dokter A. Tenaga Lapangan
gigi, dokter spesialis, dan dokter gigi Peer educator
spesialis. Petugas penjangkau
b. Tenaga psikologi klinis. Supervisor program lapangan
c. Tenaga keperawatan. Manajer program tingkat
d. Tenaga kebidanan. lapangan
e. Tenaga kefarmasian meliputi apoteker, B. Tingkat Layanan
analis farmasi dan asisten apoteker. Petugas konselor untuk berbagai
f. Tenaga kesehatan masyarakat layanan (CST, VCT, IMS,
meliputi epidemiolog, tenaga PMTCT, LASS, PTRM)
promosi kesehatan dan ilmu prilaku, Dokter spesialis (layanan CST)
pembibingan kesehatan kerja, Dokter umum untuk berbagai
tenaga administrasi dan kebijakan layanan (CST, VCT, IMS,
kesehatan, tenaga biostatistik PMTCT, LASS, PTRM)
dan kependudukan, serta tenaga Petugas laboratorium untuk
kesehatan reproduksi dan keluarga. berbagai layanan (CST, VCT,
g. Tenaga kesehatan lingkungan IMS, PMTCT)
meliputi tenaga sanitasi lingkungan, Perawat untuk berbagai layanan
entomolog kesehatan, dan (CST, VCT, IMS, PMTCT, LASS,
mikrobiolog kesehatan. PTRM)
h. Tenaga gizi. Petugas administrasi untuk
i. Tenaga keterapian fisik meliputi pencatatan dan pelaporan dari
fisioterapis, okupasiterapis, terapis berbagai layanan (CST, VCT,
wicara, dan akupuntur. IMS, PMTCT, LASS, PTRM)
j. Tenaga teknisi medis meliputi Ahli gizi
perekam medis dan informasi Bidan
kesehatan, teknik kardiovaskuler, Manajer kasus
teknisi pelayanan darah, refraksionis C. Manajemen di tingkat Kabupaten
optisien, teknisi gigi, penata anestisi, Pengelola program
terapis gigi dan mulut, dan audiologis. Pengawasan dan evaluasi, serta
k. Teknik biomedika meliputi surveilans
radiographer, elektromedis, ahli Keuangan dan administrasi
teknologi laboratorium medik, Sekertaris atau manajer
fisikawan medik, radio trafis, ortotik
prostetik.
l. Tenaga kesehatan tradisional meliputi
tenaga kesehatan tradisional ramuan
dan tenaga tradisonal keterampilan.
m. Tenaga kesehatan lain.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 63


“SDM kami itu masih batas minimal jumlahnya. Dan terkait dengan kualitas,
kita harus sangat sangat sangat jarang bahkan ketinggalan dalam melakukan
update pengetahuan, update knowledge, pelatihan-pelatihan kita tinggal.
Nah, jadi bayangkan posyansus yang selalu berdiri klinik VCT pertama…,
jumlah SDMnya sama dengan klinik yang baru berdiri yang pastinya sering
saya istilahkan masih doremifasol. Sementara, kami masih 61 persen, artinya
kami SDM masih kekurangan.” (DKT, Posyansus RS Adam Malik Medan,
dalam laporan Tim Peneliti USU, 2014)
“Petugas HIV dan AIDS pada rangkap semua, satu orang bertanggung jawab
terhadap beberapa program...” (WM, Puskesmas Kotaraja Kota Jayapura,
dalam laporan Tim Peneliti Uncen, 2014).
Permasalahan kekurangan tenaga kesehatan yang memiliki kapasitas dalam
layanan HIV dan AIDS ini semakin kompleks dengan adanya mekanisme mutasi.
Di sebagian besar daerah penelitian termasuk Badung dan Denpasar dilaporkan
bahwa tenaga kesehatan klinis seperti dokter, perawat, bidan, laborat, dan tenaga
RR (Report and Recording) yang terlatih dan memiliki kecakapan yang bekerja untuk
layanan HIV dan AIDS sering kali dimutasi oleh Badan Kepegawaian Daerah (BKD)
tanpa memperhatikan kebutuhan layanan. Ini sangat berdampak pada keberlanjutan
layanan.

b. Pembiayaan SDM
Sumber pembiayaan SDM HIV dan AIDS untuk tenaga kesehatan dan non-
kesehatan berasal dari pemerintah dan dana hibah MPI yang tidak mengikat.
Ditemu­kan bahwa tenaga kesehatan di layanan kesehatan pemerintah dibiayai
melalui anggaran daerah untuk sektor kesehatan, tetapi ketika mereka melakukan
tugas untuk HIV dan AIDS maka mereka mendapatkan insentif tambahan dari pro­
gram yang didanai oleh MPI khususnya Global Fund. Ini berlaku di semua daerah
penelitian kecuali Merauke dan Jayapura karena Global Fund sudah menarik diri
dari Papua. Sedangkan sumber pembiayaan SDM HIV dan AIDS (tenaga non-
kese­hatan) sebagian besar berasal dari pendanaan MPI, khususnya di daerah yang
menjadi bagian dari lingkup kerja Global Fund seperti Denpasar, Badung, Medan,
Deli Serdang, Makassar, Parepare, Surabaya, Sidoarjo, dan Manokwari.
Dilihat dari kategori program, pembiayaan untuk kegiatan-kegiatan PP seba­
gian besar berasal dari MPI, bukan dari anggaran pemda. Kegiatan-kegiatan PP ini
umumnya dilakukan oleh tenaga non-kesehatan seperti LSM, sehingga tidak dibiayai
oleh pemerintah. Di Jayapura dan Merauke yang tidak lagi menjadi wilayah kerja
Global Fund, program PP banyak diselenggarakan oleh tenaga-tenaga non-kesehatan
dan masyarakat dengan sumber pembiayaan yang bersifat terbatas dari berbagai
donor luar negeri.

64 • PKMK FK UGM
Peran LSM untuk menjangkau ODHA dan populasi kunci sangat besar,
namun sejauh ini belum ada regulasi atau kebijakan yang mengatur
pembiayaan SDM tenaga non-kesehatan penanggulangan AIDS (Tim
Peneliti Unipa, 2014).

Sementara untuk petugas yang sudah dilatih (pencegahan dan PDP) baik
pemerintah atau dinas kesehatan maupun non-pemerintah berasal dari HCPI
untuk puskesmas dan dinas kesehatan setempat, ….[s]alah satu pembiayaan
bagi SDM kesehatan di puskesmas yaitu berasal dari dana BOK. Misalnya
seperti honor untuk satgas kondom. Sedangkan LSM mendapatkan beberapa
dukungan dari Dinas Kesehatan Kota Surabaya dan Global Fund berupa
tenaga penjangkau untuk VCT dan petugas lapangan (Tim Peneliti Unair,
2014).

Sebagian besar pembiayaan untuk SDM kesehatan dalam program HIV


di Kota Denpasar masih bersumber dari dana APBD (khususnya buat
tenaga kesehatan dari sektor pemerintah), sedangkan SDM di LSM masih
mengandalkan pembiayaan dari donor asing. Sektor pemerintah yang juga
mendapatkan bantuan dari donor asing juga mendapatkan insentif berbasis
kinerja (Tim Peneliti Udayana, Bali).

Sementara untuk program yang terkait dengan perawatan dan pengobatan,


karena umumnya dilakukan oleh tenaga kesehatan dari sektor kesehatan daerah,
maka pembiayaannya berasal dari alokasi dana daerah. Ini ditemukan di Jayapura,
Merauke, Surabaya, dan Sidoarjo. Di daerah-daerah ini tenaga kesehatan juga
menda­patkan insentif pendanaan yang bersumber dari APBD. Sementara di daerah-
daerah lainnya, tenaga kesehatan yang memberikan pengobatan dan perawatan di
rumahsakit atau puskesmas mendapatkan insentif dari sumber pendanaan di luar
APBD, yaitu dari Global Fund melalui mekanisme yang disebut insentif berbasis
kinerja. Di sebagian besar daerah yang masih dalam skema Global Fund, proporsi
pendanaan sudah semakin besar digantikan oleh APBD atau BOK dari APBN,
meskipun dalam beberapa aspek ketergantungan pada donor masih kuat.
SDM yang saat ini tersedia adalah SDM kesehatan secara umum yang tidak
hanya bertanggung jawab menangani HIV dan AIDS tetapi juga program
lainnya. RSUD DOK 2 saat ini mempunyai tenaga kontrak yang bekerja
pada ruang kolaborasi ATM tetapi tenaga tersebut merupakan tenaga
magang/sukarela yang bekerja membantu selama ini. Sumber penggajian
dari dana APBD Provinsi Papua (Tim Peneliti Universitas Cenderawasih,
Jayapura,2014).

Dinas Kesehatan Kota Surabaya menyebutkan bahwa pembiayaan dokter


umum untuk CST, VCT, IMS, PMTCT, LASS, PTRM serta manajer kasus
dan pengelola program berasal dari dana APBD I dan APBD II dari Tahun

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 65


2011 sampai Tahun 2013. Pembiayaan yang digunakan untuk sumber daya
manusia terdapat pengeluaran untuk sumber daya manusia sebagai proporsi
pengeluaran pemerintah. Berdasarkan data dari Dinas Kesehatan Kabupaten
Sidoarjo pengeluaran sumber daya manusia sebagai proporsi pengeluaran
pemerintah tahun 2011 sebanyak Rp15 juta. Pada tahun 2012 meningkat
menjadi Rp16 juta dan pada tahun 2013 menjadi Rp17 juta (Tim Peneliti
Unair, Surabaya, 2014).

Dari penjelasan di atas bisa disimpulkan bahwa pembiayaan SDM HIV dan
AIDS dari tenaga non-medis untuk pencegahan berbeda dengan sistem pembiayaan
SDM kesehatan yang ada. Sedangkan SDM kesehatan yang melakukan kegiatan-
kegiatan pengobatan dan perawatan sudah mengikuti sistem pembiayaan SDM
kesehatan umum.

c. Kompetensi SDM
Semua tenaga kesehatan termasuk yang bekerja untuk layanan HIV dan AIDS
perlu memiliki standar kompetensi tertentu. Misalnya, tenaga dokter, perawat, bidan,
dan laborat secara khusus telah melalui sistem pendidikan kesehatan sehingga memi­
liki standar kompentensi tertentu sesuai dengan peraturan yang berlaku. Standar
kompetensi diperoleh baik melalui jalur lembaga pendidikan kesehatan formal
maupun pelatihan-pelatihan dari kemenkes dan lembaga kesehatan lainnya yang
tersertifikasi.
Secara umum untuk layanan pengobatan dan perawatan, sudah ada prasyarat
standar kompetensi sumber daya kesehatan yang dapat menangani jenis-jenis penya­
kit menular seperti HIV dan AIDS. Selain itu, dalam penyediaan layanan sehari-hari
sudah ada panduan praktik klinis bagi dokter di fasilitas kesehatan primer untuk
menangani penyakit khusus, termasuk HIV dan AIDS (Permenkes Nomor 5/2014).
Namun, untuk layanan PP dan MD yang dilakukan oleh ragam tenaga di luar
tenaga kesehatan formal, belum ada standar kompetensi yang ditetapkan. Di semua
daerah penelitian, SDM yang terlibat dalam PP dan MD terdiri atas tenaga-tenaga
sukarela, LSM, dan komunitas, sebagaimana ditemukan oleh tim peneliti universitas
di Badung, Denpasar, Merauke, Makassar, Parepare, Medan, dan Deli Serdang.
Tenaga-tenaga non-kesehatan ini di semua daerah tersebut tidak memiliki kompe­
tensi standar yang diatur seperti pada tenaga kesehatan umum. Tidak adanya rujukan
kompetensi yang diatur dalam sistem kesehatan ini terjadi karena kompetensi petugas
penjangkau, pendamping, konselor, atau manajer kasus tidak dikenal dalam istilah
SDM kesehatan yang berlaku.
Karena ketiadaan standar kompetensi yang bisa dijadikan acuan, pelatihan
untuk SDM non-kesehatan pada layanan PP dan MD dilakukan tidak dalam kerangka

66 • PKMK FK UGM
untuk memenuhi standar kompetensi, melainkan sebatas untuk meningkatkan kapa­
sitas dalam menjalankan kegiatan-kegiatan penyediaan layanan. Ketiadaan standar
kompetensi juga membuat pelatihan terkait layanan PP dan MD bisa dilakukan
oleh siapa saja. Tenaga yang memberikan pengembangan kapasitas juga belum tentu
memiliki standar kompetensi yang berlaku.
Umumnya pelatihan terkait program-program pencegahan maupun perawatan
ODHA diberikan oleh MPI dengan melibatkan LSM dan Dinkes atau SKPD lainnya.
“Kita-kita yang dari [SKPD] kesehatan sudah banyak mengikuti pelatihan.
Itu sejak pertengahan tahun ‘90-an pada saat AusAID masih ada. Tahun
’90-an masih lebih banyak fokus pada pencegahan. Bersama teman-teman
LSM waktu itu dalam setahun sangat sering kita mengikuti pelatihan di
Makassar ini. Juga sebenarnya beberapa teman dari dinas-dinas lain seperti
Dinas Sosial, tapi karena kita di kesehatan dan teman-teman LSM bisa
dikatakan juga setiap hari mengurus HIV jadi dari segi kompetensi mungkin
lebih baik. Seingat saya kira-kira akhir ’90-an itu mulai banyak pelatihan
untuk CST [PDP] karena ODHA makin banyak. Jadi kita tidak bisa lagi
hanya fokus pada pencegahan.” (DKT, Dinkes Provinsi Sulawesi Selatan,
dalam laporan Tim Peneliti Unhas, 2014).

Sebagaimana diungkapkan oleh informan tersebut, meskipun LSM dianggap


memiliki kemampuan teknis yang baik dalam melakukan program-program pencegah­
an, tetapi kompetensi mereka tidak diakui secara formal atau diatur sebagaimana
halnya untuk SDM kesehatan. Demikian pula dengan kesempatan-kesempatan
pengem­bangan kapasitas, di mana dinkes hanya mengatur SDM kesehatannya,
tetapi tidak untuk SDM HIV dan AIDS non-kesehatan.

4) Pengelolaan informasi strategis


Informasi strategis didefinisikan sebagai sistem dalam produksi, analisis, dise­
minasi, dan penggunaan informasi yang terpercaya tentang determinan kesehat­an,
kinerja sistem kesehatan, dan status kesehatan yang dimanfaatkan sebagai dasar
pengambilan keputusan. Dimensi-dimensi dalam informasi strategis meliputi: 1)
Sinkronisasi dan koordinasi sistem informasi, yaitu terdiri atas infrastruktur, jenis
sumber data, pengumpulan data, dan mekanisme pengolahan data—kesemuanya
merupakan bagian dari sistem yang digunakan oleh pemerintah dalam pengelolaan
informasi dari survei, pemantauan, dan evaluasinya mulai input, proses, dan output;
dan 2) Diseminasi dan pemanfaatan terkait hasil pengolahan data sistem informasi
program HIV dan AIDS yang ada saat ini digunakan untuk perencanaan dan
pengembangan program HIV dan AIDS di daerah.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 67


a. Sinkronisasi sistem informasi
Sinkronisasi sistem informasi HIV dan AIDS memungkinkan tersedianya data
yang berguna bagi daerah dalam mengembangkan perencanaan dan desain program
intervensi berbasis situasi epidemi dan kebutuhan daerah. Ketika bisa mengembangkan
perencanaannya sendiri, daerah dapat memiliki posisi tawar yang lebih kuat saat
berhadapan dengan donor atau pihak-pihak yang akan mengembangkan kerjasama
dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Oleh karena itu, kemampuan daerah untuk
mengumpulkan, menganalisis, dan mengelola informasi HIV dan AIDS untuk
pengem­bangan upaya penangggulangan HIV dan AIDS yang berbasis bukti menjadi
sangat penting. Sayangnya, ditemukan bahwa daerah memiliki berbagai sumber
data yang dikelola secara terpisah-pisah, sehingga sulit untuk disinkronisasikan dan
dimanfaatkan.
Dilihat dari infrastrukturnya, ada beragam variasi sistem informasi yang dite­
mukan. Pertama, ditemukan variasi dari metode pengumpulannya, di mana sebagian
besar daerah sudah menggunakan teknologi informasi yang bersifat komputerisasi,
tetapi ada pula daerah yang masih menggunakan pencatatan secara manual seperti
ditemukan di Manokwari. Kedua, jenis sistem informasi yang bersifat online itu sendiri
sangat bervariasi tergantung pihak pemangku kepentingan mana yang berkepentingan
atas data tersebut. Untuk data program, pemerintah pusat (Kemenkes), KPAN,
maupun MPI memiliki sistemnya masing-masing yang tidak sinkron antara satu sama
lain. Ada pula sistem informasi kesehatan yang juga saling tidak sinkron. Di daerah
ditemukan ada Sistem Informasi Kesehatan Daerah (SIKDA), Sistem Informasi
Puskesmas (SIMPUS), serta berbagai sistem informasi lainnya. Pada dasarnya mereka
dikembangkan untuk menjawab kebutuhan spesifik direktorat atau unit tertentu
dalam sektor kesehatan, sehingga tidak saling kompatibel.
Data program HIV dan AIDS yang dikumpulkan oleh beberapa MPI juga saling
tidak sinkron. Contohnya, sistem informasi terkait program yang ditemukan di daerah
seperti Sistem Informasi HIV dan AIDS (SIHA), Recording and Reporting (R&R), dan
Inventory Order Management System (IOMS). SIHA dikembangkan oleh Kemenkes
dengan dukungan Global Fund untuk mendapatkan informasi terkait data cakupan
layanan pencegahan VCT, PITC, IMS dan distribusi kondom yang dilakukan di
tingkat layanan primer dan sekunder sesuai target. Penerapannya juga bisa berbeda:
SIHA untuk VCT/PITC di tingkat puskesmas sementara sistem informasi obat di
rumah sakit menggunakan IOMS.
Ada pula sistem informasi milik lembaga tertentu seperti Sistem Informasi
Napza (SINAPZA) milik Biro Napza di Sulawesi Selatan, atau sistem informasi
yang dikembangkan oleh lembaga yang menjadi Principal Recipient (PR) Global

68 • PKMK FK UGM
Fund seperti NU dengan SINU (Sistem Informasi Nahdlatul Ulama) dan PKBI yang
mengem­bangkan Sistem Informasi PKBI (SI-PKBI).
“Di PKBI kita mengumpulkan informasi dan membuat laporan berdasarkan
format Global Fund yang mendanai program kita. Jadi kita mengumpulkan
data seperti berapa jumlah kondom, jumlah jarum suntik, jumlah KIE yang
terdistribusi. Juga misalnya jumlah pecandu baru di wilayah kerja kita.
Jadi bentuknya spesifik pada program yang kita lakukan. (DKT, Program
Manager PKBI Sulawesi Selatan, 2 Juni 2014, Laporan Tim Unhas)

Berbagai sistem informasi yang tidak sinkron baik untuk sistem informasi kese­
hatan daerah maupun sistem informasi program membawa beberapa akibat. Pertama,
pengumpulan data oleh para petugas kesehatan tidak efisien. Di Medan, misalnya,
ditemukan bahwa data satu pasien harus diisi di tiga format sistem informasi yang
berbeda. Kedua, banyaknya jenis sistem informasi menuntut kemampuan yang
berbeda-beda untuk penggunaannya. Tim Peneliti Unhas (2014) menunjukkan ada­
nya salah satu sistem informasi program yang tidak digunakan karena tidak ada pela­
tihan untuk petugasnya. Ketiga, terdapat variasi sumber data dan informasi mengenai
keluaran program HIV dan AIDS dari berbagai segmen. Tidak sinkronnya berbagai
sistem informasi ini menyulitkan proses analisis data, terlebih untuk digu­nakan
sebagai bahan perencanaan dan kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS yang
berbasis bukti.
Pada akhirnya, sebagaimana dinyatakan oleh Tim Peneliti Unud (2014), sis­
tem informasi masih sebatas untuk pengumpulan data dan belum ada analisisnya.
Akibat­nya, penggunaan data SIHA selama ini pun belum maksimal karena tidak
ada pengolahan data dalam bentuk sheet yang bisa dimanfaatkan untuk kepentingan
pembuatan keputusan.

b. Diseminasi dan Pemanfaatan


Dalam situasi tidak sinkronnya sistem informasi sebagaimana dipaparkan, data
yang digunakan untuk membuat kebijakan dan perencanaan program di daerah
hanya berasal dari pusat seperti STBP yang dikembangkan oleh lembaga donor, Survei
Cepat Perilaku dari KPAN, Sistem Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI) yang
dikembangkan oleh Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana (BKKBN),
Riset Kesehatan Dasar yang dikembangkan BPS, serta survei-survei lainnya yang
diselenggarakan oleh MPI.
Masalahnya, data-data survei tersebut bersifat agregat dan sulit untuk diinter­
pretasikan di tingkat lokal. Selain itu, data survei yang dimiliki oleh pusat tersebut
cenderung sulit untuk diakses oleh pemangku kepentingan di tingkat lokal. Ada
juga kesulitan dalam memanfaatkan hasil survei karena masing-masing lembaga

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 69


penyelenggaranya memiliki mekanisme dan standar sendiri. Ini berdampak pada
adanya variasi hasil dan kualitas informasi yang sulit digunakan sebagai basis
penyusunan kebijakan penanggulangan HIV dan AIDS, terutama bagi daerah.
Bentuk peman­faatan data survei yang sudah terlihat di tingkat daerah baru sebatas
untuk pengem­bangan kegiatan advokasi.
Jenis sumber informasi lain ialah penelitian yang dikembangkan oleh universitas
dan LSM. Temuan-temuan mereka kemudian dimanfaatkan sebagai informasi untuk
pemangku kepentingan, bahan dialog dengan media, sosialisasi situasi epidemi dan
strategi penanggulangannya, serta sebagai data untuk advokasi ke rumah sakit,
seperti di Merauke (Tim Uncen, 2014).
Tidak terintegrasinya diseminasi dan pemanfaatan informasi dalam penang­
gulangan HIV dan AIDS di daerah menyebabkan pengembangan intervensi program
tidak bisa optimal. Pengembangan program lebih banyak mengandalkan desain dari
pusat yang belum tentu mencerminkan situasi epidemi daerah. Pengembangan untuk
diseminasi dan kampanye pendidikan masalah HIV dan AIDS juga terbatas.

5) Pengelolaan sediaan farmasi dan alat kesehatan


Pengelolaan sediaan farmasi dan alat kesehatan dimaksudkan untuk melihat
produk medis, teknologi yang dijamin kualitasnya, keamanan, efikasi, serta efektivitas
pembiayaan (cost-effectiveness) dan penggunaannya. Pengelolaan sediaan farmasi
dan alat kesehatan meliputi: 1) Regulasi penyediaan, penyimpanan, dan distribusi
diagnostik; terapi yang mengatur ketersediaan reagen obat ARV, mesin CD4, dan
viral load, sebagai bagian dari mekanisme yang dianggrakan dalam anggaran Dinkes
atau ditanggung oleh JKN; dan 2) Sumber daya yang mencakup sumber pembiayaan
untuk penyediaan, penyimpanan, serta distribusi obat dan perlengkapan medik
untuk HIV dan AIDS masuk dalam mekanisme anggaran Dinkes atau ditanggung
oleh JKN.

a. Regulasi penyediaan, penyimpanan, dan distribusi diagnostik, serta


terapi
Terdapat beberapa jenis regulasi mengenai penyediaan, penyimpanan, serta
distribusi obat dan perlengkapan medik HIV dan AIDS yang bervariasi tingkat dan
lingkup berlakunya. Kebanyakan daerah mengacu pada regulasi penyediaan obat di
tingkat pusat berupa Keputusan Menkes tentang pengobatan HIV dan AIDS. Selain
itu, ada pula regulasi dalam bentuk Surat Edaran yang dikeluarkan oleh Dirjen PP
dan PL tentang komposisi pembiayaan reagensia HIV, obat IO, dan IMS, serta alat
medis habis pakai yang berlaku untuk semua wilayah. Ada juga beberapa wilayah

70 • PKMK FK UGM
yang memiliki regulasi di tingkat daerah terkait logistik, seperti di Sidoarjo ada
Surat Keputusan Camat tentang pokja/tim distribusi kondom di Kecamatan Benowo
dan Surat Keputusan Kepala Puskesmas Sememi tentang tim distribusi kondom.
Sementara RSJ Menur di Surabaya memiliki SOP tentang pelayanan ARV untuk
ODHA serta mekanisme pinjam-meminjam obat.
Secara umum, regulasi untuk penyediaan, distribusi, dan penyimpanan alat
kese­hatan dan farmasi telah menyesuaikan dengan kebijakan yang berlaku secara
umum di sektor kesehatan, khususnya untuk ARV dan obat IO yang pembiayaannya
didanai oleh APBN atau APBD dengan dikoordinasikan oleh Dinkes.
…[u]ntuk regulasi mengikuti yang ada dari pusat. Pengelolaan obat HIV dan
AIDS sama dengan proses pengadaan obat lainnya. (Tim Peneliti Uncen, 2014)

Dulu itu semua dari (pemerintah) pusat, tapi sekarang sejak edaran Menkes
tahun 2013 ada pembagian logistik antara pusat dan daerah. Kalau ARV itu
memang masih 100 persen dari pusat, tapi kalau yang lainnya beda. Kalau
kondom, reagen HIV, dan obat-obat untuk IO dan IMS, 40 persen ditanggung
pusat dan 60 persen ditanggung daerah. (Tim Peneliti Unhas, 2014)

Demikian pula dengan penyimpanan dan distribusi obat, mekanismenya


mengikuti kebijakan yang ada dalam sistem kesehatan daerah. Semua obat disimpan
di tempat penyimpanan obat yang dimiliki oleh Provinsi, Dinkes Kota/Kabupaten,
Rumah Sakit, dan Puskesmas. Mekanisme distribusi dari tempat penyimpanan obat
masing-masing diatur oleh Dinkes Provinsi dan Kota/Kabupaten. Seperti di Surabaya,
penyimpanan obat di Rumah Sakit berdasarkan standar penyimpanan dengan SOP
khusus dan dikelola oleh petugas berkompeten (Tim Peneliti Unair, 2014).
Dalam pengelolaan logistik obat, masalah yang paling sering ditemui ialah stock
out, yaitu habisnya persediaan obat dari sediaan yang telah direncanakan. Sebagian
besar daerah penelitian pernah mengalami stock out reagensia HIV, obat IO, dan
obat IMS disebabkan oleh: 1) Ketidakmampuan daerah dalam melakukan peren­
canaan penyediaan obat secara tepat. Contohnya, Tim Peneliti Uncen (2014) di
Merauke dan Tim Peneliti Unipa (2014) di Kabupaten Manokwari menemukan
bahwa keterlambatan logistik obat dan alat medis disebabkan oleh ketidakmampuan
daerah dalam melakukan perencanaan dengan baik, khususnya untuk beberapa jenis
obat yang memerlukan sharing budget antara pemerintah provinsi dan kabupaten;
2) Acapkali rentang waktu keguaan obat dalam persediaan sangat pendek sehingga
kadaluarsa sebelum didistribusikan dan dikonsumsi. Selain itu, kadaluarsanya obat
itu dipengaruhi juga oleh belum adanya kontrol kualitas obat seperti ditemukan di
Sidoarjo (Tim Peneliti Unair, 2014).

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 71


Apabila ada masalah dalam penyediaan, penyimpanan, serta distribusi obat
dan alat medis, penyelesaiannya dikoordinasikan oleh Dinkes. Misalnya, untuk
menga­tasi stock out, strategi yang digunakan ialah mengembangkan perencanaan
dengan mekanisme buffer system untuk mencegah terjadinya kehabisan obat dalam
jangka waktu 3–6 bulan. Besaran buffer system tersebut antara 10%–30%. Daerah
yang mengem­bangkan buffer system antara lain Denpasar, Badung, dan Surabaya.
Mekanisme buffer system ini terbukti dapat mengatasi masalah stock out obat. Selain
itu, ada juga upaya peningkatan kapasitas pengembangan perencanaan penyediaan
obat sesuai dengan proyeksi kebutuhan daerah berbasis pada jumlah kasus yang
dilapor­kan secara periodik ke Dinkes daerah.
Di sisi lain, terdapat kebijakan yang berbeda untuk beberapa alat pencegahan
seperti kondom dan alat suntik steril. Penyediaan, distribusi, dan penyimpanan bebe­
rapa alat pencegahan tersebut tidak dilakukan oleh sektor kesehatan, melainkan
oleh KPA Nasional yang didistribusikan ke daerah melalui KPAD, bukan melalui
dinkes. Ini berlaku di sebagian besar daerah penelitian. Di daerah-daerah yang
memiliki program Harm Reduction seperti Medan, Makassar, Sidoarjo, dan Surabaya,
kebijakan pengadaan LASS untuk pengendalian HIV pada penasun mengacu pada
regulasi dan kebijakan donor. Pengecualian ditemukan di Denpasar dan Badung, di
mana kebijakan pengadaan jarum suntik untuk program LASS diatur oleh pemda-
pemda. Pengecualian juga ditemukan di Manokwari, Merauke, dan Kota Jayapura
yang kebijakan logistiknya sudah diintegrasikan ke dalam sektor kesehatan umum
setelah Global Fund tidak lagi memberikan dukungan di Papua sejak akhir 2013. Di
ketiga daerah ini, semua mekanisme pengadaan, penyimpanan, dan pendistribusian
obat diatur oleh kebijakan daerah termasuk pembiayaan dengan mekanisme APBD.

b. Sumber Daya
Sumber daya untuk pengadaan, penyimpanan, dan distribusi logistik obat dan
alat kesehatan meliputi pembiayaan yang berasal dari pemerintah pusat, pemda,
dukungan MPI, dan masyarakat. Pembiayaan dari pemerintah pusat berupa dana
program, dana alokasi khusus (DAK) yang bersumber dari APBN, dan dana hibah
dari MPI., sedangkan dana daerah bersumber dari APBD. Pendanaan masyarakat
berbentuk CSR dari swasta dan dukungan solidaritas masyarakat.
Mekanisme keterlibatan pemda dalam mengalokasikan dana untuk obat telah
didorong oleh pemerintah pusat dengan Surat Edaran Dirjen PP dan PL Kemenkes Ri
Nomor HK.02.03/D/III.2/823/2013 tentang pembiayaan logistik obat dan alat medis
untuk penanggulangan HIV/AIDS dan IMS dengan strategi sharing pembiayaan
antara pemerintah pusat dan daerah. Komposisi sharing biaya untuk beberapa obat

72 • PKMK FK UGM
jenis obat seperti reagensia HIV dan CD4 ditanggung pemerintah pusat 45% dan
55% daerah, obat IO dan IMS ditanggung pemerintah pusat 40% dan 60% daerah,
sementara regaen Sipilis (RPR) ditanggung 50% pusat dan 50% daerah, dan jenis
obat GO dan habis pakai sepenuhnya ditanggung oleh daerah.
Pembiayaan penanggulangan HIV dan AIDS yang bersumber dari pemerintah
pusat dialokasikan untuk pengadaan obat ARV dan tercakup dalam program yang
dibiayai APBN dengan melibatkan koordinasi langsung antara Dinkes dan pemerintah
pusat. Selain ARV, pembiayaan untuk logistik obat metadon juga sepenuhnya ditang­
gung oleh pusat dengan dana nasional yang dianggarkan melalui Kemenkes. Sumber
pembiayaan dari pusat ini berlaku di semua daerah dan diakses melalui rumah
sakit rujukan yang ditetapkan oleh pemerintah pusat untuk memberikan layanan
pengobatan ARV.
Sementara itu, sumber pembiayaan yang berasal dari MPI untuk logistik obat
terkait HIV dan AIDS meliputi pengadaan materi pencegahan dan alat medis seperti
LASS, berbagai jenis obat ARV lini 2, kondom, pelicin, dan tes CD4 (secara terbatas).
Pembiayaan yang mengandalkan pada dukungan MPI ini bersifat sementara dan
tidak berkelanjutan. Untuk daerah yang tidak lagi mendapatkan dukungan Global
Fund untuk penyediaan kondom gratis seperti di Papua, ada yang telah berhasil
mengem­bangkan keterlibatan masyarakat dalam pengadaan kondom mandiri dengan
mekanisme iuran seperti dikembangkan oleh komunitas pekerja seks dan mucikari di
Merauke (Tim Peneliti Uncen, 2014).
Sumber daya pembiayaan untuk jarum suntik belum diadopsi pemda kecuali
di Denpasar dan Badung yang sudah menggunakan dana APBD. Pengadaan
jarum suntik di Medan, Parepare, Surabaya, dan Sidoarjo masih bergantung pada
penda­naan dari donor, sedangkan pemda belum mengambil-alih tanggung jawab
pembiayaan pengadaannya. Pengadaan kondom di Kabupaten Deli Serdang juga
tidak terintegrasi karena kondom bisa langsung diperoleh dari pusat melalui KPAN,
kemudian didistribusikan melalui tiga jalur, yakni ke KPAK untuk disalurkan ke
LSM-LSM non-Global Fund, PKBI, dan NU untuk selanjutnya disalurkan ke SSR-
nya masing-masing, serta melalui Dinkes untuk disalurkan ke puskesmas dengan
pembiayaan langsung dari donor.

6) Partisipasi Masyarakat
Partisipasi masyarakat didefinisikan sebagai pengelolaan penyelenggaraan
berbagai upaya kesehatan baik perorangan, kelompok maupun masyarakat dengan
melibatkan masyarakat secara terencana, terpadu, dan berkesinambungan. Tujuannya
agar masyarakat mampu memanfaatkan berbagai layanan kesehatan yang dibutuhkan

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 73


secara mandiri guna tercapainya derajat kesehatan masyarakat setinggi-tingginya.
Partisipasi masyarakat ini meliputi dua unsur: 1) Terselenggaranya pertemuan-perte­
muan koordinasi oleh pemangku kepentingan dan masyarakat (misalnya, perwakilan
populasi kunci), adanya dana yang dialokasikan bagi masyarakat sipil dalam upaya
penanggulangan HIV dan AIDS, serta adanya pengembangan kapasitas (seperti
pelatihan dan bantuan teknis) yang secara strategis diikuti sebagai bagian dari proses
perencanaan, implementasi, dan evaluasinya; 2) Akses atas layanan (baik kesehatan
umum maupun layanan HIV dan AIDS) yang menggambarkan proporsi populasi
kunci, dan proposi populasi kunci yang dapat mengakses JKN atau Jamkesda.

a. Dimensi Partisipasi Masyarakat


Partisipasi dalam sektor kesehatan dikembangkan untuk menggerakkan pelibatan
masyarakat secara lebih bermakna dalam proses perencanaan, implementasi, serta
pengawasan dan evaluasi program. Kemampuan menggerakkan partisipasi masya­
rakat menjadi unsur penting dalam membangun mekanisme akuntabilitas sekaligus
kesadaran kolektif untuk memerangi epidemi HIV dan AIDS bersama-sama.
Jenis partisipasi masyarakat dalam penanggulangan HIV dan AIDS meliputi: 1)
Partisipasi aktif dalam pembentukan paguyuban di tingkat komunitas, seperti pem­
bentukan Warga Peduli AIDS ( WPA). WPA merupakan perwakilan masyarakat
umum di sebagian besar daerah sebagai bentuk solidaritas dan perhatian dalam
penang­gulangan AIDS; 2) Partisipasi secara strategis dalam bentuk keterwakilan
LSM, populasi kunci, kader masyarakat sebagai anggota KPAD agar secara aktif
mengikuti proses pembuatan keputusan dan perencanaan program intervensi. Bentuk
partisipasi lainnya ialah pelibatan dalam berbagai pertemuan rutin yang dikoor­
dinasikan oleh KPA, seperti ditemukan di Medan; 3) Partisipasi melalui pengem­
bangan kegiatan mandiri oleh masyarakat sebagai bagian dari kepedulian terhadap
HIV dan AIDS. Misalnya, berbagai kegiatan penyuluhan dan sosialisasi tentang HIV
dan AIDS dilakukan oleh kader-kader dari masyarakat umum.
“Di 21 kecamatan ada semua, cuma kalau kita tanya keaktifannya ya...
mungkin separuhnya yang aktif. Makanya ini kita coba masukkan ke
Perwal yang sedang disusun. Jadi di Perwal itu nanti ada tentang pokja HIV
Kecamatan, malah ada WPA. WPA itu nanti di tingkat kelurahan.” (KPA
Kota Medan, dalam laporan Tim Peneliti USU, 2014).

“Kita di Balla’ta mencoba memberdayakan teman-teman ODHA dan


populasi kunci. Dari Biro Bina Napza kita dapat bantuan berupa rumah
yang bisa kita tinggali [untuk] beraktivitas sekarang ini. Ini juga menjadi
rumah singgah bagi teman-teman dari luar Makassar yang datang berobat
atau mencari dukungan dari sesama ODHA. Dari Dinas Sosial juga ada

74 • PKMK FK UGM
beberapa kali bantuan untuk pemberdayaan ekonomi. Baru-baru ini kita
diberi bantuan mesin cuci untuk usaha laundry. Ini kami syukuri. Tetapi
kendalanya ketika pada saat implementasi sering kali kita diminta cepat-
cepat menyelesaikan program, akhirnya hasil yang kita harapkan itu tidak
maksimal.” (DKT, LSM PKNM Kota Makassar, 16 Juli 2014, dalam
laporan Tim Peneliti Unhas, 2014)

Pada dasarnya praktik partisipasi masyarakat seperti ini cenderung lebih


bermakna daripada model partisipasi masyarakat pada sektor kesehatan pada umum­
nya. Peran partisipasi masyarakat di sektor kesehatan hanya diarahkan sebatas untuk
memanfaatkan layanan daripada pelibatan untuk pengembangan layanan seperti
dalam pelibatan masyarakat dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Meskipun
demikian, terdapat kritik bahwa walaupun partisipasi masyarakat dalam penang­gu­
langan HIV dan AIDS lebih terlihat, partisipasi masyarakat tersebut masih bersifat
simbolik. Artinya, tingkat partisipasi masyarakat lebih digunakan sebagai sarana
legitimasi dari mekanisme proyek yang mensyaratkan keterlibatan masyarakat luas,
khususnya populasi kunci, sebagai penerima manfaat utama program (Tim Peneliti
Udayana, 2014). Akibatnya, partisipasi masyarakat menjadi sebatas sebagai pelak­
sana program di tingkat lapangan, belum berada pada partisipasi strategis yang lebih
bermakna dalam pengambilan keputusan dan perencanaan program.

b. Akses dan Pemanfaatan Layanan


Akses dan pemanfaatan layanan kesehatan kelompok populasi kunci dan
masyarakat marjinal terhadap jaminan kesehatan dalam skema JKN menjadi cara
penting untuk pemenuhan hak kesehatan. Ada sebagian ODHA dan populasi kunci
yang dapat memanfaatkan JKN sebagai jaminan pembiayaan dengan membayar
premi. Namun, tidak sedikit yang mengalami kesulitan untuk membayar premi secara
rutin karena faktor kerentanan ekonomi, seperti dialami sebagian komunitas ODHA
di Bali, Makassar, dan Parepare. Meskipun sudah menjadi anggota JKN, tidak semua
layanan dapat dijamin oleh JKN. Pembiayaan untuk serangkaian tes sebelum inisiasi
ARV tidak ditanggung JKN, padahal ini memakan biaya tidak sedikit. Meskipun
bisa didapat secara gratis, ARV tidak dijamin JKN karena sudah ditanggung oleh
pembiayaan dari program.
Selain itu, banyak pula ODHA dan populasi kunci yang tidak dapat meman­
faatkan pembiayaan layanan kesehatan lewat JKN karena tidak mempunyai kartu
identitas yang menjadi syarat untuk akses JKN. Di Denpasar dan Badung misalnya,
ODHA lebih memilih memanfaatkan layanan dengan jaminan dari daerah berupa
Jamkesda karena prosesnya tidak serumit JKN.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 75


Sudah ada ODHA dan populasi kunci yang memanfaatkan JKN, tetapi
masih terbatas tanggungannya untuk IO; ARV masih dari pusat CST dan
beberapa komponen pra-ARV tidak ditanggung oleh JKN. Sebagian besar
ODHA yang mengakses layanan kesehatan di RSUD Badung memanfaatkan
JKBM (Jamkesda) dan hanya sedikit ODHA yang memanfaatkan JKN
(Tim Peneliti Udayana, 2014).

“Kemarin ada dua orang teman ODHA kita bantu uruskan BPJS.
Kelengkapan administrasi penting sekali untuk mengurus BPJS. KPA Kota
membantu kita untuk mengatasi masalah-masalah kelengkapan administrasi
ini, lewat koordinasi dengan bagian Kesra. Di BPJS kami tidak menyebut
B20 karena disebut otomatis akan ditolak. Kami hanya memasukkan
infeksi penyertanya untuk mendapatkan akses BPJS mandiri. Kita sudah
ada komunikasi dengan teman di Kesra, Dinkes dan di Rumah Sakit Andi
Makkasau mengenai hal ini.” (DKT, staf LP2EM Kota Parepare, 3 Juni 2014)

JKN juga lebih fokus pada pembiayaan untuk aspek kuratif (PDP) dengan
memberikan jaminan pembiayaan pada obat untuk IO. Sementara untuk pencegahan
seperti metadon ditanggung oleh pemerintah melalui dana program, sehingga tidak
masuk dalam skema pembayaran yang ditanggung oleh JKN. Biaya-biaya untuk
mitigasi dampak juga tidak ditanggung. Secara khusus, kota Manokwari, Jayapura,
dan Merauke melalui Otsus memberikan dukungan mitigasi dampak dalam bentuk
makan tambahan dan biaya transportasi kepada ODHA untuk mengakses layanan
bagi yang berada di wilayah pedalaman atau jauh dari pusat akses layanan di
daerahnya.

7) Penyediaan Layanan
Penyediaan layanan adalah semua layanan atau intervensi kesehatan personal
maupun masyarakat yang efektif, aman, dan berkualitas yang disediakan bagi mereka
yang membutuhkan di tempat dan waktu tertentu. Komponen penyediaan layanan
terdiri dari tiga unsur: 1) Layanan untuk HIV dan AIDS tersedia di fasilitas pelayanan
primer dan sekunder di lokasi penelitian; 2) Koordinasi dan rujukan berupa layanan
HIV dan AIDS yang dikoordinasikan Dinkes melalui KPA Kota/Kabupaten di lokasi
penelitian; 3) Jaminan kualitas layanan dalam bentuk adanya mekanisme supervisi
dan evaluasi untuk menjamin kualitas layanan penanggulangan HIV dan AIDS yang
sama dengan jaminan kualitas layanan kesehatan lainnya.

a. Ketersediaan Layanan
Berbagai layanan HIV dan AIDS terdapat di daerah penelitian, yang bisa
dikelompokkan menjadi layanan pencegahan, PDP, dan MD. Layanan-layanan ini
disediakan oleh fasilitas layanan pemerintah maupun swasta, LSM, dan masyarakat.

76 • PKMK FK UGM
Tabel 6. Layanan HIV dan AIDS di Daerah Penelitian

Jenis Layanan
Lokasi Pencegahan PDP Keterangan
Mitigasi Dampak
KIE VCT PPIA PTRM LASS ARV IMS
8
3
PKM, Bantuan Modal untuk OR= Outreach oleh
5 PKM
OR 5 RS, 2 RS 3 PKM ODHA dari Kemensos, LSM;
Medan PKM 10 PKM
PS 1 3 LSM Pelatihan Manajemen PS = Penyuluhan/
3 RS 5 RS
Klinik ODHA dari KPA Sosialisasi oleh LSM,
1 KKP Dinkes, RS, Puskesmas,
Deli KPA dan SKPD
OR, PS 3 X 1 PKM 1 3 anggota KPAD,
Serdang
dan LSM.
Pemberian makan tambahan X= tidak ada layanan
5
8 PKM 2 PKM 6 7 RS 18 dari dana APBD Dinkes, PIKM = Pusat
Surabaya OR, PKM
7 RS 2 RS PKM RS PM Pemberdayaan ODHA Informasi Kesehatan
PS 3 RS
dengan dana Dinas sosial Masyarakat ;
Bantuan gerobak dan mesin KPP= Klinik Kesehatan
OR, PS, 4 PKM Pelabuhan
Sidoarjo 2 1 2 tebu,
PIKM 1 RS 1 X
bantuan hukum
11
2 satelit ARV di
OR, PKM 11 Dinsos dan BNK memiliki
2 1 9 PKM puskesmas;
Denpasar PS, 1 RS PKM 3 program rehabilitasi bagi
RSUD 1 RS KSPAN Dinas
KSPAN 1 RS populasi kunci dan Odha
Pendidikan

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan


• 77
Jenis Layanan
Lokasi Pencegahan PDP Keterangan
Mitigasi Dampak
KIE VCT PPIA PTRM LASS ARV IMS

78 • PKMK FK UGM
11
Dinsos dan BNK program
PKM 1 satelit ARV di
1 rehabilitasi korban napza
OR, dan Bali Medica untuk
Badung 2 1 RSUD 8 PKM dan RS dan ODHA; pengadaan
PS, RS LSL KSPAN Dinas
1 bibit sapi dan pemberian
KSPAN Pendidikan
makanan tambahan.

Menjahit, bengkel elektronik


OR,
Makassar 13 6 4 2 9 13 dan bantuan modal dari
PS
Dinsos
OR
32 PIK KRR di SMP
PS
7 X 1 dan SMA
Parepare PIKR 1 1 1
RSUD Bina Keluarga Remaja
BKR
(BKR) di 22 kelurahan

1
Manokwari OR, PS 9 X X 9 Mobile VCT
2 RSUD
2
Jayapura OR, PS 6 rs X X 13
RSUD

18 Dinas Sosial Kartu Sehat


Merauke OR, PS 1 Layan PKR di PKM
PKM X X PKR pekerja bar dan panti pijat
RSUD
Sumber: Laporan Tim Peneliti Universitas, 2014
Secara ringkas gambaran program pencegahan di lokasi penelitian menunjukkan
tersedianya jenis-jenis program yang sama kecuali beberapa program untuk penasun
yang tidak ada di Merauke, Jayapura, dan Manokwari.
Dari tabel di atas terlihat bahwa di darah penelitian layanan terkait HIV dan
AIDS sudah tersedia di semua fasilitas layanan kesehatan primer dan sekunder yang
dapat diakses populasi kunci, ODHA, dan masyarakat umum. Layanan yang dibe­
rikan oleh berbagai pihak ini telah memungkinkan terciptanya continuum of care,
mulai dari layanan pencegahan, perawatan sampai mitigasi dampak. Berikut ini
penjelasan masing-masing layanan berdasarkan tiga kategori ini.
Pencegahan merupakan upaya terpadu untuk memutus mata rantai penularan
HIV dan AIDS yang merupakan tanggung jawab pemerintah, pemda, masyarakat,
dan swasta. Program pencegahan di daerah penelitian dilaksanakan sejalan dengan
kegiatan promosi kesehatan umum melalui Komunikasi, Informasi dan Edukasi (KIE)
yang dilakukan oleh Dinkes, KPAD, SKPD anggota KPAD seperti Dinas Pendidikan
dan Pariwisata di Denpasar dan Badung. Penyediaan layanan pencegahan berupa alat
dan materi tes (VCT dan PITC); tersedianya material pencegahan seperti kondom,
pelicin, dan alat suntik steril; dan terapi metadon di layanan kesehatan yang ada
seperti rumahsakit, puskesmas, dan LSM. Peran petugas penjangkau dalam distri­busi
material pencegahan sangat penting karena mereka dapat secara langsung menjang­
kau dan mendampingi kelompok populasi kunci, seperti ditemukan di Makassar.
Di bidang pencegahan HIV dan AIDS di Kota Makassar, kegiatan-kegiatan
pencegahan rutin lebih banyak dilakukan oleh tenaga-tenaga penjangkau
(outreach workers) dari LSM-LSM. Selain tenaga-tenaga penjangkau dari
LSM, khususnya di wilayah-wilayah Puskesmas LKB (Layanan Komprehensif
Berkelanjutan) terdapat community organizers yang berfungsi membentuk
Pusat Informasi Kesehatan Masyarakat (PIKM). PIKM memiliki kader-
kader dari masyarakat dan dari populasi kunci yang sudah dilatih. PIKM
ini menyediakan media-media komunikasi, informasi dan edukasi HIV dan
AIDS yang disebarkan oleh kader-kader ke masyarakat dan populasi kunci
(Tim Peneliti Unhas, 2014).

Penyediaan layanan PDP di daerah penelitian dilakukan dengan pendekatan


berbasis klinis, keluarga dan/atau masyarakat dan diadakan oleh fasilitas layanan
primer dan sekunder. Di semua daerah penelitian tersedia layanan pengobatan ARV
baik di RSUD maupun di puskesmas satelit ARV. Menariknya, ada pelibatan LSM dan
klinik swasta dalam penyediaan layanan pengobatan untuk populasi kunci. Seperti
ditemukan Tim Peneliti Unud (2014), beberapa layanan memiliki segmen populasi
kunci yang khusus, misalnya Bali Medical Center terutama menyasar LSL, sedangkan
YKP lebih dikenal sebagai penyedia layanan bagi WPS (walaupun YKP juga melayani

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 79


semua kelompok populasi kunci termasuk ibu hamil rujukan puskesmas). Selain itu,
di salah satu puskesmas di Kota Denpasar, telah disiapkan penyediaan layanan bagi
kelompok waria karena kedekatan lokasi dengan ‘pangkalan’ waria.
Terkait dengan cakupan layanan PDP, ditemukan bahwa terdapat peningkatan
jumlah cakupan seiring dengan bertambahnya jumlah penyedia layanan di Makassar,
Pare-pare, Denpasar, Badung, Surabaya, dan Sidoarjo. Sebagaiaman dilaporkan Tim
Peneliti Unud (2014), ada kecenderungan peningkatan cakupan VCT Kota Denpasar,
yaitu dari 202 orang pada pertengahan 2011 menjadi 5.042 orang pada pertengahan
2013. Sementara di Kabupaten Badung, jumlahnya meningkat dari 48 orang pada
Juli–September 2011 menjadi 2.539 orang pada pertengahan 2013. Begitu juga
ditemukan untuk cakupan ARV, meningkat dari 87,4% tahun 2012 menjadi 90,9%
pada tahun 2013 (Dinkes Provinsi Bali dalam Laporan Tim Peneliti Unud, 2014).
Perawatan ODHA dilakukan dengan pendekatan klinis, agama, dan berbasis
keluarga. Layanan perawatan klinis ada di fasilitas layanan primer dan sekunder,
sementara layanan berbasis masyarakat atau keluarga biasanya dikelola oleh LSM.
Contohnya di Medan, penyediaan layanan berbasis masyakarat/keluarga (home based
care) disediakan oleh LSM Perempuan Peduli Pedila Medan, dan ada pula pemulihan
adiksi berbasis masyarakat (PABM) yang dilakukan oleh LSM Caritas PSE dan
Medan Plus (Tim Peneliti USU, 2014).
Layanan mitigasi dampak bertujuan untuk mengurangi dampak HIV dan
AIDS terutama dalam kehidupan sosial dan ekonomi ODHA. Sejauh ini ditemukan
bahwa layanan ini lebih banyak dilakukan oleh SKPD anggota KPAD di luar Dinkes,
dengan program dan pendanaan yang tersedia secara sporadis. Umumnya sumber
pembiayaannya dari pemerintah pusat, seperti Kemensos dan BNN (di Denpasar
dan Badung), atau dari Kemenkes berupa pemberian modal untuk ODHA (di
Medan), walaupun ada juga pendanaan dari APBD lewat Dinkes dalam penyediaan
makanan tambahan bagi ODHA (di Surabaya). Ini mengindikasikan bahwa layanan
mitigasi dampak berjalan sendiri sesuai dengan perencanaan pemberi dana dan tidak
dikoordinasikan oleh sektor kesehatan. Lebih jauh lagi, seperti ditemukan oleh
Tim Peneliti Unhas (2014), sering kali program-program mitigasi dampak seperti
ini berjalan tanpa persiapan matang, tanpa melalui proses penilaian kebutuhan
yang mendalam, dan penyelesaiannya dilakukan secara terburu-buru sehingga
keberlanjutannya tidak diprioritaskan.
Penyediaan layanan terkait HIV dan AIDS untuk PP dan PDP sama dengan
sistem layanan kesehatan umum sehingga ODHA dapat mengakses layanan pada
fasilitas layanan kesehatan umum. Dengan demikian, ODHA bisa mendapatkan
layanan kesehatan seperti masyarakat pada umumnya di fasilitas-fasilitas kesehatan

80 • PKMK FK UGM
primer maupun sekunder di daerah. Sedangkan penyediaan layanan MD tersedia
secara insidental, yang umumnya tergantung ketersediaan dana dan program dari
pusat.

b. Koordinasi dan Rujukan


Rujukan yang terkoordinasi dalam sistem kesehatan akan memudahkan
ODHA untuk mendapatkan layanan yang dibutuhkan antar-fasilitas layanan primer
dan sekunder. Rujukan terkoordinasi juga memungkinkan ODHA untuk mengakes
layanan antar-wilayah. Sebaliknya, jika layanan HIV dan AIDS saja yang terkoor­
dinasi, layanan untuk ODHA menjadi eksklusif dan terpisah dari layanan umum
sehingga bisa membatasi kesediaannya.
Ditemukan bahwa koordinasi dan rujukan antar-layanan terdepan (frontline
services) telah berjalan. Misalnya, tenaga penjangkau dari LSM akan merujuk pasien
ke tenaga kesehatan di puskesmas. Apabila diperlukan layanan lanjutan, maka
pasien tersebut akan dirujuk ke rumah sakit. Di Parepare dan Makassar, terselenggara
koordinasi rutin antara tenaga penjangkau dan tenaga kesehatan di puskesmas atau
rumah sakit. Di Deli Serdang dan Medan, Dinkes berkoordinasi lewat pertemuan
tiga bulanan. KPA Kota/Kabupaten juga memfasilitasi pertemuan koordinasi seperti
di Surabaya, Sidoarjo, Badung, dan Denpasar.
Laporan Tim Peneliti Unhas (2014) menyatakan bahwa koordinasi dan rujukan
lebih terlihat pada program PDP, di mana kerjasama dan keterpaduan antara LSM,
dinkes, rumahsakit, puskesmas, dan KPA Kota lebih intensif dibanding program
pencegahan. Ini salah satunya terlihat dalam program perawatan berbasis masyarakat
terhadap ODHA seperti yang dilakukan YKPDS di Kota Makassar.
“Kalau kita di Rumah Sakit Wahidin, kita sangat terbantu dengan kawan-
kawan LSM. Mereka yang jadi jembatan kami ke teman-teman ODHA
misalnya untuk konseling kepatuhan ARV. Mereka juga yang rutin dampingi
kawan-kawan ODHA setelah kembali ke rumahnya, membantu supaya
keluarga bisa lebih supportif ke teman-teman ODHA itu. Tenaga kita di
Pokja Rumah Sakit ‘kan terbatas, jadi tidak mungkin kita bisa melakukan
itu.” (WM, staf Pokja RS Wahidin Sudirohusodo Makassar, 25 Juli 2014,
dalam Laporan Tim Peneliti Unhas, 2014)

Koordinasi dan rujukan memang seharusnya menjadi lebih kuat lagi dengan
strategi LKB, yang saat penelitian dilakukan mulai diluncurkan di daerah-daerah
penelitian. Misalnya, di Kota Surabaya terdapat lima Puskesmas yang memiliki
layanan komprehensif pencegahan HIV dan AIDS, lengkap dengan IMS, yang sifatnya
berkesinambungan (Tim Peneliti Unair, 2014). Memang dalam implementasinya
masih ditemukan kendala-kendala yang muncul dalam hal rujukan dan koordinasi

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 81


baik karena alasan personal, prosedur maupun pembiayaan. Untuk mengatasinya,
diadakan pertemuan-pertemuan koordinasi antar-pemangku kepentingan yang
terlibat. Sementara laporan Tim Peneliti USU (2014) menyebutkan bahwa dalam
kerangka LKB, KPA Kota Medan sudah menyusun MoU antara Forum LSM Peduli
AIDS, Dinkes dan RS Pirngadi Medan. Sistem koordinasi dan rujukan selalu dibahas
dalam pertemuan rutin KPA Kota Medan bekerjasama dengan Dinkes Kota.
“Jadi... [k]alau perencanaan pelayanan kita ada rapat koordinasi dengan
Dinkes. Sebetulnya bukan cuma Dinkes, LSM itu setiap 3 bulan namanya
rapat koordinasi. Itu memang ada dananya di KPA, jadi di situ kita sekaligus
umpamanya menentukan titik-titik layanan apa aja yang mesti kita perkuat
IMS-nya, mana yang mesti VCT-nya, kenapa mesti di situ. Medan itu
‘kan jadi salah satu pusat percontohannya ya untuk program LKB, jadi
kita berusaha meningkatkan kemampuan Puskesmas yang terkait LKB...
kemudian layanan kesehatannya. Makanya kemarin kita ada juga semacam
MoU antara layanan, LSM dan KPA... Dinkes itu untuk bagaimana agar
dijaring LKB ini berjalan sebaik-baiknya.” (Tim Peneliti USU, 2014)

c. Jaminan Kualitas Layanan


Jaminan kualitas layanan HIV dan AIDS di layanan kesehatan umum diperlukan
untuk memastikan kenyamanan, keamanan, dan kerahasiaan bagi ODHA dan popu­
lasi kunci ketika mengakses layanan. Jaminan kualitasnya dapat dilihat dari sejauh
mana SOP layanan diterapkan, ketaatan terhadap petunjuk pelaksanaan, akreditasi,
maupun survei kepuasan klien. Mekanisme pengawasan dan evaluasi serta penyediaan
bimbingan teknis dari Dinkes juga sangat menentukan kualitas layanan.
Upaya untuk mewujudkan kualitas layanan HIV dan AIDS bervariasi antar-
layanan di daerah-daerah penelitian. Ada yang terjadi di tingkat internal layanan,
ada pula di tingkat Dinkes. Di Surabaya, jaminan kualitas layanan di tingkat rumah
sakit dilakukan dengan supervisi terhadap program atau kasus terlapor, misalnya
RSUD dr. Soetomo melakukan supervisi internal saban tiga bulan sekali dengan
menga­dakan rapat tim untuk membahas program dan perkembangan kasus. Untuk
perkem­bangan yang lebih bersifat jangka pendek, rumah sakit melakukan pertemuan
dan diskusi saban hari Selasa. Kegiatan pengendalian kualitas serupa juga ditemukan
di RSUD Dr. Soewandhi, di mana supervisi dilakukan pada layanan VCT setiap tiga
bulan sekali untuk membahas kasus-kasus yang memerlukan perhatian khusus.
Upaya lain untuk menjamin kualitas layanan ialah dengan mengukur kepuasan
pasien terhadap layanan melalui survei kepuasan klien. Di RSUD dr. Soetomo
Surabaya survei untuk tujuan ini telah dilakukan, tetapi di daerah lain seperti
Makassar dan Deli Serdang, praktik pengukuran kepuasan ini masih belum umum
khusus­nya untuk layanan terkait HIV dan AIDS.

82 • PKMK FK UGM
Sementara itu, pengawasan dan evaluasi serta bimbingan teknis dilakukan oleh
Dinkes. Di Surabaya, pengawasan ditujukan per program, misalnya untuk program
HR, program Aku Bangga Aku Tahu (ABAT), program CST, dan program PMTS.
Kegiatan pengawasan dan evaluasi dilakukan setiap tiga bulan sekali atau kondisional
jika dibutuhkan. Di Manokwari, Jayapura, dan Merauke, Dinkes juga melakukan
pengawasan dan evaluasi terhadap fasilitas layanan IMS dan VCT secara reguler
selama dua tahun terakhir. Sementara di Medan dan Deli Serdang, pengawasan
kualitas layanan unit pelayanan sektor swasta, pemerintah, dan LSM dilakukan di
dinkes kota bekerjasama dengan KPA kota. Mekanisme serupa juga ditemukan di
Badung dan Denpasar, rapat koordinasi yang difasilitasi oleh Dinkes Provinsi dan
Kota untuk perbaikan layanan. Namun, Tim Peneliti Unud (2014) melaporkan
bahwa proses pengawasan dan evaluasi masih dilakukan secara paralel sesuai dengan
kebu­tuhan penyandang dana, tidak dilakukan sebagai satu kesatuan proses yang
dapat memberikan gambaran secara menyeluruh tentang kegiatan penanggulangan
HIV dan AIDS di lokasi penelitian.
Dari uraian di atas terlihat bahwa mekanisme penjaminan kualitas lebih mudah
dilakukan untuk program-program yang terkait dengan perawatan dan pengobatan
serta sebagian layanan pencegahan yang dilakukan oleh layanan kesehatan. Namun,
untuk penyediaan layanan pencegahan dan mitigasi dampak yang dilakukan oleh
pihak-pihak di luar layanan kesehatan seperti LSM maupun SKPD anggota KPAD
selain Dinkes, mekanisme penjaminan kualitas layanan berlangsung di luar tanggung
jawab Dinkes. Untuk program-program pencegahan yang dilakukan oleh LSM,
mekanisme pengawasan dan evaluasinya dilakukan oleh masing-masing lembaga
donor, terpisah dari sistem kesehatan.

C. Tingkat Integrasi Berdasarkan Dimensi Fungsi Sistem Kesehatan


Dari uraian di atas, bisa disimpulkan tingkat integrasi masing-masing dimensi
fungsi sistem kesehatan sebagaimana dirinci Tabel 7.
Di semua daerah penelitian telah dihasilkan berbagai produk kebijakan lokal
dalam berbagai level seperti peraturan daerah, peraturan gubernur, peraturan walikota/
bupati dan berbagai surat keputusan yang berhubungan dengan penanggulangan
HIV dan AIDS. Berbagai kebijakan ini diformulasikan dengan mengikuti mekanisme
penyusunan kebijakan yang berlaku di pemda, sehingga bisa disimpulkan bahwa
dimensi regulasi dan dimensi formulasi kebijakan telah terintegrasi penuh dengan
sistem kesehatan. Namun, dalam implementasinya, ditemukan masih ada berbagai
kendala termasuk kurangnya informasi kepada publik bagaimana kebijakan dijalan­

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 83


kan. Publik menjadi sangat terbatasi untuk mengontrol program-program yang
dilak­sanakan di daerah, sehingga akuntabilitas kebijakan-kebijakan tersebut sangat
lemah dan tidak memiliki daya tanggap yang tinggi terhadap kebutuhan publik. Ini
berbeda dengan kegiatan di sektor lain yang didanai oleh APBD yang bisa diketahui
pencapaiannya, walaupun memang tidak selalu mudah. Dengan demikian, dimensi
akuntabilitas dan daya tanggap tidak terintegrasi.

Tabel 7. Tingkat Integrasi berdasarkan Dimensi Fungsi Sistem Kesehatan

Fungsi Sistem
Dimensi P PDP MD
Kesehatan

1. Manajemen 1. Regulasi +++ +++ +++


dan Regulasi
2. Formulasi Kebijakan +++ +++ +++
3. Akuntabilitas dan Daya Tanggap + + +
2. Pembiayaan 4. Pengelolaan Sumber Pembiayaan + + NA
5. Penganggaran, Proporsi, Distribusi + + +
dan pengeluaran
6. Mekanisme pembayaran layanan + + +
3. SDM 7. Kebijakan dan sistem manajemen + + NA
8. Pembiayaan + ++ NA
9. Kompetensi + +++ NA
4. Penyediaan 10. Regulasi penyediaan, penyimpanan, + +++ NA
Obat dan diagnostik dan terapi
Perlengkapan
Medik 11. Sumber daya + +++ NA

1. Sistem 12. Sinkronisasi sistem informasi + + +


Informasi
13. Diseminasi dan pemafaatan + + +
2. Partisipasi 14. Partisipasi Masyarakat + + +
Masyarakat
15. Akses dan Pemanfaatan layanan ++ ++ ++
3. Penyediaan 16. Ketersediaan layanan +++ +++ +++
layanan
17. Koordinasi dan rujukan +++ +++ +
18. Jaminan kualitas layanan ++ ++ +
Keterangan: +++ = terintegrasi penuh; ++ = terintegrasi sebagian; + = tidak terintegrasi
P = Pencegahan; PDP = Pengobatan, Dukungan dan Perawatan; MD = Mitigasi Dampak

84 • PKMK FK UGM
Semua dimensi dalam subsistem pembiayaan tidak terintegrasi. Di dimensi
pengelolaan sumber pembiayaan, tidak ditemukan adanya mekanisme koordinasi atas
berbagai sumber pembiayaan yang ada. Tidak ada koordinasi sumber pendanaan dari
pusat dan MPI, di mana dana dari pusat bisa secara langsung dialokasikan kepada pihak
LSM, KPAD ataupun Dinkes. Bappeda/Bappeko juga tidak melakukan prakiraan
kebutuhan pendanaan program HIV dan AIDS lalu kemudian mengumpulkan
berbagai sumber pendanaan untuk memenuhi kebutuhan tersebut, sehingga besaran
pengang­garan sangat fluktuatif tergantung ketersediaannya. Sementara sinkronisasi
pengalokasian dana berdasarkan kebutuhan juga tidak berjalan. Pada dimensi
pemba­yaran layanan kesehatan, mekanisme pembayaran layanan HIV dan AIDS
masih berbeda dengan mekanisme pembayaran layanan kesehatan umum. JKN tidak
menanggung pengobatan ARV karena masih ditanggung oleh program. JKN juga
tidak menanggung serangkaian tes yang perlu dilalui sebelum inisiasi ARV (pra-
ARV) dan perawatan bagi pecandu narkoba.
Pengelolaan SDM tidak terintegrasi karena ada sistem pengelolaan SDM HIV
dan AIDS yang berjalan paralel dengan pengelolaan SDM kesehatan. Di semua lokasi
penelitian, belum ada kebijakan yang mengatur tentang pengelolaan SDM HIV dan
AIDS di luar SDM kesehatan, seperti tenaga penjangkau, tenaga lapangan, manajer
kasus, pendamping ODHA (buddies) yang kebanyakan dari LSM. Terkait pembiayaan
SDM, tenaga kesehatan di layanan kesehatan pemerintah yang melakukan tugas-
tugas pengobatan dibiayai melalui anggaran daerah untuk sektor kesehatan. Namun,
di daerah yang masih didanai oleh MPI, tenaga kesehatan ini mendapat insentif
tambahan apabila melakukan tugas terkait HIV dan AIDS. Ini mengakibatkan HIV
dan AIDS dipandang sebagai tugas tambahan oleh tenaga kesehatan, sehingga tidak
bisa dikatakan terintegrasi penuh. Pengaturan standar kompetensi teknis hanya
terintegrasi untuk tenaga kesehatan yang melakukan layanan pengobatan. Tetapi,
untuk layanan PP dan MD yang dilakukan oleh lebih banyak tenaga di luar tenaga
kesehatan formal, tidak ada standar kompetensi yang ditetapkan.
Fungsi penyediaan farmasi dan alat kesehatan dalam intervensi PDP telah
terintegrasi dengan fungsi yang sama dalam sistem kesehatan. Kebijakan penyediaan,
distribusi, dan penyimpanan alat kesehatan dan farmasi sudah sesuai dengan yang
berlaku secara umum di sektor kesehatan. Namun, untuk alat pencegahan seperti
kondom dan alat suntik steril tidak terintegrasi karena dari pengadaan sampai
distribusi dan penyimpanannya tidak dilakukan oleh sektor kesehatan. Pembiayaan
pun menunjukkan hal serupa di mana pembiayaan alat pencegahan ditanggung oleh
MPI sementara obat ARV dan obat IO disediakan oleh APBN atau APBD.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 85


Sistem informasi merupakan salah satu fungsi kesehatan yang paling sulit
untuk diintegrasikan sebab memang tidak ada lembaga di daerah yang bertanggung
jawab untuk mengelola sistem informasi yang berbeda-beda. Sistem informasi sektor
kesehatan seperti SIKDA dan SIMPUS yang ada di daerah sendiri tidak terintegrasi,
sehingga menjadi sulit untuk mengintegrasikan sistem informasi program HIV dan
AIDS yang juga sama-sama tidak sinkron satu dengan yang lain seperti SIHA, SINU,
SIPKBI dan sebagainya. Akibatnya, pengumpulan data menjadi tidak terkoordinasi,
hasilnya bervariasi dan sulit untuk dimanfaatkan. Untuk mengembangkan program
dan kebijakan, survei tingkat populasilah yang cenderung digunakan oleh daerah
dan itu pun sulit karena kepemilikan data-data tersebut bukan di daerah melainkan
di pusat.
Fungsi partisipasi masyarakat juga tidak terintegrasi karena berbeda dari
sektor kesehatan di mana masyarakat sekedar diarahkan untuk memanfaatkan
layanan. Dalam penanggulangan HIV dan AIDS, partisipasi masyarakat diarahkan
untuk pengembangan layanan dan pelibatan dalam respons bersama. Meskipun
demikian, partisipasi masyarakat tersebut masih lebih bersifat simbolik dan terbatas
pada pelaksanaan di tingkat lapangan, belum untuk partisipasi strategis yang lebih
bermakna dalam pengambilan keputusan dan perencanaan program. Akses dan
peman­faatan layanan untuk pencegahan juga tidak terintegrasi, karena meskipun
ODHA dan populasi kunci yang memiliki identitas bisa mengakses JKN, komponen
pembiayaan yang ditanggung JKN itu sendiri masih terbatas pada pengobatan IO.
Obat maupun alat pencegahan yang masih ditanggung program tidak masuk dalam
skema pembiayaan yang ditanggung oleh JKN.
Terakhir, ketersediaan layanan cenderung sudah lengkap dan memenuhi
rentang pelayanan mulai dari program pencegahan, PDP, dan MD. Layanan tersedia
di fasilitas primer dan sekunder, serta sudah ada koordinasi dan rujukan yang berjalan
dengan baik antara tenaga di dalam dan di luar sektor kesehatan, misalnya antara
petugas penjangkau dengan petugas kesehatan di puskesmas. Dengan demikian, baik
dimensi ketersediaan layanan maupun koordinasi dan rujukan sudah terintegrasi.
Sementara untuk dimensi kualitas layanan, sektor kesehatan lebih mengontrol
penjaminan kualitas yang terkait dengan perawatan dan pengobatan serta sebagian
layanan pencegahan yang dilakukan oleh layanan kesehatan. Ini tidak berlaku untuk
penyediaan layanan pencegahan dan mitigasi dampak yang dilakukan oleh pihak-
pihak di luar layanan kesehatan seperti LSM, sehingga dimensi ini hanya terintegrasi
sebagian.

86 • PKMK FK UGM
D. Tingkat Intregasi Berdasarkan Jenis Intervensi
Apabila dilihat berdasarkan jenis intervensinya, gambaran tingkat integrasi
fungsi-fungsi sistem kesehatan bisa dilihat pada Tabel 8.
Tabel 8. Tingkat Integrasi Program HIV dan AIDS berdasarkan Jenis Intervensi

Pengobatan,
Pen­- Mitigasi
No Dimensi Dukungan dan
cegah­an Dampak
Perawatan
1 Regulasi +++ +++ +++
2 Formulasi Kebijakan +++ +++ +++
3 Akuntabilitas + + +
4 Pengelolaan Sumber Pembiayaan + + NA
5 Penganggaran, proporsi, distribusi + + +
dan pengeluaran
6 Mekanisme Pembayaran Layanan + + +
7 Ketersediaan Layanan +++ +++ +++
8 Koordinasi dan Rujukan +++ +++ ++
9 Jaminan Kualitas Layanan ++ ++ +
10 Kebijakan dan Sistem Manajemen + + NA
SDM
11 Pembiayaan SDM + ++ NA
12 Kompetensi SDM + +++ NA
13 Regulasi Penyediaan, + +++ NA
Penyimpanan, diagnostik dan
terapi
14 Sumber daya + +++ NA
15 Sinkronisasi Sistem Informasi + + +
16 Diseminasi dan Pemanfaatan + + +
17 Partisipasi Masyarakat + + +
18 Pemanfaatan Layanan ++ ++ ++
Sumber: Laporan Tim Peneliti Universitas (2014)

Keterangan: +++ = Terintegrasi penuh; ++ = Terintegrasi sebagian; + = Tidak terintegrasi

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 87


1. Tingkat Integrasi untuk Program Pencegahan
Tabel 8 menggambarkan bahwa program pencegahan secara umum tidak
terintegrasi, di mana hanya ada 4 dari 18 dimensi yang memiliki integrasi penuh
antara program dengan sistem kesehatan, 2 dimensi terintegrasi sebagian, dan 12
dimensi fungsi sistem kesehatan lainnya tidak terintegrasi.
Dimensi regulasi dan formulasi kebijakan untuk intervensi pencegahan terin­
tegrasi penuh karena regulasi di tingkat daerah telah mengatur intervensi pence­
gahan, dan diformulasikan sesuai dengan proses penyusunan kebijakan daerah.
Dimensi ketersediaan layanan juga sudah terintegrasi penuh karena layanan pence­
gahan sudah menjadi bagian dari sistem kesehatan umum yang didukung oleh sektor
non-kesehatan seperti LSM, kelompok dukungan, kader kesehatan, dan tokoh
masyarakat. Program pencegahan yang disediakan di fasilitas kesehatan seperti
VCT, PITC, LASS, PTRM, dan PMTS telah menjadi bagian dari layanan fasilitas
kesehatan primer. Demikian juga dimensi koordinasi dan rujukan terintegrasi penuh
karena koordinasi dan rujukan menjadi unsur pokok dari pendekatan LKB yang telah
dilaksanakan di sebagian besar daerah penelitian melalui mekanisme koordinasi
rutin antar-pemangku kepentingan lintas-sektor yang terdiri atas KPA, Dinkes Kota,
rumah sakit, fasilitas layanan primer, LSM, KDS, tokoh, dan kader kesehatan.
Dimensi yang terintegrasi sebagian mencakup jaminan kualitas layanan dan
pemanfaatan akses layanan. Secara umum sudah ada mekanisme jaminan kualitas
layanan melalui sertifikasi dan berbagai pelatihan untuk tenaga kesehatan yang terli­
bat dalam program-program pencegahan. Misalnya, tenaga kesehatan yang mela­
kukan peran konseling mendapatkan pelatihan dan pendidikan dari Kemenkes. Selain
pelatihan, ada pula berbagai panduan yang bertujuan untuk memastikan petugas
kesehatan mampu melakukan tugasnya sesuai standar kompetensi yang ditetapkan.
Meskipun demikian, sebagian besar tenaga non-kesehatan yang mayoritas melakukan
program-program pencegahan tidak bersertifikasi. Secara umum, tenaga non-kese­
hatan yang bekerja dalam intervensi pencegahan melakukan tugasnya dengan basis
keahlian yang diperoleh dari pengalaman lapangan serta melalui pelatihan yang
diberikan oleh Dinkes dan MPI.
Dimensi pemanfaatan layanan juga terintegrasi sebagian. Obat dan alat pence­
gahan memang sudah bisa diakses secara gratis oleh populasi kunci karena dibia­yai
oleh pemerintah melalui dana program, tetapi akses melalui JKN tidak dimung­kinkan
karena alat pencegahan seperti kondom dan jarum suntik serta metadon tidak masuk
dalam skema pembiayaan yang ditanggung oleh JKN.

88 • PKMK FK UGM
Pembiayaan untuk pencegahan yang dianggarkan melalui banyak sektor di luar
kesehatan menyebabkan pembiayaan tidak terintegrasi ke dalam sistem kesehatan.
Sumber pendanaan yang berasal dari MPI sulit untuk dikoordinasikan. Alokasi
pembiayaannya untuk program-program pencegahan yang dibuat berdasarkan peren­
canaan serta prioritas dari MPI, bukan perencanaaan dan prioritas sektor kesehatan.
Program-program pencegahan yang dibiayai oleh MPI juga tidak ditanggung oleh
JKN. Pengelolaan SDM-nya juga tidak terintegrasi karena untuk program-program
pencegahan ada banyak penyedia layanan di luar tenaga kesehatan pemerintah yang
terlibat, seperti LSM, KDS, dan kader masyarakat. Sektor kesehatan tidak melakukan
koordinasi bagi SDM non-kesehatan ini, baik dari aspek regulasi, pembiayaan
maupun standar kompetensi.
Hal yang sama untuk fungsi penyediaan, penyimpanan, diagnostik dan terapi
baik dari dimensi regulasi dan sumber daya. Belum adanya regulasi untuk penga­
turan logistik pencegahan dan skema pembiayaannya menjadikan dimensi logistik
pencegahan tidak menjadi bagian dari sistem kesehatan. Pembiayaan untuk penga­
daan logistik terkait pencegahan seperti metadon, kondom, pelicin dan alat suntik
masih mengandalkan MPI.

2. Tingkat Integrasi untuk Program PDP


Dibanding program pencegahan, PDP cenderung lebih terintegrasi ke dalam
sistem kesehatan karena telah memanfaatkan infrastruktur dan sumber daya kese­
hatan umum. Selain itu, peran tradisional sektor kesehatan memang pada aspek
kuratif sehingga intervensi yang mengarah pada kontrol medis cenderung lebih
mudah untuk diintegrasikan. Dari 18 dimensi, ada 7 yang terintegrasi penuh, 3
terintegrasi sebagian, dan sisanya (8 dimensi) tidak terintegrasi.
Sama seperti program pencegahan, dimensi regulasi dan formulasi kebijakan
pada PDP terintegrasi penuh karena aspek regulasi dan formulasi kebijakan tentang
PDP sudah menjadi bagian dari sistem penanggulangan penyakit menular lainnya.
Di luar fungsi manajemen dan regulasi ini, semua dimensi yang terintegrasi ialah
dimensi-dimensi yang berhubungan erat dengan kompetensi utama sektor kesehatan
saat ini, yaitu dalam pengobatan. Pertama, fungsi penyediaan layanan PDP terinte­
grasi penuh karena disediakan di fasilitas kesehatan sekunder dengan prosedur pem­
berian layanan yang diperlakukan sebagaimana penyakit lainnya. Kedua, layanan
pengobatan tersebut disediakan oleh SDM kesehatan yang standar kompetensinya
diatur oleh sistem kesehatan. Ketiga, regulasi dan sumber daya yang digunakan untuk
pengadaan, distribusi, dan penyimpanan obat serta alat kesehatan untuk layanan
PDP telah menggunakan mekanisme dalam sistem kesehatan.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 89


Tiga dimensi dari PDP yang terintegrasi sebagian yaitu jaminan kualitas
layanan, pembiayaan SDM, dan akses pemanfaatan layanan. Jaminan kualitas layan­
an untuk PDP relatif lebih terintegrasi daripada intervensi pencegahan karena
melibatkan tenaga kesehatan saja sehingga lebih mudah dikoordinasikan dalam
sistem kesehatan. Pembiayaan SDM untuk intervensi PDP juga terintegrasi sebagian,
karena walaupun layanan sudah diberikan oleh SDM kesehatan tetapi di sebagian
besar daerah mereka masih mendapatkan insentif tambahan untuk layanan PDP yang
mereka lakukan. Akibatnya, timbul persepsi bahwa layanan HIV dan AIDS adalah
“tugas tambahan”. Sedangkan untuk dimensi akses pemanfaatan layanan tidak
terintegrasi penuh karena meskipun pengobatan ARV dapat diakses secara gratis
dan JKN dapat digunakan untuk membiayai IO, tetapi ada komponen-komponen
yang tidak ditanggung seperti serangkaian tes sebelum inisiasi ARV (pra-ARV). Ini
turut memengaruhi pemanfaatan layanan oleh ODHA dan populasi kunci.

3. Tingkat Integrasi untuk Program Mitigasi Dampak


Untuk program mitigasi dampak hanya sangat sedikit dimensi yang terintegrasi
penuh, yakni dimensi regulasi dan formulasi kebijakan serta dimensi ketersediaan
layanan. Dari segi regulasi, program mitigasi dampak sudah diatur sehingga terinte­
grasi, demikian pula dengan mekanisme formulasi kebijakan yang mengikuti meka­
nisme penyusunan kebijakan yang berlaku di pemda. Dimensi ketersediaan layanan
juga terintegrasi sebab telah tersedia layanan-layanan mitigasi dampak meliputi
kegiatan-kegiatan pengembangan ketrampilan bagi ODHA dan populasi kunci,
pemberian bantuan makanan tambahan, dukungan pengembangan usaha ekonomi
produktif, serta bentuk-bentuk jaminan sosial.
Sebagaimana dibahas sebelumnya, program-program ini disediakan oleh instansi
di luar Dinkes. Umumnya Dinas Sosial yang melakukan program-program mitigasi
dampak. Beberapa di antaranya dilakukan oleh lembaga seperti BNN, ada pula
program-program yang diselenggarakan oleh masyarakat langsung seperti kelompok-
kelompok gereja di Papua. Dinkes sendiri belum mengutamakan program-program
di luar pengobatan dan perawatan, sehingga masih kurang melakukan kegiatan-
kegiatan yang terkait dengan mitigasi dampak. Akibatnya, program mitigasi dampak
berkembang di luar fungsi-fungsi sistem kesehatan.
Hal inilah yang menjelaskan mengapa banyak dimensi fungsi sistem kesehatan
yang tidak terintegrasi. Dimensi penganggaran dan mekanisme pembayaran layanan,
misalnya, tidak terintegrasi karena umumnya program-program di atas dikelola
dan ditanggung pembiayaannya oleh Dinas Sosial. Demikian pula dengan dimensi
jaminan kualitas layanan, tidak terintegrasi karena tidak ada pengawasan kualitas

90 • PKMK FK UGM
layanan yang dilakukan oleh sistem kesehatan terhadap program-program mitigasi
dampak. Sama halnya dengan sistem informasi, di mana program-program tersebut
tidak dilaporkan di dalam mekanisme pelaporan yang digunakan di dalam sistem
kesehatan.

E. Tingkat Integrasi Berdasarkan Wilayah Penelitian


Tingkat integrasi juga bisa dilihat berdasarkan wilayah penelitian. Tabel 9
merinci gambaran tingkat integrasi untuk setiap daerah penelitian.

Tabel 9. Tingkat Integrasi Menurut Daerah Penelitian

Kabupaten/Kota P PDP MD
Deli Serdang + ++ +
Medan + + +
Surabaya + ++ +
Sidoarjo + ++ +
Denpasar + ++ +
Badung + ++ +
Makassar + ++ +
Pare-pare + ++ +
Manokwari ++ ++ +
Jayapura ++ ++ +
Merauke ++ ++ +
Catatan: ++ = Terintegrasi Sebagian + = Tidak terintegrasi

Tabel 9 menunjukkan pola integrasi berdasarkan wilayah. Ada 3 wilayah yang


cenderung lebih terintegrasi dibanding 8 daerah lainnya, yakni Jayapura, Merauke,
dan Manokwari. Ketiga wilayah ini terintegrasi sebagian untuk intervensi pence­
gahan maupun PDP, dengan jumlah dimensi yang terintegrasi berkisar antara 6–10
dimensi untuk kedua jenis intervensi tersebut. Dibanding daerah-daerah lainnya,
ketiga daerah ini memiliki lebih banyak dimensi yang terintegrasi karena semenjak
mundurnya Global Fund sebagai salah satu MPI yang paling dominan pada tahun
2013, pemda sudah lebih banyak melakukan perannya dalam penanggulangan HIV
dan AIDS.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 91


Delapan wilayah di luar Papua yang cenderung kurang terintegrasi meliputi
Medan, Deli Serdang, Surabaya, Sidoarjo, Denpasar, Badung, Makassar, dan
Parepare. Di daerah-daerah ini, program pencegahan tidak terintegrasi karena selama
ini masih menggantungkan pada dukungan Global Fund, seperti program LASS
serta penyediaan kondom dan pelicin untuk kelompok penasun. Sedangkan untuk
program PDP relatif lebih terintegrasi karena di semua wilayah telah memanfaatkan
sumber-sumber pendanaan dari APBN untuk pengadaan obat ARV. Selain itu,
mekanisme implementasi program PDP telah menggunakan infrastruktur sektor
kesehatan yang ada termasuk menggunakan sumber daya kesehatan yang memiliki
standar kompetensi kesehatan yang berlaku.
Sementara di seluruh wilayah penelitian, intervensi mitigasi dampak tidak
terin­te­grasi karena dilaporkan bahwa program mitigasi dampak di sebagian besar
daerah penelitian lebih banyak dilakukan oleh Dinas Sosial. Program-program yang
dila­kukan termasuk pelatihan ketrampilan, pemberian bantuan makanan tambahan,
dan dukungan pengembangan usaha dan jaminan sosial yang pada dasarnya dinilai
bukan bagian dari kerjanya sektor kesehatan. Meskipun demikian, ada juga pemda
(Provinsi Papua dan Papua Barat melalui dana Otsus) yang telah menganggarkan
pembiayaan untuk rujukan khususnya biaya transportasi dan biaya menunggu bagi
masyarakat yang tinggal di daerah terpencil untuk mengakses layanan obat ARV di
Rumah Sakit/Puskesmas Rujukan.
Gambaran tingkat integrasi di tingkat daerah ini semakin meyakinkan bahwa
PDP cenderung lebih memungkinkan untuk diintegrasikan ke dalam sistem kesehatan
di daerah daripada dua intervensi lainnya. Gambaran ini juga mempertegas bahwa PP
dalam penanggulangan HIV dan AIDS kemungkinan dianggap sebagai ‘tambahan
kerja’ dari peran-peran tradisional sektor kesehatan dalam upaya kuratif. Dalam
skala sistem kesehatan, upaya PP sebenarnya masih menjadi isu tersendiri sehingga
dalam RPJMN 2015–2019 ditekankan bahwa sektor kesehatan perlu memrioritaskan
upaya-upaya tersebut di tingkat pelayanan kesehatan dasar.

F. Faktor-faktor yang Memengaruhi Integrasi di Daerah


Penelitian ini menemukan bahwa program penanggulangan HIV dan AIDS
kurang terintegrasi ke dalam sistem kesehatan daerah. Tingkat integrasi program ke
dalam sistem kesehatan dipengaruhi oleh banyak faktor. Menurut analisis Atun et
al. (2010) faktor yang memengaruhi termasuk konteks politik, ekonomi, sosial dan
budaya serta karakteristik dari sistem kesehatan itu sendiri. Interaksi antar faktor-
faktor tersebut bisa menciptakan kesempatan atau hambatan, dan akan terlihat pada
bagaimana para pemangku kepentingan strategis di daerah saling berelasi satu sama

92 • PKMK FK UGM
lain. Para pemangku kepentingan ini termasuk penguasa politik daerah, aktor dalam
sistem kesehatan, dan aktor dalam penanggulangan HIV dan AIDS. Mengikuti
kerangka tersebut, faktor-faktor yang berpotensi memengaruhi integrasi program
penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan bisa diidentifikasikan
sebagai berikut:
1. Kuat atau lemahnya sistem kesehatan di tingkat daerah akan memengaruhi inte­
grasi upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan. Dalam
analisis tingkat integrasi tersebut, diidentifikasi bahwa sejumlah fungsi sistem
kesehatan di tingkat daerah belum berjalan secara optimal, misalnya dalam fungsi
pembiayaan kesehatan, SDM, dan pengelolaan informasi strategis. Ini misalnya
sejalan dengan hasil tinjauan sektor kesehatan yang dilakukan pada tahun 2014
(AIPHSS, 2014). Ketika fungsi-fungsi sistem kesehatan dalam penanggulangan
HIV dan AIDS diintegrasikan ke dalam sistem kesehatan yang belum kuat,
justru kemungkinan hasil yang dicapai selama ini malah semakin memburuk.
Oleh sebab itu, pilihan untuk melakukan integrasi atau tidak akan bergantung
pada kesiapan dari sistem kesehatan itu sendiri. Jika fungsi kesehatan daerah
tidak baik maka akan menjadi faktor penentu tingkat integrasi program HIV dan
AIDS ke dalam sistem kesehatan yang ada. Secara umum sistem kesehatan di
Indonesia belum berfungsi secara baik seperti hasil tinjauan AIPHSS (2014).
2. Diterimanya upaya penanggulangan HIV dan AIDS sebagai program daerah juga
bergantung pada komitmen pemda. Pada bagian sebelumnya dijelaskan bahwa
sebagian besar pemda cenderung membangun komitmen politik yang bersi­fat
normatif dalam bentuk peraturan atau kebijakan. Tetapi, seperti halnya gejala
umum di negara-negara berkembang, persoalan pembangunan bukan terle­tak
pada kapasitas menyusun kebijakan, melainkan pada kapasitas untuk meng­
im­ple­mentasikannya (Pritchett, 2014). Oleh karena itu, hambatan-hambat­
an operasionalisasi kebijakan yang telah ditetapkan di tingkat daerah menjadi
isu yang selalu berulang disampaikan oleh informan dalam penelitian ini dari
berbagai daerah. Tentunya dengan situasi seperti ini menjadi sulit untuk meng­
harapkan adanya komitmen operasional yang tinggi guna mengintegrasikan
upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan di tingkat
daerah. Situasi ini ditandai dengan rendahnya kapasitas KPAD untuk melakukan
advokasi terhadap pelaksanaan komitmen politik tersebut karena kedudukannya
bukan sebagai SKPD dan bersifat ad hoc. Tidak mengherankan jika pemain utama
dalam perencanaan dan anggaran (Bappeda dan DPRD) tidak memberikan
perhatian yang lebih besar kepada penanggulangan HIV dan AIDS di daerahnya.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 93


3. Adanya peraturan atau hukum di luar sektor kesehatan yang membatasi popu­
lasi kunci untuk mengakses pelayanan kesehatan seperti Perda Pekat, Anti
Pros­titusi atau Ketertiban Umum akan menjadi perdebatan di antara para
pemang­ku kebijakan di tingkat daerah. Pada satu sisi, ada argumentasi bahwa
perda-perda tersebut untuk melindungi masyarakat umum, tetapi pada sisi yang
lain ada kebutuhan untuk mengontrol penyakit. Solusi yang dipilih tentunya
yang lebih populis daripada perda penanggulangan HIV dan AIDS. Atau, jika
penanggulangan HIV dan AIDS diakomodasi, kegiatan-kegiatannya harus disin­
kronisasikan dengan pembatasan-pembatasan yang diatur dalam perda ketertiban
umum tersebut.
4. Fungsi dan peran pemangku kepentingan memengaruhi integrasi upaya penang­
gulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan. Komitmen politik para
pemang­ku kepentingan kunci secara formal tanpa diikuti oleh komitmen
operasio­nal susah menjadikan upaya penanggulangan HIV dan AIDS sebagai
prioritas daerah. Selain itu, dominasi peran pemerintah pusat secara administratif
dan teknis menjadikan program upaya penanggulangan HIV dan AIDS sebagai
penghambat integrasi dengan sistem kesehatan di daerah. Sikap pemerintah
pusat yang masih menjadi perencana dan pemegang kendali pembiayaan menjadi
penghambat penerimaan dan tingkat komitmen pemda terhadap upaya penang­
gulangan HIV dan AIDS. Akibatnya, upaya penanggulangan HIV dan AIDS
masih bersifat vertikal dan daerah cenderung menjadi pelaksana saja.
5. Dalam pemetaan pemangku kepentingan strategis di daerah teridentifikasi bahwa
MPI merupakan aktor yang berkepentingan dan bersumber daya tinggi dalam
penanggulangan HIV dan AIDS di daerah. Di satu sisi ini sangat mendorong
terlaksananya program-program di daerah. Tetapi, di sisi lain, programnya yang
bersifat vertikal khususnya dalam aspek administrasi bisa menghambat upaya
integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke sistem kesehatan di tingkat daerah
karena terbatasnya kontrol dari dinas kesehatan atau KPAD atas perencanaan
dan anggaran dari MPI di daerah. Penelitian ini telah mendokumentasikan
bahwa berakhirnya MPI di suatu wilayah (Papua dan Papua Barat) telah menjadi
sebuah kesempatan bagi pemda untuk lebih memperhatikan dan bertanggung
jawab terhadap penanggulangan HIV dan AIDS dengan menggali berbagai
sumber daya yang tersedia di wilayahnya, meskipun program yang dikembangkan
tidak sebesar dan seluas yang dilakukan pada saat MPI masih bekerja di wilayah
tersebut.

94 • PKMK FK UGM
6. Dalam analisis tingkat integrasi telah ditunjukkan bahwa intervensi PDP
cenderung lebih terintegrasi di berbagai wilayah penelitian dibandingkan dengan
intervensi pencegahan dan mitigasi dampak. Situasi ini menyiratkan bahwa
integrasi akan lebih dimungkinkan bagi intervensi yang bersifat kuratif karena
lebih sesuai dengan karakteristik peran sektor kesehatan selama ini. Kegiatan
dalam PDP cenderung didominasi oleh hubungan tenaga kesehatan dan
pasien untuk hal-hal yang bersifat medis di mana berbagai pedoman atau SOP
perawatan dan pengobatan telah tersedia. Kompleksitas intervensi ini menjadi
jauh lebih sederhana daripada intervensi pencegahan yang harus memperhatikan
aspek sosial dan perilaku yang relatif sulit untuk diantisipasi serta melibatkan
lintas-sektor. Oleh karena itu, penerimaan aktor di sektor kesehatan terhadap
kompleksitas intervensi dalam penanggulangan HIV dan AIDS juga berpengaruh
terhadap tingkat integrasi (bandingkan dengan kesimpulan Atun et al., 2010).

G. Hubungan antara Integrasi dan Efektivitas Program Penanggulangan


HIV dan AIDS
Pada bagian sebelumnya telah dibahas bagaimana interaksi antara karakteristik
permasalahan HIV dan AIDS, aktor-aktor di dalamnya, konteks, serta pelaksanaan
fungsi-fungsi sistem kesehatan sendiri menentukan tingkat integrasi penyediaan
layanan kesehatan, baik dalam aspek pencegahan, perawatan dan pengobatan, dan
mitigasi dampak. Integrasi sendiri bukan merupakan tujuan, melainkan sebuah cara
untuk mencapai efektivitas penyediaan layanan kesehatan. Oleh sebab itu, untuk
menilai apakah integrasi tersebut efektif atau tidak, diperlukan pengukuran kinerja
pelayanan kesehatan.
Untuk menjelaskan bagaimana tingkat integrasi berpengaruh pada efektivitas
program penanggulangan HIV dan AIDS, dilakukan analisis dengan cara sebagai
berikut:
1. Menggunakan tabel analisis tingkat integrasi program penanggulangan HIV dan
AIDS ke dalam sistem kesehatan di mana subsistem penyediaan layanan terinte­
grasi penuh untuk pencegahan dan PDP.
2. Dengan menggunakan kerangka konseptual dan hasil analisis integrasi, maka
proxy untuk mengukur efektivitas menggunakan konteks, peran para pemangku
kepentingan, dan tingkat integrasi.
3. Kinerja penyediaan layanan yang diukur efektivitasnya ialah output berupa
cakupan dan outcome berupa perubahan perilaku berisiko.
4. Data cakupan menggunakan laporan Kemenkes Triwulan III tahun 2014; dan untuk
perubahan perilaku populasi kunci di lokasi penelitian digunakan data STBP 2011.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 95


5. Untuk melihat bagaimana integrasi bisa memprediksi efektivitas maka dilakukan
analisis kinerja program di daerah yang subsistemnya banyak terintegrasi.

Efektifitas kinerja pelayanan kesehatan yang diukur di sini ada dua. Pertama,
dari segi cakupan, yakni apakah layanan-layanan yang tersedia dimanfaatkan
oleh kelompok sasaran guna memenuhi kebutuhan penerima manfaat. Persentase
cakupan pencegahan tersebut dibandingkan dengan target nasional yang mencapai
80% untuk menilai apakah kegiatan yang dilakukan telah memenuhi target yang
diharapkan atau belum. Kedua, dari segi perubahan perilaku, yakni apakah layanan-
layanan yang ada mampu membuat populasi kunci memiliki perilaku yang tidak
membuat dirinya rentan terhadap penularan HIV dan AIDS, seperti memakai
kondom secara konsisten setiap kali berhubungan seks. Selain itu, aspek PDP yang
diukur ialah seberapa jauh layanan kesehatan yang ada mampu untuk meningkatkan
jumlah ODHA on treatment untuk pengobatan ARV.
Data STBP 2011 digunakan dengan pertimbangan bahwa ia menggambarkan
kondisi per kota/kabupaten paling lengkap, walaupun tidak semua kota/kabupaten
daerah penelitian tercakup di dalamnya. Data yang tersedia paling lengkap yakni
pada populasi WPSL dan WPSTL, sementara di beberapa daerah data untuk LSL
dan LBT tidak tersedia. Oleh karena itu, penelitian ini menggunakan data WPS
sebagai populasi kunci, dengan mengambil rerata cakupan antara WPSL dan
WPSTL. Selain itu, terdapat beberapa indikator cakupan yang berbeda-beda di
STBP untuk pengukuran cakupan7 sehingga untuk mengakomodir proses analisis,
indikator-indikator ini dibuat reratanya dan disebut sebagai cakupan keterpaparan
program. Berdasarkan data STBP 2011 didapat 48,5%, Jawa Timur 43,1%, Sumatera
Utara 33,9%, dan Sulawesi Selatan 18,5%. Data ini menunjukkan bahwa cakupan
penjangkauan WPS belum memenuhi target nasional, di mana hanya Bali yang
mendekati target, yakni 72,9% dari 80% target nasional.
Berdasarkan penilaian tingkat integrasi per dimensi ditemukan bahwa Deli
Serdang, Medan, Surabaya, dan Denpasar memiliki 5 dimensi terintegrasi penuh dari
18 dimensi subsistem kesehatan, sedangkan Jayapura memiliki 7 dimensi terintegrasi
penuh untuk program pencegahan. Untuk cakupan keterpaparan program, hasil
yang diperoleh menunjukkan bahwa Jayapura yang tingkat integrasinya 7, hasil
cakupannya lebih tinggi daripada daerah lain yang integrasinya hanya 5. Namun,
pada daerah-daerah yang tingkat integrasinya 5 sendiri variasi hasil cakupannya
cukup besar, yaitu antara 28% sampai 67,1%. Dengan demikian, walaupun ada

7
Indikator ini meliputi data presensi pertemuan/diskusi, mengunjungi klinik untuk check up IMS selama sebulan terakhir,
frekuensi dikontak PL, dll. Dari indikator yang berbeda-beda ini akan dipilih satu dengan capaian tertinggi yang akan digunakan
sebagai indikator keterpaparan program yang dibandingkan dengan penjangkauan pada setiap populasi kunci.

96 • PKMK FK UGM
kecenderungan peningkatan efektivitas sesuai jumlah tingkat integrasi, hubungan
tersebut masih belum kuat.
Sedangkan untuk perubahan perilaku, hasil yang diperoleh menunjukkan
bahwa sama sekali tidak ada pola yang linear antara peningkatan efektivitas dengan
peningkatan jumlah dimensi yang terintegrasi. Di Medan, pada tingkat integrasi
5, perubahan perilakunya 51,5%, lebih tinggi daripada Jayapura yang peru­bahan
perilakunya 48,8% padahal ada 7 dimensi yang terintegrasi. Diagram 6 mengga­
bungkan perbandingan antara tingkat integrasi dengan cakupan program pencegahan
(keterpaparan program pada WPS) dan tingkat perubahan perillaku.

Diagram 6. Hubungan Integrasi dengan Efektivitas: Cakupan Keterpaparan Program


dan Perubahan Perilaku dibandingkan Tingkat Integrasi

Untuk mengukur pengaruh integrasi terhadap layanan PDP, penelitian ini


melihat sejauh mana tingkat integrasi memengaruhi efektivitas PDP khususnya
terkait dengan jumlah ODHA yang on treatment pengobatan ART. Data Kemenkes
(2014) tidak merinci jumlah ODHA on treatment berdasarkan kota/kabupaten,
sehingga data yang dipakai ialah data cakupan provinsi. Diagram 7 menunjukkan
hasil analisis jumlah ODHA on treatment dibandingkan dengan tingkat integrasi.
Dari diagram 7 terlihat bahwa persentase ODHA on treatment ART tidak
berkorelasi dengan hasil pengukuran tingkat integrasi. Variasi tingkat integrasi
dengan jumlah on treatment ini sangat besar dan tidak menunjukkan adanya pola

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 97


yang mengindikasikan bahwa tingkat integrasi di sebagian besar daerah penelitian
berkorelasi dan berkontribusi pada tingkat efektivitas program.

Diagram 7. Hubungan Integrasi dan Jumlah ODHA On Treatment (ARV)

Tidak konsistennya tingkat integrasi dengan perubahan cakupan serta


perubahan perilaku dengan jumlah ODHA on treatment turut dipengaruhi oleh kinerja
dari sistem kesehatan di tingkat daerah. Rendahnya tingkat integrasi terjadi karena
berbagai faktor yang telah dijelaskan bagian sebelumnya, diantaranya belum adanya
dukungan kebijakan operasional dan rendahnya peran pemangku kepentingan kunci
untuk mendorong pemda memprioritaskan upaya pananggulangan HIV dan AIDS.
Dalam kondisi begini, sulit bagi upaya program penanggulangan HIV dan AIDS
untuk mencapai target capaian yang ditentukan. Misalnya, ketiadaan dukungan
operasional untuk memenuhi kebutuhan SDM HIV dan AIDS non-kesehatan
seperti tenaga penjangkau menjadi salah salah satu tantangan dalam meningkatkan
cakupan penjangkauan untuk populasi kunci. Demikan juga halnya dengan tidak
adanya kebijakan operasional pembiayaan, maka sulit untuk meningkatkan kinerja
program HIV dan AIDS di daerah.
Di sisi lain, integrasi diasumsikan bisa berkontribusi terhadap efektivitas
program apabila program tersebut diintegrasikan ke dalam sistem kesehatan yang
juga efektif. Namun, ada indikasi bahwa sistem kesehatan sendiri belum mendukung
terinte­grasinya upaya penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan.
Akibatnya, integrasi yang terjadi pada sistem kesehatan yang ada saat ini belum
mencukupi untuk menjelaskan secara memadai bagaimana kontribusinya dan
mekanis­menya dalam memperkuat efektifitas program HIV dan AIDS.

98 • PKMK FK UGM
Kesimpulan
dan Rekomendasi V

A. Kesimpulan
Penelitian ini bertujuan untuk memetakan permasalahan kebijakan tentang
keterkaitan antara upaya penanggulangan HIV dan AIDS dan sistem kesehatan di
Indonesia dengan melihat: (1) Sejauh mana kebijakan dan program penanggulangan
HIV dan AIDS di Indonesia terintegrasi ke dalam sistem kesehatan yang berlaku; (2)
Dalam komposisi dan bentuk seperti apa pendekatan vertikal bisa diintegrasikan ke
dalam sistem kesehatan agar mampu meningkatkan efektivitas dan keberlanjutannya
dengan memperhatikan fungsi-fungsi sistem kesehatan, karakteristik para aktor
yang terlibat dalam sistem kesehatan dan penanggulangan HIV dan AIDS, serta
konteks eksternal di mana interaksi tersebut terjadi baik dari aspek politik, ekonomi,
dan sosial budaya. Melalui serangkaian penelitian yang sudah dilakukan oleh Tim
Peneliti Universitas, kesimpulan yang bisa ditarik mengacu pada permasalahan dan
pertanyan-pertanyaan yang dikembangkan ialah sebagai berikut:
1. Pengembangan kebijakan dan program HIV dan AIDS di daerah dipengaruhi oleh
konteks politik daerah, dukungan eksternal, dan situasi epidemi. Konteks politik
daerah memengaruhi apakah isu HIV dan AIDS akan diprioritaskan atau tidak
karena ia bukanlah isu populis. Semua daerah telah mengembangkan kebijakan
dan melakukan upaya penanggulangan HIV dan AIDS, tetapi implementasinya
belum optimal. Regulasi masih belum memiliki akuntabilitas dan daya tanggap,
terbukti dengan belum adanya kebijakan operasional untuk pelaksanaan regulasi
yang ada sehingga pembiayaan dan penyediaan SDM HIV dan AIDS oleh pemda
masih minim.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 99


Penyusunan kebijakan dan inisiasi program HIV dan AIDS dilakukan
oleh pemerintah pusat dengan dukungan MPI sehingga programnya bersifat
vertikal. Situasi epidemi di daerah yang menjadi pusat perekonomian dengan
ketersediaan infrastruktur layanan kesehatan yang baik menarik perhatian MPI
untuk menyelenggarakan program HIV dan AIDS di sana. Namun, pemda
belum memanfatkan peluang inisiasi MPI ini untuk mengintegrasikan upaya
penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam sistem kesehatan.
2. Pemangku kepentingan dengan kekuasaan dan kepentingan tinggi (Dinkes,
MPI, dan Kepala Daerah) memengaruhi kepedulian terhadap permasalahan HIV
dan AIDS di tingkat daerah. Kepala Daerah yang juga menjabat sebagai ketua
KPAD menjadi penentu apakah upaya penanggulangan HIV dan AIDS menjadi
prioritas daerah atau tidak. Peran Kepala Daerah di daerah penelitian antara
lain membuat regulasi tentang HIV dan AIDS sebagai landasan hukum program
penanggulangan. Namun, pelaksanaan kebijakan HIV dan AIDS di daerah
belum menjadi perhatian kepala daerah karena dukungan pelaksanaannya
belum optimal, seperti penyediaan pendanaan dan SDM HIV dan AIDS. Dinkes
sebagai penanggung jawab sektor kesehatan mempunyai otoritas penuh untuk
melakukan upaya penanggulangan HIV dan AIDS. Otoritas ini akan optimal jika
mendapat dukungan dari Kepala Daerah yang konsisten mengimplementasikan
regulasi terkait HIV dan AIDS. Tetapi, saat ini sumber daya dan sumber dana
HIV dan AIDS di Dinkes masih bergantung pada MPI. Akibatnya, peran MPI
dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS masih dominan. Dominasi MPI
dan pemerintah pusat mulai dari perencanaan sampai pelaksanaan menyebabkan
program penanggulangan HIV dan AIDS tidak terintegrasi ke dalam sistem
kesehatan daerah.
3. Upaya penanggulangan HIV dan AIDS cenderung belum terintegrasi karena
bersifat sentralistik sehingga menyebabkan peran daerah menjadi minimal.
a. Meski ada berbagai jenis regulasi di tingkat daerah tetapi implementasinya
belum berjalan dengan optimal. Regulasi sebagai salah satu dimensi dalam
subsistem kesehatan akan menjadi landasan formal untuk mendorong
integrasi jika dilaksanakan dengan konsisten. Namun, implementasi regulasi
HIV dan AIDS di daerah belum konsisten, seperti tampak dari kecilnya
sumber dana dan sumber daya yang disediakan pemerintah untuk program
HIV dan AIDS. Selain itu, pelaksanaan regulasi tergantung pada kemauan
kepala daerah terhadap upaya penanggulangan AIDS.

100 • PKMK FK UGM


b. Pembiayaan sebagian besar masih bergantung pada pusat dengan kewenangan
pengelolaan yang minimal dari daerah. Program HIV dan AIDS yang bersifat
vertikal dengan dukungan dana pemerintah pusat dan MPI direspons oleh
pemda dengan persepsi bahwa urusan HIV dan AIDS adalah urusan pusat
dan MPI. Karena sudah ada dana pusat maka pemda tidak mengalokasikan
lagi. Ini berkaitan dengan keterbatasan pemberian wewenang administratif
pengelolaan sumber dana dan sumber daya yang berasal dari pemerintah
pusat ke pemda. Artinya, wewenang perencanaan, pengelolaan, dan alokasi
pendanaan dan penentuan target program masih dipegang pemerintah pusat
dan MPI.
c. Dualisme pengelolaan SDM antara tenaga HIV dan AIDS dan tenaga sektor
kesehatan masih dominan pada intervensi PDP dan terlebih pada pence­
gahan. Belum ada kebijakan untuk menjamin ketersediaan SDM HIV dan
AIDS non-medis di penyedia layanan yang dapat digunakan untuk mengatur
mekanisme perekrutan, standar kompetensi, dan pembiayaannya. Akibatnya,
pemenuhan SDM HIV dan AIDS non-medis berjalan sendiri dan tidak
terintegrasi dengan mekanisme pengadaan SDM kesehatan.
d. Sistem informasi strategis HIV dan AIDS belum menjadi bagian sistem
penga­wasan dan evaluasi program kesehatan daerah sehingga belum optimal
dimanfaatkan untuk perencanaan penanggulangan HIV dan AIDS di daerah.
Sistem informasi strategis HIV dan AIDS dikembangkan oleh banyak pihak
sesuai kebutuhan programnya. Dinkes belum memainkan perannya sebagai
otoritas tertinggi sektor kesehatan di daerah untuk menyinkronisasikan
semua informasi HIV dan AIDS ke dalam satu sistem strategis kesehatan
daerah. Pengawasan dan evaluasi program HIV dan AIDS dilakukan oleh
pemberi dana program dan hasilnya tidak dikoordinasikan ke Dinkes sehingga
pemanfaatan hasilnya hanya digunakan oleh pemilik program.
e. Kebijakan dan pola pengelolaan logistik farmasi dan alkes PDP telah sesuai
dengan kebijakan sistem kesehatan, tetapi kebijakan untuk pencegahan
berjalan paralel. Pengaturan pengelolaan logistik farmasi dan alkes PDP yang
mengikuti sistem penyediaan logistik farmasi dan alkes kesehatan umum
menjamin kepastian hukum pemerintah pusat dan pemda untuk mengalo­
kasikan pembiayaannya agar dapat memenuhi kebutuhan daerah. Banyaknya
pihak dan ketidakjelasan regulasi untuk logistik farmasi dan alkes untuk
pencegahan menjadi penghambat adopsi pemerintah dalam penyediaan dan
distribusinya.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 101
f. Partisipasi masyarakat sebagai manifestasi akuntabilitas program masih tera­
baikan. Pelibatan masyarakat hanya pada level implementasi, belum pada
perencanaan, sehingga daya tanggap program belum cukup kuat. Keterlibatan
ODHA dan populasi kunci dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS
sebatas sebagai pelaksana program yang dirancang dan didanai pemerintah
pusat atau MPI. Partisipasi lain ialah dalam bentuk perwakilan ODHA dan
populasi kunci di KPAD. Namun, belum ada mekanisme yang jelas bagaimana
mereka dapat mengakses sumber pembiayaan dari APBD untuk menjalankan
program yang mereka rencanakan sesuai kebutuhan mereka sendiri.
4. Perguruan Tinggi sebagai pusat pengembangan pengetahuan dan sumber
daya belum berperan secara optimal. Berbagai hasil penelitian perguruan
tinggi terkait dengan HIV dan AIDS didokumentasikan dalam bentuk
karya ilmiah seperti tesis, disertasi, laporan penelitian, dan makalah yang
diterbitkan di jurnal ilmiah. Tantangan terbesar bagi perguruan tinggi ialah
bagaimana karya-karya akademik tersebut terakses dan bisa dimanfaatkan
oleh para pemangku kepentingan kunci dalam penyusunan kebijakan dan
pelaksanaan program penanggulangan HIV dan AIDS. Perguruan tinggi juga
bertugas dan bertanggung jawab untuk menyediakan SDM HIV dan AIDS
yang berkualitas dan memenuhi standar yang berlaku.
5. Tingkat integrasi di daerah dipengaruhi oleh kekuatan sistem kesehatan di
tingkat daerah itu sendiri, karakteristik intervensi penanggulangan HIV dan
AIDS, konteks politik dan hukum, serta keberadaan MPI.
6. Efektivitas program penanggulangan HIV dan AIDS di daerah penelitian
yang dilihat dari beberapa indikator kunci (cakupan, perubahan perilaku
dan kepatuhan dalam ART –on treatment) belum bisa dijelaskan secara
memadai oleh tingkat integrasi penanggulangan HIV dan AIDS ke dalam
sistem kesehatan. Masih rendahnya keterlibatan daerah, dominasi MPI dan
pemerintah pusat dalam penanggulangan AIDS, segregasi yang tampak dalam
pengelolaan SDM dan dinamika pendanaan program tampaknya menjadi
kemungkinan alasan yang perlu diperdalam lebih lanjut dengan data yang
lebih memadai.

B. Rekomendasi
Integrasi sebagai sebuah tujuan yang ideal untuk menjamin efektivitas dan keber­
lanjutan program HIV dan AIDS bisa diwujudkan jika secara bersamaan juga ada
upaya untuk memperkuat sistem kesehatan itu sendiri dengan:

102 • PKMK FK UGM


1. Adanya sinergi pemangku kepentingan strategis (Bappeda, Kepala Daerah, DPRD,
dan SKPD) terhadap isu-isu HIV dan AIDS untuk memprioritaskannya sebgai
isu kesehatan daerah. Para pemangku kepentingan strategis penanggulangan
HIV dan AIDS yang memiliki kewenangan untuk menyusun dan menetapkan
kebijakan seperti Bappeda, Kepala Daerah, DPRD, dan SKPD perlu disinergikan
untuk mendorong pelaksanaan regulasi yang ada sehingga upaya penanggulangan
HIV dan AIDS dijadikan prioritas sektor kesehatan di daerah.
2. Penguatan fungsi regulasi melalui pengembangan kebijakan operasional di tingkat
daerah terkait dengan peraturan daerah atau peraturan di tingkat pusat. Regulasi
yang ada seperti perda perlu dibuatkan kebijakan operasionalnya agar dapat
diimplementasikan, seperti kebijakan operasional penganggaran HIV dan AIDS
di kabupaten/kota di masing-masing SKPD anggota KPAD. Penguatan regulasi
perlu disertai juga dengan pembentukan mekanisme pengawasan dan evaluasi
kebijakan dan program yang terintegrasi dengan mekanisme pengawasan dan
evaluasi sektor kesehatan secara umum.
3. Adanya kewenangan yang lebih besar dari daerah untuk mengelola data pro­
gram dan data epidemiologis sebagai dasar pengembangan kewenangan adminis­
tratif (perencanaan dan penganggaran) untuk memperkuat penyediaan layanan
pencegahan, PDP, dan MD di daerah. Surveilans penyakit di daerah yang
sudah menjadi wewenang pemda perlu diaktifkan, dan surveilans penyakit
perlu memasukan komponen HIV dan AIDS. Sinkronisasi perencanaan antara
peme­rintah pusat dan daerah (provinsi dan kabupaten/kota) perlu dilakukan
sehingga masing-masing pihak mempunyai hak yang sama atas kepemilikan dan
penggunaan data dalam perencanaan kesehatan daerah.
4. Adanya kesediaan pusat (pemerintah dan MPI) untuk menyerahkan sebagian
besar kewenangan administratif (termasuk penyerahan sumber daya) dalam
penanggulangan HIV dan AIDS kepada daerah sesuai dengan kapasitas daerah.
Penyerahan kewenangan dimulai dari perencanaan program dan pembiayaan
sehingga ada kepemilikan bersama antara pemerintah pusat dan pemda. Dasar
perencanaan ini menjadi kebutuhan daerah berdasarkan bukti epidemi daerah.
5. Adanya komitmen pemda untuk mengambil peran yang lebih besar dalam
pencegahan melalui pendanaan komunitas yang selama ini didanai oleh MPI.
Komitmen pemerintah untuk mengambil peran lebih besar dalam program
pencegahan ini misalnya dimulai dengan membuat kebijakan operasional dari
perda yang menyebutkan adanya partisipasi masyarakat dalam penanggulangan
HIV dan AIDS.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 103
6. Adanya replikasi dari keberhasilan-keberhasilan kebijakan penanggulangan HIV
dan AIDS di tingkat lokal (kabupaten/kota atau desa) di tingkat provinsi dan
nasional. Perlu adanya identifikasi keberhasilan dalam integrasi penanggulangan
HIV dan AIDS ke dalam sistem yang berlaku di berbagai daerah untuk kemudian
bisa dikembangkan di daerah lain. Contoh keberhasilan yang bisa dilihat dari
hasil penelitian ini ialah berkembangnya mekanisme pembiayaan SDM HIV
dan AIDS dari alokasi dana daerah seperti di Jayapura dan Merauke. Demikian
pula keberhasilan inovasi dan inisiasi pemda dalam menyelenggarakan program
penanggulangan HIV dan AIDS di Bali sampai pada level desa, dengan
menggunakan alokasi dana desa.
7. Pelibatan yang lebih besar dari perguruan tinggi di daerah untuk menyediakan
fakta-fakta atau bukti (evidences) sebagai informasi untuk pengembangan kebi­
jakan daerah. Sejalan dengan Tridarma Perguruan Tinggi—pendidikan, pene­
litian, dan pengabdian—penyediaan evidences oleh perguruan tinggi sebagai
informasi untuk pengembangan kebijakan sudah harus dimulai di daerah. Dalam
hal ini peran KPAD sebagai koordinator multisektor perlu berkoordinasi dengan
perguruan tinggi setempat mulai dari perencanaan program hingga pengawasan
dan evaluasi. Dari pihak perguruan tinggi perlu ada langkah nyata untuk
menyam­paikan berbagai hasil penelitiannya kepada pemangku kepentingan
penanggulangan HIV dan AIDS di daerah, yang secara teknis bisa dijadikan
agenda bersama.

104 • PKMK FK UGM


Daftar Pustaka

Atun, R. dan J. Bataringaya. 2011. “Building a durable response to HIV dan AIDS:
Implications for health system.” Acquired Immuno Deficiency Syndrome,
57:S91-S95.
Atun, R., T. de Jongh, F. Secci, K. Ohiri, O. Adeyi. 2010a. “Integration of targeted
health interventions into health systems: A conceptual framework for
analysis.” Health Policy and Planning, 25:104-111.
Atun, R., J.V. Lazarus, W. Van Damme, R. Coker. 2010b. “Interactions between
critical health system functions and HIV/AIDS, tuberculosis and
malaria programmes.” Health Policy and Planning, 25:i1-i3.
Atun, R., S. Pothapregada, J.S.K. Kwansah, D.L. Degbotse, V. Jeffrey. 2011. “Critical
Interactions Between the Global Fund-Supported HIV Programs and
the Health System in Ghana.” Journal of acquired immune deficiency
syndromes, Volume 57 Suppl 2: S72-S76.
AIPHSS. 2014. “Indonesia Health System Review.”
Brinkerhoff, D.W. dan B.L. Crosby. 2002. Managing Policy Reform: Concepts and Tools
for Decision-Makers in Developing and Transitioning Countries. Bloomfield,
CT. Kumarian Press.
Butt, L.J. Morin, G. Numbery, I. Peyon, A. Goo. 2010. “Stigma dan HIV/AIDS di
Wilayah Pegunungan Papua.” Jayapura: Universitas Cendrawasih dan
University of Victoria.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 105
BPS, JOTHI, dan UNDP. 2010. “Socioeconomic Impact of HIV at the Individual and
Household Level in Indonesia: a seven-province study.” Jakarta: BPS.
Brugha, R dan Z. Varvasovszky. 2000. “Stakeholder analysis: A Review.” Health Policy
and Planning 15(3): 239–246.
Calciolari S, Buccoliero L. 2010. “Information integration in health care organizations:
The case of a European health system.” Health Care Manage Rev 35(3).
Chevo, T. dan S. Bhatasara. 2012. “HIV and AIDS Programmes in Zimbabwe:
Implication for Health System.” International Scholarly Research Network
Immunology 11, article ID 609128, 11 pages.
Coker, R. et al. 2010. “Conceptual and Analytical Approach to Comparative Analysis
of Country Case Studies: HIV and TB Control Programmes and Health
Systems Integration.” Health Policy and Planning. 2010:25:i21-i-31.
Coker, R., J. Balen, S. Mounier-Jack, A. Shigayeva, J.V. Lazarus, J.W. Rudge, N. Naik,
R. Atun. 2010. “A conceptual and analytical approach to comparative
analysis of country case studies: HIV and TB control programmes and
health systems integration.” Health Policy and Planning 25 (suppl 1):
i21-i31.
Conseil, A., S. Mounier-Jack, A. Coker. 2010. “Integration of health systems and
priority health interventions: a case study of the integration of HIV and
TB control programmes into the general health system in Vietnam.”
Health Policy and Planning 25:i32-i36.
Creswell, J.W. 2003. Research Design: Qualitative, Quantitative, and Mixed Methods
Approaches. Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
Desai, M., J.M. Rudge, W. Adisasmito, S. Mounier-Jack, R. Coker. 2010. “Critical
interactions between global fund-supported programmes and health
systems: a case study in Indonesia.” Health Policy and Planning, 25:i43-i47.
Dongbao, Y., Y. Souteyrand, M.A. Banda, J. Kaufman, J.H. Perriëns. 2008. “Investment
in HIV/AIDS programs: Does it help strengthen health systems in
developing countries?.” Globalization and Health doi: 10.1186/1744-
8603-4-8.
Dudley, L. dan P. Garner. 2011. “Strategies for Integrating Primary Health Services in
Low- and Middle-income Countries at the Point of Delivery (Review).”
The Cochrane Collaboration 7.
Gilson, L. dan N. Raphaely. 2008. “The terrain of health policy behaviour take
us? Health Policy and Planning, analysis in low- and middle-income
countries: a review of published literature 1994– 2007. Health Policy and
Planning 23(5):294–307.

106 • PKMK FK UGM


Glaser, B.G. dan A.L. Strauss. 1967. The Discovery of Grounded Theory: Strategies for
Qualitative Research. Mill Valley, CA: Sociology Press.
Godwin, P. dan C. Dickinson. 2012. “HIV in Asia–Transforming the agenda for 2012
and beyond: Report of a Joint Strategic Assessment in ten countries.”
Canberra: AusAID Health Resource Facility.
Hanvoravongchai, P., B. Warakamin, dan R. Coker. 2010. “Critical interactions
between Global Fund-supported programmes and health systems: a case
study in Thailand.” Health policy and planning.25 (Suppl 1): i53-i57.
Kawonga, M., B. Blaauw, S. Fonn. 2012. “Aligning vertical interventions to health
systems: a case study of the HIV monitoring and evaluation system in
South Africa.” Health Research Policy and Systems 10(2).
Kemenkes RI. 2014. “Estimasi Jumlah Populasi Kunci terdampak HIV tahun 2012.”
__________, 2013. “Laporan kasus HIV dan AIDS Triwulan III tahun 2013.” Jakarta:
Dirjen PP dan PL.
__________, 2012a. “Estimasi Epidemi HIV dan AIDS Indonesia.” Jakarta: Dirjen
PP dan PL.
__________, 2012b. “Surveilans Terpadu Biologis dan Perilaku (STBP) 2011.”
Jakarta: Dirjen PP dan PL.
KPAN. 2010. “Strategi dan Rencana Aksi Nasional Penanggulangan HIV dan AIDS
tahun 2010 –2014.” Jakarta: KPAN.
__________, 2011. “Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS di Indonesia 2006–
2011: Laporan 5 tahun pelaksanaan Peraturan Presiden No. 75/2006
tentang Komisi Penanggulangan AIDS Nasional.” Jakarta: KPAN.
KPAN. 2014. “Indonesia HIV Control Program: An Institutional Analysis.” Jakarta:
KPAN.
Lush, L., J.W. Cleland, S.G. Mayhew. 1999. “Integrating reproductive health: Myth
and ideology.” Bulletin of the World Health Organization 77(9): 771–777.
Mahal, A. dan B. Rao. 2005. “HIV/AIDS epidemic in India: An economic
perspective.” Indian J Med Res 121, April, Hlm. 582–600.
Nadjib, M., A. Megraini, L. Ishardini, R. Rosalina. 2013. “National AIDS Spending
Analysis 2011–2012.” Jakarta: UNAIDS-NAC.
Onyeneho, N.G. 2009. “HIV/AIDS risk factors and economic empowerment needs
of female sex workers in Enugu Urban, Nigeria.” Tanzania Journal of
Health Research 11(3).

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 107
Rasschaert, F., M.P. Pirard, R. Atun, E. Wouters, Y. Assefa, B. Criel, J.E. Schouten,
dan W. Van Damme. 2011. “Positive spill-over effects of ART scale
up on wider health systems development: evidence from Ethiopia and
Malawi.” Journal of the International AIDS Society 14 (Suppl 1): S3
PKMK. 2015. Tinjauan Respons Sektor Komunitas dalam Penanggulangan HIV dan
AIDS di Indonesia. Akan terbit.
Pritchett, L. dan M. Woolcock. 2004. “Solutions when the Solution is the Problem:
Arraying the Dissarray in Development.” World Development 32: 191–
212.
Pfeiffer, J.M., A.P. Baptista, J. Karagianis, M. Pugas, M. Micek, M. Johnson, W. Sherr,
K. Gimbel, S. Baird, S. Lambdin, B. and Gloyd, S. 2010. Integration of
HIV/AIDS services into African primary health care: Lessons learned
for health system strengthening in Mozambique - A case study. Journal
of the International AIDS Society. Vol. (13) (1).
Shakarishvili G, Atun R, Berman P et al.. 2010. Converging health systems
frameworks: towards a concepts-to-actions roadmap for health systems
strengthening in low and middle income countries. Global Health
Governance, Spring III: 2.
Strauss, A. dan J. Corbin. 1998. Basics of qualitative research: Grounded theory procedures
and techniques (2nd ed). Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
Shigayeva A, Atun R, Mc Kee M, and Coker, R. 2010. Health Systems, Communicable
Diseases and Integration. Health Policy and Planning, 25: i4-i20.
Tim Peneliti Unair. 2014. “Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS dalam
Kerangka Sistem Kesehatan Nasional di Provinsi Jawa Timur.” Laporan
Penelitian.
Tim Peneliti Unud. 2014. “Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS dalam
Kerangka Sistem Kesehatan Nasional di Provinsi Bali.” Laporan
Penelitian.
Tim Peneliti Unhas. 2014. “Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS dalam
Kerangka Sistem Kesehatan Nasional di Provinsi Sulawesi Selatan.”
Laporan Penelitian.
Tim Peneliti Uncen. 2014. “Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS dalam
Kerangka Sistem Kesehatan Nasional di Provinsi Papua.” Laporan
Penelitian.
Tim Peneliti Unipa. 2014. “Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS dalam
Kerangka Sistem Kesehatan Nasional di Provinsi Papua Barat.” Laporan
Penelitian.

108 • PKMK FK UGM


Tim Peneliti USU. 2014. “Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS dalam
Kerangka Sistem Kesehatan Nasional di Provinsi Sumatera Utara.”
Laporan Penelitian.
UNAIDS. 2012. “Laporan Epidemi AIDS di Indonesia, update.” Geneva: UNAIDS.
Varvasovszky, Z. dan R. Brugha. 2000. “Stakeholder analysis: How to do (or not to
do).” Health Policy and Planning 15(3): 338–345.
Walt, G. et al. 2008. “‘Doing’ health policy analysis: methodological and conceptual
reflections and challenges.” Health Policy and Planning 23(5): 308–317.
WHO. 2007. “Everybody’s Business: Strengthening Health System to Improve
Health Outcomes: WHO’s Framework for Action.” Geneva: WHO.
Yayasan Spritia. 2005. “Dokumentasi tentang pelanggaran hak asasi manusia
terhadap orang dengan HIV dan AIDS di Indonesia.” Jakarta: Spiritia.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 109
Lampiran 1

Instrumen Penelitian: Pengumpulan Data Primer

Instrumen penelitian data primer terdiri atas pertanyaan-pertanyaan yang mewa­


kili setiap subsistem dalam upaya penanggulangan HIV dan AIDS (pencegahan, PDP,
dan MD). Masing-masing komponen dan subsistem membutuhkan penggalian men­
dalam agar bisa diperoleh isu-isu strategis setiap subsistem dan hubungannya dengan
subsistem lain. Di bawah ini ialah instrumen yang akan digunakan berdasarkan tujuh
(7) subsistem kesehatan.

1. Subsistem Manajemen, Informasi, dan Regulasi Kesehatan Penang­


gulangan HIV dan AIDS
Subsistem manajemen, informasi, dan regulasi kesehatan adalah pengelolaan yang menghim­
pun berbagai upaya kebijakan kesehatan, administrasi kesehatan, pengaturan hukum
kesehatan, pengelolaan data dan informasi kesehatan untuk menjamin adanya kerangka
kebijakan strategis yang dikombinasikan dengan pengawasan, pengembangan kemitraan,
akuntabilitas, peraturan, insentif dan kesesuaian dengan disain sistem kesehatan yang ada.
(a) Berdasarkan regulasi yang ada (UU, PP, Permen, Perda), apakah peran dan
tanggung jawab SKPD dan Organisasi Masyarakat Sipil dalam bidang penang­
gulangan HIV dan AIDS didefinisikan secara jelas? Apakah secara umum sumber
daya yang disediakan untuk melaksanakan peran dan tanggung jawab tersebut
sudah mencukupi?
(b) Apakah ada rencana strategis untuk penanggulangan HIV dan AIDS? Jika ya,
apakah rencana strategis ini merefleksikan rencana strategis sektor kesehatan?
Apakah ada review secara berkala atas rencana strategis ini? Apakah rencana
strategis ini digunakan untuk menentukan keputusan, alokasi sumber daya
manusia, dan menentukan situasi epidemi di wilayah ini?
(c) Apakah ada pengaruh kebijakan desentralisasi terhadap kebijakan HIV dan
AIDS di daerah ini? Jika ya, apa dampaknya bagi upaya penanggulangan AIDS
di daerah ini?
(d) Apakah ada rencana pemda dalam karangka pencapaian MDGs untuk penang­
gulangan HIV dan AIDS?
(e) Apakah pernah ada assessment tentang situasi epidemi di kabupaten ini?

110 • PKMK FK UGM


(f) Bagaimana perencanaan kegiatan dan pelayanan dalam rangka penanggulangan
HIV dan AIDS di wilayah ini dikembangkan? Seberapa jauh kebijakan ini
didasar­kan pada bukti-bukti kecenderungan epidemiologis atau evaluasi atas
kegiatan pada masa sebelumnya?
(g) Bagaimana masyarakat bisa mengetahui program HIV dan AIDS yang dilakukan
di wilyah ini sehingga memudahkan untuk mengaksesnya?

2. Subsistem Pembiayaan Kesehatan


Subsistem pembiayaan adalah pengelolaan berbagai upaya penggalian, pengalokasian,
dan pembelanjaan dana kesehatan untuk mendukung penyelenggaraan pembangunan
kesehatan guna mencapai derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya.
Unsur-unsur pembiayaan kesehatan terdiri atas dana, sumber daya, dan pengelolaan
dana kesehatan.
(a) Apakah pernah dilakukan assessment tentang pembiayaan penanggulangan HIV
dan AIDS di wilayah ini? Jika ya, seberapa sering itu dilakukan?
(b) Apakah ada perencanaan untuk meningkatkan besaran APBD di wilayah ini
untuk penanggulangan HIV dan AIDS? Bagaimana perencanaan tersebut
disusun?
(c) Dari mana sumber utama pendanaan penanggulangan HIV dan AIDS di
kabupaten ini?
(d) Apakah ada sumber dari pihak lain yang digunakan untuk membantu upaya
penang­gulangan HIV dan AIDS? Jika ya, apakah ada kesulitan di dalam menge­
lola sumber pembiayaan yang beragam ini?
(e) Apakah ada jaminan kesehatan pemerintah (JKN atau Jamkesda) bagi kelompok
populasi kunci?
(f) Apakah kelompok populasi kunci selama ini membayar secara formal atau
informal atas pelayanan kesehatan terkait dengan HIV dan AIDS yang mereka
terima? Jika ya, seberapa besar mereka harus membayar? Apakah ini telah menye­
babkan hambatan bagi pasien untuk mengakses layanan tersebut?

3. Subsistem Sumber Daya Manusia Kesehatan


Subsistem ini digunakan untuk memastikan bahwa sumber daya manusia yang terli­
bat dalam penanggulangan HIV dan AIDS responsif, efisien, kompeten, adil, dan
terdistribusi merata sesuai dengan sumber daya yang tersedia dan situasi yang ada
serta mencukupi jumlahnya.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 111
(a) Bagaimana kebijakan SDM untuk penanggulangan HIV dan AIDS disusun?
Bagaimana dengan pengembangan kapasitas dokter, perawat, bidan, dan tenaga
kesehatan lannya? Apakah ada penguatan kapasitas secara berkelanjutan bagi
mereka?
(b) Apakah SDM yang dimiliki oleh penyedia layanan (pemerintah dan non-peme­
rintah) mencukupi untuk melaksanakan beban tugas rutin termasuk memenuhi
kebutuhan populasi kunci?
(c) Apakah ada kebijakan yang mengatur tenaga di luar dinas kesehatan dikontrak
oleh dinas untuk melaksanakan penanggulangan HIV dan AIDS? Jika ya, sebut­
kan.
(d) Jika kebutuhan SDM di kabupaten ini kurang mencukupi, apa langkah yang
selama ini dilakukan untuk memenuhinya?
(e) Apa mekanisme dukungan untuk mempertahankan SDM yang bekerja di penang­
gulangan HIV dan AIDS (pengembangan karier, supervisi, keamanan, mobilitas,
kesejahteraan)? Apakah rotasi dan mutasi SDM dalam penanggulangan HIV
dan AIDS menjadi isu penting bagi pelaksanaan program?
(f) Apakah ada kebijakan yang menagtur tentang standardiasai kompetensi tenaga
penanggulangan HIV dan AIDS? Jika ya, sebutkan.

4. Subsistem Informasi Strategis


Subsistem informasi strategis berfungsi untuk memastikan bahwa produksi, analisis, dise­
mi­nasi, dan penggunaan informasi yang reliable dan tepat waktu tentang determinan
ke­se­hatan, kinerja sistem kesehatan, dan status kesehatan dimanfaatkan sebagai dasar
pengambilan keputusan.
(a) Apakah di wilayah Anda pernah dilakukan penelitian tentang pencegahan HIV
dan AIDS?
(b) Apakah ada sistem informasi terkait dengan upaya penanggulangan HIV dan
AIDS yang digunakan untuk membantu pengambilan keputusan? Jika ya, apa saja
sumber informasinya (survei perilaku, laporan program dan evaluasi, Surveilans
Terpadu Perilaku Dan Biologi (STBP))?
(c) Bagaimana hasil informasi ini didiseminasikan?
(d) Apakah ada data populasi kunci dan sasaran program penanggulangan HIV dan
AIDS? Apa saja?

112 • PKMK FK UGM


(e) Apakah sistem informasi HIV dan AIDS sama dengan yang digunakan oleh sis­
tem kesehatan lainnya?

5. Subsistem Penyediaan Farmasi, Alat Kesehatan, dan Makanan


Subsistem ini digunakan untuk melihat produk medis, teknologi yang dijamin kualitas,
keamanan, efikasi, cost-effectiveness, dan penggunaannya.
(a) Apakah ada masalah khusus yang terkait dengan pengadaan atau kualitas obat,
reagen, atau perlengkapan pencegahan? (Isu yang perlu digali: pengadaan, regu­
lasi, jaminan kualitas, akses, teknologi kesehatan, penyimpanan, dan makanan
tambahan)
(b) Dari mana sumber obat, reagen, perlengkapan pencegahan, alat medis habis
pakai, bahan medis habis pakai, alat diagnostik, dan makanan tambahan?
(c) Bagaimana regulasi obat, reagen, perlengkapan pencegahan, alat medis habis
pakai (AMHP), bahan medis habis pakai (BMHP), alat diagnostik, dan makanan
tambahan tersebut?
(d) Bagaimana jaminan kualitas terhadapobat, reagen, perlengkapan pencegahan,
alat medis habis pakai, bahan medis habis pakai, alat diagnostik dan makanan
tambahan?
(e) Bagaimana prosedur akses terhadap terketersediaan obat, reagen, perlengkapan
pencegahan, alat medis habis pakai, bahan medis habis pakai, alat diagnostik,
dan makanan tambahan?
(f) Apakah ada kendala untuk proses akses tersebut? Apabila ada, apa saja kendala
tersebut dan bagaimana penyelesaiannya?
(g) Apakah ada sistem informasi manajemen logistik yang berjalan? Bagaimana ini
dilakukan dan siapa yang bertanggung jawab?
(h) Apakah ada aturan tentang obat yang spesifik (seperti ARV pediatrik, TB-HIV,
Hepatitis, ibu hamil)?
(i) Apakah ada Standard Operasional Procedure (SOP) untuk mengeluarkan,
mendistribusikan, dan memberikan kepada unit pelayanan kesehatan di tingkat
provinsi atau kabupaten/kota?
(j) Apakah ada SOP untuk meminjamkan obat kepada unit layanan lain di tingkat
provinsi/kab/kota?

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 113
6. Subsistem Upaya Kesehatan
Subsistem ini mencakup intervensi kesehatan personal maupun masyarakat yang
efektif, aman, dan berkualitas yang disediakan bagi mereka yang membutuhkan di
tempat dan waktu tertentu.
(a) Bagaimana sistem penyediaan layanan kesehatan untuk penanggulangan HIV
dan AIDS di wilayah ini diorganisasikan?
(b) Jelaskan secara singkat apa tanggung jawab dari unit kesehatan dan apakah
kapasitasnya sudah sesuai dengan tanggung jawab saat ini? (Check-list kemenkes
nomor 296)
(c) Apakah jenis layanan kesehatan yang disediakan mencakup layanan pencegahan,
pengobatan, paliatif, dan rehabilitatif, promosi kesehatan, dan mitigasi dampak?
(Check-list jenis layanan)
(d) Adakah layanan untuk dukungan kepatuhan berobat?
(e) Adakah dukungan layanan pada kesejahteraan sosial dan bantuan hukum bagi
ODHA yang miskin dan terkucilkan?
(f) Apakah layanan pencegahan, diagnostik maupun pengobatan tersedia bagi
semua orang (seperti jarak, stigma, dan diskriminasi, informasi layanan, biaya)?
(g) Apakah di seluruh layanan HIV dan AIDS telah menyediakan dukungan gizi?
Kendala apa saja yang dihadapi?
(h) Apakah di seluruh layanan telah mengupayakan menurunkan stigma dan
diskriminasi bagi ODHA? Apa saja upaya yang sudah dilakukan untuk menu­
runkannya?
(i) Apakah sudah tersedia fasilitas dan peralatan medis untuk menerapkan kewas­
padaan standar?
(j) Bagaimana sistem jaminan kualitas unit pelayanan di sektor swasta, pemerintah,
dan LSM? Apakah supervisi disediakan untuk semua program atau program-
program yang ada memiliki sistem supervisi yang berbeda? Apakah ada supervisi
eksternal?
(k) Apakah penilaian kepuasan penerima manfaat dilakukan secara berkala?
Bagaimana hasil tersebut digunakan?
(l) Bagaimana sektor swasta dan LSM bisa secara bersama-sama terlibat dalam
membangun jejaring layanan kesehatan di wilayah ini?
(m) Bagaimana perencanaan untuk penyediaan layanan bagi wilayah terpencil
(DTPK, DBK)? Bagaimana model penjangkauan untuk masyarakat di wilayah
tersebut?

114 • PKMK FK UGM


7. Subsistem Pemberdayaan Masyarakat
Subsistem ini mencakup peran aktif masyarakat terhadap upaya penanggulangan
HIV dan AIDS yang dilakukan pemerintah melalui bentuk-bentuk kerjasama. Masyarakat
dapat berupa LSM, perguruan tinggi, organisasi profesi bidang kesehatan, komunitas
populasi kunci, dan dunia usaha. Definisi pemberdayaan masyarakat berdasarkan Perpres
Nomor :72/2012 tentang SKN adalah sebagai berikut:
“Subsistem pemberdayaan masyarakat adalah pengelolaan penyelenggaraan berbagai
upaya kesehatan, baik perorangan, kelompok, maupun masyarakat secara terencana,
terpadu, dan berkesinambungan guna tercapainya derajat kesehatan masyarakat yang
setinggi-tingginya.”
(a) Bagaimana bentuk kemitraan yang dilakukan pemda dengan masyarakat (LSM,
komunitas populasi kunci, organisasi profesi kesehatan, dll)?
(b) Bentuk keterlibatannya seperti apa saja dalam penanggulangan HIV dan AIDS?
(c) Apakah ada regulasi yang dikeluarkan pemda yang berkaitan dengan partisipasi
masyarakat dalam penanggulangan HIV dan AIDS?
(d) Apakah pemda mengalokasikan dana untuk program-program yang melibatkan
peran aktif masyarakat? Contohnya: pelatihan kader kesehatan yang berasal dari
masyarakat.
(e) Apakah di dalam kemitraan ini ada upaya pemda untuk meningkatkan kapasitas
masyarakat dalam penanggulangan HIV dan AIDS?
(f) Apakah kendala-kendala yang paling Anda rasakan selama bermitra dengan
pemerintah?
(g) Apakah peran perusahaan swasta dalam penanggulangan HIV dan AIDS
(misalnya Corporate Social Responsibility).
(h) Apakah ada perawatan berbasis masyarakat di wilayah ini?
(i) Apakah populasi kunci dan masyakarat dilibatkan dalam proses perencanaan,
implementasi, dan evaluasi dalam penanggulangan HIV dan AIDS?
(j) Apakah ada komunikasi antara pembuat kebijakan dengan pelaksana di lapangan?
Apakah ada pertemuan konsultasi berkala?
(k) Khusus untuk mitigasi, bagaimana pemanfaatan bantuan tunai bersyarat dari
dinas sosial?
(l) Apakah masyarakat turut serta mengurangi dampak stigma dan diskriminasi
terhadap orang yang terinfeksi HIV dan AIDS dan keluarganya, serta terhadap
komunitas populasi kunci?

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan • 115
Lampiran 2.

Subsistem, Dimensi dan Pertanyaan yang Mengarahkan untuk mengukur Integrasi

116 • PKMK FK UGM


Subsistem Dimensi Kata Kunci Leading Questions

1. Manajemen dan 1. Regulasi • SKD Apakah tata kelola atau manajemen program penanggulangan
Regulasi • Perda AIDS HIV dan AIDS di daerah diatur melalui regulasi pemda (Perda HIV,
• Renstra Kesehatan Renstra/SRAD, Sistem Kesehatan Daerah, Peraturan Bupati, dll)?
• SRAD
• APBD
• Peraturan Bupati Rujukan:
- Lihat pertanyaan FGD No. 2, 3, 4 dari subsistem ini.
2. Formulasi • Sumber informasi data epidemi Apakah proses pengembangan kebijakan (perencanaan,
Kebijakan (prevalensi HIV dan AIDS) penganggaran, alokasi dana, dan pertanggungjawaban) untuk
• Pemanfaatan data epidemi dalam program HIV dan AIDS menggunakan mekanisme penyusunan
perencanaan tingkat daerah kebijakan yang berlaku pada pemda tersebut? à seperti halnya upaya
kesehatan yang lain – Kesehatan Keluarga, Lingkungan, Pemberantasan
Penyakit Menular, dll.
Rujukan:
- Lihat pertanyaan FGD No. 5 dan 6 dari sub sistem ini.
3. Akuntabilitas • Akses publik terhadap infomasi Apakah masyarakat memiliki akses untuk mengetahui program
dan Daya program HIV dan AIDS di daerah HIV dan AIDS yang dilaksanakan di daerah ini dan terlibat dalam
Tanggap pengambilan keputusan? à apakah manajemen program HIV dan
AIDS menggunakan prinsip pelayanan publik yang baik?
Subsistem Dimensi Kata Kunci Leading Questions

Rujukan:
- Lihat pertanyaan FGD No. 7 dari subsistem ini.
- Lihat pertanyaan FGD No. 9 & 10 dari Subsistem
Pemberdayaan Masyarakat
2. Pembiayaan 4. Pengelolaan • Sumber-sumber pembiayaan Apakah pemda mengoordinasikan dan mengelola sumber
Sumber program HIV dan AIDS pembiayaan penanggulangan HIV dan AIDS yang berasal dari
Pembiayaan • Proporsi dana pemerintah dan berbagai sumber?
dana asing
Rujukan:
• Pembiayaan HIV dan AIDS sudah
- Lihat pertanyaan FGD No. 1 & 3 dari sub sistem ini.
dimasukan kedalam APBD
5. Penganggaran, • Jumlah dan komposisi anggaran Apakah ada mata anggaran program HIV dan AIDS di dalam
Proporsi, dalam APBD per program APBD? (dalam bentuk Anggaran di SKPD atau Bantuan Sosial)
distribusi dan • Laporan Penggunaan Anggaran
pengeluaran APBD per program
• Jumlah dana per program
berdasarkan wilayah
• Kesesuaian dana yang dikeluarkan
untuk program, personil, dan Rujukan:
lainnya - Lihat pertanyaan FGD No. 1 & 2 dari subsistem ini.

6. Mekanisme • Penanggung jawab atas Apakah JKN atau Jamkesda bisa digunakan oleh masyarakat untuk
pembayaran pembayaran untuk memperoleh memanfaatkan layanan perawatan dan pengobatan HIV?
layanan layanan
Rujukan:

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan


- Lihat pertanyaan FGD No. 4 & 5 dari subsistem ini.

• 117
Subsistem Dimensi Kata Kunci Leading Questions

3. Penyediaan 7. Ketersediaan • Layanan HIV dan AIDS ada di Apakah tersedia layanan penanggulangan HIV dan AIDS di
layanan layanan layanan dasar fasyankes primer dan sekunder di daerah ini?
• Ketersediaan layanan

118 • PKMK FK UGM


mencangkup semua populasi
kunci, layanan dan area geografi Rujukan:
• Jadual pelayanan - Lihat pertanyaan FGD No. 1, 2, 3 dari sub sistem ini.

8. Koordinasi dan • Pertemuan koordinasi antar Apakah layanan HIV dan AIDS yang ada di daerah ini dikoordinasi
rujukan pemangku kepentingan oleh Dinas Kesehatan melalui KPAD sebagai penanggung jawab
• Target program HIV dan pembangunan kesehatan termasuk penanggulangan HIV dan
AIDS dari semua pemangku AIDS di daerah ini?
kepentingan di masukan ke dalam
satu perencanaan
Rujukan:
- Lihat pertanyaan FGD No. 1 dari subsistem ini.
- Lihat pertanyaan FGD No. 1, 2, 3 dari subsistem Pemberdayaan
Masyarakat.
9. Jaminan kualitas • Mekanisme pengawasan dan Apakah ada mekanisme supervisi dan evaluasi untuk menjamin
layanan evaluasi reguler kualitas layanan penanggulangan HIV dan AIDS seperti halnya
• Bantuan bantuan teknis mekanisme dalam pelayanan kesehatan lainnya? (penerapan SOP
layanan, ketaatan terhadap petunjuk pelaksanaan, akreditasi, survei
kepuasan klien, dll)
Rujukan:
- Lihat pertanyaan FGD No. 10 & 11 dari subsistem ini.
Subsistem Dimensi Kata Kunci Leading Questions

4. SDM 10. Kebijakan • Ketersediaan kebijakan yang Apakah ada regulasi yang mengatur tentang SDM yang digunakan
dan sistem mengatur tenaga dari luar dinas dalam penanggulangan HIV dan AIDS di daerah ini? (kompetensi,
manajemen kesehatan yang di kontrak oleh pengembangan kapasitas, penempatan/mutasi, hubungan kerja dengan
dinas utk melakukan program non pemerintah)
penanggulangan HIV dan AIDS
• Ketersediaan tenaga-tenaga upaya Rujukan:
penanggulangan HIV dan AIDS - Lihat pertanyaan FGD No. 1, 3, dan 5 dari subsistem ini.

11. Pembiayaan • Sumber pendanaan untuk tenaga Apakah pembiayaan pengelolaan SDM penanggulangan HIV
penanggulangan AIDS kesehatan dan AIDS menggunakan pembiayaan di sektor kesehatan
dan non kesehatan (pemerintah)?

Rujukan:
- Lihat data sekunder untuk subsistem SDM: Pengeluaran untuk
sumber daya manusia sebagai proporsi pengeluaran pemerintah
12. Kompetensi • Tenaga kesehatan yang telah Apakah standar kompetensi untuk SDM yang bekerja dalam
dilatih dan disertifikasi program HIV dan AIDS mengacu dalam peraturan tentang SDM
• Ketersediaan kebijakan yang kesehatan yang berlaku?
mengatur standarisasi kompetensi
Rujukan:
tenaga penanggulangan AIDS
Lihat pertanyaan FGD No. 1 dan 6 dari subsistem ini.
5. Penyediaan 1. Regulasi • Proses pengadaan penyimpanan Apakah regulasi penyediaan, penyimpanan material , diagnostik,
Obat dan penyediaan, dan distribusi dari obat dan dan terapi terkait HIV dan AIDS di daerah tersebut seperti untuk
Perlengkapan penyimpanan, perlengkapan medik permasalahan kesehatan lain di daerah tersebut atau disediakan

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan


Medik diagnostik dan oleh JKN? (reagen, ARV, kondom, jarum suntik, mesin CD4 dan VL)
terapi.
Rujukan:

• 119
Lihat pertanyaan FGD No. 1, 5, 8 dari subsistem ini.
Subsistem Dimensi Kata Kunci Leading Questions

2. Sumber daya • Sumber biaya pengadaan dari Apakah sumber pembiayaan untuk penyediaan, penyimpanan, dan
daftar yang disebutkan di atas distribusi obat dan perlengkapan medik untuk HIV dan AIDS masuk
di dalam anggaran dinas kesehatan atau ditanggung oleh JKN?

120 • PKMK FK UGM


Rujukan:
Lihat pertanyaan FGD No. 2, 4, dan 6 dari subsistem ini.
6. Sistem Informasi 3. Sinkronisasi • Infrastruktur Apakah program HIV dan AIDS menggunakan sistem informasi
sistem informasi • Jenis sumber data yang digunakan oleh dinas kesehatan? (surveilans, survei,
• Pengumpulan data pengawasan dan evaluasi program berdasarkan input, proses, output)
• Mekanisme Pengolahan Data
Rujukan:
Lihat pertanyaan FGD No. 1, 2, 5 dari subsistem ini.
4. Diseminasi dan • Jenis dan frekuensi pelaporan per Apakah hasil pengolahan data sistem informasi program HIV
pemafaatan program dan AIDS yang ada saat ini digunakan untuk perencanaan dan
• Diseminasi dan Pemanfaatan Data pengembangan program HIV di daerah tersebut?
Rujukan:
Lihat pertanyaan FGD No. 3 dan 4 dari subsistem ini.
7. Pemberdayaan 5. Partisipasi • Pertemuan-pertemuan koordinasi Apakah dalam ada bentuk-bentuk kemitraan antara pemerintah
Masyarakat Masyarakat yang dilakukan oleh pemangku dengan masayarakat sipil atau swasta dalam proses perencanaan
kepentingan dan masyarakat (e.g. hingga evaluasi program HIV dan AIDS di daerah itu?
perwakilan populasi kunci)
• Adanya dana yang dialokasikan
bagi masyarakat sipil dalam upaya Rujukan:
penanggulangan HIV dan AIDS Lihat pertanyaan FGD No. 1, 2, 3, 9 dari subsistem ini.
• Adanya pengembangan kapasitas
(misalnya pelatihan dan bantuan
tehnis)
Subsistem Dimensi Kata Kunci Leading Questions

6. Akses dan • Proporsi populasi kunci dan Apakah ada upaya dari program HIV dan AIDS untuk mendorong
Pemanfaatan mengakses layanan HIV dan masyarakat khususnya populasi kunci untuk memanfaatkan JKN
layanan AIDS dari pemerintah atau bantuan sosial dalam mengakses layanan HIV dan AIDS yang
• Proposi populasi kunci yang dapat tersedia di wilayah tersebut?
mengakses JKN atau Jamkesda

Rujukan:
Lihat pertanyaan FGD No. 8, 12, 13, dari subsistem ini.

Integrasi Upaya Penanggulangan HIV dan AIDS KE dalam Sistem Kesehatan


• 121
122 • PKMK FK UGM