TRIBUNAIS DE CONTAS

Administração Pública
Leonardo Albernaz

Historicamente, este tipo de administração

corresponde ao Estado Absolutista, que
prevaleceu até o século XVIII.

 O aparelho do Estado funciona como uma

Administração Pública
“É todo o aparelho do Estado pré-orientado à
realização de seus serviços, visando à
satisfação das necessidades coletivas.”
Fonte:
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995
extensão do poder do soberano, e os seus
auxiliares possuem status de nobreza real.
 Os cargos são considerados prebendas.
 A res publica não é diferenciada das res
principis.
 A corrupção e o nepotismo são inerentes a
esse tipo de administração.
Administração Pública
Patrimonialista: Declínio (1)

Causas que levaram à formação da

administração pública burocrática:

1. Processo de racionalização capitalista

As organizações complexas, privadas e

públicas, devem profissionalizar sua gestão,
padronizar os métodos administrativos e
buscar maior eficácia em suas ações, em
termos de estrutura hierárquica e qualificação
dos funcionários.

Administração Pública
Patrimonialista: Declínio (2)

2. Expansão do papel do Estado

No início:
Exército regular e tributação eficiente.
Expansão:
Direitos de propriedade, proteção legal,
Administração Pública atividades regulatórias e investimento em
Patrimonialista infra-estrutura.
“O Patrimonialismo significa a incapacidade Administração Pública
ou a relutância do poder absolutista em Patrimonialista: Declínio (3)
distinguir entre o patrimônio público e os seus
bens privados.” 3. Democracia e políticas públicas para
garantir direitos sociais
“A administração patrimonialista é
caracterizada pela dificuldade de definição do Ampliação do sufrágio, levando a políticas
que venha ser o patrimônio público e o sociais, que demandavam uma burocracia
privado, o que pode permitir a proliferação de profissional.
nepotismo e de corrupção.” A democracia e ampliação dos direitos tornou
mais igualitário o acesso aos cargos públicos.
(BRESSER PEREIRA)

1
www.cers.com.br
 TRIBUNAIS DE CONTAS
Administração Pública
Leonardo Albernaz

Administração Pública A qualidade fundamental da administração

Patrimonialista: Declínio (4)
Porém...
Em muitos casos, houve a criação de outra
lealdade patrimonial, a clientelista, cujo
objetivo era retribuir com cargos públicos aos
apoios recebidos.
Isso ocorreu nos Estados Unidos, na
Inglaterra, no Brasil.
pública burocrática é a efetividade no controle
dos abusos.
Seus defeitos: a ineficiência, a auto-
referência, a incapacidade de voltar-se para o
serviço aos cidadãos.
Estes defeitos não foram determinantes na
época do surgimento da administração
pública burocrática porque os serviços do
Estado eram muito reduzidos.

O Estado limitava-se a manter a ordem e

administrar a justiça, a garantir os contratos e
a propriedade.

Administração Pública
Burocracia: Características

1. Caráter legal (normas)

2. Caráter racional
3. Comunicação formal
4. Impessoalidade
5. Valorização da hierarquia
6. Autoridade formal
7. Separação entre Política e Administração
8. Padronização de procedimentos
9. Meritocracia
10. Valorização da qualificação técnica
11. Especialização
Administração Pública 12. Profissionalização dos indivíduos
Burocracia 13. Previsibilidade dos comportamentos

Surge na segunda metade do século XIX, na Administração Pública

época do Estado liberal, como forma de Burocracia: Vantagens
combater a corrupção e o nepotismo
patrimonialista. 1. Redução de custos e erros
2. Comunicação eficiente
Os controles administrativos visando evitar a 3. Decisões rápidas
corrupção e o nepotismo são sempre a priori. 4. Minimização de atritos
Parte-se de uma desconfiança prévia nos 5. Estabilidade e confiabilidade
administradores públicos e nos cidadãos. 6. Benefícios para os trabalhadores
7. Eficiência da organização no alcance de
São sempre necessários controles rígidos dos seus objetivos
processos (ex.: admissão de pessoal,
compras). Administração Pública
Burocracia: Disfunções
O controle transforma-se na própria razão de
ser do funcionário. O Estado volta-se para si 1. Internalização das regras
mesmo, perdendo a noção de sua missão 2. Excesso de formalismo e de
básica, que é servir à sociedade. conformidade às normas
3. Resistência a mudança

2
www.cers.com.br
 TRIBUNAIS DE CONTAS
Administração Pública
Leonardo Albernaz

4. Despersonalização dos relacionamentos Surgimento do

5. Valorização excessiva da autoridade Modelo Gerencial
6. Despreocupação com os resultados
7. Perda da capacidade de inovação Fator 1:
Crise econômica mundial, iniciada em 1973,
Administração Pública na primeira crise do petróleo, e reforçada em
Burocracia 1979, na segunda crise do petróleo.
A economia mundial enfrentou um grande
O modelo de administração pública período recessivo nos anos 80 e não retomou
burocrática é comumente citado como modelo os níveis de crescimento das décadas de 50 e
burocrático weberiano, pois foi Max Weber o 60.
primeiro a descrever uma estrutura Na escassez, o Estado foi o principal
burocrática em sua forma típica ideal. prejudicado, entrando em grave crise fiscal.

Administração Pública Fator 2:

Burocracia: Declínio Crise Fiscal: os governos não tinha mais
como financiar seus déficits crescentes.
Desafios mundiais a partir de 1970: Sobretudo nos Estados Unidos e na
• Crise do Estado: crise fiscal e Inglaterra, iniciava-se uma revolta dos
enfraquecimento do poder estatal frente à taxpayers (contribuintes) contra a cobrança
globalização de mais tributos, sem relação direta com a
• Transformações tecnológicas e melhoria dos serviços públicos.
produtivas, que exigem um Estado mais ágil e Os governos estavam sobrecarregados de
eficiente atividades acumuladas no pós-guerra. Vários
• Mudanças sociais e culturais grupos não queriam perder o que
aumentaram as demandas por direitos e consideravam conquistas.
novas políticas estatais
• Democratização e ampliação da esfera Fator 3:
pública, aumentando o número de atores Tratava-se do que a linguagem da época
sociais relevantes chamava de situação de “ingovernabilidade”:
Os governos estavam inaptos para resolver
seus problemas.

Fator 4:
A globalização e todas as transformações
tecnológicas que transformaram a lógica do
setor produtivo afetaram de maneira decisiva
o Estado e sua capacidade de formular
políticas econômicas de forma autônoma.

Administração Pública
Gerencial

Surge na segunda metade do século XX,

como resposta à expansão das funções
econômicas e sociais do Estado e ao
desenvolvimento tecnológico e à globalização
da economia mundial.

A eficiência da administração pública, com a

necessidade de reduzir custos e aumentar a
qualidade dos serviços, em benefício do
cidadão, torna-se essencial.

3
www.cers.com.br
 TRIBUNAIS DE CONTAS
Administração Pública
Leonardo Albernaz

A reforma do aparelho do Estado passa a ser Contratualização de Resultados:

orientada predominantemente pelos valores
da eficiência e qualidade na prestação de 1. Definição precisa dos
serviços públicos. objetivos que o administrador público deverá
atingir em sua unidade.
Começa a se desenvolver uma cultura 2. Garantia de autonomia do
gerencial nas organizações. administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros à sua
A administração pública gerencial vê o disposição para atingir os objetivos
cidadão como contribuinte de impostos e contratados.
como cliente dos seus serviços. 3. Controle a posteriori dos
resultados.
Os resultados da ação do Estado são
considerados bons se as necessidades do Propõe-se a competição administrada no
cidadão-cliente estão sendo atendidas, e não interior do próprio Estado, quando há a
apenas porque os processos administrativos possibilidade de concorrência entre as
estão sob controle e são seguros. unidades.

O paradigma gerencial contemporâneo é Quanto às estruturas organizacionais,

fundamentado nos princípios da confiança e buscam-se a descentralização e a redução
da descentralização da decisão. dos níveis hierárquicos.

Demanda formas flexíveis de gestão, A administração pública deve ser permeável à

horizontalização de estruturas, maior participação dos agentes privados e
descentralização de funções, incentivos à das organizações da sociedade civil.
criatividade.
Adm. Pública x Adm. Privada
Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do
rigor técnico da burocracia tradicional. A administração pública gerencial inspira-se
na administração de empresas, mas não pode
Mantém a avaliação sistemática, a ser confundida com ela.
recompensa pelo desempenho, a capacitação
permanente, características da boa A receita das empresas depende dos
administração burocrática. pagamentos que os clientes fazem
livremente; a receita do Estado provém de
Adiciona os princípios da orientação para o impostos.
cidadão-cliente, do controle por resultados e
da competição administrada. O mercado controla a administração das
empresas; a sociedade controla a
A administração pública gerencial constitui um administração pública.
avanço e um certo rompimento com a
burocrática. A administração de empresas está voltada
para o lucro privado; a administração pública
A administração pública gerencial conserva gerencial está diretamente voltada para o
da anterior, embora flexibilizando, alguns interesse público.
princípios fundamentais (meritocracia,
carreiras, avaliação de desempenho,
treinamentos sistemáticos).

A diferença fundamental está na forma de

controle, que deixa de basear-se nos
processos e concentra-se nos objetivos e
resultados.

4
www.cers.com.br
 TRIBUNAIS DE CONTAS
Administração Pública
Leonardo Albernaz

Consumerism
Efetividade / Qualidade
Clientes / Consumidores

Public Service Orientation

Accountability / Eqüidade
Surgimento do Modelo Gerencial Cidadãos

Desde o final da década de 70, a reforma do Gerencialismo Puro

Estado se tornou palavra de ordem em quase
todo o mundo. O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser
implantado no caso inglês e, com algumas
O antigo consenso social a respeito do papel modificações, na experiência americana
do Estado perdia forças rapidamente, sem durante o governo de Reagan.
nenhuma perspectiva de retomar o vigor.
O managerialism foi utilizado no setor público
A introdução do modelo gerencial no setor para diminuir os gastos em uma era de
público faz parte deste contexto. escassez e para aumentar a eficiência
governamental.
Gerencialismo
Tinha como eixo central o conceito de
Os conceitos do managerialism invadiram o produtividade: o ponto central do modelo
setor público dos Estados Unidos e da Grã- gerencial puro é a busca da eficiência.
Bretanha, a partir da eleição dos governos
conservadores. Definição clara das responsabilidades de
cada funcionário dentro das agências
No início, consistia na utilização dos governamentais
instrumentos do modelo gerencial segundo
um modelo conhecido como “gerencialismo Definição precisa dos objetivos
puro” (Abrucio), direcionado à redução de organizacionais, analisados em sua
custos e ao aumento da eficiência e substância e não como processos
produtividade da organização. administrativos

Recentemente, o modelo gerencial não tem Aumento da consciência a respeito do “valor

sido utilizado apenas como um mecanismo dos recursos” (value money) públicos,
para reduzir o papel do Estado. incorporando o valor da eficiência na lógica
de funcionamento da burocracia.
O managerialism uniu-se a conceitos como
busca contínua da qualidade, Consumerismo
descentralização e avaliação dos serviços
públicos pelos consumidores/cidadãos. O novo paradigma resultaria da síntese entre
os antigos valores do serviço público (modelo
Há mais de um modelo gerencial: surgiram weberiano) e a orientação para uma melhor
diversas respostas à crise do modelo performance do setor público como um todo.
burocrático weberiano.
Perspectiva voltada à satisfação do público,
Evolução do Modelo intitulada paradigma do consumidor
(consumer paradigm).
Modelo Gerencial Puro
Economia / Eficiência Estratégias para tornar o poder público mais
Taxpayers (contribuintes) ágil:

5
www.cers.com.br
 TRIBUNAIS DE CONTAS
Administração Pública
Leonardo Albernaz

Descentralização, com opções caso Quanto à competição entre agências públicas,

determinado equipamento social não esteja
funcionando a contento.
Incentivo à competição entre as organizações
do setor público.
Adoção de um novo modelo contratual para o
serviços públicos.
O programa do governo inglês mais
importante no sentido de priorizar o
consumidor foi o Citizen’s Charter.
Baseou-se no princípio de que os serviços
públicos devem estar mais direcionados às
necessidades definidas pelo público
diretamente afetado.
Consistiu na implantação de programas de
avaliação de desempenho organizacional de
acordo com dados recolhidos juntos aos
consumidores.
para o PSO o que é mais ressaltado é a
possibilidade de cooperação entre agências
por um melhor resultado global na oferta de
serviços públicos.
As discussões sobre eficiência, qualidade,
avaliação de desempenho, flexibilidade,
planejamento estratégico não são negadas:
há a tentativa de aperfeiçoá-las.
O modelo do PSO foi pensado dentro dos
parâmetros do poder local, onde os cidadãos
tenderiam a controlar mais a qualidade dos
serviços públicos.
Tem-se um concepção muito otimista com
relação à possibilidade dos cidadãos
resolverem na esfera local todos os
problemas do setor público.

Public Service Orientation

A reflexão realizada pelos teóricos do PSO

leva aos temas do republicanismo e da
democracia, utilizando-se de conceitos como
accountability, transparência, participação
política eqüidade e justiça.

O PSO foi criado a partir de uma questão do

modelo gerencial: a descentralização, a partir
da qual foram formulados os conceitos do
PSO.

É a partir do conceito de esfera pública (public

domain) que é estruturado o conjunto de
idéias do PSO.

A esfera pública como ambiente de

transparência e de aprendizado social deve
estar presente na organização interna da
administração pública, sobretudo no momento
de elaboração das políticas públicas.

O planejamento estratégico não pode estar

confinado à burocracia. Os objetivos políticos
devem ser discutidos e revelados em debate
público.

6
www.cers.com.br