Municipalización o concesión del servicio de aguas: en JMC

cualquier caso, regulado. 2015

Municipalización o concesión del

servicio de aguas: en cualquier caso,
regulado
Criterios para la gestión en un servicio de aguas.

José Maria de Cuenca

© 2015

Los servicios de abastecimiento urbanos existen desde que la humanidad se asentó de forma
fija en los primeros poblados. Alcanzaron gran esplendor en civilizaciones como la romana, la
mesopotámica o la árabe; pero tal y como los conocemos hoy son bastante más recientes. En
España, como en gran parte del mundo desarrollado, tienen su origen a lo largo del último
tercio del siglo XIX.
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cualquier caso, regulado. 2015

En muchos casos, aquellos primeros servicios consistían únicamente en una traída de aguas
desde manantiales más o menos cercanos, que se ramificaba haciendo llegar el líquido hasta
las fuentes repartidas por plazas públicas, muchas veces creadas al efecto. El agua también
llegaba a los edificios públicos, y según los casos a algunas viviendas privadas. Cuando la zona
era más árida, el abastecimiento tradicional se basaba en la construcción de pozos o incluso en
cisternas y sistemas de almacenamiento de lluvia, a los que la población podía acceder para
recoger el agua, sin sistema de distribución. El interés público de estos servicios está presente
desde su inicio, como nos transmite Iulius Frontinus, un técnico de aguas romano cuando en el
siglo primero afirmó: “La administración de las aguas es menester relacionado por un lado con
la utilidad y por otro con la salud y el bienestar de la Ciudad”. Lamentablemente, a lo largo de
la historia, esta idea no siempre estuvo así de clara, y se sucedieron largos periodos en los que
el suministro de agua quedó en manos de la caridad de la Iglesia (como las primeras traídas
realizadas por el Monasterio de San Benito en Valladolid), de la Corona (ingenios de elevación
de aguas como el del relojero real Juanelo Turriano en Toledo); o en el peor de los casos, de
aguadores que la acarreaban en caballerizas para su venta.

Es a finales del siglo XIX cuando la concentración de población en las ciudades y su fuerte
crecimiento demográfico motivaron la aparición de los servicios de aguas modernos. Sin
embargo, su creación no fue fruto de una planificación lógica, derivada de una previsión de
crecimiento de la ciudad. Las incipientes urbes modernas tuvieron que padecer numerosas
epidemias para que surgiera el llamado movimiento higienista, que propugnaba por la mejora
de sus condiciones sanitarias. Fueron sus militantes los que demostraron con experiencias
prácticas además de con estadísticas, cómo la mayor parte de las enfermedades infecciosas
que proliferaban en su época podían evitarse de forma sencilla adoptando ciertas prácticas
higiénicas, y desterrando otras como el “agua va”. El cambio se refleja en la evolución de la Ley
de Ayuntamientos de 1845, que contemplaba -aunque voluntarios- la incorporación al
presupuesto municipal de los gastos de conservación un servicio de aguas. Será la Ley de
Aguas de 1866 el texto que les incluya como obligatorios. Posteriormente la Ley Municipal de
1870 atribuye en exclusiva la competencia a los ayuntamientos sobre sus servicios de
alcantarillado y surtido de aguas; así como el establecimiento de arbitrios cuando su
aprovechamiento se realice por particulares y no por el común de los vecinos. Permite por
tanto la aparición de las tasas por suministro domiciliario.

Pese a todo, la implantación de un servicio municipal de aguas no es tarea fácil, lo que lleva a
exclamar en Palencia durante 1896 al Dr. Fermín López de la Molina “No sabemos cuándo
podrá hacerse general y a domicilio el reparto de agua, pero puede asegurarse que tardará
muchísimo tiempo, dado caso que se consiga”, ya que a finales del siglo XIX los elevados
requerimientos financieros que exige instalar sistemas de potabilización y almacenamiento de
agua, redes de distribución y colectores de alcantarillado no están al alcance de muchos
ayuntamientos. Aunque por razones sanitarias se hace imperante la necesidad de asegurar
tanto el abastecimiento de agua como el saneamiento de las aguas utilizadas, en muchos
lugares por razones económicas se hace necesario también recurrir a fórmulas de financiación
cuya garantía será el propio servicio, para poder sufragar las obras necesarias. La más común
es la concesión temporal del servicio, aunque hay otras como el pago diferido de las obras
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(garantizado por la explotación directa en caso de incumplimiento), además de las hipotecas,

la emisión de deuda pública o la desamortización de otros bienes municipales.

Recurrir en una ciudad a la iniciativa privada para la instalación de su servicio de aguas supone
la creación de un monopolio natural. Lo que en principio es una buena solución para garantizar
un bien superior como es evitar enfermedades y asegurar el suministro de un bien
imprescindible para la vida, en seguida desvela sus peligros ya que en aquella época no hay
una legislación fuerte ni entidades reguladoras que controlen la actividad y velen por la calidad
del servicio de estas sociedades. Esto puede ser especialmente grave si las empresas
concesionarias pertenecen a los caciques locales y están interesadas únicamente en la
construcción y el cobro de las infraestructuras, que ven como una mercancía más; y no en la
prestación de un servicio público. Pero con seguridad la mejor opción sería en vez de contar
únicamente con una constructora se apostase por una empresa especializada en la prestación
técnica de estos servicios y capaz de generar sinergias entre diferentes municipios.

Durante la Dictadura de Primo de Rivera, el Estatuto Municipal de 1924 marca teóricamente el

punto de inflexión en esta tendencia de participación privada. Con él se incrementan las
atribuciones de los Ayuntamientos para ejecutar directamente sus servicios, y se establece el
marco legal que regulará los procedimientos de municipalización, o donde ésta no se
produzca, de intervención y vigilancia. Bajo el principio de que “El Estado para ser democrático
ha de apoyarse en municipios libres”, se contemplaba por fin también la cesión de algunos
tributos y arbitrios a los ayuntamientos, de manera que puedan ejecutar obras públicas y
mejorar los servicios indispensables en sus municipios. Entre ellos están los servicios de agua y
saneamiento, que se hacen obligatorios en todas las vías de nueva construcción, y para
aquellas edificaciones que disten menos de 50 metros de las canalizaciones. Sin embargo, el
cambio contra el caciquismo nunca llegó a materializarse, ya que se contemplaron excepciones
a su aplicación para los “territorios históricos” y tampoco se llegaron a celebrar las elecciones
municipales.

Poco después, la Ley Municipal de 1935 continúa profundizando en estos avances legislativos.
Sin embargo, aunque la legislación contempla la posibilidad, en la práctica las dificultades
financieras primero y la guerra civil después, entorpecerán no ya la generalización de los
abastecimientos, sino también el ejercicio del control público sobre los servicios municipales
de aguas. Por otra parte, hasta la Ley de Régimen Local de 1955 no fue obligatorio el
suministro de agua domiciliario a todas las edificaciones existentes, sino únicamente para los
usos comunales. Y eso únicamente en poblaciones mayores de 5.000 habitantes, límite que no
se eliminó hasta la Ley de Bases de Régimen Local de 1985.

Volviendo a la posguerra, es una época donde las dificultades económicas acucian más a las
empresas que a los propios ayuntamientos. Por ello muchas se ven obligadas a ceder sus
concesiones a las corporaciones locales, que por otra parte dudan de la capacidad de un
servicio privado para atender el crecimiento de la demanda en unas ciudades en fuerte
expansión, como fueron los casos de Santiago de Compostela (1948), León (1956) o Valladolid
(1959). Otra variante se adopta en Alicante, donde se crea en 1953 la sociedad mixta “Aguas
Municipalizadas de Alicante”. Como se ve por las fechas, hacer efectiva una municipalización
es un proceso muy largo, que en ocasiones lleva hasta dos décadas.
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El declive económico de las empresas concesionarias en esta época se explica porque tanto las
carestías de una posguerra como posteriormente las etapas de crecimiento suelen ir
acompañadas de una fuerte inflación de los precios. Si este incremento de los costes no es
recogido durante la revisión de las tarifas del servicio, éstas quedan obsoletas creando una
brecha en las cuentas del servicio que se hace mayor cuanto más crece el consumo. En esta
situación se produce paulatinamente un debilitamiento de las empresas, que ven mermada su
capacidad para hacer frente a los nuevos retos de expansión del servicio, hasta que este debe
ser municipalizado por la administración.

Es decir, el propio crecimiento del consumo desequilibra más el resultado del servicio. Este
crecimiento se produce desde el final de la posguerra, y es especialmente grave en los casos
de ciudades industriales como Valladolid. Sus causas son la mejora de los hábitos higiénicos de
la población, el incremento de los niveles de vida cuando se empieza a superar la posguerra, y
en particular el desarrollo de la industria, lo que produce una fuerte atracción de la población
rural. En muchos casos, este incremento del consumo requiere también habilitar nuevas
fuentes de suministro que aseguren la demanda; además de extender los servicios básicos a
las nuevas zonas de crecimiento, hasta un punto que la empresa no puede satisfacer.

Por otra parte y a diferencia de las anteriores penurias, en este periodo la administración
municipal contó con el apoyo del Estado. Este llegó a través de subvenciones a los
Ayuntamientos para crear nuevas instalaciones de abastecimiento e incrementar las
dotaciones diarias de agua por habitante; y también por medio de la ejecución directa de las
redes del servicio en aquellos polígonos desarrollados por el Ministerio de la Vivienda.

Sin embargo, esta tendencia municipalizadora se revierte desde mediados de los años 70,
conforme avanza la tecnología y se hacen más específicos los requerimientos técnicos de estos
servicios, a la par que aumentan las garantías sanitarias y medioambientales exigidas por la
legislación.

Este contexto provoca la necesidad de realizar inversiones en nuevas instalaciones de

tratamiento de aguas, depuración de aguas residuales, sectorización y regulación de las redes,
control de vertidos, etc. De nuevo en bastantes casos son algunas compañías constructoras de
infraestructuras las que se hacen con la concesión de un servicio en el que han intervenido,
una vez superada la fase de explotación en pruebas de las nuevas infraestructuras, alegando su
mayor complejidad de operación para el servicio. En otros como Palencia (1975), se opta sin
embargo por seleccionar una gestora especializada que ayude a la administración municipal
también a controlar la ejecución de esas nuevas obras.

En la actualidad hay quien piensa que se está produciendo una nueva ola de
remunicipalizaciones de servicios de aguas, lo que determinaría una tendencia cíclica de las
preferencias a lo largo de la historia. Pero también hay quien cree que los nuevos retos como
el cambio climático, el incremento de la población mundial, la escasez de agua, la crisis del
neocapitalismo y el envejecimiento de las infraestructuras requerirán buscar nuevas formas de
asegurar la sostenibilidad de estos servicios esenciales, que deben integrar a todos los actores,
sin despreciar lo que puede aportar la iniciativa privada.
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Independientemente de que la forma de gestión sea pública directa, indirecta o por concesión;
lo que fundamentalmente debería preocuparnos es controlar la prestación de un servicio
imprescindible como el que nos ocupa. En España no hay una entidad reguladora encargada de
supervisarla como sí existe en otros países como Reino Unido (OFWAT) o Chile
(Superintendencia de Servicios Sanitarios). Esto supone que en nuestro país los distintos
ámbitos (sanitarios, ambientales, financieros, laborales, etc.) se encuentren divididos entre las
competencias de diferentes administraciones, lo que complica mucho ejercer un control
integral y asegurar la debida transparencia, así como establecer comparaciones entre niveles
de servicio.

Quizá por ello, frente a la fórmula de concesión recientemente los ayuntamientos prefieran
otras como la gestión mediante empresas mixtas. Este último fue por ejemplo el caso de León,
que en 2009 seleccionó un socio especializado con el que crear una Sociedad de Economía
Mixta con participación mayoritaria municipal para gestionar el servicio. De esta manera
satisface el alto nivel de especialización requerido, que quedaba fuera del ámbito de la
organización municipal, al no estar diseñada para aprovechar conocimientos, técnicas, formas
de organización, experiencias, etc. específicas de uno solo de sus servicios. Además, la
incorporación de un socio especializado con fuerte presencia en otras poblaciones permite al
servicio aprovechar sus economías de escala y acceder a soluciones tecnológicas y medios
técnicos que de otra forma quedan fuera de su alcance.

Hasta que España disponga de un organismo público similar al de otros países, especializado
en regular los servicios municipales de aguas, se planteará la duda en sus ayuntamientos sobre
la calidad de la gestión que ellos mismos están dando, o que obtienen de sus prestadores del
servicio. El uso de indicadores objetivos puede ayudar a enfocar y valorar este asunto. Estos
indicadores pueden ser operativos como el rendimiento técnico de la red de distribución; de
tipo económico como las tarifas del servicio; o sanitarios y medioambientales conformes a los
parámetros legislados. Pero sin duda el simple uso de esos indicadores será insuficiente para
reflejar el grado de aprovechamiento de las oportunidades que brindan las nuevas tecnologías,
la óptima conservación de los activos gestionados, la eficiencia en la utilización de los recursos,
o en definitiva la sostenibilidad del servicio. Por ello quizá la mejor solución de gestión sea una
simbiosis público-privada; a través de la que pueden aprovecharse todas las ventajas de las
diferentes opciones.