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Documento TOL1.050.247
Doctrina
Título: Hechos, ficciones, pruebas y presunciones en el Derecho Administrativo "Taking facts
seriously"
Autores: David Blanquer
Fecha: /04/2007
Número epígrafe: 5
Título epígrafe: LOS HECHOS EN SEDE ADMINISTRATIVA: PRUEBAS, FICCIONES Y
PRESUNCIONES
TEXTO:
LOS HECHOS EN SEDE ADMINISTRATIVA: PRUEBAS, FICCIONES Y PRESUNCIONES
3. Los informes
Los informes deben incorporarse al expediente cuando así lo exija una disposición legal, o cuando
sean necesarios o convenientes para resolver (artículo 82.1 de la Ley 30/1992). Los informes pueden
tener una doble función: i) describir la existencia de hechos relevantes para la decisión que se va a
adoptar; ii) valorar unos hechos ya conocidos.
En un caso se cumple una función informativa mediante «documentos oficiales» que, a efectos
probatorios, por regla general no tienen la consideración estricta de «documentos públicos».
En el otro caso, con la emisión de informes no se persigue la fijación de los antecedentes de hecho
del acto administrativo; un informe no es una declaración fáctica sino la manifestación de un juicio u
opinión; exterioriza un «punto de vista» (por utilizar los términos empleados por el artículo 83.4 de la
Ley 30/1992).
El informe no cumple una «función persuasiva» para convencer a un tercero sobre la existencia de un
hecho controvertido, su misión institucional es la propia de la «función legitimadora» de la legalidad,
acierto y oportunidad de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo. Ahora bien, esos
informes que no tienen la consideración de prueba en el curso de la tramitación del procedimiento
administrativo, pueden llegar a ser una prueba documental en el procedimiento judicial.
4. Las pruebas
Una vez expuesta la función de los informes, hay que examinar la de las pruebas. Si en el
procedimiento judicial es el Tribunal quien hace la reconstrucción de los hechos, en el procedimiento
administrativo quien fija la realidad de los hechos es la propia Administración en su doble papel de
juez y parte. Si la prueba tiene por objeto convencer a un tercero, esa privilegiada posición explica
que la Administración no tenga nada que probarse a sí misma. No es la Administración quien debe
convencerse de la veracidad del relato fáctico.
Distinta es la posición del ciudadano, quien no está obligado a aportar pruebas si los hechos que
alega son admitidos por la Administración (si no hay controversia o discrepancia fáctica no es
necesaria la práctica de la prueba). Conforme a lo establecido en el artículo 80.2 de la Ley 30/1992,
la prueba se realiza cuando la Administración no tiene por ciertos los hechos alegados por los
interesados, o cuando así lo exige la naturaleza del procedimiento (es el caso del ejercicio de la
potestad sancionadora y de aquellas otras potestades en cuyo ejercicio pueden dictarse actos
desfavorables para los ciudadanos).
Un procedimiento administrativo puede desarrollarse sin necesidad de prueba (pues es posible que no
haya controversia sobre la existencia de los hechos), pero no puede concluir sin la averiguación y
comprobación de los hechos de legitiman la resolución. Únicamente se sustanciará la prueba cuando
la Administración no acepte el relato fáctico que realiza el interesado, y en ese caso el objetivo de la
fase probatoria será persuadir al interesado de la veracidad de unos hechos sobre los que existe
controversia. En ausencia de esa discrepancia fáctica, los hechos se incorporan al expediente
administrativo para legitimar la legalidad, acierto y oportunidad de la resolución que pone fin al
procedimiento, y no para convencer al interesado.
IV. LAS FALSAS PRESUNCIONES QUE ENCUBREN UNA FICCIÓN SOBRE LOS
HECHOS
A) Introducción
Una vez destacada esa diversidad de cauces por los que fluye la información sobre la realidad,
interesa detenerse brevemente en la calificación jurídica de esa recopilación de datos que se realiza
para legitimar al acto administrativo y reflexionar sobre su legalidad, acierto y oportunidad. Nuestro
ordenamiento ha creado tres ficciones para asegurar la realización del interés general tal y como es
apreciado en cualquier acto administrativo.
Sin necesidad de prueba, el ordenamiento jurídico presume la validez de un acto administrativo, la
veracidad de unos hechos o el acierto de un juicio. En un caso se da por probada la conformidad al
ordenamiento jurídico del acto administrativo (validez), en otro la veracidad de los hechos, o el
acierto en la valoración del material fáctico y del resultado de las pruebas practicadas.
La «presunción de validez» se aplica cuando el acto administrativo es una resolución que pone fin al
procedimiento y contiene una declaración de voluntad.
La «presunción de certeza» se aplica cuando el contenido del acto es una declaración de
conocimiento de hechos (susceptibles de comprobación empírica; la verificación de la existencia o
inexistencia de los hechos).
La «presunción de acierto» se aplica cuando el contenido del acto es una declaración de juicio (una
opinión susceptible de distintas valoraciones).
Aunque lo más habitual y frecuente es calificarlas como presunciones, en rigor se trata de ficciones
inventadas por el ordenamiento jurídico para robustecer la eficacia de las disposiciones
administrativas. Por ello resulta indicado examinar la distinción entre las presunciones y las
ficciones.
B) Naturaleza jurídica del título administrativo que habilita para colaborar con la
Administración en actividades de inspección, control y certificación
1. ¿Autorización o concesión administrativa?
La atribución a un particular del ejercicio de funciones públicas tiene diversos cauces formales, entre
los que cabe destacar aquí la autorización y la concesión administrativa. La utilización de uno u otro
instrumento jurídico para habilitar al particular depende de las siguientes circunstancias: cuando la
Administración quiere limitar la habilitación a un número reducido de particulares se sirve de la
concesión y la autorización cuando el número no es limitado. Por lo general, la autorización se
articula con la imposición a los «controlados» de la obligación de facilitar información al
«controlador». En el marco de la concesión los «controlados» no están obligados a desarrollar esa
actividad, sino que están en una situación de sujeción al «controlador» titular de la concesión
administrativa.
En línea general de principio, en la autorización subyace un derecho subjetivo preexistente y la
concesión lo atribuye «ex novo». Sucede que aquí no se trata de derechos subjetivos, sino de
atribución de potestades y de la condición de autoridad, por lo que resulta discutible que esas técnicas
tradicionales sean jurídicamente idóneas para la novedosa realidad que aquí se describe. Alguna
Sentencia declara que el nexo que vincula a las «entidades de inspección» con la Administración se
aproxima a una relación contractual46. Ahora bien, el contrato de concesión de un servicio público
atribuye derechos de contenido económico, y no cabe otorgar por esa vía potestades de autoridad
(«en ningún caso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen el ejercicio de la
autoridad inherente a los poderes públicos», dispone el artículo 155.1 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas).
Capítulo 1
LA IMPORTANCIA DE LOS HECHOS EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Capítulo 2
LOS HECHOS EN LA TEORÍA DEL DERECHO
Capítulo 4
LA ACTIVIDAD: ¿QUÉ SE HACE CON LOS HECHOS?
Capítulo 5
LOS HECHOS EN SEDE ADMINISTRATIVA: PRUEBAS, FICCIONES Y PRESUNCIONES
Capítulo 6
LA FICCIÓN DE VERACIDAD Y LA EXISTENCIA DE LOS HECHOS EN SEDE
ADMINISTRATIVA
Capítulo 7
LA FICCIÓN DE ACIERTO Y LA VALORACIÓN DE LOS HECHOS EN SEDE
ADMINISTRATIVA
Capítulo 8
LA APLICACIÓN DEL DERECHO Y LA INTERPRETACIÓN DE LOS HECHOS
Capítulo 9
LOS HECHOS Y LA PRODUCCIÓN DE LAS NORMAS