Administración Publica

Ema Edith Toro Sanchez

Instituto IACC

7 de enero de 2019
 Introduccion
"Los proyectos modernizadores del Estado han supuesto que la transformación constituye un desafío
impuesto por la necesidad de adecuar al Estado a las nuevas realidades tecnológicas, económicas y
sociales, generadas como consecuencia de un período de radicales cambios" (Doña, 2006, p. 4). En
Chile, la modernización de la gestión pública se basa en la adopción de un cambio cultural realizado
desde un paradigma burocrático de la administración pública hacia un nuevo paradigma gerencial
(NGP) que incorpora elementos probados con éxito en el mercado, como i) usuario, ii) funcionario
público, iii) gestión orientada a resultados iv) uso eficaz y eficiente de los recursos, entre otros. La
instalación del paradigma de nueva gestión pública responde a la necesidad de hacer al Estado más
democrático y competitivo en lo nacional e internacional, lo cual implica otorgarle un nuevo rol como
gerente del Gobierno. Con el retorno a la democracia, para el caso de Chile, la necesidad de
modernización de la gestión pública fue prioritaria para dotar de legalidad y democratizar a las
instituciones públicas y sus actos administrativos
 Instrucciones
1. Indique las principales características del modelo de nueva gestión pública y las implicancias del
cambio de paradigma que ha significado el desplazamiento del modelo burocrático.
2. Determine las características del proceso de reforma y modernización del Estado de Chile entre los
ciclos 1990-2005 y 2005-2015. Considere para ello los principales hitos, sus actores y las principales
características de las agendas.
3. Indique al menos 1 reforma del Estado emprendida por cada uno de los presidentes, en los períodos
definidos en el punto 2.
4. Formule un análisis crítico respecto de los ejemplos que escogió en el punto anterior, señalando sus
fortalezas y debilidades.
5. Reflexione sobre la actual situación de la reforma del Estado, señalando los programas que forman
parte de su agenda y su proyección en el corto, mediano y largo plazo.
6. Analice la relevancia de la globalización en el desarrollo del proceso de reforma y modernización de
la gestión pública en Chile, tomando como referencia los ejemplos que usted seleccionó en el punto 3.
 Desarrollo
1.

La Nueva Gestión Pública busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una
gestión pública eficiente y eficaz. Para esto es imperativo el desarrollo de servicios de calidad en un
marco de sistemas de control que permitan transparencia en los procesos de elección de planes y
resultados.

Su principal enfoque es tratar de incorporar algunos elementos de la lógica privada a las

organizaciones públicas. Busca lograr una mayor productividad en eficiencia colectiva, porque no solo
espera el cumplimiento de metas por parte de la responsabilidad de liderazgo de quienes dirigen sino
al ciudadano comprometido en dicho éxito.

La Nueva Gestión Pública está fundamentada sobre la formulación estratégica de políticas de

desarrollo y gestión, la gradual eliminación del modelo burocrático hacia una gestión por resultados, la
creación del valor público, el desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del Estado,
el mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.

“Se trata de construir un Estado para enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad postindustrial,
un Estado para el siglo XXI, que además de garantizar el cumplimiento de los contratos económicos,
debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de
cada país en el escenario internacional.”

La Nueva Gestión Pública fue un modelo de reforma adoptado en casi todo el mundo para
mejorar los resultados de los gobiernos, inspirado en la teoría de la elección pública aboga por el
comportamiento racional de los funcionarios de gobierno y recomienda aumentar los mecanismos de
control e introducir sistemas de pago por desempeño para mejorar la eficiencia en las acciones del
gobierno. Está basada en el gerencialismo, asumiendo que para mejorar la gestión es necesario otorgar
mayor flexibilidad y autonomía a las agencias y altos directivos.
 La implementación de las reformas modernas provoco efectos positivos y negativos, en varios
países, por ejemplo, las reformas llevaron a una mayor complejidad institucional, debilitando la
capacidad de los gobiernos para resolver problemas ciudadanos y generaron una fragmentación del
gobierno al imponer objetivos y metas específicas a cada agencia, debilitando la acción coordinada
entre ellas.

Las principales características que promovieron la existencia de la Nueva Gestión Pública, se

basaron principalmente en la economía mundial, caracterizada por las crisis económicas y financieras
que originaron escasez de recursos, desempleo, recesión, entre otros, además del imparable avance de
la globalización, produciendo procesos complejos y dinámicos que pusieron a la vista paradigmas
emergentes en la gestión pública, para orientar mejor las políticas sociales y económicas para atender
la difícil y compleja demanda social.

La fuerte exigencia social a la eficiencia en la gestión provoco una competitividad nacional, es

decir, la eficiencia no solo debe ser efectiva en la empresa privada sino también en las instituciones
públicas.

El contexto donde surge la Nueva Gestión Pública fue a partir de la década de los 70, cuando el
modelo de Estado montado por los países desarrollados en la postguerra, propulsores del modelo
capitalista, entro en crisis “En un primer momento, la respuesta a la crisis fue la neoliberal-
conservadora. Dada la imperiosa necesidad de reformar el Estado, restablecer su equilibrio fiscal y
equilibrar la balanza de pagos de los países en crisis, se aprovechó la oportunidad para proponer
simplemente la reducción del tamaño del Estado y el predominio total del mercado. La propuesta, sin
embargo, tenía poco sentido desde el punto de vista económico y político. En efecto, después de algún
tiempo se constató que la solución no estaría en el desmantelamiento del aparato estatal, sino en su
reconstrucción.”
2.

Presidente Patricio Aylwin Azocar, hitos:

 Creación del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, el Ministerio de

Planificación y Cooperación Nacional, Servicio Nacional de la Mujer, Instituto Nacional
de la Juventud, Fondo de Solidaridad e Inversión Social, Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena y Agencia de Cooperación Internacional.
 Implementación de una reforma tributaria y la focalización del gasto social.
 Modificación del Servicio de Impuestos Internos, debido a la reforma tributaria
promulgada en el año 1990.
 Mejoramiento de condiciones de trabajo en el sector público. Ejemplos: – Incrementos
salariales. – Reconocimiento y formalización de asociaciones de funcionarios.
 Democratización de los Gobiernos locales y regionales.

Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, hitos:

 Creación del Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, cuya

misión era impulsar y coordinar esfuerzos modernizadores en los Ministerios y servicios
del Estado.
 Plan Estratégico de la Modernización 1997-2000.
 Reforma Procesal Penal, que implicó la creación e inversión institucional de
un Ministerio Público, nuevos tribunales y Defensoría Pública.
 En relación al comercio, Eduardo Frei Ruiz Tagle se caracterizó por abrir camino a la
apertura negociada de mercados por medio de tratados de libre comercio (TLC),
iniciando negociaciones con potencias como EE. UU. y Europa.
 Respecto a servicios sociales, una reforma fundamental de este periodo fue la Reforma
Educativa. En el año 1997 se ratificó la extensión de jornada escolar, generando
estándares al nivel de países más avanzados.
 En materia de probidad, se creó el Consejo de Auditoría Interior General del Gobierno y
las oficinas de información y reclamos para los usuarios de servicios públicos (OIRS).
Presidente Ricardo Lagos Escobar, hitos:

 Creación del Proyecto de Reforma y Modernización del Estado (PRYME), que

reemplazo al antiguo Comité Interministerial de Modernización de la gestión Pública
creado en el Gobierno anterior.
 Implantación de Sistemas de Información para la Gestión Financiera (SIGFE).
 Modernización en gestión pública.
 Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos.
 Sistema de compras públicas. – Marco normativo y plataforma electrónica para compras.
– Tribunal de Contratación Pública.
 Gobierno electrónico y nuevas tecnologías. – Agenda de gobierno electrónico. –
Atención a ciudadanos: Portal Trámite Fácil y trámites en línea. – Acceso a la
información.
 Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), Programa Nacional de Infocentros,
factura electrónica, nuevo sistema de identificación cedula de identidad y pasaporte,
sistema de evaluación de impacto ambiental electrónico (E-SEIA), uso de timbre digital
en la emisión de certificados del servicio de registro civil e identificación por internet,
emisión de certificados de reclutamiento por internet, servicios electrónicos para el
registro de marcas y propiedad intelectual, informe de endeudamiento en el sistema
financiero a través de internet, sistema de apoyo a establecimientos subvencionados,
sistema integrado de servicios de atención al trabajador (SISAT).

Presidenta Michelle Bachelet Jeria, hitos:

 Histórica Reforma Previsional que benefició a un millón de personas. Fue la gran reforma
social de Michelle Bachelet que configuró el pilar del Sistema de Protección Social para
proteger la vejez y la invalidez.
 Se quintuplicaron las salas cunas y “Chile Crece Contigo” significó atención directa a
madres en situación de vulnerabilidad y el inicio de beneficios, como el ajuar para
madres en hospitales públicos.
  Aumento extraordinario de la Subvención Escolar Preferencial (SEP) en apoyo a los
niños vulnerables y derogación de la antigua LOCE de Pinochet, con una nueva
institucionalidad para fortalecer la capacidad regulatoria del Estado en la educación.
 Nueva justicia laboral y agenda laboral con 14 leyes en beneficio de las trabajadoras y
trabajadores del país.
 Avance histórico en Salud pública con mejor atención en Salud primaria, nuevos
hospitales y expansión de la cobertura del Plan Auge.
 Nueva Política de Vivienda: Hogares más dignas de 51 mts2, se intervinieron 200
barrios vulnerables, se apoyó a la clase media y se logró mayor cobertura en subsidios
habitacionales
 Se impulsó una agenda que consolidó la equidad de género como política de Estado que
permitió una mayor participación en todos los ámbitos.
 Crecimiento con protección social y responsabilidad fiscal en medio de la mayor crisis
económica mundial de los últimos 70 años.
 Avances sustantivos en la transparencia del sector público al entrar en vigencia la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública.
 Mayor acceso posible a las expresiones culturales y creación de centros culturales en
comunas de más de 50 mil habitantes
 El mayor plan de construcción y mejoramiento de la infraestructura deportiva desde el
Mundial de 1962
 Liderazgo internacional de Michelle Bachelet y posicionamiento de Chile en América
Latina y el mundo.

Presidente Sebastián Piñera Echeñique, hitos:

 Lanzamiento de la agenda de “Impulso Competitivo” en mayo de 2011 que contenía 50

acciones orientadas a mejorar la productividad microeconómica y la competitividad.
 en enero de 2011 el Congreso aprobó la Ley que reduce desde 27 a 1 dia los trámites
necesarios para crear una empresa.
 se crearon 519.917 nuevos empleos, de los cuales 302.253 corresponden a mujeres
(58,1%) y 217.664 a hombres (41,9%)
  en diciembre de 2010 se puso en marcha la Bolsa Nacional de Empleo, la que ha ofrecido
77.348 oportunidades laborales exclusivas.
 la encuesta nacional urbana de seguridad ciudadana 2010 revelo una disminución en la
proporción de hogares victimas de delito, desde 33,6% en 2009 a 28,2%.
 disminución de un 92% de las listas de espera AUGE, desde 380 mil pacientes en espera
al inicio del periodo de Gobierno a 29,2 mil en agosto de 2011.
 se incremento en un 55% el número de estudiantes matriculados en pedagogía con más de
600 puntos PSU, producto del impacto de la beca Vocación de Profesor implementada en
2011.

3.

Durante el primer Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, presidido por don
Patricio Aylwin Azocar, militante DC quien fue elegido como presidente de la Republica el dia 14 de
diciembre de 1989 y quien asumió el mando el dia 11 de marzo de 1990.

Hubo cambios fundamentales en la forma de administrar el Estado, las principales

transformaciones fueron la Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN) que paso a ser el
Ministerio de Planificación y Cooperación, concebido como una instancia fundamental en la
planificación e implementación de las políticas sociales. Como dependiente de este organismo, se creó
el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), cual tiene por objetivo financiar proyectos
productivos de sectores pobres y micro productores.
4.

El balance posible de los avances, logros, insuficiencias y tareas pendientes de este vasto proceso
de cambio institucional puede hacerse desde varios enfoques o perspectivas:

a) con frecuencia los analistas de sistemas y los politólogos tendemos a preguntarnos por los
resultados de los cambios institucionales: 1º a la luz de las metas y objetivos inicialmente planteados,
lo que nos permite diseñar una línea imaginariadesde el “punto de partida” (1994) y el punto de
llegada (en el presente); 2º a la luz de la evolución del comportamiento organizacional experimentado
en el período en estudio; 3º a la luz de los cambios experimentados en el entorno y su impacto sobre
las instituciones.

b) también puede ser pertinente interrogarnos desde dos perspectivas humanas y socio-culturales
complementarias: 1º cómo perciben los ciudadanos o usuarios los cambios experimentados; y
2º cómo perciben los funcionarios públicos dichas transformaciones, entendiendo siempre que estos
cambios operan sobre rutinas y culturas organizacionales de larga data y que funcionan como inercias
y resistencias al cambio.

Es probable que ciertos dilemas planteados en el prolongado debate público en torno al rol del
Estado, no hayan resuelto los problemas centrales de la eficiencia del sistema de servicios públicos en
Chile.

Las polaridades políticas y conceptuales entre “Estado vs. mercado”, o entre “nacionalización vs.
privatización”, o entre “regulación vs. des-regulación”, o entre “eficiencia/ineficiencia pública vs.
eficiencia/ineficiencia privada”, no se resuelven solamente a través de parámetros ideológico-
doctrinarios (que son válidos y legítimos en una sociedad y un sistema político democrático), sino
también a la luz de los resultados e impactos de las políticas públicas implementadas según cada una
de esas lógicas, vistas desde sus propios objetivos iniciales (o sea, desde su propia racionalidad) y
desde la percepción ciudadana (o sea, desde los destinatarios últimos de las políticas).

Cabe advertir también aquí las dificultades de analizar “desde la percepción ciudadana” la
implementación e impacto de políticas públicas o de procesos de modernización del Estado, en cuyo
diseño los ciudadanos de entonces no fueron consultados ni participaron, ya que así introducimos -hoy
ex post- en el análisis del sistema de reformas, una variable que no fue incorporada en su elaboración
proyectual.

Tampoco hemos de desconocer que lo que pretendemos analizar son en realidad procesos
complejos e institucionales en curso, de manera que no podemos juzgar con plena propiedad procesos
o momentos institucionales durante la ocurrencia de las transformaciones (habida cuenta que cada
sector institucional de la administración lleva su propio ritmo, velocidad, intensidad, amplitud y
profundidad de los cambios), sino solo constatar los avances alcanzados y las tareas pendientes.

Modernización del Estado y cambio organizacional

En este aspecto cabe destacar el tópico del cambio organizacional.

En efecto, parecen subyacer a lo menos dos visiones o lecturas del cambio organizacional en las
estructuras públicas.

Hay una visión, que denominaremos “de planificación lineal” que supone el cambio como un
proceso continuo, producto de la capacidad de gestión de una elite previsora y clarividente, resultante
del convencimiento cada vez más extendido de todos los involucrados acerca de la necesidad del
cambio (y hasta de su inevitabilidad), por la instalación de coaliciones organizacionales a favor del
cambio (dentro de los servicios y entre los órganos ministeriales o inter-ministeriales) y por el
despliegue de procesos ordenados de institucionalización del cambio.

Pero también existe otra visión, que denominaremos “de aproximación realista”, que sugiere que
el cambio organizacional resulta de procesos “ondulados”, es decir, no lineales, episódicos, de
“ensayo-error-ensayo”, en los que el cambio planificado raramente es implementado como estaba
previsto y que tiene consecuencias imprevistas y resultados aleatorios y diferenciados.

Resultaría así –conforme a este patrón de interpretación y análisis de las políticas públicas- que
en la realidad de los procesos institucionales de modernización del Estado desde la perspectiva que
implican de cambio organizacional, resultan ser desintegrativos (a lo menos en sus fases
iniciales), dinámicos(luego, cambiantes), endógenos (es decir, su contenido es cambiado por el
contexto que se trata de cambiar), y asimétricos(se abre la brecha entre los que deciden y los que
ejecutan e implementan, distancia entre la visión y la realización).

Se trata de entender el cambio organizacional desde un punto de vista situacional, es decir, de

comprender las transformaciones como impulsos episódicos insertos en contextos organizacionales en
constante evolución.

¿Los cambios organizacionales que se introducen en los servicios e instituciones públicas en el

marco de los procesos de modernización del Estado y de la gestión pública, son, finalmente,
episódicos o continuos? ¿No tendría sentido analizar los cambios originados en la modernización del
Estado, desde una lógica incremental como la que propone Lindblom, es decir, que “…una política no
es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una política es
un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van también cambiando
a la luz de nuevas consideraciones…”?.

Bibliografía
Material IACC semana 1-7.