Serie Estudios de Caso:

¿Cómo se incorpora la gestión

Crisis del Agua
de riesgo en la práctica de la
inversión pública nacional? Potable en la
Autor: Jorge D. Calvo Drago
Ciudad de Panamá
por la Falla de la
Planta “Federico
Guardia Conte” de
Chilibre durante la
Tormenta La
Purísima en 2010

Panamá Abril 2015

Este documento se logró gracias a la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR), Oficina Regional para las Américas a través del proyecto “Construyendo Capacidades para
la Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (ACC) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)”, financiado por financiamiento de la Dirección General de Desarrollo y Cooperación – de
la Unión Europea. En América Latina, el trabajo contó con la colaboración estrecha de los ministerios de hacienda y planificación e instituciones nacionales de gestión del riesgo y el apoyo de consultores
nacionales de UNISDR en siete países de la región (Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Panamá, Perú y Uruguay). Los representantes de los ministerios mencionados, elaboraron los estudios de línea de
base, estudios de caso y reportes de país y lideraron talleres nacionales para la diseminación de los mismos.
Tabla de Contenidos
Introducción ............................................................................................................................. 1
El Análisis de la Situación ......................................................................................................... 2
La Gestión Correctiva del Riesgo .......................................................................................... 2
Cronología del Proyecto de la Planta Potabilizadora de Chilibre ......................................... 3
La Tormenta La Purísima ...................................................................................................... 6
Algunas Acciones de Gestión Correctiva del Riesgo Identificadas ....................................... 8
Los Aspectos Legales e Institucionales ..................................................................................... 9
La inversión pública y la gestión de riesgo en Panamá ........................................................ 9
Situación del Sector ........................................................................................................ 12
La Gestión del Recurso Hídrico en Panamá ....................................................................... 13
Organización del Sector de Agua Potable y Saneamiento ............................................. 14
Legislación Clave del Sector ........................................................................................... 15
El Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales ............................................... 16
Situación del Sector ........................................................................................................ 17
Las Reacciones y Oponiones por Motivo de la Crisis ............................................................. 17
Algunas Conclusiones ............................................................................................................. 22
Algunas Recomendaciones..................................................................................................... 23
Fuentes consultadas............................................................................................................... 24
ANEXO I .................................................................................................................................... 1

i
INTRODUCCIÓN
La planta Federico Guardia Conte (conocida como planta de Chilibre por estar ubicada en el
corregimiento del mismo nombre) produce unos 200 millones de galones de agua potable
diarios para la ciudad de Panamá y tiene una población beneficiaria de un millón de
personas.

Chilibre es la principal planta potabilizadora de Panamá. Foto/Alexis Garcés de telemetro.com

El 7 y 8 de diciembre de 2010 el fenómeno de La Niña, provocó la tormenta La Purísima con

intensos aguaceros sobre Panamá que generaron altos niveles de turbiedad y contaminación
en el agua. El agua llenó varios lagos, entre otros, el de Alajuela, que abastecen el canal de
Panamá y obligaron a abrir las compuertas de las represas que también abastecen a la
potabilizadora de Chilibre que dota de agua a la ciudad de Panamá y alrededores.

La capacidad purificadora de la planta potabilizadora se vio superada por el nivel de

turbiedad del agua. Lo que causó que durante 50 días la población de la Ciudad de Panamá
no tuviese acceso a agua potable y obligada a comprar agua embotellada.

La planta de Chilibre inició sus operaciones en 1974 y trabajos de ampliación y

rehabilitación en 2003.

La República de Panamá cuenta con el Sistema Nacional de Inversión Pública (Sinip) en el

Ministerio de Economía y Finanzas a partir de 2001, el que realiza la aprobación técnica de
los proyectos de inversión pública. También cuenta con la Política Nacional de Gestión
Integral de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PNGIRD) a partir de 2010, el cual
contempla medidas específicas para la inversión pública.

En este estudio de caso se analizará la gestión correctiva de riesgo de la planta potabilizadora

de Chilibre y tratar de determinar si las medidas de mitigación han preparado a la misma
para futuros eventos desastrosos. Para ello se presentan de forma breve los antecedentes de la
inversión pública y la gestión de riesgo en Panamá, una breve descripción del sector de agua
potable y saneamiento, el análisis de riesgo así como las lecciones y conclusiones del estudio
de caso.

1
EL ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

LA GESTIÓN CORRECTIVA DEL RIESGO

Debido a que la Planta Potabilizadora de Chilibre inició sus operaciones en el año de 1974 y
posteriormente tuvo un proyecto de ampliación y rehabilitación a partir del año de 2003, así
como un evento catastrófico a finales de 2010, se hará un análisis de gestión correctiva del
riesgo. Esto como opuesto a una gestión prospectiva, entendida como la capacidad de
anticipar el riesgo que podría generarse a futuro en nuevos proyectos de inversión en
infraestructura para garantizar que lo que se construye tenga el mínimo riesgo.1

Según la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres (PCGIR), la

gestión correctiva corresponde a la intervención de condiciones de riesgo existentes como
resultado de procesos de desarrollo anteriores y actuales y se manifiesta generalmente a
través de infraestructura y obras de protección. La orientación de esta política es hacia una
gestión correctiva transformadora de las condiciones sociales, ambientales, de producción y
de asentamiento que prevalecen y acentúan la vulnerabilidad como también las amenazas
socionaturales y antropogénicas.

Narváez, Lavell y Pérez (2010), consideran que la gestión correctiva se plantea como el
conjunto de acciones tendientes a reducir el riesgo ya existente, ya sea que este resulte de
prácticas y decisiones inadecuadas de uso y ocupación de territorio, y/o por cambios
ambientales o sociales que tuvieron lugar con posterioridad al desarrollo original de una
comunidad.

Las intervenciones para la reducción de riesgo existente pueden ser superficiales o

conservadoras o más bien radicales o progresivas. En el primer caso se trata de incidir
apenas en las condiciones inseguras, por ejemplo a través de la construcción de obras
hidráulicas que den protección contra inundaciones o provean de agua en tiempos de sequía.
En el segundo caso, el de intervenciones más progresivas, se propone una incidencia sobre
las causas de fondo y las presiones dinámicas causantes de las condiciones inseguras; por
ejemplo la modificación de los patrones de acceso y uso de recursos, del acceso a la toma de
decisiones y del manejo de la información relevante sobre el riesgo de desastre. También
puede observarse una combinación de ambas formas de gestión correctiva.

Para una mejor comprensión del caso, el presente capítulo se ha dividido en una cronología
del proyecto de inversión pública, una descripción del evento catastrófico y la identificación
de algunas acciones correctivas del riesgo. En este caso, una cronología de la Planta
Potabilizadora de Chilibre, la descripción de la tormenta La Purísima a finales de 2,010 y la
identificación de algunas acciones llevadas a cabo en el marco de la gestión correctiva del
riesgo por parte del IDAAN y ACP. Todo ello con el propósito de investigar si las medidas
correctivas del riesgo han preparado a la planta para futuros eventos catastróficos en el
marco del cambio climático.

1
En algunos casos, los proyectos de gestión correctiva del riesgo, desde una perspectiva de inversión
pública también podrían ser considerados como prospectivos, debido a que el proyecto tiene que
contemplar el análisis de riesgo y ser ingresado al SNIP para su financiamiento en un ciclo fiscal
determinado.

2
CRONOLOGÍA DEL PROYECTO DE LA PLANTA POTABILIZADORA DE CHILIBRE2
Línea de Tiempo de la Planta Potabilizadora de Chilibre

Fuente: Elaboración propia con base en la investigación hemerográfica digital.

La planta de Chilibre se terminó de construir en 1974, a un costo de 35 millones de balboas,

para beneficiar con el suministro de agua a una población estimada en aquel entonces en
653,169 habitantes en el distrito capital (ciudad de Panamá) y San Miguelito. Fue diseñada
para procesar 56 millones de galones diariamente con base en un consumo diario estimado
90 galones por persona.

Hacia el año 2003, la población en estas áreas había registrado un acelerado crecimiento,
produciéndose una demanda de unos 120 millones galones por día, duplicando la capacidad
instalada. La potabilizadora abastecía de agua a una población de 900,000 personas en el
área metropolitana, con un consumo por persona de 187 galones diarios, lo que implica una
demanda de 168 millones de galones diarios. De esa demanda, la planta producía 120
millones de galones y para suplir la demanda se le adicionaban 38 millones comprados a la
Autoridad del Canal de Panamá (ACP) y se incorporaban 10 millones más de pequeñas
plantas y pozos que se encuentran en el sector de Tocumen.

Tomando en cuenta este índice de consumo, la producción de agua que debía enviar la planta
era de 108 millones de galones diarios, pero el consumo real podía llegar a 187 millones de
galones al día. Esto debido a que el sistema tiene muchas pérdidas, agua que no es
consumida y que se va en roturas de tuberías, estimada de un 15% y un 85% de exceso de
consumo o desperdicio debido a una cultura de poco cuidado del líquido vital.

Los estudios socioeconómicos proyectaban que hacia el año 2025 un millón y medio de
habitantes con un consumo de agua por persona en el área metropolitana aumentaría a 150
galones por día con una demanda 225 millones de galones para satisfacer las necesidades.

En ese contexto, en mayo de 2003, el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales

(IDAAN) llevó a cabo la licitación para el proyecto de ampliación y rehabilitación de la

2
La presente cronología ha sido elaborada a partir de investigación hemerográfica, principalmente
del diario Panamá America y otros.

3
Planta Potabilizadora a un costo de 48.7 millones de balboas. La obra fue adjudicada al
consorcio británico Biwater Internacional Limited. La autorización para iniciar el proyecto
se dio el 22 de julio con un periodo de 800 días (26 meses) para entregar el proyecto.

El proyecto de ampliación y rehabilitación contemplaba la creación de un complejo de

tratamiento de agua para producir 250 millones de galones diarios como tope en las mismas
instalaciones para abastecer la ciudad de Panamá. Esta obra constaba de dos partes: una
planta nueva y moderna cuya capacidad de tratamiento sería de 125 millones de galones
diarios y la rehabilitación de la existente con igual capacidad de tratamiento de agua. Para
ello, se construyó la planta nueva de manera que al concluirla se ponía a trabajar y luego se
procedía a paralizar la existente e iniciar su rehabilitación a fin de mantener la producción
continua de agua. La rehabilitación de la planta existente implicaba el mismo nivel de
tecnología que el de la planta nueva, con modificaciones en los procesos de tratamiento para
que pueda también producir 125 millones de galones y de esa forma, alcanzar la capacidad
instalada de 250 millones de galones por día.

Finalmente, en julio de 2006 entró en funcionamiento la ampliación de la planta

potabilizadora de Chilibre. Con respecto a la rehabilitación, según la empresa Biwater,
durante el proceso el Idaan eliminó ciertas obras que originalmente la empresa tenía que
hacer. Las obras que fueron eliminadas son el cambio de bombas y de válvulas en la planta
vieja, trabajos que posteriormente desarrolló el equipo del Idaan y la Autoridad del Canal de
Panamá (ACP), como parte de todo el plan de optimización y modernización puesto en
marcha tras la crisis de agua potable de diciembre de 2010.

Esto y ciertas fallas posteriores a la entrada en funcionamiento de la nueva planta, dieron

lugar a una disputa, la que por medio de la Resolución 110 de octubre de 2009, firmada por
el Idaan, se resolvió administrativamente el contrato 65 de julio de 2003 suscrito con
Biwater. Como parte del acuerdo, Biwater se comprometió a rehabilitar la planta, aunque
siempre se mantuvo esta en la posición de que la causa de las fallas en la potabilizadora de
Chilibre eran falta de mantenimiento.

El 7 y 8 de diciembre de 2010 el fenómeno de la Niña, provocó la Tormenta La Purísima con

intensos aguaceros sobre Panamá que generaron altos niveles de turbiedad y contaminación
en el agua del río Alajuela. La ciudad de Panamá se queda con un servicio interrumpido de
agua potable por cerca de dos meses.

El 22 de noviembre de 2011 la operación de la planta potabilizadora de Chilibre pasa a

manos de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) por decisión del Presidente de la
República, Ricardo Martinelli. Además, el Presidente pidió la renuncia de los directivos del
Idaan luego de una crisis de desabastecimiento y contaminación del suministro de más de 48
horas en la Ciudad de Panamá.

4
Foto de la Planta de Chilibre en funcionamiento normal.

Foto de la turbiedad del agua de la planta de Chilibre durante la crisis de diciembre de 2010 y
enero de 2011.

La empresa británica Biwater informó que el 31 de marzo de 2012 entregó las obras de
rehabilitación más grandes realizadas al sistema de la potabilizadora.

5
LA TORMENTA LA PURÍSIMA

Imagen satelital infrarroja de diciembre 8, 2010 a las 13:15 GMT. Fuente: Administración
Nacional Oceánica y Atmosférica (NOAA).

La tormenta conocida con el nombre de “La Purísima” debe su nombre a que históricamente
los campesinos llamaban “La Purísima” a aquella tormenta que se da 5 días antes o después
del 8 de diciembre, día de la “Inmaculada Concepción de la Virgen María”. Esta tormenta es
la última que se presenta en el año antes del inicio de la temporada seca e indica el final de
las prácticas agrícolas de los cultivos tradicionales.

El gerente de la sección de Recursos Hídricos de la ACP, Jorge Espinosa, manifestó que “La
Purísima”, es la tormenta más fuerte registrada en la historia del Canal de Panamá. Agregó
que la mayor cantidad de sedimentos que llega a la cuenca del Canal es producida en la parte
alta de la subcuenca de Alajuela. Los estudios preliminares indican que los deslizamientos se
originaron en las zonas más montañosas, con fuertes pendientes, altas intensidades de lluvia
y menos deforestadas.

6
Foto satelital de la NASA del lago Alajuela el 17 de diciembre de 2010

Estas condiciones climáticas provocaron que en el vertedero de Madden se llegara a un

record histórico de 149 mil 595 pies cúbicos de agua por segundo, caudal con el que se
pueden llenar tres piscinas olímpicas (de 50 m de largo por 25 m de ancho) en solo dos
segundos.

Vertedero de Madden el 8 de diciembre de 2010.

En determinados tipo de terreno en zonas tropicales, en donde se ubican pendientes de

montañas de 12 grados o más, y lluvias por arriba de los 200 milímetros comienzan a
producirse derrumbes. En Panamá, el 90% de las pendientes en la Cuenca del Alto Chagres
son de 35 grados, lo que fue otro componente para que el lago quedara lleno de sedimentos.
7
En el año de 2010, la tormenta La Purísima fue asociada a la interacción de un centro de baja
presión, los remanentes de un frente estacionario y a la zona de convergencia intertropical en
la parte nororiental de la cuenca del Canal de Panamá. La tormenta produjo un récord de 760
mm de lluvia en 24 horas, y un flujo de vapor acumulado de 235 MMC por tres días en la
Estación Chico o del Río Chagres. A las 22:20 horas del 7 de diciembre de 2010, la
inundación dejó fuera de servicio los sensores de la Estación Chico, estación clave para el
monitoreo de la tormenta, ubicada en el Río Chagres.

La tormenta tuvo varios efectos: en el Canal de Panamá, las dos carreteras que conectan
Panamá y la Ciudad de Colón y los pueblos de Guayabalito y Santa Rosa, que se encuentran
en las áreas de operación del Canal. En el caso del Canal de Panamá, a cien años de la
inauguración de sus operaciones, el 14 de agosto de 1914, tuvo que suspender por cuarta vez
el paso de buques. Solamente en 3 ocasiones previas había sucedido algo semejante debido a
tormentas: del 20 al 24 de octubre de 1923, 7 al 9 de noviembre de 1931 y 27 al 28 de
noviembre de 1932.

Las carreteras de Ciudad de Panamá a Ciudad de Colón tuvieron que ser cerradas debido a
los deslizamientos. La población de Guayabalito y Santa Rosa, fue evacuada en el marco del
Plan de Emergencia de Inundaciones diseñado específicamente para este tipo de eventos. La
implementación de tal Plan de Emergencia y su plan de evacuación, que a menudo se
practica durante los Ejercicios Anuales de Control de Inundaciones de la ACP, fue
considerado como un éxito por las autoridades, ya que no se informó de víctimas durante el
evento de La Purísima.

La Purísima causó tantos deslizamientos de tierra en las montañas al noreste de la CCP que
una gran cantidad de sedimentos en suspensión entró al Lago Alajuela, causando que
la planta de tratamiento de agua potable Federico Guardia Conte de Chilibre cesara sus
operaciones. La planta de toma de agua, ubicada en el Lago Alajuela, está diseñada para
procesar rutinariamente agua con 5 unidades nefelométricas de turbidez (UTN). Ella no pudo
controlar apropiadamente el agua, a más de 600 UTN, que estaba entrando en el lago
durante enero y febrero de 2011. Esta situación creó una crisis de abastecimiento de
agua potable en la Ciudad de Panamá por más de 50 días. Una parte importante de su
población tuvo que comprar agua embotellada durante este período de tiempo.

ALGUNAS ACCIONES DE GESTIÓN CORRECTIVA DEL RIESGO IDENTIFICADAS

En esta sección se presentan algunas de las acciones de gestión correctiva del riesgo que se
han identificado y que se dejan planteadas en forma de pregunta para determinar si fueron
implementadas y sobre todo, en caso de ser así, hasta qué punto previenen un nuevo colapso
de la Planta de Chilibre de frente a un evento similar a la tormenta La Purísima en el futuro.

 Se consigna que la tormenta dejó fuera de funcionamiento los sensores de la

Estación Chico ubicada en el Río Chagres. Pregunta: Es posible mejorar los sensores
y hasta qué punto esto puede contribuir a un mejor manejo de crisis ante un futuro
evento similar a La Purísima?
 El Gerente de Recursos Hídricos de la ACP, en diciembre de 2011, manifestó que se
estudiaban opciones para superar las actuales limitaciones del Canal, que incluían
aumentar la capacidad actual del vertedero de Gatún. El nuevo vertedero se

8
 encontraba en fase de diseño y se esperaba que estuviese listo para funcionar entre
2014 y 2015. La construcción del nuevo vertedero no forma parte de la ampliación
del Canal, sino de mejoras estructurales. Pregunta: El proyecto para ampliar la
capacidad del vertedero de Gatún se implementó? Qué impacto tiene un proyecto de
esta naturaleza para prevenir el colapso de la Planta Chilibre en caso de un evento de
la naturaleza de la tormenta La Purísima?
 El IDAAN, instaló un nuevo sistema de extracción de lodos, para mejorar el proceso
de potabilización del agua en la planta de Chilibre a un costo de $2.9 millones en
agosto de 2014. El sistema permite de manera automática la succión de los
sedimentos que se dan en los procesos de floculación y sedimentación. La
floculación es un proceso químico mediante el cual, con la adición de sustancias
denominadas floculantes, se aglutinan las sustancias coloidales (partículas de muy
bajo diámetro que son responsables de la turbidez) presentes en el agua, facilitando
su decantación y posterior filtrado. Según señaló el IDAAN en esa ocasión, la
potabilizadora abastece al 75% de la población del distrito de Panamá y San
Miguelito y produce 240 millones de galones diarios de agua de “excelente” calidad.
Pregunta: El sistema de extracción de sedimentos podría procesar los sedimentos en
caso de un evento como el de la tormenta La Purísima?

LOS ASPECTOS LEGALES E INSTITUCIONALES

LA INVERSIÓN PÚBLICA Y LA GESTIÓN DE RIESGO EN PANAMÁ

Panamá ha hecho avances importantes en la incorporación de la reducción de riesgo en la
inversión pública. De manera general se puede afirmar que hay un marco jurídico e
institucional para la inversión pública que lidera el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) a través del Sistema Nacional de Inversión Pública (Sinip) y la Dirección de
Programación de Inversiones (DPI).

A continuación se presenta un cuadro resumen del marco legal de la inversión pública y la

gestión de riesgo en Panamá.

Cuadro Resumen de Instrumentos Legales para la Inversión Pública y la Gestión de

Riesgo de Desastres

Instrumento Legal Breve Descripción

Ley 97 de 21 de diciembre Crea el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y establece

de 1998 su rectoría en la programación de las inversiones públicas

Decreto Ejecutivo 148 de Regula el funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión

diciembre de 2001 Pública (SINIP) con la rectoría del MEF y la participación

Resuelto Núm. 131 del Crea la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del
MEF MEF, su estructura y funciones

Resolución No.008 de Aprueba y adopta el Manual de Organización y

julio de 2008 Funcionamiento del MEF y quedan establecidas las funciones
de la Dirección de Programación de Inversiones (DPI)

Ley 34 de Responsabilidad Establece que los proyectos de inversión pública mayores de

9
Instrumento Legal Breve Descripción

Social del 2008 diez millones de dólares deben contar con estudios de
factibilidad, y menos de diez millones con estudios de pre-
factibilidad

Ley del 25 de octubre del Modifica el artículos 23 de la Ley 34 para proyectos de

2014 inversión con estudios de costos y beneficio social (> o = al 0.1
del presupuesto) y de prefactibilidad (< del 0.1 y > de 5
millones de balboas

Decreto Ejecutivo No. 578 Crea el Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de
del 13 de noviembre de Desastres
2014

Ley del Sistema Nacional Deroga la Ley 22 de 15 de noviembre de 1982 y reorganiza la

de Protección Civil
(SINAPROC), Ley 7 de
febrero del 2005
administración, dirección y funcionamiento del SINAPROC
como la institución encargada de ejecutar medidas,
disposiciones y órdenes, tendientes a evitar, anular o disminuir
los efectos que la acción de la naturaleza o la antropogénica
pueda provocar sobre la vida y bienes del conglomerado social

Política Nacional de Establece los principios, objetivos y alcances de la Gestión

Gestión Integral de Riesgo
de Desastres (PNGIRD),
Decreto Ejecutivo Nº
1,101 de diciembre de
2,010
Integral de Riesgo de Desastres (GIRD) así como los procesos,
instrumentos y mecanismos de implementación. En el Eje
Articulador A “Reducción del riesgo de desastres en la
inversión para el Desarrollo Económico Sostenible” contempla
medidas específicas para la inversión pública

Plan Nacional de Gestión Instrumento de implementación de la PNGIRD para el corto y

Integral de Riesgo de mediano plazo
Desastres 2011-2015

Fuente: Elaboración propia.

Por otro lado, en el tema de gestión de riesgo de desastres, Panamá ha evolucionado

recientemente, en el marco institucional de una Comisión Nacional de GRD hacia la
consolidación de una Plataforma Nacional y en el marco legal, de las reformas a la Ley del
SINAPROC a una Política Nacional (PNGIRD) y un Plan Nacional 2011-2015.

10
 Panamá, Evolución reciente del marco institucional y legal en GIRD.

Fuente: Presentación del marco institucional y legal para la GRD. Haris Sanahuja.

En relación con los instrumentos presupuestales, el gobierno de Panamá ha aprobado el

Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres en noviembre de 2014,
con el propósito de continuar avanzando en la implementación de la estrategia de gestión
financiera de riesgo de desastres y la necesidad de contar con un marco orientador en la
materia. Efectivamente, el eje III del Marco Estratégico “Formulación de los componentes
para el desarrollo e implementación de herramientas de retención y transferencia del riesgo”
de manera específica considera instrumentos ex-ante y ex-post. Además de fondos
habilitados para ser usados en caso de desastres de gran magnitud (Fondo de Ahorro de
Panamá) y líneas de crédito contingente suscritas con el BID y BM, ya mencionadas, se
contempla un esquema de co-aseguro de activos públicos, con el fin de complementar los
recursos financieros ex-post que deben ser garantizados después de la ocurrencia de un
evento. El MEF promueve el desarrollo ex-ante de una estrategia por capas para gestionar
financieramente el riesgo de desastres.

11
 Estrategia de financiamiento por capas para los desastres asociados al impacto de
amenazas naturales (instrumentos vigentes e instrumentos a ser evaluados)

Fuente: Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres. 2015.

SITUACIÓN DEL SECTOR

El gobierno de Panamá plantea como desafíos para la reducción del riesgo de desastres en la
inversión pública los siguientes:

 Revisar la normativa. Particularmente la referida al marco de los procesos y

proyectos de inversión pública para asegurar que todas las instituciones públicas
incorporen de manera efectiva la RRD.

 Incorporar el análisis de riesgo en los módulos de preinversión y seguimiento de

Banco de Proyectos. Especialmente en las “Normas y procedimientos del Sinip para
la formulación del anteproyecto del presupuesto de inversiones públicas.

 Aplicar el análisis de riesgo a la evaluación económica del proyecto. Esto significa

introducir la posibilidad (probabilidad) de la ocurrencia de un peligro en la
evaluación del proyecto. Esto como hipótesis de que una vulnerabilidad
determinada, podría conllevar a la ocurrencia de daños (pérdidas), interrumpir los
flujos de beneficios del proyecto y en consecuencia, afectar su rentabilidad o
conducir a reconstrucción para continuar los beneficios del proyecto. Con esto, se
incluye como parte del proyecto las medidas que reduzcan el daño, y permite evaluar
los beneficios y costos de dichas medidas.

12
  Capacitar en el uso del clasificador del objeto del gasto dentro del Presupuesto. Para
profundizar en el uso de instrumentos orientados a proveer la información que
facilite la ubicación de los gastos según su naturaleza y destino para los fines que se
autorizan dentro de un esquema de presupuesto por programas.

 Implementar gradualmente el análisis de riesgo mediante pilotos. Definir algunas

instituciones piloto (por ej. Educación, Salud, Obras Públicas) mediante algunos
criterios para implementar el análisis de riesgo. Esto permitirá una retroalimentación
y aprendizaje sectorial en la implementación del AdR en los PIP.

 Desarrollar guías conceptuales de AdR para diferentes tipos de proyectos. De forma

gradual, desarrollar guías conceptuales de AdR para centros educativos,
instalaciones de salud, carreteras, puentes, desechos solidos, acueductos y
alcantarillados, etc.

 Proceso de capacitación y asistencia técnica. Fortalecer las capacidades del MEF

para los procesos de capacitación y asistencia técnica en materia del análisis de
riesgo en los procesos y proyectos de inversión pública.

 El establecimiento de alianzas estratégicas con actores nacionales e internacionales

con experiencia en gestión de riesgo y adaptación al cambio climático en términos
de:

o Guías metodológicas

o Elaboración de la normativa

o Capacitación y asesorías técnicas

o La puesta en práctica del concepto. etc.

 Levantar una línea base sobre desastre y sus costos. Desarrollar metodología y
herramientas para la recopilación de información y la estimación de los daños y
pérdidas por causa de desastres naturales.

 Establecer estrategia de información y sensibilización a las entidades. Desarrollar

estrategias de información de riesgo de desastres y que permitan el acceso a los
formuladores de proyectos de inversión pública. También estrategias de
sensibilización sobre la necesidad de incorporar la RRD en la inversión pública para
tomadores de decisión de alto nivel de la administración pública.

Nota: Para mayores detalles ver el Anexo I y el documento de Línea de Base de Panamá.

LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN PANAMÁ

Es importante entender que la planta potabilizadora de Chilibre está vinculada al lago de
Alajuela, lago Gatún, río Chagres y el Canal de Panamá y de esa forma, al sistema hídrico
del país.

Panamá es un país en el cual el agua constituye uno de sus recursos más importantes, al
punto que el 40 por ciento de la energía, que se produce en el país es a base de
hidroeléctricas. El sistema de exclusas del canal de Panamá funciona utilizando grandes

13
cantidades de agua del Lago Gatún, que se vierten al mar cada vez que un barco atraviesa
dicho paso. Se calcula que cada viaje a través del canal requiere 52 millones de galones y el
abastecimiento de esa agua depende exclusivamente de la precipitación pluvial y el aporte de
los ríos presentes en la cuenca del canal, o sea del ciclo natural del agua.

De este modo, el aprovechamiento del agua en Panamá ha implicado la creación de

numerosos embalses, para lo cual se han invertido cuantiosas sumas de dinero. Entre estos
embalses existen cuatro de dimensiones considerables, a saber: Gatún (420 km2), Alajuela
(50 km2), Bayano (350 km2), y Fortuna que cuando esté lleno a toda su capacidad va a
ocupar una superficie de 10 km2.

En efecto, el embalse que se conoce con el nombre de Lago Alajuela se creó represando el
río Chagres en una sección aguas arriba de lo que actualmente es el Lago Gatún y se terminó
de llenar en el año 1935. El principal objetivo por el cual se construyó este embalse es el de
asegurar una reserva de agua para prevenir una disminución del nivel en el Lago Gatún y
para extraer agua potable para la ciudad de Panamá. El embalse ocupa una superficie de 50
km2 y tiene una profundidad de 15 km. Por su parte, el lago Gatún se creó represando el río
Chagres, entre los años 1910 y 1914. Su principal uso es para el paso de los barcos por el
canal de Panamá y en un menor grado la obtención de agua potable y energía hidroeléctrica.
El embalse ocupa una superficie de 420 km2 y tiene una profundidad de 12 km.

ORGANIZACIÓN DEL SECTOR DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

En 1997, Panamá creó el marco institucional y regulatorio para la prestación de los servicios
de agua potable y saneamiento mediante la sanción de una ley que separaba claramente las
funciones y responsabilidades: de rectoría y formulación de política, en el Ministerio de
Salud (MINSA); de regulación, en la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP),
anteriormente, la función de regulación y control era asumida por el Ente Regulador de los
Servicios Públicos (ERSP), el cual cambió su nombre por ASEP con la modificación
introducida en febrero de 2006 a la Ley 26 de 1996; de prestación de los servicios en
localidades con más de 1.500 habitantes, en el Instituto de Acueductos y Alcantarillados
Nacionales (IDAAN), y en las de menos de 1.500 habitantes, en las juntas administradoras
de acueductos rurales (JAAR), bajo monitoreo y control del MINSA.

Además, la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) y la empresa privada Aguas de Panamá
son productoras de agua potable en bloque, la cual venden al IDAAN para suministro del
área metropolitana de la ciudad de Panamá, incluyendo Arraiján, Chorrera y Colón. La ACP
a partir de fines de 2008 ha trascendido la actividad mencionada y ha empezado a desarrollar
planes de obras integrales de acueducto y saneamiento para las pequeñas ciudades y
comunidades ubicadas en su cuenca. Otros actores, principalmente el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF), la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y el Consejo
Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES) participan según sus funciones particulares.

14
 Panamá. Esquema Institucional del Sector de Agua Potable y Saneamiento

Fuente: BID

LEGISLACIÓN CLAVE DEL SECTOR

El Decreto Ley No. 2 de 1997 y la Ley No. 77 de 2001 establecen el marco legal y la
estructura institucional del sector de agua potable y saneamiento. Las leyes relacionadas con
el establecimiento y el funcionamiento de la Autoridad Nacional de los Servicios
Públicos (en adelante ‘ASEP’) también gobiernan el sector. A continuación se indican los
instrumentos que establecen el marco legal del sector de agua potable y saneamiento en
Panamá.

 La Ley No. 26 de 1996. La Ley No. 26 de 1996, por la cual se crea el Ente
Regulador de los Servicios Públicos, crea el ente regulador bajo el nombre
Ente Regulador de los Servicios Públicos. La ley establece sus poderes, su
estructura, y sus fuentes de financiamiento. Incluye la regulación de las
empresas prestadoras de agua potable y alcantarillado sanitario,
telecomunicaciones y electricidad en la jurisdicción del regulador.
 El Decreto Ley No. 2 de 1997. El Decreto Ley No. 2 de 1997, por el cual se dicta el
marco regulatorio e institucional para la prestación de los servicios de agua potable
y alcantarillado sanitario, asigna responsabilidad para la formulación y la
coordinación de las políticas, la regulación económica, la prestación de
servicio de agua potable y la prestación de servicio de alcantarillado sanitario.
Además, esta ley establece los derechos y las obligaciones de los clientes y los
proveedores de agua potable y alcantarillado sanitario.
 La Ley No. 77 de 2001. El Decreto Ley No. 77 de 2001 reorganiza y
moderniza el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales y dicta
otras disposiciones. El Decreto establece la personería jurídica del IDAAN y dicta
las responsabilidades de esta entidad. También establece la estructura del Instituto y
algunas de las regulaciones que lo gobierna.

15
  El Decreto Ejecutivo No. 353 de 2001. El Decreto Ejecutivo No. 353 de 2001 por el
cual se crea la Dirección del Subsector de Agua Potable y Alcantarillado
Sanitario (DISAPAS). El mandato para la creación de esta dependencia del
MINSA es en el Artículo 7 del Decreto Ley 2 de 1997. Esta ley establece DISAPAS
a través de la creación de la estructura de la Dirección, así como la asignación de
responsabilidad para la formulación y coordinación de las políticas, y la
planificación del sector.
 El Decreto Ley No. 10 de 2006. La Ley No. 10 de 2006 reorganiza la
estructura y las atribuciones del Ente Regulador de los Servicios Públicos y dicta
otras disposiciones. Renombra el ente regulador con el nombre de Autoridad
Nacional de los Servicios Públicos (ASEP). Actualiza la Ley No. 26 de 1996 y
aumenta su jurisdicción para incluir radio, televisión y la distribución y
transmisión del gas natural.
 El Decreto Ejecutivo No. 143 de 2006. El Decreto Ejecutivo No. 143 de 2006 es el
decreto por el cual se adopta el Texto Único de la Ley 26 de 26 de enero de 1996,
adicionada y modificada por el Decreto Ley 10 de 22 de febrero de 2006.Este
decreto implementa el regulador establecido en la Ley No. 26 de 1996 y el
Decreto ley No. 10 de 2006.

EL INSTITUTO DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS NACIONALES

El Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (IDAAN) es el prestador
principal de servicios de agua y saneamiento. Es responsable por la provisión de estos
servicios para comunidades que tienen más de 1,500 habitantes o que tienen servicio de
alcantarillado sanitario.

El 28 de noviembre de 1956 se creó la Comisión de Acueductos y Alcantarillados de Panamá

(C.A.A.P) para el estudio, diseño y construcción de ensanches del sistema de distribución del
acueducto de la ciudad de Panamá. Luego, fue creado el Instituto de Acueductos y
Alcantarillados Nacionales (IDAAN), el 29 de noviembre de 1961.

Posteriormente, en vista de que la potabilizadora de Miraflores no podía suplir la cantidad de

agua necesaria para la ciudad capital, el Gobierno Nacional, inició la construcción de la
Planta Potabilizadora de Chilibre en 1972. El 10 de octubre de 1975 se inauguró esta planta,
que era la mayor fuente de abastecimiento de agua potable de todo el país, capaz de producir
alrededor de 100 millones de galones de agua por día. En 1996 se construyó la planta
potabilizadora de David, cuya producción es de 19 millones de galones por día y abastecía a
toda la ciudad.

Actualmente, el IDAAN brinda servicios a unos 200 corregimientos con un total de 124
sistemas de agua potable y 20 sistemas de alcantarillado sanitario. La población servida es
del orden de 2.5 millones de habitantes, a través de alrededor de 500 mil conexiones
domiciliarias. Se observa que en centros urbanos importantes como Panamá oeste y Arraiján,
así como en las ciudades intermedias y menores de las provincias del interior del país, los
niveles de cobertura son más bajos que el promedio nacional. También se observa esta
situación en relación con la calidad de la prestación del servicio, en términos de indicadores
de continuidad y calidad del agua potable. Lo mencionado está asociado, entre otros factores,
a deficiencias en la operación y mantenimiento de las instalaciones y limitaciones de
infraestructura, especialmente en barrios periféricos, pobres y de rápido crecimiento.

16
Asimismo, el IDAAN administra más de 50 plantas potabilizadoras (incluyendo las de
Chilibre3) con una capacidad nominal de unos 413 millones de galones diarios (MGD) y real
de unos 350 MGD para atender las necesidades de agua potable de los 2.5 millones de
habitantes en el territorio nacional. Las plantas cuentan con diferentes capacidades de
producción siendo las más importantes las de Chilibre que producen el agua para la Ciudad
de Panamá para un aproximado de 1.2 millones de habitantes.

SITUACIÓN DEL SECTOR

Se ha venido impulsando una reforma legal e institucional del sector de agua potable y
saneamiento en Panamá. El Gobierno anterior estableció metas para el sector en el Plan
Estratégico de Gobierno 2010-2014 y el actual Gobierno en el Plan de Gobierno 2014-2019.
El actual Gobierno tiene como uno de sus objetivos el ambicioso Plan de Sanidad Básica
100-0 o “100% Agua Potable-CERO Letrinas” que consiste en dotar a todo el país de agua
potable las 24 horas y eliminar las letrinas a nivel nacional con la construcción de baños
higiénicos para más de 300,000 hogares; limpieza de calles, parques y barrios; construcción
de plantas de reciclaje y tratamiento de basura y residuos a nivel nacional; y construcción
masiva de alcantarillados y cajas pluviales.

Unas de las metas más importantes para el sector son las metas del milenio (MDG). Las
metas del milenio para el país son cobertura de agua potable del 90 por ciento y de
alcantarillado sanitario del 76 por ciento antes del 2015. Otros objetivos de suma
importancia para el futuro del sector incluyen:

 Prestar servicios de buena calidad en áreas urbanas y rurales

 Prestar servicios de agua potable y saneamiento eficientemente
 Usar el financiamiento otorgado al sector más eficientemente y reducir el costo al
fisco
 Establecer tarifas que sean accesibles para los usuarios

LAS REACCIONES Y OPONIONES POR MOTIVO DE LA CRISIS4

Mapa mental del debate por la crisis derivada
del colapso de la Planta Chilibre en diciembre de 2010

3
El IDAAN contabiliza 2 plantas potabilizadoras: Chilibre 1 o Planta Antigua y Chilibre 2 o Planta
Nueva. Para efectos del presente estudio de caso, la referencia a la planta o las plantas de Chilibre es
lo mismo.
4
Las opiniones presentadas en esta parte fueron recopiladas de los medios de comunicación escritos
digitales panameños, con excepción de Ing. Edgardo Villalobos del MINSA, con quien se mantuvo
comunicación directa intercambiada a través de correo electrónico y una entrevista personal.

17
Fuente. Elaboración propia con base en la investigación de medios de comunicación.

Como era previsible, la crisis de la planta potabilizadora de Chilibre como consecuencia de

la tormenta La Purísima a finales de 2,010 ha generado un amplio debate en la sociedad
panameña. A continuación se presentan algunas reacciones y opiniones de solución
recopiladas en los medios de comunicación de Panamá. Estas propuestas abarcan un amplio
abanico que va desde medidas muy concretas y específicas de mitigación, pasando por
medidas de mediano y largo plazo, hasta las que hablan de cambios al marco institucional
del sector. Es importante recordar que el 21 de febrero de 2013 fue presentado ante la
Asamblea Nacional el proyecto de ley para la creación de la Autoridad del Agua.

De acuerdo con Felix Wing, Director del Centro de Incidencia Ambiental, el Panel
Intergubernamental del Cambio Climático define “La Purísima” como “aquel... evento raro en un
lugar y en un instante en un año” y en ese sentido, urge al Gobierno, las empresas y los
ciudadanos a tomar medidas urgentes para adaptarse a las consecuencias generadas por el cambio
climático y mitigar sus efectos. El derecho al agua es un derecho humano y se relaciona con los
derechos a la vida, a la salud y a un ambiente sano. “La Purísima” privó de ese derecho a los
habitantes de la capital por varias semanas. Si no hubiese sido por la cobertura boscosa de la
Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, la situación hubiese sido peor.

Según Raúl Amores Serrano, los embalses son un híbrido entre un lago y un río. Por Ley le
corresponde a la Autoridad del Canal (antes Panama Canal Comission) proteger a esa fuente
de agua auxiliar del Canal de Panamá. El hombre con sus actividades agropecuarias
agroforestales y rurales no sostenibles tuvo el poder de acelerar el envejecimiento del Lago
Alajuela y ahora Alajuela es la peor de las pesadillas para los ingenieros sanitarios
responsables del funcionamiento de la potabilizadora de Chilibre. Un embalse viejo por lo
general tiene menos capacidad de retención de agua debido al progreso de la sedimentación.
Aumenta el sedimento y disminuye la cantidad de agua libre. Según esto, sobreviene el
colapso del embalse de Alajuela como fuente de agua para la potabilizadora.

El Sr. Serrano afirma que si un fenómeno meteorológico como “la niña” que apenas se inicia
puso al lago Alajuela al borde de la tumba que puede esperarse de los años que vienen.

18
Sencillamente el desastre. Alajuela fue construido en la década del 30, por lo que tiene una
edad de más de 80 años. No es difícil imaginar que el destino final de un embalse es
convertirse en ciénaga si no lo someten a un régimen de dragado continuo y manejo
responsable de su cuenca. Pero el desastre ecológico se magnifica a ambiental ya que ese
embalse es utilizado como fuente de agua para una potabilizadora responsable de abastecer
de agua potable a los habitantes de una ciudad como Panamá.

Por otro lado, expertos de la Universidad de Panamá (UP) han recomendado que se deje de
tomar agua directamente del lago Alajuela, que abastece a la planta potabilizadora de
Chilibre. Tras la crisis del agua, un equipo multidisciplinario de expertos de la UP, del
Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (Idaan), de la Autoridad del Canal de
Panamá (ACP), entre otras entidades, brindaron soporte técnico a la planta potabilizadora
Federico Guardia Conte de Chilibre.

Entre ellos, la investigadora Hildaura de Patiño, directora de Investigación e Información de

Medicamentos y Tóxicos de la Facultad de Medicina de la UP, señaló que es necesario que
se adecúen los procesos actuales y se implementen nuevos mecanismos para mejorar la
producción y la calidad. Agregó que se deben realizar pruebas con productos que sean más
eficientes durante el proceso de sedimentación, y que ya no se debe tomar el agua
directamente del lago Alajuela, sino llevar a cabo procesos previos a la llegada del agua a la
planta potabilizadora. El objetivo: atrapar los sedimentos. Finalmente, advirtió que las
condiciones climáticas registradas durante diciembre de 2010 se pueden repetir, por lo que
insistió en la necesidad de optimizar los procesos en la potabilizadora.

El señor Mozart Lee González, propone medidas inmediatas tales como:

1. Construcción de varios canales de hormigón en forma de uve y 200 metros de ancho por
2000 metros de largo, con una inclinación adecuada para que la gravedad transporte la lluvia
hacia una planta potabilizadora conectada a la red de distribución. Estos deberían construirse
en zonas apartadas o en barriadas que presionan por el abasto rápido y eficiente.

2. Pozos de agua subterránea con un manto freático constante. Pueden ser construidos en el
centro de la ciudad, ya que no necesitan tanta superficie. También, en la periferia para
aminorar presiones altas en las redes. Lógicamente, acompañados de una planta
potabilizadora para eliminar la presencia de posibles bacterias y sales.

3. Construcción de tinas de sedimentación, alejadas de la orilla del lago Alajuela y la

potabilizadora de Chilibre para que el acopio sea previo al proceso de potabilización del
agua.

4. El Idaan debe organizar cuadrillas de reparación e instalación de tuberías de la red de

distribución, equipadas con tecnología capaz de detectar daños soterrados, pero con un nivel
de organización estilo cuerpo de bomberos. Este tipo de organización --en la realidad—
llevaría un control minucioso de las actividades de reparación e instalación, en los
corregimientos, distritos y provincias. Toda la ciudad de Panamá tiene bolsones de tuberías
fraccionadas y obsoletas: El Chorrillo, San Felipe, Marañón, San Miguelito que han causado
pérdidas de millones de galones de agua bajo el subsuelo.

19
El Sr. Lee González también sugiere algunas medidas a largo plazo, tomando en cuenta a la
población de las cuencas, tales como:

1. Se necesita reforestar las cuencas sin la presencia humana. Una ley de cuencas garantizaría
la salvación de las tres ciudades vecinas en la faja canalera. Los árboles y plantas menores
forman los ecosistemas con sus cadenas alimenticias y los hábitat de insectos, bacterias,
virus, hongos, insectos, vertebrados y aves. Esta recuperación de los bosques y las cuencas
toman años para retroceder a un estadio primitivo. Sin embargo, el desplazamiento de
nuestra especie y sus actividades depredadoras contra la naturaleza, se convierte en un
problema de fondo que amenaza al mismo tiempo toda la cultura y vida de la civilización
asentada en las ciudades de Panamá, Chorrera y Colón. Este triángulo de ciudades se
expande o crece tratando de copar el canal transistmico, sin límites o fronteras
preestablecidas. Esta amenaza pondrá en peligro de muerte las principales fuentes de agua
ante el incremento de la densidad de población por kilómetro cuadrado, ante la inexistencia
de un plan de planificación espacial estratégico de los alrededores de las cuencas.

2. Por supuesto, dos (2) programas extensos deben ser elaborados y han de incluir etapas de
acciones. Uno incluiría el desplazamiento de los habitantes hacia zonas previamente
escogidas con soluciones de viviendas y explotaciones agropecuarias. Se recomienda la
expropiación de tierra ociosa para delimitar y entregar a los nuevos moradores.

3. El programa de reforestación podría estar dividido en etapas. En este ha de organizarse un

ejército de guardabosques con estaciones administrativas, las cuales podrían vigilar y
expulsar a nuevos colonos que violen o invadan más allá de los límites pre dibujados en los
planos de las cuencas. En la reforestación se ha de tomar en cuenta las plantas, animales
vertebrados, insectos y aves que son propias de la región. Es decir, prefijar los objetivos
específicos y generales para que todo retroceda a un bosque lluvioso o primario, el cual
enriquecería las ciudades con oxígeno y serviría de barrera ecológica.

4. La clave para que se detenga el desplazamiento superficial de la erosión generalizada

(sedimentación) podría ser la aplicación de artilugios en las quebradas, afluentes y ríos
principales. Con el crecimiento de grandes árboles en las orillas y el retorno obligado de
especies de animales vertebrados, reptiles, insectos y aves a los cauces se tendría asegurada
agua limpia que descendería a los lagos Gatún y Alajuela.

El exdirector del Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (Idaan) Juan Antonio

Ducruet recomienda que la nueva administración debe realizar una estrategia integral basada
en reforzar la rectoría del sector agua potable y saneamiento (que actualmente lleva el
Ministerio de Salud) y revisar el modelo actual del Idaan, para aplicar políticas públicas de
descentralización. El Gobierno debe invertir en la tecnología y adecuación de los sistemas y
diseños de las potabilizadoras para suplir los requerimientos de la población. En cuanto a la
potabilizadora de Chilibre, dijo que existe una experiencia con respecto al cambio climático
y la turbiedad y recomienda la revisión y adecuación para “mejorar el manejo de
turbiedades”, en casos como estos.

El exministro de Relaciones Exteriores Rómulo Roux expresó que la discusión y aprobación

de la autoridad servirá para que la entidad encargada del abastecimiento de agua potable
tenga la posibilidad y opción de vigilar y proteger las cuencas que se utilicen para este fin.

20
Expresó que debe ser un ente alejado de la política y que pueda tener planificación a corto,
mediano y largo plazo, referente a la infraestructura de agua potable del país.

En este sentido, el exdirector de Idaan Abdiel Cano coincidió con Roux. El tema de la
creación de una autoridad le daría una real autonomía a la institución para mejorar su
funcionamiento. Aseguró también que la institución “necesita mejorar su sistema actual”,
porque “regido bajo un gobierno central dificulta el aspecto de las inversiones que necesita
hacer el Instituto de Acueductos y Alcantarillados (Idaan)”.

Los Miembros de la Mesa de Cuencas Hidrográficas, Agua Potable y Alcantarillado por su

parte señalan que el Gobierno ha propuesto la creación de una Autoridad Nacional de Agua
Potable y Saneamiento que centralizaría todas las actividades relacionadas con la gestión del
agua. Se establece a su junta directiva como autoridad máxima, conformada por siete
directores escogidos por el Órgano Ejecutivo, por un término de nueve años, y se saca del
contexto la representación de la sociedad civil, que se había dado en organizaciones
anteriores para garantizar la transparencia y credibilidad del manejo institucional. La
Autoridad será responsable del funcionamiento, mejoramiento y modernización de los
servicios, quitándole esta función al MINSA. De acuerdo con la ley propuesta, se crearía una
Unidad Rural de Agua y Saneamiento para encargarse de las JAARs y de los comités de
salud, que en la actualidad tienen personería jurídica y que hoy abastecen, de manera
autónoma e independiente, de agua a sus comunidades. Existen en el país más de 2,100
JAARs. Además, el MINSA retendría y ejercería el Código Sanitario y vigilaría la calidad
del agua. Igualmente, la Autoridad de los Servicios Públicos mantendrá todas sus funciones
relacionadas con el servicio de agua y saneamiento, mientras que la ANAM regirá el derecho
de uso y descarga de aguas. Por otro lado, las áreas de precaristas, extrema pobreza y zonas
donde se distribuye el agua en carros cisternas, deberán ser atendidas de manera separada y
subsidiada por el Estado, como una actividad propia de la política gubernamental, mediante
una Secretaría del Gobierno Central.

Afirman que el consenso de los participantes de la mesa en mención es que la Autoridad

Nacional de Agua Potable y Saneamiento propuesta no va a solucionar los problemas del
agua. El borrador de ley presentado a la Asamblea Nacional no dista mucho de la Ley
Orgánica que rige actualmente el IDAAN. Se introducen cambios cosméticos que no
resuelven las exigencias de una población desatendida. Las gestiones e inversiones que
requieren los sistemas existentes y futuros para dar un buen servicio se pueden lograr
fortaleciendo al IDAAN para focalizar su labor. La centralización de las JAARS que se
propone resta capacidad a las comunidades para resolver sus problemas y expone a estas
juntas a la politización partidista, que ha sido la causante de los males del IDAAN.

El ingeniero en Energía y Ambiente Antonio Clement criticó la situación actual de las

potabilizadoras del país “porque existe una solución para que el agua que llega a los grifos
de las casas sea pura y ya está en manos del Gobierno”. Clement señaló que los filtros que
trabajan con carbón activado purifican el agua que llega a los grifos “y puede ser tan segura,
descontaminada y pura como las embotelladas”.

El Ing. Edgardo Villalobos del Ministerio de Salud, afirma que los parámetros operativos de
una planta potabilizadora se consideran en su diseño inicial, pero no necesariamente se
tienen en cuenta todos los escenarios a los que estará sometida, hasta que las situaciones

21
emergen. Afirma que una lluvia mayor ocurrió el 26 de dic de 1909 y los efectos no fueron
tan devastadores puesto que aún no se había terminado de construir el canal y el
abastecimiento de agua para la Ciudad de Panamá no provenía de Alajuela. Las
descripciones de ese fenómeno son muy similares y que unos años antes, el 3 de diciembre
de 1906, también ocurrió un evento de similar magnitud y que habría que revisar si entre
1909 y 2010 hubo otro evento similar. Un análisis histórico también explicaría como pudo
pasarse por alto algunas consideraciones que terminan con la vulnerabilidad evidenciada con
La Purisima, el evento del 8 de diciembre de 2010 (dia de las madres en Panama). De ahí
que, el retorno de eventos como estos puede ser más frecuente de lo que se estima.
Finalmente, el Ing. Villalobos no comparte la definición de que el lago Alajuela es un
embalse “envejecido”, al igual que el término "edificio enfermo".

ALGUNAS CONCLUSIONES

 Los parámetros operativos de una planta potabilizadora como de muchas obras

públicas de gran envergadura se consideran en su diseño inicial, pero no
necesariamente se tienen todos los escenarios a los que estará sometida, hasta que las
situaciones emergen.
 La Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos (SPIA), en el foro “Suministro y
Calidad del Agua Potable en la Ciudad de Panamá” celebrado el miércoles 30 de
noviembre de 2011, hace recomendaciones con respecto a la planta potabilizadora,
algunas de las cuales se mencionan a continuación a manera de conclusiones.
o Según el foro, el problema de la Potabilizadora de Chilibre no es de tipo
operativo sino de diseño, según un informe de auditoría llevado a cabo en
2009, conocido como informe Arboleda por el apellido del consultor que
realizó el estudio. En consecuencia, para lograr una producción de 250 mgd
de agua potable con una turbiedad de entrada del agua cruda de 100 UNT y
una turbiedad del agua potable de 1 UNT, se hace necesario reformular los
criterios de diseño de la Planta Potabilizadora de Chilibre de acuerdo al
informe en mención.
o El foro también señala que resolver los problemas técnicos descritos arriba y
que este proceso de rediseño, construcción y rehabilitación tanto de la planta
original como la planta espejo (nueva) se realice de acuerdo a los criterios de
diseño establecidos en el contrato original, obviando la Adenda 2 mediante
la cual se redujo en forma condicionada el número de estructuras
relacionadas con la floculación, sedimentación y filtros y que posteriormente
como resultado del Acuerdo de Transacción (Febrero 2010) se redujo la
tolerancia máximas de turbiedad de 100 a 36 UNT.
o El foro sugiere darle seguimiento a los programas que lleva actualmente la
ACP con relación a las áreas potenciales de deslizamientos de tierra que son
estudiadas para desarrollar mapas de riesgo de deslizamiento y de erosión y
tomar las precauciones necesarias frente a estos riesgos.
o Los problemas que enfrenta el IDAAN no se limitan a los descritos de la
Planta de Chilibre, sino que además esta institución padece de otros
problemas complejos en sus otras plantas de producción de agua potable, al
igual que en su sistema de conducción, distribución (p.e. carencia de
suficientes tanques de reserva y deterioro de un sistema de distribución en

22
 algunos sectores de la ciudad de Panamá que fueron construidos hace poco
menos de los 100 años) y de aguas servidas, causadas por una
descapitalización de la empresa producto de un 40 al 50% del agua tratada
no contabilizada, ya sea por pérdidas, robos, desperdicios o faltas de
medición, lo que trae como consecuencia los déficits fiscales año tras año,
impidiéndole así concretar los planes de expansión y de mantenimiento en
forma adecuada.
o Por ello, según el foro es necesario establecer una política de Estado que se
oriente a la recuperación y fortalecimiento de la institucionalidad del
IDAAN y la reestructuración de todo el sistema de manera que esta empresa
estatal pueda cumplir con su cometido establecido en la Ley que la rige
actualmente.

ALGUNAS RECOMENDACIONES
Sin pretender ser exhaustivos, se presenta algunas recomendaciones:

 Revisar las recomendaciones que mejor aplican para la gestión correctiva de la

Planta Potabilizadora “Federico Guardia Conte” de Chilibre y analizar la viabilidad
de las mismas debido a la naturaleza estratégica de la misma
 Elaborar protocolos adecuados para la toma de decisiones y el manejo de la planta en
situaciones similares a las que sucedieron en diciembre de 2010 con la tormenta La
Purísima
 Definir cuál es el margen de riesgo aceptable en situaciones de desastre y definir el
tipo de medidas contingentes que deberán adoptarse en situaciones similares futuras
 Evaluar con expertos en la materia si algunas de las acciones de gestión correctiva
del riesgo implementadas en la Planta Chilibre efectivamente son suficientes de
frente a un evento similar a la tormenta La Purísima en el futuro
 Implementar las políticas de gestión de riesgo en el marco de la PNGIRD y el Plan
de Gobierno a nivel general del sector público y del sector de agua potable y
saneamiento
 Fortalecer la coordinación interinstitucional del sector de agua potable y
saneamiento de frente a la gestión de riesgo de desastres en términos de rectoría,
regulación y control, prestación de servicios e inversiones
 Desarrollar modelos conceptuales, metodologías y herramientas a nivel general del
sector público y en particular para el sector de agua potable y saneamiento, tomando
en cuenta las características territoriales de amenazas, vulnerabilidad y riesgo
 Elaborar los manuales y guías de gestión de riesgo para la formulación de los
proyectos de inversión pública (PIP)
 Capacitar a los encargados de formular los PIP
 Divulgar las herramientas y facilitar el acceso de los formuladores de PIP
 Fijar plazos y fechas graduales y razonables para la entrada en vigencia de las
disposiciones en materia de gestión de riesgo en la infraestructura pública
 Fortalecer los mecanismos de supervisión de proyectos en el MEF, tanto como en el
sector de agua potable y saneamiento

23
FUENTES CONSULTADAS
BID (s/f). Planes estratégicos Para el sector de agua Potable y saneamiento. Síntesis de
Panamá.

CEPREDENAC (2011). Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo en

América Central –PCGIR–. Primera Edición. Guatemala, 2011.

EIRD (2009). Riesgo y pobreza en un clima cambiante. Informe de evaluación global sobre
la reducción del riesgo de desastres 2009. Ginebra.

Espinosa, Jorge. Gestión del agua en el Canal de Panamá durante la inundación extrema en
diciembre de 2010. División de Agua, Autoridad del Canal de Panamá, s/f.

Mesa de Cuencas Hidrográficas, Agua Potable y Alcantarillado (2014). Cuencas

Hidrográficas, Agua Potable y Alcantarillado Diagnóstico y Propuestas.

Narváez, Lizardo, Lavell y Pérez Ortega (2009). La gestión del riesgo de desastres: un
enfoque basado en procesos. Primera Edición. Lima, Perú.

Sitios web visitados:

http://coici.blogspot.com/2012_01_01_archive.html

http://earthobservatory.nasa.gov

http://elsiglo.com

http://www.fao.org/docrep/008/ad772s/AD772S07.htm

http://laestrella.com.pa

http://www.eleconomista.net

http://www.panamaamerica.com.pa

http://www.prensa.com

24
ANEXO I
El presente anexo es un resumen del documento “Línea de base sobre la gestión del riesgo
y el cambio climático en la inversión pública. Panamá” elaborado por el Proyecto DEVCO
de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres –
UNISDR, Oficina Regional – Las Américas.

La estructura organizacional del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SINIP), es

coordinada por la Dirección de Programación de Inversiones (DPI) del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) como ente rector y conformada por unas 40 instituciones
públicas del país. Los enlaces con el SINIP son las Unidades de Planificación de los
Ministerios e instituciones que gestionan proyectos de inversión pública.

Panamá, Estructura institucional del SINIP.

Fuente: Presentación de la DPI.

Algunas de las funciones de la DPI son las siguientes:

 Preparar el programa anual y plurianual de preinversión e inversión pública, en

coordinación con el Fondo de Preinversión y las instituciones del Sector Público de
acuerdo a las normativas establecidas por el SINIP, con el propósito de concretar las
opciones de Preinversión e inversión más rentable y compatible con la política
económica y social y las metas macroeconómicas del Gobierno
 Realizar anualmente el seguimiento financiero y físico del programa de preinversión
e inversión, mediante el sistema de información del Sistema Nacional de Inversiones
Públicas (SINIP) y la debida coordinación con las entidades ejecutoras, para mejorar
la eficiencia en la ejecución presupuestaria; coordinar los programas de capacitación
del sector público y el desarrollo de metodologías en formulación y evaluación de
proyectos, a fin de mejorar la calidad de la preinversión pública
 Mantener un inventario actualizado de los proyectos de inversión pública
debidamente evaluados, dentro del sistema de información del SINIP, para la
preparación anual del programa de preinversión Pública

La estructura de la DPI tiene departamentos y áreas o secciones, según se puede apreciar en

su organigrama.

1
 Panama, Estructura de la Dirección de Programación de Inversiones

Fuente: Sitio web del MEF: http://www.mef.gob.pa/

El proceso de formulación y ejecución del Programa de Inversión Pública de Panamá se

presenta a continuación:

Panamá. Proceso de formulación y ejecución de la inversión pública.

Fuente: Presentación de la DPI.

2
Los proyectos que son ingresados al SINIP deben observar las “Normas y procedimientos
del SINIP para la formulación del anteproyecto del presupuesto de inversiones públicas.
Vigencia 2016” de la DPI.

Panamá, Portada de las Normas y Procedimientos del SINIP

Fuente: DPI

El documento de Normas y Procedimientos desarrolla la parte conceptual del SINIP

(objetivos y componentes) y el proceso de formulación y evaluación de proyectos de
inversión pública que requieren financiamiento (presentación, normas específicas, dictamen
de elegibilidad, dictamen técnico, codificación de programas y proyectos, programas, etc.).
Sin embargo, el documento no cuenta por ahora con una sección específica sobre análisis de
riesgo.

Es importante mencionar que fuera del ciclo de proyectos de inversión pública existe
normativa del Colegio de Ingenieros Civiles de la Sociedad Panameña de Ingenieros y
Arquitectos (SPIA) en el Reglamento de Diseño Estructural o Reglamento Estructural
Panameño (REP 2014) que se aplica a la infraestructura pública. Estos estándares son para
carga sísmica, geotecnia, vivienda unifamiliar resistente al sismo y para diferentes tipos de
construcción tales como mall, hospital, escuela.

El avance del Marco Estratégico de Gestión Financiera de Riesgos de Desastres se presenta a

continuación:

El Fondo de Ahorro de Panamá (también denominado Fondo Soberano) fue creado por la
Ley 38 de junio de 2012, el Decreto Ejecutivo 1068 de septiembre de 2012 y los Acuerdos
de Junta Directiva del Fondo. El fondo responde a las necesidades del Estado panameño de
canalizar aumentos importantes en futuros ingresos de manera responsable y prudente y las
principales fuentes de recursos para el mismo serían los aportes excedentes del Canal de

3
Panamá. El fondo será utilizado en casos predeterminados (desastres naturales, crisis
económicas), como herramienta contra-cíclica para evitar la contracción de deuda.

La línea de crédito contingente está constituida por dos operaciones de préstamo con el
BID y el BM. El préstamo contingente para emergencias por desastres naturales por US$100
millones fue aprobado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2012. En casos
de catástrofes tales como sismos e inundaciones, los recursos de la operación serán puestos
rápidamente a disponibilidad del gobierno, el que podrá utilizarlos para proveer asistencia
inmediata y reanudación de servicios básicos a los damnificados. El rápido acceso a liquidez
permitirá reducir el impacto que las eventuales emergencias puedan tener sobre las finanzas
públicas, garantizando una mayor estabilidad en el crecimiento económico a largo plazo.

El tipo de gastos que podría cubrir el préstamo del BID incluyen una amplia gama de bienes
y servicios necesarios para la atención de las emergencias de este tipo, tales como: equipo
sanitario de emergencia; vacunas y medicamentos; instalaciones y equipo para refugios
temporales; alimentos para poblaciones afectadas. El crédito también podrían financiar el
costo del personal de emergencia para atender a los damnificados; alquiler de equipos e
instalaciones de energía, transporte, comunicaciones y almacenamiento; rehabilitación
temporal de infraestructura; y reanudación de servicios básicos inmediatamente después de
ocurrido un desastre.

En el caso del Banco Mundial el préstamo para políticas de desarrollo sobre gestión del
riesgo de desastres, con opción de desembolso diferido ante catástrofes (CAT DDO, por sus
siglas en inglés) tiene un monto de US$66 millones que se activa con base en la declaración
de Estado de Emergencia. Esto es un financiamiento presupuestario para el Gobierno por un
periodo inicial de tres años. Este préstamo tiene como propósito mejorar la capacidad el
Gobierno de Panamá para implementar su programa de gestión de riesgo de desastres para
las catástrofes naturales y de esa forma, complementar otros instrumentos que forman parte
del mismo y están en consonancia con el marco global del Banco Mundial en esta área, con
énfasis en la prevención y no solo en la respuesta a las catástrofes.

El préstamo del Banco Mundial ha apoyado al desarrollo de la Política Nacional de Gestión

Integral de Riesgo de Desastres y al fortalecimiento de las funciones de la Dirección de
Inversiones, Concesiones y Riesgos del Estado (DICRE).

En ambos casos (BID y BM) los recursos son de libre utilización, y se enmarcan en el
procedimiento establecido en la Ley 22 de Contrataciones Públicas para casos de
emergencia.

Panamá también cuenta con el Fondo de Asistencia para la Vivienda que está destinado a
hacer frente a las necesidades de vivienda resultantes de catástrofes naturales.

En relación con la creación e implementación de un Fondo de Prevención, Panamá junto al

resto de países de Centroamérica oficializaron la creación del Fondo Centroamericano de
Fomento de la Gestión Integral de Riesgo a Desastres (FOCEGIR) para prevenir desastres
naturales. La resolución que crea el FOCEGIR fue firmada en la capital panameña por
representantes de organismos de protección civil de México, Guatemala, Honduras, El
Salvador, Belice, Costa Rica, Panamá y Nicaragua en septiembre de 2012.

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El Objeto de Gasto 912 para la Gestión de Riesgo de Desastres fue creado por Resolución
Administrativa No. 030 del 28 de marzo de 2013 y el MEF en encuentra en el proceso de
modificación del Manual de Clasificaciones Presupuestarias del Gasto Público. Este está
destinado para ser utilizado por las instituciones que planifiquen actividades de
inversión ex-ante de gestión de riesgo de desastres en sus propuestas presupuestarias
que son presentadas ante la Dirección Nacional de Presupuesto de la Nación (DIPRENA).

El SINAPROC está autorizado a solicitar el apoyo financiero de los organismos

gubernamentales involucrados en todas las fases de la GDR a través de reasignaciones
presupuestarias para financiar actividades inmediatas de respuesta ante emergencias, después
de la declaración de Estado de Emergencia por el Consejo de Gabinete. Asimismo, la
Asamblea Nacional puede aprobar aumentos de presupuesto a pedido del MEF, y Gobierno
Nacional puede solicitar una suspensión temporal de los límites financieros para salvar la
brecha causada por los choques financieros, incluidos los desastres causados por eventos
naturales (Ley 34 de 2008, la Ley de Responsabilidad Social Fiscal).

En relación con los sistemas e instrumentos de información, el Banco de Programas y

Proyectos vincula las actividades de preinversión, con el proceso de asignación de recursos y
ejecución presupuestaria. De esta forma, el banco es una herramienta esencial del Sistema
Nacional de Inversiones Públicas (SINIP) y con el mismo, se tiende a apoyar las labores de
programación de preinversión e inversión de las instituciones inversoras y del nivel central.

El Sistema de Información Geográfica (SIG) del SINIP es una herramienta importante y

complementaria del Banco de Proyectos, que facilita el proceso de programación,
preinversión, ejecución y administración de proyectos, mediante la visualización geográfica
de los mismos. El mismo está siendo desarrollado en la Dirección de Programación de
Inversiones (DPI) en el marco del Componente 3 (Fortalecimiento del Sistema Nacional de
Inversiones Públicas) del Programa BID 1430/OC-PN (Modernización y Fortalecimiento de
la Gestión Económica y Fiscal – Fase II). Este es un esfuerzo interinstitucional, en
coordinación con Contraloría General de la República, Secretaría de la Presidencia para la
Innovación Gubernamental, SENACYT y las instituciones inversoras del Gobierno de
Panamá, con el propósito de captar, ordenar y procesar la información de los proyectos de
inversión pública

En cuanto a desarrollo de sistemas, el sector público panameño cuenta con información

georeferenciada de escuelas e infraestructura vial. Por otro lado, el Instituto Geográfico
Nacional Tommy Guardia (IGNTG) de la Autoridad Nacional de Administración de Tierras
(ANATI) impulsa la Infraestructura Panameña de Datos Espaciales (IPDE) en coordinación
con varias instituciones.

No hay mapas de amenazas y vulnerabilidad y en general, no existe información oportuna y

confiable. Hay alguna información disponible en el Centro del Agua del Trópico Húmedo
para America Latina y el Caribe (CATHALAC) y otras bases de datos regionales, tales como
Desinventar, Redhum, CRID pero no hay evidencia de que los formuladores de PIP tengan
acceso y hagan uso de las mismas.