LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS Y SU CONTEXTO

I. Modelo económico y modelo de educación

Todo modelo de educación se corresponde con el modelo económico imperante en

un país. De esta manera si el modelo económico vigente en un país privilegia la
inversión privada y por medio de la confianza inversionista permite la explotación
desmedida de sus recursos naturales por parte de empresas transnacionales,
enfocará sus contenidos y alcances educativos, especialmente en los niveles
superiores, hacia la solución de las necesidades de dichas empresas,
especialmente las relacionadas con mano de obra tecnificada e
investigaciones que legitimen su presencia en las regiones.

Si analizamos las estructuras sociales nos encontramos que los modos de

producción determinan el comportamiento de las relaciones sociales en su interior,
es decir que la educación se constituye como un reflejo ideológico de las
necesidades de dicha estructura social. De allí surgen conceptos en la educación
como la calidad, pertinencia, homogenización de contenidos, la formación para el
trabajo y el capital humano, y es por esa misma razón, por ejemplo, que en los
últimos 12 años se han creado un sin número de institutos técnicos formadores de
mano de obra barata y no se ha creado ni una sola universidad pública.

Sin embargo, aunque el papel de la educación es el de reproducir los valores

(económicos, políticos, culturales y sociales) hegemónicos de una sociedad,
también tiene la capacidad de generar conciencia sobre la necesidad de
transformar esas prácticas o valores dominantes. Dicha contradicción ocurre
cuando nuevas exigencias sociales reclaman el esclarecimiento y la justificación de
los enfoques educativos. Es allí, donde atribuimos el verdadero sentido de la
educación, el que siempre orientó su vigencia y el que hoy nos impulsa a construir
propuestas hacia un nuevo modelo de educación.

II. Financiación de la educación superior antes de la Ley 30 de 1992

Actualmente las universidades se organizan y funcionan de acuerdo a lo establecido

en la ley 30 de 1992 aprobada en medio del periodo de apertura económica, que
permitió la implementación completa de políticas neoliberales orientadas a
transformar nuestros derechos sociales en servicios públicos. Por lo tanto, es
importante que consideremos cual era el modo de financiación que tenía la
educación superior antes de dicha ley y qué representó la aprobación de la misma
el 28 de diciembre de 1992.

Antes de la ley 30 las universidades no contaban con una base presupuestal fija, es
decir que sus transferencias dependían de las prioridades del estado (aunque su
manejo interno era autonomía de cada universidad). De esa manera el monto de las
transferencias a la educación era proporcional al cobro de impuestos.
Partiendo de la década de los sesenta el cobro de impuestos que se realiza en
nuestro país eran directos, es decir, que entre más ingresos tuviera el ciudadano
más impuestos estaba destinado a pagar. Para 1968 la destinación de dichos
impuestos por parte del estado eran transferidos en un 30% para salud,
saneamiento básico y educación en todos sus niveles.

Para 1971 se inicia el decremento gradual en dichas transferencias, reduciéndose

el porcentaje a 24.5%, esta situación fue otro de los detonantes del movimiento
estudiantil de 1971 que se opuso a la injerencia de empresas privadas
estadounidenses como Rockefeller, Ford y Kellog’s que bajo las premisas del plan
ATCON pretendían invertir recursos en las universidades, estableciendo el ánimo
de lucro y violando la autonomía presupuestal, académica y administrativa. Para
esta época se crearon las figuras de los CSU y el ICFES.

El programa mínimo del movimiento estudiantil de 1971 contenía 6 puntos:

1) Abolición de los CSU y conformación de organismos provisionales de

gobierno universitario con participación de 3 profesores y 3 estudiantes.
2) Financiamiento adecuado de la Universidad Nacional cumpliendo con el
15% del presupuesto educativo.
3) Conformación inmediata de una comisión evaluadora de la Ley Orgánica de
la Universidad Nacional y de los contratos con fundaciones extranjeras
así como la liquidación del ICFES.
4) Retiro de la FES de la Universidad del Valle.
5) Derecho a construir organizaciones gremiales autónomas universitarias.
6) Reapertura de la Facultad de Sociología de la Universidad Javeriana.

Los puntos 1, 2 y 3 demuestran la postura que tenían con respecto a la necesidad

de aumentar la financiación, revisar los contratos con fundaciones extranjeras
(especialmente las nombradas anteriormente) y de abolir la figura de CSU e ICFES.
Adicionalmente el 5 punto hace referencia al derecho de constituir organizaciones
gremiales, ya que en 1966 por orden de Carlos Lleras Restrepo (personaje del
billete de $100.000) desapareció la FUN y se prohibieron los consejos estudiantiles.

Para la década de 1980 los movimientos estudiantiles continuaron exigiendo el

incremento de presupuesto universitario y de contar con directivas cualificadas. Sin
embargo, se desarrollan reformas al sistema educativo donde se incluye en el nivel
superior la educación técnica y tecnológica. Además a nivel tributario se asesta uno
de los golpes más fuertes contra los intereses de las clases bajas, por medio de la
creación del IVA (impuesto al valor agregado) que cambiaría la forma de recolección
de impuestos a indirectos, donde sin importar los niveles de ingresos todos los
ciudadanos pagarían el mismo porcentaje.

En años posteriores las transferencias a la educación continuaron con un

decremento constante. El ambiente político de principios de 1990 con la
consolidación del paramilitarismo y narcotráfico, el exterminio de la Unión Patriótica,
la amenaza, exilio, tortura y desaparición de los principales líderes sociales y
estudiantiles, el asesinato de Luis Carlos Galán y la caída del muro de Berlín serían
factores nacionales e internacionales que abrieron la posibilidad para la
implementación de las políticas neoliberales en nuestro país, sin que se presentara
un movimiento estudiantil y social fuerte para hacerle contra.

El mecanismo utilizado para sería por medio de una asamblea nacional

constituyente de la cual nació la constitución política de 1991. Aunque el acuerdo
de la asamblea nacional sería el de aumentar anualmente 0.5% en la inversión de
salud, educación y saneamiento básico hasta llegar al 46.5%. La aprobación de la
ley 30 del 28 de diciembre de 1992, congelaría estas posibilidades de aumento
presupuestal.

III. Ley 30: la crisis como política educativa

En nuestro país a pesar de que la autonomía universitaria se encuentra reconocida

como un derecho constitucional y de estar reglamentada por la ley 30, el desarrollo
de estas legislaciones son contrarias a sus intenciones. Es así como en los artículos
28 y 29 de la ley 30 se reconoce los elementos de la autonomía universitaria,
mientras en los subsiguientes se crean cuerpos colegiados como el CESU y el CSU
que vulneran la autonomía y permiten el control del gobierno sobre las decisiones
universitarias, abre la puerta a una serie de intereses ajenos a la academia y reduce
a su mínima expresión la participación de la comunidad.

La autonomía universitaria contempla cuatro dimensiones: la presupuestal,

académica, administrativa y de campus. Cada una de ellas se encuentra en crisis y
significan un retroceso para las construcciones históricas que han dado paso a la
autonomía. La vulneración a la autonomía ha iniciado por la vía presupuestal, en los
apartados siguientes de este documento, se demuestra como a partir del
congelamiento de los recursos girados a las bases presupuestales universitarias se
ha generado un gran déficit que el gobierno nacional ha aprovechado estableciendo
bolsas concursables en las se tiene mayor participación si se cumplen al pie de la
letra los lineamientos académicos, curriculares e investigativos emanados por el
ministerio de educación y el gobierno nacional.

A esto se suma factores como la persecución política y académica hacia docentes

críticos de la realidad colombiana, junto con otra constante sobre la precariedad y
la tercerización laboral que tienen nuestros docentes. El número de docentes de
ocasionales duplica al de docentes de planta, mientras que el número de
catedráticos lo cuadriplica y sobre esa realidad la investigación y la extensión
quedan en el limbo, ya que no existen condiciones para que dichos docentes
puedan desarrollar estos fines misionales.
 Fuente: Acuerdo por lo Superior 2034

En cuanto a la parte administrativa la ley 30 por medio de los artículos 89, 111, 112,
113, 114, 115,116 y 130 crea instituciones como el ICETEX, FINDETER,
FODESEP, CESU, e ICFES que tienen diferentes grados de vulneración de la
autonomía generando políticas educativas sin la participación de los actores
educativos universitarios.

Tenemos entonces que la universidad no solo está al servicio de las empresas

privadas, sino que también ha asumido internamente el funcionamiento de una
empresa, en la cual si hay déficit presupuestal se deben reducir los gastos (y con
ello la calidad) y aumentar ingresos (en matriculas e investigaciones con el sector
privado), a su vez asume otra premisa empresarial y es el de la reducción de la
participación de la comunidad universitaria en la toma de decisiones.

“La capacidad de darse y modificar sus estatutos” ha establecido un doble sentido

letal para la universidad. En primera medida porque la injerencia de los gobiernos
de turno en los máximos cuerpos colegiados de la universidad, permite al estado
intervenir en la toma de decisiones internas, especialmente con la elección casi a
dedo que se hace por parte del MEN de los rectores de cada institución. En segunda
medida porque esas normas internas han limitado todo espacio de participación
para la comunidad. Parece que la autonomía que hoy tenemos en las
universidades se realiza contra sus propios estamentos estudiantiles, de
docentes y de trabajadores.

El CESU, el CSU, los consejos académicos, el rector, las facultades y programas,

hacen parte de un organigrama en el que se permite mayor participación de
intereses ajenos a los de la realidad interna del alma mater. Son tantos los intereses
que allí se encuentran que estos nunca confluyen hacia las necesidades
académicas y la relación de la universidad con la sociedad. Hoy nuestras
universidades son disputadas por intereses de la banca financiera, como el caso de
la Universidad Nacional, y disputadas por intereses politiqueros y clientelistas en
nuestras universidades regionales. En el caso de la Unillanos para la elección del
próximo rector, ya hay candidatos del presidente del consejo municipal, de la
asamblea departamental, del alcalde, del gobernador y el de la senadora Maritza
Martínez y por supuesto no hay candidatos con intereses realmente académicos.
El régimen financiero para la educación superior es establecido por el capítulo 6 del
título 3 que comprende los artículos del 84 al 92. En los dos primeros se establece
que la educación es un gasto público social del estado, que sus ingresos y
patrimonio están constituidos por las partidas asignadas por el presupuesto
nacional, departamental, distrital o municipal, incluyendo los bienes muebles e
inmuebles y los recursos propios por matriculas, inscripciones y demás derechos
pecuniarios.

Sin embargo, es con el artículo 86 donde se condenaría a las universidades a la

crisis presupuestal progresiva.

“Artículo 86: Los presupuestos de las universidades estarán constituidos

por aportes del presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, por
los aportes de los entes territoriales, por los recursos y rentas propias.
Las universidades recibirán anualmente aportes, que signifiquen siempre
un incremento en pesos constantes, tomando como base los
presupuestos de rentas y gastos, vigentes a partir de 1993”

Las negrillas demuestran que la base presupuestal para definir el incremento de la

financiación de la educación superior se tomaría a partir de 1993, año en el que
como se demostró en el apartado anterior el porcentaje de transferencia se había
reducido progresivamente. El incremento que se daría anualmente y que signifique
un incremento en pesos constantes, se determinaría a partir de la inflación, es decir
el ajuste de precios de un año con respecto al anterior, lo cual no implica un
aumento en pesos reales del presupuesto educativo para los años siguientes.

“Artículo 87: A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el

Gobierno Nacional incrementará sus aportes para las universidades
estatales u oficiales, en un porcentaje no inferior al 30% del incremento
real del producto interno bruto.
Este incremento se efectuará en conformidad con los objetivos previstos para
el sistema de universidades estatales u oficiales y en razón al mejoramiento
de la calidad de las instituciones que lo integran.

Parágrafo: El incremento al que se refiere el presente artículo se hará para

los sistemas que se creen en desarrollo de los artículos 81 y 82 y los dineros
serán distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU,
previa reglamentación del Gobierno Nacional.”

El artículo 87 consideró a partir de 1999 el incremento de las transferencias las

universidades públicas, en un porcentaje no inferior al 30% del PIB. Sin embargo
estableció que la reglamentación se daría a partir del SUE (Sistema Universitario
Estatal – art. 81) y el CESU (Consejo Nacional de Educación Superior – art.82), de
esta manera dicho aumento no fue directamente a la base presupuestal de las
universidades y sería utilizado para cubrir los pasivos pensionales de las
universidades que dejaron de asumirse por el estado, de acuerdo a lo establecido
Ven el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 del presidente Pastrana, a pesar de
que el artículo 88 de la ley 30 establece lo contrario.

En los artículos 89, 90 y 91 se crea el FODESEP (Fondo de Desarrollo de la

Educación Superior) como una entidad de economía mixta y solidaria que
financiaría proyectos económicos para el fortalecimiento académico. Por último el
artículo 92 exime a las instituciones de educación públicas del pago del IVA y
establece el derecho a la devolución del mismo.

Otros artículos importantes a tener en cuenta son el 98 donde establece que las
instituciones privadas de educación superior son sin ánimo de lucro y el artículo
130 donde establece que la FINDETER (Financiera de Desarrollo Territorial) a
través de la banca comercial establecerá líneas de crédito especiales a las
instituciones de educación superior para programas de construcción de planta
física, instalaciones deportivas y dotación de las mismas.

El artículo 111 establece al ICETEX (Instituto Colombiano de Crédito Educativo y

Estudios Técnicos en el Exterior) como la encargada de “facilitar el ingreso y
permanencia en las instituciones de educación superior a las personas de escasos
ingresos económicos”. El capítulo 2 del título 5 se concentra en definir el
funcionamiento del ICETEX, desde el artículo 112 al 116 se establecen el
financiamiento de la institución, la modalidad de préstamos como mecanismo de
apoyo al estudiantado, criterios para la asignación de los mismos y la función de
asignación de beneficiarios para las becas internacionales.

IV. Consecuencias del congelamiento presupuestal

Como se demuestra en los anteriores artículos el estado asumió la financiación de

la demanda educativa por medio de créditos y no la oferta de las universidades
congelando su presupuesto, amarrándolo a los ingresos de 1993 estableciendo un
aumento ajustado por la inflación, que no corresponde a un aumento real.
Tras 22 años de funcionar con los mismos recursos de 1993 se han aumentado de
manera considerable sus gastos y responsabilidades lo cual ha acumulado un déficit
bastante elevado.

 El aumento de la cobertura, la creación de nuevas carreras y programas de

regionalización.

INDICADOR 1993 2003 2011 INCREMENTO

Estudiantes de Pregrado 159.218 346.218 529.487 232,55%
Estudiantes Posgrado --- 19.652 34.664 76,39%
Programas de Pregrado --- 1.233 1.443 17,03%
Programas de Posgrado --- 777 1.105 42,21%
Fuente: Desfinanciación en la educación superior en Colombia, SUE.
  Los costos de contratación y formación de nueva planta docente, el aumento
de los recursos de investigación y extensión.

INDICADOR 2003 2011 INCREMENTO

Docentes con doctorado 835 2.544 204,67%
Grupos de investigación Colciencias 1.505 1.969 30,83%
Revistas indexadas por Colciencias 45 148 228,89%
Artículos publicados revistas 339 4.888 1341,89%
indexadas
Crecimiento de infraestructura física 2.178.000 2.801.911 28,65%
(m²)
Movilidad de estudiantes colombianos 131 1.354 933,59%
Movilidad de estudiantes extranjeros 43 509 1083,72%
Movilidad de docentes 1.152 2.424 110,42%
Fuente: Desfinanciación en la educación superior en Colombia, SUE.

 Mantenimiento y ampliación de la infraestructura física.

 Implementación de la política de CRES (Centros Regionales de Educación
Superior, creado por el artículo 133 de la ley 30 de 19920).
 Actualización de tecnología y redes en aplicación de las TIC’s.
 Implementación de Sistemas de Información para manejo administrativo,
académico, financiero, bibliotecas, bienestar, investigaciones, etc.
 La acreditación (de alta calidad y registro calificado) de sus programas y los
gastos que ello conlleva.
 El mejoramiento en calidad y cobertura de los programas de bienestar
universitario.
 Por ley, las universidades asumen el costo del 10% de los descuentos en
matriculas por participar en elecciones.
 Desde el plan nacional de desarrollo de Pastrana y Uribe-I, las universidades
están obligadas a pagar el pasivo pensional de su planta docente y de
trabajadores.

a. Déficit presupuestal de 1993 a 2013 (histórico)

RECURSOS
RECURSOS RECURSOS
ITEMS REQUERIDO
UNIVERSITARIOS EN DÉFICIT
S (Millones de pesos) (Millones de pesos)
(Millones de pesos)
Contratación personal 2.030.060 1.364.335 665.724
Docentes 1.058.894 629.592 429.302
Administrativos 971.166 734.743 236.423
Formación 3.302.113 1.206.003 2.096.109
Infraestructura 11.424.378 4.193.332 7.231.045
Inf. Académica-administrativa 9.485.726 3.882.792 5.602.934
 Inf. Área no curricular 752.840 NA 752.840
Adecuación discapacidad 490.204 127.174 363.030
Adecuación sismo resistente 695.608 183.366 512.242
Apoyo académico 391.303 238.251 153.052
TIC 446.523 111.853 334.969
Bienestar universitario 363.815 145.575 218.240
Apoyo socioeconómico 2965.383 89.101 206.282
Programas de salud 68.432 56.475 11.958
Gastos administrativos 761.138 311.992 449.146
Acreditación y SIG 50.690 14.650 36.040
Seguridad física 294.894 66.646 228.348
Mantenimiento tecnología 245.790 103.879 141.911
Servicios e impuestos 169.764 126.818 42.946
TOTAL (billones de pesos) 18,72 7,57 11,15
Fuente: Desfinanciación en la educación superior en Colombia, SUE.

Podríamos relacionar el déficit presupuestal con la crisis general de la educación

superior, pasando por el malestar universitario que se vive en nuestras
universidades por los pocos recursos de inversión para este fin misional, por la
infraestructura obsoleta de nuestros laboratorios, salones y edificios que se caen
encima de los estudiantes e incluso con la falta de participación democrática y la
vulneración a la autonomía universitaria por medio de la asignación de los recursos
del CREE (como veremos más adelante).

a) Déficit anual creciente

OCURRENCIA DE GASTOS
GASTO
SE MANTIENE
ITEMS ADICIONAL SE REPITE
HASTA ALCANZAR
REQUERIDO ANUALMENTE
EL NIVEL
(RECURRENTE)
REQUERIDO
Personal 665.724’250.879 665.724’250.879 ---
Formación 2”096.109’172.853 --- 2”096.109’172.853
Infraestructura 7”280.834’283.062 --- 7”231.045’320.062
TIC’s 334.968’714.351 12.410’634.389 322.558’079.962
Bienestar
218.239’807.664 218.239’807.664 ---
universitario
Recursos de
apoyo 153.051’701.064 195.546’749.952 133.504’951.111
académico
Gastos
administrativo 406.259’577.218 362.145’595.984 44.113’981.235
s
TOTAL 11”155.187’507.09 1”327.856”001.86 9”827.331’505.22
1 8 3
Fuente: Desfinanciación en la educación superior en Colombia, SUE.

La anterior tabla nos permite identificar que la crisis presupuestal crece de forma
anual, ya que los gastos son recurrentes mientras que la base presupuestal continúa
congelada. De esta manera el déficit presupuestal del año 2013 era de 11.15
billones de pesos, para el 2014 fue de 12.5 billones de pesos, para el 2015 de 13.81
billones de pesos y de no ser resuelta o establecer algún plan de pago en el
Presupuesto General de la Nación para este año la crisis presupuestal podría
ascender a 15.13 billones de pesos.

V. Lo que impulsa las reformas educativas

Partiendo desde el retiro del proyecto de ley 112 de 2011 ordenado por el presidente
Santos el 11 de noviembre del mismo año a partir del paro nacional universitario
organizado por el estudiantado colombiano a través de la MANE (Mesa Amplia
Nacional Estudiantil), el gobierno nacional proyectaría nuevas formas para poder
adelantar las reformas que le permitiera privatizar la educación, admitiendo el ánimo
de lucro y estableciendo una relación en la que por medio de recursos públicos
financiara instituciones privadas y donde por medio de recursos de fuentes privadas
se financiara la educación superior pública.

Los motivantes para adelantar dicha reforma educativa surgen de la proyección del
gobierno Santos de ingresar a la OCDE (Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico) en la que la educación colombiana juegue un papel para
resolver las siguientes problemáticas socio económicas:

1) Solución de la crisis de cuenta corriente, lo que significa que en nuestro

país se importan más productos de los que se exportan, agravada por la crisis
que hoy atraviesan los precios del petróleo (principal exportación). Por lo
tanto el PND 2014-2018 ha establecido las licencias ambientales exprés y la
reducción tributaria, como mecanismos para que supuestamente empresas
multinacionales aumenten su inversión en el país y por ende las
exportaciones fruto de la explotación de nuestros recursos naturales.

2) Este aumento de inversión extranjera requiere que haya un aumento en la

capacitación de la mano de obra, más no en su cantidad. Por lo tanto las
reformas educativas van enfocadas a que hayan aumentos considerables en
dicha mano de obra tecnificada, pero con una condición esencial para dichas
empresas, y es la de tener obreros totalmente acríticos de su contexto social,
lo cual explica el desestimulo en las ciencias sociales, humanidades y de la
educación en el sistema educativo.

3) Según el DANE para el 2014 los niveles educativos de la Población

Económicamente Activa -PEA- (la fuerza laboral colombiana) eran del:

 48% no cuenta con título de bachillerato.

 30.2% cuenta con título de bachillerato.
  11.1% cuenta con título técnico o tecnológico.
 7.5% cuenta con título universitario.
 3.2% cuenta con título de postgrado.
Los anteriores puntos demuestran que nos encontramos en una fuerte crisis
económica y que las políticas que aplicará el gobierno para los derechos sociales,
como la educación superior, no se enfocará en fortalecer su financiación sino por el
contrario se aplicarán una serie de recortes presupuestales, los cuales en el nuevo
momento político del país debemos exigir con mayor fuerza en los escenarios de
movilización.

VI. Nuevas reformas y políticas de financiación

a. Sugerencias privatizadoras de la OCDE

El 21 de abril de 2012 la OCDE y el Banco Mundial presentaron al MEN el

documento LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA, donde consigna un
balance de la educación superior y “recomendaciones” de las reformas educativas
que se deben implementar para poder hacer parte de dicha organización. En
materia de financiación ubica las siguientes 5 posibilidades:
 Aumentar las transferencias públicas: establece el poco margen que tiene
el gobierno para aumentar significativamente el presupuesto, además de que la
exigencia del movimiento estudiantil del 2011 de reducir la financiación para la
defensa y aumentarla en educación es “muy limitada en un país que aún se
enfrenta a la insurrección armada”.
 Mejorar la eficiencia en el funcionamiento interno: plantea reducir las
tasas de deserción y acortar el tiempo necesario para la obtención del título. En
ninguna parte reconocen la existencia de “nóminas paralelas” debido a las altas
tasas de clientelismo y corrupción en las universidades.
 Tener mayor participación de actores en los gastos de las instituciones
públicas: se afirma que las universidades públicas que ofrecen educación
gratuita son más regresivas que las que cobran, debido a la alta proporción de
estudiantes de familias ricas que acceden a dichas universidades y por tanto no
contribuyen al costo de la educación superior. “Lo que hace la educación
universitaria es perpetuar las desigualdades sociales en el país, preparando a los
ricos para los cargos directivos y a los pobres para ser trabajadores”. Sin
embargo aunque esto es cierto, “Si se introdujese la subida de los valores de
matrícula, Colombia puede usar su bien establecido sistema de préstamos
estudiantiles, por el que los estudiantes tienen el derecho a una ayuda que
garantiza que no se niegue el acceso a la educación superior a ningún estudiante
cualificado académicamente de una familia pobre por motivos financieros”.
 Permitir inversiones por parte del sector privado: “Colombia es uno de
los pocos países del mundo donde la proporción de matrícula privada ha bajado
en los últimos años. Además, la vehemente oposición a la propuesta del gobierno
de permitir la entrada a entidades con ánimo de lucro es un signo de que esta vía
no tiene futuro a corto o medio plazo”.
  Invertir en programas de corta duración o a distancia: “El gobierno ya ha
promovido con éxito el desarrollo de las instituciones técnicas y tecnológicas y
quiere seguir en esa dirección”. Esta es la opción de más apoyo por parte de la
OCDE, se concluye que el aumento presupuestal de estas instituciones no son
una opción de segunda categoría, sino una forma eficaz de conseguir una alta
formación profesional (recordemos los porcentajes de niveles educativos de la
fuerza laboral colombiana y la necesidad de tecnificar la mano de obra). “Una vía
complementaria sería desarrollar las universidades abiertas y los programas de
educación a distancia”.

La OCDE y el BM concluyen entonces en sus “recomendaciones” que se debe

reducir la disparidad en la asignación presupuestal entre universidades e
instituciones técnicas y tecnológicas públicas, estableciendo mecanismos de
financiación basados en los resultados de acreditación, incentivando a las
instituciones a “ser más eficientes y sensibles” con las necesidades del mercado
laboral. Además, que el MEN “debe motivar a las universidades públicas, a través
de incentivos adecuados, para pasar gradualmente a titulaciones más cortas,
siguiendo las tendencias mundiales”. Por último advierte que se deben buscar
mecanismos de reforma para evitar cualquier tipo de oposición por parte de los
actores educativos.

b. Impuesto sobre la Renta para la Equidad – CREE y la violación a la

autonomía presupuestal de las universidades

Fue creado con la Reforma Tributaria del 2012 (ley 1607 del 26 de dic. de 2012)
sustituyendo las contribuciones parafiscales que realizan todas las empresas
cuando contratan trabajadores. Fue establecida para los años 2013, 2014 y 2015
con un tarifa del 9%, distribuido de la siguiente manera 2.2 puntos al ICBF, 1.4 al
SENA y 4.4 puntos para seguridad social en salud. El punto restante se destinó en
40% para las IES públicas, 30% para la nivelación de la UPC del régimen subsidiado
de salud y 30% para la inversión social en el sector agropecuario. Con la Reforma
Tributaria de 2014 (ley 1739 del 23 de dic. de 2014) se ampliaría el CREE 20 años
más.

La distribución anual de dichos recursos se realizó en 62 IES públicas, en el 2013

se distribuyeron 198.662 millones, para 2014 375.068 millones y para el 2015 el
monto se redujo a 290.248 millones de pesos. Para el primer año las
administraciones universitarias tuvieron cierta autonomía a la hora de definir el uso
de los recursos condicionados para que fueran destinados hacia la inversión, para
el 2014 el gobierno estableció en la resolución 3690 del 17 de octubre una serie de
indicadores, que de acuerdo al nivel de cumplimiento representaría mayor
participación de recursos para el año siguiente, lo cual fue profundizando la
vulneración a la autonomía presupuestal de las universidades, ya que con el déficit
financiero, no hubo oposición para el cumplimiento de los directrices del MEN.

Sin embargo para el 2015 (con nuevo decreto) la distribución se hizo de la siguiente
manera “un primer monto que corresponde al 50% de los recursos transferidos en
el 2014, mientras que el 50% restante se distribuyó únicamente entre las
instituciones que a 30 de julio de 2015 presentaron sus respectivos planes de
fomento de calidad”, el cual estipula 7 categorías de gasto: cualificación docente,
fortalecimiento de infraestructura física, fortalecimiento de infraestructura
tecnológica y bibliográfica, acciones de permanencia estudiantil, proyectos de
investigación, nueva oferta académica a través de la regionalización.

Esto se constituye como una violación a la autonomía presupuestal de las

universidades, ya que establece categorías para el gasto proyectadas a 4 años, lo
cual desecha de tajo que las universidades puedan utilizar el recurso para solventar
sus necesidades urgentes. Además la inversión de recursos en las categorías
anteriores genera en el largo plazo gastos que las universidades no se encuentran
en condiciones de asumir. Por si fuera poco los giros solo se realizan el último
trimestre de cada año, lo que impide su ejecución para la vigencia correspondiente
teniendo que acumularse su ejecución hasta el siguiente año.

c. Acuerdo por lo Superior 2034: de reforma de ley a política pública

El 4 de agosto de 2014 la saliente ministra María Fernanda Campo presentaría de

la mano del CESU (Consejo Nacional de Educación Superior) y la fundación CEIBA
(Centro de Estudios Interdisciplinarios Básicos y Aplicados, integrado por las
universidades Nacional, Andes, Javeriana y del Rosario), el documento Acuerdo
por lo Superior 2034. Este documento se presentó como la proyección en metas e
indicadores a 20 años de las recomendaciones de la OCDE.

Tres días después, en la posesión del segundo mandato de Santos se ratificó la

intención del gobierno de hacer parte de la OCDE y por tanto cumplir con sus
lineamientos, en los que la reforma a la educación superior y el fortalecimiento de
los demás niveles educativos serían las prioridades tal como se acordó en el pacto
nacional “Todos por la educación”. Sin embargo el 20 de agosto de 2014 con la
posesión de la nueva ministra de educación Gina Parody el gobierno se decantaría
por una metodología de aprobación con el menor debate y participación posible de
los actores educativos más activos en la disputa.

La táctica implementada por la “especialista en resolución de conflictos” Parody,

sería la de evitar cualquier tipo de disputa por el nuevo modelo educativo, de esta
manera el gobierno ya no le apostaría a una reforma directa a la ley 30 de 1992,
sino a una serie de reformas, resoluciones y decretos ministeriales fraccionados que
dificultarían el seguimiento, oposición y posicionamiento de propuestas por parte
del movimiento estudiantil.

Por otro lado el documento APS2034 no presentó propuestas de reforma concretas.

Estableció la redacción de objetivos y metas a cumplir en tres períodos clave: 2018,
2024 y 2034, de acuerdo a los siguientes temas centrales:

1. Educación inclusiva: establecer políticas de acceso especial, permanencia

y graduación. Sobre las dos últimas se establece la reducción del tiempo de
las carreras y potenciar la educación virtual y a distancia.
2. Calidad y pertinencia educativa: establece objetivos para que todas las
carreras homogenicen sus currículos y establecer que profesiones son
pertinentes de acuerdo a las necesidades regionales, que no son otras que
las del mercado y la explotación de recursos naturales.
3. Investigación, ciencia tecnología e innovación: establece estrategias muy
limitadas para el fortalecimiento de COLCIENCIAS y la implementación
completa de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC’s).
4. Regionalización: establece líneas sobre la apertura de nuevas sedes de
universidades que hagan presencia en regiones con deficiencia de cobertura.
Las sedes solo podrían ofertar carreras acreditadas de alta calidad, con la
generación de ciclos propedéuticos y de intercambio entre las sedes
regionales y centrales.
5. Sistema de educación terciaría: aquí radica el corazón de las reformas, se
busca obtener un nuevo sistema de educación superior que permita la
articulación entre la educación media, para el trabajo y desarrollo humano, la
educación técnica y tecnológica y la universitaria.
6. Comunidad universitaria y bienestar: este es otro de los temas centrales
más débiles en cuanto a la propuesta. Se reconoce a los egresados como
parte de la comunidad universitaria y en cuanto al bienestar plantea la
necesidad de modificar la política nacional de bienestar (Acuerdo 03 del 21
de marzo de 1995) establecida por el CESU.
7. Nuevas modalidades educativas: establece la necesidad de conformar un
Marco Nacional de Cualificaciones que por medio del cual se puedan asignar
créditos a los diferentes niveles del conocimiento y que por medio de un
Sistema Nacional de Acumulación y Transferencia de Créditos se pueda
 avanzar y saltar en el sistema educativo por medio de la inscripción y
aprobación de créditos.
8. Internacionalización: plantea ampliar algunos créditos educativos y
convenios entre naciones para el intercambio académico de becas.
9. Estructura y gobernanza del sistema: dentro del marco del sistema
nacional de educación terciario se inscribirían el Sistema Nacional de Calidad
y Acreditación, la ya aprobada ley de inspección y vigilancia y una
Superintendencia Nacional de Educación con el fin de regular el servicio de
la educación superior en Colombia.
10. Sostenibilidad financiera: debido al reconocimiento positivo de la OCDE
con respecto al ICETEX, se plantea el robustecimiento de dicha institución
por medio de las becas crédito para estratos 4, 5, 6 y el programa SER PILO
PAGA para estratos 1, 2 y 3. A su vez, plantea la bolsas concursables por
medio de la estampilla y el impuesto del CREE como la forma de girar
recursos a las instituciones de educación públicas siempre y cuando estas
cumplan los lineamientos emanados por el ministerio de educación.

d. SER PILO PAGA: recursos públicos para educación privada y

recursos privados para la educación pública

El inicio de este programa se dio después del discurso de posesión de Santos el 7

de agosto de 2014, el cual contempló la asignación de créditos beca para 10.000
estudiantes cuyos resultados en las pruebas SABER 11 fueran superior a 310
puntos y que se encontrarán clasificados como estratos 1, 2 y 3 de acuerdo a los
puntajes del SISBEN.

Dicho crédito beca cubre el costo total de la matrícula durante la carrera (por medio
del pago directo del gobierno hacia las instituciones educativas) y un subsidio para
sostenimiento equivalente a 4 smmlv para quienes estudien en ciudades diferentes
a la de origen y de 3 smmlv para quienes estudien en universidades ubicadas en su
ciudad de origen. El ICETEX manejó los 155 mil millones de pesos invertidos para
el primer año del programa.

Dicho programa contiene un doble filo del cual algunos “pilos” ya han sido víctimas,
ya que una de las condiciones centrales para la condonación del crédito y que este
se convierta realmente en una beca, es que logre la graduación en el tiempo
estipulado para la misma, es decir, que consiga la graduación en el número de
semestres correspondientes a su carrera, sin la posibilidad de perder materias,
aplazar un semestre o retirarse del mismo por condiciones de fuerza mayor, ya que
en el algunos de estos casos el estudiante contrae una deuda equivalente al valor
de matrícula y subsidio de sostenimiento prestados más los intereses.

Por otro lado el programa presenta una relación aún más perversa, ya que está
diseñado para que por medio de él se destinen recursos públicos hacia las
universidades privadas, debido a su facilidad de ingreso y a que un gran número
de ellas cuentan con acreditación de alta calidad. Las universidades de Antioquía,
del Valle y Nacional que lideran las listas de calidad de universidades acreditadas,
tienen o tendrán sistemas de admisión que dificultarán cada vez el ingreso de
estudiantes provenientes de colegios públicos, por lo cual la mayoría de
beneficiados del programa optarán por universidades privadas.

Esta tendencia se demuestra en el primer año de SER PILO PAGA en el que de

10.080 pilos, 8.940 ingresaron a universidades privadas (85%) y los restantes 1140
lo hicieron en universidades públicas (15%). Esto demuestra que con la mayoría de
los recursos públicos de dicho programa terminarán en los presupuestos de las
universidades privadas, las cuales además, pueden incrementar los costos de su
matrícula de un año de acuerdo a los porcentajes del IPC (Índice de Precios del
Consumidor), absurdamente, en el caso de que lo hagan por encima de este índice
tienen que enviar una carta al MEN explicando los motivos del incremento, los
cuales en la mayoría de los casos no tienen investigaciones exhaustivas y son
aprobados por parte del ministerio.

De esta manera el gobierno desconoce a ciencia cierta el costo real del programa
durante los 5 años (que como mínimo) duraría el crédito para la mayoría de pilos.
Si en el primer año (2014) el programa costó 155 mil millones, para los restantes 4
años podría alcanzar como mínimo la cifra de 3.3 billones de pesos, cifra con la cual
podría duplicar por 1 año los recursos que hoy reciben las 32 universidades públicas
que cuentan con alrededor de 680.000 estudiantes.

Los 2.2 billones de pesos resultan insuficientes y deficitarios para las necesidades
de las 32 universidades públicas, para ello el gobierno nacional ofrece por medio de
FINDETER y FODESEP recursos por medio de créditos para ser invertidos en
infraestructura y el fortalecimiento de la calidad, la academia y la investigación. Sin
embargo dichas entidades son de carácter mixto, por lo tanto recursos privados
ingresan a la universidad pública y tienen injerencia en su desarrollo por medio
del cumplimiento de indicadores. Aunque dichas líneas crediticias ofrezcan
intereses más bajos que los encontrados en el mercado, el déficit de las
universidades públicas impide ponerse al día con los intereses de dichos créditos
sin tener que afectar los ingresos propios (matriculas principalmente), ya que los
recursos públicos se encuentran congelados y los ofrecidos por medio del CREE y
demás estampillas no pueden ser destinados con este fin.

e. Ley de Inspección y Vigilancia: herramientas para que el MEN viole lo

que queda de autonomía universitaria

Aprobada el 23 de diciembre de 2014, la ley 1753 de Inspección y Vigilancia

aprovechó la atención que despertó la situación de la Fundación Universitaria San
Martín para aprobar (en tan solo 3 semanas de debate) uno de las principales
recomendaciones de la OCDE, con la que el MEN pueda intervenir y sancionar a
las universidades que no sigan sus lineamientos y que se opongan a los cambios
que se efectuaran en el sistema.

El supuesto objetivo de la ley es de dar al ministerio los suficientes mecanismos

para supervisar “minuciosamente” lo que ocurre al interior de las instituciones
públicas o privadas, de esta forma sancionar cuando las mismas incumplan la ley o
pongan en riesgo la prestación del servicio. Sin embargo, para acabar con dichas
manifestaciones de corrupción no se puede hacer con el aumento de burocracia y
funcionarios del ministerio, se debe hacer con la participación de la comunidad
universitaria, estudiantes, profesores y trabajadores, en la toma de decisiones y
correctivos de los acontecimientos que suceden al interior de las IES.

Lo que realmente buscaba el ministerio era aumentar su injerencia sobre la toma de

decisiones al interior de las universidades, para esto la San Martín era el chivo
expiatorio perfecto, ya que establece una ley general a partir de una particularidad
para poder inspeccionar, vigilar y sancionar a las universidades que a su criterio no
estén cumpliendo con el servicio, ya que la ley establece los mecanismos de
sanción, pero no los indicadores para aplicarlos en diferentes casos.

De esta manera el Ministerio de Educación podrá ordenar planes de mejoramiento

que den solución a las situaciones de irregularidad, y vigilar su ejecución; exigir que
las instituciones se abstengan de ofrecer programas sin el registro calificado
(aplicable a las licenciaturas en la actual coyuntura); enviar delegados a los
órganos de dirección; señalar correctivos para las irregularidades administrativas,
financieras o de calidad; disponer la vigilancia especial, y defender los derechos
adquiridos de los estudiantes matriculados en los programas.

De esta manera los dientes con los que el MEN podrá morder la autonomía pasan
por amonestaciones públicas y/o privadas, multas personales a funcionarios y
miembros de los consejos directivos hasta por 500 smmlv, suspensión de cargos
hasta por 2 años y promulgar inhabilidades hasta por 10 años, establecer multas
institucionales de hasta 1000 smmlv, cancelar registros calificados y suspender y/o
cancelar la personería jurídica de la institución.

Por último, hacia finales de 2015 el MEN debía presentar al congreso la

reglamentación de la Superintendencia Nacional de Educación, sin embargo por
inconvenientes de su propia agenda no la radicó, por lo tanto, esta coyuntura se
presentara como una de las próximas reformas del ministerio.

f. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: la creación de la Sistema

Nacional de Educación Terciaria

El APS2034 estableció la primera fecha clave hacia el 2018 en la cual se pudiera

reformar el sistema de educación superior hacia el Sistema Nacional de Educación
Terciaría. De esta manera el gobierno nacional aprobó por medio del PND 2014-
2018 (ley 1753 del 9 de junio de 2015) 5 artículos que reforman la ley 30 de 1992,
sin abrir ningún tipo de debate nacional con los actores educativos, tal cual lo había
recomendado la OCDE.

De esta manera el PND acoge los principales puntos de interés de reforma del
gobierno que parte del incentivo a la demanda por encima de la oferta, donde la
demanda será financiada con el crecimiento de los créditos educativos del ICETEX
y la consolidación del programa “ser pilo paga” de forma permanente. La oferta
seguirá en déficit presupuestal así como el bienestar, la docencia e infraestructura,
etc. La única entrada extra que tendrán las universidades será la que “gane” en
bolsas concursables donde debe cumplir los indicadores establecidos de acuerdo a
los intereses específicos del ministerio y el gobierno.

Para complementar la formula financiera se asignarán recursos privados para la

educación pública y privada, ya que la totalidad de universidades públicas, por
ejemplo, deberán recurrir a fondos crediticios para inversión de infraestructura
FINDETER y para formación docente por medio del ICETEX (que asume las
funciones del FODESEP, el cual se liquidó), ambas figuras público-privadas, que
otorgarán líneas crediticias a instituciones ¡públicas y privadas!, porque se hará
negocio con todas. Revisando los artículos tenemos que:

Artículo 58: crea el Sistema Nacional de Educación Terciaria (SNET) que

articulará toda aquella educación posterior a la media, es decir en un mismo sistema
lo que antes se conocía como educación superior y la formación para el trabajo y el
desarrollo humano. A su vez crea los siguientes subsistemas:

 Sistema Nacional de Calidad de la Educación Terciaria (SISNACET): este

sistema se encargará de promover y asegurar la calidad en el sistema, es
decir que las instituciones cumplan con los lineamientos del MEN.
 Marco Nacional de Cualificaciones (MNC): como instrumento para clasificar
y estructurar los conocimientos, destrezas y aptitudes de acuerdo al
aprendizaje de los estudiantes por medio de créditos.
 Sistema Nacional de Acumulación y Transferencia de Créditos (SNATC):
este subsistema se encargará de implementar lo establecido en el MNC,
flexibilizando la oferta educativa e integrando la educación para el trabajo y
el desarrollo humano. De esta manera el estudiante podrá saltar y homologar
los diferentes niveles educativos con la aprobación de créditos.

Los objetivos de dicho artículo, es el de mejorar los resultados en las pruebas

internacionales (principal dificultad para que Colombia ingrese a la OCDE) y afianzar
las relaciones entre el sistema educativo y productivo. Por último por medio de
parágrafos establece la creación de las MALLAS DE EQUIVALENCIA como
instrumento del SNATC que facilite el tránsito entre instituciones y niveles
educativos (de acuerdo a créditos). Establece que todos los subsistemas deben ser
implementados de forma paralela y que deberán presentar informes cada 2 años a
las comisiones sextas del congreso de la república.

Artículo 61: Focalización de subsidios a los créditos del ICETEX. Por medio de
este artículo se le da permanencia al programa SER PILO PAGA, estipulando los
criterios de funcionamiento que tratamos en el apartado D de este documento.

Artículo 95: Financiación de proyectos de las IES. Con este artículo se líquida a
la FODESEP transfiriendo sus funciones al ICETEX, el cual se robustecerá
ofreciendo créditos institucionales para infraestructura física, la renovación y
adquisición de equipos y las dotaciones.

Artículo 222: Acreditación de alta calidad a licenciaturas. En este artículo se

establece que las carreras de licenciaturas que no cuenten con la acreditación de
alta calidad perderán su registro calificado, lo que impedirá su funcionamiento y por
tanto significaría su cierre. Establece dos plazos:
 Programa que cuenten con 4 cohortes de egresados: deberán obtener la
acreditación en un plazo de dos años, es decir, hasta junio de 2017.
 Programa que no cuenten con 4 cohortes de egresados: deberán adelantar
el trámite de acreditación de calidad con el mismo plazo de dos años, una
vez logren obtener las 4 cohortes de egresados.

Artículo 223: Recursos para la infraestructura en educación superior. Modifica

el artículo 86 de la ley 30 de 1992, agregando el siguiente parágrafo:

Parágrafo. En todo caso la Nación y las entidades territoriales podrán realizar de

manera excepcional frente a situaciones específicas que lo requieran, aportes
adicionales que se destinen para el financiamiento de infraestructura de
universidades públicas, los cuales no harán parte de la base presupuestal para el
cálculo de los aportes señalados en el presente artículo.

Lo anterior quiere decir que los aportes de estampillas, créditos educativos y del
CREE no se contabilizarán en las bases presupuestales de las universidades
públicas, por lo cual no se harán incrementos teniendo estos recursos.

g. Conclusión

Los anteriores puntos fueron estudiados de forma cronológica de acuerdo a su

aparición, en primera instancia debemos reconocer la necesidad y urgencia de
reformar la ley 30 de 1992, ya que el contexto en el que fue creada dista mucho de
la realidad que tenemos hoy en día, más aún con el profundo déficit presupuestal
que acarrean hoy todas nuestras universidades.

La coyuntura presentada en el 2011 con el proyecto de ley 112, demuestra la

prioridad que se le debe dar a la participación de los actores educativos en la
construcción de la política para su propio gremio. Al desconocer dicha participación
el proyecto de reforma del gobierno fue tumbado y con el momentáneamente la idea
del ánimo de lucro y la articulación con la formación para el capital y desarrollo
humano. Sin embargo con la intervención de la OCDE y el BM la táctica del gobierno
cambiaría de reformar la ley 30 hacia la constitución de una política pública que le
permitiera al mismo gobierno implementar las reformas desde su poder ejecutivo,
sin transitar por el poder legislativo y con esto reduciendo las posibilidades de
participación.

Las diferentes reformas implementadas del 2014 en adelante, demuestran nuestra

imposibilidad para hacer frente a cada resolución, decreto o mecanismo emanado
directamente desde el MEN, por lo cual dos elementos son claves para entrar
nuevamente como actor protagónico al debate educativo:

1. Retomar y reoxigenar los elementos centrales de la propuesta de ley

alternativa construida por la MANE. Es indispensable que pasemos
acompañemos la protesta con la propuesta.
2. Constituir organizaciones de orden gremial en nuestras universidades y
que estas a su vez puedan confluir en una organización gremial de
carácter nacional que dedique sus esfuerzos al seguimiento, propuesta y
lucha por la política educativa, adelantando una agenda común a los
interés del estudiantado y sin depender de otras agendas o intereses
emanados por X o Y organización.