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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA

METROPOLITANA AZCAPOTZALCO
Casa abierta al tiempo

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA

GOBERNABILIDAD, ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN EN


LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO:
EVALUACIÓN INSTITUCIONAL EN LOS CIEES Y EL PIFI

IDÓNEA COMUNICACIÓN DE RESULTADOS

Que para obtener el Título de:

Especialista en Sociología de la Educación Superior

P R E S E N T A

Christian Jonathan Poblete Trujillo

Director
Dr. Eduardo Luis de la Garza Vizcaya

Lector
Dra. Mery Hamui Sutton

México D.F.
Septiembre 2012
ÍNDICE

Introducción 1

1. MARCO CONCEPTUAL: GOBERNABILIDAD, GESTIÓN Y ORGANIZACIÓN 3

1.1 A manera de contexto 9

1.2 Institucionalización de la evaluación en la educación


superior en México 11

2. COMITÉ DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN INSTITUCIONAL 14

2.1 Análisis del Marco de referencia de 1997 14

2.2 Análisis de la Guía de evaluación de 2012 20

3. PROGRAMA INTEGRAL DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL 23

3.1 Antecedentes 23

3.2 Justificación y creación del PIFI 26

3.3 Análisis del PIFI 2002 28

3.4 Análisis del PIFI 2012-2013 33

4. Conclusiones 46

BIBLIOGRAFÍA 48

ANEXOS 54
GOBERNABILIDAD, ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN EN LA EDUCACIÓN
SUPERIOR EN MÉXICO: EVALUACIÓN INSTITUCIONAL EN LOS CIEES Y EL
PIFI
Christian J. Poblete Trujillo*

Introducción
En las últimas décadas la complejidad de los sistemas de educación superior en el
mundo se ha incrementado extraordinariamente. La región latinoamericana y
específicamente el caso mexicano no son la excepción. Las transformaciones en
las universidades mexicanas han sido producto principalmente de las políticas
públicas, pero también de los cambios internos y externos en el contexto político,
económico y social. Esto ha conducido, por un lado, a la diversidad de las
instituciones de educación superior (IES): además de las universidades
autónomas y de los tecnológicos federales, han surgido los tecnológicos estatales
(Vargas, 2003), las universidades politécnicas (De la Garza, 2003), universidades
interculturales (González, 2004) e incluso modalidades de educación superior a
distancia. La educación superior privada, por su parte, ha crecido de manera
importante, sobre todo aquellas instituciones consideradas como de absorción de
la demanda residual (Gil, 2008; Silas, 2005). Otro rasgo a destacar es el rol
intervencionista1 que ha asumido el Estado con el Sistema de Educación Superior
(SES) en general y con las IES en particular. Todo esto, en consecuencia, ha
repercutido en una restructuración de los procesos organizacionales, de gestión y
gobernabilidad al interior de las IES, aspectos que muy posiblemente sean los que
mayores cambios han sufrido en los últimos años. Por tal motivo, resulta
pertinente elaborar estudios dedicado en estos temas, siendo, precisamente, uno
de ellos el presente trabajo final.

*
Agradezco a los académicos de la especialización en Sociología de la Educación Superior, pues
sin sus comentarios, sugerencias y seminarios no pudo haber sido posible la elaboración de este
trabajo final.
1
Véase Acosta Silva, A. (2002). El neointervencionismo estatal en la educación superior en
América Latina. Sociológica, 17, (49), pp. 43-72.

1
Específicamente, este trabajo tiene por objetivo identificar y analizar los elementos
de gobernabilidad, organización y gestión en el diseño de evaluación institucional
de, por un lado, un organismo evaluador y, por otro, un programa federal de
financiamiento extraordinario. El primero, se trata del Comité de Administración y
Gestión Institucional (CAGI) perteneciente a los Comités Interinstitucionales para
la Evaluación de la Educación Superior (CIEES). El segundo, consiste en el
Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI). La elección del CAGI y
del PIFI se debe a que, como se verá más adelante, aunque con motivos,
objetivos y procedimientos distintos estos dos son los únicos instrumentos de
política que el Estado ha aplicado para realizar evaluación a los aspectos
institucionales de, valga la redundancia, las Instituciones Públicas de Educación
Superior (IEPS) en México. Además de lo anterior, la evaluación institucional del
CAGI y el PIFI tiene dos rasgos más en común. Por un lado, el procedimiento
inicia con una autoevaluación; por otro, posteriormente, la evaluación externa que
se realiza es por medio del mecanismo de pares, es decir, académicos
pertenecientes a otras IEPS son los que llevan a cabo las visitas de evaluación.

Ahora bien, el abordaje metodológico se llevará a cabo mediante un análisis


comparativo al nivel del diseño e instrumentación de sus respectivos esquemas de
evaluación tanto del Comité señalado de los CIEES como en el PIFI. Cabe aclarar
que la comparación no es entre el CAGI y el PIFI, sino entre ellos mismos, con
base en dos diferentes momentos. Es decir, en el caso del CAGI el análisis
comparará el Marco de Referencia de 1997 con la Guía de evaluación vigente
(2012). Por su parte, en lo que refiere al PIFI, lo que se analizará
comparativamente es la Guía para su formulación del 2002 con las Reglas de
Operación y la Guía de la versión del PIFI 2012-2013.

De esa manera, las preguntas que metodológicamente guiarán los objetivos del
estudio son las siguientes:
¿Qué elementos de gobernabilidad, organización y gestión institucional han ido
considerando en sus esquemas de evaluación el CAGI y el PIFI?

2
¿Cuál ha sido la evolución, en términos de las modificaciones, la continuidad y el
fortalecimiento, de los elementos de gobernabilidad, gestión y organización
institucional que evalúa el Comité de los CIEES y el PIFI a partir del primer y
último diseño de instrumentación de evaluación?

1. MARCO CONCEPTUAL: GOBERNABILIDAD, GESTIÓN Y


ORGANIZACIÓN
En un inicio, lo que se requiere es desarrollar el marco conceptual, esto es,
explicitar cada uno de los conceptos que se utilizarán. Por gobernabilidad
JRYHUQDELOLW\  VH HQWLHQGH ³OD FDSDFLGDG GH ODV LQVWLWXFLRQHV \ GHO VLVWHPD GH
HGXFDFLyQ VXSHULRU SDUD DWHQGHU GHPDQGDV LQWHUQDV \ H[WHUQDV´ $FRVWD 
Millán, 2002, en Acosta, 2005: 19). Pero, ¿en quiénes recae esa capacidad de
VDWLVIDFHURQRODVGHPDQGDV"/RVHQFDUJDGRVGHHOORVRQ³ORVVXMHWRVXyUJDQRV
que ostentan una autoridad legítima delegada [por] los miembros de la comunidad
XQLYHUVLWDULD´ /ySH] pVWRVVRQORVyUJDnos del gobierno universitario,
pudiendo ser colegiados o personales. La gobernabilidad, por tanto, se conduce
SRU PHGLR GHO JRELHUQR HV GHFLU D WUDYpV GHO ³FRQMXQWR GH UHJODV DFWRUHV
estructuras e instrumentos que intervienen en el campo de la educación superior,
así como del tipo de relaciones que se establecen para promover cambios o
FRQVROLGDUSURFHVRVGHGHVDUUROORGHHVHQLYHOHGXFDWLYR´ $FRVWD 

La gobernabilidad implica que las instituciones de educación superior atiendan las


demandas de los miembros de la comunidad universitaria (estudiantes,
académicos y trabajadores administrativos) y de la sociedad en general. Sin
embargo, no todas las demandas son ni pueden ser atendidas; en términos de
gobernabilidad sólo se atenderán aquellas que a las autoridades del gobierno les
otorgan legitimidad, ya sea que, por un lado, el propio gobierno reconozca la
prioridad de ese asunto (eficacia gubernamental); y/o, por otro, que las relaciones
de fuerza de los distintos actores así se los exija. De ahí que, para Acosta (2005:
20), la gobernabilidad es una dimensión política en donde se configuran la
agenda, los consensos y los intercambios políticos entre los actores.

3
Si las decisiones y los resultados del gobierno institucional son los aspectos que
conceden legitimidad, es decir, mayor gobernabilidad, por el contrario, cuando las
autoridades no muestran eficacia en la toma de decisiones, en sus resultados y
tampoco adquieren legitimidad en el ejercicio del poder, lo que se tiene es menor
gobernabilidad e incluso ingobernabilidad (López, 2002). Al respecto el propio
López (2002) propone tres elementos que permiten medir la gobernabilidad:
estabilidad, eficacia y buen gobierno.

La estabilidad comprende, propiamente, la capacidad institucional para mantener y


dar continuidad a las distintas actividades, de forma que estas últimas no sean
suspendidas ni alteradas por algún conflicto interno o externo. Esto nos lleva a
entender que la estabilidad se consigue en mayor medida cuando se tiene el
respaldo legítimo en: a) los mecanismos para la toma de decisiones y para llevar a
cabo los distintos proyectos y programas de la institución; b) la regulación de las
acciones y comportamientos de los actores institucionales por medio de los
reglamentos y normatividades no afectan los valores y costumbres de la
comunidad; c) la relación del gobierno institucional con los agentes
gubernamentales externos (poderes federales y estatales).

La eficacia resulta importante en términos de gobernabilidad porque se convierte


en el elemento que permite medir los resultados producto de la toma de
decisiones de las autoridades. De manera que un gobierno que obtiene mejores
resultados y beneficia a los actores institucionales adquirirá mayor legitimidad, y
ésta se traducirá en mayor gobernabilidad. No obstante, a pesar de que la eficacia
debido a las condiciones, valores y expectativas de cada institución variará en
cada una de ellas, existen dos ejes a considerar: uno que concierne al aspecto
temporal, esto es, la proyección, planeación y el trabajo en el tiempo que se
requiere para recibir los resultados esperados: la consecución de fines y objetivos
en un tiempo dado. El otro, corresponde a la gestión interna que comprende la
manera en que se estructura el gobierno, su forma y las modalidades en quien

4
recae el poder y la distribución del mismo. Con todo ello, no obstante, no hay que
GHMDU GH FRQVLGHUDU TXH WDO \ FRPR DILUPDQ ,EDUUD \ 5RQGHUR   ³eficacia y
legitimidad se constituyen como los elementos básicos de la fórmula de la
JREHUQDELOLGDG´

El buen gobierno no es un calificativo de índole ética, sino que expresa una


característica que está en función del desempeño político institucional. Para medir
ese desempeño, López (2002) sugiere incluir ciertos criterios: a) la motivación de
los gobernantes en el ejercicio del poder, pudiendo ser un interés individual o
público; b) los objetivos que se trazan en el gobierno ya sean de orden común o
de orden privado; c) el origen del gobierno, basado en la normatividad o ley o en la
arbitrariedad; d) la base del gobierno, sustentado en el consenso o en la fuerza; e)
el ejercicio del gobierno, si es acotado o ilimitado; y f) la organización del gobierno,
con división y distribución de poderes o la concentración en un solo órgano.

La gestión (management), por su parte, puede en una definición mínima


HQWHQGHUVHFRPR³ODVPDQHUDVHVSHFtILFDVHQODVTXHODXQLYHUVLGDGVHRUJDQL]D\
FRQGXFHSDUDORJUDUVXVSURSyVLWRVHVHQFLDOHV´ 'H9ULHV ,EDUUD 'H
esta breve pero útil definición es posible extraer dos elementos: el primero, el
aspecto organizacional, mismo que tiene sentido en la medida en que sirve de
plataforma para cumplir determinados propósitos (segundo elemento). La
definición, además, puede complementarse y complejizarse en un grado mayor si
FRQWHPSODPRVTXHODJHVWLyQ³VHRFXSDGHOHVWDEOHFLPLHQWRGHPHFDQLVPRVSDUD
la consecución de los fines mediante la distribución de responsabilidades y
UHFXUVRVHQODRUJDQL]DFLyQ\HOPRQLWRUHRGHODHILFDFLD\HILFLHQFLD´ (Gallagher,
2001, en Rondero y López, 2010: 235).

De este modo, el concepto de gestión sigue implicando los dos elementos


señalados anteriormente, pero con el agregado de que en lo que respecta a la
organización, ésta ahora puede ser visualizada en responsabilidades y recursos;
mientras que en el caso de los propósitos (fines u objetivos) que se persiguen

5
éstos son analizados a partir de que sean cumplidos en el tiempo señalado
(eficacia) y de que además los recursos sean maximizados en su utilización, dicho
muy llanamente, se trata de hacer más con menos (eficiencia).

El concepto de gestión así desarrollado, como se puede ver, no es un concepto


que se distancie del de gobernabilidad, más bien, se relacionan de tal modo que
su articulación es prácticamente inherente en sí misma. Aunque es cierto que, en
términos estrictos y analíticos, la gestión se encarga de los aspectos de orden
técnico-administrativo que involucran la distribución de los recursos y de las
responsabilidades. A partir de los procesos de gestión se imponen las
restricciones, los incentivos y las reglas que guían el funcionamiento de las
instituciones, en este caso, de educación superior. Por ello, se considera a la
gestión como la dimensión organizacional de las relaciones de poder. Cuestión
que deja ver, además, la relación que la gestión tiene con la organización.

En cuanto a la organización habría que iniciar apuntando que cualquier institución


comprende en su conformación la definición de su estructura, es decir, los
distintos elementos (personas, recursos materiales) que conforman a una
institución, mismos que deben de estar distribuidos de modo que permitan cumplir
los objetivos que la institución se propone. En términos más estrictos, una
organización, siguiendo a Hall (1996), diseña su forma de operar con base en tres
principios: la formalización, la complejidad y la centralización.

La formalización tiene que ver con el componente normativo, esto es, los
reglamentos y procedimientos que especifican el comportamiento de los miembros
de la institución; determina las posiciones y competencias que cada quien ocupa;
se fija quién toma las decisiones, sobre quiénes y en qué casos; es el aspecto de
control organizacional sobre el individuo. En cada organización el grado de
formalización varía, pues depende del contexto y de los objetivos de la institución.
No obstante, sólo cabría mencionar que a mayor formalización menor

6
discrecionalidad en las decisiones y, por el contrario, a menor formalización más
margen de acción y de decisión.

La complejidad, por su parte, básicamente tiene que ver con la división del trabajo,
con los nombres y funciones de los puestos de trabajo, y con las divisiones
múltiples y los niveles jerárquicos. De manera que el concepto en sí conlleva la
relación de muchas subpartes que requieren de coordinación y control, y mientras
más compleja es una organización, más se necesitan detallar esos aspectos.
Además, esto hace que la complejidad se componga de tres elementos:
diferenciación horizontal, la forma en que están subdivididas las tareas;
diferenciación vertical o jerárquica, los rangos de jerarquía (quién manda a quién);
y la dispersión espacial, la separación de las actividades y de los centros de poder
a partir de distintas unidades que forman parte de una misma institución y
organización pero que están separadas geográficamente, es decir, no ocupan el
mismo espacio.

La centralización es la distribución del poder al interior de la organización. Cuando


la mayoría de las decisiones se toman de manera jerárquica se considera que una
unidad organizacional está centralizada. Una unidad descentralizada por lo
general implica que la mayor fuente de la toma de decisiones ha sido delegada por
los administradores al personal subordinado. De los diversos aspectos de la
centralización, el más obvio es el derecho a tomar decisiones. Esto se señala de
modo específico en términos de quién tiene el derecho de tomar qué clase de
decisiones y cuándo. Si la mayoría de las decisiones se toman en la cima, se trata
de una organización centralizada

Ahora bien, los elementos mencionados son parte de cualquier institución, no


obstante, el presente trabajo se refiere a organizaciones específicas relacionadas
con el ámbito académico, por lo cual, se requiere incluir una serie de
características propias de las organizaciones de educación superior. De acuerdo
con Clark (1991: 33-54), la organización académica tiene la peculiaridad que su

7
organización se da en torno del conocimiento. El elemento común que, por tanto,
posibilita que los distintos actores (estudiantes, académicos, y administrativos) se
organicen en las instituciones de educación superior es el conocimiento.

Además, existen otros elementos que le dan sustento, sentido y cohesión a la


organización académica. El primero corresponde con la organización del trabajo
académico, donde se reconoce que el trabajo se divide por establecimiento
(institución) o por disciplinas (sociología, biología, física, etc.) (Clark, 1991: 55-
112). El segundo aspecto son las creencias, aquellos aspectos simbólicos que
dotan de identidad a los sujetos y les permiten formas específicas de apropiación
de la cultura, entre ellas, la cultura disciplinaria, del establecimiento, de la
profesión e incluso del sistema educativo (Clark, 1991: 113-157).

El tercer aspecto comprendido en la organización académica es la autoridad y se


presenta en distintos niveles y formas. En cuanto a los niveles, éstos son cinco: a)
la base o unidad operativa básica como lo es el departamento, b) el conjunto de
unidades operativas al interior de un establecimiento, pudiendo ser la facultad, c)
el establecimiento que está comprendido por varias facultades, la universidad o el
college son los mejores ejemplos, d) el conjunto de establecimientos que se
unifican en una administración académica, y e) el gobierno estatal. En cuanto a las
formas de autoridad, existe la autoridad basada en la disciplina, la autoridad
colegiada (profesoral), la autoridad gremial, la autoridad burocrática (institucional),
la autoridad burocrática (gubernamental), la autoridad política y la oligarquía
académica pansistémica (Clark, 1991: 159-195).

Finalmente, la organización académica puede orientarse hacia el mercado, el


Estado o la oligarquía académica (Clark, 1991: 199-259). Actualmente, no hay
sistema ni institución de educación superior que no responda a cada uno de esos
tres vértices, lo distintivo es el grado de inclinación o de respuesta que puedan
tener. Luego de explicitar el marco conceptual de este trabajo, únicamente cabe
tener presente que las fronteras de los conceptos: gobernabilidad, gestión y

8
organización, no son tan tajantes. De hecho, esa es la sensación que se logra
percibir en el desarrollo de este apartado. Por tanto, su separación obedece más
bien a una finalidad analítica, por lo cual se sigue la idea de López et al
(2011:1022-1023) que asegura que entre estos conceptos se mantiene la
característica de la afinidad relacional2. Ver en ANEXOS el Cuadro 1. Categorías
del Marco Conceptual.

No obstante, es necesario recalcar que de ninguna manera los análisis que


posteriormente se realizarán pretenden abarcar -a priori- todos los conceptos, más
bien serán utilizados únicamente aquellos que permitan la explicación. Eso implica
no descartar que puedan ser usados todos los conceptos pero tampoco se
asegura lo contrario. Siendo así, lo que habría que considerar es que se trata
propiamente de un marco referencial. Una vez teniendo conocimiento de lo
anterior, es turno de iniciar, respectivamente, los análisis del Comité de
Administración y Gestión Institucional y del Programa Integral de Fortalecimiento
Institucional.

1.1 A manera de contexto


En un análisis actual sobre la educación superior en México es conveniente
contrastarlo, al menos de manera general, con el periodo de la etapa expansiva
del sistema de educación superior (Rodríguez, 1997), o también denominada
expansión no regulada (Gil et al, 1994: 25-27), ocurrida principalmente desde la
década de los sesenta y hasta principios de los ochenta. De esa manera se puede
percibir con más detalle tanto el proceso de cambio y las transformaciones que
posteriormente se fueron dando. Se denominó expansiva porque precisamente se
multiplicaron significativamente el número de estudiantes, profesores, trabajadores
y establecimientos3. Sin embargo, también se dieron otro tipo de características,

2
Los autores señalan que además hay otros conceptos que forman parte de esta constelación:
liderazgo, rendición de cuentas, formas de gobierno y administración, principalmente.
3
Las universidades públicas que en 1960 eran 28 para 1980 llegaron a ser 41; el total de las
instituciones de educación superior (IES) de 52 en 1960 llegan a 225; la matrícula pasa de 80 643
estudiantes en 1960 a 731 291 en 1980); la contratación de los académicos también creció

9
entre las más importantes: no estar acompañado de una dirección, regulación y
tampoco de la planeación por parte del Estado4, o dicho más apropiadamente
esos tres aspectos se dieron muy débilmente. De ahí que se le haya calificado al
esquema del Estado de benevolente y como la etapa de la educación superior de
expansión sin reformaGRQGH³ODVSROtWLFDVJXEHUQDPHQWDOHVVHLQFOLQDURQPiVSRU
el acomodamiento político y por el encauzamiento de la demanda estudiantil que
SRU SURJUDPDV GH PRGHUQL]DFLyQ HGXFDWLYD´ .HQW    (Q WpUPLQRV GH
gobierno, la educación superior en México en ese periodo descansó
principalmente en dos pilares fundamentales: la autonomía universitaria 5 y el papel
proveedor del Estado.

Luego del proceso expansivo en México, aunque también en América Latina en


general, ocurre un hecho que replantearía de manera sustancial las formas en que
venía operando el Estado y la educación superior en particular: la crisis económica
de 1982. A partir de ese momento se llevarían a cabo distintas acciones
impulsadas por el presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) bajo el
Programa de Modernización Educativa. Como consecuencia, las IES en México
sufrieron una serie de cambios6 y también la forma de operar del Estado7 en
relación con las IES.

considerablemente en 1961 había 10 749 contrataciones y para 1981 éstas oscilaban en 72 742
(Kent, 1993: 355-391).
4
Los primeros esfuerzos que se intentaron llevar a cabo justo en lo que concierne a la planeación
fueron a finales de los setenta, específicamente en 1978 con la creación del Sistema Nacional de
Planeación de la Educación Superior (SINAPES). Véase Mendoza Rojas, J. (1997). Evaluación,
acreditación, certificación: Instituciones y mecanismos de operación. En A. Mungaray Lagarda & G.
Valenti Nigrini (Coords.), Políticas Públicas y Educación Superior. México: ANUIES.
5
La autonomía universitaria, desde esta postura, no implica independencia de recursos
económicos, más bien tiene que ver con la capacidad para decidir sobre su forma de gobierno, la
elección de sus autoridades, el desarrollo de sus programas académicos, la contratación de su
personal, y el reclutamiento de los estudiantes (Levy, 1987, en Acosta, 2005: 21).
6
Fuentes Molinar (1989, 6-8) destaca cinco de esos cambios: reducción del crecimiento escolar:
En 1970-1976 la tasa anual escolar había alcanzado el 15.7%, mientras que de 1976-1982 sólo el
6%, y de 1982-1988 el 3.5%; deterioro financiero (disminución de la inversión en el sector). El
gasto federal que en la década de los setenta había significado el 3.8% del PIB para 1987 sólo
representaba el 2.6%; salarios y vida académica (reducción de los salarios vigentes en ese año).
En 1980 un académico que ganaba entre 6 y 7 salarios mínimos para 1989 ese mismo académico
percibía entre 4 y 5 salarios mínimos; frecuencia de los conflictos internos. Cada vez y con más
frecuencia se ocasionaban huelgas locales de trabajadores académicos y administrativos en las
instituciones de educación superior; relación desfavorecida entre egreso y empleo. Crecimiento

10
Para dar respuesta a ello, en noviembre de 1989 se reinstaló la Coordinación
Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES), en cuyo seno
se constituyó a la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior8
(CONAEVA), encargada de articular las políticas públicas de la primera mitad del
sexenio (Mendoza, 1997). Esta Comisión funcionó como organismo de
concertación entre dependencias del gobierno federal e instituciones de educación
superior; asumió el rol de generar y acordar los criterios y lineamientos generales
de acción que permitirían impulsar positivamente a la educación superior.

1.2 Institucionalización de la evaluación en la educación superior en México


Una vez surgida la CONAEVA se comenzó uno de sus propósitos, a saber, la
LQVWDXUDFLyQ GHO ³6LVWHPD 1DFLRQDO GH (YDOXDFLyQ´ (VWD DFFLyQ VH HIHFWXy
mediante una negociación entre los integrantes del consejo técnico de la Comisión
-siendo más claros, según lo señala Da Rocha (2008: 17-22), dicho consejo
técnico en realidad se trataba de la representación del Estado a través de la
Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica- y la Asociación
Nacional de Universidades e Institutos de Enseñanza Superior (ANUIES).
Finalmente, luego de varios meses se acordó que dicho Sistema abarcaría tres
procesos: la autoevaluación de los establecimientos, la evaluación de los
profesores y la evaluación interinstitucional (externa) de los programas
académicos.

mayor de los egresados pero una disminución en la generación de nuevos empleos, y no sólo
disminución sino estancamiento.
7
Véase Betancur, N. (1997). El Estado Evaluador como nueva forma de relacionamiento Estado-
Universidades. Revista Uruguaya de Ciencia Política, 10, pp. 117-131; y Escobar Chávez, A. L. &
Audelo, López, C. B. (2010). Implantación del Estado Evaluador en México. La evaluación y la
acreditación de las universidades públicas. Primer Congreso Latinoamericano de Ciencias de la
Educación, 27 ± 29 Septiembre. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Autónoma de Baja
California, Mexicali.
8
La Comisión tuvo como presidente al Secretario de Educación Pública y además se integró, por
parte del gobierno federal, con cuatro Subsecretarios, uno de la entonces Secretaría de
Programación y Presupuesto, y tres de la Secretaría de Educación Pública: Coordinación
Educativa, Educación Superior e Investigación Científica y Educación e Investigación Tecnológicas.
Como representantes de las instituciones, se nombraron a los rectores de las universidades de
Guadalajara, Veracruzana y Nacional Autónoma de México, y al Secretario General Ejecutivo de la
ANUlES (Mendoza, 1997).

11
En el marco de esa tercera línea de acción, es decir, en la correspondiente a la
evaluación externa, fue que la CONPES creó en 1991 los Comités
Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES) 9. Se
trataba de un organismo no gubernamental al que en concreto se le asignó la
evaluación diagnóstica10 y la acreditación tanto de programas educativos como de
las funciones institucionales, aunque nunca pusieron en práctica la acreditación.
Actualmente son nueve los comités que conforman a los CIEES, pero no fueron
creados todos en un inicio, más bien el proceso se dio del modo siguiente: En
Julio de 1991 el Secretario de Educación Pública Manuel Bartlett instala los
primeros cuatro comités: Comité de Administración (posteriormente Comité de
Administración y Gestión Institucional), Comité de Ciencias Agropecuarias, Comité
de Ingeniería y Tecnología, y Comité de Ciencias Naturales y Exactas; en enero
de 1993 el Secretariado Conjunto de la CONPES instala otros cuatro comités:
Comité de Ciencias de la Salud, Comité de Ciencias Sociales y Administrativas,
Comité de Educación y Humanidades y el Comité de Difusión y Extensión de la
Cultura; por último, para Junio de 1994 se crea por el mismo Secretariado
Conjunto de la CONPES el Comité de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (CIEES,
1997).

Ahora bien, en lo que refiere a la organización y al funcionamiento en general de


los Comités, estos aspectos están a cargo del Secretariado Conjunto de la
CONPES, donde la operación recae en un coordinador general. Sin importar el
Comité del que se trate, normativamente deben estar integrados a través de
9
Los CIEES serían los pioneros de lo que posteriormente se llevaría a cabo a través de una
SUROtIHUD ³FUHDFLyQ GH ORV OODPDGRV RUJDQLVPRV LQWHUPHGLRV LQVWDncias con diferentes figuras
jurídicas (estatales, descentralizadas, autónomas) en quienes se delegó la tarea de coordinar o
HIHFWXDU GLUHFWDPHQWH OD DFWLYLGDG GH HYDOXDFLyQ´ &DQDOHV    (VRV RUJDQLVPRV HQ VX
mayoría desarticulados entre ellos procederían a evaluar a prácticamente todos los sectores y
todos los actores del sistema de educación superior, entre ellos se destaca el Centro Nacional de
Evaluación para la Educación Superior, A.C (CENEVAL) surgido en 1994 y el Consejo para la
Acreditación de la Educación Superior, A.C. (COPAES) entre 1997 y el 2000.
10
Manuel Pérez Rocha -coordinador en la década de los noventa de los CIEES- sostenía que la
evaluación dianóstica era el tipo de evaluación que se debería impulsar, pues consideraba que
pVWD³no califica, ni clasifica, ni discrimina, ni premia, ni castiga. La evaluación diagnóstica busca,
con un enfoque esencialmente constructivo, el conocimiento más sólido posible de los logros y
deficiencias de la institución o programa evaluado -y las causas de estos logros y deficiencias -para
GHILQLUDFFLRQHVGHPHMRUDPLHQWR´ 3pUH] 

12
instancias colegiadas formadas por nueve pares académicos, elegidos todo ellos
de entre los candidatos que se proponen en cada institución; en cada Comité se
establece la figura del vocal ejecutivo. Cabe mencionar que la representación de
los pares es personal y, por tanto, no se representa a la institución de origen.

Por lo que se ha venido mostrando hasta ahora, pareciera que, más allá de las
negociaciones que dieron paso al surgimiento de los CIEES, en su desarrollo y
operación no han tenido problema alguno, y que la legitimación que obtuvieron por
concepto del mecanismo de evaluación por pares les ha proporcionado la
condición de incuestionables, lo cual no ha sido así. Por el contrario, de acuerdo
con Mendoza (1997), los cambios de funcionarios en la SEP es una causa que ha
impactado en el trabajo de los Comités; su indefinición jurídica11 y su dependencia
de la CONPES, instancia que además dejó de operar desde 1994, es otro
problema; y uno más es el distanciamiento que la operación de los Comités tuvo
respecto a la ANUlES, asociación que en un inicio había participado activamente
en la integración y funcionamiento de los primeros comités12.

Por otro lado, en lo que respecta a los objetivos y funciones de los CIEES, López y
Casillas (2005, 40-41) señalan que éstos no han sido únicos y lineales, y que más
bien pueden distinguirse claramente dos fases. La primera, inicia en su momento
de creación, su objetivo era realizar evaluaciones diagnósticas de los planes y
programas educativos, así como de la administración de las IES que lo solicitaran.
En la segunda, a partir del 2001, la evaluación de los CIEES, a petición de la SEP,
asigna un nivel a los programas (son tres niveles), mismo que es retomado en el
Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI) (Rubio, 2007: 38).

11
Aboites (2003:33) incluso sostiene que su función obedece al poder de facto concedido mediante
el acuerdo entre la SEP y la ANUIES para permitir su creación. Sin embargo, menciona, los CIEES
por naturaleza jurídica son Asociaciones Civiles, es decir, privadas y, por tanto, no tienen la
competencia para que sus evaluaciones sean reconocidas legalmente. Las recomendaciones que
emanan de los CIEES hasta cierto punto, según lo hace ver, violentan el rasgo constitucional de la
autonomía concedida a las universidades.
12
En el trabajo de Barrón y Díaz Barriga (2008) se incluyen otros problemas sobre todo en lo que
refiere a su inconsistencia en el procedimiento, en los evaluadores encargados, en la
incongruencia de sus criterios, que en muchas ocasiones se contradicen con los de agencias
certificadoras, principalmente.

13
El nivel 1 es el máximo que se le puede otorgar a un programa educativo; el nivel
2 se le concede a los programas que requieren acciones a corto plazo para
mejorar su calidad; y el nivel 3 se aplica a los programas que necesitan un largo
plazo para corregirlos. La calificación (nivel) 1 y 2 obtenida servirán para que las
instituciones de las que forman parte los programas tengan derecho a presentar
proyectos para evaluación y así conseguir recursos extraordinarios; mientras que
los programas que tienen el nivel 3 no pueden participar por tales recursos (Barrón
y Díaz, 2008: 138-139). La evaluación diagnóstica que había sido su fundamento y
razón de ser, paulatinamente pierde su sustento y los resultados de la evaluación
de los Comités se convierten fundamentalmente en un criterio más para la
obtención de financiamiento extraordinario para las IES por la vía del PIFI.

Ahora bien, independientemente de estas dos fases a las que en general


responden los CIEES existen diferencias internas en términos de los aspectos que
evalúan cada uno de los comités. Como se mostró más arriba, de los nueve
comités que integran a los CIEES siete corresponden con áreas del conocimiento
y en consecuencia de lo que se encargan es de evaluar programas de estudio de
licenciatura y posgrado así como programas de investigación. Los otros dos
comités evalúan aspectos relacionados con el funcionamiento institucional. Uno de
esos dos comités es precisamente el que interesa para fines de este estudio, se
trata del Comité de Administración y Gestión Institucional. Específicamente, el
objetivo es analizar la evaluación que realiza dicho Comité en sus dos fases: la
primera, se llevará a cabo por medio del esquema de evaluación en que se
basaba, esto es, el Marco de referencia de 1997; la segunda fase, será realizada a
través la Guía de evaluación que sustituyó al anterior Marco de referencia, misma
que sigue vigente en el año 2012.

2. COMITÉ DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN INSTITUCIONAL


2.1 Análisis del Marco de referencia de 1997
Institucionalmente, el Comité de Administración y Gestión Institucional (CAGI)
FRQFLEHDODDGPLQLVWUDFLyQFRPRHO³SURFHVRTXHWLHQHFRPRSURSyVLWRLQWHJUDU\

14
coordinar los recursos humanos, técnicos, materiales y financieros de una
RUJDQL]DFLyQ SDUD ORJUDU VXV REMHWLYRV HILFD] \ HILFLHQWHPHQWH´ &,((6  
3RU RWUD SDUWH HQ OR TXH UHILHUH D OD JHVWLyQ pVWD HV GHILQLGD FRPR ³HO HVIXHU]R
continuo y sistemático de la administración para coordinar las acciones basadas
en los planes y objetivos definidos, con el fin de decidir las tareas correctivas que
DVHJXUHQ OD PDUFKD GH OD LQVWLWXFLyQ HQ ORV WpUPLQRV \ HQ OD GLUHFFLyQ SUHYLVWRV´
(CIEES, 1997:8). De este modo, para el CAGI, la administración y la gestión son
los procesos que permiten darle rumbo a la estructura, a la organización y a las
funciones de la institución, luego entonces las recomendaciones versarían sobre
esos aspectos.

Si bien se reconoce la variedad de esquemas para organizar las funciones de


administración y gestión institucional, también se subraya que las IES han tendido
a separar las funciones académicas de las administrativas, cuando lo que se
requiere es una claridad en las acciones de cada una de esas funciones, pero sin
dejar de lado la participación conjunta para el logro de los objetivos de cada una
de las IES. De manera general, se puede decir que la primera fase del CAGI tuvo
como principal labor la evaluación diagnóstica en donde la gestión permitiera
redefinir los propósitos de las actividades administrativas y su contribución al
trabajo académico de las instituciones; fundamentar los cambios en disposiciones
normativas que establezcan una organización funcional; y, diseñar un plan
ejecutor que materialice los enfoques de corresponsabilidad y las estructuras de
organización adoptadas mediante el desarrollo de procesos académico-
administrativos conjuntos.

De lo anterior se desprende, por un lado, una forma de evaluación que considera


el trabajo en conjunto de académicos y administrativos. Por otro, se puede
apreciar un proceso donde la administración y la gestión, de modo específico,
comienzan a formar parte de las funciones que debe cumplir el académico. Bajo
ese esquema el académico además de dedicarse a las tres funciones

15
tradicionales: docencia, investigación y extensión (Boyer, 1997), se le incluye la
labor de gestión.

En lo que refiere al esquema de evaluación, los aspectos que se incluían de las


IES eran los siguientes: a) Las formas de gobierno y las normas que rigen la vida
institucional; b) sus procesos de planeación; c) los apoyos que orientan al ejercicio
de la docencia y la investigación; d) sus recursos financieros; e) sus estatutos
orgánicos y administrativos; y f) los mecanismos que le permiten coordinarse con
otras instituciones y vincularse con el exterior. Cada uno de esos aspectos se ve
traducido en una área de evaluación, siendo en total seis: 1) Legislación y
gobierno, 2) Planeación-evaluación, 3) Apoyo académico, 4) Apoyo administrativo,
5) Finanzas, y 6) Coordinación y Vinculación. Asimismo, el proceso de evaluación
de esas seis áreas está guiado por tres dimensiones o categorías: la normatividad,
que implica vigencia y cumplimiento de los ordenamientos que sustentan y regulan
las funciones; la funcionalidad, entendida como la operación de las actividades
propias de cada área; y los resultados o productos obtenidos, lo cual permite
conocer la eficacia y eficiencia y la manera en que impacta en la vida académica
(ver Cuadro 2, en ANEXOS). De manera general los contenidos
(recomendaciones) que evalúan cada una de las áreas se presentan a
continuación:

Área legislación y gobierno. El Comité recomienda que las IES deban poseer un
cuerpo normativo (Ley Orgánica y/o Acta de Fundación) con la finalidad de
sustentar su existencia, carácter y personalidad; y para regular su conducción
institucional (estatutos y reglamentaciones), así como el ejercicio de sus funciones
y la toma de decisiones. Se aconseja que la normatividades institucionales de
regulación y operación sean actualizadas frecuentemente. En cuanto a los
aspectos de gobierno, las recomendaciones van encaminadas a que la
normatívidad facilite las líneas de colaboración, de coordinación y subordinación;
que se expliciten las atribuciones, la definición y los límites de las competencias,
responsabilidades y operaciones de las autoridades personales y colegiadas. Los

16
aspectos anteriores deben estar desde su diseño y en la operación acordes con
los propósitos institucionales académicos y políticos.

Área planeación-evaluación. En este rubro se contemplan los procesos de gestión


institucionales para darle rumbo: la elaboración de un modelo de planeación que
sirva para contar con un plan de desarrollo. Esto se recomienda hacerlo mediante
la identificación de los recursos disponibles (diagnóstico) y la canalización de
éstos en la búsqueda del desarrollo esperado; por medio del diseño de una visión
estratégica de mediano y corto plazo; y a través del establecimiento de un sistema
de información actualizado que contribuya a la toma de decisiones, por ejemplo la
creación de una unidad de planeación. Lo más importante, en lo que a esta área
se refiere, es lograr que el proceso de planeación-evaluación se concretice en
acciones y resultados institucionales.

Apoyo académico. Lo que se recomienda en esta área es tener tanto actividades


como instancias que contribuyan a la organización, coordinación y supervisión de
las labores académicas, así como al fomento y desarrollo de las mismas. Se
aconseja que para que esto pueda efectuarse se diseñe un paradigma académico
sostenido en una postura filosófica, en políticas, instancias y una estructura acorde
con los objetivos de la institución. También se hace hincapié en que la institución
debe apoyar a los estudiantes desde distintos frentes13; crear un ordenamiento
normativo para regular, evaluar y actualizar la estructura de los planes y
programas de estudio; la reglamentación de las figuras académicas, los
mecanismos de ingreso, evaluación y promoción del personal académico;
programas de actualización y modelos de evaluación y estímulos para los
docentes, siendo estos últimos aprobados por los académicos; propiciar una
investigación que contribuya a la solución de problemas específicos y a la
13
Se contempla que la institución deba contar con indicadores que permitan conocer la situación
escolar de los estudiantes (distribución de la población escolar por nivel y área de conocimiento,
eficiencia terminal, deserción y reprobación); con una instancia que se encargue de la función de
orientación vocacional y educativa, y con programas permanentes para efectuarlos; y finamente,
debe haber una proporción que permita satisfacer las necesidades del número de estudiantes con
el número y tamaño de las aulas, salas de trabajo, centros de información, bibliotecas, áreas
verdes, áreas culturales y laboratorios con equipo.

17
formación de recursos humanos y de estudiantes de posgrado; por último, se
considera necesario tener la infraestructura adecuada para apoyar las
necesidades de los procesos de investigación y docencia.

Apoyo administrativo. Resulta deseable que la institución cuente con manuales de


organización, de procedimientos y de operación; que el personal administrativo
sea el adecuado para el tamaño y las funciones de la institución, y que ese
personal corresponda con el perfil descrito y con la regulación que se marca en la
Ley Federal del Trabajo; las prestaciones de los contratos colectivos deben ser
coherentes con la capacidad financiera de la institución; los sindicatos y la
institución deben relacionarse en una línea de cooperación; los servicios
administrativos (de limpieza, seguridad, vigilancia, cafetería, servicios médicos,
etc.) deben ser oportunos, eficientes y de alta calidad.

Finanzas. Se establece que el uso de los recursos debe ser responsable y


eficiente; debe haber una programación, control y fiscalización de los rubros y
cantidades a donde se destina el presupuesto para evitar el desvío de recursos;
normatividad en la asignación del gasto; estudios de costo-beneficio de los
distintos programas institucionales; registro de los bienes muebles e inmuebles
que se poseen; finalmente, se recomiendan auditorías internas y externas de
manera periódica.

Coordinación y vinculación. El Comité aconseja que las instituciones se relacionen


con los sectores sociales y el entorno nacional e internacional, para ello considera
adecuado contar con modalidades de intercambio académico y con convenios de
colaboración; relación con el sector social, público y privado mediante la
prestación de prácticas profesionales, estancias y servicio social; la difusión a
través de medios de comunicación y publicaciones; convenios de investigación y
actividades de desarrollo de incubación de empresas; y por último, la creación de
una instancia encargada de coordinar, fomentar y divulgar todos los procesos
mencionados.

18
En términos de gestión y organización, con base en las seis áreas de evaluación,
se deja ver la promoción de una institución altamente formalizada (hiper-
reglamentación), pues se contempla en todos los aspectos de la vida institucional
una normatividad y reglamentación, no hay elemento, procedimiento ni sujeto que
no esté regulado por esta vía. Además, se parte del reconocimiento o en todo
caso se propicia que las IES tengan una organización compleja en los ámbitos
académicos y administrativos. No obstante, parece ser que hay predominio de una
visión de organización del trabajo académico a favor del establecimiento en
contraposición de una disciplinaria. Los aspectos culturales y de las creencias no
son considerados, y mediante la normatividad se intenta homogeneizar las
posibles diferencias. Sin embargo, estas medidas que se recomiendan tienen
como objetivo eficientizar las funciones de los distintos actores y alcanzar los
resultados institucionales previamente trazados, de ahí la idea de un plan de
desarrollo que guíe estos procesos.

En cuanto a la gobernabilidad, en este Marco de referencia se concibe a la toma


de decisiones de las autoridades tanto personales como colegiadas respaldadas
en todo momento jurídicamente. Por lo que deja ver un modelo de institución en
donde la discrecionalidad y la arbitrariedad del mando sean excluidas al menos en
el diseño. En consecuencia, habría mayor estabilidad y eficacia, lo que se
reflejaría en mayor gobernabilidad. Además, si se retoma el sentido estricto del
término gobernabilidad, sí se contemplan las demandas internas, como se
muestra en los programas de apoyo para estudiantes, pero también demandas
externas en términos de rendición de cuentas, como por ejemplo a través de las
auditorías externas y de la vinculación con los sectores privados, públicos y
sociales. Luego de desglosar las áreas de evaluación en términos de
gobernabilidad, gestión y organización es turno de pasar a la modificación que el
CAGI asume a partir del 2012 cuando sustituye el Marco de referencia de 1997
por la Guía de evaluación.

19
2.2 Análisis Guía de evaluación de 2012
Lo primero que se destaca de la Guía (2012) es la modificación metodológica de la
evaluación. Es decir, mientras en el Marco de referencia la evaluación se basaba
en seis áreas donde cada una de ellas se relacionaba con cada una de las tres
dimensiones/categorías (ver cuadro 3, en ANEXOS), a partir del 2012 ya no es
así. En esta nueva versión la evaluación se estructura en cinco ejes de desarrollo
(proyecto institucional, estructura, gestión institucional, infraestructura e impacto y
relación con el entorno) en donde se incluyen trece categorías quedando de la
siguiente forma: en proyecto institucional se ubican las categorías de legislación y,
planeación y evaluación; en estructura las categorías de procesos académicos,
alumnos, personal académico y posgrado e investigación; en gestión institucional
se incluyen las categorías de gobierno, estructura de organización, recursos
humanos, procesos administrativos y finanzas; en infraestructura la categoría de
recursos físicos e instalaciones, y, finalmente, en el eje de impacto y relación con
el entorno la categoría de vinculación (ver cuadro 3, en ANEXOS). Además, de las
categorías se desprenden 67 indicadores, y a cada indicador le pertenecen sus
respectivas preguntas orientadoras, así como los medios de verificación y los
criterios de evaluación.

Aunque pudiera pensarse numéricamente que las seis áreas de evaluación que
comprende el marco de referencia (1997) pasarían a conformar los cinco ejes de
la Guía (2012), por aquello de que son los aspectos más generales, no obstante,
parece no ser acertada esa suposición. Más bien, de las seis áreas de evaluación
del Marco de referencia se desprenden las trece categorías de la Guía.
Esquemáticamente puede verse en el Cuadro 4 (ver en ANEXOS). Bajo la
comparación que se ilustra mediante en este último Cuadro ya no se aprecia una
diferencia sustancial y deja ver intuitivamente, lo que se menciona más arriba, que
de las seis antiguas áreas de evaluación se desprenden las trece categorías.

En atención a lo anterior, esta vez no se analizarán los contenidos de cada una de


las trece categorías como se hizo con las seis áreas de evaluación, pues se

20
considera, con base en la revisión de la Guía que en sentido amplio siguen siendo
evaluados los mismos aspectos sólo que de manera desagregada. Es decir, los
elementos de evaluación que se consideran en la versión actual pudieran muy
bien insertarse en las mismas seis áreas ±es lo que se ilustra en el Cuadro 4. Por
ese motivo, en este caso el interés está en analizar la importancia que tiene en
términos de gobernabilidad, gestión y organización este nuevo esquema de
evaluación.

En cuanto a organización y gestión, el desprendimiento que posibilita conformar


las trece categorías da muestra de una evaluación más puntualizada, al menos en
algunos casos. No obstante, también hay algunas que no tienen modificaciones
sustanciales o que incluso quedan prácticamente intactas. Por ejemplo, el área
Planeación-evaluación da paso a la categoría Planeación y evaluación, lo
novedoso de la categoría es la incorporación de la misión y visión institucional así
como la certificación de los procesos de gestión de la calidad. Finanzas queda con
igual nombre, lo que se incluye es el énfasis en la obtención de recursos propios
por medio del cobro de servicios a externos, y la consideración de la existencia de
un patronato o fundación. El área Coordinación y Vinculación como categoría
recibe el nombre de Vinculación y lo que en ella se agrega es la intención de
hacerse de recursos por la vía de estos servicios, por ejemplo, mediante la
participación de los investigadores en proyectos de vinculación y desarrollo
tecnológico que reditúen, y a través de la creación y gestión de empresas
universitarias. También se incorpora la creación de una radio y televisión
universitaria.

En el área de Legislación y Gobierno se dan cambios importantes, a partir de ella


se da paso a tres categorías: Legislación; Gobierno; y Estructura de organización.
Esto da muestras de que independientemente de que el Gobierno esté
estructurado y reglamentado normativamente, los tres son aspectos que tienen
que atenderse por separado, al menos con fines de una gestión más dirigida y
exhaustiva. Las novedades que se incluyen en esas tres categorías son las

21
siguientes. En la categoría Legislación se incorpora la figura de la instancia
encargada de los asuntos jurídicos; en la categoría Gobierno se pone acento en
distinguir claramente cuáles son las autoridades colegiadas y personales, la
reglamentación de las mismas, sus atribuciones y el procedimiento de elección.
Algo que es de llamar la atención es la consideración del aspecto del clima
organizacional donde se toma en cuenta la opinión y percepción de los distintos
actores que forman parte de la comunidad universitaria; en la categoría de
Estructura de organización se toma en cuenta la existencia, pertinencia y
funcionamiento del organigrama (que no haya duplicidad de actividades) y además
que se hayan hecho modificaciones al menos en los últimos tres años a la
estructura orgánica, con fines de una actualización en las funciones del personal
administrativo.

Por otra parte, las áreas que tuvieron mayores modificaciones o ramificaciones
fueron las de Apoyo académico y Apoyo administrativo, de éstas surgen siete
categorías: Posgrado e Investigación; Procesos académicos; Personal Académico;
Alumnos; Recursos Físicos e Instalaciones; Procesos Administrativos y Recursos
Humanos. Lo primero que se puede destacar de esas siete categorías tiene que
ver con tres de ellas: Posgrado e Investigación, Alumnos y Personal Académico.
De la primera, se evalúa que los programas hayan sido evaluados obviamente por
los CIEES, que hayan sido certificados por los COPAES y reconocidos por
CONACYT. Con esto se vislumbra un direccionamiento hacia un modelo de
universidad de investigación (no otros modelos). En el caso de las categorías de
Personal Académico se hace más presente su relación con los programas de
estímulos como lo es el Programa del Mejoramiento del Profesorado (PROMEP).
Aunque es cierto que al considerar a los Académicos y a los Alumnos
(estudiantes) como categorías independientes da lugar a un reconocimiento de
ellos como agentes universitarios, sin embargo, también deja ver una mayor
regulación de estos actores y de los servicios que se les ofrecen.

22
Finalmente, cabe agregar que, en lo que a gobernabilidad concierne, la evaluación
del Comité tiende cada vez más a atender, a adquirir recursos y a legitimarse con
los agentes externos a la universidad (sector público, social y privado): trabajos en
proyectos de investigación, asesorías, convenios de colaboración, mayor énfasis
en las labores de difusión de las actividades universitarias, la creación de la radio
y televisión universitaria, etc. Sucede algo similar pero en menor medida con los
agentes internos (que pertenecen a la comunidad universitaria), quizás porque,
como el propio Acosta (2009a) señala, han venido surgiendo estructuras paralelas
de decisión denominados gestócratas14. Idea que se reafirma en la evaluación que
este Comité efectúa, cuando constantemente se hace mención en la creación de
instancias específicas para desarrollar funciones de gestión; en la elaboración y
actualización de normatividades y reglamentos para las distintas actividades que
se realizan en la universidad. No obstante, este trabajo no tiene elementos para
asegurar estas últimas afirmaciones en relación con los gestócratas, ni se tiene el
objetivo de confirmarlo, sin embargo, vale la pena tener presente este aspecto
como una posible respuesta a este hecho.

3. PROGRAMA INTEGRAL DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL


3.1 Antecedentes
Para entender la creación del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional
(PIFI) es necesario hacer un breve recorrido del diseño y aplicación que, a partir
de la década de los noventa, asume la forma de financiamiento a las
universidades públicas. En esos años lo que predomina es un presupuesto
ordinario insuficiente para el desarrollo de las universidades públicas. De manera
que si el financiamiento se mantuviera constante, los servicios y las funciones
sustantivas de las IES tenderían a la baja, sobre todo si se toma en consideración
que, como aseguran López y Casillas (2005: 38), el incremento que anualmente
14
³(V XQD ILJXUD DFOLPDWDGD HQ HO HQWRUQR SURYRFDGR SRU ODV SROtWLFDV S~EOLFDV GH ORV ~OWLPRV 
años, que se centraron en la producción de indicadores de gestión para la calidad, la excelencia, y
la competitividad universitaria. Son figuras curiosas, aunque poco y mal estudiadas: tienen buena
calificación profesional, se han desempeñado como consultores profesionales, han hecho en
algunos casos carreras burocráticas de alto nivel, en dependencias federales, o estatales, y forman
parte de los FRQVHMHURVFHUFDQRVGHORVSUtQFLSHV UHFWRUHV HQODVXQLYHUVLGDGHV´ $FRVWDE
67).

23
recibe ese presupuesto ordinario es cada vez menor comparándolo con lo
registrado en la inflación. Ante tal panorama, el gobierno federal inicia una serie de
programas dirigidos a las IES públicas con el objetivo de que éstas, en el marco la
política de evaluación, puedan recibir financiamiento extraordinario y no
regularizable. Los objetivos de dichos programas básicamente contemplaban:
mejorar el desempeño y formación de los académicos15; mejorar la infraestructura
y servicios institucionales16; y apoyar la investigación17 (López y Casillas, 2005:
40).

De los programas antes mencionados desglosaremos de manera general al


FOMES debido a que, como se verá, muchas de sus características permiten que
sea considerado el antecedente más representativo del PIFI. Además de que,
desde su surgimiento y en prácticamente todo el tiempo que lleva de existencia el
PIFI, el FOMES ha sido uno de los programas que lo conforman. Siendo así, se
tiene que el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES) lo
crea el Gobierno Federal en 1990, en el marco del Programa de Modernización
Educativa. De forma muy concreta se puede decir que es un programa estratégico
que se creó para otorgar recursos extraordinarios concursables para las
universidades públicas18. El objetivo era que por medio de estos recursos se
lograra mejorar tanto la calidad de los programas y servicios educativos, como la
infraestructura de apoyo para los académicos y estudiantes19. El FOMES puede

15
Programa de becas al desempeño (1990), sustituido en 1992 por el programa de Carrera
docente del personal académico; el Programa Nacional de Superación del Personal Académico
(SUPERA) en 1993 y que posteriormente en 1996 daría paso al Programa de Mejoramiento del
Profesorado (PROMEP).
16
Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES) en 1990; el Programa para la
Modernización de la Gestión Administrativa (PRONAD); Programa de Apoyo al Desarrollo
Universitario (PROADU); y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
17
Creación del Sistema Nacional de Investigadores en 1984 y en 1991 el Programa de Apoyo a la
Ciencia en México (PACIME).
18
El FOMES durante el período de 1995 al 2000 apoyó a 42 IES para la realización de 2,363
proyectos de inversión, con un monto total de 3 mil 495 millones 700 mil pesos. A lo largo de esos
cinco años, los montos fueron aumentando al punto que mientras en 1995 el monto fue de 326
millones 500 mil pesos, para el 2000 se llegó a la cantidad de mil 67 millones 500 mil pesos (Guía
PIFI, 2001: 2).
19
Más en concreto, los beneficios que podían obtener las IES son los siguientes: dotación de
infraestructura para laboratorios, talleres, bibliotecas, centros de cómputo, de lenguas y
telecomunicaciones, entre otros de institutos de investigación y de escuelas y facultades;

24
dividirse en dos periodos: el primero, corresponde a sus primeros cinco años
(1990-1994) de operación, donde está vinculado a las líneas prioritarias de la
CONPES que en ese entonces estaban orientadas a impulsar los programas de
formación docente y de investigadores. Esa labor, tiempo después, la asumirían
los programas SUPERA y PROMEP20. Asimismo, el FOMES atendía una
pluralidad de objetivos relacionados con el impulso a la investigación, la
actualización de la infraestructura académica y administrativa, la creación de
sistemas institucionales de información, y la vinculación con los sectores social y
productivo.

En la segunda etapa del FOMES (1995-2000) sus objetivos consistían


exclusivamente en apoyar la inversión en infraestructura de los denominados
cuerpos académicos21y de las Dependencias de Educación Superior (DES),
creadas en el marco del PROMEP. Luego de esas etapas del FOMES surge otra
que podría ser definida como la tercera, o como la de inclusión en el PIFI. Es
decir, a partir del 2001 los recursos provenientes del FOMES forman parte junto
con los del Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con
Evaluación de la ANUIES (FIUPEA) del Programa Integral de Fortalecimiento
Institucional. De ahí que en la Guía PIFI 1.0 (2001) dentro de los proyectos del
Fondo para Modernizar la Educación Superior (FOMES) se contemple que las
instituciones públicas universitarias deben contar con un Programa de Desarrollo y

actualización de planes y programas de estudios, de la normativa institucional, de los sistemas de


información y de la estructura académico-administrativa de las IES; establecimiento de programas
institucionales de tutoría individual y grupal y de seguimiento de egresados (Reglas de Operación
FOMES, 2001).
20
Véase: De Vries, W y Alvarez Mendiola, G. (1998). El PROMEP: ¿posible, razonable y deseable?
Sociológica, 13, (36), pp. 165-186.
21
Cuerpo académico es conjunto articulado de profesores, que trabajan en las fronteras del
conocimiento o de sus aplicaciones, en un campo o problema común, y que están vinculados
personalmente con los medios nacionales e internacionales de generación o uso del conocimiento
(PROMEP, 1996). En versiones posteriores del PROMEP podemos encontrar definiciones que
LQFOX\HQ RWUDV FDUDFWHUtVWLFDV SRU HMHPSOR HQ OD GHO  VH OH FRQVLGHUD FRPR ³un grupo de
profesores-investigadores que cultivan una o más líneas de generación o aplicación innovadora del
conocimiento en temas disciplinares o multidisciplinares y comparten un conjunto de objetivos,
intereses y metas académicas. Adicionalmente, los integrantes de dicho grupo participan en la
impartición de uno o varios programas educativos afines a su especialidad en varios niveles, en
programas de tutelaje, individual o en grupo de estudiantes, llevan a cabo una intensa vida
colegiada y realizan actiYLGDGHVGHJHVWLyQDFDGpPLFD´

25
Fortalecimiento Institucional en el que se establezcan los objetivos, estrategias y
metas para consolidar los servicios educativos que ofrecen tales instituciones.

3.2 Justificación y creación del PIFI


La multiplicidad de los programas (Fondos) señalados, así como la creación de
distintos organismos encargados de realizar las evaluaciones externos a las IES
(CIEES, COPAES, CENEVAL) tienen en común la preocupación por la calidad de
la educación superior y su mejora por la vía de la evaluación 22. Esto, sin embargo,
a su vez ha dado lugar a una desarticulación de programas y organismos
evaluadores, de manera tal que lejos se está de asegurar que se tiene un
verdadero sistema de evaluación. Entendiendo por sistema, justamente, una
articulación entre los distintos programas y organismos, así como una base de
criterios comunes compartidos. En atención a estos problemas, el gobierno federal
impulsó desde el Programa Nacional de Educación 2001-2006 (PRONAE) la
formulación de un Programa Integral de Fortalecimiento Institucional que intentaría
dar coherencia a los distintos programas existentes a través de su conjunción en
uno solo. En ese sentido, Rubio (2006: 13) afirma que la Subsecretaría de
Educación Superior e Investigación Científica (SESIC) decidió en el marco del
VHJXQGR REMHWLYR GHO 3521$( ³HOLPLQDU ODV FRQYRFDWRULDV SDUWLFXODUHV GH ORV
diferentes programas y emitir una sola invitando a las universidades a formular su
PIFI PHGLDQWH XQ SURFHVR SDUWLFLSDWLYR GH SODQHDFLyQ HVWUDWpJLFD´ En específico,
el PIFI articuló los programas siguientes: el Fondo para la Modernización de la
Educación Superior (FOMES), Programa de Mejoramiento del Profesorado
(PROMEP) y Fondo de Aportaciones Múltiples para Infraestructura (FAM),
Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (PROADU), Programa para la
Normalización de la Información (PRONAD) y el Fondo de Inversión para

22
Factores que se han venido manteniendo en la política educativa federal, al punto que, pese a
sus matices y diferencias ideológicas y políticas, se puede decir que desde el Programa para la
Modernización Educativa (PME) 1989-1994, pasando por el Programa de Desarrollo Educativo
(PDE) 1995-2000, el Programa Nacional de Educación (PRONAE) 2001-2006 y en el Programa
Sectorial de Educación (PSE) 2007-2012 VH SXHGH KDEODU GH XQD ³FRQWLQXLGDG LQFUHPHQWDO HQ HO
proceso de construcción del modelo de evaluación de las instituciones que actualmente integran el
VLVWHPDGHHGXFDFLyQVXSHULRU´ &RPDVHWDO

26
Universidades con Evaluación de la ANUIES (FIUPEA) (Chehaibar et al, 2007: 47;
Rubio, 2006: 12).

Asimismo, la creación del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI)


se respaldó en la primera de las líneas de acción del PRONAE -en el eje de
calidad-, donde se menciona la necesidad de ³IRPHQWDU TXH ODV LQVWLWXciones
públicas de educación superior formulen programas integrales de fortalecimiento
institucional que les permitan alcanzar niveles superiores de desarrollo y
FRQVROLGDFLyQ´ 6(3   FXUVLYDV PtDV  (n el año 2001 se puso en
marcha el PIFI apoyado en cuatro columnas organizacionales: la capacidad
académica23, la competitividad académica24, la rendición de cuentas y la
verificación de resultados (Comas et al, 2008: 2). La capacidad académica y la
competitividad académica, además, pasaron a ser los principales indicadores que
se evaluaron de las IES para acceder a recursos económicos adicionales al
subsidio ordinario para mejorar la calidad de sus procesos y servicios (Ramiro et
al, 2010). De ese modo, eO3,),VHHPSH]yDRSHUDUFRQODPHWDGH³LQWHJUar los
procesos de planeación, evaluación y financiamiento hacia las instituciones
públicas de educación superior, que pretende funcionar como motor de cambio
LQVWLWXFLRQDO´ &RPDVHWDO-9). Hasta el momento, se ha dicho poco sobre
el diseño y la operación del programa y eso es precisamente lo que a continuación
se abordará a través del análisis de gobernabilidad, organización y gestión del
PIFI, con base en la segunda versión del PIFI (2002)25 y en la última (2012-2013).

23
³&DSDFLGDGDFDGpPLFDGHXQDLQVWLWXFLyQRXQD'(6HVWiGHILQLGDSRUODIRUWDOH]DGHVXSODQWD
académica y el grado de consolidación de sus cuerpos académicos. Se determina por indicadores
como el porcentaje de profesores de tiempo completo que tienen estudios de posgrado, pertenecen
DO 6LVWHPD 1DFLRQDO GH ,QYHVWLJDGRUHV \ SRVHHQ HO SHUILO GHVHDEOH UHFRQRFLGR SRU 3520(3´
(Rubio, 2006: 6).
24
³/D FRPSHWLWLYLGDG DFDGpPLFD HV HO UHVXOWDGR GHO GHVHPSHxR GH XQD LQVWLWXFLyQ R XQD '(6
medida en términos de indicadores como el número de programas educativos acreditados o
transitoriamente en el nivel 1 del padrón de programas evaluados por los CIEES; el número de
programas registrados en el Padrón Nacional de Posgrado SEP-CONACYT; la eficiencia terminal;
los egresados titulados que obtienen empleo en los primeros seis meses después de su egreso,
entre otros. La competitividad académica está relacionada íntimamente con la capacidad
DFDGpPLFD\GDFXHQWDGLUHFWDPHQWHGHODFDOLGDGGHORVVHUYLFLRVTXHRIUHFHODLQVWLWXFLyQ´ 5XELR
2006: 6).
25
El motivo de no hacer el análisis a partir de la primera versión del PIFI (2001) es porque, para
esos momentos, el PIFI es muy incipiente y en todo caso muy supeditado al FOMES, dando la

27
3.3 Análisis del PIFI 2002
Resulta conveniente iniciar el análisis del PIFI 2.0 (2002) a partir de la categoría
de organización, de esa manera conoceremos cómo está estructurado este
programa en su diseño e instrumentación. En términos generales ya se ha
señalado que el objetivo del PIFI es articular los programas que sirven a las IES
para obtener recursos extraordinarios, así como relacionar ese financiamiento
adicional con los resultados de las evaluaciones de los organismos externos.
Ahora bien, en lo que refiere a los objetivos específicos del PIFI en tanto
organización, lo que pretende es que, en primer lugar, sea consistente con el Plan
de Desarrollo Institucional (PDI); en segundo lugar, que parta de una
autoevaluación (diagnóstico) con la finalidad de conocer el funcionamiento de
cada una de las Dependencias de Educación Superior (DES) y de los Programas
Educativos (PE); tercero, elaborar un programa integral a través de la participación
de la comunidad (planeación participativa), con una misión y visión a mediano
plazo (2006) y con metas anuales progresivas que vayan permitiendo asegurar los
objetivos establecidos en el mediano plazo, y así desarrollar y consolidar a la
institución; finalmente, que se desarrollen proyectos jerarquizados -con base en la
prioridad- para lograr la mejora de la calidad de los programas educativos.

Un punto a destacar, en lo que refiere a la normatividad (formalización) y


reglamentación de esta versión del PIFI es la ausencia de estos elementos, en el
sentido en que no hay una normatividad propia que lo regule. Esto se manifiesta
en la ausencia de las reglas de operación26. La única forma de reglamentación que
tiene es, por un lado, el documento (PIFI, 2002) de lineamientos para guiar su
formulación y presentación y las reglas de operación de otros programas que
hacen mención explícita al PIFI. De ahí que, para López y Casillas (2005: 60), esa
situación coloca al PIFI como un programa dependiente, o dicho de otra forma, un

impresión de que el PIFI únicamente es un marco general al que deben adaptarse los proyectos
individuales de dicho Fondo. Aunado a eso, al elegir la segunda versión del PIFI se tienen
elementos para contrastar con la versión 2012-2013 la relación que ambas tienen con su versión
predecesora.
26
Las reglas de operación específicas y propias del PIFI aparecerán hasta el año 2011, cuando el
FOMES y el FIUPEA, con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se unan
al PIFI y dejan de funcionar como Fondos por separado.

28
programa compuesto por los recursos de otros cuatro programas: FOMES,
FIUPEA, PROMEP y FAM.

Además, la formulación del PIFI comprende cierto grado de complejidad en lo que


a la división de la organización se refiere, pues se establecen tres niveles de
organización: institucional, dependencia de educación superior (DES) y de
programas educativos (PE). Se espera que esos tres niveles trabajen de manera
FRQMXQWD\HVWUDWpJLFDFRQHOREMHWLYRSDUWLFXODUGH³ORJUDUTXHODLQVWLWXFLyQPHMRUH
la calidad de sus servicios y programas educativos (PE) y alcance un escenario
deseable (visión) HQ HO DxR ´ 3,),    $VLPLVPR VH WLHQH FRPR XQD
necesidad incorporar el PIFI con el PROMEP y con el Programa Integral de
Fortalecimiento del Posgrado, perteneciente al Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONACYT).

Dentro de los niveles de organización, se aprecia un énfasis mayor en los PE, al


punto que se establecen como prioritarios dos tipos de proyectos. Por una parte,
los que aseguren y mejoren la calidad de los PE que ya sean considerados de
buena calidad, por el hecho de haber sido acreditados por el COPAES; por
pertenecer al Padrón Nacional de Posgrado (SEP-CONACYT); o bien, para el
caso de los PE en donde no existe algún organismo acreditador, que estén
reconocidos en el nivel 1 de los CIEES. Por otra parte, están los proyectos
orientados a que los PE logren mejorar su calidad y así acceder a los niveles de
calidad de los anteriores.

En lo que respecta a la gestión, ésta se basa en un modelo de planeación


estratégica27, que difiere de aquella que el gobierno federal impulsó en la década

27
La planeación no es un elemento nuevo dentro del ámbito de la educación superior en México,
bastaría con remontarse a la década de los setenta para recordar la conformación del Sistema
Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES) creado por la
Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (CONPES), fundada en 1978.
³(O VLVWHPD DPSOLR \ FRPSOejo en su organización, abarcó desde su inicio todas las escalas:
nacional (CONPES), regional, (CORPES); estatal, (COEPES) e institucional con la creación de una
8QLGDG ,QVWLWXFLRQDO GH 3ODQHDFLyQ 8,3  HQ FDGD 8QLYHUVLGDG 3~EOLFD´ 3RUWHU, 2004: 587). De
manera que el eje de la planeación durante esos años en la década de los setenta y en la primera

29
GH ORV RFKHQWD FRQRFLGD FRPR HO PRGHOR
UDFLRQDO
 R
QRUPDWLYR
 ³TXH SUHWHQGtD
una racionalidad técnica, libre de ideologías y cuyo producto, el plan, buscaba
imponerse como norma superior para someter y controlar la actividad de la
comunidad universitaria para conducirla hacia un futuro, que en la mayoría de los
FDVRV HUD GHILQLGR FHQWUDOPHQWH´ 1DYDUUR    (Q OD SODQHDFLyQ
estratégica, por el contrario, lo que se busca es transitar a un modelo de carácter
participativo en donde distintas personas pertenecientes a la comunidad
universitaria sean parte activa para alcanzar niveles superiores de desarrollo y
consolidación (Rubio, 2006: 6).

Ahora bien, aun siendo un modelo de planeación estratégica-participativa, para


este año se le agrega la peculiaridad de llevarse a cabo por medio de un ciclo que
consta de cuatro fases: planeación, presupuestación, ejecución y evaluación. En la
primera fase se revisa el impacto de los logros y el grado de los avances con
base en lo propuesto en el PIFI 1.0 (2001), con la finalidad de hacer las
actualizaciones respectivas. En la segunda, se hace un análisis de la situación
actual, para de esa forma identificar los principales obstáculos y las fortalezas para
continuar con la mejora de los programas educativos. En la tercera, se incluye la
priorización y calendarización de los distintos proyectos (institucionales, DES y
PE). La última fase, consiste en llenar los procesos de formulación y el resumen
del contenido del PIFI 2.0, tomando en cuenta los: recursos disponibles, recursos
necesarios, recursos solicitados, responsables y participantes (PIFI, 2002: 12-14).

Por el lado de la eficacia y la eficiencia, se considera que éstas se pueden


asegurar en la medida en que en los proyectos tengan una relación adecuada
entre los distintos niveles. Esto se puede dar procurando que los problemas que
serán atendidos en los PE estén contemplados, asimismo, en las DES y en el nivel
institucional. También debe tenerse presente que en este PIFI se hace hincapié en
lograr que los programas de gestión académico-administrativos certifiquen sus

mitad de los ochenta fueron de los pocos esfuerzos estatales para intentar regular a las IES. Sin
embargo, como el propio Porter (2004) lo señala, los planes de desarrollo institucional a mediados
de la década de los ochenta era poco frecuente encontrarlos en las IES.

30
procesos ante las normas ISO-9000 de organismos nacionales e internacionales.
Por otra parte, un cuestionamiento que constantemente se le hace al PIFI en
materia de eficacia es aquél que tiene que ver con el tiempo tan limitado que se
WLHQHSDUDFXPSOLUFRQORVREMHWLYRV&KHKDLEDUHWDO  VRVWLHQHQTXH³Oa
evaluación de los avances en los indicadores requiere horizontes temporales más
ODUJRV\QRFLFORVDQXDOHV´<HVWDQecesidad de extender los tiempos implica que
³una vez que se logra integrar las primeras versiones de estos programas
documentos, no queda tiempo para la acción, porque ya se debe estar trabajando
VREUHODVLJXLHQWHYHUVLyQ´ 3RUWHU, 2004: 592). Es decir, hay una yuxtaposición en
el tiempo: en el momento en que se empieza a formular un PIFI ya se tiene que
estar evaluando el anterior.

Los aspectos de gobernabilidad los podemos ubicar en la misión y visión de la


institución que el PIFI le solicita a las IES participantes. Para tener una
FRPSUHQVLyQGHHVWRVFRQFHSWRVGHDFXHUGRFRQHO3,),ODYLVLyQ³GHEHLQGLFDUOD
situación deseada de la institución en el año 2006. Representa lo que se quiere
lograr y para lo cual se dirigirán todos los esfuerzos de la LQVWLWXFLyQ´   
/D PLVLyQ SRU VX SDUWH ³GHILQH OR TXH OD LQVWLWXFLyQ GHEH VHU \ KDFHU SDUD
contribuir al logro de la visión. Señala lo que la distingue, en términos de lo que se
TXLHUH ORJUDU \ D TXLpQ VHUYLU´ 3,),   /XHJR HQWRQFHV Ve tiene que la
visión y misión institucional, según el PIFI, son los elementos que le conceden y
sostienen la estabilidad y, por tanto, legitimidad. No es de extrañarse que por esos
motivos el PIFI contemple que la comunidad participante en la definición de la
misión y la visión sean autoridades, académicos y estudiantes. Sin embargo, deja
de lado a los órganos colegiados (consejos universitarios) y a los sindicatos.

No obstante, hay que recordar que la gobernabilidad implica capacidad para


atender demandas internas y externas. En ese aspecto el PIFI indica a la
institución, a partir de siete ejes, cuáles son las demandas que pueden solicitarse
(PIFI, 2002: 7-9):
1. Proyectos para atender al profesorado: Mejoramiento de la planta

31
académica (habilitación, capacitación, actualización); Consolidación de
cuerpos académicos y/o desarrollo de los mismos; Profesores visitantes;
Operación de redes de cooperación académica; Incorporación de nuevos
profesores de tiempo completo con estudios de posgrado y exbecarios,
PROMEP o CONACyT.
2. Proyectos relacionados con los programas de estudio: Actualización y
flexibilización de planes y programas de estudio; Atención a las
recomendaciones de los CIEES; Evaluación y acreditación de programas
educativos;
3. Proyectos orientados hacia la implementación de nuevos enfoques
educativos: Incorporación de nuevos enfoques educativos flexibles y
centrados en el aprendizaje de los estudiantes; Programas de servicio
social cuyos objetivos se articulen a los de los programas educativos;
4. Proyectos para la atención de los estudiantes: Atención individual y de
grupo de estudiantes (tutorías, otros); Movilidad de estudiantes;
5. Proyectos para mejorar y fortalecer la infraestructura: Ampliación y
modernización de la infraestructura de apoyo al trabajo de los cuerpos
académicos y sus alumnos (laboratorios, talleres, plantas piloto, centros de
lenguas, de cómputo, etc.).
6. Proyectos orientados a mejorar la gestión: Desarrollo de un sistema integral
y confiable de información institucional; Capacitación y actualización del
personal directivo y administrativo; Certificación de los procesos más
relevantes de gestión por Normas ISO-9000.
7. Proyectos para integrar un plan maestro de construcciones que incluya:
Ampliación y mejora de inmuebles existentes; Construcción y equipamiento
de nuevos espacios físicos que estén relacionados con la mejora de la
calidad de los programas y servicios de la institución.

En los posibles proyectos que pueden solicitarse dentro de los siete ejes se toman
en cuenta diversos factores y actores de las IES, aunque deja ver la constante en
la mejora de la calidad de los programas educativos (PE). Por último, habría que

32
señalar que el logro de metas y resultados, de cierta forma, está condicionado por
los montos económicos que cada una de las IES pueda obtener por conducto del
PIFI. En ese sentido, se tiene registro de que en el 2002 cada una de las IES
podían recibir máximo 60 millones28 y 50 millones por medio del FOMES y el
FIUPEA, respectivamente. Aspecto que se modificó considerablemente en
relación con el año anterior, pues en el 2001 las cantidades que podían ser
otorgadas eran de 50 millones de pesos por el FOMES y 40 millones por el
FIUPEA. Cuestión que además se redimensiona si tomamos en consideración que
en el 2001 la población objetivo del PIFI abarcaba a 41 IES, compuestas por
Universidades Públicas Estatales de Educación Superior (UPES) y Universidades
Públicas Estatales de Apoyo Solidario (UPEAS). Mientras que para el año 2002 la
población objetivo asciende a 73 IES, donde además de las UPES y UPEAS se
integran las Universidades Tecnológicas (UT).

3.4 Análisis del PIFI 2012-2013


Antes de dar inicio en forma al análisis del PIFI 2012-2013, es pertinente
mencionar algunos de los cambios más destacados que sucedieron después del
año 2002 en lo que refiere al diseño, instrumentación y operación de este
programa. Llevar a cabo esto resulta conveniente porque, a pesar de que en este
trabajo no se analizan las siete versiones del PIFI que están entre el PIFI 2002 y el
2012-2013 del PIFI, es importante observar las modificaciones que paulatinamente
se han ido dando en relación con este programa, aclarando la posibilidad de que
pudiera haber otros elementos que no se incluyen aquí. A continuación se
muestran las que se consideran los cambios más trascendentes luego de más de
una década de operación de este programa.
x En la versión 3.0 del PIFI (2003) se inicia la formulación de este programa
mediante los conocidos PRODES y PROGES, es decir, a través del
Programa de Fortalecimiento de las Dependencias de Educación Superior y
los Programas de Fortalecimiento de la Gestión Institucional.
x Para el 2006 (PIFI 3.3) además de las universidades públicas estatales y

28
Las cifras que se manejen a lo largo del trabajo corresponden a pesos mexicanos.

33
las universidades públicas de apoyo solidario, las universidades
tecnológicas y politécnicas están contempladas dentro de la población
objetivo del programa.
x A partir del año 2008 el programa comienza a formularse contemplando
periodos de dos años (bienal). Siendo así, la Guía para formular el
programa comprendió el periodo 2008-2009. Dicho aspecto ha tenido
continuidad, prueba de ellos fueron la versión del PIFI 2010-2011 y esta
última (2012-2013).
x En el año 2011 el FOMES y el FIUPEA que habían sido los dos pilares del
PIFI dejan de existir dentro de los conocidos Fondos. Sin embargo, eso no
significó su desaparición en términos de los aspectos (recursos económicos
y rubros de apoyo) con lo que contribuían al PIFI. Más bien lo que sucedió
es los aspectos que cubrían dichos Fondos fueron incorporados al PIFI.

Luego de salvar estos detalles, es turno de iniciar el análisis correspondiente al


PIFI 2012-2013. La gestión del PIFI se da este modo: la Subsecretaría de
Educación Superior, en el marco del PIFI 2012-2013, establece, de manera
general, que las necesidades que pueden demandar las IES deben ser por medio
de: la solicitud de los proyectos ProGES y/o ProDES, así como con proyectos que
pertenezcan a los siguientes rubros: a) Fomentar la perspectiva de género; b)
adecuar, remodelar y/o equipar estancias infantiles o guarderías; c) apoyar el
CONSORCIO29. Los recursos asignados serán destinados para el acceso a bases
de datos y revistas electrónicas; d) financiar los gastos de operación relacionados
con: servicios personales (honorarios), materiales y suministros, servicios
generales y bienes muebles, indispensables para apoyar el PIFI para su adecuada
implantación; d) evaluar el PIFI por organismos externos, conforme al Programa
Anual de Evaluación 2012 autorizado por la SHCP, SFP y CONEVAL (Reglas de
operación PIFI, 2012: 10).

29
Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y TeFQROyJLFD ³(O REMHWR GHO
CONSORCIO es fortalecer las capacidades de las instituciones de educación superior y los centros
de investigación, para que el conocimiento científico y tecnológico universal sea del dominio de los
estudiantes, académicos, investigadores y otros usuarios, ampliando, consolidando y facilitando el
DFFHVRDODLQIRUPDFLyQFLHQWtILFDHQIRUPDWRVGLJLWDOHV´ Reglas de operación PIFI, 2012: 28).

34
De acuerdo con las reglas de operación del PIFI (2012: 10), el monto aprobado en
el ejercicio fiscal 2012 para los distintos proyectos de cada una de las IES es de
máximo hasta 90 millones de pesos. Proporcionalmente la distribución queda de la
siguiente manera: a) al menos el 91.17 % para financiar los proyectos ProGES o
ProDES; b) el 4.47% para fomentar la cultura de la perspectiva de género; c)
Máximo el 3.33% para seguir apoyando las acciones del CONSORCIO; d) hasta el
2.0% para los gastos de operación de la implementación de PIFI: servicios
personales (honorarios), materiales y suministros, servicios generales y bienes
muebles; e) máximo el 0.04 % para la evaluación externa del Programa mediante
la coordinación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL). Dentro de ello, las IES que pueden solicitar dichos recursos
extraordinarios, o dicho de manera más precisa, la población objetivo de este
programa contempla a 186 IES: Universidades Públicas Estatales de Educación
Superior (UPEAS), Universidades Públicas Estatales de Apoyo Solidario (UPEAS),
Universidades Politécnicas (UPOLS) y Universidades Tecnológicas de Educación
Superior (UTES). De ese modo la Subsecretaría de Educación Superior toma en
cuenta tanto a la Dirección General de Educación de Educación Superior
(DGESU) como a la Coordinación General de Universidades Tecnológicas
(CGUT).

Ahora bien, los objetivos que en el diseño y en la instrumentación de este


programa se pueden apreciar mediante las reglas de operación (2012) y la guía
para su formulación (2012). En el primer documento se menciona que la
Secretaría de Educación Pública ha promovido la formulación del PIFI con el
propósito de que éste contribuya en mejorar la calidad: de los programas
educativos (PE), académicos, procesos de gestión, y de las instituciones mismas
(PIFI, 2012: 3). El propósito general así entendido, se podría decir, busca la
eficacia de las IES a partir de un esquema de calidad dirigido a los cuatro
elementos señalados. Pero la gestión no se limita a ese objetivo en general,
también se identifican objetivos particulares para cada uno de los cuatro
elementos mencionados. Siendo así, para los PE, lo que se pretende es que

35
aquellos que se encuentren en los niveles 2 y 3 otorgados por los CIEES
adquieran el nivel 1, y que además consigan las certificaciones respectivas de los
COPAES; para el caso del posgrado, se busca que los PE registrados en el
Programa Nacional de Posgrados de Calidad vayan aumentando y consolidando
su calidad.

En el elemento de académicos, el tipo de metas que se tienen trazadas son las de


incrementar el número de Profesores de Tiempo Completo (PTC) con perfil
deseable y pertenecientes al Sistema Nacional de Investigadores (SNI), así como
desarrollar Cuerpos Académicos Consolidados (CAC) y en Consolidación (CAEC).
En términos de la gestión misma, el objetivo es incrementar el número de
procesos estratégicos de gestión certificados, por ejemplo, a través de las normas
internacionales ISO 9000:2008. Finalmente, en los aspectos institucionales, se
busca que el nivel de capacidad y competitividad aumenten y que lo mismo
suceda con cada una de las DES. La manera para lograr que esos propósitos se
cumplan es mediante la formulación de los ProDES y ProGES, con base en la
planeación estratégica. Pero, asimismo, los aspectos mencionados -PE,
académicos, gestión, institución- son justo los principales elementos que se
toman en consideración en cada una de las IES en las autoevaluaciones y en las
evaluaciones externas. Otros de los aspectos que también se incluyen en esas
evaluaciones son los estudiantes beneficiados en términos de acceso y
permanencia. Con base en esa información es que, al menos en la justificación del
PIFI, la Subsecretaría de Educación Superior establecerá el monto de los recursos
extraordinarios concursables no regularizables que adquirirá cada una de las IES
(PIFI, 2012: 3).

Ahora bien, los objetivos mencionados ±inscritos en las reglas de operación del
PIFI- tienen correspondencia con la Guía para su formulación (2012), pero en esta
última se desarrollan más cada uno de los objetivos (propósitos). El objetivo
general que se señala es incrementar el número de estudiantes de los programas
educativos, tanto de licenciatura como del nivel de Técnico Superior Universitario

36
(TSU), acreditados por los COPAES y/o que tengan el nivel 1 concedido por los
CIEES. Por su parte, en el objetivo específico, si bien se retoma como elemento
clave a los programas educativos acreditados por los COPAES y reconocidos en
el nivel 1 de los CIEES, ya no es en relación con los estudiantes, sino en términos
de lograr que los PE de TSU, licenciatura y posgrado alcancen dichas
acreditaciones y certificaciones o, en caso de ya tenerlas, conservarlas.

Asimismo, los objetivos específicos de la Guía 2012 dejan ver con mayor precisión
en qué consisten cada uno de ellos. Con fines de mayor claridad expositiva al irlos
presentando se optó por ordenar los objetivos con base en una clasificación que
separe los objetivos bajo los siguientes ejes: institución, académicos, programas
de estudio, estudiantes.

Objetivos para la Institución:


1) Colaborar con la institución en el logro de la visión y las metas que se han
fijado en el PIFI.
2) Mejorar los resultados educativos de las IES.
3) Adecuar la normativa de la IES para su mejor funcionamiento.
4) Desarrollar los sistemas integrales de información (del ejercicio y control
presupuestal, control escolar y recursos humanos), que apoyen los
procesos de planeación, autoevaluación, acreditación de programas y
certificación de los procesos estratégicos de gestión institucionales.
5) Realizar reformas de carácter estructural en la IES que incidan en un mejor
funcionamiento y viabilidad institucional.
6) Apoyar objetivos de proyectos integrales por DES o por PE que fomenten la
mejora de los PE de posgrado que estén registrados en el PNPC. Fomentar
una política transversal de equidad de género entre personal administrativo,
profesores y estudiantes.
7) Fortalecer la vinculación de las IES con el entorno social.
8) Impulsar el fortalecimiento junto con el CONACyT y las demás IES
fundadoras, del Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica

37
y Tecnológica que busque optimizar recursos para que las IES participantes
sean beneficiadas para acceder a bases de datos y revistas electrónicas,
con el propósito de fomentar la cultura digital y tener acceso al
conocimiento de vanguardia.

Objetivos para los Académicos:


1) Contribuir a elevar el nivel de consolidación de los Cuerpos Académicos
(CA) adscritos a cada una de las DES de la institución registradas en el
Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP-SES) y sus Líneas
de Generación y Aplicación del Conocimiento (LGAC) que desarrollan, con
el propósito de incidir en la mejora continua de la calidad de los PE.
2) Fortalecer académicamente altos grados de formación académica, con
programas cohesionados que eviten la fragmentación del saber y enfatizar
los estudios de doctorado sobre todo en la modalidad directa.
3) Mejorar integralmente el proceso de enseñanza-aprendizaje.

Objetivos para los Programas de Estudio:


1) Atender las recomendaciones académicas que los CIEES han formulado a
las IES para mejorar la calidad de los PE que ofrecen, que les permitan
lograr la acreditación por organismos reconocidos por el COPAES y mejorar
su gestión y administración en congruencia con las políticas públicas que
para tal efecto establezca la SEP; así como las recomendaciones hechas
por los Comités Externos de Evaluación a los programas de posgrado en el
marco del PNPC SEP-CONACyT.
2) Actualizar los planes y programas de estudio para que fomenten su
pertinencia y su flexibilización curricular, incorporando el resultado de los
estudios de seguimiento de egresados y empleadores.
3) Impulsar y fortalecer la innovación educativa para mejorar la calidad,
incorporando enfoques y modelos educativos centrados en el aprendizaje,
la actualización y flexibilidad curricular, entre otros aspectos.

38
4) Impulsar la educación ambiental para el desarrollo sustentable a través de
la oferta educativa relacionada con el medio ambiente.

Objetivos para los Estudiantes:


1) Impulsar y fortalecer la internacionalización de la educación superior, a
través del establecimiento de redes internacionales de cooperación en las
funciones sustantivas, el intercambio académico, la movilidad estudiantil y
de académicos, el establecimiento de sistemas de acreditación de estudios,
entre otros aspectos.
2) Impulsar la formación en valores como parte de la atención y formación
integral del estudiante.
3) Mejorar los sistemas e instrumentos de las IES para la evaluación de los
aprendizajes alcanzados por los estudiantes.
4) Fortalecer los programas institucionales de tutoría individual o en grupo de
estudiantes, de seguimiento de egresados, de trayectoria, de retención,
orientación educativa y titulación oportuna de estudios mediante una
metodología apropiada, así como la prevención y atención de las
adicciones, entre otros aspectos, que propicien una mejor atención y
seguimiento de los alumnos por parte de las IES.

Ordenando los objetivos en específico en la clasificación elegida se evita pensar


que se trata de una incoherencia o de una multiplicad de objetivos que se
encuentren desarticulados, o al menos, dificulta poder asegurarlo y, más bien,
permite vislumbrar una secuencia lógica que aun mencionándose varios objetivos
y propósitos siguen siendo parte de esa misma preocupación: mejorar la calidad
de las IES a través de los PE, los aspectos institucionales (gestión, organización,
infraestructura), académicos y de los estudiantes. De igual manera, esos objetivos
en automático se convierten en el tipo de demandas que las IES pueden intentar
satisfacer mediante este programa.

39
Una vez visto los objetivos que de manera general y específica deben
considerarse en el PIFI 2012-2013, es necesario analizar la organización, es
decir, la manera como se diseña la estructura para cumplir los determinados
objetivos. En esta versión son tres niveles de organización: Institucional,
Dependencia de Educación Superior (DES) y Cuerpos Académicos (CA). En el
nivel institucional se elabora el PIFI institucional y, en cierto modo, los proyectos
ProGES. En el caso del PIFI institucional, este se lleva a cabo de acuerdo con los
pasos establecidos en la Guía PIFI (2012):

1) Se hace una descripción del proceso de actualización donde se mencionan los


académicos, cuerpos académicos, funcionarios, personal de apoyo y, siendo el
caso, los órganos colegiados que participaron en su desarrollo.
2) Se presenta la autoevaluación institucional a partir de una evaluación global del
anterior PIFI y de los ProDES, así como de la situación de cada uno de los
aspectos relacionados con los programas educativos, académicos, estudiantes y
del cumplimiento de las metas compromiso que se hayan hecho anteriormente.
3) Se realiza una actualización de la planeación en el ámbito institucional que
incluye: la misión y visión institucional a 2015; los objetivos estratégicos y Metas
compromiso para el periodo 2012-2014, así como las políticas, estrategias y
acciones para lograrlos.
4) Se autoevalúan y revisan los ProDES con base en el impacto de cada uno de
los ProDEs en cuanto a la mejora de la capacidad y competitividad académica, en
el desarrollo de la innovación y en el cierre de la brecha de calidad al interior de
cada DES.
5) Se lleva a cabo una contextualización entre el ProGES con las DES, es decir,
se muestra la relación y consistencia interna que hay entre el ProGEs y las DES,
en lo que a mejora de la calidad se refiere.

La formulación de los proyectos ProGES, por su parte, son propuestas que surgen
exclusivamente desde la rectoría (administración central), y su formulación
comprende prácticamente los mismos elementos que se acaban de mencionar del

40
PIFI institucional, incluyendo en ello la consistencia interna que debe haber entre
cada uno de los proyectos ProGEs con la formulación del PIFI institucional. La
diferencia radica en que los objetivos estratégicos y las Metas compromiso se
ciñen únicamente al ámbito de la gestión institucional: la certificación de los
procesos de gestión; mejorar y aprovechar los Sistemas Integrales de Información
Administrativa (SIIA); aprovechar y crear infraestructura; rendir cuentas;
aprovechar las plazas de PTC y en su caso generar otras; fomentar la perspectiva
de género y atender las recomendaciones de los CIEES. El número de proyectos
ProGES que para esta periodo se pueden presentar son hasta un máximo de
cinco: uno enfocado a la atención de los problemas comunes a las DES que
deban ser atendidos a nivel institucional; otro que tenga por objetivo atender
integralmente la problemática identificada en la autoevaluación de la gestión; uno
más que fomente la perspectiva de género; otro más para la adecuación,
remodelación y equipamiento de Estancias Infantiles y Guarderías; por último, uno
que presente las necesidades de adecuación y construcción de espacios físicos
(Guía PIFI, 2012).

En el nivel de la DES se elaboran los proyectos ProDES, como su nombre lo


indica, son proyectos que se proponen desde y para las DES, aunque deben ir en
concordancia con el PIFI institucional. Para solicitar un proyecto ProDES en esta
versión del PIFI es necesario realizar autoevaluación académica que comprende
el análisis de autoevaluación y planeación de la DES. Los elementos que se
analizan en esta fase son la identificación de fortalezas y debilidades del ProDES;
comparar aspectos con evaluación similar y diferentes con respecto a otros
ProDEs; Programas Educativos con indicadores sobresalientes; atención a las
áreas débiles y a las recomendaciones del Comité de evaluación del ProDES
2010-2011; por último, las principales conclusiones sobre políticas, objetivos,
estrategias y resultados. Una vez hecho esto se formulan los proyectos ProDEs
iniciando con un objetivo general que busque mejorar la capacidad y
competitividad académica de las DES, lo que cual debe verse reflejado en el
desarrollo de los cuerpos académicos y en el fortalecimiento de la planta

41
académica. También pueden dirigirse en la atención y formación integral de los
estudiantes; en el incremento de la competitividad académica los PE de TSU y
Licenciatura; o, finalmente, en el apoyo de los PE de Posgrado reconocidos por el
Programa Nacional de Posgrados de Calidad.

El nivel de organización de los Cuerpos Académicos (CA) sustituye a los PE como


el elemento base de la organización. Lo cual no quiere decir que los PE dejen de
ser contemplados, por el contrario, siguen teniendo un papel fundamental (como
se comprueba en los objetivos generales y específicos de este PIFI), sólo que
ahora se parte de que los CA son fundamentales para que a partir de ellos se
fortalezcan los PE. Los CA ya han sido definidos más arriba, así que sólo bastaría
agregar que tal y como se comentó, éstos se estructuran en torno a las Líneas de
Generación y Aplicación del Conocimiento (LGAC), da muestra de una
organización académica que difiere de las concepciones clásicas que se rigen en
lo disciplinario o en el establecimiento. Aunque sin duda ambos modos de
organización académica siguen influyendo. Es decir, los integrantes de un CA
forman parte de un mismo establecimiento, y en muchos de los casos se
conforman con pares de la misma disciplina. Siendo muy exigentes tiene más
peso el establecimiento que las disciplinas, pues no hay forma de formar parte de
un CA si no se es del mismo establecimiento y, en el caso de la disciplina, no es
indispensable que provengan de la misma. No obstante, los CA desplazan el peso
del establecimiento y a lo disciplinar en el momento en que, producto del
PROMEP e incluso como se hace énfasis en esta versión del PIFI, se recomienda
integrarse a la internacionalización en términos de cooperación académica
nacional e internacional.

En lo que respecta a la gobernabilidad, además de que los objetivos


mencionados del PIFI en automático se convierten en el tipo de necesidades
internas que las IES deben satisfacer, también se observa que se incluyen otros
elementos que las IES deben atender para de esa manera tener estabilidad y, en
consecuencia, legitimidad. Lo anterior se refiere al tema de internacionalización,

42
de algún modo se trata de una demanda externa en tanto la cuestión de la
internacionalización obedece a los fenómenos culturales, sociales, económicos y
políticos relacionados con la globalización. Las IES no quedan fuera de ese influjo
externo y por la vía del PIFI se acentúa la necesidad de incorporarse a estos
procesos. Específicamente, lo que se pide es incrementar la cooperación
académica nacional e internacional que se evidencia mediante:

x Convenios de cooperación académica con universidades nacionales y


extranjeras (reconocimiento de créditos, posgrados conjuntos, movilidad
académica, apoyos mutuos, cuotas diferenciadas, formación de redes,
entre otros).
x La cooperación académica internacional para impulsar la sustentabilidad
(convenios, congresos, foros, posgrados, redes académicas, entre otros).
x Redes académicas con otras instituciones nacionales y extranjeras.
x Movilidad estudiantil nacional e internacional: cursos de verano, semestres
con reconocimiento de créditos, estudios de posgrado de jóvenes
egresados, entre otros.
x Movilidad de académicos nacional e internacional: estancias académicas,
estudios de posgrado, entre otros.
x Contribución al fortalecimiento de la capacidad de investigación en áreas
estratégicas del conocimiento y fomentar la cooperación y el intercambio
académico.
x Captación de fondos internacionales a través de la cooperación y el
intercambio académico.

Otro aspecto que podemos ubicar dentro de las demandas externas que el propio
contexto y los procesos sociales han ido influyendo para que las IES realicen
acciones al respecto, y que el PIFI en esta versión impulsa, es la educación
ambiental y el desarrollo sustentable. Esto queda de manifiesto en el documento
del PIFI (2012a), donde se menciona el apoyo que recibirán las IES para que se
fortalezcan en los siguientes rubros:

43
x Oferta educativa relacionada con el medio ambiente y el desarrollo
sustentable.
x Inclusión de la temática ambiental en los planes y programas de estudio.
x Investigación científica y Cuerpos Académicos relacionados con la temática
ambiental.
x Conformación y operación de redes de Cuerpos Académicos relacionados
con la temática ambiental para el desarrollo sustentable.
x Promoción de educación ambiental sustentable en la comunidad
universitaria y al exterior de la sociedad, especialmente a niños y jóvenes.
x Participación en programas de difusión y cuidado del medio ambiente de los
gobiernos Federal, Estatal y Municipal.
x Captación de fondos nacionales e internacionales en temas relacionados
con el medio ambiente y el desarrollo sustentable.
x Al programa de mantenimiento y crecimiento de las áreas verdes de la
institución y en general a la operación del programa universitario de medio
ambiente y desarrollo sustentable.

Finalmente, en el mismo sentido que las dos demandas externas anteriores está lo
relacionado con la vinculación, sin embargo, en este caso no se trata solamente
de una presión externa por parte de la sociedad en general, sino que además de
la sociedad y el Estado mismo, hay otro agente importante involucrado, a saber, el
sector productivo (lógica de mercado). Son múltiples los factores que en este PIFI
se espera que las IES asuman, entre los más destacados están los siguientes:

x Proyectos y recursos obtenidos para realizar transferencia tecnológica e


innovación con el sector productivo y su impacto.
x Participación en programas de desarrollo económico, social y humano de
los gobiernos Federal, Estatal y Municipal.
x El Servicio Social Universitario, su impacto y realimentación en la formación
integral del estudiante y actualización del reglamento de la institución.

44
x Diferentes servicios que la Institución brinda a través de las DES a la
sociedad, tales como: laboratorios, elaboración de proyectos, asesorías
técnicas, realización de estudios, entre otros.
x Participación de la institución de manera coordinada con las empresas y en
todos los niveles de gobierno.
x Políticas para el desarrollo de la cooperación universidad-empresa-
gobierno.
x Incorporación al mercado laboral del joven profesionista en áreas o
disciplinas en las cuales se formaron.
x Potencial de la institución para ofrecer alternativas, soluciones y respuestas
a problemas concretos de las empresas a través de investigación científica
y desarrollo tecnológico.
x Existencia y trabajo de los facilitadores o gestores de la vinculación, cuya
función es establecer las relaciones y conexiones productivas entre la
problemática de las empresas y la agenda de la comunidad académica.
x Difusión de buenas prácticas de vinculación entre educación superior-
empresa.
x Existencia del Consejo Institucional de Vinculación y los consejos de
vinculación específicos por DES o áreas de conocimiento; así como su
funcionamiento en cuanto a: conocer las necesidades del sector productivo
y su inclusión en los planes y programas de estudios; educación continua;
investigaciones; transferencias e innovaciones tecnológicas; entre otros.
x Existencia y resultados del funcionamiento de las Direcciones o
Coordinaciones de Vinculación, Oficinas de Transferencias de Resultados
de Investigación, Parques Tecnológicos, Incubadoras de Alta Tecnología,
entre otros.
x Programa de prácticas profesionales y de estancias empresariales o becas
de pasantía en el mercado laboral.
x Fortalecimiento de la capacidad de investigación en áreas estratégicas del
conocimiento.

45
De este tipo de demandas externas no queremos derivar conclusiones afirmando
que el PIFI es una herramienta del Estado para que las IES asuman una lógica de
orientación basada en el mercado, faltaría para asegurarlo un análisis de otro tipo.
Sin embargo, lo que sí podemos asegurar además de que existen esas
demandas, es que paulatinamente las IES, al menos en sus esquemas de acción,
han empezado a considerar la generación y aplicación del conocimiento con fines
que van más allá de las concepciones tradicionales de la producción de este
mismo. Y al ser una demanda real y cada vez mayor para las IES comienza a ser
un reto más en materia de gobernabilidad, de manera que el desempeño político
de estas instituciones también será sometido a estos criterios. Finalmente, en
materia de gobernabilidad, se puede apreciar la importancia que el Estado y las
IES le han ido otorgado al PIFI, cuestión que queda manifiesta cuando
observamos que en esta última versión del PIFI la población objetivo alcanza las
186 IES, compuestas por las UPES, UPEAS, UT, Universidades Politécnicas y
Universidades Tecnológicas de Educación Superior.

4. Conclusiones
En términos de los resultados obtenidos en este trabajo final, muchos de ellos ya
se han mencionado en los análisis respectivos, así que en líneas generales sólo
cabría agregar algunos de mayor angular. Dentro de ello, se puede mencionar
que, en efecto, en las IES en México los aspectos de gobernabilidad, organización
y gestión al interior de las IES están siendo modificados en grados cada vez
mayores a través de las evaluaciones institucionales como las aquí analizadas.
Ante esa situación, no parece ser pertinente analizar esos cambios en un lenguaje
GH³HIHFWRVSRVLWLYRV\RQHJDWLYRV´SXHVSRGUtDHQWHQGHUVHFRPRXQDFDOLILFDFLyQ
que proviene de prejuicios o sesgos ideológicos que se anteponen al tipo de
análisis que se ha intentado. De esta forma, lo que sí podríamos ir concluyendo es
que al nivel del sistema de educación superior, las IES empiezan a ser
direccionadas con base en el financiamiento extraordinario de programas como el
PIFI. Además, este programa se ha ido posicionando como uno de los principales

46
mecanismos que el Estado tiene para conducir a las IES hacia determinadas
acciones y para alcanzar resultados específicos.

Otra cuestión que se puede afirmar es que a partir de los programas de


financiamiento extraordinario el Estado ha ido excluyendo a los consejos
universitarios y de gobierno colegiado, así como a los sindicatos. De acuerdo con
la visión del PIFI, parece ser que estos órganos de poder obstaculizan el
desarrollo de las IES, sobre todo cuando el recurso económico destinado a las IES
tiene que ser discutido y canalizado a través de negociaciones que, en muchos de
los casos, terminan prolongándose por tiempos que impiden dinamizar el
funcionamiento de dichas instituciones. De manera que el PIFI se está
convirtiendo en el programa que posibilita que las IES obtengan mayores recursos
económicos anualmente y con la alta certeza de que se utilicen en donde fueron
requeridos. En el caso del Comité de Administración y Gestión Institucional
pareciera ser que su operación no tiene ese sentido, sino que la preocupación que
ahí se da va más encaminada en hacer claras las funciones y las normatividades
en cada uno de los espacios y actores de las IES. Esto se debe a que, además de
que sus objetivos son distintos, el PIFI tiene la capacidad de articularse con otros
programas, no olvidando que incluso las evaluaciones del CAGI son tomadas en
cuenta en los esquemas de autoevaluación que solicita el PIFI. De estos aspectos,
uno último que se agregaría sería una interrogante sobre ¿qué pasara con este
tipo de mecanismos una vez que se inicie la gestión presidencial del periodo 2012-
2018? Pregunta válida sobre todo si tomamos en cuenta que se tratará de un
presidente que proviene de un partido político distinto a los que han creado el PIFI.

Por último, haciendo un balance de este trabajo final en conjunto, se puede decir
que en el transcurso de ésta, se pudo abonar elementos de la importancia de
analizar los aspectos de gobernabilidad, organización y gestión en la educación
superior en México. Además, por medio de la elaboración del marco
referencial/conceptual se pudo acceder a un análisis teórico en torno a los
procesos de evaluación institucional de los que son susceptibles las IPES. Para

47
ello retomamos los dos únicos mecanismos de evaluación institucional existentes:
por un lado, la del Comité de Administración y Gestión Institucional, perteneciente
a los organismos evaluadores CIEES; por otro, la relacionado con el Programa
Integral de Fortalecimiento Institucional, programa de financiamiento extraordinario
convocado por la Subsecretaría de Educación Superior. Ahora bien, en lo que
refiere al marco conceptual, sin lugar a dudas sirvió para analizar, desde una
perspectiva que comúnmente no había sido utilizada para estos fines de estudio:
el proceso de la evaluación institucional. Aunque más que decir que fue un
ejercicio que permitió mostrar un potencial teórico irrefutable y comprobado a
cabalidad, más bien, lo que se confirmó fue una vía de análisis pertinente y que
debería seguir siendo trabajada para obtener mayor rigor y fineza teórica-
metodológica. Asimismo, al haber sido un trabajo centrado al nivel del diseño y la
instrumentación de los esquemas de evaluación, tanto del CAGI como del PIFI,
luego entonces, una veta interesante sería emprender estudios de la operación de
ambas evaluaciones institucionales. De igual manera, sería válido y necesario
realizar investigaciones empíricas e incluso apoyadas con trabajo de campo en
cada una de las IES en concreto, con la finalidad de conocer las particularidades
en las dinámicas institucionales.

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53
ANEXOS
Cuadro 1. Categorías del Marco Conceptual
CATEGORÍAS DEFINICIÓN CONCEPTOS ELEMENTO
MÍNIMA ANALÍTICO
Capacidad de atender Estabilidad Legitimidad
Gobernabilidad demandas internas y Buen Gobierno Desempeño político
externas
Logros, metas y
Eficacia resultados
Gestión Maneras específicas en Eficiencia Maximización de los
las que la universidad se recursos
organiza y conduce para
lograr sus propósitos Distribución de
esenciales responsabilidades, Normatividad y
incentivos y recursos reglamentos
Formalización
Estructura colectiva Complejidad División del trabajo
diseñada para cumplir
determinados objetivos; Centralización Distribución del poder
regular los roles y
Organización funciones de los Organización del trabajo Establecimiento/Disciplina
individuos; influida por académico
un ambiente (interno y Creencias Tipos de identidad y
externo) donde se cultura
ejercita el poder.
Autoridad Niveles y formas
Lógica en la orientación Mercado/Estado/
Academia

54
Cuadro 2. Evaluación del Comité de Administración y Gestión Institucional, 1997

MODELO INSTITUCIONAL
MISIÓN, FILOSOFÍA, NATURALEZA JURÍDICA, PRINCIPIOS,
FINES, OBJETIVOS, POLÍTICAS E IDENTIDAD INSTITUCIONAL
CATEGORÍAS
NORMATIVIDAD FUNCIONALIDAD RESULTADOS
ÁREAS
CRITERIOS
LEGISLACIÓN Y Existencia Cobertura Congruencia
GOBIERNO Actualidad Adecuación Consistencia Integración
Difusión Congruencia Impacto en:
-Estabilidad
-Toma de decisiones
-La imagen institucional
PLANEACIÓN- Existencia Cobertura Eficacia
EVALUACIÓN Vigencia Existencia Eficiencia Impacto en:
Actualidad Viabilidad -El desarrollo institucional
Adecuación Congruencia -Desarrollo académico
Difusión Relevancia -Vinculación interna y externa
APOYO ACADÉMICO Existencia Cobertura Eficacia
Difusión Actualidad Eficiencia
Vigencia Difusión Congruencia
Actualidad Adecuación Impacto en:
Viabilidad Proporcionalidad docencia e investigación
Calidad
APOYO Existencia Cobertura Eficacia
ADMINISTRATIVO Difusión Adecuación Eficiencia
Vigencia Oportunidad Impacto de:
Actualidad Calidad de los servicios -La organización,
Adecuación -Los recursos humanos y
Viabilidad -Los recursos materiales en el
desarrollo de la institución
FINANZAS Existencia Suficiencia Eficiencia
Vigencia Cobertura Rendimiento
Actualidad Oportunidad Efectividad
Difusión Descentralización
Viabilidad Congruencia
Seguimiento
COORDINACIÓN Y Existencia Cobertura Cobertura
VINCULACIÓN Vigencia Existencia Eficacia
Actualidad Adecuación Eficiencia
Adecuación Congruencia Impacto en la:
Viabilidad Seguimiento -vinculación sociedad-
Difusión universidad

55
Cuadro 3. Ejes de Desarrollo y Categorías de Evaluación (CIEES, 2012)

Ejes de Desarrollo Categorías

I. Proyecto Institucional 8. Legislación

9. Planeación-evaluación

II. Estructura 10. Procesos académicos

11. Alumnos

12. Personal académico

13. Posgrado e investigación

14. Gobierno
III. Gestión Institucional
15. Estructura de organización

16. Recursos humanos

17. Procesos administrativos

18. Finanzas

IV. Infraestructura 19. Recursos físicos e instalaciones

V. Impacto y relación 20. Vinculación


con el entorno

56
Cuadro 4. Comparación de las Dos Estructuras de Evaluación

EVALUACIÓN DEL COMITÉ DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN INSTITUCIONAL


Áreas de evaluación del Marco Categorías de evaluación de la Guía, 2012
de referencia, 1997
Legislación y Gobierno Legislación Gobierno Estructura de
Organización
Planeación-Evaluación Planeación y Evaluación
Recursos
Procesos Personal Académico Físicos e
Apoyo Académico Académicos Instalaciones

Posgrado e Investigación Alumnos


Apoyo Administrativo Procesos Administrativos Recursos Humanos

Finanzas Finanzas
Coordinación y Vinculación Vinculación

57

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