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CONTRA LA DISCRIMINACIÓN
2016
Presentación
Capítulo I
Los derechos humanos y el derecho a la igualdad y no discriminación
1. La dignidad humana y su relación con el concepto de derechos humanos
2. El derecho a la igualdad y no discriminación
3. ¿Qué es la discriminación?
4. Trato diferenciado y trato discriminatorio. Pautas para identificar un trato
como discriminatorio
5. ¿Cuáles son las razones por las que no se puede lícitamente
discriminar?
6. Tipos de discriminación.
7. La discriminación en el Perú
Capítulo II
La Policía Nacional del Perú y su rol de protección con los derechos
humanos en nuestro país.
1. La Policía Nacional y sus funciones.
2. La Policía Nacional y su deber de respetar y proteger los derechos
humanos.
3. Las normas que consagran el deber de respeto y garantía de los
derechos humanos por parte de la Policía Nacional.
4. ¿Por qué es tan importante el rol de la Policía Nacional en la protección
de los derechos humanos?
5. ¿Cuáles son las consecuencias de incumplir este deber?
Capítulo III
El ejercicio de la función policial con pertinencia intercultural.
1. ¿Qué es un grupo étnico-cultural?
2. La discriminación étnico-racial
3. ¿Está prohibida la discriminación étnico-racial?
4. ¿Qué es la interculturalidad?
5. ¿Qué significa actuar con enfoque intercultural?
6. La importancia de incorporar el enfoque intercultural en el servicio
policial.
7. ¿Cuáles son las pautas para la prestación de los servicios policiales con
pertinencia intercultural?
2
7.1. Servicio policial bilingüe
7.2. Elaboración de perfiles no discriminatorios en el contexto de la
actuación policial
7.3. La actuación policial con pertinencia intercultural en el marco del
funcionamiento del sistema de justicia
Capítulo IV
El ejercicio de la función policial con enfoque de género
1. La igualdad entre hombres y mujeres.
2. ¿Qué son las brechas de género?
3. ¿Qué es el enfoque de género?
4. ¿Cuál es la diferencia entre “sexo” y “género”?
5. ¿Qué debe entenderse por “igualdad de género”?
6. La transversalización del enfoque de género en las políticas públicas
7. Aplicación del enfoque de género en la función policial
8. ¿Qué implica la igualdad de género en el acceso y ascenso de la carrera
policial?
9. ¿Qué implica el derecho al trato diferente de las mujeres en el marco de
la función policial para garantizar la igualdad?
9.1. Mujeres policías embarazadas
9.2. Mujeres detenidas y privadas de libertad
10. La prevención y tratamiento del hostigamiento sexual en el cuerpo
policial
11. El rol de la Policía frente a la violencia contra la mujer y la violencia
familiar.
Capítulo V
La prestación de los servicios policiales en relación con los derechos
de la población LGTBI
1. Conceptos: la orientación sexual, la identidad de género y la expresión
de género.
2. Marco jurídico internacional y nacional de protección de los derechos de
las personas LGTBI.
2.1. La orientación sexual, la identidad de género y el derecho a la
igualdad en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos
2.2. La orientación sexual, la identidad de género y el derecho a la
igualdad en el ordenamiento jurídico peruano
2.3. La orientación sexual y la identidad de género como categorías
sospechosas de discriminación y sus implicancias.
3. La afectación de derechos de las personas LGTBI
4. La función policial en el marco del respeto de los derechos de la
comunidad LGTBI
3
Capítulo VI
El ejercicio de la función policial frente a otros grupos en situación de
vulnerabilidad en nuestro país.
1.La función policial en el marco del respeto de los derechos de las
personas con discapacidad.
1.1. La base legal de protección de los derechos de las personas con
discapacidad.
1.2. La cuota de empleo de personal con discapacidad como expresión del
derecho de igualdad.
1.3. La tutela especial contra el incumplimiento de la cuota de empleo de
personal con discapacidad y la tutela general contra la discriminación por
discapacidad en las relaciones laborales
2. La función policial en el marco del respeto de los derechos de los adultos
mayores
2.1. La promoción y protección de los derechos de los adultos mayores.
2.2. Sobre el Plan Nacional de las Personas Adultas Mayores en el Perú.
3. La función policial en el marco del respeto de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes.
3.1. Base legal de reconocimiento de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes en nuestro país.
3.2. Mecanismos y avances en la protección de los derechos de los menores
en el Perú.
4. La función policial en el marco del respeto de los derechos de las
trabajadoras y de los servidores sexuales.
4.1. Ámbito Normativo de la prostitución en el Perú
4.2. La prostitución y sus implicancias en el Perú.
5. La función policial en el marco del respeto de los derechos de los
desplazados.
5.1. ¿Qué es el desplazamiento interno?
5.2. El desplazamiento interno por violencia política en el Perú.
4
PRESENTACIÓN
5
brindar seguridad, salvaguardar la integridad de las personas, contribuir a
recopilar las pruebas e incluso participar en la investigación junto al fiscal,
Asimismo, cumple con las órdenes del juez y ante flagrante delito puede
detener a una persona. Es decir, su intervención es clave para garantizar
el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho.
GisellaVignoloHuamaní
Viceministra de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia
6
LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO A LA IGUALDAD Y
NO DISCRIMINACION
________________________________________________
1
Plan Nacional de Derechos Humanos 2014-2016, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 005-2014-
JUS.
7
En segundo lugar, el reconocimiento de la dignidad de la persona humana
conlleva el reconocimiento de que todo ser humano debe ser tratado como un
fin en sí mismo y nunca como un simple medio.
En tal sentido, como regla general, mientras la libertad del ser humano sea
ejercida sin afectar ilegítimamente la libertad de los demás, el Estado no puede
limitarla bajo la excusa de que dicho ejercicio no se condice con algún supuesto
ideal de bien o corrección, pues ello violaría la dignidad del ser humano. Tal
como reza el artículo 4° de la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789: “La libertad consiste en poder hacer todo aquello que no
perjudique a otro; por eso, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre
no tiene otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la
sociedad el goce de estos mismos derechos. Tales límites solo pueden ser
determinados por ley”.
En la dignidad humana y en los derechos humanos que de ella derivan subyace
“el reconocimiento constitucional de una cláusula general de libertad, por vía de
la cual la libertad natural del ser humano se (…) juridifica impidiendo a los
poderes públicos limitar la autonomía moral de acción y de elección de la
persona humana, incluso en los aspectos de la vida cotidiana que la mayoría de
la sociedad pudiera considerar banales, a menos que exista un valor
constitucional que fundamente dicho límite, y cuya protección se persiga a través
de medios constitucionalmente razonables y proporcionales”.2
En esa medida, los derechos humanos generan exigencias en el Estado tanto
“de no hacer” como “de hacer”. En efecto, el Estado tiene el deber de no violar
las libertades necesarias para que los seres humanos puedan desarrollar su plan
de vida personal, familiar o comunitario. Por ello, el libre desarrollo de la
2
Tribunal Constitucional. Sentencia del 19 de julio de 2011, recaída en el Expediente N° 00032-2010-PI/TC.
Fundamento jurídico 23.
8
personalidad, la vida, la identidad, la propiedad, las libertades de pensamiento,
de religión y de conciencia, la libertad personal, la integridad personal, las
libertades de expresión y de información, entre otras, son derechos humanos.
Sin embargo, el Estado también tiene el deber de adoptar todas las medidas
necesarias para que tal desarrollo no sea exclusivo de unos pocos, sino que sea
una posibilidad plena para todos los seres humanos, en igualdad. Por ello, la
protección de la salud, la educación, el trabajo, una remuneración y una pensión
digna, un medio ambiente idóneo para el desarrollo de la vida, entre otros, son
derechos humanos.
9
Finalmente, la Convención Americana o Pacto de San José de Costa Rica,
aprobada el 22 de noviembre de 1969, establece en su artículo 1° inciso 1)
que: “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los
derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno
ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o
de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición social”.
En consecuencia, la igualdad, en tanto derecho-principio, es uno de los pilares
del orden constitucional que permite la convivencia armónica en sociedad. Por
su parte, en tanto derecho, implica una exigencia individualizable que cada
persona puede oponer frente al Estado para que este lo respete, proteja o
tutele.3.
En ese sentido, el respeto a la igualdad de una persona es el respeto a su
dignidad, pues el ser humano es único e irrepetible, con una voluntad e
inteligencia propias e independientes y que está sujeto a determinados
deberes que debe cumplir y derechos que deben respetarse. Además, la
realización y plenitud de una persona se da en su relación y avance con sus
semejantes; es decir, que el hombre solo puede aspirar a alcanzar la plenitud
de su desarrollo si es que impulsa y colabora para que las demás personas
de su sociedad también se desarrollen íntegramente. La discriminación de una
persona, claramente, obstruye este principio y atenta contra la dignidad de
una persona. También podemos decir que tiene un gran efecto negativo en
las relaciones sociales, pues genera ambientes incómodos y tensos,
situaciones que pueden llevar a la violencia o a la interrupción de la paz en
una sociedad, y si el individuo tiene obstáculos en el desarrollo de sus
relaciones sociales, entonces también tendrá obstáculos en la búsqueda de
su desarrollo íntegro4.
En definitiva, nadie puede ser diferenciado por razones de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole, a
menos que exista una razón objetiva, razonable y conforme a la propia
Constitución Política, que la permita.
3. ¿Qué es la discriminación?
3
Tribunal Constitucional. Sentencia del 28 de junio de 2004, recaída en el Expediente N° 0606-2004- PA,
F. J. 9.
4 https://cuestionessociales.wordpress.com/2014/06/17/la-discriminacion-social-y-economica-en-el-peru/
10
virtud de la ley y garantiza a todas las personas protección igual y efectiva
contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”5.
La discriminación es “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que
se base en determinados motivos, como la raza, el color, el sexo, el idioma, la
religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la
posición económica, el nacimiento o cualquier otra condición social, y que
tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce
o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades
fundamentales de todas las personas”6.
5
Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Observación General Nº 18: No discriminación, 37º
período de sesiones, 1989, párr. 1.
6 Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Observación General N° 18. , 37º período
11
PREJUICIO
ESTEREOTIPO
9
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación. Escrito sin discriminación. Sugerencias para un
periodismo sin etiquetas. Disponible en: http://www.conapred.org.mx/documentos_cedoc/EscritoSinD-
WEB-Accss.pdf
12
4.- Trato diferenciado y trato discriminatorio. Pautas para identificar un
trato como discriminatorio
10
Cfr. http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=10
11 Tribunal Constitucional. Sentencia del Exp. N° 04993-2007-PA/TC. Fundamentos Jurídicos. 22 y 25.
12
Tribunal Constitucional. Sentencia del 06 de noviembre de 2008, recaída en el Expediente Nº 05652-
2007-PA/TC. F.J 20.
13
Tribunal Constitucional. Sentencia del 01 de abril de 2005, recaída en el Expediente Nº 0048-2004-AI.
F.J 63; Sentencia del 03 de junio de 2005, recaída en el Expediente N° 0050-2004-AI/TC, Nº 0051-2004-
AI/TC, Nº 0004-2005-PI/TC, Nº 0007-2005-PI/TC y Nº 0009-2005-PI/TC. F.J. 68; Sentencia del 13 de
febrero de 2009, recaída en el Expediente Nº 00033-2007-PI/TC, F.J 58; Sentencia del 17 de junio de 2010,
recaída en el Expediente Nº 00016-2008-PI/TC. F.J 24 y 25; y Sentencia del 09 de noviembre de 2011,
recaída en el Expediente N° 02861-2010-PA/TC. F.J. 06
13
Constitución Política, según el cual, “(...) el Estado brinda oportunidades de
superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad”.14
De este modo, se estará frente a una diferenciación cuando el trato desigual
se funde en causas objetivas y razonables. Por el contrario, cuando esa
desigualdad de trato no sea ni razonable ni proporcional, se estará frente a
una discriminación y, por tanto, ante una desigualdad de trato
constitucionalmente intolerable.15
El Tribunal Constitucional ha enfatizado que estaremos en casos de tratos
diferenciados justificados siempre que se verifiquen los siguientes
elementos:16
a) La existencia de distintas situaciones de hecho y, por ende, la relevancia
de la diferenciación.
b) La acreditación de una finalidad específica y legítima, basada en una
justificación objetiva y razonable.
c) La existencia de razonabilidad, es decir, su admisibilidad desde la
perspectiva de los preceptos, valores y principios constitucionales.
d) La existencia de proporcionalidad, es decir, que la consecuencia jurídica
diferenciadora sea armónica y correspondiente con los supuestos de
hecho y la finalidad.
e) La existencia de racionalidad, es decir, coherencia entre los supuestos de
hecho, el medio empleado y la finalidad que se persigue.
TRATO DIFERENCIADO
14
Tribunal Constitucional. Sentencia del 17 de junio de 2010, recaída en el Expediente Nº 00016-2008-
PI/TC. F.J 25.
15
Tribunal Constitucional. Sentencia del 09 de noviembre de 2011, recaída en el Expediente N° 02861-
2010-PA/TC. F.J. 05.
16
Tribunal Constitucional. Sentencia del 26 de abril del 2004 recaída en el Expediente Nº 0018-2003-AI/TC,
F. J. 2; Sentencia del 26 de marzo del 2003 recaída en el Expediente Nº 0261-2003-AI/TC, F. J. 3.2;
Sentencia del 01 de abril del 2005 recaída en el Expediente Nº 0048-2004-AI/TC, F. J. 65 y ss.
14
Es importante indicar que todo acto discriminatorio tiene como punto de
partida la existencia de un trato diferenciado o desigual hacia una persona o
grupo de personas. En efecto, la discriminación parte de una distinción,
exclusión o restricción de los derechos de determinados individuos17
Sin embargo, la discriminación no se configura únicamente a partir de la
desigualdad o diferencia en el trato. Como ya se ha mencionado, no todo trato
distinto o desigual conlleva necesariamente la vulneración de la regla de
igualdad o configura una discriminación, ya que existen tratos diferenciados
justificados que se fundan en una razón objetiva y razonable.18
Ahora bien, cabe preguntarse cuál es la razón por la que el artículo 2º inciso 2
de la Constitución Política ha establecido una expresa lista de motivos de
discriminación (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición
económica) particularmente proscritos.
17
Defensoría del Pueblo. La Discriminación en el Perú. Problemática, normatividad y tareas pendientes.
Lima: Defensoría del Pueblo, 2007, p. 30.
18
Defensoría del Pueblo. La Discriminación en el Perú. Problemática, normatividad y tareas pendientes.
Lima: Defensoría del Pueblo, 2007, p. 36.
19
Tribunal Constitucional. Sentencia del 03 de septiembre de 2010, recaída en el Expediente N° 2317-2010-
AA/TC, F.J 32.
15
Siendo, pues, el de “categorías sospechosas de discriminación” un concepto
histórico, el listado de ellas no puede asumirse como cerrado. De ahí que la
Constitución establezca que tampoco cabe discriminar por razones “de cualquier
otra índole”, debiendo, bajo un criterio analógico, asumirse que tales razones
deben encontrar fundamento análogo a aquél que justificó la inclusión de la lista
expresa. Es decir, debe tratarse de una categoría sospechosa de discriminación, a
la luz de la historia.
Otros
OBJETIVO O RESULTADO
20
Dulitzky, Ariel. El principio de Igualdad y No discriminación. Claroscuros de la Jurisprudencia
Interamericana. En: Anuario de Derechos Humanos, 2007, p. 17.
16
El trato diferenciado o desigual basado en un motivo prohibido tiene por
objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, ejercicio y
goce de un derecho.
Si bien existen múltiples razones por las cuales una persona puede ser
discriminada, hay determinados motivos que son especialmente graves.
Como ya se ha señalado, estos motivos son denominados “categorías
sospechosas de discriminación”.
El listado de “categorías sospechosas de discriminación” no es cerrado. De
ahí que la Constitución Política señale que tampoco cabe discriminar por
razones “de cualquier otra índole”.
Por tal motivo, las categorías aquí desarrolladas no deben entenderse como
las únicas prohibidas por el ordenamiento jurídico. Asimismo, debe tenerse en
cuenta que una persona puede ser discriminada al mismo tiempo por uno o
más motivos.
21
Defensoría del Pueblo. La Discriminación en el Perú. Problemática, normatividad y tareas pendientes.
Lima: Defensoría del Pueblo, 2007, p. 30.
17
Discriminación por razón de sexo o género
Los conceptos “sexo” y “género” son diferentes. El Comité para la Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer de Naciones Unidas ha
señalado al respecto que el término “sexo” se refiere a las diferencias
biológicas entre el hombre y la mujer, mientras que el término “género”
describe las identidades, las funciones y los atributos construidos socialmente
de la mujer y el hombre y al significado social y cultural que se atribuyen a
esas diferencias biológicas.22
No obstante, la discriminación se ancla en el sexo y en el género en tanto sobre
la realidad biológica se genera diferenciación que tiene su explicación en
construcciones sociales.
La igualdad entre mujeres y hombres es un principio jurídico universal reconocido
en convenios internacionales. El principio hace referencia a los derechos y
responsabilidades que como seres humanos tenemos todas las personas, lo que
implica dar las mismas condiciones, trato y oportunidades sin distinción de clase,
sexo, edad, creencias, etnia o cultura.23
De este modo, no pueden establecerse distinciones o tratos diferenciados por
razón de sexo-género.
22
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer de Naciones Unidas. Observación General
Nº 28 relativa al artículo 2° de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Contra la Mujer, CEDAW/C/GC/28, 16 de diciembre de 2010, párr. 5.
23
La precisión terminológica ha sido extraída de: Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Plan
Nacional de Igualdad de Género 2012-2017.
24
Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Observación General N° 22. Artículo 18 - Libertad de
pensamiento, de conciencia y de religión, 48º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7, 1993, párr.
2.
18
Nuestro Tribunal Constitucional, al interpretar el derecho a la libertad religiosa,
ha señalado que supone la capacidad de toda persona para autodeterminarse
de acuerdo con sus convicciones y creencias en el plano de la fe religiosa, así
como para la práctica de la religión en todas sus manifestaciones, individuales o
colectivas, tanto públicas como privadas, con libertad para su enseñanza, culto,
observancia y cambio de religión.25
Este derecho es “uno de los cimientos de la sociedad democrática y permite a
las personas que conserven, cambien, profesen y divulguen su religión o sus
creencias con absoluta libertad”.26
El principio de no discriminación en materia religiosa establece la proscripción
de un trato que excluya, restrinja o separe, menoscabando la dignidad de la
persona e impidiendo el pleno goce de los derechos fundamentales. Este es
aplicable a la diferenciación no justificable en el ámbito laboral, educativo, etc.,
o al desempeño de cargos o funciones de naturaleza pública que estén
condicionados a la adhesión o no adhesión a una filiación religiosa27.
25
Tribunal Constitucional. Sentencia del 07 de marzo de 2011, recaída en el Expediente N° 06111-2009-
PA/TC, F.J. 11.
26
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia del caso La última tentación de Cristo (Olmedo
Bustos y otros) vs. Chile, del 05 de febrero de 2001, Nº 79.
19
estas personas30; la homosexualidad hace referencia a la capacidad de cada
persona de sentir una profunda atracción emocional, afectiva y sexual por
personas de su mismo género y a la capacidad de mantener relaciones íntimas
y sexuales con estas personas; finalmente, la bisexualidad hace referencia a la
capacidad de una persona de sentir una profunda atracción emocional, afectiva
y sexual por personas de un género diferente al suyo o también de su mismo
género, así como a la capacidad de mantener relaciones íntimas y sexuales con
estas personas.
La identidad de género se refiere a la vivencia interna e individual del género
tal como cada persona la siente profundamente, la cual podría corresponder o
no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia
personal del cuerpo (que podría involucrar la modificación de la apariencia o la
función corporal a través de medios médicos, quirúrgicos o de otra índole,
siempre que la misma sea libremente escogida) y otras expresiones de género,
incluyendo la vestimenta, el modo de hablar y los modales31. La identidad de
género es independiente de la orientación sexual de las personas. La identidad
de género se relaciona con el transgenerismo, el transexualismo y el travestismo.
La expresión de género ha sido definida como “la manifestación externa de los
rasgos culturales que permiten identificar a una persona como masculina o
femenina conforme a los patrones considerados propios de cada género por una
determinada sociedad en un momento histórico determinado”32.
La orientación sexual no heterosexual y la identidad de género de las personas
constituyen categorías sospechosas de discriminación. Ello genera como
consecuencia que toda diferencia de trato basada en dicho criterio se presuma
contraria al principio-derecho a la igualdad reconocido en la Constitución Política,
presunción que solo podrá ser desvirtuada a través de una justificación estricta,
objetiva y razonable33. Esto, en aras de la necesidad de aplicar un escrutinio mayor
cuando la diferencia de trato se relacione con el derecho a la igualdad de grupos
poblacionales tradicionalmente discriminados como es el caso de la comunidad
LGTBI34.
30 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Orientación sexual e
identidad de género en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En: http://acnudh.org/wp-
content/uploads/2013/11/orentaci%C3%B3n-sexual-e-identidad-de-g%C3%A9nero2.pdf
31 Principios de Yogyakarta (2006).
32 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Orientación sexual, identidad de género y expresión de
género: algunos términos y estándares relevantes. Estudio elaborado por la CIDH en cumplimiento de la
resolución AG/RES.2653 (XLI-O/11): Derechos Humanos, Orientación Sexual e Identidad de Género, p. 6.
33Tribunal Constitucional. Sentencia del 03 de septiembre de 2010, recaída en el Expediente N° 2317-2010-
Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239, párr. 92 y 104. Este criterio también ha sido
aplicado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Karner vs. Austria, (No. 40016/98),
Sentencia del 24 de julio de 2003. Final, 24 de octubre de 2003, párr. 37 y en el caso Kozak Vs. Polonia,
(No. 13102/02), Sentencia del02 de marzo de 2010. Final, 02 de junio de 2010, párr. 92.
20
Discriminación por discapacidad
La persona con discapacidad es aquella que tiene una o más deficiencias físicas,
sensoriales, mentales o intelectuales de carácter permanente, que al interactuar
con diversas barreras actitudinales y del entorno, no ejerza o pueda verse
impedida en el ejercicio de sus derechos y su inclusión plena y efectiva en la
sociedad, en igualdad de condiciones que las demás35.
Los artículos 2° inciso 2 y 7° de la Constitución Política declaran la obligación del
Estado de garantizar a las personas con discapacidad el respeto a su dignidad y
un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad. Tal régimen
legal de protección especial no se circunscribe solo a medidas de asistencia
sanitaria sino que, en general, comprende el deber estatal de establecer ajustes
razonables orientados a promover las condiciones necesarias que permitan
eliminar las exclusiones de las que históricamente han sido víctimas.
El Tribunal Constitucional peruano ha señalado que la adopción de medidas de
esta clase no se justifica en la discapacidad en sí misma o en la idea de que ésta
incapacite para alcanzar el progreso y el desarrollo y en que, por dicha razón, el
Estado tenga que dictar medidas de carácter asistencialista a favor de estas
personas, sino en el hecho de que su exclusión de los diversos procesos sociales
se ha originado en las condiciones y características del ambiente o entorno social
en el que se han visto forzadas a interactuar36.
En el marco del derecho a la igualdad y no discriminación de las personas con
discapacidad, el artículo 8.2° de la Ley General de la Persona con Discapacidad
- Ley N° 29973 establece que constituye discriminación:“(...) toda distinción,
exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el
efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en
igualdad de condiciones, de uno o varios derechos, incluida la denegación de
ajustes razonables”.
35
Ley No. 29973. Ley General de la Persona con Discapacidad. Artículo 2 °.
36 Tribunal Constitucional. Sentencia del 16 de abril de 2014, recaída en el Expediente N° 02437-20I3-PA,
F.J. 08.
37 Ley No. 27337. Ley que aprueba el Código de los Niños y Adolescentes. Artículo 1.
38Ibid.
39 Ley No. 28803. Ley de las Personas Adultas Mayores. Artículo 2.
21
Este tipo de discriminación es un problema que se presenta en el ámbito laboral,
debido a que es un requisito comúnmente exigido en el mercado de trabajo.40
6. Tipos de discriminación.
22
La discriminación será indirecta cuando, a partir de tratamientos aparentemente
neutrales o formalmente no discriminatorios, se generan en la práctica
consecuencias perjudiciales para determinada persona o grupo de personas44.
La discriminación indirecta constituye “una regla o medida que aparentemente
puede ser neutra sin intención discriminatoria, pero que, con todo, da lugar a
discriminación por su efecto adverso, exclusivo o desmedido para una categoría
de personas”45.Un ejemplo de discriminación indirecta se da cuando, en una
misma empresa, los sueldos son iguales en una misma categoría pero se puede
verificar que en las categorías peor remuneradas predominan las mujeres.
7. La discriminación en el Perú
23
sido motivo de desigualdad, discriminación y de establecer relaciones
jerárquicas.
En efecto, no obstante durante los ultimos años el Perú ha logrado un
crecimiento económico sostenido, lo cual ha tenido como consecuencia una
importante reducción de la pobreza y una mayor tendencia a celebrar la
diversidad étnica y cultural del país48, las desigualdades sociales siguen siendo
profundas y profundamente sentidas49.
Este contexto afecta a muchas personas que no pueden cambiar la situación por
la cual son discriminadas, como es el caso de los pueblos indígenas, las
personas afrodescendientes, las mujeres, las personas con discapacidad o las
personas adultas mayores.
En particular, es la población indígena y nativa, y aquella asentada en zonas
rurales, las que atraviesan diversos obstáculos para adquirir una educación de
calidad, un adecuado ingreso familiar y un ejercicio pleno de sus derechos 50.
Esta situación de desventaja se manifiesta en mayores niveles de pobreza por
la que atraviesan estos grupos, así como en el menor acceso a la salud, a la
educación, al empleo, entre otras condiciones.
¿Qué evidencia nos permite identificar las dimensiones de la discriminación hoy
en nuestro país? De parte del Estado, la información censal y las diversas
encuestas de hogares recogen una enorme cantidad de información, que nos
permite hacer comparaciones entre diversos grupos sociales. Pero las encuestas
oficiales no captan la complejidad de las identidades raciales y étnicas, ni
explican el porqué de las diferencias encontradas. Para el Estado, por ejemplo,
la lengua materna es la variable más utilizada en los censos de población para
diferenciar a los grupos étnicos, y es una variable orientada a identificar a la
población indígena más tradicional, y a menudo la más excluida socialmente.
Pero esto no ayuda a identificar a los peruanos que pueden tener raíces y
tradiciones indígenas pero que han migrado y dejado de utilizar o transmitir la
lengua nativa, fenómenos importantes en las últimas generaciones. Asimismo,
no visibiliza a las importantes minorías étnicas, en particular las personas de
ascendencia africana, japonesa y china.
Aunque la igualdad de derechos y oportunidades está garantizada en la
Constitución, las autoridades no hacen un seguimiento del acceso que tienen
diferentes grupos a los servicios públicos, ni monitorean el trato que los
ciudadanos reciben, por ejemplo, en el sistema educativo, las instalaciones de
salud o los tribunales de justicia.
48 Cynthia A. Sanborn (editora). La discriminación en el Perú: balance y desafíos. Universidad del Pacífico.
Lima, 2012, pp. 11-25.
49Ibíd.
50 Ministerio de Cultura. Servicios públicos con pertinencia cultural. Guía para la aplicación del Enfoque
Intercultural en la Gestión de Servicios Públicos. Parte I: Qué son los servicios públicos con pertinencia
cultural. Lima, 2014, p. 13.
24
En este contexto, la Primera Encuesta Nacional de Percepción sobre los
Derechos Humanos, revela que el 81% de la población peruana considera
que existe discriminación en nuestro país. Asimismo, de acuerdo con el
citado documento, el 40% de la población considera que no se respeta el
derecho a la igualdad y no discriminación de las personas adultas mayores,
mientras que en el caso de las comunidades nativas y campesinas, esta
percepción sube al 57% y para la población afroperuana, este indicador es del
64%51.
51 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Encuesta para Medir la Opinión de la Población Peruana en
Relación con los Derechos Humanos. Lima: MINJUS, Septiembre 2013. En:
http://observatorioderechoshumanos.pe
52 Galarza, Francisco (editor) (2012). Discriminación en el Perú: Exploraciones en el Estado, la Empresa y
Internacional y Centro de Desarrollo Étnico. También se puede consultar: Margarita Huayhua. (2006).
Discriminación y exclusión: políticas públicas de salud y poblaciones indígenas. Lima: Documento de
Trabajo 147, Serie Sociología y Política, 42, Lima, Instituto de Estudios Peruanos.
25
Como es posible advertir de los datos citados, la discriminación es un problema
real y grave en el Perú que afecta a millones de peruanos y peruanas, quienes
se ven limitados en el goce efectivo y en igualdad de condiciones, de sus
derechos y libertades fundamentales. Se trata de una situación en donde se ve
seriamente afectada su dignidad humana, generando condiciones injustas a las
cuales el Estado y la sociedad en su conjunto deben hacer frente.
Si bien la discriminación está presente en todas las sociedades humanas, en el
caso del Perú una serie de características la convierten en un fenómeno mucho
más complejo55.
55Ardito, Wilfredo. Las ordenanzas contra la discriminación. Décimo Tercer Cuaderno de Trabajo del
Departamento Académico de Derecho de la PUCP. Lima, 2009, p. 5.
56Ardito, Wilfredo. Patrones de la Discriminación en el Perú. Instituto de Democracia y Derechos Humanos
26
Proponemos la importancia de analizar los contextos institucionales en los
cuales la discriminación se perpetúa o se modifica, sean estos colegios,
universidades, empresas o el mismo Estado. Pero también el reconocimiento de
la capacidad de agencia de los mismos actores involucrados en estos diferentes
ámbitos. Asimismo, la necesidad de analizar brechas dentro de los mismos
grupos étnicos, incluyendo las diferencias de género y también de generaciones.
También señalamos la importancia de aprender de las experiencias de otros
países con retos similares. Reconociendo al Perú como una sociedad que aún
no logra definir una agenda de consenso contra la discriminación con medidas
audaces realizadas por el Estado y por el sector privado, planteamos la
posibilidad de aprender de las experiencias comparativas de países como
Colombia, Brasil, Ecuador o hasta la India, tanto de sus esfuerzos por conocer y
caracterizar a su población, como de sus iniciativas de acción afirmativa para
revertir generaciones de racismo y otra formas de discriminación.
27
LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ Y SU ROL DE PROTECCIÓN CON
LOS DERECHOS HUMANOS EN NUESTRO PAÍS.
Orden interno puede ser definido como aquella situación interna de paz y
posibilidad de progreso para el conjunto de los individuos en la cual se cumple
el orden jurídico y la organización democrática con espíritu de Justicia y Equidad:
pero debe entenderse de manera general que el orden interno se estructura
como un sistema de reglas destinadas a mantener el buen funcionamiento de los
servicios públicos, la seguridad y la normatividad ético – jurídico de las relaciones
entre particulares y entre éstos y el Estado. El orden interno tiene que aplicar el
buen funcionamiento de la legalidad actual porque esto interesa a todos para
llegar a la paz social, su inaplicabilidad pueda afectar la estructura del Estado y
por consiguiente a toda la Nación58.
58 Cfr. http://www.derechoycambiosocial.com/RJC/Revista10/policia.htm
28
Resguardo de las instalaciones públicas y servicios públicos.
Según el Decreto Legislativo N° 1148, Ley de la Policía Nacional del Perú, ésta
tiene las siguientes funciones59:
59https://www.pnp.gob.pe/reforma/images/DL.1148-LEY_PNP.pdf
29
conservación de los recursos naturales y del medio ambiente, la
protección y seguridad de los bienes integrantes del patrimonio cultural
de la nación y de aquellos que se presuman como tales;
18) Cumplir con los mandatos escritos del Poder Judicial, Tribunal
Constitucional, Jurado Nacional de Elecciones, Ministerio Público,
Oficina Nacional de Procesos Electorales, en el ejercicio de sus
funciones;
19) Participar subsidiariamente, a solicitud del INPE en la seguridad
externa e interna de los establecimientos penitenciarios. Asimismo,
participa en el traslado de los procesados y sentenciados de
conformidad con la normatividad vigente
20) Velar por la seguridad de los bienes y servicios públicos, en
coordinación con las entidades estatales correspondientes;
21) Garantizar la seguridad y protección de los turistas y sus bienes, así
como el patrimonio histórico-cultural y turístico del país;
22) Participar en la defensa nacional, defensa civil y en el desarrollo
económico y social del país;
23) Identificar a las personas con fines policiales;
24) Expedir certificados de antecedentes policiales, supervivencia,
traslado, mudanzas, autorización de uso de lunas oscurecidas
vehiculares y otros relacionados con el cumplimiento de sus funciones;
25) Participar en el control y en el transporte de armas de fuego, munición,
explosivos y productos pirotécnicos, así como colaborar con la
Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad,
Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil - SUCAMEC, para el
cumplimiento de sus funciones;
26) Participar en operaciones de paz convocadas por la Organización de
las Naciones Unidas (ONU) y otros organismos internacionales; y,
27) Ejercer las demás funciones que le señalen la Constitución, las leyes y
sus reglamentos.
30
En efecto, el artículo 166° de la Constitución señala que la Policía Nacional tiene
por finalidad fundamental “garantizar, mantener y restablecer el orden interno.
Presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Garantiza el
cumplimiento de las leyes y la seguridad del patrimonio público y del privado.
Previene, investiga y combate la delincuencia (…)”.
Por su parte el artículo 169º precisa que “Las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional no son deliberantes. Están subordinadas al poder constitucional”.
En este sentido, el respeto y garantía de los derechos humanos es una actividad
fundamental de la Policía Nacional del Perú, para cuyo cumplimiento es
necesario un trabajo continuo y estructurado a nivel de toda la organización. En
esta línea, los derechos humanos deben ser respetados y garantizados por la
institución policial no solamente en el servicio que brinda a la ciudadanía, sino
también en el ámbito de funcionamiento de la organización, esto es, desde una
dinámica interna que involucra la esencia misma del servicio policial.
En ese contexto, dentro del marco del respeto a los derechos humanos, en la
Policía Nacional del Perú existe la Dirección de Derechos Humanos, cuya misión
es ser el órgano técnico normativo encargado de asesorar al Comando
Institucional en lo relacionado a la normatividad nacional e internacional en
derechos humanos aplicados a la función policial para una adecuada toma de
decisiones, que permita afianzar y asegurar el respeto irrestricto de los derechos
humanos en el ejercicio de la función policial, velar por su debida aplicación por
parte de todas las dependencias policiales a nivel nacional, así como impartir
instrucción sobre la temática y realizar el monitoreo in situ de los avances a
través de su Departamento de Instrucción hasta su debida consolidación,
conforme a una cultura de paz60.
Asimismo, las funciones encargadas de esta Dirección son61:
60 Cfr. https://www.pnp.gob.pe/EMG/derechos.html
61 Ibídem.
31
Promover la capacitación y especialización académica y tecnológica de
sus miembros para que se constituyan en el soporte para el desarrollo
institucional, estableciendo alianzas estratégicas y lograr la suscripción de
convenios con entidades públicas y privadas a nivel nacional; así como,
con organismos internacionales o países amigos para el intercambio
académico, tecnológico y científico en materias de índole policial, que
coadyuven al logro de los objetivos institucionales.
Asesora, analiza y opina sobre los proyectos de ley en temas de DDHH.
Participar en las implantaciones de las innovaciones tecnológicas
y/o cambios de procesos de gestión a fin de monitorearlos para conseguir
los objetivos propuestos y maximizar la competitividad de la Policía
Nacional del Perú.
Cumplir otras funciones que le asigne el comando institucional.
32
niña, adolescente, adulto mayor, mujer y poblaciones vulnerables y las que
señalan la Constitución Política, las leyes y sus reglamentos.
Por otro lado, la Ley del Código de Ética de la Función Pública – Ley Nº 27815
– establece que constituye un principio de la función pública la lealtad a la
Constitución así como al Estado de Derecho. Esto significa que todas y todos los
funcionarios públicos deben adecuar su conducta hacia el respeto de la
Constitución y las leyes, garantizando que en todas sus actuaciones se respeten
los derechos fundamentales de las personas.
Así, la citada norma, en su artículo 2º señala que: "en el desempeño de sus
tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán y
protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos
humanos de todas las personas”.
El Acuerdo Nacional establece las siguientes políticas vinculadas a los
derechos humanos y la función policial: fortalecer el orden público y el respeto al
libre ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes individuales
(séptima política de Estado); promoción de la igualdad de oportunidades sin
discriminación (undécima política de Estado); adoptar políticas que garanticen el
goce y la vigencia de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución
Política y en los tratados internacionales sobre la materia (vigésimo octava
política de Estado).
En esta línea, al ser la Policía Nacional del Perú la encargada de velar por el
cumplimiento de la ley, es la primera llamada a obedecer las mismas, lo cual
involucra, por supuesto, aquella normatividad que promueve y protege los
derechos humanos.
En ese contexto, el Ministerio del Interior ha emitido la Resolución Viceministerial
N° 033-2009-IN/0103, que aprueba la “Directiva de procedimientos para
garantizar el respeto de los derechos fundamentales de las personas (civiles y
policías) en la dirección, organización y ejecución de las operaciones de control,
mantenimiento y restablecimiento del orden público y cartilla para el personal
que participa en estas operaciones”62.
Asimismo, mediante Resolución Ministerial N° 0145-2016-IN/PNP de fecha 09
de marzo del 2016, se ha aprobado el “Protocolo de actuación interinstitucional
para el proceso inmediato en casos de flagrancia y otros supuestos bajo el
Decreto Legislativo N° 1194”. Este protocolo se enmarca dentro de una de las
funciones que cumple la Policía Nacional dentro de lo que establece la
Constitución Política del Perú, esto es, prevenir, investigar y combatir la
delincuencia.
62Cfr.http://dgsd.mininter.gob.pe/ddfg/pdf/CAPACITACION/PDF/DIRECTIVA%20SOBRE%20DDHH%20Y
%20RESTABLECIMIENTO%20DEL%20ORDE%20PUBLICO.pdf
33
Por otro lado, existe un amplio marco normativo internacional de protección
de los derechos humanos adoptado por el Estado peruano, el mismo que debe
ser cumplido por las y los efectivos policiales.
Este cumplimiento se deriva de lo dispuesto en el artículo 55º de la Constitución
Política, que establece que “[l]os tratados celebrados por el Estado y en vigor
forman parte del derecho nacional”. Entre tales tratados se encuentra la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Esta instituye
en su artículo 27° que un Estado no podrá invocar las disposiciones de su
derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado, incluyendo
los convenios en materia de derechos humanos.
Por su parte, la Cuarta Disposición Final de la Constitución Política establece
que las normas relativas a los derechos y libertades reconocidos en la
Constitución se interpretan de acuerdo con la Declaración Universal de Derechos
Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales que sobre la materia ha
ratificado el Perú. En consecuencia, el Estado, a través de sus diversos
organismos, debe actuar de conformidad con las normas internacionales sobre
derechos humanos y los criterios interpretativos de las mismas, establecidos por
los órganos internacionales competentes.
En esta línea, el Tribunal Constitucional ha señalado que dicha normativa
internacional detenta rango constitucional y tiene prevalencia sobre el orden
jurídico interno63.
Forman parte de este marco jurídico internacional:
34
- Carta de Naciones Unidas
- Declaración Universal de los Derechos Humanos
- Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos
- Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales
- Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las
formas de Discriminación Racial
- Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer
- Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional y sus Protocolos Contra la Trata
de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes
- Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanas o Degradantes
- Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad
- Convención para la Protección de todos los Trabajadores
Migratorios y sus Familiares
- Convención sobre los Derechos del Niño
- Convención Internacional por la Protección de todas las
Personas contra las Desapariciones Forzadas
- Convención para la Prevención y Sanción del Delito de
Genocidio
- Convención sobre el Estatuto de los Refugiados
En el marco de la Organización de los Estados Americanos
- Carta de la Organización de los Estados Americanos
- Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre
- Convención Americana sobre Derechos Humanos
- Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Económicos, Sociales y Culturales
- Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la
Tortura
- Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas
- Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y
Erradicar la Violencia Contra la Mujer
35
En específico, esta función es encargada a la Policía Nacional y a las Fuerzas
Armadas, quienes ostentan una situación de poder frente a las y los
ciudadanos. Dicha situación de poder implica que las y los efectivos policiales
asumen una posición de garante de los derechos fundamentales de las
personas.
De este modo, la posición de garante de las y los efectivos policiales implica que
el poder que ostentan lleva consigo la responsabilidad especial de asegurar que
el cumplimiento de sus funciones no conduzca a la violación de derechos
fundamentales. Este deber cobra vital importancia en la función policial ya que
el ejercicio de esta función muchas veces involucra la restricción de algunos
derechos como la vida, la integridad personal, la libertad, entre otros.
En tal sentido, el respeto a los derechos humanos –cuyo fundamento es el
reconocimiento de la dignidad inherente al ser humano– constituye un límite al
ejercicio de las funciones de las y los efectivos policiales, lo cual es aplicable a
todo órgano o funcionario/a, cualquiera que sea su nivel o jerarquía, que se
encuentre en una situación de poder frente al individuo64.
64 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre los derechos humanos de las personas
privadas de libertad en las Américas. Diciembre de 2011, pp. 17-18.
65 https://www.mininter.gob.pe/userfiles/DL.1150-PNP-MARTES-11.12.12.pdf
66 http://www.elperuano.com.pe/NormasElperuano/2015/08/30/1281034-1.html
36
Finalmente, el artículo 30° establece que: “Para las infracciones disciplinarias
tipificadas en el presente Decreto Legislativo se impondrán las siguientes
sanciones:
1) Amonestación La amonestación es la sanción escrita y la impone
el superior al infractor por la comisión de infracciones Leves,
siempre que no sea reincidente en la comisión de la misma
infracción. Tiene carácter preventivo
2) Sanción Simple La sanción simple es la sanción escrita por
infracción Leve que impone el superior u órgano disciplinario al
infractor. Se extiende de uno (01) a diez (10) días. Cada día de
sanción implica la disminución de ocho décimas (0.8) de punto de
la Nota Anual de Disciplina.
3) Sanción de Rigor La sanción de rigor es la sanción escrita por
infracción Grave que impone el órgano disciplinario al infractor. Se
extiende de uno (01) a quince (15) días. Cada día de sanción
implica la disminución de un punto y seis décimas (1.6) de la Nota
Anual de Disciplina.
4) Pase a la situación de disponibilidad por medida disciplinaria El
pase a la situación de disponibilidad por medida disciplinaria es la
separación temporal de la situación de actividad por un período de
seis (06) meses a dos (02) años. Es aplicada por el órgano
disciplinario por la comisión de una infracción Muy Grave. Implica
además la disminución de treinta (30) puntos de la Nota Anual de
Disciplina por cada año que se mantuvo fuera de la situación de
actividad.
5) Pase a la Situación de retiro por medida disciplinaria El pase a la
situación de retiro por medida disciplinaria es la separación
definitiva de la situación de actividad. Es aplicada por el órgano
disciplinario por la comisión de una infracción Muy Grave, y se
anota en el Registro Nacional de Sanciones Disciplinarias de la
Policía Nacional del Perú”.
Por otro lado, el Estado peruano ha emitido una serie de normas implementando
mecanismos para garantizar el goce y el disfrute de los derechos fundamentales
por todas las personas en igualdad de condiciones y sin discriminación. Estos
mecanismos extienden su protección en el ámbito constitucional, penal y
administrativo. Por ejemplo, en el ámbito constitucional existe el proceso
constitucional del amparo67, como un mecanismo destinado a tutelar los diversos
derechos fundamentales que la Constitución establece, entre ellos, el derecho a
la igualdad y no discriminación68. La finalidad de este proceso constitucional
67 Constitución Política del Perú Artículo 200° inciso 2): “La acción de amparo procede contra el hecho u
omisión por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnera o amenaza los derechos
constitucionales con excepción de aquellos que tutela el habeas corpus y el habeas data”,
68
Constitución Política del Perú Artículo 2° inciso 2): “Toda persona tiene derecho a: la igualdad y no
discriminación. Nadie puede ser discriminado por condición de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión,
condición económica o cualquier otra índole”.
37
como bien se sabe, es reponer las cosas al estado anterior, en consecuencia, en
el caso de afectación al derecho a la igualdad, la finalidad sería buscar que se
elimine o cese la discriminación hacia el o los afectados.
Por otro lado, en la vía penal, el delito de discriminación se encuentra tipificado
en el artículo 323º del Código Penal peruano en los siguientes términos “El que,
por sí o mediante terceros, discrimina a una o más personas o grupo de
personas, o incita o promueve en forma pública actos discriminatorios,
por motivo racial, religioso, sexual, de factor genético, filiación, edad,
discapacidad, idioma, identidad étnica y cultural, indumentaria, opinión política o
de cualquier índole, o condición económica, con el objeto de anular o
menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de la persona,
será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos años, ni mayor de
tres o con prestación de servicios a la comunidad de sesenta a ciento veinte
jornadas."
38
EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN POLICIAL
CON PERTINENCIA INTERCULTURAL
2. La discriminación étnico-racial.
39
discriminados por su apariencia física, sino también por sus manifestaciones
culturales72.
La discriminación étnico- racial es, hoy en día, un problema que afecta
gravemente a la sociedad peruana pues acentúa un contexto de desintegración
nacional. La construcción de un imaginario social centrado en la exacerbación
de la superioridad de determinadas identidades físicas, étnicas, modelos
culturales y estéticos ha generado el rechazo de parte de ciertos sectores
sociales de aquellos que son considerados como diferentes e inferiores a un
paradigma establecido. Las manifestaciones de esta discriminación dentro de la
colectividad son frecuentes y se encuentran presentes en los diversos ámbitos
de nuestra sociedad, generando que la discriminación sea percibida como un
modo natural de descartar a determinadas personas.
Diversas investigaciones sociales realizadas en el Perú han señalado
consistentemente la relación entre la discriminación étnico- racial y la exclusión
social. Este tipo de discriminación sería la causa de la mayor pobreza y exclusión
de los indígenas y nativos peruanos, y también de la situación de desventaja de
los afrodescendientes.
Los mapas de pobreza señalan que la exclusión social se concentra en los
centros poblados y distritos en donde existen porcentajes más elevados de
población indígena, nativa y campesina. Así mismo el 75 % de las víctimas del
conflicto armado eran quechua-hablantes o hablaban algún idioma nativo En
promedio, estos sectores, tienen menos niveles educativos, acceden a puestos
de trabajo menos calificados o se ocupan en actividades económicas de baja
productividad, tienen menor acceso a servicios públicos o programas sociales, o
cuando los tienen son de menor calidad (como educación o salud). Ser pobre y
tener bajo nivel de servicios públicos e infraestructura sería un resultado de la
discriminación.73
Todo acto discriminatorio por motivos étnico-raciales está prohibido por nuestra
Constitución Política (artículo 2° inciso 2).
Asimismo, existe un amplio bagaje jurídico internacional que prohíbe la
discriminación étnico-racial:
72Íbid.
73
Cfr. http://alertacontraelracismo.pe/discriminacion-en-el-peru/
40
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 2.1º, 3º,
4.1º, 20.2º, 23.4º, 24.1º y 26º).
Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 1.1º,
13.5º, 17.2º, 24º y 27.1º).
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
(artículo II).
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación Racial.
Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a
Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas de 1992.
Declaración y Programa de Acción de la Conferencia Mundial contra
el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia del 2001 (Declaración de Durban).
A pesar de los esfuerzos legislativos e institucionales realizados para luchar
contra este problema, en el Perú existen muy pocos procedimientos
administrativos o judiciales iniciados por motivos de discriminación racial. Ello
debido a que, la discriminación racial en el Perú tiene características particulares
como la dificultad para ubicar claramente a discriminados y discriminadores o la
interiorización de la discriminación por sus propias víctimas, así como la
presencia de una discriminación generalizada, “de todos contra todos”
Otra dificultad que existe en el Perú es que las personas no denuncian haber
sido objeto de discriminación étnica o racial. Esta situación se puede deber a
diversos factores vinculados con la vergüenza de denunciar tales hechos, la
negación y normalización del racismo, el desconocimiento de los mecanismos
de denuncia, la percepción de las autoridades con temor y desconfianza; y la
ausencia de una cultura de intolerancia o de sanción social frente a la
discriminación. Adicionalmente a esta situación, la obtención de pruebas para
demostrar la existencia de actos discriminatorios resulta ser complicada74.
4. ¿Qué es la interculturalidad?
74 https://cuestionessociales.wordpress.com/2014/06/17/la-discriminacion-social-y-economica-en-el-peru/
75Ibídem.
41
En el Perú, la diversidad étnica cultural ha sido motivo del establecimiento de
actos discriminatorios hacia las minorías étnicas indígenas y pueblos
afrodescendientes a lo largo de siglos de historia.
76Ardito,
Wilfredo. Racismo en el Perú: cómo enfrentarlo. Manual para jóvenes. Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos, Lima, 2005, p. 11-19.
42
obstáculo para que las y los peruanos ejerzan sus derechos en igualdad y más
bien deben ser tomadas como orgullo nacional.
Los servicios públicos con pertinencia cultural son aquellos que incorporan el
enfoque intercultural en su gestión y prestación, es decir, se ofrecen tomando en
cuenta las características culturales particulares de los grupos de población de
las localidades en donde se interviene y se brinda atención77.
77 Ministerio de Cultura. Servicios públicos con pertinencia cultural. Guía para la aplicación del Enfoque
Intercultural en la Gestión de Servicios Públicos. Parte I: Qué son los servicios públicos con pertinencia
cultural. Lima, 2014, p. 18-19.
43
Todos los servicios brindados por la Policía Nacional
implican un trato igualitarioy de respeto a todas las personas
independientemente de sus características, sean estas
étnicas, sociales, económicas, culturales o de otra índole.
Asimismo, la Ley de Lenguas - Ley N° 29735 establece que toda persona tiene
derecho a usar su lengua originaria en los ámbitos público y privado. En esta
línea, la mencionada norma establece el derecho de toda persona a ser atendida
en su lengua materna en los organismos o instancias estatales.
Así expuesto, el servicio policial debe brindarse en la lengua que mejor domine
el usuario o usuaria, sea ésta una lengua indígena o el castellano, asegurando
44
la calidad en su atención y garantizando el acceso de todos y todas en
condiciones de igualdad.
La atención en la lengua materna del ciudadano o ciudadana por parte de la
Policía es particularmente importante si se toma en cuenta que, después de la
Justicia de Paz, la institución de la administración de justicia más cercana a la
población quechua hablante es la Policía Nacional. En efecto, a diferencia del
Poder Judicial o del Ministerio Público, cuyas sedes son las capitales de
provincia, las comisarías se ubican en las capitales distritales, e incluso en
algunos distritos más extensos puede haber también comisarías en anexos o
caseríos de mediano tamaño78.
En esta línea, cabe precisar que las y los ciudadanos acuden a la Policía no
solamente para realizar denuncias, sino también para realizar consultas sobre
trámites, buscar consejos sobre procedimientos o aclarar dudas respecto de
algún conflicto. En tal sentido, la labor policial cumple un rol fundamental no
solamente respecto de la seguridad ciudadana sino también frente a otros
derechos.
La labor de orientación que prestan los y las policías es invalorable
especialmente para aquellas personas que no conocen la ley o los
procedimientos formales. Por tal razón, es imprescindible que las y los efectivos
tengan un adecuado manejo del quechua, aymarau otras lenguas originarias,
dependiendo de la zona donde se preste el servicio.
78 Wilfredo Ardito y Gavina Córdova. El quechua en la función policial. Manual para el empleo del quechua
en las comisarías. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2013, p. 17.
79 M. Scheinin define la elaboración de perfiles como «la asociación sistemática de conjuntos de
características físicas, conductuales o psicológicas con determinados delitos, y su utilización como base
para las decisiones policiales»; véase Scheinin M., Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la
promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el
terrorismo, ‘Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo’, Doc. A/HRC/4/26, 29 de enero de 2007, apartado
33.
80 Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Guía para entendery evitar
45
peatones y vehículos, detenciones ante flagrancia delictiva, operaciones de
vigilancia, etc.
Si bien el uso de perfiles no es en sí mismo ilegal, sino que constituye una
herramienta legítima de actuación policial, lo cierto es que las diversas tensiones
entre grupos étnico-culturales, así como los prejuicios y estereotipos existentes
en la sociedad, podrían derivar en la elaboración de perfiles discriminatorios que
afecten de forma grave, no solo el derecho a la igualdad y no discriminación, sino
otros derechos como el de libertad personal, debido proceso y presunción de
inocencia.
81 Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Guía para entendery evitar
laelaboraciónde perfiles étnicosdiscriminatorios. Luxemburgo, 2010, p. 13.
82TheQueen v. Campbell, Tribunal de Quebec (Sala de lo Penal), sentencia del 27 de enero de2005,
apartado 34.
46
De este modo, es posible concluir que el uso de perfiles étnicos discriminatorios
implica lo siguiente:
47
aplicando un procedimiento o política que relacione automáticamente
lascaracterísticas étnico-raciales con la conducta delictiva83.
Dichos factores adicionales deberán ser “factoresrazonables” para
concebir una sospecha de criminalidad84. Los mismos podrían estar
relacionados, por ejemplo, con un comportamiento sospechoso, o con el
transporte de un objeto fuera de lo normal, o con algo que llame la
atención de alguna otra forma85.
En efecto, la Policía puede elaborar perfiles que indiquen como
sospechosas a aquellas personas que frecuenten determinados lugares,
que se intercambian bolsas antes de separarse, que se comportan de
manera errática o nerviosa, o que acostumbran a hacer compras
importantes pagando únicamente en efectivo.
Algunas de las medidas que pueden contribuir a eliminar el riesgo del uso
de perfiles étnicos discriminatorios o la percepción de que se están
utilizando son87:
83 Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Guía para entendery evitar
laelaboraciónde perfiles étnicosdiscriminatorios. Luxemburgo, 2010, p. 23.
84Comité de Ministros del Consejo de Europa, Recomendación 10 sobre elCódigo Europeo de Ética de la
48
- Dar instrucciones claras a las y los agentes de policía.
49
tal trato debe, en principio, considerarse ilegal en cualquier
circunstancia”88.
En contraposición, cultivar unas buenas relaciones con las distintas
comunidades a través de una actuación policial no discriminatoria, puede
contribuir a mejorar la confianza y la cooperación de la ciudadanía en la lucha
contra la delincuencia. Y no solo ello, a largo plazo estas actitudes redundarán
en la eliminación de prejuicios y estereotipos negativos que lo único que generan
es la afectación de la dignidad humana y el goce efectivo de los derechos
fundamentales de las personas.
88 Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Guía para entendery evitar
laelaboraciónde perfiles étnicosdiscriminatorios. Luxemburgo, 2010, p. 26.
89Dichas pautas han sido extraídas de: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Protocolo de atención
y orientación legal con enfoque intercultural dirigido a funcionarios de Ucayali y Loreto. Lima, 2014.
50
Lo anterior no implica, de ningún modo, que la o el funcionario público deba
apartarse de la norma; se trata más bien de llegar a una verdadera interrelación
entre los sistemas de justicia – estatal y comunal – para resolver conflictos con
respeto a la diferencia cultural.
Al ser agentes de primer contacto con las y los diversos ciudadanos y ciudadanas
de los grupos étnico culturales del Perú en su tránsito ante el sistema de justicia
estatal, la policía debe procurar mantener una comunicación clara, sencilla y con
pertinencia cultural con las y los líderes de las comunidades y con las y los
miembros de los pueblos indígenas, en el entendido que dicha comunicación
facilitará el ejercicio de las actuaciones policiales, sean están preventivas o de
otra naturaleza.
La comunicación debe ser establecida con pertinencia cultural, conforme a las
condiciones propias de cada comunidad o pueblo, lengua y cultura, además de
no ser discriminatoria. Se debe procurar, en tal sentido, que las y los agentes de
la Policía que mantengan comunicación directa con la comunidad o pueblo
indígena tengan conocimiento de la lengua nativa de la misma. De no ser ello
posible, se deberá contar con intérpretes y traductores que faciliten la
comunicación.
La comunicación entre la Policía y la comunidad coadyuva, asimismo, a construir
relaciones de cooperación y apoyo para identificar conjuntamente las causas
más usuales de conflictividad y criminalidad, así como orientar y colaborar con
las comunidades en sus posibles soluciones.
El Ministerio de Cultura, en mayo de 2015, aprobó el documento “Diálogo
Intercultural: Pautas para un mejor diálogo en contextos de diversidad cultural”90,
a través del cual se brindan pautas para la generación de un diálogo intercultural.
En la medida que la comunicación que establece la Policía con las comunidades
o poblaciones suele ser directa e interpersonal; a continuación se resumen las
pautas elaboradas por el Ministerio de Cultura. Una mejor comprensión de las
mismas conlleva necesariamente a revisar el documento citado.
90
Ministerio de Cultura. Diálogo Intercultural: Pautas para un mejor diálogo en contextos de diversidad
cultural. Aprobado mediante Resolución Ministerial N° 143-2015-MC.
51
Pautas para la generación de un diálogo intercultural interpersonal
Previamente al diálogo Durante el diálogo Al finalizar el diálogo
- Informarse previamente acerca de - Presentarse ante las autoridades de la comunidad. - Validar con la comunidad u
nociones en derechos colectivos, organización representativa las
interculturalidad y diversidad cultural. - Ser protocolar y respetuoso/a en el saludo a los conclusiones y acuerdos de la
ciudadanos y ciudadanas de la comunidad. intervención.
- Desarrollar competencias (actitudes,
habilidades y conocimientos) - Comunicarse de manera asertiva, con seguridad que se - Preguntar a la comunidad o población
interculturales. vea reflejada en el tono de voz claro nítido y bien respecto de la satisfacción de la
vocalizado. intervención, así como los asuntos
- Conocer con quién se establecerá el que consideran debe mejorarse.
diálogo. - Se debe tener un trato respetuoso.
- Conocer la actitud y experiencias previas - Explicar de dónde es y por qué visita la comunidad. - Participar, si se presenta la ocasión, en
de la comunidad con el Estado. espacios de confraternidad o de
- Ante reclamos que no tienen que ver con su trabajo, se celebración de los acuerdos.
- Conocer las características, las relaciones deberá tomar nota de dichas quejas y comunicarlas a la
sociales y de poder, así como la vida autoridad competente.
cotidiana de la población o comunidad.
- Comunicar a toda la comunidad la hoja de ruta a
- Adaptar los contenidos comunicacionales adoptar, la misma que debe ser elaborada de forma
y el lenguaje a la vida cotidiana de la participativa con la comunidad.
población.
- Coordinar, de ser el caso, con el/la intérprete las
- Preparar y coordinar las actividades que acciones a adoptar.
se van a realizar.
- Tener apertura con lo nuevo y con los cambios.
Coordinación interinstitucional
53
Cuando los conflictos a resolver resultan de relaciones entre
miembros de las comunidades nativasy campesinas por temas
propios a sus prácticas y costumbres, debe permitirse su
resolución a las autoridades tradicionales conforme a su
derecho propio y, solo por excepción, y de manera subsidiaria,
al sistema de justicia formal.
La competencia para regular situaciones o resolver casos de
cualquier materia, monto o gravedad entre comunidades
nativas o campesinas y en territorio de comunidades nativas
o campesinas corresponde a la jurisdicción especial o nativa.
En el caso de personas no indígenas pero que el objeto del
litigio es de interés del pueblo indígena o comunidad nativa,
también estas autoridades tendrían competencia, solo con el
límite de no vulnerar los derechos humanos y aplicar criterios
de pertinencia cultural. Cuando un mismo caso ha sido
presentado sucesiva o simultáneamente a la jurisdicción de la
comunidad nativa y a la Policía Nacional o al Ministerio Público, y
está dentro de los criterios de competencia de la primera,
corresponde a ella conocer y resolver el caso, y el sistema formal
debe respetar esa decisión y ordenar el archivo del caso o
remisión de lo actuado a la autoridad nativa. A este fenómeno se
le conoce como “declinación de justicia formal”.
No obstante, de manera excepcional y subsidiaria, cuando alguna
de las partes procesales considere y pueda demostrar que la
decisión de la autoridad tradicional es contraria a alguno de
los mínimos no derogables (núcleo duro de derechos
humanos), como podría ser el derecho a la vida, la integridad
física o la libertad, ese asunto puede ser sometido al sistema de
justicia formal por la vía de las garantías constitucionales como el
amparo o el hábeas corpus.
54
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos más cercana, a fin de contar con
apoyo.
55
EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN POLICIAL
CON ENFOQUE DE
GÉNERO________________________________________________
56
En el Perú, fue en el año 1955 que se reconoció
por primera vez el derecho al voto de las mujeres,
siendo el penúltimo país de América Latina (antes
de Paraguay) en realizar este reconocimiento.
compatibilidad de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la
mujer con los principios de igualdad y no discriminación.
93 Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Guía para la incorporación del enfoque de género en
57
3. ¿Qué es el enfoque de género?
95 Naciones Unidas. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observación General
Nº 28 relativa al artículo 2 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
Contra la Mujer, CEDAW/C/GC/28, 16 de diciembre de 2010, párr. 5.
96 Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.Conceptos Fundamentalespara laTransversalizacióndel
58
5. ¿Qué debe entenderse por “igualdad de género”?
97Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Plan Nacional de Igualdad de Género 2012 – 2017.
98Íbid.
99Ministerio
de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Conceptos Fundamentales para la Transversalización
del Enfoque de Género. Lima, 2014, p. 11.
59
Las conductas machistas y, por tanto,
discriminadoras, son muy difíciles de eliminar sin
un trabajo constante y de largo aliento que
involucre al conjunto de la sociedad.
“El Comité pide al Estado Parte que tome nota de que los términos
“equidad” e “igualdad” expresan ideas diferentes y que su uso
simultáneo puede dar lugar a que se confundan los conceptos. La
Convención tiene por objeto eliminar la discriminación contra la mujer
y asegurar la igualdad de jure y de facto (formal y sustantiva) entre
mujeres y hombres. El Comité recomienda al Estado Parte que
emplee sistemáticamente el término “igualdad” en sus planes y
programas”.100
Las políticas públicas forman parte de la agenda pública y están constituidas por
las decisiones de las autoridades respecto a cómo y hacia dónde conducir el
desarrollo y dar respuesta a problemas sociales. Están compuestas por normas,
leyes, decretos supremos, lineamientos, programas y proyectos, entre otros
mecanismos101.
La transversalización del enfoque de género en las políticas públicas es el
proceso de examinar las implicaciones que tiene para hombres y mujeres
cualquier acción planificada, incluyendo legislación, políticas o programas en
todas las áreas y en todos los niveles. Permite hacer de las necesidades e
intereses de hombres y mujeres una dimensión integrada en el diseño, la
implementación, el monitoreo y la evaluación de políticas y programas en todas
las esferas políticas, económicas y sociales, de manera que hombres y mujeres
se beneficien igualitariamente102.
El objetivo de la transversalización es que las políticas públicas tengan como
objetivo y resultado la igualdad entre mujeres y hombres.
60
7. Aplicación del enfoque de género en la función policial
103ONU Mujeres. Reforma policial sensible al género en sociedades que han sufrido un conflicto.
Septiembre 2012, Ginebra, p. 2.
61
El artículo 26° inciso 1 de la Constitución Política reconoce que en la relación
laboral se respeta el principio de igualdad de oportunidades sin discriminación.
La efectividad de este principio, según el Tribunal Constitucional, asegura la
igualdad de oportunidades de acceso al empleo y de tratamiento durante el
mismo104.
La discriminación laboral implica brindar un trato distinto a las personas
atendiendo a ciertas características, como puede ser el sexo, sin tomar en cuenta
los méritos ni las calificaciones necesarias para el puesto de trabajo que se
trate105. Esta situación involucra la vulneración del derecho a la igualdad de
oportunidades y de trato y a la libertad de trabajo, debido a que la libertad del ser
humano para elegir y desarrollar sus aspiraciones profesionales y personales se
ve restringida.
104 Tribunal Constitucional. Sentencia del 06 de noviembre de 2008, recaída en el Expediente N° 05652-
2007-PA/TC, F.J. 35.
105 Tribunal Constitucional. Sentencia del 06 de noviembre de 2008, recaída en el Expediente N° 05652-
2007-PA/TC, F.J. 37-41. Entre los primeros instrumentos elaborados por la OIT con el objetivo específico
de promover la igualdad y eliminar la discriminación en el trabajo se encuentran el Convenio 100 sobre
igualdad de remuneración, así como el Convenio y la Recomendación 111 sobre la discriminación en el
empleo y la ocupación.
106 Marcela Donadio y Cecilia Mazzotta. La mujer en las instituciones armadas y policiales. Resolución 1325
62
Aun cuando han transcurrido 19 años desde que se permitió legalmente la
incorporación de las mujeres en la Policía Nacional, las brechas de género son
todavía extensas. Así, según el Informe de cumplimiento de la Ley de Igualdad
de Oportunidades, al2012 en la Policía Nacional del Perú las mujeres
representan solamente la quinta parte del total de integrantes de las unidades
policiales especializadas107.
En este contexto, constituye un deber del Estado peruano implementar medidas
para evitar la discriminación contra la mujer y promover la igualdad en distintos
ámbitos, principalmente desde sus instituciones públicas, como es el caso de la
Policía Nacional, a fin de promover la igualdad de oportunidades, y que tanto
hombres como mujeres disfruten de un trabajo decente108.
Por otro lado, las instituciones policiales con enfoque de género garantizan que
las mujeres sean ascendidas a altos mandos a fin de que puedan servir de
modelo a otras mujeres que deseen incorporarse y promocionarse en la jerarquía
policial.
Por lo anteriormente expuesto, existe un claro mandato constitucional y legal de
respeto del derecho a la igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a la
carrera policial. Este mandato debe ser cumplido, tanto en el acceso a la función
policial como en el tratamiento laboral durante el despliegue de funciones.
Asimismo, la participación de las mujeres policías debe darse en las mismas
condiciones que los hombres, y garantizarse que se tengan las mismas
oportunidades para ascender y avanzar en la carrera policial.
107 Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. VI Informe del Cumplimiento de la Ley de Igualdad
de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, Ley N° 28983, p. 132.
108 Tribunal Constitucional. Sentencia del 06 de noviembre de 2008, recaída en el Expediente N° 05652-
63
Las diferencias que tengan su origen en salvaguardar la seguridad del
Estado y las motivadas por imperativos especiales de protección, esto es,
aquellas dirigidas a atender necesidades específicas en el ámbito de la
salud de hombres o mujeres109.Por ejemplo, el trato diferenciado basado
en el estado de gravidez de una mujer policía.
Las medidas especiales que conllevan un trato diferenciado para quienes
tienen necesidades particulares por razones de género o de discapacidad
mental, sensorial o física110.
64
de discriminación directa porque excluyen la posibilidad
de justificar objetivamente la razonabilidad y
proporcionalidad de la medida.
112Cfr. https://aguila6.pnp.gob.pe/.../EMG/.../DIR%20-%2011-%202014-RD-28...
65
El derecho a la igualdad y no discriminación no se vulnera cuando se brinda trato
diferente a personas cuya situación lo justifica, precisamente para colocarlas en
posición de ejercer verdaderamente los derechos y aprovechar auténticamente
las garantías que la ley reconoce a todas las personas113.
Asimismo, se ha indicado que todas las formas de violencia contra la mujer violan
y menoscaban o impiden el disfrute por la mujer de los derechos humanos y las
libertades fundamentales.
El citado manual debe ser leído en conjunto con las Reglas de las Naciones
Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no privativas de la libertad
113Voto Razonado del juez Sergio García Ramírez con respecto a la Sentencia de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en el caso Castro y Castro, del 25 de noviembre de 2006, párr. 11.
114 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.Normativa y práctica
delos derechos humanospara la Policía: Manual ampliado de derechos humanospara la Policía. Nueva
York, 2003.
66
para las mujeres delincuentes (Reglas de Bangkok)115.
115Naciones Unidas. Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las reclusas y medidas no
privativas de la libertad para las mujeres delincuentes (Reglas de Bangkok), aprobada por la Asamblea
General mediante la Resolución 65/229. Marzo de 2011. Disponible en:
http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/crimeprevention/65_229_Spanish.pdf.
116 Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Hostigamiento sexual en mujeres y varones
67
Promesa implícita o expresa a la víctima de un trato preferente y/o
beneficioso respecto a su situación actual o futura a cambio de favores
sexuales.
Amenazas mediante las cuales se exija en forma implícita o explícita
una conducta no deseada por la víctima que atente o agravie su
dignidad.
Uso de términos de naturaleza o connotación sexual (escritos o
verbales), insinuaciones sexuales, proposiciones sexuales, gestos
obscenos que resulten insoportables, hostiles, humillantes u ofensivos
para la víctima.
Acercamientos corporales, roces, tocamientos u otras conductas
físicas de naturaleza sexual que resulten ofensivos y no deseados por
la víctima.
Trato ofensivo u hostil por el rechazo de las conductas señaladas en
este artículo.
68
Cabe precisar que agotado el procedimiento interno, la persona hostigada tiene
el derecho de acudir a la vía civil en proceso sumarísimo para reclamar el pago
de la indemnización correspondiente.
Asimismo, son responsables solidarios de la indemnización citada, el personal
de la Policía Nacional del Perú y las Fuerzas Armadas encargado de disponer
las investigaciones administrativas, si ha conocido de los actos de hostigamiento
sexual y no ha dispuesto las medidas para investigar y sancionar esta conducta.
Finalmente, conviene señalar que el procedimiento preventivo y sancionador
sectorial se encuentra regulado por la Resolución Ministerial Nº 1075-2012-
IN/DGRH, del 17 de octubre de 2012, a través del cual se aprobó la Directiva
"Normas y procedimientos para la prevención y sanción del hostigamiento sexual
en los Órganos Policiales y No Policiales del Ministerio del Interior".
117Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer adoptada por la Asamblea General en
su resolución 48/104 del 20 de diciembre de 1993.
69
las formas de discriminación contra la mujer es un asunto de trascendencia social
y una obligación internacional del Estado118.
La violencia contra la mujer puede ocurrir en los siguientes escenarios119:
1. La familia: violencia que tiene como agresor/a a uno de sus miembros.
En nuestro país se conoce como violencia familiar. Puede ser violencia
física y emocional, abuso sexual y violación.
Por otro lado, algunos otros tipos de violencia contra las mujeres abarcan: la
violencia en la pareja, el feminicidio, la violencia sexual fuera de la pareja, el
acoso sexual, la trata, la explotación sexual, las prácticas tradicionales nocivas,
la violencia relacionada con la práctica de la dote, el matrimonio precoz, la
mutilación y ablación genital femenina, los delitos cometidos en nombre del
"honor", el infanticidio femenino, la selección prenatal del sexo y el maltrato a la
mujer120.
La protección a las mujeres contra las diversas formas de violencia, se da
a través de los siguientes instrumentos legales:
- Se prohíbe la discriminación por motivo de sexo a través de diversas
normas, entre ellas, la Constitución Política (artículos 1° y 2° incisos 1) y
2))
70
siguientes contextos: 1. Violencia familiar; 2. Coacción, hostigamiento o
acoso sexual; 3. Abuso de poder, confianza o de cualquier otra posición
o relación que le confiera autoridad al agente; 4. Cualquier forma de
discriminación contra la mujer, independientemente de que exista o haya
existido una relación conyugal o de convivencia con el agente. Cabe
mencionar que el artículo 108° B considera la existencia de agravantes
que aumentan la pena hasta 25 años de privación de libertad e incluso
cadena perpetua.
121En este marco la Policía Nacional cuenta con el Protocolo para la Atención y Protección a Víctimas y
Testigos del delito de trata de personas por parte de la PNP, aprobado mediante Resolución Ministerial N°
1305-2013-IN/DGSD del 27 de setiembre de 2013, que establece en la intervención la primacía de los
derechos humanos, la perspectiva de género y la no revictimización, entre otros.
71
artículo la igualdad en dignidad y derechos de mujeres y hombres; la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Decreto
Ley N° 22231 de 1978, que regula la obligación de los Estados de proteger
y garantizar los derechos a la vida, integridad, igualdad y no
discriminación; la Convención para la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, aprobada por Resolución Legislativa N°
27429 del 2001, que establece entre otras disposiciones, la obligación del
Estado de seguir una política encaminada a eliminar la discriminación
contra la mujer; y, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar
y Erradicar toda forma de Violencia contra la Mujer, aprobada por
Resolución Legislativa N° 26583, en cuyo artículo 6° se señala que el
derecho a una vida libre de violencia incluye el derecho a la no
discriminación.
La función de la Policía como parte del sistema penal y del sistema de respuesta
frente a la violencia contra la mujer resulta de suma importancia para resolver
efectivamente los casos que se presenten. La Policía se halla en la vanguardia
del sistema de justicia penal. Su actuación es fundamental además para limitar
las consecuencias negativas del delito; ya que la comisión del delito es en sí
misma irreversible. Por esta razón, en el trato que la Policía les da a las víctimas
debe respetar su dignidad, informarla de la marcha de las actuaciones y de la
decisión de sus causas; asistirlas para proteger su intimidad y garantizar su
seguridad y la de sus familiares122.
Se recurre con frecuencia a ella cuando está ocurriendo un acto de violencia o
poco después de que se haya cometido.
Además de ser una respuesta de primera línea a las víctimas, la calidad laboral
de la Policía y la Fiscalía en casos de violencia contra las mujeres puede
determinar si se entabla un proceso. Su intervención entonces, contribuye a
prevenir nuevos incidentes y garantizar la seguridad de las víctimas y
supervivientes123.
En el marco de un Estado Constitucional de Derecho, la función policial debe
desarrollarse, en todos los casos, respetando los derechos humanos.
Así, el Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial ha
establecido que "las acciones que ejecuten los policías en el desarrollo de su
122Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial. Aprobado por Resolución Ministerial N°
1452-2006-IN del 31 de mayo del 2006, Capítulo IV.
123 ONU Mujeres, Naciones Unidas. Manual de planes de acción nacionales sobre la violencia contra las
72
función, deberán subordinarse y adecuarse al respeto de los derechos humanos,
para así garantizar la legalidad y legitimidad de sus actuaciones, alcanzando la
finalidad del servicio policial124".
De la misma manera, el artículo 2° del Código de Conducta para Funcionarios
Encargados de hacer Cumplir la Ley ha señalado que "en el desempeño de sus
tareas, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respetarán y
protegerán la dignidad humana y mantendrán y defenderán los derechos
humanos de todas las personas125".
En esta línea, se debe establecer un sistema de respuesta efectivo que
permita el acceso a la justicia de todas las mujeres. Es importante recalcar que
los servicios de apoyo, la Policía y los tribunales son los organismos que
participan en el sistema encargado de hacer frente a los casos de violencia
contra la mujer.
Los policías deben tratar con las víctimas, los responsables y los testigos, así
como obtener distintos elementos de prueba. Su actitud y su reacción ante los
interesados pueden repercutir considerablemente en el desenlace de la
situación, incluida la prevención de futuros actos de violencia y la protección de
las víctimas126.
En este sentido, la Asamblea General de Naciones Unidas ha exhortado a los
Estados Miembros que confieran a la Policía la autoridad requerida para
responder con prontitud a todo incidente de violencia contra la mujer en el marco
de su derecho interno127.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado a
los Estados "adoptar medidas destinadas a institucionalizar la colaboración y el
intercambio de información entre las autoridades responsables de investigar los
actos de violencia y discriminación, particularmente entre el Ministerio Público y
la Policía128".
Muchas veces, las mujeres víctimas de violencia no denuncian su caso pues
consideran que no serán atendidas, ya sea porque su caso se considera de baja
importancia, o porque los operadores de justicia no les creerán. Es decir, existe
una percepción negativa respecto al sistema de respuesta frente a los casos de
violencia, y sobre todo, se considera que la actuación policial es ineficaz. Ello
sobre reacciones eficaces de la Policía ante la violencia contra la mujer. Nueva York, 2011, pp. 8. Ver:
http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-
reform/crimeprevention/TrainingcurriculumPoliceVAW_Spanish.pdf
127 Naciones Unidas. Medidas de prevención del delito y de justicia penal para la eliminación de la violencia
contra la mujer adoptada por Resolución 1997/24 del Consejo Económico y Social el 02 de febrero de 1998.
128 CIDH. Acceso a la Justicia para Mujeres víctimas de Violencia en las Américas. Washington, 2007, pp.
298.Ver:
http://www.cidh.org/pdf%20files/Informe%20Acceso%20a%20la%20Justicia%20Espanol%20020507.pdf
73
reduce la posibilidad de que los agresores cumplan con la justicia y que se
garantice la protección a las mujeres víctimas.
Así, las personas que han sufrido violencia familiar se encuentran muy sensibles
al trato que el personal de la Policía Nacional les pueda dar. Es necesario
mostrar respeto, amabilidad e interés por la víctima y su problema. El o la policía
debe ofrece un ambiente de seguridad y confianza129.
Mujeres y Hombres. Periodo 2015. Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, pp. 215-223.
74
años de edad, 17 al grupo de 18 a 35 años y 16 a personas mayores de
35 años.
El 70, 7% de los 5 311 casos de violencia sexual contra mujeres
denunciados ante la Policía Nacional del Perú, de enero a diciembre del
2015, tuvo como víctima a una mujer menor de 18 años de edad.
133
Proceso llevado a cabo en el marco de la Comisión Especial para el diseño, conducción, coordinación,
supervisión y evaluación del proceso de adecuación del Sistema Nacional para la Prevención..
75
LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS POLICIALES
EN RELACIÓN CON LOS DERECHOS
DE LA POBLACIÓN LGTBI
134 Naciones Unidas. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observación General
Nº 28 relativa al artículo 2 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer, CEDAW/C/GC/28, 16 de diciembre de 2010, párr. 5.
135 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Orientación sexual, identidad de género y expresión
de género: algunos términos y estándares relevantes. Washington D.C., 2012, párr. 14.
76
hombre, como mujer o como ninguno de los dos mientras su orientación
sexual puede ser lesbiana, homosexual, bisexual o heterosexual136.
1.2. Orientación sexual
136Naciones Unidas. Oficina Regional del Alto Comisionado para América del Sur. Santiago de Chile, 2014.
Disponible en:
file:///C:/Users/dviteri/Downloads/orientacion%20sexual%20e%20identidad%20de%20genero%20(8).pdf
137 Los Principios de Yogyakarta o “Principios sobre la aplicación de la legislación internacional de derechos
humanos en relación con la orientación sexual y la identidad de género” fueron adoptados en Yogyakarta,
Indonesia, en noviembre de 2006. En su elaboración participaron 29 reconocidas y reconocidos
especialistas procedentes de 25 países, de diversas disciplinas y con experiencia relevante en el ámbito
del derecho internacional de los derechos humanos, quienes adoptaron los citados Principios sobre la
aplicación de la legislación internacional en materia de derechos humanos. Los órganos de protección de
los derechos humanos de la Organización de los Estados Americanos y la Organización de las Naciones
Unidas han hecho uso de estos Principios en reiteradas oportunidades. Ver: Naciones Unidas. Informe del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Leyes y prácticas discriminatorias
y actos de violencia cometidos contra personas por su orientación sexual e identidad de género, 17 de
noviembre de 2011, A/HRC/19/41 y Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Orientación sexual,
identidad de género y expresión de género: algunos términos y estándares relevantes. Washington D.C.,
2012.
138Principios de Yogyakarta.
139Comisión Internacional de Juristas. Orientación Sexual e Identidad de Género y Derecho Internacional
de género: algunos términos y estándares relevantes. Washington D.C., 2012, párr. 17.
77
de un género diferente al suyo y de su mismo género, así como a la capacidad
de mantener relaciones íntimas y sexuales con estas personas141.
Disponible en:
file:///C:/Users/dviteri/Downloads/orientacion%20sexual%20e%20identidad%20de%20genero%20(8).pdf
145Ibídem.
78
En tal sentido, una persona transexual es alguien que ha experimentado
alteraciones físicas u hormonales por medios quirúrgicos o terapéuticos con
el fin de asumir nuevas características físicas de género146.
Cabe destacar que el transgenerismo y transexualismo se refiere
exclusivamente a la identidad de género del individuo y no a suorientación
sexual. Por lo tanto, una persona trans puede ser heterosexual, homosexual
o bisexual.
Manifestaciones de la sexualidad
humana
Sexo Masculino
Femenino
Intersex
Orientación Heterosexual
sexual Homosexual
Bisexual
Identidad Trasngénero
de género Transexual
IDEA FUERZA
de género: algunos términos y estándares relevantes. Washington D.C., 2012, párr. 22.
79
La orientación sexual y la identidad de género pueden
manifestarse de diversas formas.
148 Tribunal Constitucional. Sentencia del 24 de abril de 2006, recaída en el Expediente N° 047-2004-AI/TC,
F.J. 61 y Sentencia del 25 de abril de 2006, recaída en el Expediente N° 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-
PI/TC, F.J 26.
149 Tribunal Constitucional. Sentencia del 08 de noviembre de 2005, recaída en el Expediente N° 5854-
80
Constitución Política150 así como en el artículo V del Código Procesal
Constitucional151.
150 Constitución Política. Cuarta Disposición Final y Transitoria: “Las normas relativas a los derechos y a las
libertades que la Constitución Política reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal
de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados
por el Perú”.
151 Congreso de la República. Código Procesal Constitucional. Ley Nº 28237. El Peruano: 31 de mayo de
2004. “Artículo V: El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos
regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por los
tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es
Parte”.
152 Naciones Unidas. Comité de Derechos Humanos: Dictamen del 31 de marzo de 1994, Caso Nicholas
Toonen c. Australia, Comunicación N° 488/1992, párrafos 8.2-8.7. Véase también Dictamen del06 de agosto
de 2003, Caso Edward Young c. Australia, Comunicación N° 941/2000, párrafo 10.4 y Dictamen del 30 de
marzo de 2007, Caso X c. Colombia, Comunicación N° 1361/2005, párrafo 7.2.
153 Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 20:
El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud, 2000, párr. 18.
155Naciones Unidas. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nº 15:
81
El Comité contra la Tortura, al interpretar la Convención contra la Tortura y
Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, también ha
considerado que la orientación sexual, así como la identidad de género
constituyen razones sobre las cuales no se puede discriminar. Según el
citado Comité, los Estados deben proteger de la tortura y los malos tratos a
todas las personas, cualquiera que sea su orientación sexual o identidad
transexual158.
158 Naciones Unidas. Comité contra la Tortura, Observación General Nº 2: Aplicación del Artículo 2 por los
Estados Parte, párr. 15, 21 y 22.
159 Naciones Unidas. Comité de los Derechos del Niño, Observación General Nº 4: Salud y Desarrollo de
los Adolescentes, párr. 6, y Observación General Nº 3, VIH/SIDA y los derechos del niño, párr. 8.
160 Naciones Unidas. Comité para la Eliminación de la Discriminación de la Mujer, Observación General N°
27: Sobre las mujeres de edad y la protección de sus derechos humanos, 16 de diciembre de 2010, párr.
13 y Proyecto de Recomendación General N° 28: Relativa al artículo 2 de la Convención sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación contra la mujer, 16 de diciembre de 2010, párr. 18.
161 El Código Procesal Constitucional, en el artículo V de su Título Preliminar, hace referencia expresa al
valor interpretativo de las sentencias emitidas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos,
señalando que: “El contenido y alcances de los derechos constitucionales protegidos por los procesos
regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos, los tratados sobre derechos humanos, así como de las decisiones adoptadas por
los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el
Perú es Parte” (resaltado agregado).
162Corte Interamericana de Derechos Humanos. AtalaRiffo y Niñas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239, párr. 84, 91, 93 y 95.
82
de derecho interno, sea por parte de autoridades estatales o por
particulares, pueden disminuir o restringir de modo alguno los
derechos de una persona a partir de su orientación sexual.
Un derecho que les está reconocido a las personas no puede ser
negado o restringido a nadie y bajo ninguna circunstancia con base en
su orientación sexual. Ello violaría el artículo 1.1 de la Convención
Americana. El instrumento interamericano proscribe la discriminación
en general, incluyendo en ello categorías como las de la orientación
sexual, la que no puede servir de sustento para negar o restringir
ninguno de los derechos establecidos en la Convención”163.
IDEA FUERZA
83
Por su parte, el Tribunal Constitucional ha establecido en reiterada
jurisprudencia que la discriminación por razón de orientación sexual es
incompatible con el principio – derecho a la igualdad establecido en el artículo
2º inciso 2 de la ConstituciónPolítica.
Así, en el 2004, el alto tribunal declaró la inconstitucional del artículo 269º del
Código de Justicia Militar que establecía la expulsión de los efectivos que
practicasen “actos deshonestos” o contra natura con persona del mismo
sexo, dentro o fuera del lugar militar, por vulnerar el principio de dignidad de
la persona y la cláusula de igualdad164.
164Tribunal Constitucional. Sentencia del 09 de junio de 2004, recaída en el Expediente No. 0023-2003-
AI/TC, FF.JJ. 85-87. Al respecto, cabe relievar que, según lo establecido en el artículo 82º del Código
Procesal Constitucional, las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad
vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su
publicación. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Código Procesal Constitucional. Ley Nº 28237. El Peruano:
31 de mayo de 2004. Artículo VI.- “(…) Los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango
de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de
los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”.
165Tribunal Constitucional. Sentencia del 24 de noviembre de 2004, recaída en el Expediente No. 2868-
2004-AA/TC.
166Tribunal Constitucional. Sentencia del 20 de marzo de 2009, recaída en el Expediente No. 01575-2007-
AI/TC; Sentencia del 24 de noviembre de 2004, recaída en el Expediente. No. 2868-2004-AA/TC; Sentencia
del 24 de noviembre de 2004, recaída en el Expediente No. 2273-2005-PHC/TC; Sentencia del 14 de
84
En mérito a lo anterior, es posible advertir que del ordenamiento jurídico
peruano se desprende la prohibición de discriminar en razón de la orientación
sexual o identidad de género de las personas y que, en tal sentido,
corresponde al Estado peruano abstenerse de realizar acciones dirigidas a
crear situaciones de discriminación de jure o de facto, así como adoptar las
medidas necesarias para revertir o cambiar situaciones discriminatorias
existentes168.
nivel posible de salud física y mental, E/CN.4/2004/49, 16 de febrero de 2004, párr. 33 (“la discriminación y
la estigmatización siguen representando una grave amenaza contra la salud sexual y reproductiva de
muchos grupos, como […] las minorías sexuales”); Informe del Relator Especial sobre la cuestión de la
tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, E/CN.4/2004/56, 23 de diciembre de 2003,
párr. 64 (“Las actitudes y creencias derivadas de mitos y miedos relacionados con el VIH/SIDA y la
sexualidad contribuyen a la estigmatización y la discriminación contra las minorías sexuales. Además, la
percepción de que los miembros de estas minorías no respetan las barreras sexuales o cuestionan los
conceptos predominantes del papel atribuido a cada sexo parece contribuir a su vulnerabilidad a la tortura
como manera de “castigar‟ su comportamiento no aceptado”); Relator Especial sobre la independencia de
los magistrados y abogados, los derechos civiles y políticos, en particular las cuestiones relacionadas con:
la independencia del poder judicial, la administración de justicia, la impunidad, Misión en Brasil,
E/CN.4/2005/60/Add.3, 22 de febrero de 2005, párr. 28 (“Travestis, transexuales y homosexuales son
también con frecuencia víctimas de episodios de violencia y discriminación. Cuando recurren al sistema
judicial, se encuentran, a menudo, con los mismos prejuicios y estereotipos de la sociedad reproducidos
allí”). Ver también: Naciones Unidas. Informe Nacidos libres e iguales: Orientación sexual e identidad de
género en las normas internacionales de derechos humanos. HR/PUB/12/06. Nueva York - Ginebra, 2012.
171 Los Principios de Yogyakarta o “Principios sobre la aplicación de la legislación internacional de derechos
humanos en relación con la orientación sexual y la identidad de género” fueron adoptados en Yogyakarta,
Indonesia, en noviembre de 2006. Los órganos de protección de los derechos humanos de la Organización
de los Estados Americanos y la Organización de las Naciones Unidas han hecho uso de estos Principios
en reiteradas oportunidades. Ver: Naciones Unidas. Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
85
derechos humanos porque son lesbianas, homosexuales o bisexuales o se
les percibe como tales, debido a su conducta sexual de mutuo acuerdo con
personas de su mismo sexo o porque son transexuales, transgénero o
intersex o se les percibe como tales”.
Este patrón histórico de violaciones de los derechos humanos de las
personas LGTBI persiste en la actualidad. Al respecto, el Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha señalado en su
informe del año 2011, que en todas las regiones del mundo hay personas que
sufren violencia y discriminación debido a su orientación sexual o identidad
de género. Los mecanismos de Naciones Unidas han documentado esas
vulneraciones durante casi dos decenios172.
En el caso del Perú, el Instituto Nacional de Salud ha dado cuenta de la
situación de exclusión social y exposición sistemática a discriminación,
violencia y agresión en la que se encuentran las personas LGTBI, lo cual se
evidencia en la ausencia de reconocimiento de dichas comunidades por parte
de los sistemas de salud, la falta de respuesta a sus problemas específicos
de salud, así como la falta de atención adecuada en muchos servicios
generales173. Asimismo,la Primera Encuesta Nacional de Derechos
Humanos, realizada por la Universidad ESAN, por iniciativa y en coordinación
con el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, señala que el 93% de los
peruanos considera que en el Perú “las personas con diferente orientación
sexual se encuentran más expuestas a la discriminación”.
En tal sentido, la orientación sexual, así como la identidad de género de las
personas, constituyen categorías sospechosas de discriminación. En efecto,
como se ha señalado, se entiende por categorías sospechosas a “aquellos
criterios de clasificación que aluden a determinados grupos sociales que han
sido históricamente discriminados y que, por ende, merecen recibir una tutela
especial o diferenciada de parte del ordenamiento jurídico”174.
IDEA FUERZA
para los Derechos Humanos: Leyes y prácticas discriminatorias y actos de violencia cometidos contra
personas por su orientación sexual e identidad de género, A/HRC/19/41, 17 de noviembre de 2011.
172Naciones Unidas. Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos:
Leyes y prácticas discriminatorias y actos de violencia cometidos contra personas por su orientación sexual
e identidad de género. A/HRC/19/41, 17 de noviembre de 2011.
173 Cáceres, Carlos; Talavera, Víctor y Mazin, Rafael. Diversidad sexual, salud y ciudadanía. Revista
Peruana de Medicina Experimental y Salud Pública. Instituto Nacional de Salud del Perú (INS) del Ministerio
de Salud. 2013: 30 (4), pág. 698-704. La Revista Peruana de Medicina Experimental y Salud Publica,
publicada por el INS en tanto órgano oficial de difusión científica del Ministerio de Salud, es una publicación
de periodicidad trimestral que tiene como objetivo la publicación de la producción científica en el contexto
biomédico social, con el fin de contribuir a mejorar la situación de la salud del país; asimismo, promueve el
avance y la aplicación de la investigación y la experiencia científica en salud.
174 Tribunal Constitucional. Sentencia del 03 de septiembre de 2010, recaída en el Expediente N° 2317-
86
El que la orientación sexual de una persona constituya una
categoría sospechosa de discriminación trae como
consecuencia que toda diferencia de trato basada en dicho
criterio se presume contraria al principio-derecho a la
igualdad reconocido en la Constitución Política y tratados
internacionales de derechos humanos, presunción que solo
podrá ser desvirtuada a través de una justificación estricta,
objetiva y razonable
175 Corte Interamericana de Derechos Humanos. AtalaRiffo y Niñas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia del 24 de febrero de 2012. Serie C No. 239, párr. 92 y 104. Este criterio también ha sido
aplicado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Karner vs. Austria, (No. 40016/98),
Sentencia del 24 de julio de 2003. Final, 24 de octubre de 2003, párr. 37 y en el caso Kozak Vs. Polonia,
(No. 13102/02), Sentencia de 02 de marzo de 2010. Final, 02 de junio de 2010, párr. 92.
176 Cfr. Cáceres, C., Talavera, V., y Mazín, R., “Diversidad sexual, salud y ciudadanía”, ob. cit., pp. 700 –
701.
87
incluso a la falta de aceptación dentro de la sociedad, experiencias directas
o indirectas con la discriminación o la agresión sexual”177.
En esta línea, el asesor principal en VIH, enfermedades de transmisión
sexual y hepatitis de la OPS/OMS, Rafael Mazín, ha remarcado que “[t]odas
las manifestaciones de intolerancia y odio afectan el bienestar de las
personas, las familias y las comunidades; causan sufrimiento y estrés y crean
situaciones de riesgo. Por eso, puede decirse que la homofobia y la transfobia
son problemas de salud pública que se tienen que enfrentar”178.
“Considerando las agresiones directas o indirectas que las personas de las
comunidades LGTBI pueden percibir hacia sí o su forma de vivir, a lo largo
de su vida la existencia de problemas reactivos psicosociales es bastante
frecuente (…). Las agresiones y manifestaciones de hostilidad más
frecuentes incluyen situaciones descritas como de desdén, desafecto,
desapego, maltrato, inequidad, discriminación, tratamiento degradante e
indigno, persecución, tortura, y negación de derechos”179.
En evidente, por tanto, el nivel de afectación de derechos que supone la sola
estigmatización o indiferencia frente a personas con orientación sexual no
heterosexual y personas trans.
Una muestra de la violación de derechos contra la población LGTBI es el
índice de asesinatos cometidos en su contra. Al respecto, en primer término
conviene señalar que la Organización de las Naciones Unidas ha afirmado
que en todas las regiones se han registrado episodios de violencia
homofóbica y transfóbica. Esa violencia puede ser física o psicológica. La
violencia física, en este sentido, se ha manifestado a través de asesinatos,
palizas, secuestros, violaciones y agresiones sexuales. Estas agresiones
constituyen una forma de violencia de género, impulsada por el deseo de
castigar a quienes se considera que desafían las normas de género.180
En lo que concierne al Continente Americano, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos ha documentado asesinatos y otros actos graves de
violencia cometidos contra personas LGTBI durante un período de quince
meses (entre el 01 de enero de 2013 y el 31 de marzo de 2014). Así, durante
dicho periodo, la Comisión registró que al menos 594 personas que eran
LGTBI, o que eran percibidas como tales, fueron asesinadas. Asimismo, que
al menos 176 personas fueron víctimas de graves ataques contra su
177Asociación Psiquiátrica Americana (APA). Sobre las personas trans, la identidad de género y la expresión
de género. Disponible en: http://www.apa.org/topics/lgbt/brochure-personas-trans.pdf.
178 Organización Panamericana de la Salud y Organización Mundial de la Salud. “La OPS/OMS advierte
que el estigma y la discriminación afectan la salud de lesbianas, gays, bisexuales y trans” Disponible en:
http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_content&view=article&id=8670%3Astigma-and-
discrimination-jeopardize-the-health-of-lesbians-gays-bisexuals-and-transgender-
people&catid=740%3Anews-press-releases&Itemid=1926&lang=es (revisada el 13-2-14).
179 Cfr. Cáceres, C., Talavera, V., y Mazín, R., “Diversidad sexual, salud y ciudadanía”, ob. cit., p. 701.
180Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Leyes y prácticas
discriminatorias y actos de violencia cometidos contra personas por su orientación sexual e identidad de
género, A/HRC/19/41, 17 de noviembre de 2011, párr. 20.
88
integridad física, aparentemente relacionados con su orientación sexual o su
identidad o expresión de género181. En dichos informes, la Comisión señaló
que un denominador común de esta violencia es la idea que tiene el
perpetrador de que la víctima ha transgredido las normas de género
aceptadas.
IDEA FUERZA
En tal sentido, se dispone que el personal policial debe tomar en cuenta los
siguientes aspectos en relación con las personas LGTBI:
89
- Evitar todo acto discriminatorio o vejatorio.
90
EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN POLICIAL FRENTE A OTROS
GRUPOS EN SITUACION DE VULNERABILIDAD EN NUESTRO PAÍS.
En ese sentido, el referido Manual señala que: “Las personas con alguna clase
de discapacidad (habilidades diferentes) deben gozar de sus derechos sin
91
discriminación de ningún tipo. Los miembros de la Policía Nacional deben tratar
a estas personas con dignidad y promover en la sociedad el respeto de sus
derechos humanos.
183Cfr. https://www.pnp.gob.pe/normas_legales/manual_ddhh.pdf
184
Aprobado por el Congreso de la Republica mediante Resolución Legislativa N° 29127, y ratificada por el
Presidente de la República a través del Decreto Supremo N° 073-2003-RE.
92
existentes que constituyan discriminación contra las personas con
discapacidad185.
185
Informe N° 049-2016-CONADIS/DIN, de fecha 17 de febrero del 2016, pág. 3.
186 W. Momm y O. Geiecker. “Discapacidad: conceptos y definiciones” En Enciclopedia de salud y
seguridad en el trabajo. W. Momm y R. Ransom (directores). OIT: Ginebra, 2011, página 17.2.
93
constitucionales”.187 Como apunta el profesor Blancas, esto se traduce en
diferencias de trato legítimamente impuestas por la ley, que cumplen con el
objetivo de favorecer a grupos sociales tradicionalmente marginados (“acción
positiva” o “discriminación inversa”).188
Ahora bien, ¿Cómo funciona exactamente esta figura legal? Queda claro que si,
en el plano ideal, una empresa se constituye el día de hoy con una planilla
compuesta por más de 50 trabajadores, se tiene que al menos un porcentaje no
menor al 3% de ese personal tendrá que estar conformado por trabajadores con
alguna discapacidad.
Sin embargo, el común de los escenarios en los que esta normativa será aplicada
es el de empresas existentes. Considerando ello, se ha establecido que la cuota
de empleo de personal con discapacidad es una obligación anual y que el
porcentaje establecido (3%) se establece en forma proporcional al periodo
trabajado por todos los trabajadores que, dentro del ejercicio anual, prestaron
servicios para un empleador determinado. De esa manera, se tiene que:
187 Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 2003, recaída en el expediente N° 001-2003-
AI/TC, fundamentos jurídicos 11 y 12.
188 BLANCAS, C. Derechos fundamentales de la persona y relación de trabajo. Lima: Fondo Editorial
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2007, p. 146.
189
Vid. D. Mont. “Disability Employment Policy”. En DigitalCommons@ILR, Cornell University ILR
School, pág. 20. En ‹http://www.ilt.cornell.edu›.
94
forma ponderada, según los mismos criterios de cómputo de períodos de trabajo:
año completo, mes o días laborados.
Veamos, la norma sobre cuotas busca que esa medida se implemente allí donde
se haya generado la necesidad de contratar a nuevo personal y cuando los
postulantes que tengan alguna discapacidad cuenten con una cualificación
suficiente. De otro lado, se reconoce que pueden concurrir razones técnicas o
de riesgo que objetivamente excluyan a un postulante con discapacidad de un
puesto de trabajo determinado.
95
completar la cuota si los empleadores demuestran haber realizado esfuerzos por
tratar de alcanzarla. En la fiscalización que sobre este tema realizará la
Superintendencia de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la empresa tendría que
acreditar que durante 2015 lanzó al mercado ofertas de empleo que admitieron
la acción de un intermediario público: el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo.
96
1.3. La tutela especial contra el incumplimiento de la cuota de empleo
de personal con discapacidad y la tutela general contra la
discriminación por discapacidad en las relaciones laborales
97
mayor al real, pudiendo alcanzar dicho cómputo a todos los
trabajadores de la empresa.
ii) Multas tarifadas (50, 100 o 200 unidades impositivas tributarias)
cuando se afecten determinados derechos fundamentales (libertad
de trabajo) o a ciertas categorías poblacionales (trabajo infantil).
iii) Multas específicamente creadas para una infracción especial: la
infracción consistente en no cumplir con la cuota de discapacidad.
Hay que empezar señalando que las cuotas de discapacidad son eficaces
con adecuadas fórmulas de fiscalización.190 En este caso, la secuencia
lógica que la normativa establece es la siguiente:
98
Si se toma el valor referencial aplicable para el año 2015, se tiene que el
rango de las multas por incumplimiento de la cuota de personal con
discapacidad en la empresa corre entre los S/. 42,960 y los S/. 77,000. La
graduación de la multa es posible, atendiendo a una serie de elementos
como la conducta procedimental, la reincidencia, la subsanación
voluntaria o la persistencia en la infracción.
99
De otro lado, cabe mencionar que la extinción de la relación laboral es
considerada nula si el real motivo es la discriminación del trabajador con
discapacidad. Esta, que es una previsión legal que de antiguo es recogida
en la legislación laboral peruana, ha cobrado un nuevo sentido a partir de
la entrada en vigencia de la LGPD. En efecto, una de las modificaciones
más significativas que trajo fue la modificación de las causas justas para
despedir a una persona.
100
Cabe destacar que, en cualquier proceso laboral, la Ley N° 29497 prevé
un régimen cautelar amplio que, con un reconocimiento de medidas
cautelares no necesariamente reguladas, se satisfaga las pretensiones
que estén sometidas a peligro por la demora implícita que el juicio requiere
para que se produzcan todos los actos procesales. En este aspecto las
personas con discapacidad tienen también un tratamiento especial, ya
que su condición les permite exonerarse de acreditar la concurrencia de
los requisitos que comúnmente se exige al resto de accionantes, todo lo
cual permite que estas personas accedan, verdaderamente, a la tutela
jurisdiccional efectiva, un derecho fundamental que —como no podía ser
de otra forma— les asiste a estas personas en tanto trabajadores y
ciudadanos.
191CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Ley de las Personas Adultas Mayores, Ley N° 28803. (El Peruano:
21 de julio de 2006)
101
integren plenamente al desarrollo social, económico, político y cultural,
contribuyendo al respeto de su dignidad.
De acuerdo a lo descrito líneas arriba, el Plan Nacional para las PAM 2013-
2017, busca promover los derechos humanos de las personas mayores y
generar una sociedad inclusiva para este grupo poblacional.
http://docplayer.es/1222833-Plan-nacional-para-las-personas-adultas-mayores-2013-
192
2017.html
102
Los derechos humanos son un instrumento fundamental para el análisis de
las desigualdades sociales y para corregir las prácticas discriminatorias y
el injusto acceso a recursos económicos, sociales y políticos necesarios
para la satisfacción de necesidades fundamentales, las cuales obstaculizan el
logro del bienestar de cada persona o grupo social y el progreso en materia de
desarrollo humano. El enfoque de derechos humanos reconoce que el respeto,
protección y promoción de los derechos humanos, constituyen obligaciones
primarias del Estado, que son garantizadas por la comunidad internacional;
su cumplimiento está protegido por los tratados sobre la materia de los
que el Perú es parte, la Constitución Política y la ley e impone un deber de
progresividad y una prohibición de regresividad.
103
ámbitos laborales, políticos y en la toma de decisiones en todos los campos
del quehacer humano, movilizando el potencial de las mujeres en beneficio de
la sociedad.
c) El enfoque de interculturalidad.
104
Se parte de reconocer que en nuestro país el envejecimiento toma diversas
particularidades teñidas por razones de género, raza, etnia, religión,
cultura y orientación sexual.
Es fundamental que exista el profundo respecto de los unos/as por los otros/as,
para asumir con absoluta tolerancia dichas peculiaridades, lo cual se podría
traducir con un adecuado manejo intercultural.
105
Igualmente se reconoce el derecho de niños, niñas y adolescentes, a opinar y a
que se valoren sus aportes, lo que contribuye a la construcción de una
cultura democrática desde sus cimientos y al ejercicio de ciudadanía desde
temprana edad.
Los derechos de las niñas, los niños y los adolescentes han sido consagrados
de manera particular en la Convención Internacional sobre los Derechos del
Niño, la misma que reconoce a los niños, niñas y adolescentes como sujetos
de derecho. Esta Convención fue ratificada por el Estado Peruano el 4 de
setiembre de 1990. El principal instrumento normativo nacional es el Código
de los Niños y Adolescentes, el mismo que fue expedido en el marco del
cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Convención sobre los
Derechos del Niño. Según el estudio de UNICEF “Estado de la Niñez en el
Perú” (2010), el 36% de la población peruana estaría conformada por niños,
niñas y adolescentes de 0 a 17 años (10, 571,879). De esta cifra, alrededor
del 45% de ellos y ellas vivirían en condición de pobreza. Esta situación de
vulnerabilidad exige una especial protección por parte del Estado, la familia y
la comunidad. Es importante destacar que en toda medida que el Estado
peruano adopte en materia de niñez y adolescencia debe prevalecer el interés
superior del niño con la finalidad de respetar, garantizar y satisfacer los
derechos de los niños, niñas y adolescentes como personas en proceso de
desarrollo. Las niñas, los niños y los adolescentes constituyen uno de los
sectores más vulnerables de la población193.
En ese sentido, el Manual de Derechos Humanos aplicados a la función
policial reconoce a los menores como un grupo vulnerable que necesita
especial protección. Así se señala que: “Los menores necesitan protección y
cuidados especiales, dependen de la ayuda y asistencia de los adultos,
especialmente durante los primeros años de su vida. No es suficiente otorgar
193 Cfr. http://www.buenaondaperu.org/unicef/Radiografia-Nuevo-Codigo-Ninosninasadolescentes.pdf
106
a los niños los mismos derechos y libertades que los adultos; en algunos
momentos y lugares la situación de los niños es crítica por diferentes causas,
condiciones sociales inadecuadas, catástrofes naturales, conflictos armados,
explotación, analfabetismo, hambrunas y minusvalías. Los niños no son
capaces de luchar solos eficazmente contra tales condiciones, ni de
mejorarlas. Por consiguiente, se reconoce que el niño necesita protección y
cuidados especiales, incluso la debida protección legal, tanto antes como
después del nacimiento.
La Constitución Política señala en el artículo 4° que la comunidad y el Estado
protegen especialmente al niño y al adolescente; el Código del Niño y del
Adolescente reconoce sus derechos y establece los mecanismos para su
protección; asimismo, otros instrumentos internacionales protegen los
derechos del menor como la Convención sobre los Derechos del Niño.
Es preciso que los miembros de la Policía Nacional del Perú en todas sus
dependencias permanezcan atentos y adopten todas las medidas necesarias
para proteger al menor contra el abuso, maltrato físico y psicológico, contra
toda forma de explotación, contra la violencia sexual, atendiendo rápidamente
cualquier llamado de auxilio y/o denuncia que quisieran efectuar, y
desarrollando una serie de medidas especiales para prevenir la delincuencia
juvenil”.194
En ese contexto, la malla curricular de la Escuela de Oficiales de la Policía
Nacional del Perú (en adelante, PNP) contempla la asignatura de “Legislación
de Menores” en el IV semestre, en las especialidades de Investigación Criminal
y Orden Público y Seguridad Ciudadana, que cuenta con 51 horas académicas.
En esta asignatura se desarrolla la importancia y los contenidos de la
Convención de los Derechos del Niño, así como sus principios rectores.
La base legal que protege los derechos de los menores en nuestro país son:
194
Cfr. https://www.pnp.gob.pe/normas_legales/manual_ddhh.pdf
195
Información remitida por el MININTER, mediante Oficio N° 1306-2015/IN/DGSD, recibido el 18 de
septiembre de 2015.
107
Ley de Creación del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el
Adolescente (LEY Nº 26518).
Reglamento de Organización y Funciones del MIMDES.
Así, el artículo 98° del Reglamento de la Ley N° 25054 prescribe los requisitos
para obtener las distintas modalidades de licencia de posesión y uso de arma
de fuego, entre los cuales están:
- Certificación que acredite haber aprobado los exámenes de conocimiento
y manejo de arma y tiro.
- Solicitud por el interesado justificando la causa y sustentándola
documentariamente respecto a la necesidad de obtención de la
licencia196.
- Copia del Documento Nacional de Identidad vigente.
196Requisito establecido por la Primera Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo N°
005-2014-IN, Disponen medidas para fortalecer la acción de la SUCAMEC, así como la normatividad
vigente en el ámbito del control y fiscalización del uso, posesión y comercialización de armas de fuego,
municiones y artículos conexos de uso civil, así como servicios de seguridad privada.
108
solicitado la dispensa respectiva.
- Constancia de Examen de Manejo de Armas de Fuego y Tiro, aprobado.
197 El artículo 36° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUCAMEC señala: “La Gerencia de
Armas, Municiones y Artículos Conexos, es el órgano de línea encargado de otorgar, ampliar, renovar y
cancelar a nivel nacional la licencia para la fabricación, comercialización, importación, exportación,
internamiento, almacenamiento, traslado, posesión y uso de armas, municiones y conexos de uso civil”.
198 Sobre la plena capacidad de ejercicio, el artículo 42° del Código Civil señala: “Tienen plena capacidad
de ejercicio de sus derechos civiles las personas que hayan cumplido dieciocho años de edad, salvo
lo dispuesto en los articulos 43 y 44” (negritas añadidas).
109
documentadas en copias simples, sustentando la necesidad concreta por la cual
requieren dicha licencia.
199 Ley del Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y el Adolescente (en adelante, SNAINA) – Ley Nº
26518, publicada el 08 de agosto de 1995. Dado que todo niño y niña tiene derecho a que, desde su
gestación, la sociedad le proporcione las condiciones para su desarrollo pleno, el Estado peruano es
responsable de formular políticas públicas que reduzcan las desigualdades y la exclusión social en las que
viven y crecen los niños y niñas, y de comprometerse a llevarlas a la práctica, siendo indispensable que la
infancia esté en el corazón mismo de dichas políticas públicas. En ese sentido, el SNAINA fue creado para
alcanzar estas metas. En:
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Comisiones/2007/ComRevNinAdo.nsf/34069c3bb71c123b05256f47006
2fea7/92596B6ABA8285F105257460007C32FD/$FILE/SNANINA-Diagnostico.pdf (pág. 5)
200 En: http://www.mimp.gob.pe/homemimp/objetivos.php (Consulta: 27.10.15).
201 En: http://www.mimp.gob.pe/homemimp/funciones.php (Consulta: 27.10.15).
110
con los niños, niñas y adolescentes en materia de las obligaciones emanadas
del citado Protocolo Facultativo.
111
trabajando y perfeccionando el Sistema Policial contra la trata de personas. Así,
se busca que la persecución de este delito sea abordado desde Unidades
Policiales Especializadas a lo largo de las Regiones Policiales del país, lo que
permitirá tener una respuesta las Regiones Policiales del país, esto permitirá
tener una respuesta sistémica frente a este fenómeno delictivo y una mejor
articulación con los operadores de justicia y los encargados de la protección y
atención a operadores de justicia y los encargados de la protección y atención a
las víctimas. Esperamos que este proceso se concluya a fin de año y al respecto
se viene trabajando en los siguientes aspectos:
112
El Manual de Derechos Humanos aplicados a la función policial reconoce
a este grupo como vulnerable y señala al respecto que: “Esta actividad es un
fenómeno en explosivo crecimiento. Constituye una de las expresiones de la
inseguridad ciudadana, dándose en ambos sexos, en algunos casos
comprometiendo a niños y niñas. La legislación de nuestro país sanciona tan
solo penalmente las actividades de proxenetismo, es decir, a las personas
que obtienen beneficios de la profesión mediante el control de una o varias
trabajadoras o servidores.
La prostitución afecta la dignidad humana, desde que se comercializan
favores sexuales a cambio de dinero. Asimismo, las trabajadoras y los
servidores sexuales están generalmente expuestos a maltratos,
discriminación y abuso. Los efectivos policiales deben atender esta
problemática de manera integral, buscando principalmente la dignificación de
la persona y luchando contra su explotación, garantizando su protección y
auxilio en forma permanente”.206
Es necesario otorgar una real protección jurídica necesaria a la trabajadora
sexual y al servidor sexual, dejando de lado la supuesta protección estatal de
la dignidad y libertad sexual de la mujer que no es otra cosa que seguir
manteniendo la defensa del prejuicio moral existente respecto de la
prostitución y a un Derecho Penal con el cual presuntamente estamos
protegiendo a la mujer, pero que termina por incriminar penalmente cualquier
conducta vinculada al ejercicio del trabajo sexual consentido, victimizando sin
serlo a la trabajadora sexual, en perjuicio de su dignidad y reconocimiento de
la actividad que realiza como una actividad laboral.
113
Reglamentarismo207, (2) El Abolicionismo208, (3) El Prohibicionismo209 y (4) El
Regulacionista210. En nuestra realidad nacional se ha querido incursionar de
alguna manera en los tres primeros y de espaldas a la realidad, ante la
incapacidad de enfrentar con firmeza un tema social vigente en nuestra
sociedad y que requiere urgentemente la solución por parte de las autoridades
pertinentes y no seguir como hasta ahora reprimiendo, intimando, incluso
abusando y vulnerando derechos de quienes de acuerdo a su libre albedrío
ven en la prestación de servicios personales íntimos, una forma de vida y
sustento211.
207 El Reglamentarismo se impuso en Europa desde mediados del siglo XIX y Francia fue la patria de la
reglamentación. En sus respectivos discursos, las autoridades municipales, la policía y el poder judicial
buscaron regular la prostitución apelando la necesidad de proteger la moral pública. En particular estos
argumentos insistían en la importancia de proteger la inocencia y la modestia femenina de las jóvenes del
espectáculo del vicio, y de preservar a los adolescentes hombres del contacto sexual precoz y a las
adolescentes mujeres de las artimañas del seductor. Se definió la prostitución como un mal inevitable que
en cualquier caso hay que reglamentar. A su amparo surgieron en nuestro país las normativas “en favor del
bien común”, para proteger el orden y la salud pública, estableciendo espacios definidos para el desarrollo
de la actividad y controles sanitarios e identificación permanente de las prostitutas. La “Ley de Vagancia”
tuvo esta finalidad.
208 Por su parte el modelo Abolicionista, aparecería denunciando las insuficiencias del reglamentarismo y
prohibición de la prostitución en la calle y también en los locales como una forma de rechazo social al
ejercicio de esta actividad. Con lo cual, acaba criminalizando tanto el ejercicio de la prostitución como las
conductas realizadas en su entorno, llegando a penalizar la conducta de la prostituta. La “Ley de Vagancia”
tuvo esta finalidad en su momento en nuestro país; de alguna manera lo hacen actualmente algunas
Ordenanzas municipales y se buscan normas conexas para justificar una detención y probablemente una
denuncia penal en contra de quien brinda servicios sexuales. Es así que cuando se les interviene se utiliza
en algunos casos el Art. 205° del Código Procesal Penal para retenerlas hasta por cuatro horas y
conducirlas a una Comisaría cuando no están en condiciones de mostrar sus documentos de identificación;
se les somete a examen médico legal, exámenes sanguíneos y otros sin causa justificada ni autorizada por
la ley por cuanto no han cometido ningún delito, pero cuyos resultados pudieran servir para denunciarlas
por Delito Contra la Salud Pública (Art. 218.- Propagación de enfermedades peligrosas y contagiosas)
cuando no portan un Carnet de Sanidad o imputándoles delito de Ofensas al Pudor Público bajo la
imputación de haber tenido una conducta de índole obscena.
210 El modelo Regulacionista, también denominado de legalización o laboral, comienza a tomar forma en
los años ochenta del siglo pasado, al hilo del impulso de creación y movilización de las asociaciones de
prostitutas; sin embargo en nuestro país todavía no se dan muestras legislativas de mayor interés sobre la
materia por parte de las autoridades.
211
Müller Solón, Hugo. Prostitución legal, ilegal y clandestina en el Perú. Comentarios sobre algunas
precisiones del Tribunal Constitucional. Pág. 11 En:
https://policiacomunitariaperu.files.wordpress.com/2015/07/prostitucic3b3n-legal-ilegal-y-clandestina-en-
el-perc3ba.pdf
114
Como se ha mencionado líneas arriba, en el Perú la prostitución no es
considerada un delito por la ley, lo que sí está considerado delito es el
proxenetismo: obtener beneficios económicos a partir de la explotación sexual
a una persona. La prostitución es considerada como una actividad legal entre
personas adultas que, sin embargo, no es reconocida como una actividad
laboral, ya que no encuentra cabida dentro de los campos laborales
convencionales. La prostitución, al igual que el proxenetismo, implica una
remuneración económica a partir del servicio sexual de una persona. Sin
embargo, en la prostitución, es la persona que realiza el servicio sexual quien
gana íntegramente a partir de su servicio y quien decide por voluntad propia
ejercer la actividad. En ese sentido la prostitución en sí no quiebra la ley, pero
quiebra el orden social y el orden moral por ser considerada como una
actividad ilegítima de ser elegida por voluntad propia que, además, se apropia
íntegramente de su ganancia. Es a partir de este supuesto que la prostitución
puede ser considerada como un fenómeno social estigmatizado. El estigma
es entendido como lo que no cumple con el requerimiento de los códigos
morales dominantes (Wuthnow, 1989)212. Un estigma deriva de la
interpretación que le dé un grupo de personas pertenecientes a una
determinada cultura con significados particulares que construyen y
reconstruyen imaginarios acerca de lo deseable en una sociedad. En la
prostitución, el estigma refiere a un comportamiento sexual y uso del cuerpo
no deseado y vergonzoso para la sociedad. Existen dos prostíbulos legales
en el Callao y ocho en Lima Metropolitana (Movimiento El Pozo, 2005) 213.
Todos están regulados por varias instituciones estatales, tales como la
municipalidad de su distrito, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Salud214.
El hecho de contar con prostíbulos con licencia trae de por sí una
incongruencia normativa con respecto de las implicancias prácticas de la
normatividad legal, ya que las mujeres que se prostituyen son consideradas
solo parcialmente como trabajadoras: no poseen derechos ni deberes
laborales. No obstante, se encuentran desempeñando su actividad en un
espacio que sí los posee dado que los establecimientos pagan impuestos.
Sin embargo, aun dentro de la legalidad pueden encontrarse casos como
estos que escapan a la definición de prostitución que postula esta
investigación. Los proxenetas manipulan la condición de libre elección de la
mujer de prostituirse, para sacar provecho y explotarlas. Si bien teóricamente
la delimitación acerca de qué es prostitución podría parecer clara, en la
práctica existe una delgada línea que la separa del proxenetismo, debido a la
flexibilidad laboral que la caracteriza. Como en este caso, ambas conviven
dentro de un mismo ambiente en el que transitan sus significados según el
punto de vista del que se observe. Finalmente, se revela la incongruencia en
la misma legalidad, el hecho de que las mujeres que se prostituyen no posean
212
Cfr. http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/debatesensociologia/article/viewFile/8975/9383
213
Ibídem.
214 Proyecto «Hacia un proceso de empoderamiento de los derechos humanos de las trabajadoras sexuales
115
ni deberes ni derechos laborales, pero que trabajen en un establecimiento que
sí los tiene. A primera impresión parecerían líneas introductorias a una
propuesta que interceda por su reconocimiento, sin embargo no es así, ya que
estas mujeres no quieren ser reconocidas. Por consiguiente, ¿niegan su
ciudadanía voluntariamente al mantenerse en la ilegalidad? Lo revelador, en
este punto, es que exigirles un reconocimiento legal, desde su propia
perspectiva, reconocerse públicamente como trabajadoras sexuales,
terminaría por comprometer su sensibilidad y la relación con su familia. En
realidad, si se habla de derecho y deberes, el derecho que consideran estas
mujeres es el de guardar silencio, el de limitar su rol de prostitutas a la esfera
privada, a su establecimiento de trabajo. Su deber es mantenerse a ellas
mismas y a su familia. Por otro lado, ¿por qué querer ser ciudadanas de un
país que estigmatiza su actividad? Finalmente, identificarse públicamente con
la prostitución termina por convertirse en una elección muy personal que, a
diferencia de grupos políticos en defensa del trabajo sexual, no tiene por qué
realizarse. Abogar necesariamente por los derechos laborales y sociales de
una mujer que se prostituye terminaría por construir un pensamiento absoluto
de cómo se debería de pensar. Esto significaría, en efecto, sostener la
existencia de una identidad total de las mujeres que se prostituyen,
pensamiento que esta investigación rechaza215.
215
Cfr. Cfr. http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/debatesensociologia/article/viewFile/8975/9383
216
Cfr. https://www.pnp.gob.pe/normas_legales/manual_ddhh.pdf
116
La Resolución 1991/25 de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones
Unidas con respecto a los desplazados internos señaló que "son personas
desplazadas en todo el mundo que se han visto obligadas a huir de sus lugares
y a buscar refugio y seguridad en otras partes de su propio país"217. Como se
puede apreciar se identificaban dos elementos claves: que los desplazados
internos se han visto obligados a huir de sus hogares y que permanecen en el
territorio de su propio país. Sin embargo, la referida Resolución no establecía
una definición de los desplazados.
En el Perú, la Ley N° 28223, Ley sobre los Desplazamientos Internos del 19 de
mayo del 2004, define a los desplazados internos en su artículo 2°:
“Los desplazados internos son las personas o grupo de personas que se
han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar
de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los
efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada,
de violaciones de los derechos humanos y que no han cruzado una
frontera estatal internacionalmente reconocida.
Clases de Desplazamiento:
- Desplazamiento forzado por violencia de conflicto interno o internacional
o acción de grupos alzados en armas, es espontáneo e impredecible.
- Desplazamiento o evacuación, ocasionada por acción violenta por
agentes imprevistos. En ese caso el desplazamiento sería organizado y
conducido”.
Asimismo, en su artículo 3° se menciona que:
“Derechos de los desplazados: Los desplazados internos disfrutan de
los mismos derechos y libertades que el derecho internacional y el
derecho interno reconocen a los demás habitantes del país. No son objeto
de discriminación alguna en el disfrute de sus derechos y libertades por el
mero hecho de ser desplazados internos”
Por otro lado, el artículo 4° de la referida ley establece que:
“Derecho de igualdad: La protección y asistencia humanitaria se aplican
sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión o creencia,
opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional, étnico o social,
condición jurídica o social, edad, discapacidad, posición económica,
nacimiento o cualquier otro criterio similar”.
117
Finalmente, en el artículo 18° se establece que:
“De la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas: La Policía Nacional del
Perú y las Fuerzas Armadas, en el ejercicio de sus funciones o las que
excepcionalmente le sean asignadas, deberán brindar garantías de
seguridad a los desplazados en los diferentes momentos del
desplazamiento, tales como: durante el desplazamiento, durante el
retorno o el reasentamiento y la reintegración.
Los desplazados con necesidades especiales de protección serán
atendidos de manera prioritaria”.
218
Cfr. https://alhim.revues.org/647
119