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les modèles de croissance endogène ou autres qui mettent l’accent sur les facteurs de
production et leur articulation dans des fonctions de production réduisent en vue de
l’accroissement pendant une période d’une grandeur de dimension comme le PIB ou le
PNB ;
les théories du “Welfare Economics” qui considèrent des usagers et des bénéficiaires de
biens collectifs sans pour autant s’interroger sur leur valorisation en tant qu’acteurs de base
des processus décisionnels ; et
la perspective de biens essentiels se penche sur les démunis au mépris de l’expansion des
capacités et des opportunités qui s’offrent aux hommes.
Toutes ces théories ont chacune une faiblesse manifeste tandis que celle du Développement
humain, tire sa légitimité dans une philosophie universaliste, en cela qu’elle se fonde sur le
refus de toute forme d’injustice, d’exclusion et de discrimination. Avec elle aujourd’hui, un
recentrage symptomatique s’est opéré autour de la priorité aux pauvres et de l’élargissement
de leur liberté de choix et leur décision.
En définitive, il s’avère que les deux termes développement humain durable et bonne
gouvernance sont complémentaires et qu’ils n’entretiennent aucune relation d’exclusion.
Mieux, la bonne gouvernance est une condition sine qua none du DHD. La poursuite du
DHD, comme objectif ultime de l’action humaine suppose dès lors le réaménagement de la
manière de gouverner.
Cela fait une bonne dizaine d’années que le concept de « Bonne gouvernance » a fait
irruption dans le domaine du développement. La notion est apparue en 1989, dans une étude
de la banque mondiale. Elle n’a cessé, depuis , d’être évoquée dans les publications des
chercheurs, les injonction des bailleurs de fonds ou les discours des gouvernements. Comment
expliquer pareil succès aussi rapide ? Pour qu’un concept soit aussi rapidement popularisé
par des milieux aussi divers, il faut qu’il réponde précisément à des préoccupations centrales
du système dont il est issu. On serait donc tenté de croire que l’apparition de la gouvernance
correspond à un changement de paradigme dans la problématique du développement. Il
s’agissait à l’époque, pour les promoteurs des programmes d’ajustement structurel (PAS), de
corriger l’approche « économiciste » de ces programmes et de mettre davantage l’accent sur
l’importance de leur environnement normatif et institutionnel.
Dans les années 90, la dislocation de certains Etats - tant en Afrique qu’en Europe de
l’Est- ainsi que les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre des PAS, ont conduit la
Banque mondiale è redécouvrir la dimension institutionnelle du marché, déjà très présente
chez Adam SMITH On s’est alors enthousiasmé pour les questions touchant au bon
fonctionnement des institutions. L’enjeu consistait à trouver les moyens de faire fonctionner
efficacement les mécanismes de marché, donc d’éliminer les dernières rigidités qui auraient
pu gêner l’ajustement de l’offre et de la demande par les prix. C’est dans un tel contexte,
caractérisé par le regain de vigueur de la théorie institutionnelle du marché et la défiance
persistante vis-à-vis d’une gestion gouvernementale jugée responsable de la crise, que la
Banque mondiale a recouru pour la première fois au concept de bonne gouvernance. Les
distorsions qui caractérisent le fonctionnement des marchés ne pouvaient avoir qu’une
origine, à savoir : les décisions des arbitraires et imprévisibles des Etats. Responsabilité,
transparence, décentralisation et participation, autant de concepts dont l’application n’a
concerné qu’un seul acteur : l’Etat.
Le concept a été par la suite affiné par de nombreuses institutions internationales et
partenaires au développement ( PNUD, Banque Mondiale, OCDE, …).comme cela apparaît
dans l’encadré qui suit :
L’expérience n’a pas tardé à montrer néanmoins qu’il suffit pas que de bonnes
politiques économiques soient élaborées, que le secteur public soit considérablement réduit,
pour qu’une croissance forte et durable s’installe. Le nouveau paradigme a sous estimé la
grande complexité des mesures requises pour que les marchés fonctionnent correctement
après des décennies d’interventions étatiques massives. Il a même laissé penser qu’une
condition
1- Le concept de gouvernance
Cela fait une dizaine d’années, déjà, que la «Bonne Gouvernance» a fait irruption dans le
domaine du développement. La notion est d’abord apparue en 1989, dans une étude de la
Banque Mondiale 1. Il s’agissait alors, pour les promoteurs des plans d’ajustement structure
(PAS), de corriger l’approche «économiste» de ces derniers et de mettre davantage l’accent
sur l’importance de l’environnement normatif et institutionnel. De là à en inférer que les
institutions financières multilatérales (IFM) ont souhaité revenir sur les politiques du tout
marché et rétablir la régulation politique dans ses droits, il y avait bien entendu un pas, qu’il
convenait de franchir trop rapidement.
Dès 1992, en effet, la Banque Mondiale nous éclairait sur le contenu qu’elle entendait donner
au renforcement institutionnel. Ce dernier devait consister, ni plus ni moins qu’à «(..) créer et
renforcer des Droits de la Propriété largement définis» De même, un peu plus tard, alors
qu’on aurait pu croire que le recours à la notion de participation marquait une évolution
décisive, dans la politique de la Banque, force est de constater qu’il n’en était rien. A des
lieues de figurer un élargissement de la base sociale du pouvoir, la participation se réduit à
une rotation, au sein d’institutions chargées de promouvoir le secteur privé. Or, qu’est ce
qu’une telle acception de la notion, sinon la parfaite traduction, à l’usage du monde entier, du
système américain des «dépouilles» ?
Dans cette perspective, le caractère démocratique d’un régime se mesure à l’aune du
renouvellement qu’il autorise, à l’occasion des élections, des cadres non seulement politiques,
mais administratifs du système. Sa finalité revient moins à favoriser l’expression de la volonté
populaire, qu’à limiter la capacité de nuisance de l’Etat. Fondé sur la conviction que
l’exercice du pouvoir traduira toujours davantage des préoccupations d’ordre personnel que
1
Le premier rapport doit être publiée en janvier 1999. L’auteur est le chef de l’équipe du projet financé par le PNUD qui est en
train d’être exécuté par l’Institut Régional de l’Afrique Australe pour le volet études politiques (SARIPS) des séries relatives à la
politique économique de l’Afrique Australe (SAPES).
général, un tel modèle bride les marges de manœuvre de la politique et se borne à fournir le
cadre du développement de l’initiative privée.
En l’espace de dix ans, le PNUD à travers ses rapports mondiaux a réussi à replacer l’être
humain au cœur des débats de la société et des voix s’élèvent de plus en plus pour réfléchir, et
systématiser une approche aussi féconde et difficile à cerner que le développement humain
durable (DHD).
Cela aura une conséquence sur les réformes qui permettront une meilleure prise en compte du
surplus de richesse créée et faciliterons un large consensus social par le biais du jeu
démocratique. Alors le débat sur le mode de répartition et de redistribution des richesses se
fera sur des bases claires et saines.
Ce sont donc toutes les institutions, les structures, les comportements et les conduites qui
doivent être remis sur le chantier en vue de replacer l’être humain au centre des
préoccupations, en s’attachant à sa dignité comme sujet multidimensionnel et non pas en
simple objet. Autrement dit, c’est l’environnement en entier qu’il faut réajuster à la réalité
humaine.
Il devient évident qu’à l’orée du troisième millénaire, il est important d’apprécier un mode
d’organisation sociale par sa capacité à allonger une vie, à fournir l’accès au savoir, à offrir
une bonne santé et à renforcer la participation des populations aux prises de décision qui
engagent leur avenir. De telles préoccupations font l’objet de mesures et d’estimations
quantitatives inscrites et traduites à travers différentes indices synthétiques.
Fondamentalement, une pareille approche remet en question des idéologies, mythes, thèses,
anti-thèses et synthèses longtemps présents dans nos sociétés. Dès lors, plus qu’une simple
notion, le DHD structure un paradigme. Il fait référence à un système complet de modèles :
modèles de production, modèles de répartition, modèles d’institutionnalisation, modèles de socialisation.
Plus succinctement, il gravite autour d’une série de paramètres qu’on peut ramener à quatre ;
la productivité, la durabilité, l’équité sociale et la maîtrise par les hommes de leur destin.
Par ailleurs, il convient de reconnaître qu’un tel paradigme est plus vaste que les théories
classiques du développement économique, jusqu’ici connues :
Ces théories ont chacune une faiblesse manifeste tandis que celle du Développement humain,
tire sa légitimité dans une philosophie universaliste, en cela qu’elle se fonde sur le refus de
toute forme d’injustice, d’exclusion et de discrimination.
Avec elle aujourd’hui, un recentrage symptomatique s’est opéré autour de la priorité aux
pauvres et de l’élargissement de leur liberté de choix et leur décision.
Si la notion de développement humain a été bien vulgarisée par le PNUD à travers ses
rapports annuels et d’autres publications, par contre celle de la gouvernance est marquée par
une imprécision liée parfois à son élasticité.
Pourtant, la gouvernance occupe aujourd’hui une place de plus en plus importante dans les
opérations d’organisations comme l’USAID, le PNUD, l’Union Européenne, l’ACDI mais
aussi et surtout la Banque Mondiale qui, dans ce domaine précis, tente de plus en plus de
s’imposer comme une banque de connaissances.
Des études de plus en plus nombreuses sont suivi à la trace les origines du concept, mis en
évidence sa topographie et ses enjeux dans le contexte de la mondialisation.
Les auteurs qui ont examiné les révisions relatives à la conception du rôle de l’Etat dans le
développement surtout dans les années 1980, marquées pas une vague anti-étatique, insistent
sur les leçons tirées des expériences des politiques d’ajustement structurel en Afrique
subsaharienne. En effet, après deux décennies de réformes, on note une fragilité des
économies, l’augmentation des inégalités sociales et le renforcement des mécanismes de
l’exclusion. Pour faire face à cette situation, des tentatives ont été initiées pour «reprendre la
direction l’économie libérale» et trouver une réponse appropriée aux problèmes de gestion de
l’économie capitaliste.
Mais pour faciliter la compréhension de ce débat, il est nécessaire de s’entendre sur une
définition minimale. Nous utiliserons, pour ce faire, l’éclairage d’A. SALDOMANDO. Selon
cet auteur, «les diverses propositions avancées aujourd’hui en matière de gouvernance sont
beaucoup plus qu’un ensemble de recommandations relevant de techniques de gestion
destinées à trouver la façon la ‘plus efficace’ d’administrer le marché et de gérer l’Etat. En
fait, le débat sur la gouvernance contient, dans sa diversité, des propositions spécifiques sur
l’organisation des rapports entre marché et démocratie. Autrement dit, ces propositions
prétendent instaurer des modes de régulation et de gestion de l’ordre social».
Toute la difficulté provient du fait qu’au sein des donateurs qui occupent une place centrale
dans le débat, le contenu de ces propositions varie en fonction des priorités. Et cette situation
explique le caractère délicat voire périlleux parfois de toute exercice ayant la prétention de
trouver des indicateurs de gouvernance universellement acceptables. La préparation de ce
rapport n’a pas échappé à une telle difficulté.
A défaut d’études antérieures faire sur la gouvernance au plan international et permettant de
documenter les progrès obtenus, il est indispensable d’offrir une brève économie politique des
réformes économiques en vue d’identifier les enjeux du débat sur la gouvernance dans ses
rapports avec le développement humain.
La «redécouverte» du social
Avec les changements de paradigme notés dans les modalités d’intervention des agences
d’aides et institutions financières, l’accent a été mis sur la lutte contre la pauvreté. A ce sujet,
le discours de la fin de l’année 1995 du président sénégalais a affiché une volonté de
s’attaquer de manière vigoureuse au problème de la pauvreté reprenant ainsi, de manière plus
explicite, les engagements du gouvernement lors de la troisième réunion du Groupe
consultatif (Paris, 5-6 juillet 1995). Pourtant, à l’instar d’autres pays africains, jusqu’à la fin
des années 1980, les pouvoirs publics ont refusé une approche des inégalités sociales en
termes de pauvreté.
Dans une rencontre tenue à Dakar en 1999 sur les politiques sociales en Afrique de l’Ouest,
l’un des meilleurs spécialistes du monde rural sénégalais disait son désarroi, après avoir noté
que le thème dominant des discours du personnel politique sénégalais, depuis le début des
années 1990, est devenu cet ensemble de mesures désignées à travers l’expression «la lutte
contre la pauvreté». Il avait insisté que le manque d’ambition d’un tel projet présenté de plus
en plus comme «la nouvelle base idéologique du développement local». Au Sénégal, on
assiste, pour de larges pans des populations, à la clôture de ce que Ali El KENZ appelle
«l’espérance du développement». Pourtant, de 1960 jusqu’à son retrait du pouvoir, Léopold
Sédar SENGHOR a réussi à faire partager à ses compatriotes l’idée selon laquelle l’an 2000
serait le moment du décollage économique, de la justice sociale.
Dans une première partie, le rapport donne un aperçu du mode de régulation politique et
institutionnelle diffusé par les politiques d’ajustement structurel et tente d’évaluer les
performances obtenues dans le cadre de la réforme de l’Etat.
Les efforts qui ont été déployés depuis le début des années 80, dans le cadre des
politiques d’ajustement structurel pour restaurer la primauté du marché, ont eu des effets
positifs sur l’équité – par exemple le biais urbain des politiques agricoles s’est fortement
atténué. De même, un groupe relativement important de pays africains ont renoué avec la
croissance économique. L’expérience n’a pas tardé à montrer néanmoins qu’il suffit pas que
de bonnes politiques économiques soient élaborées, que le secteur public soit
considérablement réduit, pour qu’une croissance forte et durable s’installe. Le nouveau
paradigme a sous estimé la grande complexité des mesures requises pour que les marchés
fonctionnent correctement après des décennies d’interventions étatiques massives. Il a même
laissé penser qu’une condition suffisante du développement est le libre fonctionnement des
marchés. On a fini par comprendre que l’Etat ne va pas disparaître même dans les pays en
développement où l’économie de marché s’est le mieux implantée. Il a un rôle crucial à jouer
dans l’élaboration et la mise en œuvre des réformes favorables au marché. De la qualité de
l’action étatique dépend la réussite des réformes à promouvoir. Un constat a mené les
institutions internationales et les autres acteurs du développement à mettre l’accent sur la
bonne gouvernance et à élargir leur vision des réformes à entreprendre pour accélérer la
croissance et promouvoir l’équité.
Ainsi la Bonne Gouvernance désigne la capacité d’un pays à créer un cadre d’ordre et de
stabilité, à formuler et à exécuter des politiques performantes et à construire un
environnement favorable au développement économique et social. La bonne gouvernance
intègre donc toutes les dimensions de l’activité économique et sociale, ainsi que les
mécanismes d’allocation et de répartition des ressources. Elle recouvre deux volets
importants
- le volet politico-institutionnel, qui concerne avant tout l’Etat en tant que agent de
régulation ;
- le volet relatif à la gestion des ressources.