Open Society Institute Universidad del Rosario

La Extinción de Dominio de los Bienes Rurales en Colombia

Alejandro Reyes Posada

Liliana Duica Amaya

Centro de Estudios y Observatorio de Drogas Ilícitas y Delito

Universidad del Rosario

Bogotá, Enero 30 de 2007.

Estudio realizado para Open Society Institute. El contenido del estudio y las
opiniones y recomendaciones expresadas son responsabilidad exclusiva de los
autores y no comprometen a Open Society Institute.
 2

Índice

1. Introducción 4

2. Las Leyes sobre Extinción del Dominio 7

2.1. El debate parlamentario de la ley 333 de 1996 7

2.1.1. Ley ordinaria o estatutaria 9

2.1.2. Las causales de extinción del dominio 9

2.1.3. Naturaleza de la acción de extinción: penal o real 12

2.1.4. El destino de los bienes extinguidos 17

2.1.5. El fallo de la Corte Constitucional sobre la ley 333 18

2.2. El trámite de la ley 793 de 2002 19

3. La experiencia de la Fiscalía General de la Nación

y la Policía Judicial (DIJIN. CTI, DAS) en el proceso
de Extinción del dominio. 27

3.1 Los recursos institucionales 31

4. Los resultados de la extinción del dominio de

predios rurales 35

*Mapa No. 1 Municipios con Extinción del

Dominio de Predios Rurales 1996 – 2006 38

*Mapa No. 2 Municipios con Compra de

Tierras por Narcotraficantes 1980 – 1995 39

*Mapa No. 3 Municipios con Compra

de Tierras por Narcotraficantes y Extinción
del Dominio de Predios Rurales 40

5. La administración y destino de los bienes

incautados y extinguidos 42

6. Problemas derivados de las políticas de tierras

del estado frente a los colapsos de su capacidad
para regular el régimen de propiedad territorial. 55
 3

7. Propuestas de acción estatal para fortalecer

una política de tierras y de extinción del dominio 63

7.1 Focalización de instrumentos estatales para

regularizar el régimen de propiedad y dinamizar
la extinción del dominio. 64

7.1.1 Actualización de la información geográfica

y catastral 64

7.1.2 Clarificación de la propiedad 64

7.1.3 Zonificación de usos del suelo rural 65

7.1.4 Reestructuración del INCODER 65

7.1.5 Reestructuración de la Dirección Nacional de

Estupefacientes. 66

8. Codificación de predios en extinción del dominio 68

9. Cuadros sinópticos de las leyes que regulan

la extinción del dominio. 79

9.1 Ley 785 de 202 79

9.2 Ley 793 de 2002 86

9.3 Ley 333 de 1996 92

10. Bibliografía 106

 4

La extinción del dominio de tierras adquiridas con recursos del

narcotráfico

1. Introducción

Una de las mejores armas potenciales del Estado para combatir el narcotráfico es
la extinción del dominio sobre bienes adquiridos ilícitamente. Esta figura legal fue
establecida como principio constitucional en 1936 y 1991, y luego desarrollada
legalmente en 1996 y 2002. En 1996, cuando fue aprobada la ley 333, el
fenómeno más notorio era la masiva inversión de dineros del narcotráfico en la
compra de inmuebles urbanos y rurales, que en dos décadas se había extendido a
409 municipios de los 1.098 en que se divide el país.1 Aunque ha habido un
avance progresivo, el desarrollo de instituciones judiciales y gubernamentales para
hacer efectiva la extinción del dominio y para distribuir los bienes recuperados es
todavía insuficiente para la magnitud de la tarea que está por realizar.

Entre los esfuerzos del Estado para extinguir el derecho de dominio de la

propiedad ilícita y los esfuerzos de los narcotraficantes para evitarlo se despliega
el escenario del conflicto, en el que cada adversario usa sus recursos y busca
superar sus restricciones. El objeto del conflicto es el control de legalidad de la
propiedad, y lo que está en juego es el acerbo de capital acumulado en manos del
narcotráfico, con su carga de consecuencias adversas para la sociedad. El
objetivo de los narcotraficantes es legalizar su capital y gozar los privilegios
asociados a él. El objetivo del Estado es impedir que la riqueza de origen ilícito
sea amparada por el derecho de propiedad reconocido y protegido por la ley.

Los destinos finales de la inversión para lavar dineros ilícitos ocasionan distintos
impactos sociales y económicos, y la intervención del Estado con acciones de
extinción también produce resultados diferentes según se oriente a uno u otro
sector de la economía. El dinero producido por actividades ilícitas se convierte en
capital cuando es invertido en sectores productivos, ofrece empleo, aporta nuevos
bienes al mercado y establece tratos con proveedores y consumidores. Al hacerlo,
se confunde con las actividades lícitas y crea relaciones sociales que hacen más
difíciles las intervenciones del Estado para combatir el enriquecimiento ilícito.

En este proyecto el interés se centra en la extinción del dominio de tierras, por su

especial importancia en la sociedad rural colombiana y por la marcada preferencia
de los narcotraficantes por ella. La propiedad de la tierra es una relación social

1
En 1995 el autor realizó una encuesta a expertos en finca raíz en las capitales de departamentos
de todo el país para determinar los municipios donde había habido compras de fincas rurales por
narcotraficantes. El estudio fue publicado en Francisco Thoumi, Coordinador, Drogas Ilícitas en
Colombia, Bogotá, Ed. Planeta, 1996.
 5

que define los patrones de distribución territorial de la población, estructura al

sector agrario de la economía y establece las jerarquías sociales de las
comunidades rurales, las pautas de inversión económica y las oportunidades y
beneficios en las economías regionales.

En Colombia, por razones históricas, la propiedad de la tierra está altamente

concentrada, con un coeficiente de Gini superior a .85, el mercado es muy
reducido y el precio de la tierra se sitúa muy por encima de su costo como factor
de producción. La distorsión es de tal magnitud que hizo fracasar desde el
comienzo la iniciativa de la reforma agraria aprobada en 1961, fundada en la
compra voluntaria de grandes propiedades por el Estado para distribuir entre
campesinos, debido a que los altos precios de la tierra, que escondían el
diferencial creado por el monopolio, exageraban el costo fiscal de la reforma y
significaban una transferencia injustificada de ahorro nacional a un sector
privilegiado.

Los narcotraficantes que invirtieron en tierras se hicieron también dueños de ese

sobreprecio, e incluso inflaron más su valor al pagar precios superiores al mercado
anterior, pero, sobretodo, buscaron ocupar las posiciones de privilegio social y de
poder asociadas con la gran propiedad territorial, defendida por una muralla de
garantías políticas y legales, y sin muchas posibilidades de control estatal por la
debilidad de las administraciones locales para obligar al cumplimiento de las
obligaciones inherentes a ella. El costo tributario de los predios rurales,
especialmente de los grandes, es tan bajo, que no representa una carga que
obligue al dueño a producir para pagarla, y por tanto la tierra es un ahorro
valorizable con mínimos costos de oportunidad para los propietarios, pues esos
costos son pagados por la sociedad.

Los usos del suelo en Colombia revelan la ausencia de un sistema de

restricciones y estímulos para que los propietarios los aproximen a su vocación
potencial. Una tercera parte del fondo de tierras del país está subutilizada, por
tener vocación agrícola y estar destinada a la ganadería extensiva; otra tercera
parte está sobreutilizada, por estar dedicada a ganadería o agricultura campesina
y, por sus restricciones, tener vocación agroforestal o para conservación del
ecosistema. Solamente la tercera parte tiene uso adecuado, la mayoría por estar
dedicada a la ganadería extensiva y tener vocación para ella, como en los Llanos
Orientales. De los 46 millones de hectáreas que el país ha incorporado a su
frontera agraria, 42 millones tienen pastos para ganadería y sólo entre tres y
cuatro millones tienen cultivos permanentes o transitorios, mientras la vocación
para pastos es de 21 millones y para agricultura de 9 millones de hectáreas. 2

Los narcotraficantes que agenciaron la compra masiva de tierras reemplazaron

parte de las elites agrarias anteriores, que desde antes habían desertado de dirigir
y de invertir por el acoso de las guerrillas. También concentraron más la
propiedad, expulsaron mano de obra por la preferencia hacia la ganadería,

2
Atlas de Colombia 2002, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, p.161-2.
 6

liquidaron con violencia viejos conflictos por tierras con campesinos e indígenas y
en algunas regiones imitaron a las viejas capas propietarias al financiar la política
y controlar la administración local a su favor. La mayoría de los narcotraficantes
que compraron tierras también contribuyeron, como un desarrollo de su poder, a
financiar e impulsar grupos regionales de autodefensas. Esta fue la manera de
reordenar a su favor el entorno social de las regiones donde compraron tierras y
de controlar los riesgos provenientes de las guerrillas y las autoridades del
gobierno.

Esta situación, que se ha generalizado a las regiones afectadas por el conflicto

armado, plantea el problema en un nuevo escenario, pues la posesión efectiva de
la tierra es ahora función de la seguridad, en un doble sentido: quienes disponen
de arreglos de seguridad pueden acceder a la posesión de la tierra, así no sean
titulares de la propiedad, y quienes no los tienen no tienen garantías de respeto a
su propiedad o su posesión, así sean legalmente titulares de una u otra.

Este colapso del régimen de propiedad territorial culmina cuando los nuevos
dueños aseguran la representación de sus intereses en el sistema político regional
y extienden sus alianzas con sectores políticos centrales con influencia en el
congreso y la administración central. El conjunto de recursos de defensa de la
propiedad ilícita incluye entonces todo lo que el capital puede comprar, desde
organizaciones armadas hasta políticos y magistrados.

Este estudio busca comprender el alcance que ha tenido la respuesta del Estado
al enriquecimiento ilícito agenciado por el narcotráfico. Esa respuesta tiene varias
dimensiones esenciales: la solución política consagrada en las leyes, la acción
judicial desplagada por la Fiscalía, los jueces, tribunales y cortes, y la gestión
administrativa del gobierno, que incluye la investigación de la policía judicial, el
registro y clarificación de la propiedad territorial, y la administración y distribución
de los bienes incautados y extinguidos. Con estos elementos de juicio, el estudio
concluye enmarcando la política de extinción del dominio de fincas rurales dentro
del conjunto más amplio de la política de tierras del país y de las condiciones
institucionales requeridas para que el Estado pueda señalar un rumbo coherente
al régimen de propiedad de la tierra, que apunte al interés nacional, y pueda, en
ese nuevo marco de acción, dar el mejor uso posible al acerbo de tierras
acumuladas por narcotraficantes y cuyo dominio privado sea extinguido por la
justicia.
 7

2. Las leyes sobre extinción del dominio

En Colombia ha existido legislación que autoriza al Estado para extinguir el

dominio de bienes desde la segunda década del siglo 19, cuando fue usada para
expropiar los bienes y tierras de los españoles después de la independencia. A
mediados del siglo 19 el presidente Tomás Cipriano de Mosquera decretó la
abolición de los llamados bienes de “manos muertas”, que estaban en poder de la
Iglesia Católica, entre los cuales había grandes haciendas donadas por sus
dueños a la iglesia para asegurar la salvación eterna de sus almas. Esta situación
había conducido a una situación similar a la acumulación de tierras en manos de
narcotraficantes, en el sentido de que había retirado parte de las mejores tierras
del mercado agrario y había concentrado el poder de disposición e inversión rural
en manos de una pequeña minoría. En esa época, las tierras pasaron a manos de
inversionistas privados mediante remates al mejor postor y la iglesia vio mermado
su poder económico.

En 1936 se aprobó una reforma constitucional que estableció la propiedad como

un derecho con una función social y autorizó al Estado para extinguir el dominio
cuando no la cumpliera, o para expropiarla, con indemnización previa, cuando
fuera necesario por motivos de interés social o de utilidad pública. Los mismos
principios inspiraron la ley 135 de 1961, que ordenó al Estado realizar una reforma
agraria, para remediar la falta de acceso a la tierra del campesinado que había
sido afectado por la violencia de la guerra civil entre liberales y conservadores,
que vivió el país entre 1946 y 1964.

La Constitución de 1991, en su artículo 34, estableció las tres grandes razones

para aplicar la extinción del dominio. El artículo dice:

“Se prohiben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.

No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o
con grave deterioro de la moral social.”

Este principio constitucional fue finalmente desarrollado por la ley 333 de 1996 y
reformada por la ley 793 de 2002.

2.1. El debate parlamentario de la ley 333 de 1996

El proyecto de ley sobre extinción del dominio fue presentado por el Ministro de
Justicia Carlos Medellín, durante el gobierno de Ernesto Samper Pizano, sumido
en un escándalo interno e internacional por haber recibido una financiación de US
$6 millones para la campaña electoral de los jefes del cartel de Cali, Gilberto y
 8

Miguel Rodríguez Orejuela. Con un gobierno a la defensiva durante sus cuatro

años de mandato, el presidente hizo esfuerzos para demostrar que no estaba
comprometido con el narcotráfico y tuvo éxitos como la captura de los jefes del
mismo cartel y la aprobación de la ley de extinción del dominio. La presión más
intensa para tramitarla en el congreso fue la desplegada por la embajada de los
Estados Unidos, a cargo de Myles Frechette.3

Muchos congresistas que habían recibido recursos del cartel de Cali para sus
campañas políticas tenían un evidente conflicto de intereses al intervenir en el
debate sobre extinción del dominio.4 La Fiscalía General de la Nación formuló
acusaciones formales contra el Presidente Samper y un grupo de políticos
subsidiados por el narcotráfico, en el que se hizo famoso como el proceso 8.000.
Este proceso obligó a los políticos implicados a ocultar cualquier manifestación de
tener compromisos con los narcotraficantes y por tanto los inhibió de participar en
el debate de la ley, mientras sus donantes esperaban que ellos defendieran sus
intereses en el Congreso, pues esa era la lógica de la financiación electoral. El
ambiente parlamentario que rodeó la discusión y aprobación de la ley estuvo
marcado por un elevado ausentismo y grandes dificultades de los ministros de
gobierno, Horacio Serpa, y de justicia, Carlos Medellín, para reunir y mantener el
quórum mínimo para deliberar. 5

La seguridad de los congresistas fue otro de los grandes problemas durante el

trámite de la ley 333/96, muchos de ellos fueron objeto de amenazas directas. En
diciembre de 1996 tras un allanamiento en la cárcel La Picota de Bogotá a la celda
de uno de los hombres de confianza de Miguel Rodríguez Orejuela, las
autoridades encontraron la recopilación de las discusiones sobre la ley de
extinción de dominio y el listado de cómo había votado cada uno de los
congresistas en las diferentes comisiones donde fue debatida esta iniciativa.6

El 11 de noviembre de 1996 en Cali un carro bomba no detonó por inexperiencia

de la persona que lo dejó en el sitio con el objeto de atentar contra la vida del
esposo de la Senadora Claudia Blum de Barbieri. La prensa documentó en ese

3
Un resúmen de las tensiones polìticas del año 1996 se pueden ver en “El año del Juicio”
Panorama. Resúmen 96. El Tiempo. Domingo 29 de diciembre de 1996 páginas 1B, 2B y 3B.
4
La Revista Semana a propósito de los intereses de los Rodríguez Orejuela en la ley de extinción
de dominio señala en su artículo “Aló ¿quién habla? Sorprende el poder de los Rodríguez Orejuela
para presionar por sus intereses desde la cárcel”, lo siguiente “En la celda de John Jairo Ponce,
señalado por las autoridades como uno de los ayudantes de confianza de Miguel Rodríguez
Orejuela, los agentes secretos hallaron un documento que contenía la recopilación de las
discusiones sobre la ley de extinción de dominio y el listado de cómo había votado cada uno de los
congresistas en las diferentes comisiones donde fue debatida esta iniciativa. Revista Semana
Noviembre 26 – diciembre 2 de 1996. Edición 760.
5
Véase “El Gol de Medellín. Cuando todo el mundo asumía que la partida de la ley de extinción de
dominio estaba perdida, cuatro meses de labores del ministro de Justicia, Carlos Medellín, dieron
resultado”. Gente. Revista Semana Noviembre 26 – Diciembre 2 de 1996 Edición 760, página 130.
Véase también “¿Hora de confiscar? La ley de extinción de dominio pasó, pero va a ser más fácil
entenderla que aplicarla”. Ibid., p. 28 y 29.
6
“Aló ¿quién habla?” Revista Semana. Op cit. P. 32
 9

momento que detrás del atentado estuvieran involucrados un gran número de

narcotraficantes de la Costa, Antioquia y Bogotá específicamente por la
retroactividad de la ley de extinción.7

2.1.1. Ley ordinaria o estatutaria

El primer tema fue la discusión sobre si la ley se debía tramitar como ordinaria o
como estatutaria, ocupada de derechos fundamentales, que según el artículo 152
de la Constitución debe ser votada por la mayoría absoluta de los miembros de
una y otra cámara. Los argumentos a favor de ley estatutaria se centraron en que
la propiedad era un derecho fundamental y, por lo tanto, una modificación
implicaba una votación calificada. Sin embargo, prevaleció el argumento contrario
en el senado. Como afirmó un senador “No toda ley que trate sobre derecho
fundamentales tiene que ser estatutaria, sino únicamente aquéllas que desarrollen
el concepto general y el alcance de aplicación de un derecho particular. Esta ley
trata un asunto relacionado con un derecho, pero no se trata sobre el derecho en
sí.” “El derecho de propiedad ni siquiera puede ser definido en sí mismo como un
derecho fundamental, sino que aparece como tal cuando está ligado a otro
derecho que sí es absolutamente fundamental”8. Así mismo varias sentencias de
la Corte han versado sobre este tema9 y por lo tanto los senadores ponentes
Germán Vargas Lleras y Claudia Blum, ambos del Senado, consiguieron que se
decidiera dar trámite como ley ordinaria.

Los otros dos temas que generaron desacuerdos durante la aprobación de la ley
fueron el artículo segundo, relativo a las causales para que proceda la extinción de
dominio y el artículo séptimo, que se refiere a la naturaleza de la acción de
extinción. El artículo segundo fue uno de los que cambió en su totalidad, desde la
presentación del texto inicial para primer debate en la comisión de senado y el
texto final aprobado por plenaria de la Cámara de Representantes.

2.1.2. Las causales de extinción del dominio

En el proyecto de ley presentado por el Ministro de Justicia, Dr. Carlos Medellín, el

artículo segundo establecía así las causales de la extinción:

7
“Olor a pólvora. El análisis del mecanismo explosivo del fallido carro-bomba de Cali, demostró
que el microbús no fue dejado allí para asustar sino para estallar”. Revista Semana Noviembre 12
– 19 de 1996. Edición No. 758. Véase también Entrevista a Claudia Blum “El gobierno no está
comprometido con los proyectos. La semana pasada la senadora Claudia Blum, ponente del
proyecto sobre extinción de dominio, debió retirarse temporalmente del Congreso debido a
múltiples amenazas. En esta revista habla de su decisión y de la suerte de los proyectos de ley en
el Congreso”. Revista Semana Noviembre 19 – 26 de 1996. Edición 759.
8
Apartes extractados del Acta de Comisión Conjunta. Acta No. 09 de 1996 Legislatura 1996-1997
– Primer periodo. Gaceta del Congreso. Bogotá Lunes 3 de febrero de 1997.
9
T-506 del 21 de agosto de 1992, c-066 del 24 de febrero de 1993, c-566 del 2 de diciembre de
1993, c-013 del 21 de enero de 1993 y c-37 del 5 de febrero de 1996.
 10

“DE LAS CAUSALES. Habrá lugar a declarar por sentencia judicial la

extinción del derecho de dominio de los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro Público, con grave deterioro
a la moral social, o de aquellos que no se hayan adquirido con arreglo a
las leyes civiles, en cualquiera de los siguientes casos:
1°. Cuando la adquisición de los bienes se origine en una conducta ilícita
que constituya un hecho punible o cuando los bienes sean utilizados
como medio o instrumento para la comisión de un delito.
2°. Cuando judicialmente se haya declarado la ilicitud del origen de los
bienes.
3°. Cuando se trate de bienes adquiridos con los beneficios obtenidos de
conductas o actividades de servidores públicos que hubieren generado
detrimento patrimonial a cualquier entidad estatal.
4°. Cuando exista un incremento patrimonial no justificado.
5°. En los casos que expresamente señale la ley como circunstancias de
grave deterioro de la moral social”10.

Esta forma de redacción de las causales buscaba remitir a la justicia o a leyes

posteriores la determinación de las conductas que podían ocasionar la extinción
de dominio, mientras establecía como criterios generales la comisión de delitos y
el incremento patrimonial no justificado. El Senado quiso precisar mucho mejor las
circunstancias en las cuales procedería la extinción del dominio cuando el
enriquecimiento se hubiera conseguido en perjuicio del tesoro público. Después de
la discusión en plenaria de Senado, el artículo quedó así:

“De las causales. Por sentencia judicial se declara la extinción del derecho
de dominio de los bienes adquiridos directa o indirectamente en
actividades relacionadas con:
1°. Enriquecimiento ilícito de servidores públicos, de particulares.
2° Perjuicio del Tesoro Público que provenga de los delitos de peculado,
interés ilícito en la celebración de contratos, de contratos celebrados sin
requisitos legales, emisión ilegal de moneda o de efectos valores
equiparados a moneda; ejercicio ilícito de actividades monopolísticas o de
arbitrio rentístico; hurto sobre efectos y enseres destinados a seguridad y
defensa nacionales; delitos contra el patrimonio que recaigan sobre
bienes del Estado; utilización indebida de información privilegiada;
utilización de asuntos sometidos a secreto o reserva”11.

El Senado, entonces, intentó convertir la extinción en un arma de la lucha contra la

corrupción, llegando a detallar asuntos tan exóticos como la emisión ilegal de
valores o el uso de información reservada. El narcotráfico, en esta versión, estaba
10
Primera exposición de motivos del Ministro de Justicia y de Derecho Carlos Eduardo Medellín.
Proyecto de ley número 19 de 1996 Senado, por la cual se desarrollan los artículos 34 y 58 de la
Constitución Política en materia de extinción del dominio. Gaceta del Congreso No. 284 – Martes
23 de julio de 1996.
11
Texto definitivo de primer debate, aprobado en sesión plenaria del Senado (4 y 5 de diciembre
de 1996). Proyecto de ley número 19 de 19996. Gaceta del Congreso No. 574.
 11

escondido en la expresión “enriquecimiento ilícito de particulares”. La Cámara

aceptó la aclaración del tema del enriquecimiento ilícito en perjuicio del tesoro
público, pero insistió en legislar también sobre los casos en que procediera la
extinción por enriquecimiento ilícito con grave deterioro de la moral social, que es
la vaga expresión mencionada en el artículo 34 de la Constitución. En plenaria de
Cámara se aprobaron las siguientes modificaciones al artículo segundo, que
asumió su redacción definitiva.

“De las causales. Por sentencia judicial se declarará la extinción de

dominio de los bienes provenientes directa o indirectamente del ejercicio
de las actividades que más adelante se establezcan o que hayan sido
utilizados como medios o instrumentos necesarios para la realización de
las mismas.

Dichas actividades son:

1°. Enriquecimiento ilícito de servidores públicos, de particulares.
2° Perjuicio del Tesoro Público que provenga de los delitos de peculado,
interés ilícito en la celebración de contratos, de contratos celebrados sin
requisitos legales, emisión ilegal de moneda o de efectos valores
equiparados a moneda; ejercicio ilícito de actividades monopolísticas o de
arbitrio rentístico; hurto sobre efectos y enseres destinados a seguridad y
defensa nacionales; delitos contra el patrimonio que recaigan sobre
bienes del Estado; utilización indebida de información privilegiada;
utilización de asuntos sometidos a secreto o reserva
3°. Grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se
entiende que son hechos que deterioran la moral social, los delitos
contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas
que lo modifiquen o adicionen, testaferrato, el lavado de activos, los
delitos contra el orden económico social, delitos contra los recursos
naturales; fabricación y tráfico de armas y municiones de uso privativo de
las fuerzas militares, concusión, cohecho, tráfico de influencias, rebelión,
sedición, asonada o provenientes del secuestro, secuestro extorsivo o
extorsión.
4°. Los eventos en que se utilicen bienes como medio o instrumento de
actuaciones delictivas o se destinen a éstas, salvo que sean objeto de
decomiso o incautación ordenada dentro del proceso penal mediante
providencia en firme.
5°. También procederá la extinción de dominio cuando judicialmente se
haya declarado la ilicitud del origen de los bienes en los eventos
consagrados en los incisos 2° y 3° del artículo 7° de esta Ley, y en el
Código de Procedimiento Penal”12.

12
Texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes los días 9, 10 y 11 de diciembre de
1996 al proyecto de ley número 11 3 de 1996 Cámara, 19 de Senado, por la cual se establecen las
normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita. Gaceta del Congreso
No. 602 – Lunes 9 de diciembre de 1996. [El subrayado son las causales que le añadió la plenaria
de la Cámara de Representantes al artículo y la cursiva, todos los cambios].
 12

La Cámara, por tanto, decidió hacer explícitas las conductas contra las cuales se
encamina la ley de extinción del dominio, incluyendo las que más seriamente
afectan la seguridad nacional como el narcotráfico, el tráfico de armas, el
secuestro y la extorsión.

2.1.3. Naturaleza de la acción de extinción: penal o real

Como todas las conductas causantes de enriquecimiento ilícito son delictivas,

resultaba fácil asimilar la extinción del dominio a una pena impuesta al delincuente
y por tanto concluir que la acción era de carácter penal. En este caso, era
necesario condenar en juicio previamente a quien apareciera como propietario del
bien para que pudiera proceder la acción de extinción del dominio. Mientras eso
no ocurriera, la propiedad se presumía legítima. Para el gobierno y los senadores
ponentes, al contrario, se trataba de una acción real, dirigida contra los bienes
adquiridos ilícitamente, que les desconocía el carácter de propiedad legítima
protegida por la ley y los regresaba al patrimonio del Estado, independientemente
de quién los tuviera en su poder.

Los Senadores ponentes Claudia Blum y Germán Vargas Lleras estaban

conscientes de este dilema y por eso en ponencia para primer debate del proyecto
de ley Número 19 de 1996 era claro que las dos acciones debían estar
separadas.13 El literal E de la ponencia reza, “De la acción de extinción de dominio
[numeral 2] La acción de extinción de dominio es distinta, autónoma e
independiente de la acción penal y de las actuaciones penales”, […] aún en el
evento de que no exista o no sea posible demostrar una responsabilidad penal, la
extinción del dominio podrá producirse porque en estos casos se repudia la
adquisición ilícita y no la comisión de un delito” […] “Como la acción es de
naturaleza real, afecta los bienes sin interesar quién o quienes los tengan en su
poder, por lo cual se dirige en contra del titular real, presunto o beneficiario de los
mismos”.

Para reforzar el carácter real de la acción, el proyecto asigna la competencia para

extinguir el dominio a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que regula
las relaciones del Estado con los particulares. Esto significa que el Estado asume
la facultad de declarar judicialmente que el derecho de propiedad no existió en
casos de enriquecimiento ilícito, independientemente de la condena penal
correspondiente, que afecta la libertad del condenado.

Desde el comienzo del trámite de la ley se planteó de manera ambigua la

naturaleza de los procesos penal y real de la extinción del dominio. El artículo 11
del proyecto original, De la Autonomía, enuncia:

13
Senadores ponentes, Germán Vargas Lleras y Claudia Blum para primer debate al proyecto de
Ley Numero 19 de 1996-Senado. Gaceta del Congreso 363. Miércoles 4 de septiembre de 1996
 13

“La acción de extinción del dominio es distinta e independiente de la

acción penal. En los casos en que la adquisición de los bienes se origine
en una conducta ilícita que pueda constituir un hecho punible y estuviere
en curso un proceso penal en el cual se hubieren vinculado bienes, las
entidades estatales legitimadas solo podrán promover la acción
consagrada en esta ley, si en el proceso penal no se hubiere extinguido el
dominio sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento
u objeto del delito, o se hubiere declarado sólo sobre una parte de estos.
La providencia condenatoria y la que declare la ilicitud de la
adquisición del dominio de los bienes en un proceso penal serán prueba
irrefutable de la ilícita procedencia de los bienes. La providencia
absolutoria o la que no declare la ilicitud del origen de los bienes o la
extinción del dominio, no impedirá el ejercicio de la acción consagrada en
esta ley. El funcionario competente para conocer del proceso penal, en los
casos contemplados por la ley, declarará medidas preventivas sobre los
bienes, las cuales estarán vigentes hasta la conclusión del proceso de
extinción del dominio consagrado en esta ley.
Todo lo anterior se entenderá sin perjuicio de la posibilidad de
declarar la extinción del dominio en el proceso penal o de aplicar las
demás medidas autorizadas por el ordenamiento jurídico”14.

En ese sentido, se hace explícito que la acción penal que declara la ilicitud del
origen de los bienes sirve de soporte para entablar una acción de tipo real. Esto no
significa, sin embargo, que sin una acción penal previa no se pueda adelantar la
extinción de dominio. Para aclarar este punto es necesario hacer un seguimiento
detallado de la evolución de este artículo.

1) En la Gaceta 284 del 23 de julio de 1996, en la que se publica el proyecto de

ley numero 19 del mismo año, se establece, en el artículo 8. De la acción de
extinción del dominio. “La acción de extinción del dominio de que se trata esta ley
es de carácter jurisdiccional contenciosa administrativa”.

2) En la Ponencia para Primer Debate al proyecto de ley numero 19 de 1996-

senado, en el punto No. III. Texto de Pliego de modificaciones propuesto en el
numeral 5 se propone. El artículo 8° del Proyecto, quedara como 7°, así:

“Artículo 7° “De la acción de extinción del dominio. La acción de extinción del

dominio de que trata esta ley es de carácter jurisdiccional contencioso
administrativo y se entiende sin perjuicio de la posibilidad de declarar la extinción
en las causales penales”. Así queda el texto del proyecto de ley como aparece en
la Gaceta de Congreso 363 para primer debate en el Senado.15
14
Proyecto de Ley No. 19 de 1996-Senado, por el cual se desarrollan los artículos 34 y 58 de la
Constitución Política en materia de extinción del dominio. Gaceta del Congreso No. 284 – Martes
23 de Julio de 1996. Presentado por el Ministro de Justicia y del Derecho, Carlos Eduardo Medellín
Becerra.
15
Gaceta del Congreso 363, Miércoles 4 de Septiembre de 1996. p. 16. Imprenta Nacional de
Colombia.
 14

3) En la ponencia de los senadores Claudia Blum y Germán Vargas para segundo

debate se exhorta a los congresistas para que se apoye la ley en la medida en que
“estructura las causales de la extinción de dominio, la acción de extinción con
carácter real y jurisdiccional y el término dentro del cual debe ejercitarse, la
escisión o independencia de la acción penal”. “Tanto para el gobierno y la Fiscalía
como para la mayoría de los miembros de las comisiones primera de Senado y
Cámara, la extinción de dominio es una acción carente de cualquier matiz
sancionatorio”.16 Pero esta afirmación debe hacerse compatible con lo expresado
en la ponencia, cuando, en referencia a las causales, argumenta que, “la extinción
del dominio sólo estará vinculada a conductas delictivas”17.

4) El segundo debate para Cámara18 reitera la ligazón entre la acción penal y la

acción real para adelantar la extinción de dominio, cuando se argumenta que la
consecuencia lógica de suprimir la jurisdicción contencioso-administrativa llevó a
que el estado no pudiera ejercer independientemente los procesos de extinción de
dominio por fuera del ámbito penal. Por esta razón, se generaron posiciones
contradictorias e interpretaciones que obstaculizaban el normal desarrollo del
proceso, pues en la medida que la acción es de carácter real, no pueden aplicarse
principios propios de una acción penal (personal). La Dra. Maria Cristina Chirolla
Lozada, lo expresa así: “no se puede aplicar la presunción de inocencia, y el
derecho de defensa técnica, cuando aquí no hay imputaciones o sindicaciones de
naturaleza punitiva, el principio de favorabilidad, cuando la extinción no es una
sanción, ni el in dubio pro reo, cuando aquí no hay “reo”19. Estos principios del
derecho penal fueron los que llevaron a argumentar que la ley 333 no podía ser
retroactiva, en la medida en que los delitos se tienen que regular con las leyes
existentes en el momento en que se cometen.

Sobre este tema de la retroactividad, la Representante Ingrid Betancourt

denunció: “(…) desgraciadamente se han presentado casos en este recinto, de
personas, digamos vinculadas a la mafia del narcotráfico y que les estarían
ofreciendo un pago y si bien estoy informada entre 20 millones o 25.000 dólares
para apoyar el hecho de que ese artículo sea transformado y para evitar, que la
Extinción del Dominio se aplique a bienes adquiridos con anterioridad a la vigencia
de la Constitución nuestra”. Sin embargo, sobre el tema de la retroactividad hubo

16
Ponencia para segundo debate del proyecto de ley 19 de 1996- Senado, por el cual se
desarrollan los artículos 34 y 58 de la Constitución Política en materia de extinción del dominio.
Gaceta del Congreso No 547. Viernes 29 de noviembre de 1996. Imprenta Nacional.
17
Ibid p. 5
18
Ponencia para el segundo debate al proyecto de Ley número 19 de 1996 Cámara, por medio del
cual se desarrollan los artículos 34 y 58 de la Constitución Política en materia de extinción del
dominio. Gaceta del Congreso No. 547. Bogotá. Viernes 29 de noviembre de 1996. Imprenta
Nacional de Colombia. El mismo argumento se encuentra en la ponencia para segundo debate al
proyecto de ley 113 de 1996 Cámara. Gaceta 556. Miércoles 4 de septiembre de 1996, y en los
textos definitivos de Senado (Gaceta 574, lunes 9 de diciembre 1996) y Cámara (Gaceta 602,
lunes 16 de diciembre de 1996)
19
Maria Cristina Chirolla Lozada, “La acción de extinción”, La ley de extinción de dominio, Editorial
Carrera 7ma Ltda. 2004. P. 45
 15

posiciones contrarias como la de representante Julio E Gallardo Archibold donde

afirma que “las situaciones jurídicas y los efectos de ellas que se produjeron en el
pasado, deben ser regidos por las leyes existentes al momento de la producción
de esos hechos […] esas leyes son las que deben regir las situaciones que
nacieron bajo su imperio y las situaciones que nazcan a partir de la nueva ley o los
efectos de situaciones pasadas que se produzcan bajo la vigencia de la nueva
ley, pues deben ser regulados por la ley nueva”.20 El argumento opuesto sostiene
que la riqueza obtenida por medios ilícitos no se convirtió en derechos de
propiedad amparados por la ley y por tanto la extinción no puede limitarse por la
fecha de aprobación de la ley, sino que cobija a todos los bienes así obtenidos. 21

5) En la sesión plenaria de Senado (proyecto de ley 113 de 1996) y Cámara

(proyecto 19 de 1996) se hacen algunas modificaciones al proyecto. El
representante Alonso Acosta Osio propone modificar la expresión “y de carácter
real” por “y de carácter personal” argumentando que “el acto lo está cometiendo la
persona, el individuo que es titular de unos derechos”.22 El Representante Franklin
Segundo García Rodríguez argumentó que a la luz de la Constitución Nacional “la
acción en estos casos es consecuencia de la conducta del individuo, conducta in
genere, que en todo caso en lo general, es calificada de enriquecimiento
patrimonial o enriquecimiento ilegitimo, enriquecimiento injusto, enriquecimiento
ilícito…”.

El Ministro de Justicia Carlos Medellín se opuso a la propuesta del Representante

Acosta y resumió el argumento del gobierno:

“En el Código de Procedimiento Penal hoy no está establecida la naturaleza de la

acción. Nosotros pensamos, en desarrollo de lo que está previsto en la
Convención de Viena y lo que se ha dicho muchísimas veces, que es necesario
que la acción sea real independiente y separada de la acción personal, de la
responsabilidad eminentemente subjetiva, esta naturaleza de la acción, es la que
explica, justifica, el resto de normas que están previstas en el proyecto y definen
muchas cosas, define que se esté haciendo una acción novedosa, una acción
audaz, una acción importante, una acción separada de la responsabilidad
personal, es lo que la hace un instrumento novedoso e importante. Colombia ha
tenido dificultades en la posible inclusión de nuestro país en los Convenios
Internacionales contra el lavado de activos en la Unión Europea, no nos han
recibido, no hemos sido aceptados ante la Unión Europea por carecer de una
acción de carácter real, que es la acción que está prevista en la Convención de
Viena y es la acción que se requiere, para poder separar la responsabilidad
subjetiva personal, de la adquisición de esos bienes.”

20
Intervención del Representante Julio E Gallardo Archibold
21
Sobre el tema de la retroactividad véase “Sin retroactividad la extinción no sirve” Entrevista a
Carlos Medellín. Revista Semana. Noviembre 12 – 19 de 1996. Edición No. 758.
22
Representante Alonso Acosta Osio. Cámara de representantes. Sesión plenaria ordinaria del día
lunes 9 de diciembre de 1996. Intervención del Representante. Gaceta del Congreso No. 625
Jueves 26 de diciembre de 1996.
 16

6) El texto definitivo del artículo 7° aprobado por las comisiones de Senado y

Cámara quedó redactado así:

“De la naturaleza de la Acción. La acción de extinción del dominio de que

se trata esta Ley es de naturaleza jurisdiccional y de carácter real, y
procederá contra el titular real o presunto o lo beneficiarios reales de los
bienes, independientemente de quien lo tenga en su poder o lo haya
adquirido, y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena fé. En
ningún caso se podrá intentar la acción de extinción del dominio en forma
independiente si hay actuaciones penales en curso.
Si la acción penal se extingue o termina sin que se haya proferido
decisión sobre los bienes, continuará el trámite ante el mismo funcionario
que conoció del proceso penal y procederá la declaración de extinción del
dominio de aquellos bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias
de que trata esta Ley.
Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier
caso procederá la acción de extinción del dominio ante el mismo
funcionario que conoció de la acción penal correspondiente”.

Aunque es cierto que la ilicitud en la adquisición de bienes o el aumento

patrimonial no justificado se refieren necesariamente a conductas delictivas que
generan los recursos económicos para adquirirlos, la extinción del dominio no
forma parte del conjunto de penas que el juez pueda imponer para castigar el
delito, sino que corresponde a la jurisdicción del Estado para determinar cuándo
reconoce y cuándo no reconoce la propiedad como legítima. En el caso de la
acción de extinción de dominio, se trata de una sentencia judicial que niega que el
derecho de propiedad haya existido a favor de su titular, en razón del origen ilícito
de la adquisición.

Sin embargo, el artículo sobre la naturaleza de la acción, aunque menciona su

carácter real y no personal, vincula indisolublemente la extinción al proceso penal,
al establecer que si hay actuaciones penales en curso conocerá el mismo juez que
adelanta el proceso penal y la acción de extinción del dominio no podrá
adelantarse en forma independiente. Es bastante obvio que en la casi totalidad de
los casos en los que se justifique la extinción del dominio habrá procesos penales
en curso, derivados de los delitos que dieron origen al enriquecimiento ilícito.

El Representante Darío Martínez Betancourt argumentó que, “si la acción de

extinción del dominio, señor Presidente, no se la diferencia de la acción penal, que
es acción pública por antonomasia, prácticamente no estaríamos haciendo
absolutamente nada”. Sus temores se cumplieron cabalmente, pues la acción de
extinción del dominio quedó atada al terreno de juego que los narcotraficantes
querían para el conflicto jurídico, definido en el marco del proceso penal, en el que
el Estado debe probar la comisión del delito y que ofrece, en consecuencia, más
posibilidades de controversia y de defensa que la declaración de haber existido un
incremento patrimonial no justificado, que invierte la carga de la prueba en cabeza
del dueño de los bienes. Durante los seis años de vigencia de la ley 333 todas las
 17

sentencias sobre extinción dictadas estuvieron vinculadas a los procesos penales

por narcotráfico o por enriquecimiento ilícito.

Sin duda la naturaleza de la acción de extinción y las causales fueron los artículos
más controversiales. La votación de la ley se dividió en dos bloques, los artículos
que generaban acuerdo y los que no. Dentro del segundo bloque, además de los
artículos que se enunciaron, causó controversia el artículo 15, referente al trámite,
pues hubo proposiciones para ampliar los términos. El emplazamiento tenía un
término de 5 días y pasó a 20 días; el término de presentación del emplazado era
de 2 días y pasó a 5 días, pero se continuó con la designación de un curador ad
litem si el implicado no acudía al proceso. El término para contestar la demanda
era de 5 días y quedó en 10. El término para practicar pruebas que era de 10 días
y aumentó a 20, prorrogables por un término igual por una sola vez. El término
para alegar, que era de 5 días, pasó a ser de 8 días; y se eliminó el inciso
segundo del literal b) relativo a las publicaciones que debía hacer la Dirección
Nacional de Estupefacientes sobre los bienes vinculados a acciones de extinción
de dominio, debido a que por esa vía se podría estigmatizar a las personas.23

El artículo 21 referente a la sentencia, era el artículo 30 que se debatió en primer

debate, básicamente se cambiaron los incisos que hacían referencia a la
posibilidad de dictar sentencia dentro de un proceso contencioso-administrativo,
regulados bajo el Código Contencioso Administrativo. Se incluyeron cuatro nuevos
incisos en los que se hace claridad respecto de los derechos de terceros y sus
garantías reales.

El artículo 23 sobre la persecución de los bienes tuvo dos cambios frente al

proyecto originalmente presentado (anterior artículo 35 de la ponencia), la
persecución de los bienes se hace contra quien se dictó la sentencia y no contra
quien se adelantó la acción; y además se elimina la condición “exenta de culpa” a
los terceros de buena fe. Con estos cambios el artículo, desde segundo debate,
quedó así “Artículo 23. De la persecución de los bienes. El Estado podrá perseguir
bienes de los que sea titular o beneficiario real la persona contra la que se dictó
sentencia de extinción del dominio o sus causahabientes que no sean de buena fe
y hasta concurrencia del valor por el cual se decretó la acción”.

2.1.4. El destino de los bienes extinguidos

Otro de los artículos que causó discusión fue el artículo 25 De la Creación del
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen
Organizado. La ley faculta que “los bienes y recursos sobre los cuales se declare
extinción de dominio, sin excepción alguna ingresarán al Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y serán
asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, de conformidad con los

23
Extractado de la ponencia para segundo debate al proyecto de ley 113 de 1996 por medio del
cual se desarrollan los artículos 34 y 58 de Constitución Política en materia de extinción del
domino. Gaceta del Congreso No. 556. Miércoles 4 de diciembre de 1996, p. 21.
 18

reglamentos”. Los objetos de la financiación son tan diversos como inmanejables,

bastará con decir que ocupan los literales de la A, a la U, pasando desde la
financiación de programas y proyectos en el área de educación, deporte y
recreación (literal A), hasta la financiación de programas para erradicar la
indigencia en el país (literal U).

Sin duda este artículo fue polémico en las discusiones de comisión de Senado y
Cámara. La impresión de la representante Vivianne Morales era que se quería
crear “una entidad monstruo, que no tiene coherencia entre el esquema
administrativo, con más de 12 objetos diferentes, que suplantarían los programas
sociales que tiene el gobierno”.24 Al respecto el Representante Jaime Casabianca
afirma que si se crea una cantidad de funciones, después como va a ser la
asignación de tanta función, sugiere que esto no se convierta en un Conpes25
(Consejo Nacional de Política Económica y Social).

Una de las ideas sensatas de la comisión fue la del Representante José

Aristizabal Gómez, sobre la destinación de la tierras incautadas que pasan al
fondo FRISCO, “estas tierras podrían ser destinadas a la relocalización de los
cultivadores de coca, a la reubicación de los desplazados de la violencia e incluso,
a la posible reinserción de ex -guerrilleros o paramilitares para aclimatar procesos
de paz o de negociación política del conflicto armado, además eso serviría para
legitimar más al Estado en estas regiones apartadas del país […] es
imprescindible que esas tierras se pongan a disposición del Instituto Colombiano
de la Reforma Agraria”26

2.1.5. El fallo de la Corte Constitucional sobre la ley 333

La Corte Constitucional revisó a fondo la ley y encontró numerosas fallas

constitucionales. Las principales sentencias que declararon la inexequibilidad total
parcial o condicional fueron las sentencias C-409 de 199727, C-374 de 199728, C-

24
Intervención de la Representante Vivianne Morales Acta de Comisión Sesión Conjunta. Gaceta
del Congreso No. 6 Bogotá Lunes 3 de febrero de 1997.Imprenta Nacional.
25
Intervención del Representante Jaime Casablanca. Ibid. P. 34
26
Intervención del Representante José Aristizabal Gómez. Ibid p. 42.
27
Demanda de inconstitucionalidad contra la ley 333 del 19 de diciembre de 1996, “por la cual se
establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita”.
Actores Pedro Pablo Camargo, Edgar Augusto Moreno Blanco y Mauricio Galarza Jaramillo.
Magistrado Ponente Dr. Jose Gregorio Hernández Galindo. Sentencia aprobada en Bogotá en acta
del 29 de agosto de 1997.
28
Demandas de inconstitucionalidad instauradas contra la ley 333 de 1996, “Por la cual se
establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita”.
Actores Luis Antonio Vargas Álvarez, Jorge E. Peñuela García, Ramiro Basili Colmenares Sayazo,
Carlos Enrique Martínez Palacio, José Gustavo Villamizar Santacruz, Marlon Yovanni Colmenares
Velosa, Andrés de Zubiría Samper, Jose Luis Roys Aguilar, Soledad Arias Ramírez, Gustavo
Salazar Pineda, Jose William González Zuluaga, Franky Urrego Ortiz, Pedro Pablo Camargo,
Germán Navarro Palau, Raúl Duarte Fajardo. Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández
Galindo. Sentencia aprobada en Bogotá en acta del 3 de agosto de 1997.
 19

539 de 199729, C-1708 de 200030. Los artículos condicionalmente exequibles

fueron: 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 10, 11, 15, 16, 22, 23, 24, 25, 26 y 28. Los que tuvieron
apartados inexequibles fueron el artículo 3° de los bienes, el artículo 12, de la
protección de derechos, y el artículo 33 sobre la vigencia. Vale la pena recordar
que este último artículo era el que autorizaba o no la retroactividad de la ley.

“Artículo 33. De la vigencia. Esta ley rige a partir de la fecha de su

promulgación. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> No obstante, la extinción
del dominio se declarará, cualquiera sea la época de la adquisición o
destinación ilícita de los bienes o derechos, aún tratándose de
situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de esta ley,
siempre que dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o
derechos haya sido realizada con posteridad a la existencia de los delitos
que dan lugar a esta medida de extinción, así la legislación haya
modificado o modifique la denominación jurídica, sin perjuicio del término
de prescripción de que trata el artículo 9° de esta Ley”. [Art. 9 De la
Prescripción, declarado también inexequible por la Corte Constitucional].

Los artículos declarados inexequibles fueron el artículo 9° De la prescripción, el

artículo 31 De la autorización y el artículo 32 De la protección a la vivienda
familiar. En ese sentido los únicos artículos exequibles fueron el 7°, 8°, 12, 13, 14,
17, 18, 19, 20, 21, 27, 29 y 30.

2.2. El trámite de la ley 793 de 2002

El proceso para tramitar la ley 793 de 2002, presentada por el gobierno de Álvaro
Uribe, fue mucho más expedito que el de la ley 333 en 1996, básicamente porque
antes no había referencia a leyes anteriores sobre la materia. Como la intención
del gobierno era corregir las fallas de la ley 333, el debate tuvo como
antecedentes las sentencias de la Corte Constitucional, libros y discusiones
académicas y políticas sobre las deficiencias de la legislación sobre la materia y el
decreto legislativo 1975 de 2002, aprobado bajo el estado de conmoción interior,
que finalmente sirvió de guía para la elaboración de la nueva ley sobre la extinción
de dominio.

El Estado de conmoción fue declarado por el presidente Uribe el 11 de agosto de

2002 a nivel nacional, con el objeto de “restringir el acceso de las organizaciones
delincuenciales a los activos y recursos financieros originados en cualquier

29
Demandas de inconstitucionalidad instauradas contra la ley 333 de 1996, “Por la cual se
establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita”.
Actores, Ernesto Amézquita Camacho, Ramiro Colmenares Sayazo, Carlos Martínez Palacio, José
Gustavo Villamizar Santacruz, y Samuel Ramiro Guzmán Castañeda. Magistrado ponente, Dr.
José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia aprobada en acta del 23 de octubre de 1997.
30
Demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 7°, 8°, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 21, 27,
28, 30 y 33, de la ley 333 de 1996 y contra la ley 365 de 1997. Actores Luis Manuel Ramos
Perdomo y Eduardo Camelo Padilla Hernández. Magistrado ponente Dr. Álvaro Tafur Galvis.
Bogotá, 12 de diciembre de 2000.
 20

actividad ilícita […] para lo cual se previó acelerar los procesos de extinción del
dominio tendientes a lograr su eficacia”31. Sin embargo, la preocupación del
gobierno era que el decreto sólo podría estar vigente mientras lo estuviera el
estado de conmoción, por esa razón se buscó convertirlo en ley.

En 1999 se hicieron algunos estudios para proponer una ley que agilizara los
procesos de extinción, pero no era el mejor momento político para presentarla.
Con la llegada a la presidencia de Álvaro Uribe, se retomaron los estudios sobre la
conveniencia de una nueva ley de extinción de dominio y en una reunión liderada
por la Dra. Maria Cristina Chirola Lozada, en calidad de directora de la Unidad de
Lavado de Activos y Extinción de Dominio de la Fiscalía, con asistencia del Fiscal,
la Ministra de Defensa, el Ministro de Hacienda, el Ministro y la Vice-ministra de
Interior, el Vicepresidente y el Director Nacional de Estupefacientes, para la
elaboración del proyecto de ley. En esta reunión hubo controversia sobre dos
temas en especial, el primero fue la proposición para que la DNE manejara la
extinción de domino y el proceso se hiciera a través de sentencia administrativa,
como proponía el Ministro del Interior y de Justicia Fernando Londoño Hoyos. El
segundo tema fue el plazo de presentación personal de 3 meses, ante una
autoridad competente, del titular del bien o si no el proceso continuaba para
extinguir el dominio32.

El decreto pasó por el control de constitucionalidad y la sentencia C-1007 de

200233 declaró su exequibilidad, a excepción de los siguientes apartes de los
artículos 9 y 10.

El artículo 9° del decreto dice así,

ARTÍCULO 9o. DE LA PROTECCIÓN DE DERECHOS. Durante el

procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de los afectados,
y en particular los siguientes:

1. A probar el origen legítimo de su patrimonio y de los bienes cuya

titularidad se discute.
2. A probar que los bienes de que se trata no se encuentran en las
causales que sustentan la acción d e extinción del dominio.
3. A demostrar que, respecto de su patrimonio o de los bienes que
específicamente constituyen el objeto de la acción, se ha producido una

31
Decreto 1975 de 2002, por medio del cual se suspende la Ley 333 de 21996 y se regulan la
acción y el trámite de la extinción de dominio. Ministerio de Justicia y del Derecho. Septiembre 3 de
2002.
32
Apartes de la entrevista con uno de los fiscales de la Unidad de lavado y extinción de dominio de
la Fiscalía General de la Nación. Agosto 30 de 2006.
33
Revisión constitucional del Decreto legislativo 1975 del 3 de septiembre de 2002 “Por medio del
cual se suspende la Ley 333 de 1996 y se regula la acción de extinción del dominio”. Magistrado
ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández. Bogotá 18 de noviembre de 2002. Corte
Constitucional.
 21

sentencia favorable que deba ser reconocida como cosa juzgada por
identidad respecto a los sujetos, al objeto y a la causa del proceso;
<Inciso INEXEQUIBLE> Quienes con ocasión de la acción de extinción del
dominio ejerciten sus derechos deberán presentar personalmente el poder
ante la autoridad judicial que esté conociendo de la acción y estar a su
disposición en cualquier momento que se les requiera. La presentación y
disponibilidad personal no podrá ser suplida a través de apoderados
especiales o generales, judiciales o extrajudiciales, sino por circunstancias
que a juicio de la autoridad de conocimiento hagan imposible su
comparecencia.

El artículo 10° Del abandono de los bienes. <Aparte tachado

INEXEQUIBLE> Si los afectados con ocasión de la acción de extinción de
dominio no comparecieren personalmente, la autoridad competente
ordenará su emplazamiento, en los términos del artículo 13 del presente
decreto. Si pasados tres (3) meses de efectuado el emplazamiento, el
afectado no se hace presente, se entenderá consumada la negativa a
cumplir los deberes que le impone la función social de la propiedad
respecto de los bienes en los cuales concurre alguna de las causales del
artículo 2. del presente Decreto siendo objeto de la acción de extinción del
dominio. En tal caso, el fiscal deberá remitir el expediente al juez para que
reconozca el abandono de los mismos en favor del Estado, transfiriéndolos
a la Dirección Nacional de Estupefacientes y dando por concluido el
proceso.

Luego de la declaratoria de exequibilidad del decreto 1975, a excepción de lo

arriba señalado, el Ministro de Interior y Justicia Fernando Londoño Hoyos
presentó el proyecto de ley Numero 86 Cámara y número 143 Senado, por la cual
se modifica la Ley 333 de 1996 y con ella el régimen aplicable a la extinción de
dominio sobre bienes de ilegítima procedencia, en virtud del mensaje de urgencia
remitido por el gobierno el 18 de noviembre de 2002.

Los cambios fundamentales del proyecto frente a la 333, son los siguientes.

1. Autonomía de la acción. Básicamente erigida en la independencia de la acción

penal frente a la acción real para perseguir los bienes.

2. Causales de la acción. Si bien se enumeran 7 causales que dan lugar a la

extinción de dominio, la innovación más importante y que da fundamento a la
acción es la primera, sobre la simple comparación patrimonial donde se muestra
cómo de un año a otro se produce un enriquecimiento carente de justificación, sin
necesidad de una génesis delictiva.

3. La carga de la prueba, donde al sindicado le corresponde probar el origen

legítimo de la propiedad de los bienes que se le discuten.

4. Presencia personal del sindicado.

 22

5. Las garantías procesales, siempre y cuando la ausencia de la persona y el

abandono de sus bienes no entorpezca la acción.

6. Medidas precautelativas, con el objeto de secuestrar o congelar bienes sin

necesidad de una sentencia final.

7. El abandono de los bienes, hay un término de tres meses para su presentación,

de lo contrario se entiende un abandono de ese patrimonio a favor del Estado
(este cambio fue objetado por las comisiones primeras de Senado y Cámara, por
que puede violar las garantías procesales de los sindicados y por ello ser
inconstitucional)

8. El procedimiento, dada su naturaleza real, busca la rigurosidad del debido

proceso, la agilización de trámite y evitar al máximo la interposición de recursos
innecesarios que den lugar a dilaciones.34

Sin embargo, el proyecto tuvo importantes cambios en su pasó por las comisiones
primeras35, así:

1. En el encabezado del proyecto se enunció la modificación de la ley 333,

pero en realidad lo que se quiere es la derogatoria de la ley 333, para que
entre en vigencia la nueva ley como único texto legal sobre esta figura,
previniendo cualquier futura discusión jurídica sobre su posible aplicación.
2. En el artículo 1°, se proponía modificar la definición de la acción de
extinción haciendo referencia a su naturaleza, pero el senador Carlos
Holguín Sardi propuso mantener el concepto de la propuesta y así quedó
en el texto final “La extinción de dominio es la pérdida de este derecho a
favor del Estado, sin contra prestación ni compensación de naturaleza
alguna para su titular. Esta acción es autónoma en los términos de la
presente ley”.
3. En el artículo 2º de las causales, se eliminó la frase del proyecto original
que establecía que “La comparación patrimonial se establecerá por los
medios tributarios y contables legalmente vigentes” porque limitaba el
campo probatorio para demostrar incremento patrimonial injustificado.
Adicionalmente el senador Andrés González dejó claridad de que cualquier
causal por sí sola, es suficiente para iniciar un proceso pues la ponencia
daba a entender que tenía que existir la concurrencia de las seis causales
para iniciarlo. También se eliminaron todas las referencias a la palabra

34
Apartes extractados del primer debate en Cámara del proyecto 86 de 2002, por el que se
modifica la ley 333 de 1996, presentados por el ministro del interior Fernando Londoño Hoyos.
Gaceta del Congreso 402 viernes 27 de septiembre de 2002. Imprenta Nacional.
35
Proyecto de ley No. 86 de 2002 Cámara. Gaceta 402, viernes 27 de septiembre de 2002.
Ponencia para primer debate al proyecto de ley No. 86 de 2002 Cámara, 143 de 2002 Senado.
Gaceta del Congreso 575, lunes 9 de diciembre de 2002. Informe de ponencia al proyecto de ley
86 de 2002 Cámara, 143 de 2002 Senado. Gaceta del Congreso 614, miércoles 18 de diciembre
de 2002.
 23

delito que pudieran sugerir la preexistencia de un procedimiento penal para

entablar una acción de extinción. Finalmente, el Ministro Fernando
Londoño, propuso una nueva causal “7. En cualquier circunstancia en que
el titular del patrimonio perseguido en el proceso, no pudiere explicar su
adquisición con justa causa”. Con esas adiciones se aprobó el artículo 2º.36
4. En el artículo 4º, sobre la naturaleza de la acción, se añadió el inciso
“procederá la extinción del derecho de dominio respecto de los bienes
objeto de sucesión por causa de muerte, cuando dichos bienes
correspondan a cualquiera de los eventos previstos en el artículo 2º”. Inciso
que fue aprobado por las comisiones y quedó plasmado en el texto final de
la ley.
5. En el artículo 5º sobre la iniciación de la acción se añade un parágrafo que
permite a la Dirección Nacional de Estupefacientes intervenir como parte
en el proceso de extinción. Así:

“La Dirección Nacional de Estupefacientes, podrá intervenir como parte

dentro del proceso de extinción de dominio, que de oficio inicie la
Fiscalía General de la Nación, cuando le asista interés jurídico para
actuar. Estará facultada para presentar y solicitar la práctica de pruebas
dirigidas a demostrar la procedencia ilícita de los bienes, solicitar
medidas cautelares sobre los mismos, impugnar la resolución de
improcedencia de la acción, y la providencia que no reconozca el
abandono de los bienes a favor del Estado, cuando se cumplan los
requisitos del artículo 10 de la presente ley”.

6. En el artículo 6º sobre la retribución se aprobó elevar la retribución de un 5

a un 20% para las personas que denunciaran. Sin embargo a juicio de los
fiscales a pesar que algunas denuncias han sido efectivas como algunos
casos en Córdoba, la práctica de la denuncia se ha trivializado al punto que
se ha convertido en una forma de estafa al gobierno37.
7. En el artículo 10 del abandono de bienes “en procura de proteger los
derechos de defensa, se modificó el proyecto original para dejar la
posibilidad de que antes que se establezca el abandono de los bienes
sujetos a registro los afectados con esta acción puedan intervenir en el
proceso mediante un curador ad litem llegado el caso de su no
comparecencia”38. Lo anterior sumado a la protección de los derechos para
permitir la presentación de un apoderado, fueron necesarios para evitar la
inexequibilidad del artículo a la hora de la revisión de constitucionalidad por
la Corte.
8. En el artículo 13 sobre procedimiento hubo dos cambios importantes; el
primero da la posibilidad de que también el juez pueda adoptar medidas

36
Aparte del acápite II. El debate en comisiones primeras. Informe de ponencia al proyecto de ley
86 de 2002 Cámara, 143 de 2002 Senado. Ibid pp. 48 – 56.
37
Apartes de la entrevista con un fiscal de la Unidad de Lavado de activos y extinción de dominio
de la Fiscalía General de la Nación. Agosto 30 de 2006.
38
Op cit., p. 49
 24

cautelares, en concordancia con el nuevo sistema de investigación y control

de garantías y, el segundo, elimina el inciso de la disposición que
establecía que la noticia dejada en la dirección de la persona por notificar,
se considera equivalente a la notificación.

Con estas modificaciones se da paso al segundo debate, donde el proyecto de ley

es objeto de nuevos cambios, que en parte acogen sugerencias de la Fiscalía
General de la Nación.

Los cambios son básicamente los siguientes:

1. Artículo 2°. “Se elimina del sujeto pasivo de la acción en la medida en que
la naturaleza y la característica de la acción de extinción de dominio, no
permiten su existencia. En efecto, al ser una acción real no puede pensarse
en sujeto pasivo, pues el objeto de la acción son los bienes y no las
personas. Hablar de sujeto pasivo es volver a personalizar la acción de
extinción y confundirla nuevamente con el proceso penal, lo que conllevaría
a tener los mismos problemas de interpretación que se dio a la ley 333 de
1996”.39
En el parágrafo 2 del mismo artículo se propone prescindir de la referencia
exclusiva a delitos, dada su independencia y autonomía con la acción
penal. Y se sugiere enunciar las actividades ilícitas que atenten contra la
salud pública, el orden económico y social, los recursos naturales y el
medio ambiente, seguridad pública, administración pública, el régimen
constitucional y legal, el secuestro, el secuestro extorsivo, extorsión y
proxenetismo.
2. En el artículo 3° se eliminan las medidas cautelares de índole penal, como
lo son incautar y aprehender. Por otra parte, se incluye la posibilidad de
extinguir bienes o valores equivalentes, cuando no sea posible declarar la
extinción de dominio por haberse reconocido derechos de terceros de
buena fe.
3. En los artículos siguientes no se hacen propuestas sustanciales de
modificación, sino simplemente se ajustan los términos dada la
independencia del proceso penal. Así mismo se tienen en cuenta los
reparos que hizo la Corte Constitucional en su revisión de los artículos 9 y
10 del Decreto 1975, sobre el abandono de bienes y la presentación del
titular del bien que se plasmaron en el texto del proyecto, pero que han sido
rectificados por las comisiones en los debates, con el objeto de no
desacatar el pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre la materia.

Todos los cambios arriba señalados fueron argumentados por los ponentes del
proyecto. Por el Senado, Rafael Pardo Rueda, Germán Vargas Lleras, Claudia
Blum de Barberi, Rodrigo Rivera Salazar, Hernán Andrade Serrano y Mauricio

39
Ponencia para segundo debate al proyecto de ley No. 86 de 202 Cámara, 143 de Senado.
Gaceta del Congreso No. 620, jueves 19 de diciembre de 2002. Acápite III, las modificaciones
propuestas para el segundo debate.
 25

Pimiento Barrera y por la Cámara Roberto Camacho Weverberg, Luis Fernando

Velasco Chaves.

La votación del segundo debate se dividió en los artículos que tenían proposición y
los que no tenían ninguna. Los que tuvieron proposición fueron, 1°, 2°, 3°, 7° y 18.
Los que no tuvieron ninguna proposición fueron 4°, 5°, 6°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22 y 23. Por lo que los segundos se votaron en bloque y
los otros se discutieron y se examinaron las proposiciones40.

El artículo 2° por proposición de Roberto Camacho, se le añade lo siguiente “Se

exceptúan de lo dispuesto en el presente numeral, exclusivamente, los casos de
títulos que se negocian en centrales de depósito de valores, debidamente
acreditadas ante la autoridad competente, siempre y cuando los intermediarios
que actúen en ellas, cumplan con las obligaciones de informar operaciones
sospechosas en materia de lavado de activos, de conformidad con las normas
vigentes” y así quedó plasmado finalmente en el texto de la ley. Con esta norma el
Congreso buscó dar estabilidad jurídica a la propiedad accionaria que se transa en
las bolsas de valores.

Luego de discutir los artículos que causan controversia entre los congresistas se
pasa a la discusión de los artículos nuevos. Los Representantes Teresa Uribe
Bent y Julio Gallardo Archbold piden que se les respeten al departamento
Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, los derechos
adquiridos en el literal q) del artículo 26 de la ley 333/96 que reza así “Los bienes y
rendimientos y los frutos que generen los mismos, localizados en la jurisdicción
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y cuya
extinción de dominio se haya decretado conforme a la presente ley, deberán
destinarse a la financiación de programas sociales en el Archipiélago. Los
recaudos generados en virtud de la destinación provisional de bienes se
destinarán en igual forma”. Lo anterior fue aprobado y quedó plasmado en el
artículo 23. Bienes y Derechos Ubicados en San Andrés.

Se propone otro artículo nuevo así “Los bienes muebles, inmuebles de que trata el
inciso tercero del artículo 12, podrán ser entregados en administración a las
organizaciones sin ánimo de lucro, constituidas con el fin de coadyuvar en los
procesos de educación, desarrollo comunitario, protección del medio ambiente,
prevención de la drogadicción y rehabilitación de los grupos de población más
vulnerables del país, en cuyo caso, y tratándose de bienes inmuebles, el acto
administrativo que conceda el uso y goce del mismo, como contraprestación por
parte de la organización, solo contemplará que se garantice su mantenimiento y
devolución, cuando ese sea requerido”. Frente a este artículo, el Representante
Roberto Camacho Weverberg pide a la plenaria de la Cámara que se nieguen este
tipo de proposiciones en la medida en que se convierten en “un rosario de

40
Acta de Comisión del Proyecto de Ley 086 de 2002 Cámara, 143 de 2002 Senado. Gaceta del
Congreso 43, miércoles 5 de febrero de 2003. La discusión sobre la modificación e inclusión de
nuevos artículos se encuentra contenida en esta Gaceta.
 26

peticiones” de diferentes organismos para que les den a todos un pedazo y por lo
tanto pide que sea negada, petición que es concedida por la plenaria.

El Representante Pedro José Arenas hace otra solicitud para aprobar un artículo
que plantea que del total del dinero del Fondo Frisco, se destine un 40% para
proyectos de inversión social y programas de sustitución en las áreas con
presencia de cultivos de uso ilícito. Proposición que es negada bajo los
argumentos señalados a la proposición anterior.

Luego de la discusión de los artículos, el texto pasa a la aprobación de la plenaria

de Senado41 para conciliar las discrepancias surgidas en la aprobación del
proyecto de Ley en Cámara. Al día siguiente se convoca la Comisión de
Conciliación42, y se levanta el acta donde dejan constancia de su voto negativo,
los Senadores: Carlos Gaviria Díaz, Jaime Dussán Calderón, Jorge Enrique
Robledo Castillo, Alexandra Moreno Piraquive, Efrén Félix Tarapués Cuaical,
Jesús Antonio Bernal Amorocho, Camilo Armando Sánchez Ortega y Alba Esther
Ramírez Varón. Sin embargo la ley hace su trámite sin recibir objeciones del
ejecutivo y el viernes 31 de enero de 2003 en la Gaceta del Congreso 27 se
publica la ley 793 de 2002 (con fecha del 27 de diciembre) por la cual se deroga la
Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.

41
Aprobación plenaria de Senado. Gaceta del Congreso 46, Jueves 6 de febrero de 2003.
42
Acta de conciliación al proyecto de Ley número 143 de 2002 Senado, 086 de Cámara, por la cual
se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio.
Gaceta del Congreso No. 53, viernes 7 de febrero de 2003.
 27

3. La experiencia de la Fiscalía General de la Nación y la Policía Judicial

(DIJIN. CTI, DAS) en el proceso de extinción del dominio.

En 2006 se cumplen diez años de experiencia institucional en procesos de

extinción del dominio. Durante los seis primeros años la acción estuvo regida por
la ley 333 de 1996, que en la práctica la condicionó a los procesos penales contra
narcotraficantes, de manera que la pérdida del derecho de propiedad apareció
como una pena impuesta a los responsables de violar el Estatuto de
Estupefacientes. La dificultad de probar la responsabilidad personal en delitos de
narcotráfico operó como una presunción de licitud en la adquisición de los bienes
a favor de los narcotraficantes, que la justicia debía desvirtuar en cada caso. Eso
explica los pobres resultados de la aplicación de la ley 333 de 1996, pues durante
su vigencia de seis años sólo consiguió dictar 44 sentencias definitivas de
extinción del dominio, aunque algunas, de grandes capos del narcotráfico,
contuvieran cientos de bienes inmuebles.

Durante este primer período de aplicación de la ley era más fácil iniciar las
investigaciones porque muchos narcotraficantes hicieron ostentación pública de
riqueza y no habían adoptado métodos de ocultamiento de los bienes en cabeza
de testaferros, sino que habían creado sociedades con familiares y socios en las
que aparecían como titulares de la propiedad. Los primeros capos, además,
estaban deslumbrados por la riqueza acumulada y no estaban interesados en
disimularla.

Las entidades del Estado que podían denunciar la ilegitimidad de los bienes eran
la Dirección Nacional de Estupefacientes, la Policía Judicial, la Procuraduría, la
Contraloría y la Fiscalía, de oficio, podía iniciar investigaciones. Para compensar la
inexperiencia inicial de todas las entidades se crearon grupos de analistas del
DAS (Departamento Administrativo de Seguridad), la Fiscalía General de la
Nación y la DNE, destinados a cada uno de los mayores narcotraficantes de
entonces, como Pablo Escobar Gaviria, Gonzalo Rodríguez Gacha, los hermanos
Miguel y Gilberto Rodríguez Orejuela, Pacho Herrera Buitrago y José Santacruz
Londoño.

Los grandes carteles habían permitido a un puñado de grandes narcotraficantes

acumular fortunas descomunales para el medio económico colombiano. Una
publicación de la revista Semana de julio 30 de 1996 reseñaba así las fortunas de
los principales grupos familiares con la estimación de sus fortunas:

Herederos de Pablo escobar Gaviria con US $8.000 millones;

Helmer (Pacho) Herrera Buitrago con US $11.000 millones;
Justo Pastor Preafán con US $12.000 millones;
Ivan Urdinola con US $6.000 millones;
Miki Ramirez con US $6.000 millones;
 28

Juan carlos Ramirez Abadía (Chupeta) con US $6.000 millones;

Familia Ochoa vásquez con US $6.000 millones;
Leonidas Vargas con US $6.000 millones;
Familia Sarria – Montoya con US $3.000 millones.

Uno de los procesos de extinción más cuantiosos fue el de Pacho Herrera, que
dejó lecciones sobre las modalidades de inversión de los narcotraficantes. Su
especialidad fue la compra de terrenos urbanos, principalmente en Cali, y la
construcción de conjuntos habitacionales. La Fiscalía encontró evidencias de
falsificación de documentos y corrupción de las oficinas donde se tramitan las
licencias de construcción y legalización de bienes inmuebles. No aparecían las
cédulas catastrales ni los permisos de construcción, pero en la inspección sobre el
terreno se descubrían urbanizaciones completas. Herrera no vendía sino
arrendaba los inmuebles, que aparecían a nombre de testaferros y empleados
suyos. Los trámites de escrituras eran realizados en las Notarías 6 y 29 de Cali y
la Fiscalía estableció que sobornaban a los empleados para hacer aparecer los
bienes a nombre de terceros, entre ellos los abogados de Herrera. Muerto Pacho
Herrera, hubo conflictos entre los testaferros para quedarse con la propiedad de
los bienes y varios de ellos, entre ellos algunos abogados, fueron asesinados por
quienes aspiraban a quedarse con los inmuebles.43

Una modalidad distinta fue empleada por Víctor Patiño Fómeque, pues escogió
sus testaferros entre empresarios que podían demostrar ingresos para justificar
sus incrementos patrimoniales y a quienes resultaba difícil demostrar el nexo entre
los bienes y delitos de narcotráfico. A pesar de muchos esfuerzos, la Fiscalía no
descubrió pruebas de los nexos con Patiño hasta cuando éste confesó en Estados
Unidos para que dejaran de investigar a su familia. Amparado en el programa de
protección de testigos, delató abogados, arquitectos y agrónomos que actuaban
como testaferros de sus bienes. Cuando se inspeccionaban, muchos terrenos ya
estaban abandonados.

Leonidas Vargas, condenado por narcotráfico y paramilitarismo, empezó

comprando pequeñas fincas en Puerto López, Meta, y las fue agrupando hasta
constituir una enorme hacienda, que, sin embargo, en títulos aparecía a nombre
de muchos testaferros con pequeñas extensiones. Tenía dos grandes sociedades
dueñas de los inmuebles, cuyos documentos de creación no estaban firmados y
que nunca fueron registrados legalmente. Cuando se descubrió la hacienda,
Vargas arguyó que había deshecho las compras, que devolvió las escrituras a
nombre de sus dueños y recibió el dinero en devolución. Los antiguos dueños, sin
embargo, lo niegan. Esta modalidad de ocultamiento fue usada también en fincas
de La Ceja, Antioquia, y en la Costa Atlántica. Leonidas Vargas adquirió también
grandes extensiones de tierra en Caquetá.

43
Aparte de la entrevista con un Fiscal de la Unidad de Extinción de Dominio de la Fiscalía General
de la Nación. Agosto 30 de 2006.
 29

Los fiscales especializados en extinción del dominio consultados observan una

diferencia entre los primeros narcotraficantes y las generaciones posteriores.
Según su experiencia, antes de discutirse la ley 333 de 1996 los narcotraficantes
figuraban como titulares de la propiedad y, a lo sumo, la hacían aparecer a
nombre de familiares, empleados o amigos cercanos, que les permitieran confiar
en la devolución de los bienes. Como eran tan notorios por su rápido
enriquecimiento, su ostentación atraía las miradas de la sociedad y las
autoridades. La mayoría de ellos tenía una preferencia por comprar grandes
propiedades, que distinguían con nuevas cercas pintadas y construcciones
lujosas.

Cuando se aprobó la primera ley de extinción del dominio en 1996 surgió para
ellos la necesidad de ocultar la titularidad de sus fortunas para evitar el riesgo de
perderlas. La experiencia que vivieron los narcotraficantes con la destrucción de
los grandes carteles de Medellín, Cali, la Costa Atlántica y el Norte del Valle indujo
el surgimiento de una nueva generación de narcotraficantes que buscan tener un
bajo perfil y viven dentro de la cultura empresarial de estratos altos, donde pasan
desapercibidos. Se han sofisticado también las inversiones y las maneras de
ocultar el rastro del lavado de dinero.44

44
En diciembre de 1996 cuando se le estaba dando trámite a la ley de extinción de dominio en el
Congreso, la Revista Semana en el artículo “¿En hora buena”? anotaba:
“Aunque la ley aprobada contiene las más duras normas que se hayan visto en el país
para perseguir los bienes ilegales no falta quienes desde ya consideran a la nueva ley
más ambiciosa que efectiva. Para ellos una cosa es legislar y otra hacer cumplir la ley. Y
en el caso colombiano la distancia que hay entre una y otra es todavía muy grande.
Quienes así piensan consideran que la ley puede hacerse efectiva fácilmente
sobre algunas de las propiedades de los capos más famosos o de las personas
condenadas, pero difícilmente podrá llegar a tocar sus verdaderas fortunas. Los
narcotraficantes de las grandes ligas han aprendido a utilizar mecanismos de
ocultamiento de bienes tan sofisticados que aun teniendo las herramientas jurídicas para
descubrirlos y expropiarlos es poco probable que las autoridades logren hacerlo.
Por otra parte, en Colombia son muy pocas las condenas por narcotráfico. El
propio Pablo Escobar murió sin que las autoridades le hubieran podido probar la
exportación de un solo gramo de cocaína. Esto quiere decir que la mayoría de los
procesos de extinción de dominio van a tener que partir exclusivamente de la presunción
de que los bienes fueron adquiridos ilícitamente. Si bien esto es posible de acuerdo con
la nueva ley, la experiencia ha demostrado que manejar casos complejos con base
solamente en presunciones es bastante complicado en un país tan santanderista como
Colombia.
En el caso de los narcotraficantes conocidos, y en el de quieres ya se encuentran
tras las rejas, como los Rodríguez Orejuela, si bien va a ser prácticamente imposible
cobijar con la ley todos sus bienes, no va a resultar tan difícil demostrar que los que se
les conocen fueron adquiridos ilícitamente. Sin embargo en el de los narcotraficantes
anónimos colombianos, como son la mayoría, probar que adquirieron sus bienes gracias
al tráfico de drogas y posteriormente confiscárselos no va a ser tarea fácil. Mucho más
cuando en Colombia muchos narcotraficantes tienen negocios legales paralelos que les
permiten disfrazar eficazmente sus actividades ilícitas.”
 30

Aunque el uso de testaferros sigue existiendo, despliegan un arsenal de recursos

como la simulación de negocios, empresas de fachada, fiducia mercantil, cesión
de bienes, dación en pago, hipotecas y embargos simulados, compra de bienes en
el exterior, procesos laborales, civiles y comerciales simulados, desenglobe y
desmembración de terrenos. Estas tácticas para ocultar bienes han dificultado las
investigaciones de la Fiscalía y la Policía Judicial y también han obligado a estas
entidades a sofisticar los métodos para descubrir y probar las falsedades y
ocultamientos. 45

Según la experiencia reciente de los fiscales, el testaferrato está siendo usado

principalmente por los guerrilleros y paramilitares dedicados al narcotráfico,
porque su funcionamiento eficaz depende de un poder coercitivo fuerte, del que
disponen. Ellos también tienen otras características que los asemejan a los jefes
mafiosos de los años ochenta, como la ostentación de riqueza.

La compra de tierras sigue siendo una de las inversiones preferidas por muchos
narcotraficantes porque les permite refugio en áreas con poca presencia estatal.
Sin embargo, las tierras bajo dominio de grupos armados, como guerrillas o
nuevas generaciones de autodefensas, están sometidas a los arreglos de
colaboración en la seguridad local y por tanto la propiedad es función de la fuerza
dominante. Han surgido proyectos agroindustriales de tipo plantación y se observa
también inversión en compra y venta de ganados, que se realizan en dinero
efectivo y por tanto son muy difíciles de descubrir y documentar. Otras inversiones
características de la nueva generación de narcotraficantes son la construcción de
centros comerciales, concesionarios de carros y comercios populares de
mercancías baratas importadas, además de los depósitos en paraísos fiscales y
países vecinos.

Así mismo, la consolidación de zonas de tolerancia en las grandes ciudades como

lugares de lavado de activos provenientes del narcotráfico, ha desencadenado
monopolios de seguridad armada. En estas zonas abundan todo tipo de
comercios ilegales como la venta de minutos celulares y el mototaxismo. Este tipo
de negocios son una forma no solo de disfrazar la ilegalidad del comercio sino que
sirven también como herramienta de información de estas redes alternas de
seguridad. 46

45
Es importante notar como hoy en día la fiscalía tipificó los delitos de ocultamiento de bienes y los
denominó “mecanismos de evasión de la acción” que se dividen en: Fiducia mercantil, Simulación,
Cesión de bienes, dación de pago, hipotecas, embargos y remates, testaferros, inscripción de
negocios falsos, compra de bienes en el exterior, compra de cupos numéricos en notarías,
falsificación de títulos de propiedad y documentos de registro, litigios simulados –procesos
laborales, civiles y comerciales-, desenglobe de terrenos, posterior englobe y desmembración.
Entrevista con uno de los fiscales de la Unidad de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de
la Nación. Agosto 29 de 2006.
46
Para un ampliación sobre este tema véase Gustavo Duncan “Del campo a la ciudad en
Colombia. La infiltración urbana de los señores de la Guerra”. Publicado por el Centro de Estudios
y Observatorio de Droga y Delito. Facultad de Economía de la Universidad del Rosario. Disponible
en
http://www.urosario.edu.co/FASE1/economia/CEODD/docs/gustavoduncanse_oresdela_guerra.pdf
 31

El proceso de investigación judicial que conduce a la extinción del dominio tiene

grandes dificultades, algunas derivadas de las deficiencias de registro público de
la propiedad y otras de las tácticas de ocultamiento y defensa de los mismos
narcotraficantes. En su conflicto con el Estado para conservar la propiedad, los
narcotraficantes usan dos grandes recursos, la corrupción o la violencia, que a su
vez obedecen a estrategias de inclusión, si buscan como objetivo ampararse en
una apariencia de legalidad, o de ruptura, si pretenden imponer por la fuerza una
nueva legalidad mafiosa. Los agentes del enriquecimiento ilícito tienen como
objetivo final la inclusión en la vida social, pero sus medios ilegales entran en
conflicto con la legalidad defendida por el Estado.

Para la inclusión, los narcotraficantes actuales cuentan con asesoría sofisticada en

temas jurídicos, comerciales y financieros, adoptan perfiles sociales de
empresarios honestos e invierten en negocios legales que aportan al desarrollo,
con lo cual crean lazos e intereses con sectores valorados por la sociedad. La
violencia, sin embargo, es un recurso inherente a los negocios del crimen
organizado porque sus operaciones no cuentan con la protección de la ley y como
tienen grandes ganancias, hay un fuerte estímulo para incumplir acuerdos y
asumir conductas predatorias entre sus participantes.

En este contexto, la violencia funciona como garantía última del cumplimiento de

las reglas, incluida la protección de la propiedad, y por tanto tiene el potencial de
actuar como sustituto eficaz del derecho. Con grandes recursos para proteger, los
agentes del narcotráfico han demandado servicios de seguridad, intimidación o
represalia y han estimulado la creación de un mercado de servicios de violencia
por organizaciones armadas y el crimen organizado. La extinción del dominio tiene
implícito el riesgo de enfrentar la violencia defensiva de los afectados cuando
éstos optan por respuestas de ruptura.

3.1 Los recursos institucionales

La Unidad de Extinción del Dominio de la Fiscalía cuenta con treinta ficales, la

mitad ocupados en procesos por lavado de activos y la otra mitad en extinción.
Las fuentes de información principales de la Fiscalía son la Policía Judicial,
formada por la DIJIN, el DAS (Departamento Administrativo de Seguridad) y el CTI
(Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía), la Embajada de los Estados
Unidos, a través de la DEA y la AIS (agencia homóloga de la DIAN colombiana), la
DNE y la UIAF (Unidad de Análisis Financiero del Ministerio de Hacienda), que
reporta las operaciones financieras sospechosas de lavado de activos El Ejército
aporta también información cuando captura archivos en operaciones militares
contra grupos armados. 47

47
La principal falla de la Dijin es que las personas que manejan la extinción han tenido
permanencia pero a la hora de ascender cambian de dependencia y tienen que volver a entrenar
nueva gente sobre la materia. Esto se entiende por la misma naturaleza de ascenso dentro de la
policía, esto especialmente para los oficiales. Los suboficiales tienen mayor permanencia y es
 32

El DAS, por su carácter de agencia civil del Estado, encargada de seguridad, se

especializa en la investigación directa del crimen organizado y usa ampliamente el
servicio de informantes vinculados a él. El DAS conformó el Grupo Contra las
Finanzas de las Organizaciones Criminales -GROFOC-, con 50 analistas
especializados. Muchas veces hay conflictos internos en las empresas del
narcotráfico y hay interés en informar sobre los negocios de rivales o jefes, que el
DAS aprovecha para obtener información que pueda usarse judicialmente en la
extinción del dominio.

La Dirección de Inteligencia y Policía Judicial de la policía tiene un cuerpo de

sesenta analistas dedicados a investigar el lavado de activos y el enriquecimiento
ilícito y cuenta con el mejor apoyo logístico para movilizarse y recoger pruebas con
apoyo de las unidades territoriales de policía de todo el país.48 El CTI tiene buen
apoyo de recursos técnicos de investigación y su coordinación inmediata con los
fiscales encargados de extinción les asegura el control en la obtención de las
pruebas.

En cuanto a la propiedad de la tierra, las fuentes de información de la Fiscalía son

el Catastro Nacional, manejado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y por el
Departamento de Antioquia (con catastro independiente), que aportan la matrícula
inmobiliaria del predio; la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados,
que expide el certificado de tradición y propiedad del predio; y las notarías, que
protocolizan las escrituras de propiedad. El catastro tiene un cubrimiento parcial
del territorio nacional porque en las regiones de colonización se está formando
apenas la estructura de propiedad. Además los avalúos están desactualizados en

gente que sabe. La Djin es una gran herramienta para la Fiscalía. El Das tiene buen equipo de
análisis judicial, es una buena escuela de formación y tienen un buen departamento de inteligencia.
El Das maneja buena información de terrorismo y subversión, la debilidad es que no tienen aviones
mientras la Dijin si. El Ejercito participa por inteligencia, en ataques contra guerrillas o paras se
encuentran portátiles o cuadernos con información de bienes y cédulas catastrales que son vitales
para los fiscales. El EJC trabaja más con el DAS, con la policía no, siempre ha existido rivalidad.
Entrevista Dr. Luis Fernando Castellanos,
Fiscal 17 Unidad de lavado de activos y de extinción del dominio de la Fiscalía General de la
Nación, Septiembre 20 de 2006.

48
En entrevista al Director de la DIJIN hecha por BBC Mundo, el periodista pregunta: ¿Cómo ha
cambiado la lucha contra las drogas y contra estos grupos de narcotraficantes en estos 20 años?
“Para perseguir a Pablo Escobar realmente hubo necesidad de montar el Bloque de Búsqueda
conjunto con militares, porque se trataba de desintegrar una organización con capacidad armada y
terrorista, para desarticular el cartel de Cali el arma fundamental fue la inteligencia, para lograr
identificar los sitios y localizar a estos capos. Y hoy por hoy, la fuerza institucional está
representada en los analistas de inteligencia financiera que están persiguiendo los dineros del
narcotráfico y eso explica porque hoy la prioridad del Estado, y de la Policía en concreto, es aplicar
la extinción de dominio que es el arma fundamental a la que hemos recurrido en estos últimos
meses porque se trata de rescatar para la sociedad colombiana bienes adquiridos ilícitamente.”
Entrevista con el Coronel Oscar Naranjo, Director de la DIJIN, BBC Mundo, 10 mayo 2004
 33

cerca del 50% de los predios y no se ha concluido el proceso de sistematización

iniciado a principio de esta década. Para hacer las investigaciones, los fiscales
deben recorrer las distintas oficinas y buscar directamente en los archivos, porque
la información no se encuentra sistematizada para su fácil acceso.

Otra de las dificultades de la Fiscalía se deriva de la corrupción en notarías y

oficinas de registro. Se ha descubierto que los narcotraficantes negocian números
de radicación de escrituras vacíos, con fechas anteriores, para asignarlos a la
adquisición de bienes de manera que aparezcan comprados antes de la comisión
de delitos con enriquecimiento ilícito.

Los procesos de extinción del dominio exigen la notificación personal al

demandado y en muchas ocasiones ha habido dificultades para cumplir la
diligencia. Por ejemplo, cuando el demandado ha sido detenido en Estados Unidos
o extraditado y se acoge al programa de protección de testigos, la solicitud de
notificación personal que hace la Fiscalía tarda hasta tres años en cumplirse y en
otras ocasiones no se logra identificar el paradero del detenido en el sistema
carcelario estadounidense. Como dice la ley, cuando no es posible la notificación
personal se nombra un curador ad litem.

La aplicación de la ley de extinción del dominio enfrenta serios problemas con los
terceros de buena fe que han realizado, sin saberlo, transacciones de finca raíz
con empresas del narcotráfico y se hacen sospechosos del delito de testaferrato.
Los fiscales encuentran con frecuencia personas que han adquirido un inmueble
con crédito bancario y son sorprendidos cuando el inmueble es decomisado por la
Fiscalía y pasa a manos de la DNE, a quien debe pagarle un arriendo adicional a
las cuotas de amortización al banco. Los jueces tardan en reconocer las
acreencias de los terceros de buena fe porque siempre es difícil distinguirlos de
los testaferros.

Según los fiscales de la unidad de extinción de dominio son precisamente los

terceros de buena fe los más afectados con el endurecimiento de las políticas de
extinción de dominio; en ese sentido, existe una ventaja para los narcotraficantes y
es hacer pasar sus testaferros por terceros de buena fe para desviar la atención
de la investigación lo que implica un mayor trabajo de investigación en la
recolección de pruebas a la hora de establecer la inocencia o culpabilidad de
estos.

Otro problema serio de aplicación de la ley ocurre en predios rurales donde

existen cultivos ilícitos o laboratorios para el procesamiento de drogas. Según la
ley, los predios son objeto de la extinción del dominio y así proceden a hacerlo los
fiscales. Sin embargo, muchas veces enfrentan graves dilemas jurídicos y
humanos, porque encuentran pequeños propietarios cuyas tierras han sido
usurpadas para cultivos ilícitos por otros, contra su voluntad, o que viven en áreas
donde un grupo armado impone la obligación de cultivar a quien no quiera ser
desplazado. En la mayoría de los casos, los fiscales encuentran predios con
cultivos ilícitos o laboratorios cuyo dominio no pueden extinguir porque legalmente
 34

son baldíos nacionales. Un caso extremo es el que ocurre a las empresas de

palma de aceite del litoral pacífico de Nariño, donde grupos armados cultivan la
coca a la sombra de las plantaciones, contra la voluntad de los dueños.

Existen muchos casos en los que se adelanta el proceso de extinción del dominio
y no existen condiciones de seguridad para incautar físicamente los predios y
nombrar los depositarios, porque la zona es teatro de operaciones de guerrillas o
paramilitares o porque los mismos narcotraficantes tienen bandas armadas que
los protegen. En este caso, el costo de desplegar operativos militares dirigidos en
apoyo de la extinción, por fuera de sus necesidades estratégicas, puede ser muy
alto frente a los beneficios esperados de la extinción. En estos casos la extinción
se realiza en el papel, al cancelar el registro de propiedad, pero en la práctica el
dominio territorial sigue en poder de narcotraficantes.

Los procesos de extinción de dominio se tropiezan a menudo con predios

adquiridos con dineros ilícitos que aparecen registrados a nombre de los dueños
anteriores, porque los compradores no registran las escrituras o incluso porque no
las firman. Aunque sean de buena fe, estos terceros son sospechosos de
testaferrato y su vinculación a nuevos procesos penales los somete a la angustia y
los costos de la defensa judicial. Para el sistema de justicia es una complicación
adicional distinguir el auténtico testaferrato, en el que el testaferro trabaja para el
narcotraficante por un beneficio esperado, de las situaciones en las cuales la
propiedad de narcotraficantes aparece a nombre de terceros contra su voluntad o
incluso sin su conocimiento.49 El caso extremo es el de quienes han sido víctimas
del despojo de la propiedad o de la compra a menos precio por intimidación y
siguen figurando como propietarios inscritos en el registro, con lo cual quedan
expuestos, si hay procesos de extinción sobre sus predios, a ser juzgados por
testaferrato.

49
“Este testaferrato se evidencia en el estudio que realizó Fiscalía-UIAF-DIJIN-IGAC que analizó
los bienes de los delincuentes mirando los certificados de tradición, distinguiendo los predios por
tipos de cultivos, hectáreas, cuánto se pagó por la adquisición, y el resultado inicial fueron 40.000
bienes solo rurales, de esos quedaron en la primera investigación 160, luego 67 y luego quedaron
25 bienes que por los certificados de tradición y por los antecedentes de las personas que tenían
los títulos se pudieron investigar. El problema principal es que no se legalizan los traspasos de
propietarios y eso es lo que no permite seguirle la pista a los verdaderos culpables. Se firma la
promesa de venta pero la escritura queda a nombre del mismo propietario y no se le puede hacer
seguimiento.” Entrevista Coronel Castro, Unidad de Lavado de Activos DIJIN, Agosto 15 de 2006
 35

4. Los resultados de la extinción del dominio de predios rurales

Indudablemente la primera ley de extinción del dominio, la 333 de 1996, tuvo

resultados muy pobres, a pesar de la notoriedad de la primera generación de
narcotraficantes, de su falta de previsión al registrar los bienes a su nombre y de la
destrucción de los carteles de Medellín, Cali y la Costa Atlántica, que dejó a sus
miembros vulnerables frente a la ley.

Entre 1996 y 2002 la justicia dictó 117 sentencias, 43 de extinción del dominio y 73
de comiso definitivo, que afectaron a 1.775 inmuebles rurales con la incautación y
792 con extinción definitiva. Las sentencias son el último paso de los procesos de
extinción del dominio y cada una de ellas puede afectar centenares o miles de
bienes, según sea la fortuna de los investigados. 50 En el periodo presidencial de
Andrés Pastrana Arango (1998 – 2002) no se hicieron cambios sustanciales en la
normatividad sobre extinción de dominio. Sin embargo, en este periodo se creó la
Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF, adscrita al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público51 que sigue los parámetros de la normatividad
internacional sobre lavado de activos y financiación de terrorismo para detectar
aoperaciones financieras sospechosas de lavado de activos.

La iniciativa del gobierno de Álvaro Uribe de reformar la ley en 2002, que tomó
forma en el decreto 1975 de 2002 y fue plasmada finalmente en la ley 793 de
finales de ese año, dio un nuevo impulso a la aplicación de la acción, porque la
independizó del proceso penal por los delitos causantes del enriquecimiento ilícito
y permitió fundarla en el incremento no justificado del patrimonio, que se puede
presumir en casos de riqueza manifiesta sin orígenes claros y requiere ser
desvirtuado por el implicado. El aumento del número de sentencias de extinción
definitiva es un buen indicador del desempeño de los instrumentos legales
respectivos. Entre 1996 y 2002 hubo sólo 44 sentencias y entre 2003 y 2004 hubo
264, como muestra la tabla incluida en el anexo.

Un estudio de Wilson Herrera y sus analistas de la Contraloría General, publicado

en 2005, registra los resultados de la extinción de dominio de predios rurales hasta
2004. El número de bienes rurales mencionado en el informe se refiere a los que
son incautados como medida preventiva por la Fiscalía o los jueces al comienzo
de los procesos de extinción. De estos, una parte son devueltos por los jueces, al
no comprobar las causales de extinción.

50
Contraloría General de la República, “El manejo de bienes incautados, una estrategia
incompleta”, 2002. Op cit., 2002. P. 21
51
Se crea la UIAF por Ley 526 de 1999. Diario Oficial No. 43.667, 15 agosto de 1999. Véase
también www.uiaf.gov.co
 36

La Contraloría General evaluó los resultados de la extinción de los predios rurales

al comparar el número de incautaciones decretadas al inicio de los procesos con
las extinguidas finalmente, que permite estimar la eficiencia del sistema:
“A partir del informe consolidado, se determina un inventario de 3.376 bienes
rurales registrados, de los cuales el 55% (1.870) no cuenta con información
referente a extensión. El número de hectáreas reportadas para el restante 45%
(1.506) es de 421.638. Si este grupo es representativo del total de bienes rurales,
podría esperarse que el área total registrada fuera cercana a 945.000 hectáreas.”

La eficiencia para lograr extinciones definitivas ha sido muy poca. “Pese al tiempo
transcurrido desde la expedición de las normas sobre extinción de dominio, los
resultados de la gestión de los responsables son bajos: en relación con el estado
jurídico (histórico rurales), de los 3.376 bienes, el 62% (2.104) de los bienes
rurales carece aún de definición de la situación jurídica, en el 29% (986) de los
casos se ha decretado su devolución y sólo en 0,15% (5) de los casos se ha
producido la extinción del dominio, cuatro de los cuales representan 384 has. El
resto de los casos (9%) se encuentra en proceso de investigación o ya se ha
producido sentencia de primera instancia. De igual manera, el 83% (1.249) de los
bienes que reportó información sobre extensión, registraron estado jurídico “por
establecer” y equivalían a 388.576 has.” 52

En septiembre de 2006 la Unidad de Lavado de Activos y Extinción del Dominio de

la Fiscalía General de la Nación reportó a este estudio información sobre 3.354
predios rurales incautados en 288 municipios, de los cuales 2.211 predios (74%)
tenían datos sobre extensión, que en total equivalían a 207.868 hectáreas. El área
total reportada es menos de la mitad de la que informa el sistema FARO de la
DNE y no se encuentra una razón para una diferencia tan grande en la
información entre las dos entidades.

Con base en ese reporte de la Fiscalía se elaboró un mapa de los municipios

donde ha habido incautaciones de predios rurales, para compararlo con el mapa
de municipios con compras de tierras por narcotraficantes que había sido
elaborado en 1995 por el autor de este estudio. En la encuesta de 1995 se
encontró que las compras de tierras por narcotraficantes se habían extendido a
399 municipios de los 1.095 del país. No existe un cálculo confiable sobre la
extensión sumada de los predios en poder de narcotraficantes, pero estimaciones
de expertos la calculan entre 2.4 y 4.4 millones de hectáreas.

Según los datos de la Fiscalía, las incautaciones de predios rurales han abarcado
288 municipios, de los cuales 196 aparecían en la encuesta de 1995 y 92 no
aparecían registrados en la encuesta. Es posible pensar que las compras
realizadas en estos últimos pudieron haber sido posteriores a 1995, pues la
propensión a adquirir tierras no ha dejado de existir. En general, si se observa por

52
Wilson Herrera, Contralor Delegado sector Defensa, Justicia y Seguridad, Tierras Incautadas
para la Reforma Agraria: Restricciones y Posibilidades, Informe Especial, Revista de la Contraloría
General de la República, Bogotá, 2005.
 37

regiones, hay una gran coincidencia entre los mapas de compra de tierras y
extinción del dominio. El departamento con mayor cubrimiento de incautaciones de
predios es el Valle del Cauca, seguido por el Eje Cafetero, Caquetá, Córdoba y
Meta, con grandes concentraciones de compras de tierras por narcotraficantes. En
Antioquia las incautaciones no han cubierto sino 35 de los 88 municipios donde
hubo compras de tierras. Otras regiones donde la extinción se encuentra rezagada
son la Costa Atlántica, Casanare, el Magdalena Medio santandereano y el
Vichada.

El mapa siguiente señala los 288 municipios del país donde ha habido incautación
de predios rurales en procesos de extinción del dominio hasta septiembre de
2006. Salvo algunos municipios dispersos, se observa en general la tendencia a
que la extinción se concentre en los grandes conjuntos regionales donde hubo
compras de tierras por narcotraficantes. Esos conjuntos regionales son claramente
observables en el mapa: 1) Valle del Cauca y Eje Cafetero (Quindío, Risaralda y
Caldas); 2) sur del Magdalena Medio (oriente del Tolima, occidente de
Cundinamarca y Boyacá, suroriente de Antioquia, suroccidente de Santander); 3)
Caquetá; 4) Meta, sur del Casanare y norte del Guaviare; 5) Occidente de la
Costa Atlántica (Urabá, Córdoba y sur de Sucre); y 6) nororiente de la Costa
Atlántica (Norte de Bolívar, Atlántico, Magdalena, Cesar y sur de la Guajira).
 38

Mapa No. 1 Municipios con Extinción del Dominio de Predios Rurales

1996 - 2006

Municipios con Extinción del

dominio de predios rurales
1996 – 2006
Fuente: Fiscalía General de la Nación

288 Municipios

Además de las seis grandes regiones donde se ha concentrado la

extinción del dominio de predios rurales, en 1995 las compras por
narcotraficantes habían empezado a aglomerarse en Norte de
Santander, Vichada, Chocó, litoral Pacífico de Nariño y bajo Putumayo.
Muchas tierras en poder de narcotraficantes son posesiones de hecho en
áreas que legalmente son baldíos nacionales, por no haber sido tituladas
 39

por el Incora (hoy Incoder), y por tanto no pueden ser objeto de la acción
de extinción de dominio. Así sucede en los departamentos de Guaviare,
Vichada, Amazonas y el bajo Putumayo.

El mapa registra los 399 municipios donde hubo compras de tierras

rurales por narcotraficantes entre 1980 y 1995.

Mapa No. 2 Municipios con Compra de Tierras por Narcotraficantes 1980 -

1995

Municipios con Compras de

tierras por Narcotraficantes
1980 - 1995

399 Municipios

El siguiente mapa es una comparación entre el mapa de municipios con extinción

del dominio hasta 2006 y el de municipios donde hubo compra de tierras por
 40

narcotraficantes hasta 1995. Los 196 municipios en café oscuro son aquellos
donde había tierras de narcotraficantes y hubo extinción del dominio. En los 203
municipios en verde hubo compras pero no extinción y en los 92 que aparecen en
color naranja hubo extinción pero no había registro de compras hasta 1995.

Mapa No. 3 Municipios con Compra de Tierras por Narcotraficantes y

Extinción del Dominio de Predios Rurales

Municipios con Compras de

tierras por Narcotraficantes
y Extinción del Dominio

Compras de tierras (203)

Extinción de dominio (92)

Compras y Extinción(196)

En el mapa se observa que, aunque la extinción esté aún muy lejos de afectar
seriamente el fondo total de tierras acumulado por narcotraficantes, ha comenzado
a operar en casi todas las regiones principales donde hubo inversión en tierras,
hasta abarcar cerca de dos tercios de los municipios donde hubo compras hasta
 41

1995. Este resultado confirma la validez de la encuesta realizada ese año para
identificar por primera vez la localización del fenómeno.

Se puede observar en el mapa anterior que la extinción ha comenzado por las

áreas mas cercanas a los epicentros regionales o capitales departamentales, que
probablemente son aquéllas mejor dotadas de infraestructura y por tanto con
mayores valores de la propiedad rural. Destacan los casos de los alrededores de
Medellín (Antioquia), el Valle del Cauca, los departamentos del Eje Cafetero
(Caldas, Quindío y Risaralda), Córdoba, Meta y Caquetá

Como se observa en los municipios señalados en verde, no ha habido procesos

de extinción, o han sido menos frecuentes, en las regiones periféricas de los
departamentos, como sucede muy ostensiblemente en Antioquia, donde la
extinción se ha concentrado alrededor de Medellín, en el Magdalena Medio
Antioqueño y Urabá, pero no ha comenzado en la mayoría de los municipios del
Bajo Cauca antioqueño, el occidente y el norte del departamento, donde la compra
de tierras ha sido extensa. Igual ocurre en Córdoba, donde la extinción ha ocurrido
principalmente en los municipios de Montería y Valencia, pero no ha tocado toda
la periferia, que incluye las fértiles vegas de la margen izquierda del río Sinú.

En Sucre no ha habido extinción en los municipios del golfo de Morrosquillo y la

región de La Mojana, donde hubo extensas compras por narcotraficantes. Igual
sucede en el occidente del Atlántico y el oriente de La Guajira, donde hubo
compras por narcotraficantes pero no ha habido extinción. En Santander,
Cundinamarca y Boyacá hay municipios dispersos donde no ha habido extinción.
En el suroriente de Casanare y el Vichada tampoco la ha habido, pese a las
compras de tierras por narcotraficantes. Falta extinción también en el sur del país,
donde hubo compras por narcotraficantes en municipios del Cauca, Nariño, Huila y
Putumayo.

Se advierte que la localización de los bienes rurales bajo procesos de extinción no

depende de una lógica territorial, aunque sea una acción real, sino que la justicia
investiga los bienes de personas sospechosas de enriquecimiento ilícito, no
importa dónde se encuentren localizados. Como la mayoría de quienes han tenido
procesos de extinción son narcotraficantes reconocidos, como los jefes de la
primera generación, se puede sospechar que las regiones no intervenidas por la
extinción tienen propiedades de narcotraficantes más discretos, que han logrado
escapar a las investigaciones de la justicia, o que la propiedad ha logrado
ocultarse mejor legalmente para hacerse indetectable.
 42

5. La administración y destino de los bienes incautados y extinguidos

La extinción del dominio está socialmente legitimada en dos principios: el primero

es negar el reconocimiento y protección de la ley al aumento injustificado del
patrimonio obtenido por enriquecimiento ilícito, que se deriva de la naturaleza
misma del derecho de propiedad. El segundo es que los beneficios sociales de los
bienes extinguidos deben superar los costos y perjuicios ocasionados con la
extinción de dominio. Si este principio no se cumple, la extinción del dominio
pierde una de las razones de su justificación social y corre el riesgo de convertirse
en un caso de malversación del patrimonio público y de distribución arbitraria de
prebendas a particulares, por corrupción e intereses personales.

El modelo que Colombia adoptó para administrar y distribuir beneficios derivados

de los bienes extinguidos fue notoriamente ineficiente. Consistió en ingresar todos
los bienes a una cuenta especial, sin autonomía presupuestal, administrada por la
Dirección Nacional de Estupefacientes bajo los lineamientos dictados por el
Consejo Nacional de Estupefacientes, donde tienen asiento varios ministros y
altos funcionarios de la justicia y la fuerza pública. 53La DNE está adscrita al
Ministerio del Interior y de Justicia y su planta de personal y organigrama no han
sido adecuados para cumplir las tareas propias de la administración de varias
decenas de miles de bienes de toda naturaleza, y menos aún para diseñar y
ejecutar proyectos en los que se usen los bienes extinguidos para cumplir las
finalidades previstas en la ley.

Desde su creación en 1990, la Dirección Nacional de Estupefacientes tuvo las

funciones de registrar, administrar y disponer de los bienes incautados por
enriquecimiento ilícito, especialmente provenientes de la actividad del narcotráfico.
El Decreto 0494 de 1990 establece cinco obligaciones a la DNE:

“1. Elaborar y mantener actualizado el inventario de los bienes ocupados o

decomisados por su vinculación directa o indirecta al delito de narcotráfico y
conexos.
2. La correcta disposición de los bienes ocupados o decomisados por su directa o
indirecta vinculación con los delitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento
ilícito y el tipificado en el artículo 60 del Decreto legislativo 1856 de 1989, o que
provenga de su ejecución.
3. Cumplir los trámites necesarios para que la destinación provisional, por parte
del Consejo Nacional de Estupefacientes, de los bienes decomisados u ocupados,
sea realmente efectiva.
4. Supervisar la utilización de los bienes por parte de los destinatarios
provisionales o depositarios.

53
El Consejo Nacional de Estupefacientes fue creado por el Decreto 1188 de 1974
 43

5. Colaborar con las autoridades judiciales en el cumplimiento de las órdenes de

devolución o de destinación definitiva de los bienes.”

En los procesos de extinción una de las primeras providencias es la incautación

provisional de los bienes a favor de la DNE, que los recibe pero no puede disponer
libremente de ellos, por el evidente riesgo de que la justicia los devuelva a sus
titulares si no prosperan las causales de extinción creadas por la ley. En ese caso,
la DNE se expone a demandas que exijan indemnización por los daños sufridos en
los bienes y el lucro cesante que hubieran podido obtener los dueños. El mismo
problema afecta la asignación de tierras por el INCODER, que no se atreve a
entregar las fincas a campesinos si pueden ser reclamadas por los propietarios
anteriores como resultado de sentencias favorables.54 La incautación provisional
tiene el propósito de evitar que los afectados puedan deshacerse ficticiamente de
los bienes para evitar la extinción del dominio, una vez que se enteren que se
investiga el enriquecimiento ilícito. 55

Según funcionarios del INCODER, esta es la principal razón para no recibir bienes
provisionales de la DNE. Cuando el INCODER recibe bienes –sea por compra
directa, por el Fondo Nacional Agrario o por la DNE- tiene que hacer estudios
preliminares para establecer la vocación agrícola del terreno; luego tiene que
organizar a las familias desplazadas que se van a establecer en esos territorios y
54
El presidente Uribe manifestó en un consejo comunitario: “Nosotros con 300 mil hectáreas en
Estupefacientes y sin poderlas entregar a los campesinos. Esto es muy grave. El país venía
mejorando la distribución de la tierra y la tendencia, para mal, fue revertida por el narcotráfico. De
ahí la importancia, la lógica a la Ley de Extinción de Dominio, que el Gobierno con la ayuda del
Congreso la hizo más ágil, pero necesitamos que esas tierras se le puedan entregar al
campesinado”, dijo Uribe Vélez. Luego de escuchar durante el Consejo Temático sobre
Agricultura, la solicitud de varias personas sobre la necesidad de que se entreguen tierras a los
campesinos de escasos recursos para que puedan trabajar, el Jefe de Estado ordenó al ministro de
Agricultura, Andrés Felipe Arias, buscar una solución rápida sobre el tema.
“Ministro, yo veo en eso la gran prioridad de resolver el problema con el Incoder, con las posiciones
que hoy tenemos, de que estamos muertos de miedo, que durante la etapa de intervención
temporal, se entregue a los campesinos, no vamos a avanzar”, dijo el Mandatario. Señaló que de
ser necesario el Gobierno pagaría una póliza de seguro a fin de asegurar los terrenos contra un
fallo que ordene la devolución de las propiedades incautadas, en el caso de perder un proceso de
extinción de dominio. Gastémonos en una póliza de seguro, cualquier cosa, pero si lo pueden
operar otros que tienen recursos de capital por qué no lo puede operar el campesinado”, manifestó.
55
“La falta de una política clara para el manejo, custodia, control y administración de los bienes
incautados, se puede constituir en un riesgo importante para las finanzas del Estado, por cuanto en
el caso de tener que restituirlos, se vería enfrentado a millonarias demandas por indemnizaciones,
lucro cesante, deficiente administración, etc., por parte de los dueños de los bienes, acusados de
narcotráfico y enriquecimiento ilícito, a los que la justicia no les demuestre el origen viciado de las
propiedades”. En nota de pié de página se añade, “ Un ejemplo de ellos es la sentencia T-212 del
22 de febrero de 2001, mediante la cual la Corte Constitucional falló a favor de los hermanos
Gaitán Cendales una acción de tutela por violación al debido proceso, al libre acceso a la
administración de justicia y al principio de cosa juzgada. Con ella se ordenó suspender el proceso
de extinción de dominio sobre los bienes, y su restitución, los cuales después de más de cuatro
años, en caso de haber sufrido deterioro o no haber sido correctamente administrados, podrían dar
lugar a que se instaurara una demanda contra el estado por daños y perjuicios. Contraloría General
de la República 2002. Op cit., p. 16. La sentencia T-212/01 tuvo como actores a: Raúl y Martha
Cecilia Gaitán Cendales y como Magistrado Ponente al Dr. Carlos Gaviria Diaz.
 44

finalmente, determinar cuáles proyectos productivos se adecuan a las

especificidades del terreno y a las necesidades de las familias. No es conveniente
para la institución perder su credibilidad frente a los campesinos si los inmuebles
pueden ser reclamados en devolución por sus dueños anteriores por orden de los
jueces.56

Otra de las grandes dificultades, especialmente cuando se trata de bienes

inmuebles o de sociedades comerciales, es que la extinción del dominio afecta el
conjunto de relaciones contractuales y obligaciones derivadas de la propiedad. En
muchos casos, existen terceros de buena fe que han celebrado contratos de
arrendamiento, fiducia, hipoteca, sociedad, etc., sobre los bienes extinguidos. Los
trabajadores tienen contratos vigentes de trabajo, así como los proveedores y
clientes de productos los suyos. Los municipios donde están los inmuebles son
acreedores del impuesto predial, así como las empresas de servicios públicos de
sus facturas de cobro. Todas estas relaciones contractuales tienen impacto sobre
la actividad económica y deben ser respetadas por el Estado cuando los bienes
inmuebles ingresan a su patrimonio, y exigen, por tanto, una activa gestión, similar
a la que ejercían los dueños anteriores.

Los problemas mencionados, que eran previsibles, no fueron resueltos en las

leyes sobre administración y manejo de los bienes incautados y extinguidos. Éstas
se limitan a mencionar las formas contractuales con las cuales se podrá disponer
de los bienes por la DNE y a regular algunas situaciones especiales, como la
vigencia de contratos de arrendamientos o fiducia cuando en su transcurso se
produzcan decisiones judiciales de fondo sobre los bienes. El anexo No. 1
contiene las normas de la ley 785 de 2002, que regulan la administración de los
bienes.

Si bien los avances legislativos en el primer periodo de Álvaro Uribe (2002 – 2006)
ayudaron a la mayor celeridad y eficiencia de los procesos de extinción de
dominio, existe un consenso entre los funcionarios públicos sobre las deficiencias
en la administración de bienes y específicamente en las labores realizadas por la
DNE. Durante la vigencia de la Ley 333 de 1996 se decía que la complejidad de la
norma no permitía lograr muchas sentencias definitivas de extinción sobre los
bienes. Sin embargo, tras la entrada en vigencia de la Ley 793/2002 aumentó
sustancialmente la incautación, agravando la ineficiencia de la administración de
los bienes por la DNE.

56
“El INCODER optó por no recibir predios a menos que estén saneados, porque los bienes
provisionales tienen muchos problemas de tipo jurídico… estos predios se están utilizando como
“lugares de paso”, esto ha funcionado pero no ha sido productivo porque no se ha garantizado la
productividad porque eso requiere mucha inversión y si después se tiene que devolver el bien se
pierde esa inversión. Además es muy difícil comprobar los problemas judiciales de los depositarios
provisionales.”. Entrevista Dr. Wilson Herrera, Contralor Delegado para el Sector Defensa, Justicia
y Seguridad, Contraloría General de la República
 45

Un ejemplo claro son los cuatro (4) funcionarios de bienes rurales que deben
desplazarse a todo el país para recibir los bienes. Muchas veces el problema es la
física incapacidad de desplazamiento, pero otras veces, como lo afirman fiscales
de la Unidad de Extinción de Dominio de la Fiscalía57, “la DNE no tiene la
capacidad de manejar los procesos de extinción, se materializa la medida pero los
funcionarios no pueden volver por la inseguridad, es decir se extinguen los
dominios pero no hay un control de funcionarios del Estado sobre ese lugar”.

La Contraloría anotaba en el 2002 que “de los catorce funcionarios que estarían
en capacidad de asumir la administración y manejo de los bienes incautados, a
cada uno tendría que asignársele en promedio 2.678 bienes”58 El Contralor
Delegado para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad, Dr. Wilson Herrera, afirma
que “las políticas de la DNE siguen siendo las mismas a pesar de haber cambiado
las prioridades. La cantidad de recursos es la misma independientemente de la
cantidad de casos que haya”.59

A este respecto, la Contraloría General de la República en el análisis “El manejo

de los bienes, una estrategia incompleta”60, señala que,

la Subdirección de bienes de la Dirección Nacional de Estupefacientes,

encargada de administrar 37.497 bienes, cuenta en su planta de personal con 21
funcionarios, así: un director, un asesor, ocho profesionales, seis técnicos y cinco
asistentes. En su nómina no figuran profesionales especializados para el manejo
que requieren los diferentes tipos de bienes, como fincas, semovientes,
sociedades, aeronaves y demás. Las limitaciones administrativas se reflejan en
desconocimiento, falta de control, cuidado y adecuado seguimiento a la
explotación económica, distorsionándose la misión de la entidad. Esta situación
deja al Estado expuesto a un ilimitado número de demandas, que afectarían los
recursos públicos en sumas impredecibles. En ese orden de ideas, de los catorce
funcionarios que estarían en capacidad de asumir la administración y manejo de

57
Entrevista a dos fiscales de la Unidad de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de Nación.
Junio 13 de 2006.
58
Contraloría General de la República, 2002. Ibid., p.15
59
Basta citar un párrafo del estudio de la Contraloría de 2002 para corroborarlo,
“La DNE es la entidad encargada de administrar los bienes sujetos de medidas cautelares
impuestas en procesos por delitos de narcotráfico y conexos o en procesos de extinción de
dominio, para lo cual está obligada a ejercer su seguimiento, evaluación y control, y a tomar de
manera oportuna las medidas correctivas a que haya lugar para procurar la administración de
bienes. En desarrollo de dicha función, le corresponde ejercer los actos necesarios para la correcta
disposición, mantenimiento y conservación de los bienes, procurando mantener su productividad y
calidad de generadores de empleo; asegurar los bienes administrados; realizar las gestiones
necesarias para el pago de impuestos sobre los bienes objeto de administración; realizar las
inspecciones oculares; actualizar, por lo menos cada tres meses, los inventarios y el avalúo de los
bienes, relacionados por categorías, la situación jurídica y el estado físico de los bienes; efectuar
las provisiones necesarias en una Subcuenta del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
Lucha contra el Crimen Organizado, para el evento en que se ordene la devolución de los bienes; y
ordenar las destrucción de los insumos, sustancias precursoras si implican grave peligro para la
salubridad y la seguridad pública.” Contraloría General de la República. Ibid. P. 12.
60
Contraloría General de la República El manejo de bienes, una estrategia incompleta. Contraloría
Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad. Bogotá, Colombia. Abril de 2002
 46

los bienes incautados, a cada uno tendría que asignársele en promedio 2.678, lo
cual resultaría inmanejable.

Sobre este particular, un funcionario de la oficina de bienes rurales de la DNE

afirma que “en la oficina de rurales, hay un total de 3700 bienes y en este
momento hay 4 funcionarios, si bien hace falta aumentar la planta a unos 15 o 20,
tampoco es necesario aumentar la planta a 50 o 100 personas, pues sería un
costo innecesario para la Dirección”61.

Surge el interrogante, entonces, si la estructura determinada por el ordenamiento

jurídico para la DNE ha sido útil para el adecuado cumplimiento de la función de
administración de los bienes incautados, pues se ha visto limitada por el
tratamiento más de unidad administrativa especial sin personería jurídica, que el
que le corresponde como unidad administrativa especial dotada de personería
jurídica, personería jurídica, como lo afirmaba el Representante Germán Navas
Talero cuando realizó la exposición de motivos para darle trámite a la ley
793/2002.62 En ese mismo sentido, pese a los esfuerzos de descentralización
administrativa, la DNE sigue estando sujeta a las determinaciones que tome el
Consejo Nacional de Estupefacientes, que es un órgano colegiado del gobierno
central y por ello se han dilatado la toma de decisiones.63.

Sin embargo, uno de los funcionarios que administra bienes rurales frente al
interrogante sobre cuáles considera que son los problemas que existen en el
hecho de que las decisiones tengan que ser tomadas por el Consejo Nacional
Estupefacientes, respondió,

“se demoran un poco, pero eso permite que haya transparencia, pues la
responsabilidad no está solo centrada en una oficina. La DNE tiene problemas de
estructura pero también tiene problemas de organización. Hay bienes devueltos
que no han sido excluidos del sistema y no hay sanciones para los funcionarios
que dejan pasar eso. Acá no hay compromiso interno de los funcionarios con la
institución, básicamente porque cada director llega con nuevas ideas y cambia
todo y las subdirecciones, como son cargos políticos, las personas que llegan no
saben mucho sobre el tema ni sobre lo que se ha venido haciendo”64.

Adicionalmente, como se anota en la exposición de motivos de la ley 793, “una

seria dificultad para el ejercicio eficaz y eficiente de la función de administrar los
bienes incautados es la actual estructura concentrada de la mencionada entidad

61
Entrevista realizada a un funcionario de la oficina de bienes rurales de la Dirección Nacional de
Estupefacientes. Octubre 25 de 2006.
62
Los datos y apreciaciones de la exposición de motivos estuvieron basados en el estudio del Dr.
Manuel Alberto Restrepo, Las tendencias actuales del derecho administrativo y su aplicación a los
fenómenos complejos del Estado en Colombia hoy. Reflexiones a partir del análisis del régimen
jurídico de los bienes incautados como estudio de caso. Tesis de Maestría en Derecho
Administrativo. Universidad del Rosario. Bogotá, 2000.
63
Entrevista funcionario rurales DNE Op cit. p. 6
64
Ibid
 47

estatal, con presencia institucional efectiva únicamente en la capital del país, la

cual impide un conocimiento real del inventario físico de los bienes que le son
puestos a su disposición por las autoridades incautadoras, situación que,
obviamente, dificulta la gestión de su administración, en la medida en que las
decisiones se terminan tomando con base en la información documental que
reposa en el respectivo expediente, sin una real constatación sobre la existencia,
calidad y estado de uso de los bienes al momento de la incautación”65.

Una situación más grave se presenta con los bienes rurales en la medida en que
se ha detectado que después de concluido todo el proceso de extinción de
dominio, los bienes vuelven a quedar en manos de testaferros de las personas a
las que se les extinguió.66 Esta situación pone en entredicho la legitimidad de los
procesos y la transparencia de las acciones no solo de la DNE, como
administradora de los bienes, sino de los jueces como garantes del proceso.67

Funcionarios de la Contraloría atribuyen la ineficiencia también a la falta de

cooperación interinstitucional con otros entes. La desarticulación de la DNE ha
hecho pensar que la legislación existente no es apropiada, sin embargo el error
más importante de la ley 785/2002 es asignarle a la DNE la competencia para la
administración de bienes sin tener la infraestructura adecuada68. Por ello, el nuevo
Director Carlos Albornoz Guerrero, cuando llegó a la DNE en noviembre de 2006,
propuso que “para salir de buena parte de los problemas de la entidad lo ideal
sería convertirla en una empresa industrial y comercial del Estado”69.

Uno de los cuestionamientos más importantes que debe responder la DNE es

sobre los criterios que se tienen en cuenta para otorgar los bienes provisionales.
65
Exposición de motivos proyecto de ley 226 Cámara Op cit p. 6.
66
La DNE en este momento tiene alrededor de 3700 bienes rurales, y la mayoría no están
identificados, no hay extensión del área, no se ha determinado la vocación de cada predio, no hay
valoración, ni siquiera por parte de la oficina de instrumentos públicos por cuanto se vendió y
compró la finca. Hay una desinformación grande sobre las personas a las que se les da la finca
para que la administren y hay un descontrol sobre los semovientes.
67
“La capacidad de personal que tiene el Estado para la extinción de dominio es buena y es gente
preparada. Hay 33 fiscales, un departamento en la Dijin en el Das y en el Cti, el gran problemas es
la DNE pero no es culpa de ellos es la estructura que sigue siendo la misma desde 1986. Por la
precaria estructura, la DNE es objeto de infiltración de gente con intereses en los bienes en
proceso de extinción. La desorganización de la DNE hace que haya oficinas de abogados
especializadas en casos de bienes de la DNE y que sean muy lucrativas. En la DNE se ha visto
que después de que se dicta sentencia definitiva tras todo el proceso de extinción, los bienes
vuelven a quedar en las mismas manos del dueño inicial.” Entrevista Dr. Luis Fernando
Castellanos, Fiscal 17 Unidad de lavado de activos y de extinción del dominio, Fiscalía General de
la Nación, Septiembre 20 de 2006.
68
Entrevista a un fiscal de la Unidad de Extinción de Dominio de la Fiscalía General de Nación.
Agosto 29 de 2006
69
“Se siguen perdiendo propiedades entregadas a Estupefacientes” El Tiempo Noviembre 7 de
2006. Véase también, “Bienes mal tenidos. Es insólito que el Estado colombiano esté sentado
sobre la mina de oro de miles de bienes incautados sin hacer nada serio para aprovecharlos”. El
Tiempo Noviembre 11 de 2006.
 48

En la lista de bienes adjudicados que aparece en la página web de la Dirección,

aparecen nombres de particulares a quienes se adjudica diferentes bienes en
departamentos apartados unos de otros. El Vice-contralor General Dr. Luis
Bernardo Flórez Enciso en un seminario de la Contraloría sobre extinción de
dominio se preguntaba “¿Son claros y expeditos los requisitos para seleccionar los
adjudicatarios de estos predios? ¿Cuál es el esquema eventual de entrega a
cooperativas y empresas comunitarias, dadas las experiencias negativas que al
respecto se han observado?”70

Estas preguntas siguen sin respuesta. La política de la DNE a la hora de otorgar

bienes provisionales es incierta. Por ley 785/02 se establece que los bienes
pueden ser destinados provisionalmente, de manera preferente, a las entidades
oficiales o, en su defecto, a personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de
lucro y excepcionalmente, previa autorización de la DNE, destinar a una persona
jurídica de derecho privado con animo de lucro71. Sin embargo aquí la excepción
es la regla y los bienes siguen siendo destinados en provisionalidad a particulares
que pagan cuotas de arrendamiento irrisorias. Así mismo, como resultado de los
deficientes peritazgos en las incautaciones, sobretodo de los semovientes (ej.
especificidad de las razas y condiciones del ganado), los nuevos destinatarios
remplazan ejemplares costosos por ordinarios, sin que la DNE se percate y luego
de la finalización del contrato de arrendamiento, entregan las fincas desvalijadas72.

Algunos funcionarios de la DNE ven los altos cargos como uno de los botines
burocráticos, tal vez el menos deseado, entre todos los cargos públicos del
Estado. De hecho, el cambio constante de las prioridades de la DNE, que depende
de cada nuevo director, deslegitima aún mas su carácter institucional, en vez de
desarrollar una estrategia de acción concertada con metas de eficiencia claras.

A partir del escándalo sobre los nexos entre paramilitares y congresistas a finales
de 2006, la prensa ha vuelto a volcar la atención sobre la política de extinción de
dominio. Particularmente ha cobrado importancia, en los medios, el futuro de los
bienes en manos de la DNE y del INCODER. La revista Semana afirmó que “en 14
años de existencia de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE), sólo ocho
propiedades se han vendido. El resto se han acumulado ociosas siendo presa fácil
de la desidia y la corrupción”. Respecto al INCODER el titular de la misma revista
afirma: “Tierrero en el INCODER. Existen indicios serios sobre la participación de
políticos en la adjudicación de tierras para aceitar sus maquinarias electorales”.
Frente a esto el INCODER afirma que “Lo que sale en los medios sobre la

70
Luis Bernardo Flórez Enciso, “Extinción de dominio, reforma agraria, democracia y paz. ¿Una vía
para la reforma agraria?” Contraloría General de la República. Bogotá 9 de junio de 2005.
71
Apartes del artículo 4º Destinación provisional, Ley 785 de 2002, por la cual se dictan
disposiciones relacionadas con la administración de bienes incautados en aplicación de las Leyes
30 de 1986 y 333 de 1996.
72
Funcionarios del INCODER afirman que “la DNE permitió contratos con narcotraficantes,
paramilitares, guerrilleros y testaferros. Son tierras de 2.000 y 3.000 Has que pagan
arrendamientos de 2.000.000 de pesos y son las mejores tierras del país. Apartes de la entrevista
con funcionarios del INCODER. Marzo 3 de 2006.
 49

adjudicación a paras o guerrilleros culpando al INCODER, son estrategias de

estos grupos armados para que los campesinos concursen y cumplan los
requisitos y finalmente las tierras otorgadas quedan para los jefes armados”.

Un editorial del diario El Tiempo, que se transcribe, sintetiza bien varias

dimensiones del problema de la disposición de los bienes extinguidos:

“La olla podrida que se está destapando en Sucre -apenas la punta del iceberg del
macabro matrimonio entre paramilitares, políticos y terratenientes en muchas regiones- es
un ejemplo aleccionador de que la justicia tarda, pero llega. Todo lo contrario de lo que
sucede en un área igual de neurálgica, pero en la que la respuesta del Estado, por años,
no se ha puesto a la altura de las circunstancias: nos referimos a los bienes incautados al
narcotráfico y a paramilitares y personajes como esos políticos que se alían con unos y
otros.

Pese a que dentro de dos meses se cumplirán 20 años de la captura de Carlos Lehder,
primer gran capo colombiano extraditado a Estados Unidos y sentenciado allí a cadena
perpetua, todavía se disputa en los juzgados colombianos la propiedad de la Posada
Alemana, obra estrafalaria que aquel construyó en Armenia. Fue incautada hace años,
pero aún no se ha extinguido el dominio sobre ella. Idéntica suerte ha corrido la aplastante
mayoría de los 72.821 bienes que hoy tiene registrados la Dirección Nacional de
Estupefacientes (DNE).

****

Se llegó a pensar que solo con las propiedades rurales se podría hacer una inmensa
reforma agraria. Se creyó que, con los cambios introducidos en la ley de extinción en el
2002, todo iba a mejorar. Y vaya fiasco. Las incautaciones se dispararon a partir de
entonces. Pero los procesos con los hábiles y bien pagados abogados de los afectados se
arrastran por años. Y muchos de los bienes se encuentran ocupados por terceros o en
líos jurídicos.

Las afirmaciones hechas en entrevista con EL TIEMPO hace unas semanas por el jefe de
la DNE, Carlos Albornoz, y trabajos de la Unidad Investigativa de este diario pintan un
cuadro verdaderamente desolador. Albornoz, quien recibió en septiembre esa
paquidérmica oficina, señaló que no hay inventarios precisos, que faltan dinero y
personal, que muchos predios podrían ser recuperados por los delincuentes y que pasar
de la incautación (decomiso físico) a la extinción de dominio (cuando el Estado puede
disponer del bien) toma eternidades.

****

Por ejemplo, hay en la DNE 300 mil hectáreas de tierra incautadas. De ellas, se han
entregado al Incoder unas 60.000, más cerca de 22.000 que ya están extinguidas. Pero
esa dependencia, en realidad, solo puede disponer de unas 7.000. El resto tiene
problemas de linderos, ocupantes, arrendatarios e infinidad de líos jurídicos que impiden
afectarlas.
 50

Por 4.000 millones de pesos se contrató a una empresa para hacer un inventario de los
bienes, que debe entregarse en diciembre, pero solo está adelantado en un 15 por ciento.
"No sabemos qué tenemos, cómo lo tenemos, ni en dónde", confiesa Albornoz.

La ley que despoja a los narcotraficantes de sus propiedades es una gran arma contra la
droga. Sin embargo, en la trastienda de la norma reina un completo caos. Por la lentitud
de los procesos, el resultado es ridículo: solo se ha dispuesto de 108 fincas y apenas
fueron adjudicados 2.300 bienes en condición provisional. Además, se han perdido 22.000
reses; no hay certeza del paradero de más de 7.000 vehículos y casi 500 embarcaciones,
y hay 230 aeronaves desvalijadas. Año tras año, la Controlaría encuentra problemas y
anomalías en la DNE. ¿Y qué ha cambiado?

****

Ahora, con la desmovilización de los paramilitares y el destape de su relación con los

políticos (a menudo grandes dueños de tierras), va a haber aún más bienes por incautar,
extinguir y repartir entre las víctimas. Los 'paras' tienen una inmensa cantidad de tierra. A
esto se suman los bienes que ya tiene la DNE, la que, una vez extinguidos, puede
disponer de ellos (¡y planea dedicar el producido a la construcción de cárceles en los
próximos años!).

Debe, pues, ser tarea de altísima prioridad para el Gobierno hacer una revolución en ese
organismo e introducir en la ley los cambios necesarios para convertir la extinción en un
proceso expedito, que contribuya a la reparación de las víctimas y al retorno de los
desplazados a sus tierras expoliadas.

Es insólito que el Estado esté sentado sobre la mina de oro de miles de bienes incautados
sin hacer nada en serio por aprovecharla.”

Algunas cifras, tomadas del Informe de la DNE de 1999 sobre sus resultados
operacionales, permiten formarse una idea sobre las magnitudes del problema de
administración de los bienes incautados y extinguidos. En aplicación de la ley 30
de 1986, hasta el 30 de noviembre de 1999, la DNE había recibido 17.834 bienes,
de los cuales solo el 54.7% había sido destinado provisionalmente y el 45%
estaba sin destinar, mientras el 0.4% habían sido arrendados. Con la ley 333 de
1996 se aumentó el ritmo de las incautaciones y en los siguientes tres años se
asignó a la DNE otros 6.519 bienes. Sin embargo, la proporción de bienes
destinados provisionalmente cayó abruptamente al 7.3%, mientras aumentó la de
bienes no destinados al 71.4% y al 21.2% la de bienes dados en arriendo.

Este cambio revela las prioridades de destinación: mientras en los primeros años
se incautaron de preferencia los bienes vinculados a delitos de narcotráfico (fincas
con laboratorios o cultivos, insumos, vehículos), y se destinaron a depositarios
provisionales en más de la mitad de los casos, en la segunda etapa, regida por la
ley 333 de 1996, se incautaron bienes adquiridos por enriquecimiento ilícito, se
 51

frenó la destinación provisional a depositarios y comenzó a usarse el arriendo, que

alcanzó a una quinta parte del total de los bienes.

Lo anterior implica que, en forma consolidada, a la DNE le había sido puestos a su

disposición 24.353 bienes, de los cuales 12.670 (52.02%) estaban disponibles (no
destinados), 10.227 (41.99%) habían sido destinados provisionalmente y 1.456
(5.99%) habían sido arrendados.

Del total de 24.353 bienes incautados hasta 1999, 5.892 (24.19%)

correspondieron a inmuebles urbanos, 1.456 (5.97%) a inmuebles rurales, 3.107
(12.75%) a vehículos terrestres, 230 (0.94%) a vehículos acuáticos, 300 (1.23%) a
aeronaves y 12.468 (54.92%) a otros bienes. Uno de los problemas es que la DNE
desconoce el valor comercial de la mayoría de los bienes incautados que han sido
puestos a su disposición, lo que dificulta su administración. La excepción son los
bienes asignados provisionalmente, cuyos destinatarios deben estimar el valor
para constituir las pólizas exigidas por el Decreto 306 de 1998, pese a lo cual, la
DNE tampoco cuenta con un consolidado al respecto. De los bienes destinados
provisionalmente, en aplicación de las disposiciones especiales previstas para el
efecto, se habían asignado 330 al INPEC y 774 al INCORA, y no se cuenta con
información acerca del numero de bienes que han sido readjudicados a los
destinatarios provisionales.

En relación con las alternativas contractuales, hasta 1999, fecha de corte de las
presentes cifras, la DNE no había celebrado ningún contrato de Fiducia, encargo
fiduciario o compraventa, mientras que por concepto de cánones de
arrendamiento, en 1998 percibió $1.693 millones y del 1° de enero al 30 de
noviembre de 1999 había recaudado la suma de $2.426 millones. Los datos
manejados por la DNE sobre dineros, divisas y títulos valores presenta un déficit
entre la incautación y lo consignado básicamente porque figura su incautación sin
que físicamente se hayan entregado a la DNE los soportes tangibles.73

“A la fecha de suministro de la información estadística, ningún bien había sido

ingresado al FRISCO, sin embargo, sobre los bienes rurales por un valor
aproximado de $12.000 millones ya existía para esa fecha sentencia de
extinción de domino ejecutoriada, estando pendiente la decisión sobre los mismos
por parte del Consejo Nacional de Estupefacientes para proceder a su
monetización. Hasta el 30 de noviembre de 1999 la DNE había promovido 62
demandas de extinción por un valor estimado de 84.078.976.000,
correspondientes a 855 bienes, la mayoría de los cuales son inmuebles (locales,
oficinas, depósitos, apartamentos, consultorios, bodegas”74.

73
Estas cifras se sustentan en la respuesta que tuvo el Representante Navas tuvo a partir del oficio
22961 del 6 de diciembre de 1999 dirigido por el Director de la DNE al Representante de la Cámara
Germán Navas Talero.
74
Ibid p. 8
 52

En su evaluación de 1999 y 2000, la Contraloría General de la República califica a

la DNE como “ineficiente e ineficaz en el manejo de los bienes que las entidades
incautadoras han puesto a su disposición”75 Específicamente “la DNE no tiene un
programa con mecanismos específicos para impedir las incoherencias e
ineficiencia en la administración de los bienes incautados. La subdirección de
bienes no tiene certeza sobre las características, naturaleza, estado y cantidad de
bienes incautados puestos a su disposición, entre otras razones por deficiencias
de información en las actas remitidas por las unidades incautadoras”76. Respecto a
los bienes rurales el informe precisa que existen cifras diferentes de los bienes
incautados. En la Subdirección de Informática hay registro de 1.592, mientras que
en la Oficina de Control Interno hay un total de 2.20077.

A juicio de uno de los Fiscales de la Unidad de Extinción de Dominio y Lavado de

Activos, uno de los inconvenientes más grandes dentro de los procesos de
extinción de dominio es que “no hay sistematización de la información de bienes
(hectáreas, vocación agrícola, etcétera). El sistema FARO78, no ha servido para
nada pues no lo alimentan con información reciente, al parecer tiene un déficit de
información de años, es sumamente desorganizado. A la Fiscalía no le ha servido
para nada este sistema porque los objetos de la Fiscalía y de la DNE son
totalmente distintos. La Fiscalía maneja la cuestión judicial, investigación y en sí
los procesos, que es incompatible con el objeto de DNE que es la gestión de los
bienes. La investigación que hacen se basa en ir de oficina en oficina, buscando
en archivos, contrastando información y entrevistando a las personas que
directamente han manejado los procesos, porque nada está sistematizado.”79.

Otro de los Fiscales de la Unidad de Extinción de Dominio y de Lavado de Activos

de la Fiscalía General de la Nación80 evalúa a la DNE en estos términos:

“La DNE no ha sabido administrar los bienes, hay industrias pujantes y se dejan
ir a la bancarrota y por esto hay muchas demandas a la Fiscalía. Una solución
es que cuando se nombren depositarios provisionales, no se cambie la planta
de trabajadores pues es un daño para la economía y para los empleados.”

Ejemplo de ello es el proceso de extinción de dominio que se lleva contra la familia

Grajales por servir presuntamente de facilitador para el lavado de activos de Iván

75
Contraloría General de la República 2002. Op cit., p.15.
76
Ibid., p. 16.
77
Véase la Gráfica 2 del estudio de la Contraloría “Incoherencia de las Cifras”. Ibid. P. 16.
78
El Sistema Faro es un sistema de información que permite el manejo y administración de los
bienes puestos a disposición de la Dirección Nacional de Estupefacientes, después de ser
incautados por la Fiscalía. Este sistema permitirá llevar un control riguroso de los bienes, ya que no
es solo una base de datos de estos bienes, sino que también permite llevar a cabo tareas
administrativas y de control sobre los mismos. Véase informe a Contraloría General de la
República. Disponible en: www.dnecolombia.gov.co/doc/Publicaciones/faro.doc
79
Entrevista a uno de los Fiscales de la Unidad de Extinción y Lavado de activos de la Fiscalía
General de la Nación. Agosto 29 de 2006.
80
Entrevista realizada a dos fiscales de la Unidad de Extinción y Lavado de Activos de la Fiscalía
General de la Nación. Junio 13 de 2006.
 53

Urdinola. A causa de la iniciación de este proceso se despidieron 400 empleados

de la planta de personal de Casa Estrella que significa no solo la pérdida de
empleo de esas familias, sino además un golpe para la economía81. Esta situación
se podría prevenir y solucionar si el manejo de bienes al interior de la DNE se le
otorgara a organizaciones con ánimo de lucro, con metas de productividad
definidas, según propuso el ponente de la ley 785 de 2002, Germán Navas Talero.

La incertidumbre frente a la devolución de los bienes no es una preocupación

nueva. Desde 1992 en El informe sobre confiscaciones de predios rurales
realizados por el Consejo Nacional de Estupefacientes82, se evidencia como de los
439 bienes confiscados en 20 departamentos específicamente en 167 municipios,
se devolvieron 156 bienes y se depositaron solamente 18.

Fiscales, Jueces, funcionarios del Incoder, DNE, Contraloría, Dijin y DAS

entrevistados coinciden en que el atraso en los registros catastrales83 y la falta de
sistematización y coherencia de la información sobre la propiedad han sido graves
impedimentos para adelantar las investigaciones de extinción de dominio y para
administrar los bienes inmuebles de acuerdo a su vocación. Las notarías y oficinas
de registro, tanto del nivel central como de los niveles territoriales, han sido
intimidadas por grupos armados. Hay funcionarios corruptos de notarías que
venden números de escrituras con fechas anteriores a las transacciones, entre
otras prácticas, para encubrir los bienes provenientes de actividades ilícitas. El
Superintendente de Notariado y Registro, destituido por el gobierno a raíz del
escándalo de prensa, cobraba dinero a los notarios y registradores para borrar
fallas disciplinarias en sus expedientes administrativos.

En las bases de datos de la DNE y la Fiscalía General de la Nación hay un

subregistro crónico de información indispensable para administrar los bienes
inmuebles confiados a la entidad. En algunos casos no se dispone de los números
de la cédula catastral o de la matrícula inmobiliaria, en otros no existe registro en
la oficina de instrumentos públicos84. En muchos procesos de incautación por
parte de la Fiscalía hay presencia armada de grupos irregulares y es inseguro
hacer el peritaje del predio. En otros casos el problema es que la extensión del
predio es tan grande que el personal dispuesto para la diligencia de incautación no
es suficiente para hacer la medición.

81
El tiempo Junio 13 de 2006.
82
Informe CNE realizado por DNE 1992 Op cit.
83
“Para el 2004 solo el 19,9% del área rural total del país contaba con información catastral
actualizada, 43,6% la tenía desactualizada y un dramático 36,5% no contaba con información
catastral”. Hallazgos encontrados por el proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio de la
Población Desplazada. “La protección de la tierra una prioridad”. Hechos del Callejón PNUD, año 2
Abril de 2006. pp. 16 – 18
84
Según Absalón Machado “el atraso de los catastros rurales y la inadecuación de la información
sobre la estructura de la propiedad rural son dos de los factores que propician y generan
acumulación”. Absalón Machado. La extinción de la propiedad ilícita: Apreciaciones no ortodoxas
sobre reforma agraria. Contraloría General de la República 2005.
 54

La Fiscalía es la encargada de hacer las diligencias de incautación de los bienes y

tiene los datos más fidedignos. Sin embargo, de los 3.354 bienes en proceso de
extinción de dominio, solamente 2.211 tienen información sobre su extensión, es
decir solo el 65%. Las cifras cambian de una institución a otra, no hay un
consolidado estatal de la magnitud de bienes a administrar. En la práctica la
diversidad de cifras crea una incertidumbre sobre los bienes que realmente tiene
el Estado.
 55

6. Problemas derivados de las políticas de tierras del estado frente a los

colapsos de su capacidad para regular el régimen de propiedad territorial.

El país no tiene una política ni una institucionalidad adecuadas para destinar las
tierras extinguidas al narcotráfico y demás formas de enriquecimiento ilícito porque
tampoco tiene una política activa de tierras ni un sistema eficiente de registro,
protección y clarificación de la propiedad rural. Al contrario, el régimen de
propiedad territorial ha tenido cuatro grandes impactos en los últimos cincuenta
años, que colapsaron la capacidad del Estado para garantizar la legitimidad de la
propiedad y desbordaron su débil capacidad de regulación: 1) la violencia entre
1946 y 1958; 2) el movimiento guerrillero; 3) la compra de tierras por
narcotraficantes y 4) el despojo violento por los grupos paramilitares.

El régimen de propiedad de la tierra está dominado por el peso relativo de la gran

propiedad, que tiende a ocupar las tierras fértiles de los valles inter-fluviales, la
gran llanura caribe y el piedemonte de la cordillera oriental, mientras la mediana
ocupa las vertientes quebradas de las cordilleras y la pequeña propiedad del
minifundio ocupa zonas de refugio en zonas altas o áreas depreciadas por
limitaciones naturales, como las vegas inundables de los ríos.

El origen histórico de la propiedad es también distinto según el tamaño de las

fincas. Las grandes propiedades tienen su génesis en el régimen de las haciendas
coloniales, en las concesiones de tierras del gobierno para pagar empréstitos o
méritos de guerra y en la apropiación de baldíos, tierras comunales y de
campesinos mediante el cercamiento con alambre de púas y la titulación mediante
juicios de pertenencia. La pequeña propiedad minifundista de los altiplanos tuvo su
origen en los resguardos de indígenas y en las parcelas de campesinos libres
resultado del mestizaje con los inmigrantes españoles. La mediana propiedad ha
estado asociada a la temprana colonización de las vertientes y pequeños valles
interandinos durante el siglo 19 y comienzos del 20.

La mala distribución de la tierra tiene consecuencias en los conflictos de uso de

los suelos respecto de su vocación natural. El principal conflicto serio de usos del
suelo es la ganaderización de muchas tierras que podrían estar en agricultura o
destinadas a la conservación del bosque. Los pastos ocupan un área de 44
millones de hectáreas de las 50 incorporadas a la economía agraria, cuando la
oferta ambiental es de 19 millones de hectáreas para ganadería, la mayoría de
ellos en los Llanos Orientales y en la Llanura Caribe. La agricultura ocupa 3.6
millones de hectáreas, y podría aprovechar una oferta ambiental de 9.8 millones
con vocación para ella. La mayor parte de los suelos que deberían estar en
conservación están ocupados por pastos y una parte de la agricultura campesina
también debería estar en conservación.
 56

La reforma agraria colombiana, de muy corta duración (1966 – 1976), ha sido

ubicada entre las reformas marginales en América Latina. Para aplicarla se creó el
Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-, adscrito al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, con sedes en todas las regiones del país. Fue
aprobada como la ley 135 de 1961, impulsada por un sector progresista del partido
liberal y acordada con el partido conservador como una de las fórmulas para
superar la violencia inter-partidista que prevaleció entre 1946 y 1958.

Esa violencia desplazó cerca de dos millones de campesinos y causó más de

300.000 muertes violentas en amplias regiones del país. La propiedad rural sufrió
una drástica transformación. Muchas propiedades grandes no pudieron ser
conservadas por sus dueños y pasaron a manos de bandas armadas o los
anteriores mayordomos. Los pequeños campesinos desplazados perdieron sus
tierras y una capa nueva de intermediarios, negociantes y usurpadores buscó
legalizar el despojo mediante ventas ficticias o a valores muy inferiores a los
comerciales, aprovechando las condiciones de inseguridad prevalecientes.
Durante el post-conflicto de la violencia de los años cincuenta los gobiernos del
Frente Nacional intentaron regularizar, con poco éxito, las situaciones anormales
de la propiedad rural mediante decretos de Estado de Sitio, que según la
Constitución facultaban al gobierno para legislar en situaciones que
comprometieran el orden público. En síntesis, durante el período de La Violencia
colapsó la capacidad del Estado para garantizar la propiedad territorial y ese
colapso permitió muchísimas apropiaciones violentas o fraudulentas de tierras,
que aumentaron la ilegitimidad de la propiedad rural.

La población expulsada del campo buscó refugio en las ciudades y huyó hacia
regiones de colonización impulsados por el gobierno, que expandieron la frontera
agraria con el modelo de un frente de pioneros en continuo avance, que vendía las
mejoras y reproducía el latifundio ganadero a medida que desmontaba los
bosques y sembraba pastos, para internarse más en la frontera. Así se poblaron,
desde los años 1950, grandes regiones como el piedemonte de la cordillera
oriental, el Magdalena Medio, Urabá, los alrededores de la Sierra Nevada de
Santa Marta y el Catatumbo.

La reforma agraria buscó defender la pequeña propiedad campesina al

proponerse parcelar latifundios improductivos, titular tierras de colonización,
clarificar el dominio en casos dudosos y crear reservas territoriales para minorías
étnicas. Los objetivos chocaron con la defensa cerrada de la gran propiedad. No
sólo en la ley de reforma agraria, sino en la presión política diaria sobre el
gobierno y el congreso, los defensores de la gran propiedad lograron neutralizar el
ímpetu reformista, abanderado por el expresidente Carlos Lleras Restrepo, cuyo
gobierno, entre 1966 y 1970, fue el único que intentó aplicar en serio la reforma. Al
final de su mandato, Lleras comprendió que la reforma requería el impulso de la
presión campesina desde abajo y promovió en 1968 la organización de un
movimiento campesino, que nació dentro del marco de la Asociación Nacional de
Usuarios Campesinos, conocido con la sigla de ANUC.
 57

El movimiento campesino de comienzos de los años setenta del siglo pasado tuvo
una inusitada presencia en las regiones dominadas por el gran latifundio
ganadero, especialmente en los departamentos de la Costa Atlántica, el
Magdalena Medio, en los Llanos Orientales y en las regiones indígenas del
suroccidente del país, con epicentro en el departamento del Cauca. En la Costa
Atlántica, que representó su mayor fuerza de presión, el fenómeno social que le
dio importancia y presencia de masas a la organización campesina fue que
aglutinó a muchas familias recién expulsadas de las parcelas que habían tenido en
arriendo en las grandes haciendas, a cambio de sembrar pastos luego de los
cultivos de pancoger, porque los dueños preferían perder su mano de obra que
perder la tierra a manos del INCORA para distribuir entre los arrendatarios. En
sentido estricto, el movimiento campesino tuvo un carácter conservador, orientado
a la defensa comunitaria, pues representó la decisión de regresar a la tierra, cuyo
vínculo ancestral, el arriendo por pastos, había sido roto por los grandes
hacendados. Su medio de presión fueron las invasiones organizadas de haciendas
y su posterior negociación de compra por el Incora, para asignar a los parceleros.

El único impulso real de la modesta reforma distributiva de la tierra, que apenas

superó un millón de hectáreas de las 50 millones que comprende el fondo de
tierras apropiadas del país, provino de la movilización campesina, la más grande
de América Latina durante los años setentas del siglo XX. Esa activación política
del campesinado fue entendida por las elites regionales como parte de un gran
movimiento subversivo, que se sumaba al movimiento sindical, estudiantil y barrial,
además de las incipientes guerrillas que echaban raíces en algunas regiones del
país desde mediados de los años sesenta.

A mediados y finales de los años setenta el movimiento campesino fue diezmado

por la represión directa, la división política y la parálisis de la reforma agraria, que
fue sustituida por el programa conocido como el Desarrollo Rural Integrado,
diseñado por el Banco Mundial para dar asistencia técnica y créditos al pequeño
campesino. El movimiento campesino representó las aspiraciones del
campesinado de ser un actor político para participar en el desarrollo agrario, a
partir del derecho a poseer una parcela de tierra. Su derrota dejó el campo abierto
para que tuviera alguna acogida el reclutamiento en las filas guerrilleras como una
salida de ruptura con la democracia formal del Estado.

La derrota de las aspiraciones campesinas de acceder a las tierras fue seguida

por el debilitamiento creciente de las instituciones de la reforma agraria y el
abandono de los intentos de hacer un ordenamiento social y territorial de la
propiedad rural. En la década de los noventa hubo una práctica desaparición de
los recursos públicos asignados al sector agrícola. Según la Contraloría General
de la Nación, los recursos pasaron del 4.8% del presupuesto nacional en 1990 al
0.8% en el 200085.

85
Contraloría General de la República Modelo, política e institucionalidad agropecuaria y rural.
Bogotá, 2002, citado por Darío Fajardo, “El conflicto armado y el campo”. Martha Cárdenas y
Manuel Rodríguez B. Guerra, sociedad y medio ambiente. Foro Nacional Ambiental. Fundación
 58

Las guerrillas, a su turno, habían surgido de las experiencias de resistencia

campesina que fueron organizadas como grupos de autodefensa contra las
incursiones de la policía y los “pájaros”, a su vez grupos armados del partido
conservador para combatir a los campesinos liberales durante los años cincuenta
del siglo XX. Las guerrillas fueron inicialmente formas de organización de las
colonizaciones agrarias que buscaban escapar de la violencia, que luego
desarrollaron aparatos con capacidades militares suficientes para imponer un
régimen de extorsiones a los ganaderos, conocido como la “vacuna”, que se
pagaba según el número de cabezas de ganado o de hectáreas que cada
propietario tuviera y que les aseguraba protección contra el secuestro o el
asesinato, administrados por las mismas guerrillas.

El régimen de propiedad de la tierra sufrió un segundo impacto a gran escala con

la expansión territorial de las guerrillas, que en muchas regiones hicieron casi
insoportable la vulnerabilidad de los grandes propietarios, que se tornaron
ausentistas para eludir el secuestro extorsivo. Las elites regionales sustituyeron el
conflicto democrático y pacífico por la distribución de la tierra al acabar con el
movimiento campesino, solo para encontrarse de lleno en manos de guerrillas
predatorias, que les impusieron mediante el terror un pago por protección y con
esos ingresos, y los que más tarde encontrarían con las rentas del narcotráfico,
expandieron sus aparatos armados hasta copar las principales regiones agrarias
del país. De nuevo la capacidad del Estado para proteger la propiedad territorial
colapsó frente al poder de facto de las guerrillas de someter a tributación,
garantizada por amenaza de secuestro, sobre los grandes y medianos
propietarios.

La precaria seguridad de los dueños de la tierra frente a las guerrillas hubiera

desvalorizado la gran propiedad si los principales jefes del narcotráfico no
hubieran entrado con ímpetu a comprar grandes propiedades para lavar dineros
del negocio en ese período, fines de los setentas y comienzos de los ochentas. La
fiebre de compras de haciendas se extendió por todas las regiones donde
predominaba el latifundio ganadero, hasta localizarse en 409 municipios hasta
1995, y 92 municipios más hasta el 2006.86 El objetivo principal de las compras
para los narcotraficantes era lavar dineros del negocio y muchas veces no
emprendieron desarrollos productivos, sino que mantuvieron la ganadería
extensiva como una inversión líquida de fácil manejo y bajos costos de personal.
En muchos casos los narcotraficantes lograron comprar territorios completos al

Alejandro Ángel Escobar, Universidad de los Andes, Facultad de Administración, Ecofondo,

Tropenbos Internacional de Colombia, GTZ, y FESCOL. 2004. pp. 66 – 105.
86
En 1995 el autor del presente estudio realizó una encuesta en todas las capitales
departamentales sobre los municipios donde había habido compras de tierras por narcotraficantes,
que dio como resultado 409 municipios donde había ocurrido el fenómeno de una manera
ostensible. En el listado de extinciones de predios rurales entregado por la Fiscalía en 2006
aparecieron 92 municipios nuevos, no registrados en la base anterior, donde se había extinguido el
dominio de predios rurales.
 59

reunir fincas adyacentes hasta formar globos de gran extensión, donde tenían
mayor seguridad para ocultarse de las autoridades y protegerse de las guerrillas.

Como los narcotraficantes corren grandes riesgos de prisión, extradición y muerte,

además de estar atrapados en redes de socios, informantes y ayudantes
desleales, su propiedad territorial es igualmente precaria. Para empezar, es una
propiedad no reconocida como legítima por la ley, por su origen en actividades
ilícitas, y que, en consecuencia, debe ocultarse su titularidad detrás de una
fachada legal para evitar el riesgo de la extinción del dominio. La garantía de
conservar la propiedad se desplaza al plano de la capacidad de intimidación que
pueda desplegar el narcotraficante frente a las autoridades y a sus subordinados y
eso supone contar con guardias armados.

El control efectivo de la tierra se diluye entre testaferros, administradores y

abogados y en muchos casos las fincas son abandonadas cuando desaparece el
narcotraficante y sus aportes a los costos de producción rural. El verdadero
negocio de los narcotraficantes es el comercio ilegal de las drogas y no la gestión
agropecuaria, y por tanto su desplazamiento de elites regionales no significó la
llegada de una nueva clase de empresarios agrarios que dinamizara el campo,
sino el surgimiento de una nueva capa propietaria surgida del crimen organizado,
con menos legitimidad que las capas anteriores para ser titular de la propiedad
territorial y liderar las sociedades regionales.

La masiva compra de tierras por narcotraficantes fue el tercer gran impacto sobre
el régimen de propiedad de la tierra. En este caso, colapsó la capacidad del
Estado para evitar que accedieran a ella los dueños de los capitales ilícitos de las
drogas, y el campo, por lo tanto, sufrió el impacto de la mayor concentración de la
propiedad, el desplazamiento de elites agrarias, el aumento de la violencia
asociada a la defensa territorial de los narcos y el aumento de ilegitimidad de las
nuevas capas propietarias, poco capacitadas para la gestión de empresas
agropecuarias modernas.

Con una clase propietaria precaria y criminal, la defensa de la propiedad se

canalizó muy pronto hacia la creación de grupos armados, que siguieron el modelo
de las autodefensas. Frente a la incapacidad del Estado para proteger el territorio
de las incursiones y la extorsión guerrillera, los narcotraficantes fueron los socios
ideales de los comandantes militares y los grandes propietarios para financiar
ejércitos privados ocupados en asegurar territorios libres de guerrillas y sus
simpatizantes. El caso más notorio fue el de Gonzalo Rodríguez Gacha, apodado
“el mexicano”, que organizó tres grupos armados, con tres centenares de hombres
cada uno, en Puerto Boyacá y los departamentos de Meta y Putumayo entre 1983
y 1989, año de su muerte al huir de la policía.

Desde comienzos de los años ochentas hasta 2003 se expandieron los grupos
paramilitares por todos los territorios anteriormente dominados por las guerrillas,
imponiendo un régimen de contribuciones forzosas a los propietarios de tierras y
 60

una política de tierra arrasada contra comunidades campesinas donde antes

habían circulado las guerrillas.

Esta campaña de limpieza territorial desplazó en 25 años más de tres millones de

campesinos y a numerosos propietarios medianos y grandes, cuando sus fincas
eran codiciadas por los nuevos señores de la guerra. Se trató de una usurpación
forzosa a gran escala de la tierra, fundada en la administración de la violencia, que
de nuevo, por cuarta vez en el último medio siglo, hizo colapsar la precaria
capacidad del Estado para regular y proteger el régimen de propiedad.

Entre 2002 y 2006 el gobierno negoció un proceso de paz con los grupos
paramilitares, que permitió la desmovilización de más de 30.000 combatientes y su
vinculación a programas de reinserción a la vida social. El congreso aprobó en
2005 la ley de Justicia y Paz, que obliga a los desmovilizados a confesar sus
crímenes, compensar a las víctimas y devolver los bienes usurpados a la fuerza, si
quieren obtener los beneficios legales de una reducción de penas, hasta una
máxima de ocho años de prisión. La Fiscalía General de la Nación inició las
audiencias públicas a los jefes paramilitares desmovilizados y detenidos en la
prisión de máxima seguridad de Itaguí, con presencia de delegaciones de las
víctimas. La Fiscalía dispuso transmitir las sesiones por televisión y radio.

El gobierno creó en 2005 la Comisión Nacional de Reparación para organizar la

compensación de daños a las víctimas y la devolución de tierras usurpadas. La
Comisión se planteó el problema de precisar el alcance de la reparación y los
instrumentos disponibles para lograrla, y en sus primeras reuniones definió un
marco mínimo de acción. Aunque sus documentos mencionan la devolución
voluntaria de tierras por parte de los paramilitares y la destinación de tierras
recuperadas por extinción del dominio para reparar a las víctimas del despojo, hay
mucha confusión en el país sobre el posible tratamiento legal para restablecer los
derechos de propiedad que fueron usurpados por la fuerza por los paramilitares.

En este caso no se trata de propiedades adquiridas con recursos de origen ilícito,

como ocurre con los narcotraficantes, sino que son producto de la violencia de
robo, como resultado del dominio militar sobre las regiones sometidas a los
nuevos señores de la guerra. Esta apropiación tomó dos caminos principales: la
compra de propiedades rurales a precios muy reducidos por la situación de
inseguridad de cada región, para valorizar después con el aporte de seguridad
privada, que podría denominarse el método blando, y la compra a menos precio
con intimidación o la usurpación violenta y posterior legalización, que sería el
método duro.

Esta evolución obliga a plantear las diferencias analíticas entre las dos formas de
apropiación ilícita de la propiedad rural, pues implican problemas y consecuencias
diferentes, y por tanto exigen respuestas estatales apropiadas a la naturaleza de
cada una. La primera forma, la adquisición de la propiedad con dineros de origen
ilícito, está relacionada socialmente con los narcotraficantes, que cambiaron las
formas tradicionales de acumulación de riqueza y concentraron aún más la
 61

propiedad rural. La segunda forma, la expropiación violenta de la tierra, es

inherente al conflicto interno y obedece a la estrategia de los grupos armados,
principalmente los paramilitares, pero también las guerrillas, de expropiar los
recursos de la población civil.

En la primera forma los fondos provienen de los negocios ilícitos y la inversión en

inmuebles es una operación de lavado de dinero, para camuflar el origen de los
recursos con los cuales se adquiere la propiedad. En la segunda, los recursos son
exclusivamente militares, pues se trata de la conversión de la fuerza y la amenaza
en apropiación de la propiedad inmueble, mediante la violencia contra los
anteriores dueños o poseedores.

La compra de inmuebles con dineros de origen ilícito relaciona consensualmente a

compradores y vendedores en un intercambio equivalente de bienes, que se rige
por leyes del mercado, aunque la ilegalidad, y a veces la violencia, las distorsione
de manera sustancial. La apropiación violenta de la tierra es una imposición contra
la voluntad de quienes pierden la propiedad, que se rige por las leyes de la guerra
irregular.

En la primera forma, la víctima es la legalidad de las transacciones y del régimen

de propiedad, concebidos como una relación social cuya licitud es garantizada por
el Estado, y por tanto, es la sociedad en su conjunto. En la segunda, las víctimas
directas son los propietarios o poseedores desposeídos, principalmente
campesinos, y finalmente, la sociedad, que tiene que asumir las consecuencias
sociales y fiscales del desplazamiento.

Mientras la compra de tierras por narcotraficantes valorizó las grandes

propiedades rurales por el incremento de la demanda para lavar dólares del
negocio, y significó un aumento de la inversión en el campo, la expropiación
violenta por los caciques de la guerra destruyó el valor de la propiedad para los
anteriores propietarios y subordinó su valor a la disponibilidad de seguridad
privada.

El tratamiento legal para los bienes adquiridos con recursos de origen ilícito es la
extinción del dominio, en virtud del principio constitucional de amparar sólo la
propiedad privada adquirida con arreglo a la ley y que cumpla sus funciones social
y ecológica. Se entiende, en este caso, que el derecho legítimo de propiedad
nunca existió a favor de quien la adquirió ilícitamente. El tratamiento legal para los
bienes adquiridos por violencia, usurpación o intimidación de los anteriores dueños
no es claro. Es evidente que se trata de un enriquecimiento ilícito, pero el
verdadero titular del derecho de propiedad no es el Estado, como es el caso de los
bienes extinguidos a narcotraficantes, sino las víctimas que fueron desposeídas.

Por una parte, el Código Civil contempla la acción posesoria y la acción de

restitución, como los recursos ordinarios que tiene el poseedor cuando un tercero
lo despoja de su posesión. Estas acciones presuponen un cierto equilibrio en la
capacidad de acceder a la justicia entre el desposeído y el invasor, y son útiles en
 62

situaciones normales, en las que prevalece el respeto a la propiedad ajena. No

obstante, en situaciones de conflicto violento, en las cuales ocurre una masiva
transferencia de propiedades rurales por métodos violentos, es irreal suponer que
la mayoría de las víctimas del despojo de sus tierras tengan capacidad de
interponer recursos legales para recobrar su dominio.

El problema, entonces, excede la capacidad de la justicia para restablecer, caso

por caso, los derechos territoriales perdidos por las víctimas. Su solución requiere
una nueva legislación para que el gobierno realice la tarea de clarificar el dominio
de la tierra en todas las regiones donde hubo desplazamientos y cambios de
propiedad en condiciones de presión armada por los grupos recién
desmovilizados. La extinción del dominio no puede aplicarse porque en ese caso
las tierras extinguidas pasarían a manos del Estado, en cabeza de la DNE, para
ser asignados de acuerdo con lo dispuesto en la ley.

El conflicto directo ocurre entre un grupo humano, los usurpadores, y otro, las
víctimas del despojo, y no entre los usurpadores y el Estado. Al Estado cabe la
responsabilidad de proteger los derechos de las víctimas y velar porque los
usurpadores de tierras las devuelvan a sus poseedores legítimos. Hacerlo, sin
embargo, es un proceso traumático y complejo, porque supone someter a la
justicia no solo a los jefes de organizaciones armadas, que se encuentran
recluidos en su mayoría, sino a numerosos mandos medios y testaferros a quienes
se traspasó o asignó la propiedad, de manera que se perdiera el rastro del
despojo inicial. La apropiación fraudulenta o violenta de la tierra ha sido una de las
causas y a la vez consecuencias de los procesos de violencia del país y la
incapacidad del Estado para intervenir y corregir los efectos adversos para la
población rural ha sido determinante en la reproducción de los mismos procesos
violentos.

La masiva expropiación del campesinado y muchos grandes propietarios por los

grupos paramilitares fue el cuarto gran colapso de la capacidad estatal para
garantizar el régimen de propiedad territorial. Cada uno de los grandes colapsos
se nutre del anterior. La violencia política entre 1946 y 1964 dio nacimiento a las
guerrillas, de una parte, y expulsó una tercera parte del campesinado. La
expansión de las guerrillas impuso un régimen de extorsión y secuestro sobre los
propietarios, que facilitó la compra de haciendas por narcotraficantes. En defensa
de propietarios y narcotraficantes contra las guerrillas surgieron los grupos
paramilitares. Su expansión y crecimiento los tornó autónomos de sus
patrocinadores y les permitió adueñarse por la fuerza de nuevos territorios, luego
de expulsar la población.
 63

7. Propuestas de acción estatal para fortalecer una política de tierras y de

extinción del dominio

Estos cuatro colapsos del régimen de propiedad señalan los campos de acción en
los que debe actuar el Estado para clarificar la legitimidad de los derechos de
propiedad, restituir derechos perdidos a la fuerza y extinguir el dominio logrado por
enriquecimiento ilícito. La búsqueda de estos objetivos depende de la orientación
y resultados de las políticas de seguridad, por una parte, y de la construcción de
instituciones capaces de intervenir en el régimen de propiedad y uso de la tierra,
por otra.

La propiedad ilícita, por su origen en los negocios del crimen organizado, tiende a
ser protegida con estrategias de corrupción y de violencia, y por tanto las políticas
para enfrentarla deben ser diseñadas para superar esas defensas. Las
posibilidades de acción del Estado aumentan cuando los narcotraficantes han sido
detenidos, extraditados o han muerto, porque sus redes de influencia e
intimidación tienen menos poder. Es el caso de los jefes paramilitares detenidos
en la prisión de alta seguridad de Itaguí, cuya conducta para reparar a las víctimas
será calificada por los jueces para conceder o negar los beneficios de la Ley de
Justicia y Paz. La mayoría de ellos, además, ha estado vinculada a los negocios
del narcotráfico y por tanto sus bienes son producto de una combinación de
medios, entre el enriquecimiento ilícito y el despojo de sus víctimas.

El problema grande que enfrenta la investigación judicial es que la gran mayoría

de las tierras que pertenecen a narcotraficantes o paramilitares reconocidos están
en cabeza de terceros, que actúan como testaferros, socios o beneficiarios de los
primeros. La reconfiguración de las capas propietarias de la tierra ocurre dentro de
las redes del crimen organizado y del paramilitarismo, y por tanto la eficacia del
Estado para extinguir el dominio dependerá de su capacidad para identificar y
desarticular las redes del narcotráfico y las organizaciones que reemplazan a los
grupos desmovilizados de los paramilitares.

La utilización de los bienes no puede seguir teniendo carácter provisional durante varios
años por la lentitud de la justicia. La única solución es lograr mayor eficiencia en todas
las fases del proceso de extinción, empezando por la calidad de la recolección de
pruebas por la policía judicial, el fundamento legal impecable de cada proceso que inicie
la Fiscalía, la destinación de jueces especializados proporcional al número de procesos
y la agilidad en lograr sentencias definitivas.

Además de la acción judicial, tanto la extinción del dominio sobre tierras como la
restitución de las tierras usurpadas exigen una política de tierras que oriente el
ordenamiento social de la propiedad, para reconstruir regiones afectadas por el
narcotráfico y el conflicto armado y preparar al sector productivo agrario para el
 64

nuevo entorno económico de los tratados de libre comercio y el post-conflicto. Sin

una política explícita de tierras es muy difícil definir los criterios con los cuales
deba hacerse asignación de tierras a distintos grupos sociales.

7.1 Focalización de instrumentos estatales para regularizar el régimen de

propiedad y dinamizar la extinción del dominio.

Los avances investigativos de la justicia serían mucho más amplios y darían

resultados más importantes en extinguir el dominio de predios rurales si se
focalizaran algunos instrumentos básicos de acción del Estado hacia los objetivos
de depurar el régimen de propiedad. Entre ellos pueden mencionarse la
información geográfica y catastral, la clarificación del dominio, la zonificación de
usos del suelo, la reestructuración del INCODER y de la DNE.

7.1.1 Actualización de la información geográfica y catastral

El instrumento más básico del Estado es la información geográfica y catastral y la

institución responsable de generarla es el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
(IGAC), que igualmente administra el Catastro Nacional. El IGAC está cercano a
concluir el levantamiento aerofotográfico del país, pero tiene atraso notable en el
levantamiento de imágenes satelitales y en la sistematización de la información
cartográfica del territorio nacional. El Catastro Nacional, como se vio atrás, solo
tiene actualizados sus datos en una quinta parte de sus registros, está
desactualizada (cinco o más años de atraso) en un 40% y una tercera parte de los
predios no aparece todavía en el catastro. El IGAC es una de las instituciones que
ha tenido mayores restricciones presupuestales, hasta el punto de obligarla a
sobrevivir con la venta de sus productos de información geográfica y catastral. Si
se consideran los posibles retornos en cuanto a ingresos del impuesto predial que
pertenecen a los municipios, la inversión requerida para actualizar catastros tiene
un rendimiento de 8 a 1, según estimó el mismo IGAC en 2002.

El gobierno podría priorizar la actualización catastral en las regiones afectadas por

la compra de tierras por narcotraficantes y el conflicto armado, para ofrecer
información confiable sobre predios rurales a la policía judicial, la Fiscalía y la
justicia.

7.1.2 Clarificación de la propiedad

Una de las facultades legales del Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural –
INCODER- es la de clarificar la propiedad en casos dudosos. El gobierno puede
usar este instrumento en todas aquellas regiones donde el conflicto armado ha
alterado radicalmente la tenencia de la tierra por medios violentos o intimidatorios,
como los que causaron desplazamientos de población campesina y huida de
propietarios. También puede usarlo para clarificar el origen de la propiedad en
casos sospechosos de testaferrato de narcotraficantes, paramilitares o
guerrilleros. Para hacerlo, el gobierno debe financiar los costos adicionales en que
incurriría el INCODER para contratar y entrenar personal competente para
 65

localizarse en las regiones y adelantar los estudios de tenencia requeridos para

hacer la clarificación del dominio. Este ha sido un instrumento de acción
gubernamental muy poco usado, pero su beneficio podría ser mucho mayor al que
se lograría con la aplicación ordinaria de la justicia, caso por caso.

La Fiscalía General de la Nación ha iniciado las audiencias públicas para recibir

las confesiones de los miembros de grupos paramilitares desmovilizados y
también está recibiendo las denuncias de las víctimas sobre el despojo de tierras.
Con estas denuncias la Fiscalía puede crear una base geográfica de datos sobre
usurpación de tierras y coordinar con el INCODER la realización de procesos de
clarificación del dominio en las regiones y municipios donde se concentren las
denuncias.

El gobierno tiene una experiencia acumulada de cinco años en el proyecto

“Protección de los derechos sobre bienes inmuebles de la población en riesgo de
desplazamiento o desplazada”, que adelanta el programa presidencial Acción
Social. El programa ha logrado crear en todo el país los Comités Municipales,
Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada
por la Violencia, que formulan diagnósticos locales de la situación del
desplazamiento y la pérdida de tierras.

7.1.3 Zonificación de usos del suelo rural

El país cuenta con otro instrumento geográfico muy valioso, que ha sido poco
usado para la formulación de políticas agrarias, y es un estudio detallado de la
vocación potencial de los suelos y los usos actuales del suelo, que tomó más de
veinte años al equipo dirigido por los científicos Dimas Malagón y Abdón Cortés,
publicado en 2002 por el IGAC. En él se establecen cartográficamente las tres
relaciones posibles entre la vocación potencial y el uso actual: sobre-utilización,
sub-utilización y uso adecuado del suelo. Este mapa puede relacionarse con el
mapa de predios extinguidos para determinar la vocación natural de los predios
que deben ser asignados para programas sociales, con lo cual se tendría una
herramienta útil para planificar su destinación final.

Como criterio general para los programas agrarios, el país debe tender a resolver
los conflictos de sobre-utilización y sub-utilización del suelo, ampliando el área de
la agricultura campesina y empresarial, aumentando el área dedicada a
conservación de coberturas vegetales y disminuyendo la ganadería extensiva.
Estas metas coinciden con el tratamiento que debe dar el Estado a los grupos
sociales del campo: dotar de tierras al campesinado, restituir las de los
desplazados, extinguir las de narcotraficantes y clarificar la tenencia donde ha
habido usurpación violenta.

7.1.4 Reestructuración del INCODER

El abandono de la prioridad que tuvo alguna vez la reforma agraria significó

también la reducción del presupuesto, las instalaciones, la planta de personal y la
 66

eficacia del anterior INCORA, que fue fusionado por el gobierno Uribe con otros
institutos agrarios para originar el actual INCODER, que heredó las mismas
características. En esas condiciones, no sorprende que el instituto sea incapaz de
administrar y adjudicar con eficiencia las tierras recibidas de la DNE para los fines
de la reforma agraria.

Una de las condiciones ineludibles para aumentar la capacidad de usar bien las
tierras extinguidas es escalar los recursos financieros y administrativos del
INCODER para que cumpla sus funciones de ser el organismo rector de la política
de tierras del Estado. Debe fortalecer su presencia en las regiones afectadas por
el conflicto armado y debe asegurar la cooperación institucional con la fuerza
pública y la justicia, para que la recuperación del control estatal sobre el territorio
vaya acompañado por la recuperación de la legalidad en el régimen de propiedad.

El INCODER tiene la responsabilidad de delimitar y proteger los territorios de

minorías étnicas, clarificar el dominio, realizar titulación de predios, recibir, adquirir
o expropiar tierras para la reforma agraria y adjudicar tierras a grupos específicos
como campesinos sin tierra, desplazados y reinsertados, organizados en
proyectos productivos. Este conjunto de responsabilidades debe ser asumido con
la capacidad administrativa y financiera adecuada a la etapa de post-conflicto que
comienza a desplegarse parcialmente en el país, y no con los remanentes de una
agencia burocratizada y en retirada, abandonada por el gobierno por la pérdida de
prioridad de la reforma agraria.

Las tareas urgentes del gobierno en política de tierras están orientadas a la

superación del conflicto armado y el narcotráfico, y deben buscar contener el
desplazamiento campesino y regularizar la tenencia de la tierra, para extinguir la
propiedad obtenida ilícitamente, devolver las tierras expropiadas a la fuerza a sus
legítimos poseedores y permitir el retorno de los desplazados, ordenar la
población de acuerdo con la oferta ambiental, para conservar las áreas que deben
estar en reserva natural, usar mejor la tierra subutilizada y aliviar la presión sobre
las tierras sobreutilizadas y erosionadas.

7.1.5 Reestructuración de la Dirección Nacional de Estupefacientes.

La DNE, creada en 1989 para coordinar la política de lucha contra las drogas, fue
desbordada por el manejo y administración de miles de bienes extinguidos
principalmente al narcotráfico. Una reforma del organismo debería separar en dos
entidades: una que asuma las funciones de política antidrogas, que seguiría en manos
de la DNE, y una nueva diseñada para la administración de bienes incautados y
extinguidos, Es también indispensable reformar la ley 793 de 2002 sobre manejo y
administración de los predios rurales incautados, que deberían estar destinados a los
objetivos prioritarios de la política de tierras y no, como ocurre actualmente, que pueden
quedar indefinidamente en manos de depositarios provisionales o en arriendo, o ser
destinados a múltiples propósitos sociales.
 67

La política de tierras debería ser el marco lógico que oriente a la nueva entidad
administradora de los bienes extinguidos para decidir su destino. En todos los casos en
los cuales los predios rurales puedan ser destinados a los objetivos sociales definidos
por la política de tierras, deberían ser asignados al INCODER para ese propósito. Los
predios que se destinen a fincas de recreo sin potencial productivo deberían venderse a
particulares para alimentar los recursos del Estado.
 68

8. Codificación de los Predios en Extinción de Dominio.

Base de datos utilizada para la elaboración del mapa de extinción del Dominio Página 38.
Fuente: Fiscalía General de la Nación: 2006

Extensión
extinguida
por
No. De No. De Bienes con Municipio
MUNICIPIO Predios área en HAS Delito
Leticia 6 6 504,2 1
Pto. Nariño 1 1 330 1
Abejorral 1 1 505 1
Andes 1 1 15,8 1
Atlántico 3 3 61 1
Barbosa 1 1 0,5 1
Bello 1 1 1142 2
Caucasia 15 4 1102 1y2
Copacabana 2 1 0,02 3
Crucero 1 0 0 2
Ebejico 1 0 0 2
El Peñol 6 5 10,2 1
El Retiro 3 2 1,2 1
Envigado 8 2 1,3 1
Fredonia 1 0 38 1
Guarne 12 4 11,6 1, 2 y 3
La Ceja 3 1 67 1y2
La Estrella 1 0 0 1
Marinilla 1 0 0,1 4
Medellin 8 3 13,6 1y5
Nariño 1 0 0 3
Nechi 1 1 85 1
Olaya 3 3 694 1
Puerto Berrío 14 12 3201 1y2
 69

Puerto Triunfo 9 0 0 1
Rionegro 9 7 68,1 1
Sabaneta 2 0 0 1
San Carlos 1 1 4 1
San Jeronimo 1 1 1 1
San Luis 2 0 0 1
San Pedro 1 1 29 1
Santa fe de Antioquia 1 1 1 1
Sonson 7 7 8 1
Sopetran 3 3 97,8 1
Támesis 2 0 0 2
Turbo 4 0 0 6
Valparaiso 6 0 0 2
Venecia 28 19 29,6 1
Yondó 4 4 266 1
Arauca 3 3 17 6
Tame 2 2 58 6
Barranquilla 270 268 46,5194 1y4
Polonuevo 1 1 75 1
Ponedera 14 5 253,4 1y2
Pto. Colombia 4 2 5,1 1y4
Sabanalarga 2 0 0 1
Soledad 1 1 2 4
Tubara 1 1 5 7
Arjona 3 1 117 1y5
Calamar 2 0 0 1
Cartagena 22 14 68,06 1y5
Córdoba 3 3 153 1
Islas del Rosario 1 3 3 1
Mahates 4 0 0 1
Maria La Baja 3 0 0 1
San Juan de
Nepomuceno 2 0 0 1
Santa Rosa 10 6 0,84 1
 70

Turbaco 1 1 0,7 1
Zambrano 8 5 1533 1
Guateque 8 0 0 1
Muzo 2 0 0 1
Otanche 12 12 212,5 1
Pauna 2 2 15,8 1
Pto. Boyacá 29 13 771 1, 2 y 9
San José de Pare 1 0 0 5
San Luis de Gaceno 1 0 0 8
San Miguel de Sema 14 14 315,7 1
San Pablo de Borbur 2 1 1,1 1
Santa María 4 0 0 1
Sotaquira 1 0 0 1
Viracacha 2 0 0 1
Arboleda 1 0 0 3
Chinchiná 4 4 84,8 1y3
La Dorada 35 17 52186,23 1, 2 y 4
La Victoria 3 3 209,3 2
Manizales 18 6 6017 1y2
Palestina 4 1 17,7 1
Pensilvania 16 15 170,9 1
Samaná 12 12 56,8 1
Victoria 2 0 0 2
Viterbo 1 0 0 1
Albania 1 1 9,8 8
Belén de los Andaquíes 2 2 138 10
Cartagena del Chairá 10 9 1204
Doncello 1 0 0 8
Florencia 5 3 1140,02 1
Milan 6 0 0 1
Morelia 3 3 133,4 10
Puerto Rico 1 0 0 1
San Vicente del Caguán 3 2 49,32 1, 3 y 6
Valparaiso 4 2 113,6 1
 71

Agua Azul 1 1 60 10
Monterrey 10 1 1125 1
Sabanalarga 1 1 464 1
Yopal 6 6 1642,6 10
Balboa 1 0 0 1
Buenos Aires 1 1 307 1
Cajibio 2 0 0 1
Corinto 1 1 0,01 3
Piendamó 10 10 3,3 1
Popayán 5 0 0 1
Pto. Tejada 1 1 198,4 1
Santander de Quilichao 1 1 4 1
Timbio 1 1 34,6 2
Chimichagua 2 1 67 4
Codazzi 2 2 739,8
Gamarra 1 0 0 2
Pelaya 1 1 5,2 4
Rio de Oro 2 0 0 2
Tamalameque 2 2 63,6 4
Valledupar 1 1 500 1
Acandí 6 6 19,9 1
Bahía Solano 8 8 128,2 11
Ayapel 25 22 2908,7 1 y 2
Ciénaga de Oro 1 1 729 1
La Apartada 23 23 12,5 1
Lorica 29 4 18,2 2
Los Córdobas 2 0 0 1
Momil 4 3 71,1 6
Montelíbano 8 6 95,5 6
Montería 15 12 1976,6 1 y 6
Planeta Rica 23 7 57,6 6
San Antero 9 1 1 1y2
San Carlos 1 1 13,2 6
San Francisco del Rayo 3 0 0 6
 72

Tierraalta 5 0 0 1y6
Anapoima 3 0 0 2
Bogotá 60 16 3746,1 1, 2 y 3
Bosa 1 0 0 1
Cajicá 5 2 5,2 1y2
Chaguani 4 0 0 1, 2 y 12
Chía 5 0 0 1y2
Chivor 2 2 49 1
Chocontá 5 3 52,5 1
Cota 10 0 0 1Y2
Facatativa 4 4 373,6 1
Fómeque 2 2 10,9 4
Funza 2 0 0 1
1, 2, 4, 5, 13 y
Fusagasuga 32 20 21,6 14
Girardot 362 354 99,6 4
Granada 1 1 0,5 1
Guaduas 24 15 575,1 1
Guaymaral 1 0 0 1
La Mesa 1 0 0 3
Mámbita 1 1 0,2 1
Medina 3 1 128 1, 2 y 12
Mesa 4 0 0 4
Nilo 1 0 0 1
Pacho 53 0 0 1y6
Paratebueno 2 0 0 2 y 12
Pto Salgar 21 2 217 1
Ricaurte 4 3 0,25 1y2
San Cayetano 5 2 5 1y3
Sasaima 3 2 7,6 1
Sibaté 2 2 34 1
Sopó 6 6 8,9 1
Subachoque 1 0 0 1
Suesca 4 0 0 1
 73

Tabio 2 0 0 1y3
Tibacuy 5 0 0 3y5
Tocaima 1 1 0,4 2
Tocancipa 1 0 0 2
Vergara 7 0 0 1
Villeta 1 0 0 1
Yacopi 1 1 84,2 1
Zipaquira 4 0 0 1
Riohacha 1 0 0 1
San José del Guaviare 1 0 0 1
Algeciras 1 0 0 6
Hobo 1 1 35 4
Neiva 1 0 0 1
Palermo 2 0 0 2
Rivera 2 0 0 1
Tello 6 0 0 2
Aracataca 5 5 679,6 1
Cienaga 24 14 2358,2 1, 7 y 12
Fundación 2 0 0 1
Gaira 2 2 1,5 1
Pivijay 3 3 1181 1
Plato 1 0 0 1
Salamina 1 0 0 1
Santa Ana 2 0 0 1
Santa Marta 56 45 1587,4 1, 4, 5 y 8
Sitionuevo 8 3 0,37 1
Acacias 2 2 104 1
Cumaral 1 1 150 1
Granada 1 0 0 1
Guamal 1 0 0 3
Pto. Gaitán 6 4 4403,2 1y3
Pto. Lleras 11 0 0 1
Pto. Lopez 16 2 1700,9 1
Restrepo 2 0 0 1y2
 74

San Juan de Arama 10 10 1954,3 1

San Martín 7 0 0 1y2
Villavicencio 18 16 816,4 1, 2 y 3
Vista Hermosa 7 0 0 1
Contadero 1 1 1,5 1
Cordoba 8 8 16,5 1
Funes 1 1 2 1
Guaitarilla 5 5 513,9 1
Ipiales 3 3 2,5 13
La Unión 1 1 6 1
Nariño 1 0 0 1
Potosí 1 1 0,2 1
Puerres 4 4 12,6 1
Samaniego 1 1 160 1
Tangua 1 1 26,5 1
Tumaco 162 149 659,9 1, 2, 4 y 15
Tuquerres 2 2 18,2 1
Cúcuta 1 0 0 4
Puerto Asís 1 1 29,2 15
Armenia 7 6 401,3 1y2
Calarcá 1 1 11 1
Circasia 6 6 216,6 1
La Tebaida 69 62 387,7 1
Montenegro 8 1 10,2 1Y2
Salento 4 4 27,8 1
Pereira 20 18 47975,9 1y4
Santa Rosa de Cabal 4 4 10,5 1
Virginia 23 0 0 2
Barrancabermeja 1 0 0 9
Bucaramanga 1 1 0,1 1
Chaguaní 15 14 1394,4 1
Cimitarra 17 2 333 1y2
Florida Blanca 7 3 7,7 1, 2 y 4
Girón 3 3 1,9 1
 75

Los Santos 1 1 0,3 4

Matanza 8 0 0 6
Mogotes 1 1 25 4
Piedecuesta 2 2 0,2 1y4
Puerto Parra 7 7 2471,8 1
Rionegro 4 0 0 6
San Vicente de Chucurí 3 3 576,5 4
Surata 2 0 0 6
Vélez 11 11 1357,7 1
Chinacota 1 0 0 1
Cúcuta 4 0 0 1
Los Patios 1 0 0 1
Villa Rosario 1 0 0 1
Tolú 6 5 422,1 2
Armero 6 0 0 1
Cajamarca 1 1 0,0061 1
Carmen Apicalá 2 0 0 1
Coello 6 2 127 1y 2
Coyaima 2 0 0 8
El Guamo 9 0 0 1
Espinal 18 0 0 1y2
Honda 4 2 775 2
Ibague 4 0 0 1y2
Mariquita 2 2 464 1y2
Melgar 12 6 0,12 1, 2 y 5
Natagaima 2 0 0 1
Piedras 1 0 0 1
Prado 2 1 0,005 1
Purficación 5 1 15 1
Rioblanco 1 1 160 1
Roncesvalles 6 0 0 1
Saldaña 1 0 0 1
Suarez 7 0 0 2
Venadillo 1 0 0 1
 76

Alcalá 10 8 18 1y2
Andalucía 4 0 0 1y2
Ansermanuevo 11 11 789,2 1
Bolivar 13 1 20,2 1
Buenaventura 3 0 0 1y2
Buga 62 44 1227,1 1
Buga La Grande 40 8 1432,2 1y2
Caicedonia 9 0 0 1
Cali 61 28 250,7 1, 2
Calima 4 4 3 1y4
Calima Darien 85 73 1647 1y2
Candelaria 18 10 5542 1y2
Cartago 41 38 1648,6 1y2
Dagua 29 12 389,2 1y2
Darien 2 1 2,9 1
El Aguila 1 1 183,5 1
El Cairo 1 1 51,3 1
El Cerrito 9 0 0 1
El Dovio 3 0 0 1
Florida 2 2 3568,7 2
Ginebra 24 24 330 1
Guacarí 15 0 0 1
Guachinte 1 0 0 1
Jamundí 60 47 901,2 1y2
La Cumbre 3 1 1,9 1y4
La Pradera 1 0 0 1
La Unión 73 72 959,4 1
Obando 8 6 325,4 1y2
Palmira 49 37 11925 1, 2 y 5
Pance 7 3 2,9 1
Pradera 15 6 3164,5 1y2
Restrepo 16 7 59,5 1
Riofrio 2 2 14,6 1
Roldanillo 52 33 2198,2 1y3
 77

San Pedro 64 26 995,5 1y2

Sevilla 49 16 546,6 1
Toro 10 10 227,3 1
Tulua 24 11 548 1y2
Ulloa 13 7 786,3 1y2
Versalles 5 5 17,7 1
Victoria 1 0 0 2
Yotoco 61 59 3599,3 1y2
Yumbo 9 2 8,2 1
Zarzal 48 39 751,02 1y2
3354 2211

DELITO Y NÚMERO
Narcotráfico = 1
Enriquecimiento Ilícito de Particulares = 2
Secuestro Extorsivo = 3
Lavado de activos = 4
Peculado = 5
Rebelión = 6
Prevaricato por acción =
7
Tráfico y Procesamiento de Estupefacientes = 8
Hurto de Combustible = 9
Concierto para Delinquir = 10
Omisión del agente retenedor = 11
Hurto Calificado= 12
Extorsión = 13
Violación de derechos de autor = 14
Terorismo = 15

9. CUADROS SINÓPTICOS DE LAS LEYES QUE REGULAN LA EXTINCIÓN DE DOMINIO
Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con la administración de los bienes incautados en aplicación de
Sistema de Administración de
los bienes incautados (Art.1)
Enajenación. (Art. 2)
78
9.1 Ley 785 de 2002
las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996
(Vigente)
La administración de los bienes a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes por su afectación
a un proceso penal por los delitos de narcotráfico y conexos o a una acción de extinción del dominio,
conforme a la ley y en particular a lo previsto por las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996, y el Decreto
Legislativo 1975 de 2002, y con las demás normas que las modifiquen o deroguen, se llevará a cabo
aplicando en forma individual o concurrente los siguientes sistemas: enajenación, contratación,
destinación provisional y depósito provisional.
Sobre la aplicación de estos sistemas de administración, el Consejo Nacional de Estupefacientes no
podrá ejercer funciones distintas de las previstas por el artículo 76 de la Ley 489 de 1998 para los
consejos directivos de los establecimientos públicos, de acuerdo con la remisión efectuada por el artículo
82 de la misma en cuanto hace al régimen jurídico de las unidades administrativas especiales.
La decisión de incautación del bien tendrá aplicación inmediata y la tenencia del mismo pasará a la Dirección Nacional de
Estupefacientes para su administración en los términos de esta ley. La manifestación contenida en el acta de incautación o
decomiso de la calidad de tenedor del bien a cualquier título, será decidida por el juez en la sentencia que ponga fin al proceso.
Desde el momento en que los bienes a que se refiere el artículo anterior sean puestos a disposición
de la Dirección Nacional de Estupefacientes y una vez incorporados al inventario a que se refiere el
Decreto 306 de 1998, podrán ser enajenados los bienes fungibles o consumibles o en general muebles
que amenacen deterioro y los demás que en adición a los anteriores determine el Consejo Nacional de
Estupefacientes, siempre y cuando y de manera motivada se establezca que estos amenazan perder
severamente su valor comercial con arreglo a los procedimientos establecidos en el Decreto 1461 de
2000.
Los dineros producto de las enajenaciones ingresarán a una subcuenta especial del Fondo para la
 79

Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado y serán administrados por el
Director Nacional de Estupefacientes e invertidos de manera preferente en el mercado primario en títulos
de deuda pública, antes de optar por su inversión en el mercado secundario, de acuerdo con las
necesidades de liquidez de dicho Fondo.
Las transacciones de este orden deben ser realizadas con entidades calificadas mínimo como AA+ para mediano y largo
plazo y DP1 para corto plazo, por las agencias calificadoras de riesgo, o a través de fiducia, en entidades fiduciarias de
naturaleza pública. Cuando se produzca la decisión judicial definitiva, según el caso, se reconocerá al propietario el precio de
venta del bien con actualización de su valor o se destinarán los dineros por parte del Consejo Nacional de Estupefacientes a
los programas legalmente previstos como beneficiarios de los mismos, según corresponda.
Parágrafo. Tratándose de sustancias controladas, si no fuere posible su enajenación o su exportación
por la Dirección Nacional de Estupefacientes, las autoridades judiciales, de policía judicial,
administrativas, ambientales y sanitarias coordinarán de forma eficaz e inmediata con la Dirección
Nacional de Estupefacientes lo relativo a su disposición o destrucción. Las autoridades ambientales
serán las responsables de la destrucción de dichas sustancias co n el fin de procurar el menor impacto
ambiental.
Contratación. (Art. 3) Con el fin de garantizar que los bienes incautados sean o continúen, siendo productivos y
generadores de empleo y evitar que su conservación y custodia genere erogaciones para el presupuesto
público, la Dirección Nacional de Estupefacientes podrá celebrar sobre cualquiera de ellos contratos de
arrendamiento, administración o fiducia. Los procedimientos para la selección de los contratistas y para
la celebración de los contratos, se regirán por las normas previstas en el Código Civil y en el Código de
Comercio.
Sin embargo, en todo caso, para la selección del contratista la Dirección Nacional de Estupefacientes
deberá publicar como mínimo un aviso de invitación a cotizar, en un diario de amplia circulación nacional
o en la página electrónica de la entidad, para la presentación de propuestas y decidir sobre su
adjudicación en audiencia pública, sobre tres (3) propuestas por lo menos. En el evento de no
presentarse más que un solo oferente y su propuesta resultare elegible, el contrato podrá ser adjudicado,
dejando constancia de este hecho en el acta respectiva.
Parágrafo 1°. Tanto en el proceso de selección del contratista como en el de la celebración de los
contratos se deberán exigir las garantías a que haya lugar de acuerdo con la naturaleza propia de cada
uno de ellos.
Parágrafo 2°. Reglas especiales aplicables al contrato de arrendamiento. En el evento en que por
sentencia judicial definitiva se declare la extinción de dominio o la devolución sobre un bien arrendado
por la Dirección Nacional de Estupefacientes, el contrato continuará hasta el vencimiento del plazo
 80

pactado, sin perjuicio de las previsiones sobre terminación anticipada contempladas en el Código Civil y
en el Código de Comercio. En caso de proceder la devolución física del bien se efectuará la cesión del
contrato de arrendamiento al titular del derecho respectivo. Sin embargo, el Consejo Nacional de
Estupefacientes podrá autorizar la renovación o prórroga del contrato de arrendamiento mientras se
efectúa la adjudicación del bien con arreglo a lo previsto en el artículo 26 de la Ley 333 de 1996 o en las
normas que la modifiquen o se dispone y verifica su enajenación.
Parágrafo 3°. Reglas especiales aplicables al contrato de administración. La Dirección Nacional de
Estupefacientes podrá celebrar contratos de mandato o de encargo fiduciario de administración sobre los
bienes inmuebles o muebles incautados con entidades públicas o privadas sometidas a inspección de la
Superintendencia de Sociedades, cuando la administración y custodia de los mismos le resulte onerosa.
Tratándose de bienes inmuebles, la misma entidad podrá celebrar contratos de consignación para su
administración, con entidades de carácter público o privado cuyo objeto social sea el desarrollo de la
actividad inmobiliaria y que, a criterio de la Dirección Nacional de Estupefacientes, cuenten con
reconocida probidad. Las sociedades con las que se podrá contratar serán exclusivamente de personas
y no de capital.
Si en ejecución de los contratos previstos en el presente parágrafo se decreta en forma definitiva la
extinción del dominio sobre los bienes incautados, se procederá en la misma forma prevista en el
parágrafo 2°.
Parágrafo 4°. Reglas especiales aplicables al contrato de fiducia.
La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá celebrar contratos de Encargo Fiduciario, con entidades Fiduciarias de
naturaleza pública o privada.
En el evento en que se ordene la devolución del bien mediante sentencia judicial debidamente
ejecutoriada, se procederá respecto de su propietario conforme a lo previsto en los incisos segundo y
tercero del artículo segundo de la presente ley y la Fiducia continuará hasta que opere la forma de
terminación pactada.
Si se declara judicialmente en forma definitiva la extinción del dominio de los bienes objeto de la
Fiducia, la ejecución del contrato continuará hasta que opere la forma de terminación convenida y en ese
momento el Consejo Nacional de Estupefacientes procederá con arreglo a lo dispuesto en el Artículo 26
de la Ley 333 de 1996 o en las normas que la modifiquen
Destinación provisional (Art. Desde el momento en que los bienes incautados sean puestos a disposición de la Dirección Nacional
4)
de Estupefacientes y una vez incorporados al inventario, los mismos podrán ser destinados
provisionalmente de manera preferente a la s entidades oficiales o en su defecto a personas jurídicas de
 81

derecho privado sin ánimo de lucro, con arreglo a los requisitos y procedimientos establecidos en los
Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000. En los casos en que no fuere posible la destinación en los
anteriores términos, el Consejo Nacional de Estupefacientes podrá excepcionalmente autorizar
previamente a la Dirección Nacional de Estupefacientes la destinación de un bien a una persona jurídica
de derecho privado con ánimo de lucro. En estos dos últimos eventos, los particulares deberán
garantizar a la Dirección Nacional de Estupefacientes un rendimiento comercial en la explotación de los
bienes destinados.
Para la destinación de vehículos se tendrá en cuenta de manera preferente a las entidades
territoriales.
Para que sea procedente la destinación provisional a las personas jurídicas de derecho privado, será
necesaria la comprobación de la ausencia de antecedentes judiciales y de policía de los miembros de los
órganos de dirección y de los fundadores o socios de tales entidades, tratándose de sociedades distintas
de las anónimas abiertas, y en ningún caso procederá cuando alguno de los fundadores, socios,
miembro de los órganos de dirección y administración, revisor fiscal o empleado de la entidad solicitante,
o directamente esta última, sea o haya sido arrendatario o depositario del bien que es objeto de la
destinación provisional.
El bien dado en destinación provisional deberá estar amparado con la constitución previa a su entrega
de garantía real, bancaria o póliza contra todo riesgo expedida por una compañía de seguros legalmente
establecida en Colombia.
Parágrafo. Los bienes rurales con caracterizada vocación agropecuaria o pesquera serán destinados
a los fines establecidos en la Ley 160 de 1994, para lo cual, de conformidad con lo previsto en el Decreto
182 de 1998, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria dispondrá de un término de tres meses
contado a partir del suministro de la información correspondiente por parte de la Dirección Nacional de
Estupefacientes para emitir su concepto sobre la caracterizada vocación rural para la producción
agropecuaria o pesquera de los bienes rurales.
Si transcurrido el término señalado en el inciso anterior, el Incora no hubiere emitido el concepto
sobre la caracterizada vocación agropecuaria o pesquera de los bienes rurales, la Dirección Nacional de
Estupefacientes podrá destinarlos provisionalmente de acuerdo con las reglas generales establecidas en
los Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000 o aplicar sobre ellos cualquier otro sistema de administración
provisional, para lo cual podrá acudir a las empresas asociativas de campesinos, a las empresas
asociativas de desplazados a través de la Red de Solidaridad, los fondos ganaderos u otros entes
gubernamentales o privados que tengan como objeto el desarrollo de actividades agropecuarias o
 82

pecuarias.
Sociedades y unidades de La Dirección Nacional de Estupefacientes ejercerá los derechos sociales que correspondan a las
explotación económica (Art. acciones, cuotas o partes de interés social que hayan sido objeto de medida cautelar en los procesos a
5)
que se refieren las Leyes 30 de 1986 y 333 de 1996 hasta que se produzca la decisión judicial definitiva
y mientras tanto quienes aparezcan inscritos como socios, miembros de los órganos sociales y demás
órganos de administración, representante legal o revisor fiscal, no podrán ejercer ningún acto de
disposición, administración o gestión en relación con aquellas, a menos que sean autorizados
expresamente y por escrito por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
A partir de la medida cautelar, las facultades de los órganos de administración y dirección de la
sociedad o de las unidades de explotación económica, incluyendo la disposición definitiva de las mismas
en la forma y términos establecidos en el Código de Comercio y demás normas concordantes, serán
ejercidas por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Las medidas cautelares decretadas sobre las acciones, cuotas o partes de interés social se extienden
a los dividendos, utilidades, intereses y demás beneficios que al derecho embargado correspondan. Así
mismo, se extienden a los ingresos y utilidades operacionales de la sociedad. De esta manera la
Dirección Nacional de Estupefacientes administrará tales bienes y recursos de conformidad con la
presente ley y en procura de mantener productivas las sociedades incautadas.
Parágrafo. Tratándose de sociedades que al momento de la medida cautelar se encuentren en
liquidación, el proceso liquidatorio continuará bajo la orientación y vigilancia de la Superintendencia de
Sociedades, de conformidad con las normas que regulan la materia. En estos eventos, la Dirección
Nacional de Estupefacientes tendrá la calidad de parte dentro del proceso de liquidación. La
Superintendencia de Sociedades designará el liquidador de acuerdo con el reglamento establecido para
tal fin.
Readjudicaciones pendientes Los bienes destinados provisionalmente con anterioridad a la publicación del Decreto 306 de 1998, sobre
(Art. 6) los cuales los destinatarios provisionales no hayan presentado a la fecha de entrada en vigencia de la
presente ley propuesta de utilización, sustentación de la generación de ahorro a su presupuesto o
propuesta de explotación económica, según el caso, y que por tanto no han sido readjudicados, podrán
ser ofrecidos por la Dirección Nacional de Estupefacientes, conforme a las reglas generales para su
destinación provisional, o ser objeto de cualquier otro de los sistemas de administración previstos en el
artículo1°.
Cumplimiento de las Para el cumplimiento de las funciones relativas a la administración de los bienes incautados,
funciones de administración especialmente aquellas a que se refieren los Decretos 306 de 1998 y 1461 de 2000, la Dirección
de los bienes incautados
Nacional de Estupefacientes podrá acudir a la delegación en favor de las entidades territoriales, de
(Art. 7)
 83

Destinación de rendimientos
y frutos de bienes ubicados
en el departamento de San
Andrés (Art. 8)
acuerdo con lo establecido en la Ley 489 de 1998 sobre delegación entre entidades públicas, o celebrar
con ellas contratos de desempeño o constituir asociaciones entre entidades públicas o asociaciones o
convenios de asociación con particulares en los términos señalados en la misma ley.
El Consejo Nacional de Estupefacientes podrá autorizar a la Dirección Nacional de Estupefacientes
para delegar algunas de sus funciones de administración según lo dispuesto en el inciso anterior, cuando
el número de bienes incautados en una región o entidad territorial determinada, así lo amerite.
Para prevenir la pérdida o deterioro de bienes perecederos o de consumo, diferentes de las
sustancias controladas, la autoridad judicial de conocimiento los entregará en depósito en forma
inmediata a quien alegue tener un derecho lícito sobre los mismos, previa constitución de una caución
por el monto equivalente al valor comercial del bien, a favor de la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Lo establecido en el presente inciso se entiende sin perjuicio de la aplicación de los sistemas de
administración consagrados en la presente ley.
Los rendimientos y los frutos que generen los bienes y recursos localizados en la jurisdicción del
departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y cuya extinción de dominio se
haya decretado conforme a la Ley 333 de 1996 o las normas que lo modifiquen, deberán destinarse, de
manera preferencial, a la financiación de programas sociales en el Archipiélago.

Régimen Tributario Los impuestos sobre los bienes que se encuentran bajo administración de la Dirección Nacional de
(Art. 9) Estupefacientes no causan intereses remuneratorios ni moratorios durante el proceso de extinción de
dominio, y en ese lapso se suspenderá el término para iniciar o proseguir los procesos de jurisdicción
coactiva. Declarada la extinción de dominio, y una vez enajenados los bienes, se cancelará el valor
tributario pendiente por pagar con cargo al producto de la venta. En ningún caso el Estado asumirá el
pago de obligaciones tributarias causadas con anterioridad a la incautación del bien.

Aseguramiento de bienes Si no fuere posible obtener el aseguramiento de los bienes objeto de administración por la Dirección
incautados Nacional de Estupefacientes por parte de otras compañías de seguros, La Previsora Compañía de
(Art. 10) Seguros o cualquiera otra compañía de seguros de naturaleza pública expedirá las pólizas necesarias
para amparar los bienes objeto de procesos de extinción de dominio o decomiso, contra cualquier riesgo
que solicite la Dirección Nacional de Estupefacientes. El costo de la póliza será cubierto por el
beneficiario, destinatario o tenedor del bien a cualquier título.
 84

Destinación definitiva de Cuando pasados tres (3) meses desde la decisión judicial que hace procedente la destinación definitiva
bienes (Art. 11) del bien el Consejo Nacional de Estupefacientes no haya tomado la decisión respectiva, se faculta a la
Dirección Nacional de Estupefacientes para que con la autorización del Ministro de Justicia y del
Derecho, y de acuerdo con las políticas que determine ese mismo Consejo, destine en forma definitiva
los bienes sobre los cuales se declare mediante Sentencia el decomiso o la extinción de dominio a favor
del Estado.

Plan de manejo ambiental En todos los casos en que se requiera un plan de manejo ambiental para efectos de la erradicación
(Art. 12) forzosa de cultivos ilícitos o manipulación de sustancias controladas, la elaboración, ejecución y control
de dichos planes será responsabilidad de la autoridad ambiental competente.
(Art. 13) Corresponde a la Dirección Nacional de Estupefacientes asesorar y apoyar al Consejo Nacional de
Estupefacientes y al Gobierno Nacional, en la formulación de las políticas y programas en materia de
lucha contra la producción, tráfico y uso de drogas que producen dependencia, y la administración de
bienes objeto de extinción de dominio.

(Art. 14) Suprímase el silencio administrativo positivo consagrado en el numeral 2 del literal f) del artículo 93 de la
Ley 30 de 1986.
Vigencia y derogatoria. (Art. La presente ley rige a partir de su promulgación, modifica en lo pertinente el artículo 47 de la Ley 30 de
15) 1986 y los parágrafos 1° y 2° del artículo 25 de la Ley 333 de 1996 y deroga todas las disposiciones que
le sean contrarias.
 85

9.2 LEY 793 DE 2002

Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio
(Vigente)

Concepto (Art. 1) La extinción de dominio es la pérdida de este derecho a favor del Estado, sin contraprestación ni compensación de
naturaleza alguna para su titular. Esta acción es autónoma en los términos de la presente ley.
Causales (Art. 2) 1. Incremento patrimonial injustificado
2. Bien o bienes que provengan de una actividad ilícita
3. Los bienes que hayan sido utilizados como medio o instrumento para comisión de actividades ilícitas.
4. Los bienes o recursos que provengan de la enajenación o permuta de otros que tengan su origen en actividades
ilícitas o sean producto, efecto o instrumento u objeto de delito.
5. Bienes o recursos afectados de que se trate hubieren sido afectados dentro de un proceso penal y que el origen de
tales bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan sido objeto de investigación o habiéndolo sido, no se
hubiese tomado sobre ellos una decisión definitiva por cualquier causa.
6. Los derechos de que se trate recaigan sobre bienes de procedencia ilícita, pero que hayan sido utilizados o
destinados a ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia.
7. Cuando en cualquier circunstancia no se justifique el origen del bien perseguido en el proceso.
Parágrafo 1º El afectado deberá probar a través de los medio idóneos, los fundamentos de su oposición.
Parágrafo 2º Las actividades ilícitas a las que se refiere el presenta artículo son:
1. El delito de enriquecimiento ilícito
2. Las conductas cometidas en perjuicio del tesoro público, delitos contra el patrimonio, utilización indebida de
información privilegiada, utilización de asuntos sometidos a reserva.
Las que impliquen grave deterioro a la moral social (=que atenten contra la moral social, salud pública, orden
económico, recursos naturales, medio ambiente, seguridad pública, administración pública, el régimen constitucional y
legal, el secuestro, secuestro extorsivo, extorsión y proxenetismo.
Bienes (Art. 3) Todos los que sean susceptibles de valoración económica, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles o aquellos sobre
los cuales pueda recaer derecho de propiedad. Igualmente se entenderá por tales todos los frutos y rendimientos de los
mismos.

Cuando no se le pueda hacer extinción a estos se tomarán otros del mismo titular con igual valor. Esto no se interpreta en
perjuicio de los derechos de terceros de buena fé exentos de culpa.
De la Naturaleza Es de naturaleza jurisdiccional, de carácter real y de contenido patrimonial y sólo procederá sobre cualquier derecho real,
de la Acción. (Art. principal o accesorio, independientemente de quien los tenga en su poder, o los haya adquirido y sobre los bienes
4) comprometidos. Esta acción es distinta e independiente de cualquier otra de naturaleza penal que se haya iniciado
simultáneamente, o de la que se haya desprendido, o en la que tuviera origen, sin perjuicio de los terceros de buena fe
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exentos de culpa.

Procederá la extinción respecto de los bienes objeto de sucesión por causa de muerte, cuando dichos bines correspondan
a cualquiera de los eventos previstos en el artículo 2º.
De la Iniciación de Deberá ser iniciada de oficio por la Fiscalía, cuando concurra alguna de las causales previstas en el art. 2º.
la Acción. (Art. 5) La Procuraduría, la Contraloría, la Fuerza Pública, la DNE, cualquier institución pública o cualquier persona natural o
jurídica, deberán informar a la Fiscalía sobre la existencia de bienes que puedan ser objeto de la acción de extinción.
También los organismo internacionales habilitados para el efecto por un tratado podrán dar noticia de ello.
Parágrafo. La DNE podrá intervenir como parte dentro del proceso de extinción que de oficio inicie la Fiscalía, cuando le
asista un interés jurídico para actuar. Estará facultada para presentar y solicitar la práctica de pruebas dirigidas a demostrar
la procedencia ilícita de los bienes, solicitar medidas cautelares sobre los mismos, impugnar la resolución de improcedencia
de la acción, y la providencia que no reconozca el abandono de los bienes a favor del Estado, cuando se cumplan los
requisitos del art. 10.
Retribución (Art. 6) El particular que denuncie de manera eficaz recibirá una retribución del 5% del producto que el Estado obtenga por la
liquidación de dichos bienes o por el valor comercial.
Normas Aplicables La acción de extinción se sujetará exclusivamente a las disposiciones de la presente ley y, solo para llenar sus vacíos, se
(Art. 7) aplicarán las reglas del Código de Procedimiento Penal o del Código de Procedimiento Civil, en su orden. En ningún caso
podrá alegarse prejudicialidad para impedir que se profiera sentencia, ni exigirse la acumulación de procesos. Una vez que
el expediente entre a despacho para fallo, tendrá prelación sobre los demás procesos que en el mismo se adelanten, salvo
sobre aquellos en los que fuere preciso resolver la situación jurídica de un detenido.
Del Debido En el ejercicio y trámite de la acción de extinción se garantizará el debido proceso permitiendo al afectado presentar
Proceso (Art. 8) pruebas e intervenir en su práctica, oponerse a las pretensiones que se estén haciendo valer en contra de los bienes, y
ejercer el derecho de contradicción que la Constitución Política consagra.
De la Protección Se protegerán los derechos de los afectados y en particular:
de los derechos 1. Probar el origen legítimo de su patrimonio, y de bienes cuya titularidad se discute.
(Art. 9) 2. Probar que los bienes de que se trata no se encuentren en las causales que sustentan la acción de extinción.
3. Probar que, respecto de su patrimonio de los bienes que específicamente constituyen el objeto de la acción, se ha
producido una sentencia favorable que deba ser reconocida como cosa juzgada dentro de un proceso de extinción,
por identidad respecto a los sujetos, al objeto y a la causa del proceso.
De la Si los afectados con ocasión de la acción de extinción de dominio no comparecieren por sí o por interpuesta persona, la
comparecencia al autoridad competente ordenará su emplazamiento, en los términos del artículo 13 de la presente ley.
proceso (art. 10) Vencido el término de emplazamiento se designará curador ad litem, siempre que no se hubiere logrado la comparecencia
del titular del bien objeto de extinción con quien se adelantarán los trámites inherentes al debido proceso de extinción, se
emplazará a los terceros indeterminados, a quienes se designará curador ad litem en los términos de esta ley.
De la Conocerá de la acción el Fiscal directamente o a través de los fiscales delegados ante los jueces competentes para dictar la
Competencia (Art. sentencia de extinción de dominio. De acuerdo con sus atribuciones constitucionales y legales, el Fiscal podrá conformar
11) unidades especiales de extinción de dominio.
Corresponde a los jueces penales del circuito especializados, del lugar en donde se encuentre ubicados los bienes, proferir
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la sentencia que declare la extinción de domino. Si se hubieren encontrado bienes en distintos distritos judiciales, será
competente el juez, determinado por reparto, de aquel distrito que cuente con el mayor numero de jueces penales del
circuito especializados. La aparición de bienes en otros lugares, posterior a la resolución de inicio de la investigación, no
alterará la competencia.
Fase Inicial (art. El fiscal competente para conocer la acción iniciará la investigación de oficio o por información suministrada (art. 5) con el
12) fin de identificar los bienes sobre los que se podría iniciar la acción de acuerdo con las causales del art. 2.
En el desarrollo de esta fase, el fiscal podrá decretar medidas cautelares, o solicitar al juez competente, la adopción de las
mismas, según corresponda, que comprenderán la suspensión del poder dispositivo, el embargo y el secuestro de los
bienes, de dinero en depósito en el sistema financiero, de títulos valores, y de los rendimientos anteriores, lo mismo que la
orden de no pagarlos cuando fuere imposible su aprehensión física. En todo caso la DNE será el secuestre o depositario de
los bienes embargados o intervenidos.

Los bienes sobre los que se adopten medidas cautelares quedarán de inmediato a disposición de la Dirección Nacional de
Estupefacientes, a través del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen organizado, el cual
procederá preferentemente a constituir fideicomisos de administración, en cualquiera de las entidades fiduciarias vigiladas
por la Superintendencia Bancaria; o, en su defecto, a arrendar o celebrar otros contratos que mantengan la productividad y
valor de los bienes, o aseguren su uso a favor del Estado. Mientras los recursos monetarios o títulos financieros que valores
se encuentren sujetos a medidas cautelares, las instituciones financieras que reciban la respectiva orden abrirán una
cuenta especial, que genere rendimientos a tasa comercial, cuya cuantía formará parte de sus depósitos. Los rendimientos
obtenidos pasarán al Estado en el caso de que se declare extinguido el dominio sobre tales recursos, o se entregarán a su
dueño, en el evento contrario.
Los bienes fungibles, de género, y/o muebles que amenacen deterioro, y los demás que en adición a los anteriores
determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, podrán ser enajenados al mejor postor, o en condiciones de mercado,
cuando fuere el caso, entidad que podrá administrar el producto líquido, de acuerdo con las normas vigentes. De igual
forma, los bienes inmuebles se administrarán de conformidad con las normas vigentes. Los rendimientos obtenidos pasarán
al Estado, en el caso de que se declare extinguido el dominio sobre tales recursos, o se entregarán a su dueño, en el
evento contrario.

En todos los casos, la fiduciaria se pagara, con cargo a los bienes administrados o a sus productos, el valor de sus
honorarios y de los costos de administración en que incurra. Cualquier faltante que se presentare para cubrirlos, será
exigible con la misma preferencia con la que se tratan los gastos de administración en un concurso de acreedores, sobre el
valor de los bienes, una vez que se liquiden o se subasten. Esta fiducia no estará sujeta en su constitución o desarrollo a
las reglas de la contratación administrativa, sino a la ley comercial o financiera ordinaria.

PARÁGRAFO. El Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado es una cuenta
especial sin personería jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con las políticas
trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.
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Los bienes y recursos objeto de extinción de dominio ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión, Social y lucha
contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para fines de inversión social,
seguridad y lucha contra la delincuencia organizada.
Del procedimiento La acción de extinción de dominio se cumplirá de conformidad con las siguientes reglas:
(Art.13) 1. El fiscal que inicie el trámite, dictará resolución de sustanciación en la que propondrá los hechos en que se funda la
identificación de los bienes que se persiguen y las pruebas directas o indiciarias conducentes. Si aun no se ha
hecho en la fase inicial, el fiscal decretará las medidas cautelares, o podrá solicitar al juez competente, la adopción
de las mismas, según corresponda, las cuales se ordenarán y ejecutarán antes de notificada la resolución de inicio
a los afectados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior.
2. La resolución de inicio se comunicará al agente del Ministerio Público y se notificará, dentro de los cinco (5) días
siguientes, a las personas afectadas cuya dirección se conozca. Si la notificación personal no pudiere hacerse en la
primera ocasión que se intenta, se dejará en la dirección de la persona por notificar noticia suficiente de la acción
que se ha iniciado y del derecho que le asiste a presentarse al proceso.
3. Cinco (5) días después de libradas las comunicaciones pertinentes, se dispondrá el emplazamiento de quienes
figuren como titulares de derechos reales principales o accesorios según el certificado de registro correspondiente,
y de las demás personas que se sientan con interés legítimo en el proceso, para que comparezcan a hacer valer
sus derechos.
4. El emplazamiento se surtirá por edicto, que permanecerá fijado en la Secretaría por el término de cinco (5) días y
se publicará por una vez, dentro de dicho término, en un periódico de amplia circulación nacional y en una
radiodifusora con cobertura en la localidad donde se encuentren los bienes. Si el emplazado o los emplazados no
se presentaren dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, el proceso
continuará con la intervención del curador ad litem, quien velará por el cumplimiento de las reglas del debido
proceso a favor del afectado, y empezará a contar el término de que trata el artículo 10 de la presente ley.
5. Dentro de los cinco (5) días siguientes al término de su comparecencia, los intervinientes podrán solicitar las
pruebas que estimen conducentes y eficaces para fundar su oposición, y para explicar el origen de los bienes a
partir de actividades lícitas demostrables.
6. Transcurrido el término anterior, se decretarán, las pruebas solicitadas que se consideren conducentes y las que
oficiosamente considere oportunas el investigador, las que se practicarán en un término de treinta (30) días, que no
será prorrogable.
El fiscal del conocimiento podrá decretar pruebas de oficio, decisión que no será susceptible de recurso alguno.
7. Concluido el término probatorio, se surtirá traslado por Secretaría por el término común de cinco (5) días, durante
los cuales los intervinientes alegarán de conclusión.
8. Transcurrido el término anterior, durante los quince (15) días siguientes el fiscal dictará una resolución en la cual
decidirá respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción de dominio.
9. El fiscal remitirá al día siguiente de la expedición de la resolución de que trata el numeral anterior, el expediente
completo al juez competente, quien dará traslado de la resolución a los intervinientes por el término de cinco (5)
días, para que puedan controvertirla. Vencido el término anterior, dictará la respectiva sentencia que declarará la
extinción de dominio, o se abstendrá de hacerlo, de acuerdo con lo alegado y probado, dentro de los quince (15)
 89

días siguientes. La sentencia que se profiera tendrá efectos erga ommes.

10. En contra de la sentencia que decrete la extinción de dominio sólo procederá el recurso de apelación, interpuesto
por las partes o por el Ministerio Público, que será resuelto por el superior dentro de los treinta (30) días siguientes
a aquel en que el expediente llegue a su despacho. La sentencia de primera instancia que niegue la extinción de
dominio y que no sea apelada, se someterá en todo caso al grado jurisdiccional de consulta.
11. Cuando se decrete la improcedencia sobre un bien de un tercero de buena fe, el fiscal deberá someter la decisión
al grado jurisdiccional de consulta. En los demás casos, será el Juez quien decida sobre la extinción o no del
dominio, incluida la improcedencia que dicte el fiscal sobre bienes distintos a los mencionados en este numeral. En
todo caso, se desestimará de plano cualquier incidente que los interesados propongan con esa finalidad.
De las La única notificación personal que se surtirá en todo el proceso de extinción de dominio, será la que se realice al inicio del
notificaciones trámite, en los términos del artículo 13 de la presente ley. Todas las demás se surtirán por estado, salvo las sentencias de
(art.14) primera o de segunda instancia, que se notificarán por edicto.
De las nulidades Cualquiera nulidad que aleguen las partes, será considerada en la resolución de procedencia o improcedencia, o en la
(art.15) sentencia de primera o segunda instancia. No habrá ninguna nulidad de previo pronunciamiento.
Cusales de Serán causales de nulidad en el proceso de extinción de dominio, las siguientes:
Nulidad (art.16) 1. Falta de competencia.
2. Falta de notificación.
3. Negativa injustificada, a decretar una prueba conducente o a practicar, una prueba oportunamente decretada.

De las En el proceso de extinción de dominio no habrá lugar a la presentación y al trámite de excepciones previas ni de incidentes
excepciones e salvo el de objeción al peritazgo por error grave. Todos serán decididos en la resolución de procedencia o en la sentencia
incidentes (art. 17) definitiva.

Las partes deberán proponer la objeción al dictamen pericial, sólo por error grave y dentro de los tres (3) días siguientes al
traslado del mismo, presentando las pruebas en que se funda. El Fiscal, si considera improcedente la objeción, decidirá de
plano; en caso contrario, dispondrá un término de cinco (5) días para practicar pruebas y decidir
De la sentencia La sentencia declarará la extinción de todos los derechos reales, principales o accesorios, desmembraciones, gravámenes
(art. 18) o cualquiera otra limitación a la disponibilidad o el uso del bien y ordenará su tradición a favor de la Nación a través del
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado.

Si los bienes fueren muebles o moneda, y aún no estuvieren secuestrados a disposición del Fondo, en la sentencia se
ordenará que se le haga entrega inmediata de los mismos o que se consignen a su disposición los valores dichos. Si se
tratare de bienes incorporados a un título, se ordenará la anulación del mismo y la expedición de uno nuevo a nombre del
citado Fondo.

Si en la sentencia se reconocieren los derechos de un acreedor prendario o hipotecario de buena fe exenta de culpa, la
Dirección Nacional de Estupefacientes, directamente o por conducto de la Fiduciaria, procederá a su venta o subasta, y
pagará el crédito en los términos que en la sentencia se indique.
 90

De los gastos Los gastos que se generen con ocasión del trámite de la acción de extinción del dominio, así como los que se presenten
procesales y de por la administración de los bienes en el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen
administración Organizado, se pagarán con cargo a los rendimientos financieros de los bienes que han ingresado a dicho fondo, salvo que
(art.19) la sentencia declare la improcedencia de los bienes.

PARÁGRAFO. Corresponde al Consejo Nacional de Estupefacientes la destinación de los rendimientos financieros, de

acuerdo con los soportes que para el efecto presenten las entidades miembros de dicho órgano.
De los proceso en Los términos y recursos que hubieren empezado a correr se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación, en todo lo
curso (art. 20) demás se aplicará esta ley.
De la cooperación Los convenios y tratados de cooperación judicial suscritos, aprobados y debidamente ratificados por Colombia, serán
(art. 21) plenamente aplicables para la obtención de colaboración en materia de afectación de bienes, cuando su contenido sea
compatible con la acción de extinción de dominio.
De la derogatoria Deróganse todas las normas y disposiciones que le sean contrarias a esta Ley, en especial la Ley 333 de 1996
(art. 22)
Bienes y derechos Los bienes y los rendimientos y los frutos que generen los mismos localizados en la jurisdicción del Departamento
ubicados en San Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y cuya extinción de dominio se haya decretado conforme a la
Andrés. (art. 23) presente ley, deberán destinarse, a la financiación de programas sociales en el Archipiélago.

Los recaudos generados en virtud de la destinación provisional de bienes se destinarán en igual forma.
Vigencia (art. 24) Esta ley rige a partir de la fecha de su promulgación. No obstante la extinción del dominio se declarará, cualquiera sea la
época de la adquisición o destinación ilícita de los bienes. En todo caso se entenderá que la adquisición il´{icita de los
bienes no constituye título, causa un grave deterioro a la moral social y es conducta con efectos permanentes.
 91

9.3 Ley 333 de 1996

Por la cual se establecen las normas de extinción de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilícita
(No está vigente, derogada por la Ley 793 de 2002)

CAPÍTULO I. DEL CONCEPTO (Art. Para los efectos de esta Ley, se entiende por extinción del dominio la pérdida de
DE LA EXTINCIÓN 1) este derecho en favor del Estado, sin contraprestación ni compensación de
DEL DOMINIO. naturaleza alguna para su titular.
DE LAS CAUSALES Por sentencia judicial se declarará la extinción del derecho de dominio de los
(Art. 2) bienes provenientes directa o indirectamente del ejercicio de las actividades que
más adelante se establezcan o que hayan sido utilizados como medios o
instrumentos necesarios para la realización de los mismos. Dichas actividades
son:
1. Enriquecimiento ilícito de servidores públicos, de particulares.
2. Perjuicio del Tesoro Público que provenga de los delitos de peculado, interés
ilícito en la celebración de contratos, de contratos celebrados sin requisitos
legales, emisión ilegal de moneda o de efectos o valores equiparados a moneda;
ejercicio ilícito de actividades monopolísticas o de arbitrio rentístico; hurto sobre
efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales; delitos contra el
patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado; utilización indebida de
información privilegiada; utilización de asuntos sometidos a secreto o reserva.
3. Grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma, se entiende
que son hechos que deterioran la moral social, los delitos contemplados en el
Estatuto Nacional de Estupefacientes y las normas que lo modifiquen o adicionen,
testaferrato, el lavado de activos, los delitos contra el orden económico social,
delitos contra los recursos naturales; fabricación y tráfico de armas y municiones
de uso privativo de las fuerzas militares, concusión, cohecho, tráfico de influencias,
rebelión, sedición, asonada o provenientes del secuestro, secuestro extorsivo o
extorsión.
4. Los eventos en que se utilicen bienes como medio o instrumentos de
actuaciones delictivas o se destinen a éstas, salvo que sean objeto de decomiso o
incautación ordenada dentro del proceso penal mediante providencia en firme.
5. También procederá la extinción del dominio cuando judicialmente se haya
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declarado la ilicitud del origen de los bienes en los eventos consagrados en los
incisos 2o. y 3o. del artículo 7o., de esta Ley, y en el Código de Procedimiento
Penal.

DE LOS BIENES Para los efectos de esta Ley se entenderá por bienes susceptibles de extinción del
(Art. 3) dominio todo derecho o bien mueble o inmueble.
La extinción del dominio también se declarará sobre el producto de los bienes
adquiridos en las circunstancias de que trata esta Ley, los derivados de éstos, sus
frutos, sus rendimientos, y sobre los recursos provenientes de la enajenación o
permuta de bienes adquiridos ilícitamente o destinados a actividades delictivas o
considerados como producto, efecto, instrumento u objeto del ilícito. Cuando se
mezclen bienes de ilícita procedencia con bienes adquiridos lícitamente, la
extinción del dominio procederá sólo hasta el monto del provecho ilícito.
DE LOS BIENES Tratándose de bienes transferidos por acto entre vivos, procederá la extinción del
ADQUIRIDOS POR dominio cuando un tradente los haya adquirido en los casos contemplados en el
ACTO ENTRE VIVOS artículo 2o y los adquirentes hubieren actuado con dolo o culpa grave respecto del
(Art. 4) conocimiento de las causales allí contempladas.
En los casos en que se hubiere constituido fiducia o encargo fiduciario sobre los
bienes respecto de los cuales se pretenda la extinción del dominio, bastará para su
procedencia que alguna de las causales señaladas en el artículo 2o. sea
predicable del encargante o constituyente, sin perjuicio de los derechos de la
fiduciaria a su remuneración y de los derechos de beneficiarios y terceros que no
hubieren actuado con dolo o culpa grave.
Las disposiciones de esta Ley no afectarán los derechos que con arreglo a las
leyes civiles se deriven de los negocios jurídicos válidamente celebrados ni los de
su invalidez, nulidad, resolución, rescisión e ineficacia para las partes y terceros, ni
los inherentes al pago de lo no debido ni al ejercicio de las profesiones liberales.
DE LOS BIENES Procederá la extinción del derecho de dominio respecto de los bienes objeto de
ADQUIRIDOS POR sucesión por causa de muerte, cuando dichos bienes hayan sido adquiridos por el
CAUSA DE MUERTE causante en cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 2o de la
(Art. 5) presente Ley.
En el evento de haberse efectuado la partición y realizado el pago del impuesto
por el adjudicatario, así como la ganancia ocasional, si la hubiere, el Estado
deberá devolverlos para que sea procedente la ejecución de la sentencia.
 93

DE LOS BIENES Cuando no resultare posible ubicar, incautar o aprehender otros bienes
EQUIVALENTES determinados sobre los cuales verse la extinción del dominio, al momento de la
(Art. 6) sentencia podrá el Juez declarar extinguido el dominio sobre un valor equivalente.
Lo dispuesto en el presente artículo no podría interpretarse en perjuicio de los
derechos de terceros de buena fe.
PARÁGRAFO. Antes de la sentencia de primera instancia, no podrá el Juez que
esté conociendo de la acción de extinción de dominio aprehender, ocupar u
ordenar la práctica de medidas cautelares sobre bienes equivalentes.

CAPÍTULO II. DE LA NATURALEZA La acción de extinción del dominio de que trata esta Ley es de naturaleza
DE LA ACCIÓN DE DE LA ACCIÓN jurisdiccional y de carácter real, y procederá contra el titular real o presunto o los
EXTINCIÓN DEL (Art. 7) beneficiarios reales de los bienes, independientemente de quien lo tenga en su
DOMINIO. poder o lo haya adquirido, {y sin perjuicio de los derechos de los terceros de buena
fe. En ningún caso se podrá intentar la acción de extinción del dominio en forma
independiente, si hay actuaciones penales en curso}.
Si la acción penal se extingue o termina sin que se haya proferido decisión sobre
los bienes, continuará el trámite ante el mismo funcionario que conoció del proceso
penal y procederá la declaración de extinción del dominio de aquellos bienes
adquiridos en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley.
Si terminado el proceso penal aparecieren nuevos bienes, en cualquier caso
procederá la acción de extinción del dominio ante el mismo funcionario que
conoció de la acción penal correspondiente.

DE LA LEGITIMACIÓN La Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General de la República y

(Art. 8) la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con su especialidad, de oficio, a
petición de cualquier persona, o de las entidades o autoridades extranjeras u
organismos internacionales, ejercerán la acción de extinción del dominio sobre los
bienes adquiridos en las circunstancias de que trata la presente Ley. La Fiscalía
General de la Nación la iniciará de oficio.
PARÁGRAFO. De conformidad con los tratados y convenios de colaboración
recíproca las entidades o autoridades extranjeras u organismos internacionales
habilitados para ello, podrán solicitar que se inicie la acción de extinción de
 94

dominio de que trata la presente Ley.

DE LA PRESCRIPCIÓN La acción de extinción del dominio prescribirá en el término de veinte (20) años
(Art. 9) contados desde la última adquisición o destinación ilícita de los bienes,
cualesquiera sea.
DE LA AUTONOMÍA La acción de extinción del dominio es distinta e independiente de la
(Art. 10) responsabilidad penal y complementaria de las actuaciones penales. La
declaración de extinción del dominio corresponderá a los jueces competentes para
conocer de las actuaciones penales. En consecuencia, las entidades estatales
legitimadas, en los casos en que los bienes tengan su origen en una actividad
delictiva, promoverán la acción consagrada en esta Ley cuando la actuación penal
termine por cualquier causa y no se haya declarado en ésta la extinción del
dominio sobre los bienes considerados como producto, efecto, instrumento u
objeto del delito o se hubiere declarado sólo sobre una parte. Por las demás
causales, dichas entidades estatales deberán instaurar la acción con absoluta
independencia de la actuación penal.
La providencia que declare la ilicitud de la adquisición del dominio de los bienes en
un proceso penal y la sentencia condenatoria que así lo establezca constituye
prueba de la ilícita procedencia de los bienes.

CAPÍTULO III. DEL DEBIDO En el ejercicio y trámite de la acción de extinción del dominio se garantizarán el
DEL DEBIDO PROCESO (Art. 11) debido proceso, el derecho de defensa y la plenitud de las formas propias del
PROCESO Y DE mismo.
LOS DERECHOS DE LA PROTECCIÓN Durante el procedimiento se garantizarán y protegerán los derechos de las
DE TERCEROS DE DERECHOS personas y de los terceros, para cuyo efecto no podrá declararse la extinción del
(Art. 12) dominio:
1. En detrimento de los derechos de los titulares legítimos y terceros de buena fe.
2. Si no estuvieren probadas las circunstancias contempladas en la ley.
3. Si no se hubiere garantizado el debido proceso y el derecho de defensa.
4. En todos los casos se respetarán el principio de la Cosa Juzgada.
PARÁGRAFO. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los titulares de derechos o
los poseedores de los bienes objeto de la acción de extinción del dominio, así
como los terceros, podrán comparecer al proceso dentro de las oportunidades
procesales previstas en esta Ley para el ejercicio de su derecho de defensa. En
 95

todo caso, los que no comparezcan están representados por un curador ad litem,
sin perjuicio de que, en el evento de no comparecer durante el trámite por razones
no atribuibles a su culpa o dolo, puedan en cualquier tiempo antes del fallo
interponer las acciones y recursos legales que consideren pertinentes para la
defensa de sus derechos.

DE LAS VÍCTIMAS (Art. Toda persona y sus causahabientes forzosos a quienes se les hubiere causado un
13) daño por el titular de los bienes cuyo dominio haya sido extinguido conforme a esta
Ley, tendrá derecho preferencial a la reparación integral siempre que el mismo
haya sido reconocido por sentencia judicial ejecutoriada.
Si los bienes hubieren ingresado al patrimonio del Estado, éste reembolsará a las
víctimas el monto de la indemnización hasta concurrencia del valor de aquéllos,
para lo cual formularán solicitud en tal sentido acompañada de copia autenticada
de la sentencia ejecutoriada en la que le reconoce el derecho y tasa el daño y de
la sentencia que declaró la extinción del dominio, siendo aplicable en este evento
lo dispuesto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.
En todo caso, el Estado se subrogará en los derechos que reconozca la sentencia
judicial a quien reciba un pago, según lo provisto en el inciso anterior, por la
cuantía de lo pagado, y perseguirá el patrimonio de la persona obligada a resarcir
el daño a que se refiera la correspondiente sentencia judicial, con los mismos
derechos reconocidos al beneficiario en dicha providencia.

CAPÍTULO IV. DE LA COMPETENCIA Corresponderá a los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones
DEL (Art. 14) penales la declaración de extinción del dominio cuando la adquisición de los
PROCEDIMIENTO bienes se origine en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley, o
Y DE LA cuando se trate de bienes vinculados a actividades delictivas o destinados a las
COMPETENCIA mismas, sin perjuicio de que la acción de extinción del dominio sea iniciada por las
entidades estatales legitimadas con posterioridad a la terminación de la actuación
penal, cuando ésta termine por cualquier causa y no se declare la extinción del
dominio o se declare sólo sobre una parte de éstos.
<Inciso modificado por el artículo 34 de la Ley 504 de 1999. El nuevo texto es el
siguiente:> Concederán de la extinción del dominio los Fiscales Delegados ante
 96

los Jueces Penales de Circuito Especializados y el supervisor de éstos en los

asuntos penales de su competencia y, en los demás casos, la Fiscalía adscrita a la
Unidad Especializada, o la que determine el Fiscal General de la Nación, así como
los Jueces Penales de Circuito Especializados o el Juez Penal del Circuito que
está conociendo de la actuación.
DEL TRÁMITE El trámite de la extinción del dominio en las actuaciones penales se surtirá en
(Art. 15) cuaderno separado y se adelantará de conformidad con las siguientes reglas:
a) El fiscal que deba conocer de la acción de extinción del dominio, de oficio o por
interposición de demanda, ordenará su iniciación mediante providencia
interlocutoria apelable en el efecto devolutivo indicativa de los hechos en que se
funda, los bienes y las pruebas o indicios, prevendrá sobre la suspensión del poder
dispositivo y decretará la inmediata aprehensión y ocupación y las medidas
preventivas pertinentes, si no se hubieren adoptado en la actuación penal;
b) En la misma providencia, ordenará la notificación al Agente del Ministerio
Público y a las demás personas afectadas cuya dirección se conozca, que se
surtirá según las reglas generales, y dispondrá el emplazamiento de las personas
respectivas, de los titulares actuales de derecho real principal o accesorio que
figuren en el certificado registral correspondiente, de los terceros y personas
indeterminadas con interés en la causa para que comparezcan a hacer valer sus
derechos, quienes tomarán la actuación en el estado en que se encuentre al
instante de su comparecencia. El emplazamiento se surtirá por edicto que
permanecerá fijado en la Secretaría por el término de veinte (20) días y se
publicará y divulgará por una vez dentro de este término en un periódico de amplia
circulación nacional y en una radiodifusora de la localidad. Cumplidas estas
formalidades, si no se presenta el emplazado dentro de los cinco (5) días
siguientes al vencimiento del término de fijación del edicto, continuará la actuación
con un curador ad - litem.
c) Dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de
comparecencia, deberá contestarse aportando las pruebas o solicitando la práctica
de aquéllas en que se funda la oposición. En este mismo término, el agente del
Ministerio Público solicitará la práctica de pruebas;
d) Transcurrido el término anterior, se decretarán las pruebas conducentes y
pertinentes y las que oficiosamente considere el funcionario, quien fijará el término
para su práctica el cual será de veinte (20) días, prorrogables por un término igual
 97

por una sola vez;

e) Concluido el término probatorio, se surtirá traslado por secretarÍa por el término
común de ocho (8) días a los intervinientes para alegar de conclusión y al agente
del Ministerio Público para su concepto.
f) Transcurrido el término anterior, cuando el trámite hubiere sido conocido por la
Fiscalía, dictará una providencia de acuerdo con lo alegado y probado, en la cual
concluya respecto de la procedencia o improcedencia de la extinción del dominio.
Si concluye sobre la procedencia de la declaratoria de extinción del dominio,
enviará inmediatamente el expediente al Juez Regional en los asuntos de su
competencia o al Juez Penal del Circuito en los demás casos, quienes dictarán la
respectiva sentencia de extinción del dominio, verificando que durante el trámite
que hubiere adelantado la Fiscalía se hubiere respetado el debido proceso, la
plenitud de las formas y la protección de derechos.
g) En contra de la sentencia que decrete la extinción del dominio procede el
recurso de apelación conforme a las reglas generales. La que se abstenga de esta
declaración se someterá al grado de consulta.
PROTECCIÓN DE Los funcionarios competentes para conocer de las actuaciones penales y de la
DERECHOS (Art. 16) acción de extinción del dominio, garantizarán el debido proceso, el derecho de
defensa, la plenitud de las formas y observarán lo dispuesto en los artículos 4o, 11
y 12 de la presente Ley en materia de protección de derechos.
En todo caso, la extinción del dominio prevista en esta Ley no excluye la aplicación
del decomiso, comiso, incautación, aprehensión, ocupación y demás medidas
consagradas por el ordenamiento jurídico en materia de bienes.

CAPÍTULO V. DEL PROCEDIMIENTO El procedimiento de la acción de extinción del dominio, se sujetará a las
DEL (Art. 17) disposiciones especiales contenidas en la presente Ley.
PROCEDIMIENTO DE LA DEMANDA (Art. La demanda contendrá los siguientes requisitos:
18) a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio del titular presunto, del real y de
los terceros con interés en la causa, según el caso;
b) La identificación del bien o bienes, estimación de su valor o de los bienes o
valores equivalentes,
c) La petición de pruebas, acompañando las que tenga en su poder, y
d) La dirección del lugar para recibir notificaciones.
 98

DE LAS MEDIDAS Desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso, el

PREVENTIVAS demandante podrá pedir la práctica de medidas cautelares de los bienes sobre los
(Art. 19) cuales pretende la extinción del dominio, para lo cual se observarán las reglas
contenidas en el Libro IV, TÍtulo XXXV, del Código de Procedimiento Civil.
DE LA La inobservancia de los términos y oportunidades señalados en esta Ley
PERENTORIEDAD DE constituye causal de mala conducta sancionable con destitución del cargo que
LOS TÉRMINOS será impuesta por la autoridad competente.
(Art. 20)
DE LA SENTENCIA Si la sentencia declara la extinción del dominio, ordenará la cancelación de las
(Art. 21) limitaciones, desmembraciones, gravámenes, embargos e inmovilizaciones e
inscripciones que recaigan sobre los bienes y su inscripción en el registro
competente sin costo alguno para el Estado.
Cuando los bienes objeto de extinción se encuentren gravados con prenda,
hipoteca o recaiga sobre éstos algún otro derecho real accesorio distinto del
dominio o medida cautelar de embargo o secuestro decretado por autoridad
competente y debidamente inscrito con fecha anterior al decreto de medida
preventiva o de suspensión del poder dispositivo dentro del proceso de extinción,
la sentencia se pronunciará respecto de la eficacia o ineficacia, licitud o ilicitud de
los títulos y derechos de conformidad con las disposiciones civiles y establecidas
en la presente Ley.
Si la sentencia declara la ilicitud o ineficacia de los títulos y derechos de que trata
el inciso anterior, decretará igualmente su extinción y su inscripción en el registro
competente sin costo alguno para el Estado.
En caso contrario, se decretará la venta en pública subasta conforme a las normas
del Código de Procedimiento Civil y con su producto se pagarán las acreencias
correspondientes. Los remanentes corresponderán al Estado en los términos de la
presente Ley.
Los titulares de los derechos contemplados en esta norma deberán comparecer al
proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de esta Ley. Quienes
tengan legitimación para concurrir al proceso podrán impugnar la eficacia y licitud
de los títulos y derechos a que refiere este Precepto.
PARÁGRAFO. También procederá la extinción del dominio sobre bienes
equivalentes, en el evento de que el Estado tuviere que reconocer a un tercero el
derecho que se hubiere probado en el proceso, respecto del cual se haya
 99

establecido limitación, gravamen o desmembración, embargo, registro de

demanda, inmovilización e inscripción sobre los bienes materia del proceso.

DE LA ENTREGA Si la sentencia declara la extinción del dominio de los bienes y éstos no estuvieren
(Art. 22) en poder del Estado, ordenará su entrega definitiva a quien corresponda y,
ejecutoriada, comisionará para la diligencia que se practicará de preferencia por el
comisionado dentro de los diez (10) días siguientes a la providencia respectiva.
DE LA PERSECUCIÓN El Estado podrá perseguir bienes de los que sea titular o beneficiario real la
DE BIENES (Art. 23) persona contra quien se dictó sentencia de extinción del dominio o sus
causahabientes que no sean de buena fe y hasta concurrencia del valor por el cual
se decretó la extinción.
CAPÍTULO VI. DE LA SUSPENSIÓN Desde la providencia que ordena el trámite de extinción, no podrá adquirirse ni
DE LA DEL PODER transferirse el dominio de los bienes provenientes de actividades ilícitas, ni
SUSPENSIÓN DEL DISPOSITIVO (Art. 24) constituirse derecho alguno, ni celebrarse acto, contrato o negocio jurídico alguno
PODER respecto de éstos, sin perjuicio de los derechos de terceros de buena fe.
DISPOSITIVO
CAPÍTULO VII. DE LA CREACIÓN DEL Créase el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el
DEL FONDO PARA FONDO PARA LA Crimen Organizado, que funcionará como una cuenta especial sin personería
LA REHABILITACION, jurídica administrada por la Dirección Nacional de Estupefacientes, de acuerdo con
REHABILITACION, INVERSIÓN SOCIAL Y las políticas trazadas por el Consejo Nacional de Estupefacientes.
INVERSIÓN LA LUCHA CONTRA EL Los bienes objeto de extinción del dominio, sin excepciones de naturaleza alguna
SOCIAL CRIMEN hechas las deducciones a que se refiere el artículo 21 de la presente Ley, según el
Y LA LUCHA ORGANIZADO caso, formarán parte de los recursos de este Fondo.
CONTRA EL (Art. 25) PARÁGRAFO 1o. <Ver Nota de Vigencia> Durante el desarrollo del proceso, la
CRIMEN Dirección Nacional de Estupefacientes podrá destinar en forma provisional los
ORGANIZADO. bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar, a las entidades oficiales
o instituciones de beneficio común legalmente reconocidas. Los gastos de
conservación estarán a cargo de la entidad destinataria. La Dirección Nacional de
Estupefacientes tomará las medidas necesarias para garantizar que, los bienes
objeto de destinación provisional continúen siendo productivos y generadores de
empleo, para lo cual podrá recurrir al arrendamiento o fiducia de los bienes en
caso de que la operación genere utilidades. Estos recursos deberán destinarse a
la financiación de los programas sociales de que trata esta Ley con preferencia en
la circunscripción territorial en que se encuentran localizados.
 100

Preferencialmente en tratándose de bienes rurales con caracterizada vocación

rural, una vez decretada su extinción pasarán de manera inmediata al Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, para ser aplicados a los fines
establecidos en la Ley 160 de 1994.
PARÁGRAFO 2o. <Ver Nota de Vigencia> Desde la providencia que ordena el
trámite de extinción del dominio, la Dirección Nacional de Estupefacientes, podrá
enajenar los bienes fungibles o que amenacen deterioro, respecto de los demás
bienes, si se hiciere necesario en razón de lo oneroso de su administración y
custodia, podrá celebrar contratos de administración con entidades públicas o
privadas sometidas a vigilancia estatal.
En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y se ordenare su
devolución mediante sentencia judicial debidamente ejecutoriada, el Fondo
reconocerá el precio de la venta con actualización de su valor, sin perjuicio de las
acciones consagradas en la ley.
PARÁGRAFO 3o. Dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de
esta Ley, el Gobierno Nacional procederá a reestructurar la Dirección Nacional de
Estupefacientes para el cumplimiento de las funciones que se le asignan.
DE LA DISPOSICIÓN Y Los bienes y recursos sobre los cuales se declare la extinción del dominio, sin
DESTINACIÓN DE LOS excepción alguna ingresarán al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
BIENES (Art. 26) Lucha contra el Crimen Organizado y serán asignados por el Consejo Nacional de
Estupefacientes, de conformidad con los reglamentos, para:
a) Financiar programas y proyectos en el Área de Educación, Recreación y
Deporte.

Así mismo los programas que prevengan el consumo de la droga, como los que
tiendan a la rehabilitación y la promoción de la cultura de la legalidad;
b) Financiar programas de desarrollo alternativo para la erradicación de cultivos
ilícitos;
c) Financiar programas para prevenir, combatir y erradicar la corrupción
administrativa en cualquiera de sus manifestaciones;
d) Financiar programas de reforma agraria y de vivienda de interés social para los
desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de erradicación
de cultivos ilícitos;
e) Reembolsar en la hipótesis de que trata esta Ley, los daños causados a los
 101

nacionales titulares y terceros de buena fe. Para ello financiará la contratación de

seguros que cubran los riesgos por actos terroristas súbitos y violentos y los
perjuicios en que pueda incurrir la población civil por esos mismos actos, cuando
no estén amparados por el Gobierno Nacional mediante pólizas de seguros.
Igualmente garantizar mediante la contratación de pólizas expedidas por
compañías de seguros, la protección de los bienes sobre los cuales esté vigente
una medida cautelar o sobre aquellos que sean objeto de extinción del dominio;
f) Financiar programas que ejecute el deporte asociado, con el objeto de fomentar,
masificar y divulgar la práctica deportiva. Igualmente, apoyar programas
recreativos, formativos y social comunitarios.
g) Financiar la inversión en preparación técnica y tecnológica, en soportes
logísticos, adquisición de equipos y nueva tecnología, y, en general, en el
fortalecimiento de las acciones del Estado en su lucha contra el delito del
narcotráfico. Los bienes culturales e históricos serán asignados a las entidades
estatales pertinentes para los efectos consagrados en la legislación sobre la
materia;
h) Financiar programas de rehabilitación, educación, capacitación y
microempresas para la población carcelaria;
i) Financiar programas de reubicación dentro de la Frontera Agrícola, a colonos
asentados en la Amazonia y la Orinoquia Colombiana;
j) Financiar todos los aspectos atinentes al cumplimiento de las funciones que
competen al Consejo Nacional de Política Criminal;
k) Para financiar programas de nutrición a la niñez, de estratos bajos, a través del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar;
l) Para financiar en parte la administración de justicia a través del Consejo Superior
de la Judicatura;
m) Financiar los programas de las mujeres cabeza de familia, menores indigentes
y tercera edad;
n) Para financiar el Programa de Bibliotecas Públicas para Santa Fe de Bogotá;
o) Para financiar la asignación de recursos al Fondo de seguridad de la Rama
Judicial y del Ministerio Público;
p) Financiar programas de desarrollo humano sostenible en las regiones de
ecosistemas frágiles en los cuales se han realizado cultivos ilícitos;
q) Los bienes y recursos que se encuentren dentro de la jurisdicción del
 102

Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y cuya

extinción de dominio se haya decretado, conforme a la presente Ley, serán
asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes al Instituto de Tierras del
Archipiélago, para el cumplimiento de sus fines, consagrados en la legislación
correspondiente;
Mientras se crea el Instituto de Tierras del Archipiélago el Consejo Nacional de
Estupefacientes asignará los bienes a programas de vivienda de interés social,
reforma agraria, obras públicas o para financiar programas de educación en el
Archipiélago y promover su cultura;
r) Financiar programas para población de los discapacitados físicos, psíquicos y
sensoriales;
s) Financiar programas de recreación y cultura de pensionados y la tercera edad;
t) Implementación de programas de vivienda de interés social;
u) Financiar programas para erradicar la indigencia en el país.
PARÁGRAFO. <Parágrafo CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Las tierras aptas
para la producción y que ingresen al Fondo que se crea en la presente Ley, se
adjudicarán a Ios campesinos e indígenas que cumplan los requisitos establecidos.
La adjudicación se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994.
Los desplazados por la violencia y los involucrados en los programas de
erradicación de cultivos ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación.
DEL EJERCICIO Sin perjuicio de la competencia de los fiscales ante la Justicia Regional, de los que
ESPECIALIZADO Y determine el Fiscal General de la Nación y de los Jueces Penales del Circuito, la
PREFERENTE Fiscalía General de la Nación conformará, por reorganización de su planta de
(Art. 27) personal, una unidad especializada para investigar bienes de ilícita procedencia,
adelantar la extinción del dominio en las actuaciones penales e integrar un registro
y control de los procesos en los cuales se inicie y declare la extinción del dominio.
Las investigaciones preliminares para investigar bienes de ilícita procedencia de la
unidad especializada tendrán un plazo hasta de seis (6) meses; en ellas se
observará lo dispuesto en el artículo 2o.
Los funcionarios competentes para conocer de la acción de extinción del dominio
la ejercerán preferentemente, tratándose de las actividades delictivas de
organizaciones criminales, del crimen organizado y de la corrupción administrativa,
de los delitos contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes, contra el
Régimen Constitucional, la Administración Pública, la Administración de Justicia, la
 103

Seguridad Pública, los de secuestro, secuestro extorsivo, extorsión, lavado de

activos, testaferrato, enriquecimiento ilícito, así como los que sean predicables de
la subversión.
Las entidades estatales legitimadas para iniciar la acción y los funcionarios
competentes para conocer de la acción de extinción del dominio, informarán a la
Unidad Especializada de la Fiscalía General de la Nación de la iniciación del
proceso dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su iniciación, con indicación
de las partes, bienes y persona o personas contra quienes se promueva, así como
de la sentencia que se pronuncie.
El deber de iniciación del proceso de extinción del dominio se entiende sin
perjuicio de las obligaciones de información que corresponden a las entidades
estatales legitimadas, de sus funciones de inspección, vigilancia y control, así
como de las atribuciones y facultades específicas que se derivan de éstas.
DEL EJERCICIO En los eventos en que la demanda interpuesta por la entidad estatal sea temeraria
TEMERARIO DE LA o motivada en el dolo o culpa grave del funcionario que la interpuso habrá lugar a
ACCIÓN (Art. 28) la indemnización de los daños causados al demandado, sin perjuicio de las
acciones penales y administrativas a que haya lugar.
PARÁGRAFO. Quien realice una falsa denuncia en los supuestos de la presente
Ley incurrirá en la sanción penal respectiva, incrementada hasta en una tercera
parte. Igual aumento se aplicará a la sanción a que se haga acreedor el Fiscal o el
funcionario judicial que incurra en prevaricato, por indebida aplicación.
En todo caso, no se podrá abrir o iniciar investigación alguna, contra personas
naturales o jurídicas con base en anónimos o pruebas obtenidas ilegalmente.
DEL ÁMBITO DE Esta Ley se aplicará en todos los casos en que los hechos o actividades a que se
APLICACIÓN (Art.29) refiere el artículo segundo hayan ocurrido total o parcialmente en Colombia, o
cuando los bienes se encuentren ubicados en el territorio nacional.
Respecto de aquellos bienes situados en el exterior cuyos titulares o beneficiarios
reales sean colombianos o cuando los hechos se hayan iniciado o consumado en
la República de Colombia, se aplicará con sujeción a los tratados y convenios
internacionales.
Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables respecto de tributos e
impuestos, ni a propósito de las otras formas de extinción del dominio
contempladas en la legislación agraria, minera y ambiental, que se regularán por
las leyes sobre el particular.
 104

DE LA INTEGRACIÓN En los aspectos no contemplados en esta Ley se aplicarán las disposiciones de los
(Art. 30) Códigos de Procedimiento Penal, de Procedimiento Civil y Contencioso
Administrativo, en los que sean compatibles con la naturaleza del proceso y las
actuaciones que se realicen en el mismo.
AUTORIZACIÓN Autorízase al Gobierno para abrir créditos adicionales, y hacer las adiciones y
(Art. 31) traslados presupuestales que sean necesarios para el cumplimiento de esta Ley.
PROTECCIÓN A LA Sin perjuicio de disposición legal en contrario, la acción de extinción de dominio no
VIVIENDA FAMILIAR procederá respecto del bien inmueble amparado por el régimen de patrimonio de
(Art. 32) familia inembargable, o sobre bien afectado a vivienda familiar, siempre y cuando
dicho bien sea el único inmueble en cabeza de su titular y su valor no exceda de
quinientos salarios mínimos legales mensuales al momento de la declaración de
extinción.
DE LA VIGENCIA (Art. Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación.
33) No obstante, la extinción del dominio se declarará, cualquiera sea la época de la
adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos, aun tratándose de
situaciones jurídicas existentes con anterioridad a la vigencia de esta Ley, siempre
que dicha adquisición o destinación ilícita de los bienes o derechos haya sido
realizada con posterioridad a la existencia de los delitos que dan lugar a esta
medida de extinción, así la legislación haya modificado o modifique la
denominación jurídica, sin perjuicio del término de prescripción de que trata el
artículo 9o. de esta Ley.
En todo caso, se entenderá que la adquisición ilícita de los bienes no constituye
justo título, causa un grave deterioro de la moral social y es conducta con efectos
permanentes.
 105

Bibliografía.

Artículos de Revista

“Aló ¿quién habla? Sorprende el poder de los Rodríguez Orejuela para presionar
por sus intereses desde la cárcel”, Revista Semana Noviembre 26 – diciembre 2
de 1996. Edición 760.

“El año del Juicio” Panorama. Resúmen 96. El Tiempo. Domingo 29 de diciembre
de 1996 páginas 1B, 2B y 3B.

“El gobierno no está comprometido con los proyectos. La semana pasada la

senadora Claudia Blum, ponente del proyecto sobre extinción de dominio, debió
retirarse temporalmente del Congreso debido a múltiples amenazas. En esta
revista habla de su decisión y de la suerte de los proyectos de ley en el Congreso”.
Revista Semana Noviembre 19 – 26 de 1996. Edición 759.

“El Gol de Medellín. Cuando todo el mundo asumía que la partida de la ley de
extinción de dominio estaba perdida, cuatro meses de labores del ministro de
Justicia, Carlos Medellín, dieron resultado”. Gente. Revista Semana Noviembre 26
– Diciembre 2 de 1996 Edición 760,

“¿Hora de confiscar? La ley de extinción de dominio pasó, pero va a ser más fácil
entenderla que aplicarla”. Ibid., p. 28 y 29.

“La protección de la tierra una prioridad”. Hechos del Callejón PNUD, año 2 Abril
de 2006

“Olor a pólvora. El análisis del mecanismo explosivo del fallido carro-bomba de

Cali, demostró que el microbús no fue dejado allí para asustar sino para estallar”.
Revista Semana Noviembre 12 – 19 de 1996. Edición No. 758.

“Sin retroactividad la extinción no sirve” Entrevista a Carlos Medellín. Revista

Semana. Noviembre 12 – 19 de 1996. Edición No. 758.

Debates de los Proyectos de Ley en el Congreso de la República

• Ley 333 de 1996

Gacetas No.
284 / 96
363 / 96
537 / 96
547 / 96
556 / 96
 106

574 / 96
602 / 96
596 / 96
625 / 96
626 / 96
627 / 96
628 / 96
5 / 97
6 / 97

• Ley 785 de 2002

Gacetas No.
277/2002
226/2002
57/2002
386/2002
141/02
562/02
198/02
32/02
266/02
562/02

• Ley 793 de 2002

Gacetas No.
402/02
575/02
614/02
620/02
18/03
43/03
46/03
53/03
161/03
27/03

Decretos

Decreto 1458 de de 1997

Decreto 1575 de 1997
Decreto 182 de 1998
Decreto 233 de 1998
Decreto 306 de 1998
 107

Decreto 1961 de 1998

Decreto 2566 de 1998
Decreto 1461 de 2000
Decreto 1975 de 2002

Entrevistas

Entrevista realizada a funcionario de bienes rurales de la Dirección Nacional de

Estupefacientes. Agosto 24 de 2006.

Entrevista realizada a funcionario de bienes rurales de la Dirección Nacional de

Estupefacientes. Octubre 25 de 2006

Entrevista realizada a funcionarios del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

INCODER. Marzo 3 de 2006.

Entrevista realizada a la Directora de la Unidad de Extinción de Extinción de

Dominio de la Fiscalía General de la Nación. Mayo 23 de 2006.

Entrevista realizada a dos Fiscales de la Unidad de Extinción de Extinción de

Dominio de la Fiscalía General de la Nación. Junio 13 de 2006

Entrevista realizada a Fiscal de la Unidad de Extinción de Extinción de Dominio

de la Fiscalía General de la Nación. Agosto 29 de 2006

Entrevista realizada a Fiscal de la Unidad de Extinción de Extinción de Dominio

de la Fiscalía General de la Nación. Agosto 30 de 2006

Entrevista realizada a Fiscal de la Unidad de Extinción de Extinción de Dominio

de la Fiscalía General de la Nación. Septiembre 14 de 2006

Entrevista realizada a Fiscal de la Unidad de Extinción de Extinción de Dominio

de la Fiscalía General de la Nación. Septiembre 20 de 2006

Entrevista realizada a dos Jueces especializados de Extinción de Dominio.

Noviembre 24 de 2006.

Entrevista realizada al Dr. Wilson Herrera Contralor Delegado para el Sector

Defensa. Contraloría General de la República. Octubre 26 de 2006

Entrevista realizada a funcionario de Estudios Sectoriales de la Contraloría

General de la Nación. Marzo 16 de 2006.

Entrevista realizada a funcionario del Grupo Contra las Finanzas de las

Organizaciones Criminales GROFOC. Departamento Administrativo de Seguridad
DAS. Octubre 3 de 2006.
 108

Entrevista realizada al Director de la DIJIN Gral.Oscar Naranjo. Policía Nacional.

Agosto 22 de 2006.

Entrevista realizada al Director de la Unidad de Lavado de Activos de la DIJIN.

Policía Nacional. Agosto 15 de 2005.

Leyes

Ley 30 de 1986

Ley 160 de 1994

Ley 333 de 1996

Ley 504 de 1999

Ley 785 de 2002

Ley 791 de 2002

Ley 793 de 2002

Sentencias

C- 374 / 97

C- 409 / 97

C-539 / 97

C-1708 / 00

T- 212/ 01

C- 1007/ 02

C- 740/ 03

C- 1065/ 03

C-724 / 04

C-887 /2004
 109

C-1025 / 2005

Libros

Absalón Machado. La extinción de la propiedad ilícita: Apreciaciones no ortodoxas

sobre reforma agraria. Contraloría General de la República 2005.

Atlas de Colombia 2002, Instituto Geográfico Agustín Codazzi,

Contraloría General de la República El manejo de bienes, una estrategia

incompleta. Contraloría Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad.
Bogotá, Colombia. Abril de 2002

Contraloría General de la República Modelo, política e institucionalidad

agropecuaria y rural. Bogotá, 2002, citado por Darío Fajardo, “El conflicto armado
y el campo”. Martha Cárdenas y Manuel Rodríguez B. Guerra, sociedad y medio
ambiente. Foro Nacional Ambiental. Fundación Alejandro Ángel Escobar,
Universidad de los Andes, Facultad de Administración, Ecofondo, Tropenbos
Internacional de Colombia, GTZ, y FESCOL. 2004.

Francisco Thoumi, Coordinador, Drogas Ilícitas en Colombia, Bogotá, Ed. Planeta,

1996.

Gustavo Duncan “Del campo a la ciudad en Colombia. La infiltración urbana de los

señores de la Guerra”. Publicado por el Centro de Estudios y Observatorio de
Droga y Delito. Facultad de Economía de la Universidad del Rosario. Disponible
en
http://www.urosario.edu.co/FASE1/economia/CEODD/docs/gustavoduncanse_ores
dela_guerra.pdf

Luis Bernardo Flórez Enciso, “Extinción de dominio, reforma agraria, democracia y

paz. ¿Una vía para la reforma agraria?” Contraloría General de la República.
Bogotá 9 de junio de 2005.

Manuel Alberto Restrepo, Las tendencias actuales del derecho administrativo y su

aplicación a los fenómenos complejos del Estado en Colombia hoy. Reflexiones a
partir del análisis del régimen jurídico de los bienes incautados como estudio de
caso. Tesis de Maestría en Derecho Administrativo. Universidad del Rosario.
Bogotá, 2000.

Maria Cristina Chirolla Lozada, “La acción de extinción”, La ley de extinción de

dominio, Editorial Carrera 7ma Ltda. 2004
 110

Wilson Herrera, Contralor Delegado sector Defensa, Justicia y Seguridad, Tierras

Incautadas para la Reforma Agraria: Restricciones y Posibilidades, Informe
Especial, Revista de la Contraloría General de la República, Bogotá, 2005