El Amparo Administrativo y La Mejora Regulatoria de Hector Fix Fierro PDF

EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA
REGULATORIA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie ESTUDIOS JURÍDICOS, Núm. 78
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero
Cuidado de la edición: Margarita García Castillo
Formación en computadora: José Antonio Bautista Sánchez
HÉCTOR FIX-FIERRO
EL AMPARO
ADMINISTRATIVO
Y LA MEJORA
REGULATORIA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 2011
Primera edición: 2005
Primera reimpresión: 11 de agosto de 2011
DR © 2011, Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 978-970-32-2413-5
CONTENIDO
Advertencia preliminar y agradecimientos . . . . . . . . . IX
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
I. Presentación y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. Fuentes de información . . . . . . . . . . . . . . . 2
1. Entrevistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
2. Estadísticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
3. Cuestionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
4. Muestra de expedientes . . . . . . . . . . . . . . 5
III. Apartados del estudio . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Situación del amparo en el marco de la justicia adminis-

trativa en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
II. La ampliación de la competencia del Tribunal Fis-
cal de la Federación y el amparo administrativo . . . 13
III. El Poder Judicial de la Federación y el amparo ad-
ministrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Análisis cuantitativo del amparo administrativo . . . . . . 21

I. Análisis estadístico de los amparos indirectos y los
amparos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . 22
1. Oferta y demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2. Modos de resolución . . . . . . . . . . . . . . . 36
3. Duración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4. Costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
VII
VIII CONTENIDO
II. Análisis cuantitativo de una muestra de expedientes . . 49

1. Origen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2. Quejosos y terceros interesados . . . . . . . . . . 50
3. Autoridades responsables . . . . . . . . . . . . . 50
4. Actos reclamados y conceptos de violación . . . 51
5. Recursos administrativos . . . . . . . . . . . . . 52
6. Suspensión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
7. Otros incidentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
8. Diferimientos de las audiencias . . . . . . . . . . 54
9. Duración y tiempos . . . . . . . . . . . . . . . . 56
10. Sentido de los fallos . . . . . . . . . . . . . . . . 62
11. Implicaciones regulatorias. . . . . . . . . . . . . 68
El amparo administrativo y la mejora regulatoria: proble-

mática y soluciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
I. La prevención dentro de la administración pública . . 70
II. Los recursos administrativos y el juicio contencioso
administrativo como filtros del amparo administra-
tivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
III. Estrategias en el ámbito del Poder Judicial . . . . . 76
IV. Recomendaciones generales y observaciones fi-
nales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Conclusiones y recomendaciones. . . . . . . . . . . . . . 81
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Anexo I. Respuestas seleccionadas de los cuestionarios . . 87
Anexo II. Cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

ADVERTENCIA PRELIMINAR
Y AGRADECIMIENTOS
El presente estudio es producto de la investigación encargada

por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria al Instituto de
Investigaciones Jurídicas en septiembre de 2001. La investiga-
ción se concluyó en diciembre de 2002 y el informe final se pu-
blica con autorización de la Comisión.
El autor agradece el generoso apoyo, la colaboración y los co-
mentarios de las siguientes personas: Sergio Ampudia, Julio
Bustillos, José Ángel Canela, Juan José Céspedes Hernández,
Hugo Concha Cantú, Edgar Corzo, José P. Espino Villalobos,
Eduardo Ferrer McGregor, Raúl García Moreno, Ma. del Refu-
gio González, Virginia González Bernal, Joaquín González Ca-
sanova, Sergio López Ayllón, César Machado Arias, Juan Pedro
Machado Arias, Jacqueline Martínez Uriarte, Sergio Matute, Ma.
Antonia Mendieta Bello, Francisco Javier Ramírez Domínguez,
José Manuel Razo Rojas, Claudio Romero Velasco, Jean-Claude
Tron Petit, Jimena Valverde, José Luis Vázquez Alfaro. Igual-
mente agradece la colaboración de los responsables de las áreas
de amparo de las dependencias y organismos de la administra-
ción pública federal que contestaron el cuestionario que se
menciona más adelante. Por último, agradece el apoyo institucio-
nal del Instituto de Investigaciones Jurídicas, la Comisión Fede-
ral de Mejora Regulatoria y la Consejería Jurídica del Ejecutivo
Federal.
IX
DR © 2011, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas
INTRODUCCIÓN
I. PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS
El propósito de esta investigación consiste en ofrecer, por prime-

ra vez, una descripción y un análisis generales del funciona-
miento del llamado “amparo administrativo”, es decir, el ampa-
ro indirecto que se promueve ante los jueces de distrito contra
disposiciones o actos de las autoridades administrativas, sean és-
tas de carácter federal, estatal o municipal. La hipótesis princi-
pal, en que se apoya el estudio, es que una proporción considera-
ble de amparos son innecesarios, ya sea porque el quejoso no
tiene la intención de lograr una resolución de fondo, sino única-
mente obtener una suspensión provisional o definitiva del acto
reclamado, ya sea porque la protección de la justicia federal se
otorga contra violaciones de forma y procedimiento que se po-
drían evitar con cierta facilidad. En consecuencia, el análisis pro-
puesto permitirá formular algunas recomendaciones que permi-
tan mejorar la actuación de las autoridades administrativas y
judiciales, reducir la incidencia de estos procedimientos y, con
ello, minimizar los costos sociales (públicos y privados) que los
mismos generan.
Debe señalarse, sin embargo, que se trata de un estudio parcial,
pues el amparo administrativo es sólo uno de los instrumentos al
alcance del justiciable para combatir los actos del poder público
que considera le afectan. En este sentido, el funcionamiento del
amparo administrativo debería examinarse en conjunción con los
demás medios de defensa al alcance del ciudadano. Dicho estu-
dio no se llevará a cabo en esta ocasión, aunque se hará una refe-
rencia somera a estos otros medios de defensa.
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2 EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA
II. FUENTES DE INFORMACIÓN
El estudio se basa en cuatro fuentes principales de información:
1. Entrevistas
Se realizaron en total 8 entrevistas a profundidad con funcio-

narios encargados de las áreas de amparo de tres secretarías de
Estado y un organismo descentralizado, así como con abogados
y magistrados federales. El propósito de las entrevistas fue lo-
grar un primer acercamiento al objeto de estudio que permitiera
diseñar adecuadamente los demás instrumentos de observación
(cuestionario y muestra de expedientes), pero también, hacia la
etapa de conclusiones, profundizar en la interpretación de los re-
sultados obtenidos.
2. Estadísticas
Las estadísticas existentes permitieron hacer un análisis cuan-

titativo general y global de los amparos indirectos y los adminis-
trativos interpuestos ante los juzgados de distrito en el periodo
1988-2002.1 De manera específica, se trata de examinar aspectos
tales como la “oferta” y la “demanda” de amparos administra-
tivos, su resolución por los juzgados de distrito, incluyendo du-
ración y costos de los procedimientos. Además, se intentó corre-
lacionar las estadísticas judiciales con algunas otras variables de
tipo económico, demográfico y jurídico, a fin de identificar los
factores que influyen principalmente en la interposición de los am-
paros.
Conviene explicar aquí, de manera breve, cuáles son los datos
estadísticos analizados, así como las fuentes de que provienen.
1 Se tomó 1988 como año de inicio del análisis estadístico ya que en di-
cho año entró en vigor una importante reforma judicial, dando comienzo a la
octava época del Semanario Judicial de la Federación.
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INTRODUCCIÓN 3
Se examinan, en primer término, los anexos estadísticos que se

publican en el informe anual de labores de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Durante el periodo considerado, dichos
anexos han sufrido cambios importantes de presentación y con-
tenido que es preciso señalar. Hasta 1993, los anexos estadísticos
se publicaban en una especie de “sábanas” que presentaban, con
grados diversos de desagregación, los datos correspondientes a
existencia, ingresos, egresos y asuntos pendientes de los diversos
órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación
(pleno y salas de la Suprema Corte de Justicia, tribunales unita-
rios y colegiados de circuito, juzgados de distrito).2
Por lo que se refiere, de manera específica, a los amparos ad-
ministrativos, éstos presentan de manera desagregada los datos
sobre existencia, ingresos, egresos y pendientes, pero, sorpren-
dentemente, se presentan de manera agregada con los amparos
indirectos en materia laboral en lo que toca a los modos de reso-
lución. A partir de 1994, cambió la presentación de las estadísti-
cas judiciales y hasta 1998 se dejaron de publicar los datos sobre
amparos administrativos de manera desagregada. Desde el año
1999 se ha vuelto a publicar información desagregada y, a partir
del 2000, esta información se presenta de manera mucho más de-
tallada que en la ofrecida hasta 1993. Lo anterior significa que
no será posible analizar todo el periodo con el mismo nivel de
detalle, pero se harán inferencias y extrapolaciones en la medida
de lo necesario y lo posible. Por último, a partir del año 2001 se
contabilizan correctamente como ingresos y egresos los asuntos
no admitidos (demandas desechadas, no interpuestas, improce-
dentes o desechadas por no ser competente el órgano jurisdiccio-
nal). Esta contabilidad tiene el efecto, entre otros, de reducir, en
un 10% aproximadamente, el porcentaje de asuntos sobreseídos
según se contabilizaban anteriormente. Sin embargo, con el fin
de lograr mayor uniformidad y comparabilidad de los datos de
2 Resulta importante aclarar que no fue posible conseguir el anexo esta-

dístico correspondiente al año de 1991.
DR © 2011, UNAM,
todo el periodo, se eliminaron de la consideración de los egresos

las demandas desechadas o no interpuestas, como se hizo hasta
1993.
Además de las estadísticas judiciales, se toman en cuenta al-
gunos otros datos socio-demográficos y económicos, así como la
información estadística ofrecida en los cuestionarios que se des-
criben más adelante y en los informes que algunas dependencias
anexaron a su respuesta del cuestionario citado.
3. Cuestionarios
Se elaboró un extenso cuestionario sobre los diversos aspec-

tos del funcionamiento del amparo administrativo en las direc-
ciones jurídicas y contenciosas de la administración pública fe-
deral (véase Anexo II). En lo particular, los cuestionarios
pretendían recabar la siguiente información:
— Datos estadísticos desagregados, en la medida en que estén

disponibles, sobre los amparos administrativos llevados
por la dependencia en un periodo de siete años, es decir,
1995-2001 (número de amparos recibidos, resueltos y en
trámite; modo de resolución, duración promedio, etcétera).
— Datos estadísticos sobre otros procedimientos contencio-
sos (juicios de nulidad, recursos administrativos) que tie-
nen incidencia en el volumen y tramitación de los amparos
administrativos.
— Organización interna y datos sobre el personal que labora
en la dependencia.
— Procedimientos operativos internos.
— Relación con las autoridades jurisdiccionales.
— Relación con justiciables y abogados.
— Relación con otras áreas jurídicas y contenciosas.
— Problemáticas observadas en relación con el amparo (por
ejemplo, suspensión, ejecución de sentencias, duración, et-
cétera).
DR © 2011, UNAM,
INTRODUCCIÓN 5
— Análisis aproximado de costos.

— Propuestas de reforma jurídica y cambios administrativos.
Los cuestionarios fueron enviados a las direcciones jurídicas

y contenciosas gracias al valioso apoyo de la Consejería Jurídica
del Ejecutivo Federal. Se obtuvo la respuesta a 35 cuestionarios
por parte de todas las secretarías de Estado y varios organismos
desconcentrados y descentralizados, aunque se pudieron analizar
de manera completa y sistemática algunas preguntas de 33 de
ellos (véanse Anexos I y III).
A pesar de la amplitud del cuestionario y del gran esfuerzo
que hicieron las áreas jurídicas de las dependencias y los orga-
nismos públicos para responderlo, la información obtenida por
este medio no pudo aprovecharse de manera óptima. Por un la-
do, esto se debió a la quizás, innecesaria complejidad en el dise-
ño mismo del cuestionario, complejidad derivada no sólo de la
gran cantidad de aspectos abordados, sino también de la incerti-
dumbre sobre el tipo de información (por ejemplo, estadísticas o
sólo estimaciones) que se obtendría. Por el otro, también se de-
bió a que la diversidad de las respuestas (o de la falta de ellas en
algunos casos) no permitió hacer una comparación sistemática.
No obstante lo anterior, los cuestionarios sí fueron de utilidad,
en particular respecto de algunos aspectos no cubiertos por otras
fuentes de información, pero también para confirmar o ampliar
las conclusiones obtenidas a partir de dichas fuentes. En espe-
cial, resultaron también de provecho para la identificación de al-
gunos problemas y la formulación de recomendaciones.
4. Muestra de expedientes
Por último, se hizo el análisis detallado de una pequeña mues-

tra aleatoria no representativa de 58 expedientes de amparos ad-
ministrativos, únicos a los que se pudo tener acceso para los
efectos de este estudio, en una secretaría de Estado (Secretaría
de Economía) y un organismo descentralizado (Procuraduría Fe-
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deral del Consumidor). La muestra cubre expedientes iniciados

en los años de 1995, 1996 y 1999 y abarca tanto juicios inter-
puestos ante los juzgados de distrito en materia administrativa
del Distrito Federal como ante los juzgados de otras partes de la
República.
El reducido tamaño de la muestra, su limitación a sólo dos en-
tidades de la administración pública federal, así como el hecho
de que los juicios respectivos se hayan iniciado en años menos
recientes, no permiten hacer generalizaciones sobre la realidad
del amparo, además de que no reflejan los cambios más recientes
en la materia. Sin embargo, el análisis de estos expedientes pro-
porciona información significativa sobre aspectos a los que no
existe otro modo de aproximarse, tales como las características
de los quejosos, la duración de las distintas etapas del juicio (y
los factores que lo retrasan), las resoluciones sobre suspensión
provisional y definitiva, los medios de impugnación, etcétera.
III. APARTADOS DEL ESTUDIO
El presente estudio está compuesto de tres apartados, además

de la introducción. En el segundo apartado se hace una breve ex-
posición general sobre el amparo como medio de defensa del
ciudadano frente a la administración pública. En este sentido, no
sólo se examina su trayectoria en nuestro orden jurídico, sino
que se le relaciona con otros medios de defensa, como el llama-
do juicio de nulidad que puede interponerse ante el ahora Tribu-
nal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (y los tribunales
de lo contencioso-administrativo locales) y como los recursos
administrativos que se pueden interponer ante las mismas autori-
dades administrativas para la revisión de sus actos.
En el tercer apartado se ofrece un análisis cuantitativo de los
amparos administrativos. Para tal efecto, se utilizan las estadísti-
cas ya mencionadas y el análisis de la muestra de expedientes.
DR © 2011, UNAM,
INTRODUCCIÓN 7
Con base en el diagnóstico contenido en los apartados anterio-

res, el cuarto apartado examina las vinculaciones entre la mejora
regulatoria y el amparo administrativo. De manera específica, se
analizan las posibilidades de reducir la demanda de amparos ad-
ministrativos mediante una mejora en la actuación de las autori-
dades, tanto administrativas como jurisdiccionales.
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SITUACIÓN DEL AMPARO EN EL MARCO
DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
I. ASPECTOS GENERALES
Es un hecho evidente y muy conocido que el crecimiento de las

funciones de la administración pública en los más diversos paí-
ses, sobre todo en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mun-
dial, ha hecho necesario el desarrollo y perfeccionamiento de los
instrumentos jurídicos que tienen por finalidad la protección del
ciudadano frente a la actuación de las autoridades administrati-
vas, configurando así la llamada justicia administrativa.
En México, la justicia administrativa está compuesta por una
diversidad de mecanismos e instrumentos jurídicos dirigidos a la
defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos frente a
la actuación de las autoridades administrativas:
— El juicio de amparo, que es el medio de control por exce-

lencia de la constitucionalidad y legalidad de la actuación
de todas las autoridades del país. El amparo en materia ad-
ministrativa procede en sus dos modalidades: en primer lu-
gar, como amparo indirecto o de doble instancia, que pue-
de interponerse ante los juzgados federales de distrito3
contra actos de las autoridades administrativas federales,
estatales y municipales, así como contra disposiciones de
carácter general (leyes, reglamentos, normas oficiales, et-
3 Para una breve explicación de los órganos que componen el Poder Judi-
cial de la Federación y de su ámbito de competencia en relación con el amparo
administrativo, véase III, infra.
DR © 2011, UNAM,
cétera), inclusive contra algunas resoluciones judiciales no

definitivas; y en segundo lugar, como amparo directo ante
los tribunales colegiados de circuito, contra las sentencias
definitivas de los tribunales fiscales o de lo contencio-
so-administrativo.
— El juicio contencioso-administrativo, que es un procedi-
miento jurisdiccional para examinar la legalidad y la opor-
tunidad de la actuación de las autoridades administrativas,
federales o estatales. A nivel federal, conoce de tales juicios
el ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrati-
va (antes Tribunal Fiscal de la Federación), mientras que
en los estados corresponde tal función a los tribunales y
salas de lo contencioso-administrativo, cuando éstos exis-
ten en la entidad federativa de que se trate.4
— Los recursos administrativos, que son medios de impug-
nación que los particulares afectados pueden interponer
ante las mismas autoridades que expidieron los actos ad-
ministrativos impugnados, a fin de que ellas mismas revi-
sen su actuación. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), es po-
testativa la interposición de un recurso administrativo (que
se denomina de “revisión”) en las materias que rige dicha
Ley, lo que quiere decir que el particular puede decidir si
recurre a esta vía o si prefiere impugnar los actos que le
afecten por la vía jurisdiccional procedente.
— Las quejas que reciben e investigan los organismos cua-
si-jurisdiccionales denominados procuradurías o comisio-
nes de derechos humanos.5 Dichos organismos investigan
la actuación de las autoridades administrativas, tratan de
lograr con ellas un arreglo favorable al ciudadano y, en ca-
4 En la actualidad, todas las entidades federativas, con excepción de los
estados de Chiapas, Puebla y Quintana Roo, prevén o establecen en sus consti-
tuciones una jurisdicción, tribunal o sala encargados de resolver las controver-
sias entre las autoridades estatales y los ciudadanos.
5 Véase el artículo 102, apartado B, de la Constitución federal.
DR © 2011, UNAM,
SITUACIÓN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA 11
so de no lograrlo, pueden emitir recomendaciones no obli-

gatorias, dirigidas a la autoridad respectiva, la cual está en
libertad de aceptarlas o rechazarlas (lo habitual es que se
acepten). Lo anterior significa que la intervención de las
procuradurías o comisiones de derechos humanos no son
capaces de modificar o anular jurídicamente los actos de
las autoridades, lo que sí puede lograrse a través de los
otros medios de defensa ya descritos.
El presente estudio se circunscribe a la primera modalidad del

amparo, el llamado amparo indirecto. Por tratarse de la materia
administrativa, en adelante se le denominará simplemente
“amparo administrativo”.
El amparo administrativo tiene, en principio, una función re-
sidual, esto es, que en virtud del llamado principio de definitivi-
dad dicho juicio resulta procedente solamente cuando no existe
ningún otro recurso o medio de impugnación ordinario mediante
el cual se pueda revisar la actuación de la autoridad administrati-
va. Existen, claro está, algunas excepciones a este principio, las
cuales han contribuido a precisar los tribunales federales, como
la falta absoluta de fundamentación y motivación del acto recla-
mado, o el que la suspensión de dicho acto requiera mayores re-
quisitos que los previstos por la Ley de Amparo, en cuyo caso se
puede acudir directamente al amparo.6
6 Véase, por ejemplo, la siguiente tesis: DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A

ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. De la interpretación lite-
ral y teleológica del artículo 107, fracciones III, IV, VII y XII, de la Constitu-
ción Federal, así como de los artículos 37, 73, fracciones XII, XIII y XV y 114
de la Ley de Amparo y de los criterios jurisprudenciales emitidos al respecto
por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, se deduce que no existe
la obligación de acatar el principio de definitividad que rige el juicio de ampa-
ro indirecto, cuando se reclaman los siguientes actos: I. Los que afectan a per-
sonas extrañas al juicio o al procedimiento del cual emanan; II. Los que dentro
de un juicio su ejecución sea de imposible reparación; III. Los administrativos
respecto de los cuales, la ley que los rige, exija mayores requisitos que los que
prevé la Ley de Amparo, para suspender su ejecución; IV. Los que importen
DR © 2011, UNAM,
Sin embargo, tratándose de la constitucionalidad de disposi-

ciones generales o de posibles violaciones directas a la Constitu-
ción (por ejemplo, al derecho de petición), el amparo indirecto
tiene una función principal, pues no existe ningún otro medio de
impugnación al alcance de los particulares que permita examinar
la constitucionalidad de las leyes y actos en la materia adminis-
trativa.
A pesar de lo anterior, la distinción entre función principal y
residual resulta artificial hasta cierto punto, dado que la impug-
nación de la constitucionalidad de las disposiciones administrati-
vas, o bien, el combate a las violaciones formales a la Constitu-
ción (garantías de audiencia y legalidad) permiten, en ocasiones,
evitar recurrir a los medios de impugnación ordinarios.7
En este punto conviene recalcar que los instrumentos de la
justicia administrativa están interrelacionados de tal manera que
el campo de acción de uno afecta la utilización de los demás, se-
una violación a las garantías consagradas en los artículos 16, en materia penal,
19 y 20 de la Constitución Federal; V. Leyes, cuando se impugnan con motivo
del primer acto de aplicación; VI. Los que importen peligro de la privación de
la vida, deportación o destierro o cualquiera de los prohibidos por el artículo
22 constitucional; VII. Actos o resoluciones respecto de los cuales, la ley que
los rige no prevé la suspensión de su ejecución con la interposición de los re-
cursos o medios de defensa ordinarios que proceden en su contra; VIII. Los
que carezcan de fundamentación; IX. Aquellos en los que únicamente se recla-
men violaciones directas a la Constitución Federal, como lo es la garantía de
audiencia; y X. Aquellos respecto de los cuales los recursos ordinarios o me-
dios de defensa legales, por virtud de los cuales se puede modificar, revocar o
nulificar el acto reclamado, se encuentran previstos en un reglamento, y en la
ley que éste regula no se contempla su existencia.
Contradicción de tesis 82/99-SS. Entre las sustentadas por el Primero y
el Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Cir-
cuito. 12 de mayo del año 2000. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Ma-
yagoitia. Secretaria: Georgina Laso de la Vega Romero.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, 2a. Sala, t.
XII, julio 2000, p. 156.
7 Según parece, esto sucede en varias entidades federativas que cuentan
con tribunales de lo contencioso-administrativo, pero los justiciables prefieren
acudir al amparo administrativo.
DR © 2011, UNAM,
gún se verá en el siguiente apartado. Si bien en este estudio no se

abordará la problemática amplia de la justicia administrativa me-
xicana, sino sólo la de uno de sus sectores, no se deberá perder
de vista que el sector examinado se encuentra vinculado con
otros que afectan su funcionamiento.
II. LA AMPLIACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Mediante reformas publicadas en diciembre de 2000 y que en-

traron en vigor en 2001, se amplió de manera importante la com-
petencia del entonces Tribunal Fiscal de la Federación. Dicho
Tribunal, cuya competencia hasta ese momento se concentraba
en asuntos propiamente fiscales, en los relacionados con las res-
ponsabilidades de los servidores públicos y con el comercio ex-
terior, pasó a convertirse en órgano de revisión genérico de la
actuación de las autoridades federales, lo cual se refleja incluso
en el cambio de nombre del tribunal. De manera específica, se
modificó la Ley Orgánica del ahora Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa (TFJFA) para agregar los dos siguientes
supuestos a su competencia (artículo 11):
— Las resoluciones definitivas dictadas por las autoridades

administrativas que pongan fin a un procedimiento admi-
nistrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en
los términos de la LFPA (fracción XIII).
— Las resoluciones definitivas que decidan los recursos ad-
ministrativos en contra de las resoluciones que se indican
en las demás fracciones del artículo 11 citado (fracción
XIV).
En otras palabras, pasan a formar ahora parte del ámbito com-

petencial del TFJFA todas las materias a las que les es aplicable
la LFPA.
DR © 2011, UNAM,
Lo anterior tiene dos consecuencias importantes. En primer

lugar, significa que el TFJFA se ocupará de materias nuevas (pa-
ra las que posiblemente no esté preparado del todo todavía), lo
que se tendría que traducir en un aumento muy importante a sus
cargas de trabajo. La siguiente tabla ofrece datos sobre las de-
mandas y asuntos recibidos por el Tribunal en los años inmedia-
tamente anteriores a la reforma, así como para los años 2001 y
2002.
TABLA 1
Demandas y asuntos recibidos por las salas
del TFF/TFJFA y variación porcentual respecto
al año anterior (1998-2002)
Año Sala Superior Salas regionales Salas regionales

metropolitanas foráneas
Total Variación Total Variación Total Variación
(%) (%) (%)
1998 621 — 15 156 — 24 749 —
1999 1 074 +72.9 17 139 +13.1 31 943 +29.1
2000 957 -10.9 18 808 +9.7 37 515 +17.4
2001 715 -25.3 19 837 +5.5 40 022 + 6.7
2002 1 315 +83.9 22 924 +15.6 45 854 +14.6
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federación (1998-2000); Tribunal Federal de Jus-

ticia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variación porcentual se refiere al total de demandas recibidas en el
año anterior. El año judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del año
calendario anterior al 31 de octubre del siguiente.
De acuerdo con la tabla anterior, el número de demandas reci-

bidas por la Sala Superior del Tribunal presenta amplias varia-
ciones, tanto de aumento como de disminución. El aumento más
apreciable se produce entre los años 2001 y 2002; sin embargo,
DR © 2011, UNAM,
entre los años 1998 y 1999 se advierte también un incremento

considerable en el número de demandas. Por lo que se refiere a
las salas regionales, tanto metropolitanas como foráneas, el nú-
mero de demandas recibidas aumenta constantemente en el pe-
riodo. El crecimiento más importante se produce, efectivamente,
entre los años 2001 y 2002, como consecuencia del cambio de
competencia ya señalado. Sin embargo, dicho aumento no
parece tan dramático en comparación con el producido entre los
años 1998 y 1999.
El examen del promedio de demandas recibidas por las salas
regionales, tanto metropolitanas como foráneas, de acuerdo con
la tabla 2 y la gráfica 1, permite precisar la conclusión anterior.
TABLA 2
Promedios de demandas recibidas por las salas
regionales del TFF/TFJFA y variación porcentual
respecto del año anterior (1998-2002)
Año Salas regionales metropolitanas Salas regionales foráneas

Promedio Variación Promedio Variación
(%) (%)
1998 1 378 — 1 768 —
1999 1 558 +13.1 1 681 -4.9
2000 1 710 +9.8 1 974 +17.4
2001 1 803 +5.4 1 819 -7.8
2002 2 084 +15.6 1 994 +9.6
1998-2002 1 707 +51.2 1 847 +12.8
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federación (1998-2000); Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variación porcentual se refiere al total de demandas recibidas
en el año anterior, excepto la variación que se ofrece en el último ren-
glón, que se refiere a la variación entre el primer y el último año del pe-
riodo. El año judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del año
DR © 2011, UNAM,
GRÁFICA 1
Promedio de demandas ante salas
regionales del TFF/TFJFA
1998-2002
Como se observa, fácilmente, el número promedio de deman-

das que reciben las salas regionales metropolitanas crece de ma-
nera mucho más acentuada que el que se interpone ante las salas
foráneas. Mientras que el número promedio de demandas ante
estas últimas crece 12.8% en el periodo, el aumento correspon-
diente para las primeras es de 51.2%. Esto se debe claramente a
que en el periodo se crean varias salas foráneas, cuyo número
pasa de 14 a 23, mientras que no se establecen nuevas salas me-
tropolitanas, cuyo número sigue siendo de once. Al final del pe-
riodo, el número promedio de demandas recibidas por ambas
categorías de salas es relativamente similar.
En resumen, la reforma del año 2000 sí produjo un aumento
visible en el número de demandas y asuntos interpuestos ante las
salas del TFJFA, pero dicho aumento no resulta extraordinario
en comparación con el crecimiento de los asuntos en los años an-
teriores, especialmente entre 1998 y 1999. No obstante, puede
afirmarse que, en conjunto, la carga de trabajo de las salas es ele-
vada y que la mayor presión en el incremento de los asuntos la
DR © 2011, UNAM,
sobrellevan la Sala Superior y las salas regionales metropolita-

nas. Por tal motivo, sin duda debe pensarse en la conveniencia
de buscar estrategias para ir descargando de asuntos al Tribunal,
lo que sin duda podría lograrse no sólo creando más salas sino a
través de un funcionamiento adecuado de los recursos adminis-
trativos.
La segunda consecuencia importante es que, en virtud de la
función residual a la que, con sus excepciones, se hizo mención
anteriormente, al menos en el papel y en el nivel federal, el am-
paro administrativo pierde su relevancia como medio de control
de cuestiones de legalidad. Dicho en otros términos: tanto si los
ciudadanos interponen el recurso que prevé la LFPA como si de-
ciden no hacerlo, el Tribunal resulta competente en primera ins-
tancia para examinar la impugnación a los actos de las autorida-
des federales. Contra las sentencias del Tribunal es procedente
entonces el amparo directo, por parte de los justiciables, o la lla-
mada revisión fiscal, a favor de las autoridades, recursos ambos
que resuelven los tribunales colegiados de circuito.
Lo anterior no significa que necesariamente vaya a disminuir
dramáticamente el número de amparos interpuestos contra autori-
dades federales. Hay que recordar que la LFPA señala varias ma-
terias a las que sus disposiciones no les son aplicables (contribu-
ciones, responsabilidades de los servidores públicos, justicia
agraria y laboral, funciones constitucionales del Ministerio Públi-
co).8 De acuerdo con los datos ofrecidos en los cuestionarios por
35 dependencias y organismos federales, en 2001 disminuyó en
aproximadamente 1,500 el número de amparos interpuestos contra
esas autoridades, es decir, una reducción de algo más del 10% res-
pecto del año anterior, pero no contamos con datos posteriores.
Lo anterior podría tener el efecto paradójico de encarecer el
acceso al TFJFA, ya que debido a las nuevas cargas de trabajo es
posible que se incremente la duración de los procedimientos.
Igualmente puede tener por efecto un aumento en el número de
8 Artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
DR © 2011, UNAM,
amparos directos, en la medida en que el TFJFA enfrente proble-

mas nuevos que requieran la intervención de los tribunales cole-
giados de circuito. Incluso es previsible la interposición de un
número importante de amparos indirectos contra las determi-
naciones del Tribunal en materia de suspensión, que es un
mecanismo nuevo que se introdujo en el Código Fiscal de la Fe-
deración con motivo de la misma reforma (artículo 208 bis). Por
último, cabe esperar también que los mismos amparos administra-
tivos se vuelvan más costosos, en la medida en que resulte más
compleja e incierta su utilización en relación con el nuevo ámbito
competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En resumen, la reforma apuntada modifica de manera impor-
tante el alcance y el funcionamiento del amparo administrativo
en el ámbito federal. Por tanto, este estudio tendría que ser com-
plementado con un análisis detallado del funcionamiento de la
nueva competencia del TFJFA.
III. EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Antes de iniciar, en el siguiente apartado, el análisis estadísti-

co de los amparos administrativos, conviene explicar brevemente
cuáles son los órganos jurisdiccionales que conocen de estos
asuntos, su ámbito de competencia y su situación dentro del
Poder Judicial de la Federación.
Los juzgados de distrito (264 en toda la República a fines de
2002) tienen un doble ámbito de competencia. Por un lado, co-
nocen en primera instancia de los asuntos federales ordinarios,
es decir, los que se refieren a la aplicación de las leyes federales
en tanto no exista una jurisdicción especializada (como la agraria
o la electoral). Así, por ejemplo, conocen de los delitos federales o
de los juicios de carácter civil en los que procede aplicar la res-
pectiva legislación federal. Por el otro, los juzgados de distrito
son también tribunales de amparo, esto es, conocen de ciertos
asuntos en los cuales los ciudadanos impugnan la constituciona-
DR © 2011, UNAM,
lidad (en sentido amplio) de la actuación de las autoridades, sean

éstas legislativas, ejecutivas, o incluso judiciales en algunos ca-
sos. Por ejemplo, una ley fiscal, federal o estatal, que se conside-
rara inconstitucional, tiene que impugnarse primero ante un juz-
gado de distrito. En la materia administrativa, el amparo ante los
juzgados de distrito procede en tanto no existan, o no se hayan
agotado, los recursos y juicios ordinarios.
Desde el punto de vista de su organización y distribución te-
rritorial, existen juzgados de distrito mixtos y especializados.
Los juzgados mixtos conocen de varias materias; los especializa-
dos conocen de una materia específica (en ocasiones, de dos). La
tendencia en el Poder Judicial federal en años recientes es hacia
una mayor especialización de los juzgados, bajo el supuesto de
que una justicia especializada resulta mucho más adecuada, efi-
caz y eficiente. Por ello, más adelante se examinan de manera
particular los datos sobre los juzgados especializados en materia
administrativa. Desde hace muchos años estos juzgados se en-
contraban situados en el Distrito Federal (primer circuito) y el
estado de Jalisco (tercer circuito). En el año 2002 se abrieron los
primeros juzgados especializados en materia administrativa en el
estado de Nuevo León (cuarto circuito).
Las resoluciones que dictan los juzgados de distrito en ampa-
ro pueden ser revisadas por los tribunales colegiados de circuito
y, en algunos supuestos, por las salas o el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia. Los tribunales colegiados de circuito, que tam-
bién son mixtos o especializados (había 165 a fines de 2002 en
toda la República), revisan, por ejemplo, las resoluciones que so-
bre la suspensión del acto reclamado dictan los juzgados, cuando
son impugnadas por el quejoso o incluso por la llamada autori-
dad responsable. La Suprema Corte, que es el máximo tribunal
del país, conoce de los amparos en los que se impugnan ciertas
disposiciones generales (como las leyes del Congreso de la
Unión o los reglamentos del Poder Ejecutivo) o se controvierten
cuestiones de constitucionalidad respecto de las cuales la Corte
considera necesaria o conveniente su intervención.
DR © 2011, UNAM,
DR © 2011, UNAM,
ANÁLISIS CUANTITATIVO
DEL AMPARO ADMINISTRATIVO
El presente apartado tiene por propósito presentar un análisis

cuantitativo del comportamiento de los amparos administrativos
en el periodo 1988-2002. Se ha escogido este periodo por ser re-
lativamente reciente, pero, a la vez, lo suficientemente largo
(quince años) como para reconocer tendencias y cambios, si es
que éstos existen. Por tanto, en el análisis que sigue se tratará no
sólo de examinar los datos respectivos en sus relaciones internas,
sino también de correlacionarlos con variables tales como pobla-
ción, crecimiento económico, incremento de órganos jurisdiccio-
nales y actividad legislativa y reglamentaria del gobierno fede-
ral. El propósito último es el de identificar los factores capaces
de explicar la oferta y la demanda de los amparos administrati-
vos, a fin de poder, eventualmente, introducir cambios que ha-
gan más eficiente la función administrativa y la jurisdiccional.
En el primer apartado (I, infra) se hace un análisis global de
las estadísticas existentes sobre amparos indirectos, esto es, los
interpuestos ante los juzgados de distrito, y los amparos adminis-
trativos, es decir, los amparos indirectos que se refieren específi-
camente a la materia administrativa y que pueden ser interpues-
tos tanto ante juzgados especializados en dicha materia como
ante órganos de carácter mixto.
En el segundo apartado (II, infra) se presenta el análisis cuan-
titativo de una muestra de expedientes de amparos administrati-
vos. Dicho análisis permite profundizar en numerosos aspectos
que no pueden deducirse a partir de estadísticas globales —o al
menos no en forma muy detallada— como la duración de los
21
DR © 2011, UNAM,
procedimientos, las características de las partes, los modos de re-

solución, los medios de impugnación o las medidas provisiona-
les (suspensión).
I. ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LOS AMPAROS

INDIRECTOS Y LOS AMPAROS ADMINISTRATIVOS
1. Oferta y demanda
Como ya se señaló, en este apartado se hará un análisis cuan-

titativo global de los amparos indirectos y los amparos adminis-
1988-2002. Como ya se dijo también, el propósito de este análi-
sis es lograr una descripción detallada de las estadísticas existen-
tes y su correlación con diversas variables que pueden ayudar a
explicar el comportamiento de la oferta y demanda de servicios
judiciales en la materia. En un apartado anterior se ha dado ya
una explicación de las fuentes de información utilizadas para el
análisis estadístico.
El análisis que sigue se refiere a las estadísticas existentes sobre
amparos indirectos y amparos administrativos ante los juzgados de
distrito. No se examinarán todos los asuntos que se interponen ante
estos órganos jurisdiccionales, es decir, que se han dejado fuera
otros asuntos como los juicios penales y civiles ordinarios, los
amparos agrarios (relevantes hasta 1992) y otras actuaciones co-
mo exhortos y despachos, etcétera. Tampoco se contabilizan, en
principio, las demandas desechadas (por diversos motivos), las
que solamente a partir del año de 2001 se incluyen como asuntos
ingresados y resueltos en los anexos de estadística judicial.
Además, hasta 1993, dichas demandas no pueden contabilizarse
de manera separada en relación con los amparos administrativos,
y entre 1994 y 2000 no se publicaron los datos respectivos.
La tabla 3 presenta las cargas de trabajo de los juzgados de
distrito (existencia más ingresos en un año determinado) respec-
to de amparos indirectos, amparos administrativos y amparos an-
DR © 2011, UNAM,
ANÁLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO 23
te los juzgados especializados en materia administrativa. Se ofre-

ce, además, una comparación, en términos porcentuales, entre
esos tres rubros. Resulta muy importante subrayar que se trata de
amparos interpuestos contra las autoridades públicas de todo el
país, no solamente las de carácter federal, ya que la estadística
judicial no distingue unos amparos de otros. La gráfica 2 presen-
ta igualmente los movimientos de los amparos indirectos y los
amparos administrativos.
TABLA 3
Carga de trabajo de amparos indirectos y amparos
administrativos ante los juzgados de distrito (1988-2002)
Amparos Amparos Amparos
Año indirectos admvos. admvos. B/A C/A C/B
(A) (B) en JD esp (C) (%) (%) (%)
1988 223 164 58 510 14 759 26.22 6.61 25.22
1989 252 157 77 057 17 739 30.56 7.03 23.02
1990 249 589 73 314 12 077 29.37 4.84 16.47
1991 220 140 n.d. 6 429 n.d. 2.92 n.d.
1992 204 990 59 734 5 642 29.14 2.75 9.45
1993 196 465 54 227 5 759 27.60 2.93 10.62
1994 158 582 n.d. 5 693 n.d. 3.59 n.d.
1995 170 947 n.d. 7 293 n.d. 4.27 n.d.
1996 181 376 n.d. 10 179 n.d. 5.61 n.d.
1997 196 831 n.d. 12 378 n.d. 6.29 n.d.
1998 199 042 n.d. 12 301 n.d. 6.18 n.d.
1999 220 697 54 136 13 792 24.53 6.25 25.48
2000 209 630 52 834 15 373 25.20 7.33 29.10
2001 223 096 57 724 16 261 25.87 7.29 28.17
2002 248 212 72 493 22 160 29.21 8.93 30.57
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación 1988-2002. La carga de trabajo, que está compuesta por
los asuntos pendientes del año anterior más los nuevos ingresos, no in-
cluye demandas desechadas o consideradas como no interpuestas.
N.d.= no disponible.
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GRÁFICA 2
Amparos indirectos y administrativos
1988-2002
La tabla y la gráfica muestran con claridad un movimiento cí-

clico en el número de amparos indirectos (que se refieren a todas
las materias: civil, penal, laboral y administrativa) entre 1988 y
2002 (columna A). Después de un aumento entre 1988 y 1989,
se observa un descenso continuo (de un 35%, aproximadamente)
hasta el año de 1994. Entre 1995 y 1999 se vuelve a observar un
incremento considerable, luego un ligero descenso respecto del
año siguiente, para nuevamente producirse un fuerte aumento en
2001 y 2002. Los datos disponibles sobre los amparos adminis-
trativos (columna B, gráfica) nos revelan que éstos siguen
aproximadamente el mismo movimiento cíclico, es decir, que los
mismos factores que influyen en la demanda de amparos indi-
rectos gobiernan, en términos generales y con oscilaciones me-
nores, el movimiento de los amparos administrativos. Aunque
carecemos de datos para algunos años, se puede afirmar que la
proporción de amparos administrativos respecto del total de am-
paros indirectos se mantiene relativamente constante entre un
25% y un 30%.
DR © 2011, UNAM,
En cambio, la serie completa para todo el periodo de los am-

paros administrativos en los juzgados especializados (columna
C) —los que constituyen un subconjunto dentro de los amparos
administrativos (columna B)—, nos revela un movimiento cícli-
co más marcado, pues su proporción respecto de los amparos in-
directos y del total de amparos administrativos observa un des-
censo inicial mucho más notable, para luego presentar un
incremento mucho más pronunciado hacia el final del periodo.
Lo anterior podría significar que la demanda ante los juzgados
administrativos sí responde a factores propios que probablemen-
te tengan que ver con la especial situación político-administrati-
va de la capital del país, donde se encuentra la mayoría de dichos
juzgados.
Las cuatro tablas siguientes presentan datos más detallados
sobre la oferta y demanda de amparos indirectos y administrati-
vos. La tabla 4 (en la siguiente página) muestra el número total
de juzgados de distrito, así como el número de juzgados mixtos
y especializados con competencia en materia administrativa; és-
tos últimos se relacionan con la población.
Como puede observarse fácilmente de la tabla, en el periodo
de quince años examinado se produjo un importante crecimiento
en el número de juzgados de distrito, el cual se duplicó, al pasar
de 133 juzgados en 1988 a 264 en 2002. Igualmente se duplicó
el número de juzgados con competencia en materia administrati-
va (especializados y mixtos, es decir, con exclusión de los civi-
les, penales y laborales), pues los números respectivos pasaron
de 102 a 216. En cambio, el número de juzgados especializados
en materia administrativa creció apenas de 12 a 18 en el mismo
periodo, lo que de todos modos implica un 50%. Tradicional-
mente asentados en el Distrito Federal y el estado de Jalisco, en
2002 se abrieron también tres juzgados especializados en mate-
ria administrativa en el estado de Nuevo León. La última colum-
na establece una relación entre la población total del país y el
número de juzgados de distrito con competencia en materia admi-
DR © 2011, UNAM,
TABLA 4
Juzgados de distrito con competencia en materia
administrativa (1988-2002)
Año JD JD JD Población Población/

especializados mixtos (en miles) JD materia
admva.
(en miles)
1988 133 12 90 77 508 760
1989 134 12 95 79 357 742
1990 147 13 105 81 250 689
1991 154 13 112 83 143 665
1992 156 13 114 85 080 670
1993 162 13 118 87 063 665
1994 169 13 125 89 091 646
1995 175 13 131 91 158 633
1996 178 13 134 92 361 628
1997 185 13 137 93 580 624
1998 188 13 140 94 816 620
1999 197 13 142 96 067 612
2000 217 13 171 97 400 529
2001 252 16 197 99 056 465
2002 264 18 198 100 740 466

de la Nación 1988-2002. La población es estimada, excepto para los
años de 1990 y 2000, en que hubo censo general de población, y 1995,
en que hubo conteo de población, años para los cuales se ofrecen las ci-
fras preliminares o definitivas de INEGI. El concepto “juzgados de dis-
trito en materia administrativa” de la última columna se obtiene de la su-
ma de los juzgados especializados y los mixtos (columnas segunda y
tercera).
nistrativa (juzgados especializados más los mixtos), es decir, se

señala el número de habitantes que hay por juzgado. Se puede ver
ahí que la relación disminuye constantemente, pasando de más
DR © 2011, UNAM,
de 700 mil habitantes por juzgado en 1988 a 467 mil a fines de

2002, esto es, que el crecimiento de órganos jurisdiccionales es
visiblemente superior al aumento poblacional.
La segunda tabla (tabla 5) y la gráfica 3 muestran el compor-
tamiento de las cargas de trabajo de amparos indirectos y admi-
nistrativos en relación con el número de juzgados de distrito.
TABLA 5
Carga de trabajo promedio de los juzgados de distrito
en amparos indirectos y administrativos (1988-2002)
Año Amparos Amparos Amparos Promedio Promedio Promedio Promedio

indirectos admvos. admvos. amparo amparo amparo amparo
JD esp. ind. admvos. admvos. JD esp.
JD mixtos admvos.
1988 223 164 58 510 14 759 1 678 574 486 1 230

1989 252 157 77 057 17 739 1 882 720 624 1 478
1990 249 589 73 314 12 077 1 698 621 583 929
1991 220 140 n.d. 6 429 1 429 n.d. n.d. 495
1992 204 990 59 734 5 642 1 314 470 474 434
1993 196 465 54 227 5 759 1 213 414 411 443
1994 158 582 n.d. 5 693 938 n.d. n.d. 438
1995 170 947 n.d. 7 293 977 n.d. n.d. 561
1996 181 376 n.d. 10 179 1 019 n.d. n.d. 783
1997 196 831 n.d. 12 378 1 064 n.d. n.d. 952
1998 199 042 39 038* 12 301 1 059 255* n.d. 946
1999 220 697 54 136 13 792 1 120 349 284 1 061
2000 209 630 52 834 15 373 966 287 219 1 183
2001 223 096 57 724 16 261 885 271 293 1 016
2002 248 212 72 493 22 160 940 336 366 1 231
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Na-

ción 1988-2002.
* Para 1998, se ofrece únicamente el dato de ingresos de amparos administra-
tivos.
DR © 2011, UNAM,
GRÁFICA 3
Cargas promedio de trabajo
1988-2002
La tabla muestra claramente que el aumento en el número de

juzgados de distrito permite una disminución constante en el nú-
mero promedio de amparos indirectos y administrativos a partir
de 1989. Si bien dicho número observa un ligero repunte a
partir de 1996 en relación con los amparos indirectos, el descen-
so en el promedio de amparos administrativos es casi constante
hasta los dos últimos años del periodo. En cambio, el número
promedio de amparos ante los juzgados de distrito especializa-
dos en materia administrativa desciende sólo hasta 1994, para
producirse luego un considerable y constante aumento a partir de
1995, llegando a un promedio superior incluso al de 1988. Esto
se debe, a que el número de juzgados especializados no aumenta
prácticamente sino hasta los últimos años del ciclo. La gráfica 3
muestra de manera más contundente que los juzgados especiali-
zados en materia administrativa siempre habían tenido una carga
promedio de trabajo menor a la de los juzgados de distrito en
conjunto respecto de los amparos indirectos. La caída en dicha
carga promedio a partir de 1989 llega incluso a los niveles de los
DR © 2011, UNAM,
amparos administrativos antes los juzgados mixtos, es decir, que

los juzgados especiali zados atendían solamente una fracción
de los amparos de que conocían, en todas las materias, los juzga-
dos mixtos. Las tendencias cambian a partir de 1995, de modo
que a fines de 2002, la carga promedio de los juzgados especiali-
zados rebasaba, en un 30 por ciento, la carga promedio de los
juzgados de distrito en conjunto.
La tercera tabla (tabla 6) nos permite examinar si existe algu-
na relación más o menos constante entre los ingresos de amparos
administrativos (tanto totales como en juzgados especializados)
con los ingresos de amparos que reportan 35 dependencias pú-
blicas (secretarías de Estado y otros organismos desconcentrados
y descentralizados) que contestaron el cuestionario escrito que se
les envió como parte de esta investigación. La tabla 6 presenta
los resultados para el periodo 1995-2001.
TABLA 6
Ingresos de amparos administrativos ante juzgados
de distrito y amparos iniciados contra entidades de
la administración pública federal (1995-2001)
Año Amparos iniciados Ingresos amparos Ingresos JD
vs. administración administrativos especializados
pública federal (A) JD (B) (C) B/A C/A
(%) (%)
1995 5 378 n.d. 6 407 n.d. 83.94

1996 7 347 n.d. 8 875 n.d. 82.78
1997 11 003 n.d. 10 550 n.d. 104.29
1998 8 988 39 038 9 875 23.02 91.02
1999 16 118 46 890 11 276 34.37 142.94
2000 14 443 43 120 12 018 33.50 120.18
2001 12 964 54 688 14 638 23.70 88.56

ción 1998-2001. Cuestionario contestado por las direcciones jurídicas de 35 se-
cretarías de Estado y organismos administrativos federales.
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior demostraría, primeramente, que son mucho

más numerosos los amparos interpuestos contra actos de autori-
dades estatales y del Distrito Federal, sobre todo si se toma en
cuenta que una misma demanda interpuesta contra un juzgado de
distrito se “multiplica” en la medida en que señale autoridades
responsables pertenecientes a distintas entidades y dependencias,
las cuales tienen que contestar la misma demanda, pero contabi-
lizarla de manera independiente en sus estadísticas. No obstante,
se advierte que hay una relación relativamente constante entre la
proporción de amparos iniciados contra la administración pública
federal que reportan las entidades y organismos administrativos
y el total de ingresos de amparos administrativos ante los juzga-
dos de distrito, la cual oscila entre 23% y 34%, aunque los datos
disponibles permiten indicar este porcentaje únicamente para los
años 1998-2001. La relación con los amparos ante los juzgados
administrativos especializados es curiosa, pues en cuatro años
oscila entre 80 y 90%, y en los otros tres se dispara hasta 142%.
Lo anterior puede significar únicamente, si los datos informados
por las entidades son verídicos, que la demanda a que están so-
metidos está sujeta a algún fenómeno aleatorio, que bien puede
ser el número de autoridades señaladas en una demanda, el cual
puede variar considerablemente (véase infra).
Por último, la cuarta tabla (tabla 7) permite analizar la eficien-
cia de los juzgados en la resolución de los amparos administrati-
vos, indicando el porcentaje de la carga de trabajo y de los ingre-
sos correspondientes a un año que son resueltos en ese mismo
año (tasas de resolución).
Aunque carecemos de datos para el análisis del periodo com-
pleto, los datos correspondientes a nueve años muestran que los
juzgados de distrito en conjunto no resuelven menos del 80% de
los amparos administrativos que constituyen la carga de trabajo
correspondiente a un año, ni menos del 90% por lo que se refiere
a los ingresos en un año dado. La tasa de resolución máxima de
la carga de trabajo llegó casi al 93% en 1993, mientras que la ta-
sa de resolución de los ingresos superó el 100% en 1990, 1992 y
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TABLA 7
Tasa de resolución de amparos administrativos
(1988-1993 y 1999-2002)
Año Existentes Ingresos Carga Egresos Quedan % carga de trabajo resuelta % ingresos resueltos
Adm Mix Esp Adm Mix Esp
1988 7 605 50 905 58 510 46 748 11 762 79.9 86.3 60.8 91.8 98.1 72.3
1989 11 762 65 295 77 057 62 844 14 213 81.6 86.5 64.7 96.2 96.1 96.9
1990 14 213 59 101 73 314 65 046 8 268 88.7 89.2 86.5 110.1 102.6 181.3
1992 6 155 53 579 59 734 54 570 5 164 91.4 92.0 84.6 101.8 101.7 103.9
1993 5 172 49 055 54 227 50 110 4 117 92.4 93.3 84.3 102.2 102.5 99.0
1999 7 246 46 890 54 136 45 247 8 889 83.6 85.9 77.7 96.5 97.2 94.4
2000 8 831 43 945 52 776 42 952 9 824 81.3 85.2 71.7 97.7 100.5 90.5
2001 9 863 47 817 57 680 47 680 10 000 82.7 83.7 80.1 99.7 96.5 109.4
2002 10 182 61 539 62 551 58 119 13 602 81.0 82.1 78.4 94.4 95.1 92.8
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-1993 y 1999-2002. Se han deducido
de los ingresos y los egresos las demandas de amparo desechadas y consideradas como no interpuestas.
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1993, lo que permitió la disminución efectiva de los asuntos

pendientes al final de cada año respecto del anterior. Como pue-
de advertirse en comparación con tablas anteriores, la tasa de re-
solución se ve afectada por los aumentos y disminuciones de la
demanda. En efecto, resulta evidente que una disminución en
la demanda que es atendida por una misma capacidad instalada
permite resolver una proporción mayor de asuntos (lo que suce-
de hasta 1993), mientras que un aumento considerable en la de-
manda se traduce en una disminución relativa de la eficiencia de
los órganos jurisdiccionales.
No obstante lo anterior, resulta interesante presentar los datos
de eficiencia respecto de los juzgados mixtos y los especializa-
dos. Ahí puede observarse que, en general, la eficiencia de los
juzgados mixtos es mayor en casi todos los años a la de los juz-
gados especializados, no obstante que, como hemos visto, la car-
ga promedio de trabajo de los primeros es también mayor a la de
los segundos. Sin embargo, como mostraremos más adelante, esa
mayor eficiencia se logra en cierta medida a través de una tasa
de sobreseimiento mayor.
Por último, conviene tratar de establecer alguna relación entre
el crecimiento de la demanda de amparos y otros factores inter-
nos y externos al Poder Judicial que pueden influir en él. Para tal
efecto, los datos de la tabla 8 presentan la comparación de ingre-
sos de amparos indirectos y amparos administrativos con varia-
bles económicas (Índice Nacional de Precios al Consumidor,
crecimiento del PIB), demográficas (crecimiento de la pobla-
ción), judiciales (número de juzgados de distrito) y jurídicas (ex-
pedición y modificación de leyes y reglamentos).9
9 Existen otros factores jurídicos que afectan el número de las demandas

de amparo. Como señalamos en la introducción, el amparo administrativo es
uno entre varios instrumentos de la justicia administrativa. Por ello, un cambio
en las reglas de procedencia de los recursos administrativos o en la competen-
cia de los tribunales contencioso-administrativos debe tener un impacto en la
demanda de amparos administrativos. Sin embargo, resultaba demasiado com-
plejo estimar esta variable, por lo que no se tomó en cuenta.
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TABLA 8
Correlación entre el ingreso de amparos y otras variables socio-jurídicas (1988-2002)
Año Amparos Amparos INPC PIB Población JD JD Leyes/
indirectos admvos. (%) (%) (en miles) admvos. reglamentos
1988 201 980 50 905 — 1.3 77 508 133 103 110

1989 226 472 65 295 19.9 4.2 79 357 134 108 50
1990 220 231 59 101 26.5 5.1 81 250 147 118 62
1991 198 159 55 954 22.6 4.2 83 143 154 125 63
1992 187 800 53 579 15.6 3.6 85 080 156 127 86
1993 181 177 48 855 9.7 2.0 87 063 162 131 79
1994 148 144 n.d. 6.9 4.5 89 091 169 138 77
1995 144 255 n.d. 35.0 -6.2 91 159 175 144 51
1996 165 846 n.d. 34.4 5.1 92 361 178 147 78
1997 176 720 n.d. 20.7 7.0 93 580 185 150 55
1998 174 427 39 038 15.9 5.0 94 816 188 153 63
1999 195 226 46 890 16.6 3.6 96 067 197 155 93
2000 182 806 43 955 9.6 6.9 97 400 217 184 115
2001 193 688 47 842 6.3 -0.3 99 056 252 213 90
2002 216 254 62 989 4.3 1.1 100 740 264 216 107
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-2002. La población es estimada, sal-
vo los datos correspondientes a los años de 1990, 1995 y 2000, que provienen de INEGI. Las columnas del Índice Nacional
de Precios al Consumidor y Producto Interno Bruto reflejan variaciones porcentuales respecto del año anterior. Los datos es-
tán tomados de diversas fuentes (INEGI, Banamex-Accival, México Social, varios años). La columna Leyes/reglamentos con-
tabiliza el número total de leyes y reglamentos federales nuevos y modificados por año, de acuerdo con el índice del Diario
Oficial de la Federación de los años respectivos.
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Como puede observarse de la tabla anterior, no hay ninguna

variable que parezca correlacionarse de manera lineal con el mo-
vimiento cíclico de los amparos. A continuación se presentan los
datos en forma gráfica.
GRÁFICA 4
Amparo administrativo y variables sociojurídicas
La gráfica permite ver de manera más clara hasta qué punto

las diversas variables siguen movimientos ascendentes y descen-
dentes paralelos o contrarios. Así, por ejemplo, el número de
juzgados crece constantemente, lo mismo que la población, pero
hacia el final del periodo los órganos jurisdiccionales lo hacen a
un ritmo más acelerado. También los amparos indirectos y admi-
nistrativos se desenvuelven en forma plenamente paralela, si
bien en los últimos años el crecimiento de estos últimos es
también más acelerado. Los demás movimientos son más com-
plejos. Así, puede observarse que la tendencia entre los amparos
indirectos, los amparos administrativos y la tasa del PIB corren
paralelos hasta 1993-1994, en que la crisis económica y la acele-
ración y desaceleración inconstantes de la economía parecen di-
sociar su movimiento del de la demanda jurisdiccional. En cam-
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bio, con el llamado índice legislativo parece suceder lo inverso.

A partir de 1988 y hasta 1993-1994 su movimiento parece ser
contrario al de los amparos (indirectos y administrativos). A par-
tir de entonces, su movimiento es relativamente paralelo al de la
demanda jurisdiccional. Los valores para 1997 y 2001 no pare-
cen corresponder a esta tendencia, pero podrían explicarse por
eventos políticos especiales, como el cambio de mayoría en la
Cámara de Diputados y luego en la Presidencia de la República.
Lo anterior no significa, por supuesto, que se haya comproba-
do una relación causal. En general, hay que tener cuidado con
cualquier afirmación en este sentido. El índice de cambio legis-
lativo únicamente toma en cuenta la expedición de nuevas dispo-
siciones normativas, o la modificación de las existentes, a nivel
del gobierno federal y solamente por lo que hace a leyes y regla-
mentos.10 Sin duda, los cambios normativos en las entidades fe-
derativas (gobiernos estatales y municipales) también tienen un
impacto en el número de amparos que no ha sido cuantificado.
No obstante lo anterior, una hipótesis razonable nos diría que
el factor que posiblemente pudiera explicar mejor el movimiento
de los amparos, sobre todo con vistas hacia el futuro, es la expe-
dición de nuevos actos normativos. Aunque las razones son
complejas, podría decirse, que si el derecho se está volviendo
más relevante y significativo en la vida social,11 entonces cabe
esperar que sean las variables jurídicas las que tengan un cre-
10 Esto no necesariamente es un argumento en contra de utilizar solamente

leyes y reglamentos como base del índice, pues si bien resulta razonable pensar
que sean los actos normativos inferiores a leyes y reglamentos —acuerdos, de-
cretos, normas oficiales, etcétera— los que, en su gran diversidad, número y
alcance (véase Cortés Campos et al. 2002), provoquen el mayor número de de-
mandas, también es cierto que todo acto normativo de carácter administrativo
tiene que apoyarse en ley o reglamento, por lo que los cambios en estas últimas
disposiciones se traducen, tarde o temprano, en la expedición de actos normati-
vos de nivel inferior.
11 Véase, por ejemplo, López Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “¡Tan
cerca, tan lejos! Estado de derecho y cambio jurídico en México”, Boletín Me-
xicano de Derecho Comparado, México, año XXXIII, núm. 97, enero-abril de
2000, pp. 155-267.
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ciente impacto en la demanda de servicios judiciales, en la medi-

da que sea la jurisdiccional la única o la principal vía a través de
la cual los ciudadanos puedan defenderse de los cambios que
afecten su esfera jurídica.
2. Modos de resolución
Los datos estadísticos publicados por el Poder Judicial de la

Federación permiten también analizar los modos en que se resol-
vieron los amparos administrativos, al menos para algunos años
del periodo. La tabla 9 (en la siguiente página) muestra los am-
paros administrativos que fueron concedidos, los negados, los
improcedentes, y los sobreseídos. Los porcentajes referidos a
amparos concedidos y negados incluyen otros modos parciales
de resolución, mientras que la improcedencia y el sobreseimien-
to aparecen como modos únicos de resolución.
De la tabla llama la atención que el modo de resolución pre-
dominante sea el sobreseimiento, es decir, que el juzgador en-
contró algún obstáculo procesal que le impidió examinar cual-
quiera de las pretensiones de fondo del quejoso.12 En todos los
años analizados, el porcentaje de asuntos sobreseídos nunca es in-
ferior al 55% y se eleva hasta casi 80% en 1992. El porcentaje
de sobreseimientos por los juzgados especializados en materia
administrativa es más bajo, en general, pero es también elevado,
oscilando entre 42% y 63%. En cambio, la tasa de sobreseimien-
to correspondiente a los amparos administrativos de que conocen
los juzgados mixtos es más alta todavía. Esto puede deberse a
que la carga de trabajo es mayor y comprende asuntos de otras
materias. Por último, la tasa global de sobreseimiento de todos
los amparos (que incluye además a las materias, civil, penal y, a
12 Hay que tomar en cuenta que el sobreseimiento puede combinarse con

otros modos de resolución, es decir, que en algunas sentencias se pueden otor-
gar el amparo respecto de algunos conceptos de violación, negarse respecto de
otros y sobreseerse en relación con otros más.
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TABLA 9
Modos de resolución de los amparos administrativos
en porcentajes (1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002)
Año Concedidos Negados Improcedentes Sobreseimiento (%)
Amparos JD JD Amparos
admvos. especializados mixtos indirectos
1988 11.88 7.76 9.85 66.79 46.95 72.96 75.93

1989 12.02 7.98 3.56 70.89 41.86 78.41 76.56
1990 11.80 7.96 1.23 77.75 46.19 84.79 78.96
1992 11.62 5.36 1.12 79.38 59.21 82.69 77.05
1993 12.38 5.47 0.95 73.77 60.16 64.93 73.05
2000 20.38 8.50 0.68 68.71 62.78 70.96 62.10
2001 20.11 8.76 0.23 65.68 56.01 69.32 60.90
2002 20.59 8.87 0.08 59.59 49.56 63.48 58.02

ción 1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002.
Notas: Se señalan como amparos “concedidos” aquellos en que el quejoso ob-
tuvo la protección de la justicia federal respecto de al menos una de sus preten-
siones, aunque las demás se hayan negado o sobreseído. El rubro de amparos
“negados” comprende aquellos en que se niegan o se sobreseen las pretensio-
nes del quejoso. Por último, se consideran “sobreseídos” aquellos amparos en
que el juzgador no entró al fondo de ninguna de las pretensiones del quejoso.
Para el cálculo del número total de resoluciones se excluyeron las deman-
das desechadas o consideradas como no interpuestas para los años 2001 y
2002. Entre 1988 y 1993, la tasa de sobreseimiento de los amparos administra-
tivos, con excepción de los correspondientes a los juzgados especializados, in-
cluyen a los amparos laborales, ya que las estadísticas no presentan de manera
desagregada los datos respectivos.
partir del 2000, la laboral, de acuerdo con la última columna) es

en general más alta que las dos anteriores.
¿Cómo se explica estas tasas tan elevadas de sobreseimientos?
¿Se deben acaso a las cargas de trabajo de la autoridad judicial,
que tiene entonces un incentivo para desechar las demandas por
motivos formales? ¿O se deben a los abogados que no ponen su-
ficiente cuidado en el cumplimiento de esos requisitos formales?
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¿Significan acaso dichas tasas que más de la mitad de los ampa-

ros administrativos son un costo inútil para el Poder Judicial, la
autoridad administrativa y los quejosos, puesto que no se resuel-
ve la controversia de fondo?
Podemos buscar una primera respuesta en los mismos datos
estadísticos. Una primera hipótesis es la que propone un estudio
de CIDAC, publicado en 1994,13 según el cual, la elevada tasa de
sobreseimientos no se debe a la incapacidad de los abogados que
plantean una demanda, sino a las crecientes cargas de trabajo
que enfrentan los juzgados. El estudio de CIDAC establece una
clara correlación estadística entre el porcentaje de sobreseimien-
tos en amparos indirectos y las cargas de trabajo promedio de to-
dos los juzgados de distrito entre 1940 y 1992. Durante la mayor
parte de ese periodo, el número de juzgados de distrito creció de
manera muy lenta, de modo que resulta muy razonable suponer
que, ante una demanda creciente, el sobreseimiento haya sido el
principal modo de evitar un mayor rezago, el cual se mantuvo en
una tasa promedio de 15% de asuntos pendientes al finalizar el
año respectivo. Dicho en otras palabras: los juzgadores se veían,
y se ven todavía, obligados a utilizar el sobreseimiento como
válvula de escape para evitar un mayor rezago.
Si lo anterior es cierto, cabría esperar entonces, a la inversa,
que el aumento en el número de juzgados y la disminución rela-
tiva de la demanda hicieran disminuir la tasa de sobreseimiento.
Sin embargo, este no parece ser el caso para los años 1989 a
1992, en que disminuye la demanda, pero se incrementa el por-
centaje de sobreseimientos. Esto puede deberse, por un lado, a
que los juzgadores no cambian sus criterios de manera tan rápida
y, por el otro, a que la disminución de la demanda permite resol-
ver el rezago acumulado de años anteriores, y un modo de hacer-
13 CIDAC (1994, capítulo 2). Magaloni y Negrete, “Después del poder. La

política de decidir sin resolver”, Trayectorias. Revista de Ciencias Sociales de
la Universidad de Nuevo León, Monterrey, año 2, núm. 2, enero-abril, 2000,
pp. 54-58, reexaminan y amplían el estudio de CIDAC.
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lo de manera efectiva y rápida es justamente a través del sobre-

seimiento. La tabla 7 arriba muestra que, efectivamente, en esos
años aumenta el porcentaje de asuntos resueltos respecto de los
ingresos y las cargas de trabajo. El sobreseimiento era, sin duda,
el modo más rápido de lograr este resultado. La afirmación ante-
rior no desvirtúa la hipótesis de CIDAC, sino que la precisa y la
complementa, pues finalmente se demuestra que el sobresei-
miento permite controlar el rezago cuando aumenta la demanda,
y disminuir el rezago acumulado cuando la carga de trabajo dis-
minuye también.
En relación con lo anterior, las gráficas 5, 6 y 7 permiten exa-
minar de manera un poco más cuidadosa la hipótesis de que el
aumento en la tasa de resolución de la carga de trabajo (tasa que
refleja habitualmente, a su vez, un aumento en la demanda) se
logra mediante un incremento en el porcentaje de sobresei-
mientos.
GRÁFICA 5
Tasa resolución y sobreseimientos
JD mixtos y especializados
DR © 2011, UNAM,
De acuerdo con la gráfica 5, a una mayor tasa de resolución

de amparos administrativos por los juzgados mixtos y los espe-
cializados corresponde, entre los años 1988 y 1992, un mayor
porcentaje de sobreseimientos, es decir, que el incremento en
eficiencia se logra decretando el sobreseimiento de un mayor nú-
mero de demandas. El año 1993 no responde a este patrón, pues
se incrementa la tasa de resolución, pero desciende el porcentaje
de sobreseimientos. Por lo que se refiere al periodo 2000-2002,
el porcentaje de sobreseimientos desciende apreciablemente
mientras que la tasa de resolución se mantiene constante.
GRÁFICA 6
JD especializados
En el caso de los juzgados especializados en materia adminis-

trativa, la gráfica anterior muestra que el movimiento paralelo no
es tan preciso como en la gráfica anterior, pero resulta totalmen-
te contrario para el periodo 2000-2002, en que a la vez que au-
menta la tasa de resolución de la carga de trabajo disminuye el
porcentaje de sobreseimientos.
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GRÁFICA 7
JD mixtos
La gráfica anterior presenta movimientos similares a los de la

gráfica 5 por lo que se refiere a la primera parte del periodo
(1988-1993), y próximos a los de la gráfica 6 en lo que respecta
a la segunda parte (2000-2002).
En conclusión, las gráficas 5, 6 y 7 muestran que existe, en
principio, un movimiento paralelo entre la tasa de resolución de
las cargas de trabajo y el porcentaje de sobreseimientos, tanto
para los amparos administrativos en conjunto como de modo
particular en los juzgados mixtos y especializados. Sin embargo,
esta correlación tiene que matizarse en la medida en que existe la
posibilidad de que aumenten las cargas de trabajo o la tasa de re-
solución, sin que aumente correlativamente el porcentaje de so-
breseimientos. Dicho en otros términos, el sobreseimiento puede
responder a causas más complejas que las que derivan de las
cargas de trabajo y el rezago.
Como consecuencia de lo anterior, la correlación que ofrece el
estudio de CIDAC y que hemos comprobado en lo esencial no
significa necesariamente que exista un nexo causal directo entre
cargas de trabajo (y rezago) y tasa de sobreseimiento. En efecto,
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la explicación del sobreseimiento a partir de las cargas de trabajo

y el rezago no impide pensar —como se verá más adelante en el
análisis de expedientes— que existan otras causas imputables a
las partes o a las reglas del procedimiento. De hecho, el compor-
tamiento de éstas en el tiempo bien puede reforzar, en forma cir-
cular, las tendencias de resolución de los juzgados, particular-
mente si los quejosos no pretenden lograr una sentencia de
fondo, sino sólo una suspensión.
Un aspecto, de la tabla, que requiere destacarse es el conside-
rable aumento en el porcentaje de amparos concedidos, el cual se
duplica casi entre 1988 y 2002. Sin embargo, las causas de tal
incremento sólo podrían ser aquí objeto de especulación.
Por último, hay que señalar, las estadísticas no permiten exa-
minar el modo de resolución de los amparos administrativos en
los que se impugna la sentencia del juez de distrito. Sin embar-
go, la importancia de la omisión se atempera si se toma en cuen-
ta que dichas impugnaciones ocurren en un porcentaje relativa-
mente bajo de los asuntos y que la tendencia de los órganos
jurisdiccionales superiores es a confirmar las resoluciones de los
inferiores (véase análisis de la muestra de expedientes, infra).
3. Duración
Los datos estadísticos globales nos permiten también hacer un
cálculo aproximado de la duración probable de los juicios de
amparo ante los juzgados de distrito. Para este efecto podemos
aplicar una sencilla fórmula propuesta por David S. Clark y John
H. Merryman14 para medir la duración aproximada de los proce-
dimientos administrativos y judiciales. La fórmula, traducida al
español, es la siguiente:
D= Ext + It - 1
Res + Des
14 Clark, David S. y Merryman, John Henry, “Measuring the Duration of
Judicial and Administrative Proceedings”, Michigan Law Review, 1976, vol.
75, pp. 89-99.
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Donde:
Ext = Asuntos existentes al inicio del año t
I = Ingresos durante el año t
Res = Asuntos resueltos por resolución definitiva durante el
año t
Des = Demandas desechadas y desistimientos durante el año t
D = duración probable de un asunto, en años, después de t + 1.
A continuación aplicaremos la fórmula anterior al análisis de
los datos correspondientes a varios años del periodo. Sin embar-
go, le haremos una modificación, en el sentido de no tomar en
cuenta las demandas desechadas al inicio del procedimiento,
pues su número relativamente elevado y su resolución práctica-
mente inmediata distorsiona, disminuyéndola, la duración proba-
ble del juicio (además de que no es posible cuantificarlas con
precisión para el periodo 1988-1993). Los resultados se presen-
tan en la tabla 10:
TABLA 10
Duración probable de los amparos administrativos
(1988-1990, 1992-1993 y 1999-2002)
Año Resultado Duración probable
fórmula (días naturales)
1988 0.25 92
1989 0.23 83
1990 0.13 46
1992 0.09 35
1993 0.08 30
1999 0.20 72
2000 0.23 84
2001 0.21 77
2002 0.23 85
Fuente: elaboración propia con datos de los Informes anuales de labores de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-1990, 1992-1993 y 1999- 2002.
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Los resultados de la tabla anterior muestran, en primer lugar,

que los amparos administrativos se resuelven con bastante rapi-
dez, con una duración promedio que oscila entre un mes y tres
meses, dependiendo de las cargas de trabajo y de la tasa de reso-
lución de los juzgados. Así se explica que la duración disminuya
entre 1988 y 1993, debido a la reducción de las cargas de traba-
jo. Este resultado se confirma si analizamos los datos correspon-
dientes a los amparos interpuestos ante los juzgados especializa-
dos, análisis que puede efectuarse para todo el periodo,
conforme a la siguiente tabla:
TABLA 11
ante los juzgados especializados (1988-2002)

1988 0.64 236
1989 0.54 199
1990 0.16 57
1991 0.19 71
1992 0.18 67
1993 0.19 70
1994 0.24 86
1995 0.22 79
1996 0.22 80
1997 0.22 80
1998 0.29 106
1999 0.30 110
2000 0.39 144
2001 0.25 91
2002 0.28 101

Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-2002.
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Los resultados de esta tabla son más diferenciados. La dura-

ción oscila entre dos meses y casi ocho, pero la mayoría de los
años del periodo muestran una duración de entre dos y tres me-
ses. La mayor duración se debe, como es obvio, a que la tasa de
sobreseimientos de los juzgados especializados es más baja, lo
que implica normalmente mayor duración de los juicios, lo que
se confirma más adelante, aunque no de manera contundente, en
el análisis de la muestra de expedientes.
En las dos tablas anteriores llama la atención que, nuevamen-
te, la duración se ve influida por las cargas de trabajo, pues dis-
minuye a partir de 1989 para aumentar paulatinamente a partir
de 1998.
Los resultados anteriores serán confirmados, de manera mu-
cho más detallada, por el análisis correspondiente de la muestra
de expedientes (I, infra), el cual permitirá identificar variaciones
en la duración de los asuntos dependiendo de las incidencias
procesales (audiencias, medios de impugnación) y los modos de
resolución.
4. Costos
Los datos estadísticos existentes permiten también hacer un

cálculo aproximado de los costos que representa para el Poder
Judicial la resolución de un asunto. Para realizar este cálculo, se
tomaron los últimos tres años (2000 a 2002) para los que el Pre-
supuesto de Egresos de la Federación presenta desglosado el
presupuesto del Consejo de la Judicatura Federal. En seguida, se
calculó un costo por puesto judicial, dividiendo el presupuesto
asignado al Consejo entre el número total de puestos judiciales
(jueces y magistrados) para el año respectivo. Luego, se calculó
un promedio de egresos por juzgado de distrito (que comprende
amparos indirectos, a los que se les restaron las demandas dese-
chadas o consideradas como no interpuestas y se les sumaron las
causas penales y los juicios federales), el cual se dividió entre el
costo por juzgado de distrito, para obtener así un costo unitario
DR © 2011, UNAM,
por asunto egresado. Por último, con base en este costo unitario,
se estimó el costo global presupuestal de los amparos adminis-
trativos resueltos por los juzgados de distrito en un año determi-
nado. La tabla 12 presenta los resultados de estas operaciones
para el periodo 2000-2002; para este último año se calcula el
costo en pesos constantes de 1994:
TABLA 12
Presupuesto y costos por asunto ante los juzgados
de distrito (2000-2002)
Año Presupuesto Puestos Egresos Egresos Costo x Costo Costo pesos

JD Amparos asunto amparos 1994
admvos. admvos.
2000 5 526 633 368 687 206 119 42 952 8 469 363 771 789 112 344 592
2001 11 540 303 944 774 214 995 47 680 17 476 833 268 020 241 877 509
2002 12 844 634 514 822 239 693 58 119 17 211 1 000 268 616 278 238 836
Fuente: cálculo propio con datos de los Informes anuales de labores de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación 2000-2002 y el Diario Oficial de la Fe-
deración.
Como se señaló, el cálculo es solamente aproximado,15 pero

permite observar que el Poder Judicial de la Federación eroga
una suma elevada, cercana a los 20 mil pesos en 2002, por cada
uno de los amparos administrativos que se resolvieron en el año
respectivo. El costo total de los amparos administrativos en el
mismo año fue superior a los mil millones de pesos. Ese costo se
elevó sustancialmente entre 2000 y 2001 (aproximadamente
115% a precios constantes de 1994) como efecto del incremento
real de casi 100% al presupuesto del Consejo de la Judicatura
15 El cálculo es aproximado ya desde el momento en que los juzgados pro-

ducen otros “productos” que no aparecen en la estadística, como resoluciones
interlocutorias o de trámite de todo tipo, las que, por tanto, no son estimadas en
los costos. Sin embargo, los productos finales incluyen los costos intermedios.
DR © 2011, UNAM,
Federal para 2001, mientras que los asuntos egresados aumenta-

ron solamente en un 4.3% de un año al siguiente.
A los costos anteriores hay que agregar, naturalmente, los
costos en que incurren las partes (la autoridad responsable y el
quejoso), los cuales son mucho más difíciles de estimar. Los cos-
tos que tiene que asumir un quejoso se dividen, por un lado, en
los costos de la promoción de la demanda de amparo (honorarios
y gastos de los abogados) y, por el otro, los costos derivados de
la controversia con la autoridad, los cuales dependen en parte
de que se conceda o no la suspensión, así como de la duración
del juicio. Obviamente, existe alguna relación entre los primeros
costos y los segundos, pues resulta bastante evidente que el que-
joso estará dispuesto a un mayor gasto cuanto mayores sean las
probables pérdidas derivadas de la controversia con la autoridad.
Por lo que se refiere a los costos de interposición de la deman-
da, según un simple sondeo entre algunos despachos de aboga-
dos, los costos por llevar un amparo administrativo pueden osci-
lar habitualmente entre los 15 y los 50 mil pesos. Estimando
conservadoramente un costo promedio de 25 mil pesos por am-
paro interpuesto, tenemos entonces que se genera un costo de 1
453 millones de pesos solamente en honorarios y gastos de
abogados para el año 2002.
Por último, los costos de la autoridad por asunto son todavía
más difíciles de estimar, pero puede suponerse razonablemente
que son inferiores en alguna proporción a los ocasionados por
los honorarios y gastos de los despachos de abogados ya que,
por un lado, los salarios de los abogados de la administración
pública son menores y, por el otro, hay economías de escala en
los recursos que requieren las direcciones jurídicas de la admi-
nistración pública. Para los efectos de este ejercicio, se estimará
entonces un costo de 15 mil pesos por amparo administrativo in-
terpuesto contra las autoridades públicas. Ello significa una ero-
gación de al menos 872 millones de pesos para el año 2002. Este
costo resulta conservador, si se toma en cuenta que cada amparo
interpuesto ante un juzgado de distrito se “multiplica” en reali-
DR © 2011, UNAM,
dad por un factor de dos o tres en tanto señala habitualmente a

más de una autoridad responsable (véase el análisis de expedien-
tes, infra), por lo que el costo real de un amparo por cada autori-
dad presuntamente responsable es menor a 8 mil pesos, es decir,
una tercera parte o menos del costo privado promedio. Sin em-
bargo, al carecer de una base para calcular estos costos públicos
de manera precisa, conviene recurrir a una estimación más bien
conservadora.
En resumen, pueden estimarse en al menos 3 325 millones de
pesos los costos públicos y privados (parciales) que representaron,
para el año de 2002, los amparos administrativos resueltos por el
Poder Judicial de la Federación en ese año, esto es, un costo de 57
210 pesos por asunto resuelto. Como hemos visto, aproximada-
mente dos tercios de esos asuntos concluirán en sobreseimiento,
por lo que tendríamos que concluir que aproximadamente 2 100
millones de pesos se erogaron sin necesidad en el año 2002.16
La anterior estimación de costos no estaría completa si no se to-
mara en cuenta que un buen porcentaje de los amparos que se
otorgan (que podemos estimar en al menos 75 por ciento, según
indicios derivados de la muestra de expedientes) lo son por razo-
nes formales, es decir, que se alega como concepto de violación
la garantía de audiencia o la falta de fundamentación y motiva-
ción del acto reclamado.17 En esos casos, podría argumentarse
que los costos ocasionados por dichos amparos podrían haber si-
do fácilmente evitados por la autoridad responsable. Si estimára-
mos entonces dichos costos en un 15% adicional sobre el total de
costos arriba estimados, tendríamos entonces 500 millones adi-
cionales, dando un total de unos 2 600 millones de pesos.
Los costos anteriores se refieren al total de amparos adminis-
trativos, los que incluyen los interpuestos contra autoridades fe-
derales, estatales y municipales. Los costos en que incurre la ad-
ministración pública federal son, naturalmente, mucho meno-
16 No se debe perder de vista que en la medida que el conflicto de fondo no
se resuelve, se generarán costos adicionales futuros por esta situación.
17 Cfr. Profepa (2000, 20).
DR © 2011, UNAM,
res. Aplicando las proporciones que presenta la tabla 4 (supra),

tendríamos por lo menos de un cuarto a un tercio de los costos
estimados, lo que significa de 830 a 1 100 millones de costos to-
tales, y de 650 a 870 millones de los costos que se han denomi-
nado “innecesarios”.
II. ANÁLISIS CUANTITATIVO DE UNA MUESTRA

DE EXPEDIENTES
Como parte de este estudio, se hizo el análisis de una pequeña

muestra, no representativa pero seleccionada al azar, de expe-
dientes de juicios de amparo indirectos promovidos contra la
Procuraduría Federal del Consumidor y la entonces Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial (ahora de Economía). La mues-
tra está compuesta de 58 expedientes concluidos, de los cuales
50 corresponden al primer organismo citado y ocho a la segunda
dependencia. 32 expedientes se iniciaron en 1996, 25 en 1999 y
uno en 1995. Si bien la muestra es bastante pequeña y no pudo ser
seleccionada para satisfacer criterios estadísticos de representativi-
dad, y tampoco refleja cambios recientes en las políticas judiciales
en relación con la suspensión y el otorgamiento de los amparos,18
su análisis resulta de utilidad para el presente estudio en la medida
que se trata de un instrumento de observación entre otros y cuyas
conclusiones se ven confirmadas en lo esencial por otros medios,
como el análisis estadístico agregado del apartado anterior y los
resultados del cuestionario. En lo particular, el análisis de la
muestra de expedientes permite determinar con mucha mayor pre-
cisión algunos de los aspectos señalados más arriba.
18 Según informaciones proporcionadas por abogados litigantes, la actitud

de los juzgados de distrito en la concesión de suspensiones se hizo mucho más
estricta a partir de 2001, al menos en el Distrito Federal, con motivo del incen-
dio de la discoteca “Lobohombo” en la ciudad de México. Igualmente señalan
que resulta sumamente difícil conseguir una suspensión en materia ambiental
por el valor de los intereses implicados, pero también porque los juzgadores no
desean aparentar que favorecen a los dueños de las fuentes contaminantes.
DR © 2011, UNAM,
1. Origen
36 expedientes (62.1%) corresponden a demandas promovi-

das ante juzgados de distrito del Distrito Federal, y el resto (22
expedientes, o 37.9%) se inició ante juzgados foráneos. A pesar
de que, en general, son más numerosos los amparos foráneos, en
la muestra se encuentran sobrerrepresentados los interpuestos
ante juzgados del Distrito Federal, tomando en cuenta que aquí
se presentan los asuntos más complejos e importantes, por el na-
tural peso económico y político de esta entidad.
2. Quejosos y terceros interesados
25 amparos (43.1%) fueron interpuestos por personas mora-

les; el resto, por personas físicas. De las personas morales, una
(1.7%) era un compañía extranjera (línea aérea) y dos más em-
presas transnacionales (3.4%). En 16 amparos (27.6%) hay coa-
graviados, cuyo número promedio es de alrededor de 3, aunque
en una demanda dicho número fue hasta de 150.
Cuando se trata de negociaciones, el giro correspondiente es
muy variado, incluyendo los llamados “giros negros” (9 deman-
das presentadas por restaurantes-bar del Distrito Federal y zona
conurbada) que presentan demandas de machote. Predominan en
general las demandas de pequeñas negociaciones.
En 21 amparos (36.2%) hay tercero interesado o perjudicado,
pero no se advierte en los expedientes que éste tenga una inter-
vención efectiva (por ejemplo, mediante la interposición de un
recurso).
3. Autoridades responsables
El promedio de autoridades señaladas como responsables es

de 13.2. Los “giros negros”, por ejemplo, señalan habitualmente
entre 20 y 50 autoridades responsables, lo que claramente tiene
el propósito de retrasar la tramitación del asunto, pues varias de
DR © 2011, UNAM,
dichas autoridades se advierte fácilmente que no tienen conexión

con los actos reclamados. De hecho, en casi un tercio de los am-
paros (17, o 29.3%), ni la Secretaría de Comercio ni la Profeco
pueden considerarse como autoridades responsables principales,
es decir, que se combaten actos de autoridad que no correspon-
den en realidad a su ámbito de competencia (por ejemplo, priva-
ción de la libertad personal); se advierte entonces que en reali-
dad se pretende combatir la actuación de una autoridad diferente
(es el caso de los “giros negros”). Si se eliminan las demandas
que se interponen contra un número ficticio de autoridades, re-
sulta entonces que 40 amparos (69%) señalan no más de 10 auto-
ridades responsables, lo que de todos modos es un número eleva-
do. Sin embargo, el número “real” de autoridades responsables
es menor, si se eliminan las que pertenecen a una misma autori-
dad (por ejemplo, dependencias dentro de la propia Secretaría de
Comercio).19 En ese caso, el promedio de autoridades responsa-
bles es de 3.
Lo anterior es una muestra de que los amparos se “multipli-
can”, pues si bien en los juzgados de distrito reciben una sola
demanda, son habitualmente varias las autoridades, federales y
locales, las que tienen que contestarla. Así, desde el punto de
vista de las autoridades, el número “real” de amparos es mayor
del que señalan las estadísticas judiciales.
4. Actos reclamados y conceptos de violación
En 19 amparos (32.7%) se impugnan disposiciones generales

(leyes, reglamentos, decretos). Solamente en cuatro (6.9%) se
advierte que la impugnación haya sido efectiva, es decir, que
real y seriamente se estuviera cuestionando la constitucionalidad
de esos ordenamientos. En los demás casos, esa impugnación
sirve en realidad como medio para fundamentar o reforzar la
19 Esta reducción tiene sentido si consideramos que las comunicaciones e
informes que deben presentar las diversas dependencias adscritas a una misma
autoridad son preparados por la misma área o unidad jurídica.
DR © 2011, UNAM,
procedencia del amparo. Esto se confirma si se considera, nueva-

mente, que muchos de esos asuntos que impugnan disposiciones
generales son amparos correspondientes a “giros negros”. Por lo
que se refiere a actos, el concepto más frecuente (16 amparos,
27.6%) corresponde a multas de diversas cuantías.
El concepto de violación más reiterado es el de “falta de fun-
damentación y motivación”, lo cual ocurre en 40 amparos
(69%), seguido de los conceptos relacionados con falta de “au-
diencia” y de respeto a las “formalidades esenciales del procedi-
miento”. También se impugna con frecuencia la violación al de-
recho de petición (7 amparos, 12%), a la libertad de comercio y
trabajo (8 amparos, 13.8%), a la libertad personal, y a la justicia
pronta, expedita e imparcial. Lo anterior significa que los ampa-
ros indirectos combaten la mayoría de las veces violaciones for-
males y de procedimiento, no de actuación de fondo de las auto-
ridades señaladas como responsables.
En 23 amparos (39.6%) está en juego una cantidad de dinero
(multas, embargo de un bien, devolución de un depósito), con un
valor promedio de 16 278 pesos.20
5. Recursos administrativos
En 19 amparos (32.7%) se interpuso algún recurso adminis-

trativo antes de la presentación de la demanda de amparo, la cual
combate en casi todos los casos la resolución recaída al recurso,
o la omisión o retraso de la autoridad en resolverlo.
6. Suspensión
A. Suspensión provisional
En lo que se refiere a la suspensión provisional, la muestra
presenta los siguientes resultados:
20 El promedio es nominal, pues no se hizo un cálculo a valor constante en-

tre los dos años.
DR © 2011, UNAM,
— En 12 amparos (20.7%) no se solicitó.

— En 9 amparos (15.5%) se negó.
— En 26 amparos (44.8%) se concedió en los términos solici-
tados en la demanda.
— En 11 amparos (19%) se concedió respecto de alguno o al-
gunos de los actos reclamados, y se negó respecto de
otros.
Lo anterior significa que la suspensión provisional se conce-

dió, en alguna medida, en 63.8% del total de la muestra de am-
paros y en 78.7% de los 46 en que se solicitó. En el 56.5% de los
casos en que se solicitó, se otorgó en los términos planteados en
la demanda. Lo anterior significa, por lo pronto, que los quejo-
sos tienen una alta probabilidad (del 80.4%) de obtener la sus-
pensión provisional solicitada, es decir, que hay un incentivo im-
portante para interponer el amparo aun si no se pretende llegar a
una resolución de fondo, que es el de lograr una suspensión por
un breve lapso.21
B. Suspensión definitiva
Los resultados que se desprenden del análisis de la muestra

respecto de la suspensión definitiva son los siguientes:
— En 24 amparos se negó definitivamente.

— En 3 amparos se concedió en los términos solicitados en la
demanda.
— En 19 se concedió respecto de unos actos y se negó res-
pecto de otros.
Lo anterior significa que en menos de la mitad de los asuntos

en que se solicitó la suspensión (47.8%), se concedió de manera
definitiva. En todos los casos (9) en que se negó la suspensión
21 Véase lo señalado en la nota 18, supra.
DR © 2011, UNAM,
provisional, se negó también la definitiva. En los casos en que se

concedió la suspensión provisional respecto de alguno o todos
los actos reclamados, se terminó negando definitivamente en
casi la mitad (41%).
Los resultados anteriores se ven eventualmente modificados
en revisión, aunque en una proporción mínima, por los recursos
interpuestos contra las resoluciones que niegan la suspensión de-
finitiva, según se verá más adelante.
7. Otros incidentes
En un solo amparo (1.7%) se interpuso un incidente por viola-

ción a la suspensión (que resultó infundado). No hubo incidentes
de ejecución. Se presentaron 4 incidentes diversos (inconformi-
dad, repetición del acto reclamado).
8. Diferimientos de las audiencias
A. Diferimientos de la audiencia incidental
La audiencia incidental se difirió en 15 amparos, es decir, en

casi un tercio (32.6%) de los asuntos en que se solicitó la sus-
pensión provisional. En 4 amparos la audiencia se difirió en dos
ocasiones. Las causas más comunes de diferimiento fueron que no
se había notificado la demanda a todas las autoridades y que
no se había recibido todavía el informe previo. El promedio de
diferimientos en los asuntos en que ocurrió fue de 1.3, y de 0.32
respecto del total de amparos en que se realizó la audiencia.
B. Diferimientos de la audiencia constitucional
En el caso de la audiencia constitucional, el total de diferi-

mientos fue de 65, lo que arroja un promedio de 1.12 respecto
del total de los amparos. La distribución fue la siguiente:
DR © 2011, UNAM,
— En 37 (63.8%) amparos hubo diferimiento.

— En 21 amparos (36.2%) no hubo diferimiento.
De los 37 amparos en que hubo diferimiento
— En 25 (67.6%) hubo 1 diferimiento.

— En 6 (16.2%) hubo 2 diferimientos.
Como puede observarse de los datos anteriores, el diferimien-
to de la audiencia constitucional es una ocurrencia bastante co-
mún en un procedimiento de amparo, pues se presenta en casi
dos terceras partes de los asuntos. A su vez, lo más común es
que se produzcan uno o dos diferimientos (casi 84% de los am-
paros en que los hubo), si bien hay un pequeño número en que es
más frecuente, llegando incluso a siete. La causa más común de
diferimiento en la audiencia constitucional es que esté corriendo
algún término para dar vista a las partes (quejosa) con los infor-
mes de las autoridades.22 Otro problema que conduce a un diferi-
miento son las dificultades para notificar y emplazar al tercero
perjudicado.
El principal efecto de los diferimientos es el retraso de la eta-
pa correspondiente del procedimiento, pero también de otras eta-
pas procesales. Así, el diferimiento de la audiencia incidental tie-
ne por lo regular el efecto de provocar también el de la audiencia
constitucional, especialmente cuando las fechas fijadas para am-
bas audiencias se encuentran muy próximas o incluso coinciden.
Así, de los 15 amparos en que hubo diferimiento de la audiencia
incidental, en 12 (75%) lo hubo también respecto de la audien-
cia constitucional.
22 De acuerdo con el artículo 149 de la Ley de Amparo, el quejoso debe te-

ner conocimiento del informe justificado de las autoridades al menos con anti-
cipación de ocho días antes de la fecha para la celebración de la audiencia
constitucional.
DR © 2011, UNAM,
9. Duración y tiempos
A. Entre la admisión de la demanda y la audiencia

incidental
El número promedio de días calendario entre la fecha de ad-

misión de la demanda y la realización de la audiencia incidental
fue de 26.9.23 De manera más detallada, la distribución es la que
señala la siguiente tabla:
TABLA 13
Días entre la admisión de la demanda y la realización
de la audiencia incidental (N=45)
Duración Amparos
(días) (N=45)
6 a 14 14 (31.1%)
15 a 21 10 (22.2%)
22 a 28 9 (20.0%)
28 a 35 4 (8.9%)
Más de 35 8 (17.8%)
Aquí se muestra el efecto de retraso de los diferimientos de la

audiencia incidental en el procedimiento. El promedio de dura-
ción entre la presentación de la demanda y la audiencia inciden-
tal en los asuntos en que hubo diferimiento fue de 44.9 días, con-
tra 17.3 días en los amparos en que no lo hubo, lo cual significa
que los diferimientos retrasan la audiencia incidental, en prome-
dio, un mes. No obstante, si eliminamos de la muestra un solo
asunto en que la audiencia incidental se realizó siete meses des-
23 La Ley de Amparo señala, en su artículo 131, que la autoridad responsa-
ble debe rendir su informe dentro de las siguientes 24 horas. Transcurrido di-
cho término, la audiencia debe realizarse dentro de 72 horas, con informe o sin
él. De acuerdo con la fracción II del artículo 24 de la Ley, los términos en el
incidente de suspensión se cuentan “de momento a momento”.
DR © 2011, UNAM,
pués de la presentación de la demanda, la duración se reduce de

45 a 32 días, es decir, que el diferimiento retrasa la audiencia in-
cidental en tres semanas, en promedio. En resumen, la cuestión
de la suspensión definitiva se resuelve, en promedio, en el pla-
zo de un mes y medio, esto es, de dos a seis semanas a partir de
la presentación de la demanda.
B. Entre la admisión de la demanda y la audiencia

constitucional
La audiencia constitucional se realiza, en promedio, a los 55

días calendario contados a partir de la admisión de la demanda,
de acuerdo con la siguiente tabla:
TABLA 14
de la audiencia constitucional
Duración Amparos
(días) (N=46)
14 a 28 14 (25%)
29 a 42 22 (39.3%)
43 a 56 5 (8.9%)
57 a 70 4 (7.1%)
Más de 70 11 (19.6%)
La tabla anterior muestra que en más del 60% de los asuntos,

la audiencia constitucional se realiza dentro del plazo de seis se-
manas contadas a partir de la presentación de la demanda. Sólo
en un pequeño número de amparos la duración es mayor, aunque
llama la atención que en un porcentaje relativamente elevado
(20%), dicha duración supera los dos meses. De hecho, el pro-
medio de duración de estos asuntos es mucho mayor, pues alcan-
za los 140 días, es decir, casi cinco meses.
DR © 2011, UNAM,
El promedio de duración en los asuntos en que hubo diferi-

miento fue de 67.7 días, contra 30.4 días en los amparos en que
no lo hubo,24 lo cual significa que los diferimientos retrasan la
audiencia constitucional en algo más de un mes. Así, pues, la au-
diencia constitucional se realiza normalmente entre las dos se-
manas y los dos meses a partir de la admisión de la demanda.25
C. Entre la admisión de la demanda y la emisión

de la sentencia definitiva
El tiempo promedio entre la admisión de la demanda y la emi-

sión de la sentencia definitiva por el juez de distrito fue de 73.7
días, con la distribución que muestra la siguiente tabla:
TABLA 15
Días entre la admisión de la demanda y la emisión
Duración Amparos
(días) (N=46)
9 a 30 9 (16.1%)
31 a 45 13 (23.2%)
46 a 60 8 (14.3%)
61 a 75 9 (16.1%)
76 a 90 5 (8.9%)
Más de 90 12 (21.4%)
24 Conforme a la Ley de Amparo, en su artículo 147, el juez de distrito de-

be fijar la realización de la audiencia constitucional “a más tardar dentro del
término de treinta días”. Cabe aclarar que, según la fracción II del artículo 24
de la misma Ley, los términos se cuentan por días naturales, excluyendo los in-
hábiles (principalmente sábados y domingos).
25 El tiempo máximo observado fue de 231 días.
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior muestra que hasta dos tercios de los amparos

(64.5%) se resuelven en no más de dos meses y medio desde la
presentación de la demanda hasta la fecha de emisión efectiva de
la sentencia. Sin embargo, hay una proporción importante de asun-
tos (21.4%) que tienen una duración mayor, que en promedio es
de 166 días, o cinco meses y medio.
De acuerdo con la Ley de Amparo (artículo 155), los jueces
de distrito deben dictar el fallo inmediatamente después de reci-
bir las pruebas y los alegatos de las partes en la audiencia consti-
tucional. Sin embargo, es habitual que el dictado de la sentencia
se retrase algunos días, para emitirse en una fecha posterior en
“que lo permiten las labores del juzgado”. Esto ocurrió en más
de tres cuartas partes de los amparos, esto es, en 43 amparos
(76.8%).26 La diferencia promedio entre ambas fechas fue de
24.9 días calendario,27 de acuerdo con la siguiente distribución:
TABLA 16
Días entre la realización de la audiencia constitucional
y la emisión de la sentencia definitiva
Duración Amparos
(días) (N=43)
1 a 10 16 (37.2%)
11 a 20 8 (18.6%)
21 a 30 9 (20.9%)
31 a 40 2 (4.6%)
41 a 50 3 (7.0%)
Más de 50 5 (11.6%)
26 En dos casos se dictó sobreseimiento incluso antes de la fecha fijada pa-

ra la audiencia constitucional. En este caso consideramos que la fecha de la
sentencia fue la misma de la audiencia constitucional.
27 La diferencia máxima observada fue de 141 días calendario (aproxima-
damente 5 meses).
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior muestra que, a pesar de que sea sumamente

frecuente que el juzgado emita la sentencia en una fecha diferen-
te a aquella en que se realiza la audiencia constitucional, también
es cierto que la diferencia entre ambas fechas no es muy amplia.
En más de la mitad de los amparos (56%) dicha diferencia no es
mayor a tres semanas. Se trata, aproximadamente, del promedio
(19.2 días) en que se retrasa el conjunto de los 56 amparos por
causa de las labores de los juzgados. En tres cuartas partes de los
amparos (76.9%) la diferencia no sobrepasa un mes. No obstan-
te, en algo más de 10% de los asuntos la diferencia promedio es
de tres meses (90.2 días calendario).
D. Entre la admisión de la demanda y la sentencia

en revisión
Solamente en diez asuntos (17.9%) hubo sentencia en revi-

sión. La duración promedio de esos juicios fue de 280.6 días ca-
lendario (9 meses y 10 días). Un solo asunto que llegó a una se-
gunda sentencia en revisión demoró en total 645 días calendario,
es decir, un año y diez meses.
E. Entre la admisión de la demanda y el cumplimiento

En los escasos asuntos en que se otorgó el amparo y la protec-

ción de la justicia de la Unión (11 o 19.6%), la sentencia se dio
por cumplida en un promedio de 133 días a partir de la admisión
de la demanda, con un mínimo de 80 y un máximo de 261 días.
F. Conclusión preliminar: tiempos y modos de resolución
El análisis anterior sugiere que la gran mayoría de los juicios

de amparo se resuelve con bastante celeridad, como ya lo había
mostrado el análisis estadístico agregado del apartado ante-
DR © 2011, UNAM,
rior.28 El análisis de expedientes permitió, sin embargo, dar una

visión más detallada de los factores que afectan la duración de
los procedimientos de amparo. En todo caso, parece quedar en
claro que los posibles retrasos se deben menos a la actuación de
los juzgados que a la de las partes, especialmente cuando los
quejosos señalan un número artificialmente elevado de autorida-
des presuntamente responsables, cuya notificación oportuna se
retrasa considerablemente, o cuando las partes no cumplen con
suficiente oportunidad los términos que se les fijan, o bien, cuan-
do interponen recursos que a la postre resultan infundados.
Sin embargo, la celeridad podría deberse predominantemente
al hecho de que la gran mayoría de los amparos se sobresee
(66%, según se verá en el siguiente apartado), es decir, no se en-
tra al fondo del asunto y no se requiere, por tanto, un estudio
más profundo y detenido que pudiera llevar tiempo adicional.
Por ello, no resta más que hacer una comparación entre la dura-
ción de los asuntos en que se entró al fondo de alguna de las pre-
tensiones del quejoso y la de aquellos en que se dictó el sobre-
seimiento como sentido único del fallo.
Los resultados de dicha comparación se presentan en la tabla 17.
TABLA 17
Duración de los juicios de amparo según modo de resolución
Duración Amparos Amparos otorgados
(días) sobreseídos o negados
9 a 30 8 (21.6%) 1 (5.3%)
31 a 45 6 (16.2%) 7 (36.8%)
46 a 60 6 (16.2%) 2 (10.5%)
61 a 75 5 (13.5%) 4 (21.1%)
76 a 90 4 (10.8%) 1 (5.3%)
Más de 90 8 (21.6%) 4 (21.1%)
28 La respuesta de los cuestionarios (pregunta 21) no ofrece una respuesta uní-

voca, pues la mitad considera excesiva la duración de los amparos y la otra no.
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior parece confirmar la hipótesis, aunque la dife-

rencia entre ambos grupos de amparos no parece muy clara ni
muy grande. Así, por ejemplo, 21.6% de los amparos que se so-
breseen son resueltos entre los 9 y los 30 días a partir de la admi-
sión de la demanda, contra el 5.3% solamente de los que se otor-
gan o niegan. Sin embargo, a los 60 días se han resuelto ya el
54% de los amparos sobreseídos y el 52.6% de los negados u
otorgados, lo que es una diferencia mínima. Igualmente, hay una
diferencia muy leve en los amparos que se resuelven en más de
90 días en ambos grupos. La conclusión se confirma si observa-
mos que el promedio de duración de los amparos sobreseídos es
de 71.1 días calendario contra 78.8 del otro grupo. Faltaría averi-
guar si la diferencia es estadísticamente significativa, lo que no
puede hacerse en esta oportunidad.
10. Sentido de los fallos
A. Sentencias definitivas dictadas por los jueces de distrito
Las sentencias definitivas ante los juzgados de distrito tuvie-

ron los siguientes sentidos:
— En 13 amparos (23.2%) se otorgó la protección solicitada
de manera parcial o total.
— En 6 amparos (10.7%) se negó la protección solicitada de
manera parcial o total.29
— En 37 amparos (66.1%) se pronunció el sobreseimiento
como sentido único del fallo.
De los 13 amparos otorgados, en 12 (92.3%) la protección se

otorgó “para efectos” y en uno solo de manera lisa y llana. Lo
anterior se debe a que la mayoría de las violaciones por las que
se otorga el amparo son de tipo formal tal como la falta de fun-
29 Tanto en el caso del otorgamiento del amparo como en el de su negativa
se incluyeron las sentencias en que además se pronuncia un sobreseimiento
parcial.
DR © 2011, UNAM,
damentación o motivación del acto reclamado o la violación a la

garantía de audiencia.30
Cuatro amparos fueron ganados por las quejosas personas mo-
rales (de un total de 21 demandas que presentaron) y el resto por
personas físicas, lo cual significa que las primeras obtuvieron
parcial o totalmente lo solicitado en el 19% de los asuntos que
iniciaron, mientras que las personas físicas lo lograron en el
25.7% de los casos, no obstante que las ventajas económicas y
organizativas de las personas morales pudieran hacer esperar lo
contrario.
En cuanto a los amparos negados, podría señalarse que el re-
ducido porcentaje que representan, que es aproximadamente la
mitad del de los amparos otorgados, muestra una actitud relati-
vamente favorable a los derechos e intereses de los quejosos. Sin
embargo, esta conclusión se relativiza de manera importante
frente al porcentaje de amparos sobreseídos. En efecto, llama la
atención que en dos tercios de los amparos haya existido algún
hecho o circunstancia que impidió que el juez examinara el fon-
do de cualquiera de las pretensiones del quejoso. Las causas de
sobreseimiento más frecuentes fueron las siguientes:31
— Actos inexistentes o negados por la autoridad; la negativa

no fue desvirtuada por el quejoso: 53%.
— Acto reclamado no definitivo: 35.3%.
— Desistimiento del quejoso: 11.8%.32
— No se afecta el interés jurídico del quejoso: 11.8%.
30 Esto lo confirman las respuestas del cuestionario (pregunta 10), que

mencionan abrumadoramente la falta de fundamentación y motivación del acto
reclamado como una de las causas por las que más frecuentemente se otorgan
los amparos. Véase también Profepa (2000). El litigio ambiental en México y
la Profepa, Reporte de desempeño jurisdiccional 1994-2000, México, Sema-
narp-Profepa, noviembre, p. 20..
31 Más de una causa de sobreseimiento puede concurrir en un solo asunto,
por lo que los porcentajes no suman 100.
32 Se incluyen aquí los amparos donde no hay desistimiento expreso, sino
que el juez tiene por desistido al quejoso.
DR © 2011, UNAM,
— No se acreditaron actos concretos de aplicación de la ley

impugnada: 5.9%.
— Inexistencia de la autoridad responsable: 2.9%.
— Cesación de los efectos del acto reclamado: 2.9%.
— Demanda de amparo extemporánea: 2.9%.
— Falta de personalidad del quejoso: 2.9%.
— No se señaló autoridad que emitió el acto reclamado:
2.9%.
— No se señalaron conceptos de violación: 2.9%.
— El acto reclamado es objeto de otro juicio de amparo:
2.9%.
Una mera consideración cuantitativa como la anterior llegaría

a la conclusión de que dos tercios de los amparos administrati-
vos resultan inútiles y representan un costo injustificado para el
Poder Judicial, la administración pública, los quejosos y los ter-
ceros, como lo señalamos en principio en un apartado anterior.
Pero esto no constituye una explicación del nivel y las causas de
los sobreseimientos. Se requiere, pues, un análisis mucho más
profundo para determinar cuáles son las causas de ello, y si la
explicación apuntada, y sus consecuencias, resultan satisfacto-
rias. Otras posibles explicaciones incluyen la incapacidad de los
abogados que asesoran a los quejosos, las cargas de trabajo de
los juzgados y la interpretación formalista de las causales de im-
procedencia y sobreseimiento, o el hecho de que los quejosos
pretenden lograr realmente una suspensión provisional o defini-
tiva, sin importar que en última instancia el asunto concluya en
sobreseimiento.
La lista anterior puede darnos algunas pistas que podrían ayu-
darnos a precisar una explicación. Algunas de las causas de so-
breseimiento, como la falta de interés del quejoso, pueden consi-
derarse imputables al orden jurídico que crea el legislador y a su
interpretación por el juzgador. En efecto, es posible que el legis-
lador no haya querido reconocer un derecho en la legislación o
que los jueces estén renuentes a dar una interpretación a las le-
DR © 2011, UNAM,
yes, o incluso a la misma Constitución, que sea favorable a tal

derecho. Sin embargo, esta causa de sobreseimiento, aunque
frecuente, no parece ser la más significativa.
Entre las causas que de manera más frecuente conducen al
sobreseimiento existen varias cuya presencia puede atribuirse
claramente al quejoso, pues éste podría evitar su realización ob-
teniendo mayor información previa sobre los requisitos objetivos
de la demanda. Así tenemos la extemporaneidad de la demanda, el
que no se señalen autoridad responsable o conceptos de violación,
la inexistencia de la autoridad, la litispendencia o la no definiti-
vidad del acto reclamado. En esta categoría entra también, aun-
que por otros motivos, el desistimiento del quejoso. Igualmente
podría incluirse aquí la causa más frecuente de sobreseimiento,
esto es, la inexistencia del acto reclamado, o su negación por la
autoridad competente, negación que no es desvirtuada por el
quejoso. Sin embargo, dicha inclusión no está exenta de proble-
mas, pues aquí el sobreseimiento se debe a las reglas procesales
de la inversión de la carga de la prueba y a las dificultades de
probar objetivamente determinadas actuaciones de la autoridad,
dificultades de las que pueden aprovecharse las mismas autorida-
des responsables.
En conclusión, el análisis de las causas de sobreseimiento no
nos permite llegar a un resultado unívoco, pues, por un lado,
existen obstáculos objetivos para el quejoso (reglas de la prueba)
y situaciones en las que el juzgador puede utilizar criterios res-
trictivos para sus derechos, pero, por el otro, también hay incen-
tivos para que los quejosos interpongan demandas que solamente
tengan el propósito de retrasar o entorpecer la actuación de las
autoridades.
Por último, podría hacerse un intento más de zanjar la discu-
sión tratando de establecer una relación entre el otorgamiento de
la suspensión provisional y la definitiva y la sentencia de prime-
ra instancia. Al respecto existen dos posibilidades: por un lado,
que los quejosos obtengan un número importante de suspensio-
nes, aunque el procedimiento concluya con un sobreseimiento,
DR © 2011, UNAM,
lo que incentivaría la interposición de amparos que no tienen el

propósito de llegar a una resolución de fondo; o, por el otro, que
el porcentaje de asuntos en que se otorga total o parcialmente la
suspensión sea menor entre los amparos sobreseídos respecto de
los otorgados y negados, ya que en el examen de la demanda,
pero sobre todo en la audiencia incidental al haberse rendido ya
el informe previo de la autoridad y haber tenido oportunidad el
quejoso de aportar mayores pruebas, se adopta una resolución
que con cierta probabilidad anticipa la sentencia definitiva. La
siguiente tabla ayuda a explorar ambas situaciones:
TABLA 18
Relación entre la suspensión (provisional y definitiva)
y el sentido de la sentencia de primera instancia (N=56)
Otorgamiento Amparos Amparos Amparos

de la suspensión sobreseídos otorgados negados
Suspensión provisional 24 (66.7%) 9 (25%) 3 (8.3%)
(N=36)
Suspensión definitiva 13 (59.1%) 6 (27.3%) 3 (13.6%)
(N=22)
La tabla anterior parece confirmar la segunda hipótesis: entre

los amparos en los que se otorga parcial o totalmente la suspen-
sión (provisional o definitiva) predomina el sobreseimiento co-
mo modo de resolución del juicio, en una proporción del 60% o
más. Así pues, como se dijo más arriba, puede concluirse que los
quejosos tratan de obtener una suspensión, provisional o definiti-
va, sabiendo, sin embargo, que también es alta la probabilidad de
que se sobresea el amparo, o justamente a causa de ello, es de-
cir, que no importa que se dé el sobreseimiento como modo de
conclusión del juicio. El juzgador parece otorgar dicha suspen-
sión (y esto es especialmente aplicable a la provisional) a partir
de una actitud de principio favorable al particular, a quien se da
una oportunidad amplia de defender sus derechos e intereses.
DR © 2011, UNAM,
B. Sentencias en revisión
Solamente 8 asuntos llegaron a sentencia en revisión. Ello sig-

nifica que en la gran mayoría de los amparos administrativos, los
juzgados de distrito son primera y única instancia. Los 8 asuntos
que llegaron a revisión se resolvieron de la siguiente manera:
— Confirmación del fallo impugnado: 5 amparos (62.5%).

— Desechamiento del recurso: 2 amparos (25%).
— Revocación del fallo impugnado: 1 amparo (12.5%).33
De las 8 sentencias recurridas, 7 (87.5%) lo fueron por el que-

joso, y sólo una (12.5%) lo fue por alguna de las autoridades se-
ñaladas como responsables.34
C. Intervención de la Suprema Corte de Justicia
La Suprema Corte de Justicia tuvo intervención en sólo dos

asuntos. Uno fue enviado a un tribunal colegiado para su resolu-
ción. El otro consistió en un incidente de inconformidad con el
cumplimiento de una sentencia, el cual resultó infundado.
D. Recursos de queja
Se presentó un solo recurso de queja, así como una queja (48

horas), ambos interpuestos por el quejoso. Ambos recursos re-
sultaron infundados, pues se confirmó la resolución recurrida.
33 Este amparo se otorgó para efectos contra una sentencia que sobreseyó.
La segunda sentencia del juez de distrito sobreseyó nuevamente y una segunda
revisión la confirmó.
34 Este resultado no significa que en la realidad las autoridades no inter-
pongan muchos más recursos, pues se encuentran obligadas a defender hasta
donde sea posible los intereses de la administración pública, bajo el riesgo de
incurrir en responsabilidad. Cabría esperar así que interpusieran dichos recur-
sos en un alto porcentaje de los asuntos en que el quejoso obtiene sentencia fa-
vorable.
DR © 2011, UNAM,
E. Recursos de revisión contra sentencias interlocutorias
Se promovieron en total 9 recursos de revisión contra las sen-

tencias interlocutorias que concedieron o negaron la suspensión
definitiva. 6 (66.6%) lo fueron por el quejoso y 3 por alguna au-
toridad responsable. Dado que en un asunto no se pudo localizar
la resolución recaída al recurso, los otros 8 se resolvieron de la
siguiente manera:
— Confirmación del fallo impugnado: 5 casos (62.5%).

— El recurso quedó sin materia o fue desechado: 2 casos
(25%).
— Revocación del fallo impugnado: 1 caso (12.5%).
11. Implicaciones regulatorias
Solamente en 9 asuntos (15.5%) se consideró que había impli-

caciones regulatorias por referirse el amparo a actividades suje-
tas a un régimen regulatorio especial o relacionadas con éstas
(por ejemplo, venta y distribución de gas). El análisis de estos
asuntos no reveló características especiales. Si acaso, cabe seña-
lar que 8 de los 9 asuntos (88.9%) se sobreseyeron. Aunque
ameritaría un análisis especial, los expedientes no permiten de-
terminar cuál es el impacto de los fallos respectivos en el
desarrollo de la actividad regulada.
DR © 2011, UNAM,
EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Y LA MEJORA REGULATORIA: PROBLEMÁTICA
Y SOLUCIONES
Después del análisis desarrollado en los apartados anteriores,

procede ahora establecer un vínculo entre la mejora regulatoria y
el amparo administrativo. La mejora regulatoria puede definirse,
en un sentido más o menos amplio, como el conjunto de cambios
“que elevan la calidad del sistema jurídico en su conjunto y de
los instrumentos jurídicos en particular, con el propósito de in-
crementar sus beneficios, reducir sus costos y aumentar su efi-
ciencia”.35 Entre sus objetivos centrales se cuentan “la protec-
ción de los intereses sociales del país al menor costo posible para
los ciudadanos y las empresas y, en general, el mejoramiento de
la eficiencia de la economía y de su capacidad para adaptarse a
situaciones cambiantes”.36 En términos de la definición anterior,
el amparo administrativo tendría dos puntos de contacto princi-
pales con la mejora regulatoria:
— Dado que el amparo es un medio de impugnación que se

interpone contra actos o disposiciones de las autoridades,
su funcionamiento ofrece indicios sobre la eficiencia y la
eficacia de la actuación de la administración pública en re-
lación con los particulares y las autoridades judiciales.
— La tramitación y resolución de los juicios de amparo gene-
ra costos públicos y privados que deben ser evaluados en
35 Secretaría de Economía-Cofemer (2001), Programa de Mejora Regulato-
ria 2004-2006, México, SEE-Cofemer, p. 31.
36 Idem.
69
DR © 2011, UNAM,
cuanto su eficiencia, es decir, si los recursos respectivos

no tienen usos alternativos que resulten más eficientes
(costos de oportunidad).
Un resultado central del análisis de estadísticas y expedientes

relativos al amparo administrativo fue la generación de costos
públicos y privados que pueden considerarse innecesarios, pues
una buena proporción de amparos concluye en sobreseimiento.
Aun si dichos juicios tienen utilidad para los particulares que los
interponen, por ejemplo, porque les permite obtener una suspen-
sión o retrasar otros procedimientos, lo cierto es que una propor-
ción tan alta de sobreseimientos es disfuncional desde el punto
de vista tanto de la teleología del procedimiento, pues éste tiende
a resolver una controversia jurídica en un sentido definido, a fa-
vor o en contra del demandante. Por otra parte, la no solución al
conflicto, aunque éste sea artificial, genera costos posteriores de
diverso tipo, como la falta de credibilidad y legitimidad de las
instituciones y la necesidad de encontrar formas alternas y no ins-
titucionales de arreglo de la controversia. En consecuencia, se
generan costos sociales que deben ser reducidos en la medida de
lo posible.
En los siguientes apartados se examinan las diversas estrate-
gias que pueden seguirse para lograr una reducción en el número
de amparos administrativos que ahora concluyen con sobresei-
miento y, por consiguiente, en los costos innecesarios que hasta
ahora generan.
I. LA PREVENCIÓN DENTRO DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
La primera estrategia que puede seguirse consiste en tratar de

evitar las actuaciones de la autoridad que dan motivo a la inter-
posición de los amparos. Al respecto se ofrecen dos líneas
principales de acción:
DR © 2011, UNAM,
PROBLEMÁTICA Y SOLUCIONES 71
Por un lado, hemos visto que existe un movimiento paralelo

entre el número de cambios a las leyes y reglamentos y las de-
mandas de amparo. Si en verdad existe una relación de causali-
dad entre ambos, resulta del todo razonable tratar de reducir la
proliferación de cambios en el orden jurídico, así como la irra-
cionalidad en la expedición de toda clase de actos normativos
por la administración pública, pues tales cambios pueden generar
afectaciones e incertidumbres que fomentan la interposición de
juicios de amparo.37 Esta es una labor central que realiza actual-
mente, y con gran efectividad, la Comisión Federal de Mejora
Regulatoria, a través del análisis de las Manifestaciones de
Impacto Regulatorio. Dicha labor pondera los costos y benefi-
cios de las regulaciones propuestas, lo cual tiene un efecto de fil-
tro que evita la expedición de regulaciones cuyos beneficios no
son claramente superiores a sus costos.38
En segundo lugar, resulta muy importante la labor de asesoría
y prevención por parte de las direcciones de asuntos jurídicos de
las dependencias y organismos de la administración pública en
relación con los actos y disposiciones que éstos se proponen
emitir. Los cuestionarios ofrecen claros indicios al respecto. De
33 dependencias y organismos que contestaron la pregunta co-
rrespondiente, 30 (90.9%) señalaron que el área de amparos
ofrecía, o se le había solicitado en el año anterior, asesoría jurídi-
ca con fines preventivos por parte de las unidades o áreas de las
secretarías de Estado y organismos públicos federales. De éstas,
19 (63.3%) indicaron además que dicha asesoría se había incre-
mentado en el último año. En promedio, dicha asesoría ocupaba
un 20.6% del tiempo del área de amparos, con un máximo de
50% y un mínimo de 2%.39
37 Cortés Campos, Josefina, et al., Orden jurídico administrativo federal y

mejora reguladora, México, ITAM-Cofemer, 2002.
38 Véanse los informes que la Cofemer publica en su sitio Web (www.co-
femer.gob.mx).
39 Desafortunadamente, las respuestas a esta pregunta fueron sólo 22.
DR © 2011, UNAM,
La labor de asesoría preventiva mencionada no sería particu-

larmente compleja, en la medida en que tendría por objeto, se-
gún hemos visto, aspectos formales y de procedimiento, que son
las causas principales por las que el Poder Judicial federal llega a
otorgar los amparos. Implicaría, eso sí, un diseño de la actividad
administrativa que no retrasara ni recargara excesivamente los
pasos del procedimiento. En este sentido, las direcciones jurídi-
cas podrían realizar un control selectivo y aleatorio de la
actuación jurídica de las áreas o unidades de su dependencia u
organismo.
No obstante lo anterior, es posible que las áreas jurídicas ca-
rezcan del personal suficiente para realizar dicha labor preventi-
va. A la pregunta de si el número de servidores públicos que in-
tervienen en la tramitación de los amparos había aumentado o
disminuido, 56.2% contestaron que había disminuido respecto de
1995, y 62% que era menor respecto del año 2000.40 Sin embar-
go, el cuestionario no preguntó de manera directa si el personal
jurídico era suficiente para atender las demandas de amparo.
Además, dadas las disparidades en la organización y funciona-
miento de las direcciones jurídicas, las estadísticas y la informa-
ción que se recabaron a través del cuestionario no permiten tam-
poco calcular con certeza el promedio de amparos que son
atendidos por el personal jurídico. Valdría la pena, por tanto, ha-
cer una evaluación comparativa más precisa sobre el rendimiento
de las direcciones jurídicas y su personal, para lo cual habría que
tomar en cuenta las demás actividades, contenciosas o no, en las
que intervienen.
Además de lo anterior, resulta muy importante un estudio cua-
litativo de los recursos humanos con que cuentan las direcciones
y áreas jurídicas. No hay duda de que, además de suficientes, di-
chos recursos humanos deben estar bien preparados y motivados,
pues ello redunda en una mejor defensa, especialmente de carác-
40
Hay que señalar que en el primer caso faltaron 10 respuestas y 4 en el
segundo.
DR © 2011, UNAM,
ter preventivo, del interés general que representa la administra-

ción pública. Cabe señalar que a la pregunta de si tenían una po-
lítica de formación de recursos humanos, el 70% de las
dependencias y organismos contestó que no. Si bien ello es com-
prensible en razón de la escasez de recursos y de la necesidad de
atender las cargas de trabajo, resulta preocupante en la medida
en que sabemos que, en términos generales, la calidad de la edu-
cación jurídica en nuestro país no es buena41 y que, por tanto, la
“preparación” que se recibe en el ejercicio práctico de la profe-
sión durante y después de los estudios universitarios, ya sea en el
sector público o en el privado, no es adecuada, pues tiende a re-
producir comportamientos que están viciados o carecen de fun-
damento en el análisis reflexivo del ordenamiento jurídico vi-
gente.
II. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y EL JUICIO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO FILTROS
La segunda estrategia que puede recomendarse interviene

cuando ya se ha producido una controversia entre el particular y
la autoridad. En este sentido, cabe recordar que son varios los me-
dios de impugnación que tiene a su alcance el particular. Los re-
cursos administrativos son opcionales,42 mientras que el juicio
contencioso-administrativo no lo es en la medida en que el órga-
no jurisdiccional respectivo tenga competencia para conocer del
acto que se trate. En este sentido, como ya se ha visto, el amparo
administrativo tiene una función residual, pues gracias al princi-
pio de definitividad resulta procedente cuando no lo sean los me-
dios de impugnación ordinarios, cuando éstos no sean obligato-
rios o exista alguna otra circunstancia que permita acudir a él.
Sin embargo, como ya se dijo al inicio, el amparo administrativo
41 López Ayllón y Fix-Fierro, op. cit., nota 11.

42 Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
DR © 2011, UNAM,
tiene una función principal en los casos en que se impugna la

constitucionalidad de una disposición general o se alega una vio-
lación directa a la Constitución (por ejemplo, del derecho de
petición).
A pesar de que no contamos con estudios de los costos com-
parativos de los tres tipos de procedimiento, podemos suponer
que el juicio de amparo es relativamente más costoso, ya que en
una proporción importante de casos (un tercio de la muestra) se
interpone el amparo después de haberse presentado un recurso
administrativo; en otra proporción se sobreseen los amparos por
no respetarse el principio de definitividad, lo que deja la contro-
versia sin resolver. Además, hay que tomar en cuenta que un
cierto número de amparos impugnan de manera artificial la cons-
titucionalidad de disposiciones generales, cuando el conflicto de
fondo es en realidad de legalidad. Por último, debe considerarse
que los recursos administrativos y, sobre todo el juicio conten-
cioso-administrativo, son resueltos por órganos que cuentan con
un mayor grado de especialización que la mayoría de los juzga-
dos de distrito que conocen de amparos administrativos.
Desafortunadamente, carecemos de estadísticas y de estudios
empíricos sobre el funcionamiento de los recursos administrati-
vos y el juicio contencioso-administrativo, no obstante que sus
problemáticas particulares resultan de relevancia para el amparo
administrativo. En relación con los primeros, su carácter opcio-
nal impide a la autoridad volver a revisar su actuación para co-
rregir posibles errores en un número importante de casos. El ca-
rácter opcional de los recursos parece deberse a que es fuerte la
tendencia de las autoridades a confirmar sus resoluciones, entre
otras razones para evitarse futuros problemas,43 lo que transfiere
la solución de la controversia a la autoridad judicial, generando
costos adicionales.
43 Un antiguo funcionario de la Secretaría de Hacienda comentó que los

servidores públicos de esta dependencia preferían confirmar las resoluciones
en lugar de resolver en forma favorable al recurrente, cuando era procedente,
por temor a verse en líos con la contraloría interna.
DR © 2011, UNAM,
No obstante lo anterior, hay algunos indicios de que si se to-

ma en serio la función preventiva de los recursos (lo cual cierta-
mente no implica que en su mayoría tengan que resolverse en
forma favorable al recurrente), éstos pueden contribuir a desa-
lentar la utilización de los medios de impugnación jurisdicciona-
les. Así, por ejemplo, es posible mostrar que la tasa de asuntos
ganados por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federación era más alta
cuando la resolución había sido objeto primero de un proce-
dimiento de revisión administrativa que cuando se había im-
pugnado directamente ante el Tribunal, es decir, que el recurso
sirve efectivamente para corregir errores de la autoridad, por lo
que ésta incrementa sus probabilidades de ganar los juicios pos-
teriores.44
Por lo que se refiere al juicio contencioso-administrativo, su
ámbito de procedencia se ha ido ampliando a nivel federal a tra-
vés de reformas sucesivas a la competencia del ahora Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La última de estas
reformas de ampliación entró en vigor en el año 2001, como ya
hemos visto, aunque en las estadísticas del Poder Judicial de la
Federación correspondientes a 2001-2002 no se refleja un des-
censo de los amparos administrativos, sino un incremento consi-
derable que, por supuesto, puede deberse a otras causas. Aun así,
puede considerarse que en la medida en que el juicio contencio-
so-administrativo se convierta en el medio general de impugna-
ción de la actuación de las autoridades administrativas, en una
medida similar debería reducirse el uso del amparo administrati-
vo. Y en la medida en que dicho juicio cumpla adecuadamente
su función, tenderá a desalentar la impugnación de sus
resoluciones a través del llamado amparo directo.
44 Canela Cacho, José et al., Los sistemas de información computarizados

como herramienta para mejorar la aplicación de la ley ambiental: el caso de la
Dirección General Jurídica de la Profepa, Berkeley, 1998.
DR © 2011, UNAM,
III. ESTRATEGIAS EN EL ÁMBITO DEL PODER JUDICIAL
Por último, existen medidas y cambios que podrían aplicarse

en el ámbito del Poder Judicial para tratar de desalentar el abuso
del amparo administrativo, incluso sin necesidad de reformar la
ley ni la jurisprudencia vigentes.45 En esencia, se trata de que los
jueces de distrito ejerzan un escrutinio más estricto de las de-
mandas y promociones de los quejosos, para lo cual requieren
mayor margen de discrecionalidad del que utilizan hasta ahora.
De acuerdo con los cuestionarios, la mayoría de los responsa-
bles de las áreas de amparo de las dependencias y organismos de
la administración pública federal opinan, en relación con el acto
reclamado, que los jueces de distrito permiten a los quejosos se-
ñalar sin precisión suficiente el acto que se reclama (lo que se
traduce en numerosas prevenciones para aclarar la demanda), pe-
ro también señalar autoridades que evidentemente no tuvieron
ninguna intervención en él. En cuanto a la suspensión, señalan
que ésta se otorga con excesiva facilidad, casi de manera auto-
mática, sin examinar realmente si se cumplen los supuestos que
permiten concederla.46 Ello alienta a los quejosos a interponer
amparos con el fin de obtener una suspensión, a sabiendas de
que se carece de interés jurídico. Como remedio a las deficien-
cias observadas proponen que los jueces hagan un examen más
riguroso de la demanda, y que la admisión de la demanda y el
otorgamiento de la suspensión no se den únicamente sobre la ba-
se del dicho del quejoso y de la presunción de certeza del acto
reclamado. Este examen más riguroso debería ser complementa-
do con el otorgamiento de facultades a los jueces para aplicar
sanciones a los quejosos que interpongan asuntos notoriamente
improcedentes, por no ser cierto el acto reclamado, y sin aportar
ningún elemento de prueba.
45 A la pregunta de si había abuso del amparo administrativo, 78.9% de

quienes respondieron al cuestionario contestaron que sí.
46 Nuevamente señalamos que esto puede estar cambiando en algunas
áreas jurídicas.
DR © 2011, UNAM,
En relación con lo anterior, hay que tomar en cuenta que el

punto de vista de las autoridades es parcial y que tiene que equi-
librarse con otras visiones y puntos de vista. En efecto, las medi-
das que proponen los responsables de las áreas de amparo po-
drían interpretarse como restricciones al acceso a la justicia.
Incluso podría argumentarse que es preferible dar un acceso am-
plio, aun cuando ello conduzca a algunos abusos, que cometer
una injusticia con quien carece de la información o de los me-
dios para plantear adecuadamente una demanda.47
No obstante lo anterior, el panorama que se ha presentado en
este estudio sugiere que sí es necesario racionalizar el recurso al
amparo administrativo, sin que ello implique una reducción en
las oportunidades de acceso a la justicia, dado que, además, exis-
ten otros medios y vías para que los particulares defiendan sus
derechos. Dadas las complejidades técnicas de este procedimien-
to y los costos necesariamente asociados con su utilización, difí-
cilmente puede alegarse que se estarían restringiéndose las opor-
tunidades de los grupos sociales menos favorecidos. Por el
contrario, una reducción en los costos innecesarios que los am-
paros administrativos generan permitiría reorientar los recursos
públicos ahorrados a esos grupos desfavorecidos, así como la
inversión de recursos privados en actividades productivas.
Un problema que no se puede abordar en esta oportunidad,
pero que tiene que quedar necesariamente apuntado, es que no
tendría ningún sentido lograr una reducción en la demanda de
amparos administrativos si al mismo tiempo no se impulsa la
evolución de los criterios de los juzgadores en dirección a una
justicia administrativa sustantiva y no puramente formal, de
acuerdo con las expectativas que de manera creciente se mani-
fiestan en la sociedad.48
47 Tal es la filosofía de la llamada suplencia de la deficiencia de la queja.

48 Cfr. Fix-Fierro, Héctor, La reforma judicial en México ¿de dónde viene?
¿Hacia dónde va?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2002.
DR © 2011, UNAM,
IV. RECOMENDACIONES GENERALES

Y OBSERVACIONES FINALES
Desde el punto de la mejora regulatoria resultan preferibles

las estrategias que son de carácter preventivo y que pueden apli-
carse y controlarse en el ámbito de la administración pública.
Ello no impide, por supuesto, realizar estudios y proponer reco-
mendaciones que se refieran al ámbito de competencia de otros
poderes e instituciones, como las jurisdiccionales. Pero queda en
el campo de responsabilidad de éstas, y del legislador, decidir si
tales recomendaciones deben o no implementarse.
De este estudio se desprende otra recomendación importante
que habrá de incidir en las futuras evaluaciones del desempeño
de las autoridades administrativas y jurisdiccionales con vistas a
la mejora regulatoria. La profundidad y detalle de dicha eva-
luación dependerá en mucho de la cantidad y calidad de la in-
formación con que se cuente para tal fin. En tal sentido, no hay
duda que tanto los órganos judiciales como administrativos po-
drían hacer mucho en términos de ofrecer información estadísti-
ca de mucha mayor calidad. Dicho esfuerzo ya es notorio en re-
lación con las estadísticas judiciales federales, pero los datos que
se ofrecen están todavía muy agregados y no permiten contestar
algunas preguntas importantes para la evaluación institucional.
Por lo que se refiere a la administración pública, la calidad de
los datos con que cuentan sus direcciones jurídicas es muy varia-
ble. Hay direcciones jurídicas que cuentan con estadísticas muy
desarrolladas, mientras que otras pueden ofrecer apenas los datos
más elementales. Por tanto, hace falta la introducción de un in-
forme de desempeño jurisdiccional, que podría ser similar al que
publicó la Profepa a fines de 2000 y que ya se ha citado, que de
manera uniforme ofrezca un panorama del desempeño de las en-
tidades y organismos públicos ante los tribunales. Además de lo
anterior, hace falta un censo del personal al servicio de dichas
direcciones jurídicas, así como una evaluación de las condicio-
nes en que laboran y de su desempeño, a fin de determinar el ni-
DR © 2011, UNAM,
vel y la calidad óptimos de los recursos humanos requeridos.

Esto permitiría igualmente formular una política que logre equi-
librar algunas de las grandes disparidades que se advierten en los
recursos materiales y humanos disponibles para las diversas de-
pendencias. Idealmente, se trataría de una responsabilidad a car-
go de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, la cual cuenta
con claras facultades de coordinación del sector jurídico guber-
namental.
Se puede concluir, entonces, insistiendo en la importancia de
realizar estudios empíricos sobre otros temas relacionados con el
amparo, como el funcionamiento de los recursos administrativos.
Estamos apenas al inicio del estudio de las relaciones y los im-
pactos mutuos entre la administración pública y el Poder Judi-
cial. Este estudio es un modesto intento de plantear, con todas
sus incógnitas e imprecisiones, algunas de las cuestiones rele-
vantes.
DR © 2011, UNAM,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las principales conclusiones y recomendaciones que se derivan

del presente estudio son las siguientes:
Primera. El funcionamiento del amparo administrativo ofrece
indicios sobre la eficiencia y la eficacia de la actuación de la ad-
ministración pública en su relación con las autoridades judiciales
y los particulares. Dicho funcionamiento tiene que examinarse
en conjunto con el de los demás instrumentos de la justicia admi-
nistrativa, como los recursos administrativos y el juicio conten-
cioso-administrativo, sobre los cuales no existen estudios empí-
ricos hasta ahora.
Segunda. Los amparos indirectos de que conocen los juzgados
de distrito siguen movimientos cíclicos de aumento y disminu-
ción en el periodo 1988-2002. Los amparos administrativos si-
guen, en términos generales, los mismos movimientos.
Tercera. El crecimiento en el número de juzgados de distrito a
partir de los años ochenta ha permitido mantener controlado, e
incluso disminuir, el número promedio de amparos indirectos.
Cuarta. Por lo que se refiere a la eficiencia de los juzgados de
distrito, durante el periodo 1988-2002 dichos juzgados no resol-
vieron nunca menos del 80% de los amparos administrativos que
constituyen la carga de trabajo correspondiente a un año, ni me-
nos del 90% de los ingresos de un año dado.
Quinta. Los movimientos de la oferta y la demanda de los am-
paros administrativos se relacionan de manera compleja con los
movimientos de otras variables socio-jurídicas, como el creci-
miento de la economía o el índice de cambios legislativos y re-
glamentarios. Este último factor parece tener un peso explicativo
mucho mayor a partir del año de 1997.
81
DR © 2011, UNAM,
82 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Sexta. La mayoría de los amparos indirectos y administrativos

(entre el 45% y el 80% en el periodo 1988-2002) concluye en
sobreseimiento, es decir, que el juzgador encontró algún obs-
táculo procesal que le impidió examinar cualquiera de las
pretensiones de fondo del quejoso.
Séptima. El alto porcentaje de sobreseimientos se correlaciona
de manera estrecha con el incremento en las cargas de trabajo y el
rezago de los juzgados, es decir, que para éstos el sobreseimiento
funciona como válvula de escape. Sin embargo, de ello no se de-
duce un nexo causal simple y directo entre estas variables y, en
particular, no impide considerar también como factor explicativo
el comportamiento del quejoso, en especial si éste pretende úni-
camente lograr una suspensión y no llegar a la resolución de fon-
do, como sucede en una proporción significativa de casos.
Octava. Los amparos administrativos se resuelven, en su mayo-
ría, en plazos relativamente breves que van de uno a tres meses,
en promedio.
Novena. En 2002, el Poder Judicial de la Federación erogó mil
millones de pesos en la resolución de amparos administrativos.
Los honorarios de abogados y otros costos privados causados
por los mismos asuntos pueden estimarse en unos 1 500 millones
más, mientras que los costos en que incurren las autoridades de
todo el país suman cuando menos unos 900 millones de pesos. Si
se toma en cuenta que dos terceras partes de los amparos se so-
bresee, y que otro 15% se otorga por causas formales que pue-
den evitarse con relativa facilidad, puede concluirse que en el
año citado se erogaron sin necesidad unos 2 600 millones de pe-
sos por esa causa.
Décima. Los conceptos de violación más frecuentes en las de-
mandas de amparo (y las causas por las que el Poder Judicial
otorga con más frecuencia el amparo a los quejosos), se refieren
a las garantías formales de “fundamentación y motivación”, “au-
diencia” y “formalidades esenciales del procedimiento”.
Decimoprimera. Aunque la suspensión provisional se otorga
en una proporción relativamente alta de amparos (con variacio-
DR © 2011, UNAM,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 83
nes según la materia), una vez que la autoridad ha enviado su in-

forme se reduce significativamente el otorgamiento de la suspen-
sión definitiva.
Decimosegunda. Los diferimientos de las audiencias inciden-
tal y constitucional son motivo de retraso de los juicios de ampa-
ro. Este retraso resulta imputable principalmente a las partes, en
particular al quejoso cuando demanda a un número artificial-
mente elevado de autoridades. El retraso en la emisión de la sen-
tencia definitiva después de la audiencia constitucional es impu-
table al juzgado, si bien dicho retraso no es grave ni ocurre en
todos los casos.
Decimotercera. El número excesivo de amparos administrati-
vos puede evitarse, en lo fundamental, mediante la racionaliza-
ción de los cambios al ordenamiento jurídico y la asesoría jurídi-
ca preventiva a las autoridades administrativas.
Decimocuarta. Los recursos administrativos pueden constituir
también un importante mecanismo para permitir a las autorida-
des administrativas revisar su actuación y desalentar a los parti-
culares de acudir a la vía judicial (juicio contencioso-administra-
tivo o amparo), que resulta más costosa. Aunque se desconoce el
funcionamiento efectivo de los recursos y, por tal motivo, re-
sulta conveniente realizar un estudio empírico al respecto, hay
indicios de que no funcionan de modo adecuado en la medida en
que las autoridades tienden a confirmar automáticamente sus re-
soluciones.
Decimoquinta. El Poder Judicial federal también puede ejer-
cer un control y un escrutinio más estrictos de las demandas de
amparo. En particular, la aplicación de criterios más estrictos pa-
ra el otorgamiento de la suspensión desincentiva el abuso del jui-
cio de amparo.
Decimosexta. Resulta indispensable uniformar y desarrollar la
información estadística que publican las autoridades administra-
tivas y judiciales. Ello permitiría una mejor evaluación de su de-
sempeño en el futuro.
DR © 2011, UNAM,
Decimoseptima. Igualmente indispensable puede considerarse

la realización de un estudio cuantitativo y cualitativo de los re-
cursos humanos con que cuenta la administración pública fede-
ral en sus áreas jurídicas y contenciosas, así como el estableci-
miento de un programa de formación y actualización jurídicas de
los mismos. Además de evaluar su desempeño, dicho estudio
permitiría determinar si dichos recursos son suficientes para res-
ponder a las demandas y juicios que interponen los particulares,
pero, sobre todo, para prestar asesoría jurídica preventiva a las
dependencias respectivas.
DR © 2011, UNAM,
BIBLIOGRAFÍA
CANELA CACHO, José et al., Los sistemas de información com-

putarizados como herramienta para mejorar la aplicación de
la ley ambiental: el caso de la Dirección General Jurídica
de la Profepa, Berkeley, 1998 (una versión ligeramente abre-
viada de este trabajo apareció en la revista Comercio Exterior,
México, diciembre de 1998).
CIDAC, A la puerta de la ley. El Estado de derecho en México,
México, CIDAC-Cal y Arena, 1994.
CLARK, David S. y MERRYMAN, John Henry, “Measuring the Du-
ration of Judicial and Administrative Proceedings”, Michigan
Law Review, vol. 75, 1976.
CORTÉS CAMPOS, Josefina et al., Orden jurídico administrativo
federal y mejora regulatoria, México, ITAM-Cofemer, 2002,
(publicado como suplemento especial a Este País, México,
núm. 140, noviembre).
FIX-FIERRO, Héctor, La reforma judicial en México ¿de dónde
viene? ¿hacia dónde va?, México, UNAM, Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas, 2002 (Documento de trabajo, 31).
LÓPEZ-AYLLÓN, Sergio y FIX-FIERRO, Héctor, “¡Tan cerca, tan
lejos! Estado de derecho y cambio jurídico en México
(1970-2000)”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
México, año XXXIII, núm. 97, enero-abril de 2000.
MAGALONI, Ana Laura y NEGRETE, Layda, “Desafueros del po-
der. La política de decidir sin resolver”, Trayectorias. Revista
de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo
León, Monterrey, año. 2, núm. 2, enero-abril de 2000, 54-68.
PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE, El li-
tigio ambiental en México y la Profepa, Reporte de desempe-
85
DR © 2011, UNAM,
86 BIBLIOGRAFÍA
ño jurisdiccional 1994-2000, México, Semarnap-Profepa, no-

viembre de 2000.
SECRETARÍA DE ECONOMÍA-COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA
REGULATORIA: Programa de Mejora Regulatoria 2001-2006,
México, SE-Cofemer, 2001.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Informes de labo-
res 1988-2002, México, SCJN.
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, 1998-2000, Informes de
labores, México, TFF.
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA,
2001-2002, Informes de labores, México, TFJFA.
DR © 2011, UNAM,
ANEXO I
RESPUESTAS SELECCIONADAS
DE LOS CUESTIONARIOS
Número de cuestionarios analizados para efectos de este apéndi-

ce: 33.
Los porcentajes no incluyen las preguntas no contestadas.
10. ¿Razones por las que el Poder Judicial de la Federación
otorga amparos de manera más frecuente?
— Falta de fundamentación y motivación: 32 (97%).

— Otras razones frecuentes: violación a la garantía de au-
diencia y al derecho de petición, falta de requisitos forma-
les, vicios en el procedimiento administrativo.
11. ¿Razones por las que los jueces de distrito sobreseen más
frecuentemente en el amparo administrativo?
— Actos negados por la autoridad, no ciertos o no probados

por el quejoso.
— Principio de definitividad.
— Falta de interés jurídico del quejoso.
— Actos consumados.
— Cesación de efectos del acto reclamado.
— Litispendencia.
— Cambio de situación jurídica.
— Caducidad.
87
DR © 2011, UNAM,
88 ANEXO I
15. Solamente cuatro dependencias (12.1%) reportan la exis-

tencia de pasivos contingentes para el año de 2001 por un total
de 61 millones 110 mil pesos.
19. ¿Calidad de las sentencias en amparo administrativo de
los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación?
Buena Regular Mala

Juzgados de distrito 16 (48.5%) 15 (45.4%) 2 (6.1%)
Tribunales colegiados 23 (69.7%) 9 (27.3%) 1 (3%)
de circuito
Suprema Corte 27 (81.8%) 6 (18.2%) 0
de Justicia
20. ¿Considera que los juicios de amparo tienen una duración

excesiva?
Sí = 16 (50%) No = 16 (50%) No contestó = 1
21. ¿Calidad profesional de los despachos de abogados que

llevan amparos administrativos contra la dependencia u orga-
nismo?
Buena Regular Mala No contesto
Despachos del 15 (46.9%) 15 (46.9%) 2 (6.2%) 1

Distrito Federal
Despachos 2 (6.4%) 22 (71%) 7 (22.6%) 2
foráneos
22. ¿Actitud y comportamiento de los particulares, los profe-

sionistas y los funcionarios de la administración de justicia que
intervienen en los juicios de amparo en su relación con la
autoridad responsable?
DR © 2011, UNAM,
ANEXO I 89
Respeto Colaboración Hostilidad Deshonestidad Respuesta No contestó

múltiple
Quejoso 11 0 16 4 2 0
(33.3%) (48.5%) (12.1%) (6.7%)
Abogado 10 1 19 2 1 0
quejoso (30.3) (3.0%) (57.6%) (6.1%) (3.0%)
Terceros 18 9 2 0 0 4
(62.1%) (31%) (6.9%)
Abogado 18 9 2 0 0 4
terceros (62.1%) (31%) (6.9%)
Juzgador 24 6 3 0 0 0
(72.7%) (18.2%) (9.1%)
Funcionarios 21 9 3 0 0 0
judiciales (63.6%) (27.3%) (9.1%)
23. ¿Considera que hay abuso del amparo indirecto, es decir,

que se interpone un número excesivo de juicios sin necesidad ni
motivo?
Sí = 27 (81.8%). No= 6 (18.2%)
26. El número de personas que laboran en el área de amparos
— Ha aumentado respecto a 1995= 10 (43.5%).

— Ha disminuido respecto a 1995= 13 (46.5%).
— No contestó= 10.
¿Hay abogados contratados por honorarios?

Sí = 6 (18.2%) No= 27 (81.8%)
En caso afirmativo, ¿cuántos?

74 = 1 dependencia 5 = 1 dependencia
3 = 2 dependencias 2 = 1 dependencia
DR © 2011, UNAM,
90 ANEXO I
28. ¿Tiene la dependencia una política de formación, perfec-

cionamiento o actualización del personal jurídico?
Sí = 10 (30.3%) No = 23 (69.7%)
31. ¿La dependencia u organismo utilizó asesores jurídicos
externos durante 2001?
Sí = 2 (6.1%) No= 31 (93.9%)
32. El edificio en el que se encuentra el área de amparos:
— Es un inmueble perteneciente a la dependencia u organis-

mo: 23 (69.7%).
— Es rentado: 10 (30.3%).
33. El espacio físico es:
— Muy inadecuado: 7 (21.2%).

— Inadecuado, pero aceptable: 16 (48.5%).
— Adecuado: 10 (30.3%).
34. Calidad de los servicios e instalaciones
Muy Inadecuado Adecuado No

inadecuado pero aceptable contestó
Teléfono 5 7 21 0
(15.2%) (21.2%) (63.6%)
Electricidad 1 10 22 0
(3%) (30.3%) (66.7%)
Ventilación 9 12 12 0
(27.2%) (36.4%) (36.4%)
Agua 5 4 23 1
(15.6%) (12.5%) (71.9%)
Limpieza 3 7 22
(9.4%) (21.9%) (68.7%) 1
DR © 2011, UNAM,
ANEXO I 91
43. Frecuencia de la comunicación del área de amparos con

otras áreas y dependencias jurídicas en el último año (2001).
Frecuente Ocasional Nula No contestó
Con otras áreas o departa- 28 5 0 0

mentos contenciosos de la (84.8%) (15.2%)
dependencia u organismo
Con las áreas de amparo 13 13 6 1

o asuntos contenciosos (40.6%) (40.6%) (18.8%)
de otras dependencias
u organismos
Con la Consejería Jurídica 1 18 13 1

del Ejecutivo Federal (3.1%) (56.2%) (40.7%)
44. ¿El área de amparos ofrece, o se le ha solicitado, asesoría

jurídica, con fines preventivos, por parte de las unidades o áreas
de la Secretaría u organismo?
Sí = 30 (90.9%) No = 3 (9.1%)
En caso afirmativo, ¿se ha incrementado dicha asesoría en el
último año? ¿Qué porcentaje aproximado de su tiempo toma di-
cha actividad en la actualidad?
Sí = 12 (38.7%) No = 19 (61.3%)
Porcentaje promedio de tiempo: 19.7%.
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II
CUESTIONARIO
INSTRUCCIONES
El siguiente cuestionario está dividido en cuatro apartados. El

primero se refiere a algunos datos generales de la Secretaría u
organismo de que se trata, así como de la persona responsable de
contestarlo. La información vaciada en el cuestionario será utili-
zada en forma anónima, es decir, no se hará la identificación de
la persona que lo responde ni del cargo que ocupa.
El segundo apartado se refiere a los amparos indirectos en
materia administrativa (en adelante: “amparos administrativos”).
El tercero se refiere a cuestiones de personal y de funcionamien-
to administrativo. El último apartado pregunta algunos datos bá-
sicos sobre otros procesos contenciosos (recursos administrati-
vos, juicios de nulidad y amparos directos), con fines de
comparación. Los apartados tercero y cuarto pueden ser respon-
didos con auxilio del o los servidores públicos directamente en-
cargados de tales áreas.
I. DATOS GENERALES
1. Secretaría u organismo _______________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
93
DR © 2011, UNAM,
94 ANEXO II
2. Coordinación, dirección o unidad encargada de los asuntos ju-

rídicos ______________________________________________
____________________________________________________
3. Área, departamento o unidad responsable de los juicios de

amparo______________________________________________
____________________________________________________
4. Nombre y cargo de la persona que contesta el cuestionario ___

____________________________________________________
____________________________________________________
Antigüedad en el cargo actual años meses

Antigüedad en área contenciosa años meses
o de amparo
Por favor agregue al final de este cuestionario un organigrama
completo de la dirección o coordinación encargada de los asun-
tos jurídicos en la secretaría u organismo.
II. AMPAROS ADMINISTRATIVOS
5. Por favor indique los siguientes datos: a) número de ampa-

ros iniciados en los siguientes años, correspondientes al periodo
1995-2001; b) en su caso, número de amparos foráneos, es decir,
interpuestos ante juzgados de distrito con sede fuera del Distrito
Federal; c) número de amparos resueltos de manera firme en ca-
da uno de los años del periodo (puede tratarse de amparos
interpuestos en años anteriores).
Si cuenta con la información, proporcione también el número
de amparos “vivos” (en trámite o no resueltos) de entre los ini-
ciados en los años del periodo, y si es posible también, la instan-
cia jurisdiccional ante la cual se encuentran pendientes actual-
mente: juzgados de distrito (JD), tribunales colegiados de
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 95
circuito (TCC) o Suprema Corte de Justicia (SCJ). Si no cuenta

con esta información, señale únicamente el total de amparos “vi-
vos” de los iniciados en el periodo 1995-2001.
Año Iniciados Foráneos Resueltos “Vivos”

JD TCC SCJ Total
1995 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____

1996 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
1997 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
1998 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
1999 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
2000 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
2001 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
Total de amparos “vivos” iniciados en el periodo

1995-2001
6. Desde el punto de vista del acto reclamado, señale las diez

categorías de amparos más frecuentes, y su número, para el últi-
mo año calendario para el que cuente con datos completos, to-
mando como base la clasificación que utilice habitualmente el
área de amparos (ejemplo: “refrendo de leyes”, “permisos a au-
totransporte”, “prácticas comerciales internacionales”, “clausu-
ras”, etcétera). ¿En que porcentaje de esos amparos, en su caso,
lleva el área de amparos la representación presidencial?
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
96 ANEXO II
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
Año
Porcentaje de amparos con representación presidencial
7. En relación con las categorías o tipos de actos reclamados

que se indicaron en la pregunta anterior, señale el porcentaje de
casos en que se concedió la suspensión definitiva. Si se trata
sólo de una estimación, señálelo con una “X” en la columna
respectiva.
Suspensión definitiva Estimación

1. __________________ _________
2. __________________ _________
3. __________________ _________
4. __________________ _________
5. __________________ _________
6. __________________ _________
8. __________________ _________
9. __________________ _________
10.__________________ _________
Año
8. Señale hasta cinco áreas (en el caso de Secretarías, esto in-

cluye los organismos desconcentrados o descentralizados corres-
pondientes a su sector) contra las cuales se hayan interpuesto
mayor número de amparos como autoridad responsable en el pe-
riodo 1995-2001. Indique, si es posible, el porcentaje aproxima-
do de amparos que corresponden a cada área.
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 97
Área Porcentaje
1. _____________________________________ __________
2______________________________________ __________
3. _____________________________________ __________
4. _____________________________________ __________
5. _____________________________________ __________
9. De los amparos que quedaron concluidos y firmes en los

años 1995-2001, señale, en porcentajes, de qué manera se resol-
vieron. Si no cuenta con la información estadística para alguno o
todos los años, por favor señale con una “X” si se trata sólo de
una estimación. Si no cuenta todavía con los datos completos para
el año 2001, señale por favor los meses que comprenden dichos
datos.
Año Concedidos Negados Sobreseídos Estimación
1995 _________ _________ _________ _________

1996 _________ _________ _________ _________
1997 _________ _________ _________ _________
1998 _________ _________ _________ _________
1999 _________ _________ _________ _________
2000 _________ _________ _________ _________
2001 _________ _________ _________ _________
(Meses a )
10. Señale, como porcentaje, las causas por las que el Poder
Judicial de la Federación otorga amparo al quejoso. Tome como
base los años del periodo 1995-2001 para los que cuente con in-
formación estadística. En caso contrario, señale con una “X” si se
trata sólo de una estimación.
DR © 2011, UNAM,
98 ANEXO II
Violación a la garantía de audiencia __________

Violación al derecho de petición __________
Autoridad incompetente __________
Autoridad inexistente __________
Falta de fundamentación y motivación del acto __________
Inconstitucionalidad de leyes __________
Violación al principio de igualdad __________
Vicios del procedimiento administrativo __________
Omisión de requisitos formales del acto __________
Uso indebido de facultades discrecionales __________
Aplicación retroactiva de la ley __________
Violaciones de fondo en casos de legalidad __________
Violaciones en visitas domiciliarias __________
Otra(s) (especifique) __________
____________________________________________________
____________________________________________________
Estimación __________
11. Señale las causas más frecuentes, y si es posible también

sus porcentajes, por las que el Poder Judicial de la Federación
sobresee en los juicios de amparo. Tome como base los años del
periodo 1995-2001 para los que cuente con información estadís-
tica. En caso contrario, señale con una “X” si se trata sólo de una
estimación.
Causa Porcentaje
1. _____________________________________ __________
2. _____________________________________ __________
3. _____________________________________ __________
4. _____________________________________ __________
5. _____________________________________ __________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 99
12. Haga una estimación, según su experiencia, del porcentaje

de amparos que quedan resueltos mediante sentencia definitiva
ante los juzgados de distrito en un periodo determinado. Tome
en cuenta que cada periodo subsecuente incluiría los amparos del
periodo anterior. Por ejemplo, si 10% de los amparos quedan re-
sueltos de 0 a 3 meses y 25% lo están de 0 a 6 meses, significa
que entre los 3 y los 6 meses se resuelve un 15% del total.
Periodo Porcentaje
0 a 3 meses _______________
0 a 6 meses _______________
0 a 12 meses _______________
0 años a 1 año y 6 meses _______________
0 años a 2 años _______________
0 años a 3 años _______________
0 años a 4 años _______________
13. Señale con el mayor detalle posible los pasos o etapas que
sigue una demanda dentro del área de amparos a partir del mo-
mento que la dependencia es notificada de la misma:
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
11. _________________________________________________
12. _________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
100 ANEXO II
Si requiere más espacio, por favor adjunte una hoja indepen-

diente.
14. Cuando los amparos tienen por objeto bienes o servicios,
¿cuál es, en su estimación, el valor promedio de tales bienes o
servicios? Si dichos bienes o servicios son de naturaleza muy di-
versa, puede señalar distintas cantidades indicando también el ti-
po de bien o servicio de que se trate.
Tipo de bien o servicio

Menos de 25 mil pesos ______ _________________
Entre 25 y 50 mil pesos ______ _________________
Entre 50 y 100 mil pesos ______ _________________
Entre 100 y 250 mil pesos ______ _________________
Entre 250 y 500 mil pesos ______ _________________
Entre 500 mil y un millón ______ _________________
de pesos
Más de un millón de pesos ______ _________________
15. ¿Cuál es, si los ha habido, el monto de los pasivos contin-

gentes, es decir, erogaciones a favor del quejoso que debe hacer la
Secretaría u organismo para el cumplimiento de sentencias de am-
paro en el último año calendario para el que cuente con datos?
Pasivos contingentes pesos
Año
16. De acuerdo con una estimación, ¿con cuánta frecuencia

interponen las partes recursos en los juicios de amparo llevados
por el área de amparos? Marque la opción con una “X”.
Más 75% 50% a 75% 25% a 50% Menos 25%
Queja ________ _________ ________ ________
Queja 48hs ________ _________ ________ ________
Revisión ________ _________ ________ ________
Reclamación ________ _________ ________ ________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 101
17. ¿Quién interpone con mayor frecuencia esos recursos?

Indíquelo con un “X” en el renglón respectivo. ¿En qué porcen-
taje son declarados fundados tales recursos?
Quejoso Autoridad Tercero Fundados
Queja ________ _________ ________ ________

Revisión ________ _________ ________ ________
Reclamación ________ _________ ________ ________
18. ¿Cuál es, en su experiencia, el tiempo promedio para lo-

grar la ejecución de una sentencia de amparo que ha quedado
firme?
Tiempo promedio años meses
¿En qué porcentaje del total de asuntos de amparo otorgados
al quejoso estima usted que se presentan problemas para la eje-
cución de la sentencia? Señale las principales causas de dichos
problemas y un porcentaje aproximado para cada una de ellas.
Porcentaje
Causas Porcentaje
1. _____________________________________ __________
_______________________________________ __________
2. _____________________________________ __________
_______________________________________ __________
3. _____________________________________ __________
_______________________________________ __________
19. De acuerdo con su experiencia, la calidad de las senten-

cias y resoluciones dictadas en juicio de amparo indirectos en
materia administrativa.
Por los jueces de distrito
Es buena Es regular Es mala
Ha mejorado Ha empeorado Es la misma
DR © 2011, UNAM,
102 ANEXO II
Por los tribunales colegiados de circuito

Por la Suprema Corte de Justicia
20. De acuerdo con su experiencia, la duración de los juicios

de amparo, incluyendo todas las instancias, en que interviene la
Secretaría u organismo.
Es excesiva Sí No
Se ha incrementado Ha disminuido Es la misma
Si contestó que es “excesiva” y/o que “se ha incrementado”,
señale a quién considera usted que es imputable ese exceso o in-
cremento (puede marcar más de una opción).
A la propia autoridad______________________
A los abogados litigantes __________________
A los juzgadores _________________________
A los quejosos ___________________________
A los terceros ___________________________
A los peritos ____________________________
A otros interesados (especificar)_____________
¿A partir de cuándo la ha observado? Año
Dicho incremento se ha dado principalmente
Ante los juzgados de distrito________________
Ante los tribunales colegiados de circuito _____
Ante la Suprema Corte de Justicia ___________
Si contestó que ha disminuido, ¿cuál es la causa principal a la

que usted atribuye la disminución? ________________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 103
La disminución se ha producido principalmente

21. De acuerdo con su experiencia, la calidad profesional de

los despachos de abogados que llevan los juicios de amparo indi-
recto interpuestos contra la Secretaría u organismo.
Despachos locales (Distrito Federal)
Despachos foráneos
22. De acuerdo con su experiencia, ¿cómo es, en general, la

actitud y el comportamiento de los particulares, los profesionis-
tas y los funcionarios de la administración de justicia que inter-
vienen en los juicios de amparo en su relación con la autoridad
responsable? Marque con una “X” la columna o columnas
apropiadas.
Respeto Colaboración Hostilidad Deshonestidad
Quejoso ________ _________ ________ ________
Abogado ________ _________ ________ ________
del quejoso
Terceros ________ _________ ________ ________
Abogados ________ _________ ________ ________
del tercero
Juzgador ________ _________ ________ ________
Funcionarios ________ _________ ________ ________
judiciales
DR © 2011, UNAM,
104 ANEXO II
23. ¿Considera usted que hay abuso del juicio de amparo indi-
recto, es decir, que se interpone un número excesivo de ellos sin
necesidad o motivo?
Sí
No
En caso de haber contestado afirmativamente, este abuso es
imputable al comportamiento de (puede señalar más de una op-
ción).
Las autoridades __________________________
Los juzgadores __________________________
Los quejosos ____________________________
Los abogados____________________________
Los terceros _____________________________
Otros (especificar)_____________________________________
24. Si contestó afirmativamente la pregunta anterior, señale

hasta tres medidas o cambios generales que en su opinión debe-
rían adoptarse para evitar o reducir el problema del abuso del
amparo:
1. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
2. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
3. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
25. Señale brevemente cuál considera usted que es la proble-

mática específica de los siguientes aspectos de un procedimiento
de amparo indirecto. Indique igualmente cuáles son las medidas
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 105
o cambios específicos que podrían adoptarse para resolver la

problemática identificada. Si requiere más espacio, utilice el que
crea conveniente en hojas aparte.
Acto reclamado _______________________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensión provisional _________________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensión definitiva___________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
106 ANEXO II
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Medios de impugnación ________________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Ejecución de la sentencia _______________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 107
III. RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES
26. Señale el número de personas que laboran o tienen alguna

responsabilidad en el área de amparos en las siguientes catego-
rías. (En el caso de los abogados, especificar si laboran en las
oficinas locales en el Distrito Federal o fuera de esta entidad
federativa).
Indique también cuántas cuentan con título profesional de li-
cenciado en derecho y con estudios de posgrado (diplomados,
maestría, doctorado), ya sea en derecho o en otras disciplinas, así
como su grado de participación o responsabilidad respecto de los
amparos administrativos (como porcentaje aproximado de su
tiempo que dedican a dicha función), su antigüedad, en años, en
el cargo actual y en el área de amparos.
Núm. Título Posgrado Part. Ant. Ant.
/Resp. cargo área
Director general
Director gral. adjto.
Director área
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
Que laboran en el D. F.
Que laboran en el interior
Total
El número total anterior, ¿ha aumentado o disminuido respec-
to del total de personas que laboraban en el área de amparos en
los siguientes años? Si es posible, señale un porcentaje aproxi-
mado de aumento o disminución.
1995: Ha aumentado____ Ha disminuido___ Porcentaje____
DR © 2011, UNAM,
108 ANEXO II
27. ¿Cuál es el número y nivel de las plazas que ocupan los

siguientes servidores públicos en el área de amparos? Si hay más
de uno en una categoría, señalar también el número.
Nivel Nivel Nivel Nivel Nivel
Director general
Director área
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
¿Hay abogados contratados por honorarios? Sí____ No____

En caso afirmativo, ¿cuántos son?______
28. ¿Tiene la dependencia alguna política de formación, per-

feccionamiento o actualización para el personal jurídico del área
de amparo?
Sí No
En caso positivo, por favor especifique cuáles: ______________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Actividades recientes, en su caso: ________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
29. Señale el tiempo promedio, estimado en horas, que dedica

un abogado del área de ámparos a preparar las siguientes actua-
ciones en un asunto, según la complejidad aproximada del
mismo:
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 109
Complejidad del asunto

Baja Media Alta
Informe previo _________ _________ ________
Informe justificado _________ _________ ________
Audiencia _________ _________ ________
constitucional
Recursos _________ _________ ________
Tiempo invertido en seguimiento de trámite__________

Visitas a tribunal_________
30. Señale el número de personas que laboran en las siguien-

tes categorías del personal administrativo o de apoyo, así como
su número según nivel de plaza.
Total Nivel Nivel Nivel Nivel
Secretarias
Mensajeros
Archivistas
31. ¿Ha utilizado el área de amparos los servicios de un asesor

o asesores jurídicos externos en el último año?
Sí ______ No ______
En caso afirmativo:
¿De qué clase ha sido la asesoría brindada por el asesor exter-
no? ¿en qué clase de asuntos se ha requerido? Por favor
especifique:
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
110 ANEXO II
32. ¿Cuál es la superficie aproximada, en metros cuadrados,

del espacio físico con el que cuenta el área de amparos?
El edificio o edificios donde se encuentra dicho espacio
Es un inmueble perteneciente a la Secretaría u organismo____
Es rentado_______
Se utiliza con base en algún otro título (préstamo, comodato,
etc.)_____
33. Usted considera que, por su superficie, ese espacio físico es
Muy inadecuado_____
Inadecuado, pero aceptable____
Adecuado_____
34. Usted considera que las instalaciones y servicios con los
que cuenta el espacio físico donde se ubica el área de amparos son
Teléfono Electricidad Ventilación Agua Limpieza
Muy inadecuados
Inadecuados,
pero aceptables
Adecuados
35. Señale el número de unidades y las características de los

siguientes instrumentos de trabajo en el área de amparos:
Número Antigüedad promedio Internet
Computadoras personales (PC) ______ _________________ _________

Impresoras de puntos ______ _________________
Impresoras láser _____ ______________
Máquinas de escribir ______ _________________
eléctricas
Máquinas de escribir _____ ______________
mecánicas
Fotocopiadoras blanco y negro _____ ______________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 111
Fotocopiadoras a color _______ ______________

Aparatos de telefóno _______ ______________
36. Haga una estimación del consumo de los siguientes mate-

riales en un año calendario en el área de amparos:
Papel ______________________________________hojas
Cartuchos de impresora ________________________unidades
Cartuchos máquina escribir eléctrica ______________unidades
Cartuchos máquina escribir mecánica _____________unidades
Toner para fotocopiadora_______________________cartuchos
Otros materiales de oficina (especificar)____________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
37. ¿Puede proporcionar usted una estimación aproximada de

los gastos anuales (año calendario más reciente) de los siguientes
servicios para el área de amparos?
Teléfono_____________________________
Electricidad___________________________
Agua________________________________
38. Señale cuáles son los instrumentos de control de los expe-

dientes con los que cuenta el área de amparos, tales como libros
de gobierno, bases de datos, manuales de procedimientos, etcéte-
ra. Indique si son manuales o automatizados, asentándolos en la
columna correspondiente.
Informáticos Manuales
____________________ ____________________
____________________ ____________________
____________________ ____________________
____________________ ____________________
DR © 2011, UNAM,
112 ANEXO II
39. Señale cuáles son los indicadores de gestión o estadísticas

que se llevan en el área de amparos, así como el año en que se
empezaron a elaborar. Por favor anexe a este cuestionario, si es
posible, copia de los cuadros, estadísticas, concentrados, etcéte-
ra, con los que cuente en este momento, así como cualquier otro
material que usted considere relevante para el conocimiento del
amparo administrativo en su área de responsabilidad.
Indicadores Año
____________________ _________
____________________ _________
____________________ _________
____________________ _________
Por favor explique el procedimiento para la generación o

cálculo de dichos indicadores.
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
40. ¿Elabora el área de amparos reportes o informes periódi-
cos sobre su desempeño?
Sí No
En caso afirmativo, ¿con cuál periodicidad?______________
¿Cuáles son los principales rubros que cubre dicho informe?
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 113
Si es posible, anexe a este cuestionario una copia del último

informe que se haya elaborado en el área.
41. ¿Se encuentra el archivo de los expedientes concluidos de
los asuntos iniciados en el periodo 1995-2001 en las mismas ofi-
cinas o en el mismo edificio que el área de amparos?
Sí ______ No _____
¿Son accesibles y se pueden consultar con facilidad esos ex-
pedientes?
Sí ______ No _____
42. ¿Se encuentra el área de amparos ubicada en el mismo
edificio que el área (dirección general, coordinación, etcétera)
responsable de los asuntos jurídicos de la Secretaría u
organismo?
Sí ______ No _____
43. ¿Qué tan frecuente diría usted que ha sido la comunica-
ción del área de amparos con las siguientes áreas o dependencias
jurídicas en el último año? Marque la opción con una “X”.
Frecuente Ocasional Nula
Otras áreas o departa- _________ _________ ________
mentos contenciosos
de la Sría. u organismo
Áreas de amparos _________ _________ ________
o asuntos contenciosos
de otras Srías.u organismos
Consejería Jurídica _________ _________ ________
del Ejecutivo Federal
Sí ______ No _____
DR © 2011, UNAM,
114 ANEXO II

Sí ____ No ____
Porcentaje de tiempo__________
IV. RECURSOS ADMINISTRATIVOS, JUICIOS DE NULIDAD

Y AMPAROS DIRECTOS
45. Por favor indique el número de recursos administrativos

que se interpusieron contra actos de la Secretaría u organismos
de que se trate. Si es posible, indique también cuántos recursos
se resolvieron a favor del recurrente.
Año Recursos Recurrente
1995 _________ _________
1996 _________ _________
1997 _________ _________
1998 _________ _________
1999 _________ _________
2000 _________ _________
2001 _________ _________
46. Indique el número de juicios de nulidad que se interpusie-

ron contra actos de la Secretaría u organismo. Indique también,
si es posible, cuántos se resolvieron a favor del demandante.
Año Juicios de nulidad Demandante
1995 ______________ ________________
1996 ______________ ________________
1997 ______________ ________________
1998 ______________ ________________
1999 ______________ ________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 115
2000 ______________ ________________

2001 ______________ ________________
47. ¿En cuántos juicios de amparo directo ha tenido que inter-

venir la Secretaría u organismo en los siguientes años? De ser
posible, indique también cuántos se resolvieron definitivamente
a favor del quejoso.
Año Amparos directos Quejoso
1995 ______________ ________________
1996 ______________ ________________
1997 ______________ ________________
1998 ______________ ________________
1999 ______________ ________________
2000 ______________ ________________
2001 ______________ ________________
DR © 2011, UNAM,
ADVERTENCIA PRELIMINAR
Y AGRADECIMIENTOS
El presente estudio es producto de la investigación encargada

por la Comisión Federal de Mejora Regulatoria al Instituto de
Investigaciones Jurídicas en septiembre de 2001. La investiga-
ción se concluyó en diciembre de 2002 y el informe final se pu-
blica con autorización de la Comisión.
El autor agradece el generoso apoyo, la colaboración y los co-
mentarios de las siguientes personas: Sergio Ampudia, Julio
Bustillos, José Ángel Canela, Juan José Céspedes Hernández,
Hugo Concha Cantú, Edgar Corzo, José P. Espino Villalobos,
Eduardo Ferrer McGregor, Raúl García Moreno, Ma. del Refu-
gio González, Virginia González Bernal, Joaquín González Ca-
sanova, Sergio López Ayllón, César Machado Arias, Juan Pedro
Machado Arias, Jacqueline Martínez Uriarte, Sergio Matute, Ma.
Antonia Mendieta Bello, Francisco Javier Ramírez Domínguez,
José Manuel Razo Rojas, Claudio Romero Velasco, Jean-Claude
Tron Petit, Jimena Valverde, José Luis Vázquez Alfaro. Igual-
mente agradece la colaboración de los responsables de las áreas
de amparo de las dependencias y organismos de la administra-
ción pública federal que contestaron el cuestionario que se
menciona más adelante. Por último, agradece el apoyo institucio-
nal del Instituto de Investigaciones Jurídicas, la Comisión Fede-
ral de Mejora Regulatoria y la Consejería Jurídica del Ejecutivo
Federal.
IX
DR © 2011, UNAM,
INTRODUCCIÓN
I. PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS
El propósito de esta investigación consiste en ofrecer, por prime-

ra vez, una descripción y un análisis generales del funciona-
miento del llamado “amparo administrativo”, es decir, el ampa-
ro indirecto que se promueve ante los jueces de distrito contra
disposiciones o actos de las autoridades administrativas, sean és-
tas de carácter federal, estatal o municipal. La hipótesis princi-
pal, en que se apoya el estudio, es que una proporción considera-
ble de amparos son innecesarios, ya sea porque el quejoso no
tiene la intención de lograr una resolución de fondo, sino única-
mente obtener una suspensión provisional o definitiva del acto
reclamado, ya sea porque la protección de la justicia federal se
otorga contra violaciones de forma y procedimiento que se po-
drían evitar con cierta facilidad. En consecuencia, el análisis pro-
puesto permitirá formular algunas recomendaciones que permi-
tan mejorar la actuación de las autoridades administrativas y
judiciales, reducir la incidencia de estos procedimientos y, con
ello, minimizar los costos sociales (públicos y privados) que los
mismos generan.
Debe señalarse, sin embargo, que se trata de un estudio parcial,
pues el amparo administrativo es sólo uno de los instrumentos al
alcance del justiciable para combatir los actos del poder público
que considera le afectan. En este sentido, el funcionamiento del
amparo administrativo debería examinarse en conjunción con los
demás medios de defensa al alcance del ciudadano. Dicho estu-
dio no se llevará a cabo en esta ocasión, aunque se hará una refe-
rencia somera a estos otros medios de defensa.
DR © 2011, UNAM,
II. FUENTES DE INFORMACIÓN
El estudio se basa en cuatro fuentes principales de información:
1. Entrevistas
Se realizaron en total 8 entrevistas a profundidad con funcio-

narios encargados de las áreas de amparo de tres secretarías de
Estado y un organismo descentralizado, así como con abogados
y magistrados federales. El propósito de las entrevistas fue lo-
grar un primer acercamiento al objeto de estudio que permitiera
diseñar adecuadamente los demás instrumentos de observación
(cuestionario y muestra de expedientes), pero también, hacia la
etapa de conclusiones, profundizar en la interpretación de los re-
sultados obtenidos.
2. Estadísticas
Las estadísticas existentes permitieron hacer un análisis cuan-

titativo general y global de los amparos indirectos y los adminis-
1988-2002.1 De manera específica, se trata de examinar aspectos
tales como la “oferta” y la “demanda” de amparos administra-
tivos, su resolución por los juzgados de distrito, incluyendo du-
ración y costos de los procedimientos. Además, se intentó corre-
lacionar las estadísticas judiciales con algunas otras variables de
tipo económico, demográfico y jurídico, a fin de identificar los
factores que influyen principalmente en la interposición de los am-
paros.
Conviene explicar aquí, de manera breve, cuáles son los datos
estadísticos analizados, así como las fuentes de que provienen.
1 Se tomó 1988 como año de inicio del análisis estadístico ya que en di-
cho año entró en vigor una importante reforma judicial, dando comienzo a la
octava época del Semanario Judicial de la Federación.
DR © 2011, UNAM,
INTRODUCCIÓN 3
Se examinan, en primer término, los anexos estadísticos que se

publican en el informe anual de labores de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Durante el periodo considerado, dichos
anexos han sufrido cambios importantes de presentación y con-
tenido que es preciso señalar. Hasta 1993, los anexos estadísticos
se publicaban en una especie de “sábanas” que presentaban, con
grados diversos de desagregación, los datos correspondientes a
existencia, ingresos, egresos y asuntos pendientes de los diversos
órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación
(pleno y salas de la Suprema Corte de Justicia, tribunales unita-
rios y colegiados de circuito, juzgados de distrito).2
Por lo que se refiere, de manera específica, a los amparos ad-
ministrativos, éstos presentan de manera desagregada los datos
sobre existencia, ingresos, egresos y pendientes, pero, sorpren-
dentemente, se presentan de manera agregada con los amparos
indirectos en materia laboral en lo que toca a los modos de reso-
lución. A partir de 1994, cambió la presentación de las estadísti-
cas judiciales y hasta 1998 se dejaron de publicar los datos sobre
amparos administrativos de manera desagregada. Desde el año
1999 se ha vuelto a publicar información desagregada y, a partir
del 2000, esta información se presenta de manera mucho más de-
tallada que en la ofrecida hasta 1993. Lo anterior significa que
no será posible analizar todo el periodo con el mismo nivel de
detalle, pero se harán inferencias y extrapolaciones en la medida
de lo necesario y lo posible. Por último, a partir del año 2001 se
contabilizan correctamente como ingresos y egresos los asuntos
no admitidos (demandas desechadas, no interpuestas, improce-
dentes o desechadas por no ser competente el órgano jurisdiccio-
nal). Esta contabilidad tiene el efecto, entre otros, de reducir, en
un 10% aproximadamente, el porcentaje de asuntos sobreseídos
según se contabilizaban anteriormente. Sin embargo, con el fin
de lograr mayor uniformidad y comparabilidad de los datos de
2 Resulta importante aclarar que no fue posible conseguir el anexo esta-

dístico correspondiente al año de 1991.
DR © 2011, UNAM,
todo el periodo, se eliminaron de la consideración de los egresos

las demandas desechadas o no interpuestas, como se hizo hasta
1993.
Además de las estadísticas judiciales, se toman en cuenta al-
gunos otros datos socio-demográficos y económicos, así como la
información estadística ofrecida en los cuestionarios que se des-
criben más adelante y en los informes que algunas dependencias
anexaron a su respuesta del cuestionario citado.
3. Cuestionarios
Se elaboró un extenso cuestionario sobre los diversos aspec-

tos del funcionamiento del amparo administrativo en las direc-
ciones jurídicas y contenciosas de la administración pública fe-
deral (véase Anexo II). En lo particular, los cuestionarios
pretendían recabar la siguiente información:
— Datos estadísticos desagregados, en la medida en que estén

disponibles, sobre los amparos administrativos llevados
por la dependencia en un periodo de siete años, es decir,
1995-2001 (número de amparos recibidos, resueltos y en
trámite; modo de resolución, duración promedio, etcétera).
— Datos estadísticos sobre otros procedimientos contencio-
sos (juicios de nulidad, recursos administrativos) que tie-
nen incidencia en el volumen y tramitación de los amparos
administrativos.
— Organización interna y datos sobre el personal que labora
en la dependencia.
— Procedimientos operativos internos.
— Relación con las autoridades jurisdiccionales.
— Relación con justiciables y abogados.
— Relación con otras áreas jurídicas y contenciosas.
— Problemáticas observadas en relación con el amparo (por
ejemplo, suspensión, ejecución de sentencias, duración, et-
cétera).
DR © 2011, UNAM,
INTRODUCCIÓN 5
— Análisis aproximado de costos.

— Propuestas de reforma jurídica y cambios administrativos.
Los cuestionarios fueron enviados a las direcciones jurídicas

y contenciosas gracias al valioso apoyo de la Consejería Jurídica
del Ejecutivo Federal. Se obtuvo la respuesta a 35 cuestionarios
por parte de todas las secretarías de Estado y varios organismos
desconcentrados y descentralizados, aunque se pudieron analizar
de manera completa y sistemática algunas preguntas de 33 de
ellos (véanse Anexos I y III).
A pesar de la amplitud del cuestionario y del gran esfuerzo
que hicieron las áreas jurídicas de las dependencias y los orga-
nismos públicos para responderlo, la información obtenida por
este medio no pudo aprovecharse de manera óptima. Por un la-
do, esto se debió a la quizás, innecesaria complejidad en el dise-
ño mismo del cuestionario, complejidad derivada no sólo de la
gran cantidad de aspectos abordados, sino también de la incerti-
dumbre sobre el tipo de información (por ejemplo, estadísticas o
sólo estimaciones) que se obtendría. Por el otro, también se de-
bió a que la diversidad de las respuestas (o de la falta de ellas en
algunos casos) no permitió hacer una comparación sistemática.
No obstante lo anterior, los cuestionarios sí fueron de utilidad,
en particular respecto de algunos aspectos no cubiertos por otras
fuentes de información, pero también para confirmar o ampliar
las conclusiones obtenidas a partir de dichas fuentes. En espe-
cial, resultaron también de provecho para la identificación de al-
gunos problemas y la formulación de recomendaciones.
4. Muestra de expedientes
Por último, se hizo el análisis detallado de una pequeña mues-

tra aleatoria no representativa de 58 expedientes de amparos ad-
ministrativos, únicos a los que se pudo tener acceso para los
efectos de este estudio, en una secretaría de Estado (Secretaría
de Economía) y un organismo descentralizado (Procuraduría Fe-
DR © 2011, UNAM,
deral del Consumidor). La muestra cubre expedientes iniciados

en los años de 1995, 1996 y 1999 y abarca tanto juicios inter-
puestos ante los juzgados de distrito en materia administrativa
del Distrito Federal como ante los juzgados de otras partes de la
República.
El reducido tamaño de la muestra, su limitación a sólo dos en-
tidades de la administración pública federal, así como el hecho
de que los juicios respectivos se hayan iniciado en años menos
recientes, no permiten hacer generalizaciones sobre la realidad
del amparo, además de que no reflejan los cambios más recientes
en la materia. Sin embargo, el análisis de estos expedientes pro-
porciona información significativa sobre aspectos a los que no
existe otro modo de aproximarse, tales como las características
de los quejosos, la duración de las distintas etapas del juicio (y
los factores que lo retrasan), las resoluciones sobre suspensión
provisional y definitiva, los medios de impugnación, etcétera.
III. APARTADOS DEL ESTUDIO
El presente estudio está compuesto de tres apartados, además

de la introducción. En el segundo apartado se hace una breve ex-
posición general sobre el amparo como medio de defensa del
ciudadano frente a la administración pública. En este sentido, no
sólo se examina su trayectoria en nuestro orden jurídico, sino
que se le relaciona con otros medios de defensa, como el llama-
do juicio de nulidad que puede interponerse ante el ahora Tribu-
nal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (y los tribunales
de lo contencioso-administrativo locales) y como los recursos
administrativos que se pueden interponer ante las mismas autori-
dades administrativas para la revisión de sus actos.
En el tercer apartado se ofrece un análisis cuantitativo de los
amparos administrativos. Para tal efecto, se utilizan las estadísti-
cas ya mencionadas y el análisis de la muestra de expedientes.
DR © 2011, UNAM,
INTRODUCCIÓN 7
Con base en el diagnóstico contenido en los apartados anterio-

res, el cuarto apartado examina las vinculaciones entre la mejora
regulatoria y el amparo administrativo. De manera específica, se
analizan las posibilidades de reducir la demanda de amparos ad-
ministrativos mediante una mejora en la actuación de las autori-
dades, tanto administrativas como jurisdiccionales.
DR © 2011, UNAM,
SITUACIÓN DEL AMPARO EN EL MARCO
DE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
I. ASPECTOS GENERALES
Es un hecho evidente y muy conocido que el crecimiento de las

funciones de la administración pública en los más diversos paí-
ses, sobre todo en el periodo posterior a la Segunda Guerra Mun-
dial, ha hecho necesario el desarrollo y perfeccionamiento de los
instrumentos jurídicos que tienen por finalidad la protección del
ciudadano frente a la actuación de las autoridades administrati-
vas, configurando así la llamada justicia administrativa.
En México, la justicia administrativa está compuesta por una
diversidad de mecanismos e instrumentos jurídicos dirigidos a la
defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos frente a
la actuación de las autoridades administrativas:
— El juicio de amparo, que es el medio de control por exce-

lencia de la constitucionalidad y legalidad de la actuación
de todas las autoridades del país. El amparo en materia ad-
ministrativa procede en sus dos modalidades: en primer lu-
gar, como amparo indirecto o de doble instancia, que pue-
de interponerse ante los juzgados federales de distrito3
contra actos de las autoridades administrativas federales,
estatales y municipales, así como contra disposiciones de
carácter general (leyes, reglamentos, normas oficiales, et-
3 Para una breve explicación de los órganos que componen el Poder Judi-
cial de la Federación y de su ámbito de competencia en relación con el amparo
administrativo, véase III, infra.
DR © 2011, UNAM,
cétera), inclusive contra algunas resoluciones judiciales no

definitivas; y en segundo lugar, como amparo directo ante
los tribunales colegiados de circuito, contra las sentencias
definitivas de los tribunales fiscales o de lo contencio-
so-administrativo.
— El juicio contencioso-administrativo, que es un procedi-
miento jurisdiccional para examinar la legalidad y la opor-
tunidad de la actuación de las autoridades administrativas,
federales o estatales. A nivel federal, conoce de tales juicios
el ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrati-
va (antes Tribunal Fiscal de la Federación), mientras que
en los estados corresponde tal función a los tribunales y
salas de lo contencioso-administrativo, cuando éstos exis-
ten en la entidad federativa de que se trate.4
— Los recursos administrativos, que son medios de impug-
nación que los particulares afectados pueden interponer
ante las mismas autoridades que expidieron los actos ad-
ministrativos impugnados, a fin de que ellas mismas revi-
sen su actuación. De acuerdo con el artículo 83 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), es po-
testativa la interposición de un recurso administrativo (que
se denomina de “revisión”) en las materias que rige dicha
Ley, lo que quiere decir que el particular puede decidir si
recurre a esta vía o si prefiere impugnar los actos que le
afecten por la vía jurisdiccional procedente.
— Las quejas que reciben e investigan los organismos cua-
si-jurisdiccionales denominados procuradurías o comisio-
nes de derechos humanos.5 Dichos organismos investigan
la actuación de las autoridades administrativas, tratan de
lograr con ellas un arreglo favorable al ciudadano y, en ca-
4 En la actualidad, todas las entidades federativas, con excepción de los
estados de Chiapas, Puebla y Quintana Roo, prevén o establecen en sus consti-
tuciones una jurisdicción, tribunal o sala encargados de resolver las controver-
sias entre las autoridades estatales y los ciudadanos.
5 Véase el artículo 102, apartado B, de la Constitución federal.
DR © 2011, UNAM,
so de no lograrlo, pueden emitir recomendaciones no obli-

gatorias, dirigidas a la autoridad respectiva, la cual está en
libertad de aceptarlas o rechazarlas (lo habitual es que se
acepten). Lo anterior significa que la intervención de las
procuradurías o comisiones de derechos humanos no son
capaces de modificar o anular jurídicamente los actos de
las autoridades, lo que sí puede lograrse a través de los
otros medios de defensa ya descritos.
El presente estudio se circunscribe a la primera modalidad del

amparo, el llamado amparo indirecto. Por tratarse de la materia
administrativa, en adelante se le denominará simplemente
“amparo administrativo”.
El amparo administrativo tiene, en principio, una función re-
sidual, esto es, que en virtud del llamado principio de definitivi-
dad dicho juicio resulta procedente solamente cuando no existe
ningún otro recurso o medio de impugnación ordinario mediante
el cual se pueda revisar la actuación de la autoridad administrati-
va. Existen, claro está, algunas excepciones a este principio, las
cuales han contribuido a precisar los tribunales federales, como
la falta absoluta de fundamentación y motivación del acto recla-
mado, o el que la suspensión de dicho acto requiera mayores re-
quisitos que los previstos por la Ley de Amparo, en cuyo caso se
puede acudir directamente al amparo.6
6 Véase, por ejemplo, la siguiente tesis: DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A

ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. De la interpretación lite-
ral y teleológica del artículo 107, fracciones III, IV, VII y XII, de la Constitu-
ción Federal, así como de los artículos 37, 73, fracciones XII, XIII y XV y 114
de la Ley de Amparo y de los criterios jurisprudenciales emitidos al respecto
por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, se deduce que no existe
la obligación de acatar el principio de definitividad que rige el juicio de ampa-
ro indirecto, cuando se reclaman los siguientes actos: I. Los que afectan a per-
sonas extrañas al juicio o al procedimiento del cual emanan; II. Los que dentro
de un juicio su ejecución sea de imposible reparación; III. Los administrativos
respecto de los cuales, la ley que los rige, exija mayores requisitos que los que
prevé la Ley de Amparo, para suspender su ejecución; IV. Los que importen
DR © 2011, UNAM,
Sin embargo, tratándose de la constitucionalidad de disposi-

ciones generales o de posibles violaciones directas a la Constitu-
ción (por ejemplo, al derecho de petición), el amparo indirecto
tiene una función principal, pues no existe ningún otro medio de
impugnación al alcance de los particulares que permita examinar
la constitucionalidad de las leyes y actos en la materia adminis-
trativa.
A pesar de lo anterior, la distinción entre función principal y
residual resulta artificial hasta cierto punto, dado que la impug-
nación de la constitucionalidad de las disposiciones administrati-
vas, o bien, el combate a las violaciones formales a la Constitu-
ción (garantías de audiencia y legalidad) permiten, en ocasiones,
evitar recurrir a los medios de impugnación ordinarios.7
En este punto conviene recalcar que los instrumentos de la
justicia administrativa están interrelacionados de tal manera que
el campo de acción de uno afecta la utilización de los demás, se-
una violación a las garantías consagradas en los artículos 16, en materia penal,
19 y 20 de la Constitución Federal; V. Leyes, cuando se impugnan con motivo
del primer acto de aplicación; VI. Los que importen peligro de la privación de
la vida, deportación o destierro o cualquiera de los prohibidos por el artículo
22 constitucional; VII. Actos o resoluciones respecto de los cuales, la ley que
los rige no prevé la suspensión de su ejecución con la interposición de los re-
cursos o medios de defensa ordinarios que proceden en su contra; VIII. Los
que carezcan de fundamentación; IX. Aquellos en los que únicamente se recla-
men violaciones directas a la Constitución Federal, como lo es la garantía de
audiencia; y X. Aquellos respecto de los cuales los recursos ordinarios o me-
dios de defensa legales, por virtud de los cuales se puede modificar, revocar o
nulificar el acto reclamado, se encuentran previstos en un reglamento, y en la
ley que éste regula no se contempla su existencia.
Contradicción de tesis 82/99-SS. Entre las sustentadas por el Primero y
el Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Tercer Cir-
cuito. 12 de mayo del año 2000. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz Ma-
yagoitia. Secretaria: Georgina Laso de la Vega Romero.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, 2a. Sala, t.
XII, julio 2000, p. 156.
7 Según parece, esto sucede en varias entidades federativas que cuentan
con tribunales de lo contencioso-administrativo, pero los justiciables prefieren
acudir al amparo administrativo.
DR © 2011, UNAM,
gún se verá en el siguiente apartado. Si bien en este estudio no se

abordará la problemática amplia de la justicia administrativa me-
xicana, sino sólo la de uno de sus sectores, no se deberá perder
de vista que el sector examinado se encuentra vinculado con
otros que afectan su funcionamiento.
II. LA AMPLIACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Mediante reformas publicadas en diciembre de 2000 y que en-

traron en vigor en 2001, se amplió de manera importante la com-
petencia del entonces Tribunal Fiscal de la Federación. Dicho
Tribunal, cuya competencia hasta ese momento se concentraba
en asuntos propiamente fiscales, en los relacionados con las res-
ponsabilidades de los servidores públicos y con el comercio ex-
terior, pasó a convertirse en órgano de revisión genérico de la
actuación de las autoridades federales, lo cual se refleja incluso
en el cambio de nombre del tribunal. De manera específica, se
modificó la Ley Orgánica del ahora Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa (TFJFA) para agregar los dos siguientes
supuestos a su competencia (artículo 11):
— Las resoluciones definitivas dictadas por las autoridades

administrativas que pongan fin a un procedimiento admi-
nistrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en
los términos de la LFPA (fracción XIII).
— Las resoluciones definitivas que decidan los recursos ad-
ministrativos en contra de las resoluciones que se indican
en las demás fracciones del artículo 11 citado (fracción
XIV).
En otras palabras, pasan a formar ahora parte del ámbito com-

petencial del TFJFA todas las materias a las que les es aplicable
la LFPA.
DR © 2011, UNAM,
Lo anterior tiene dos consecuencias importantes. En primer

lugar, significa que el TFJFA se ocupará de materias nuevas (pa-
ra las que posiblemente no esté preparado del todo todavía), lo
que se tendría que traducir en un aumento muy importante a sus
cargas de trabajo. La siguiente tabla ofrece datos sobre las de-
mandas y asuntos recibidos por el Tribunal en los años inmedia-
tamente anteriores a la reforma, así como para los años 2001 y
2002.
TABLA 1
Demandas y asuntos recibidos por las salas
del TFF/TFJFA y variación porcentual respecto
al año anterior (1998-2002)
Año Sala Superior Salas regionales Salas regionales

metropolitanas foráneas
Total Variación Total Variación Total Variación
(%) (%) (%)
1998 621 — 15 156 — 24 749 —
1999 1 074 +72.9 17 139 +13.1 31 943 +29.1
2000 957 -10.9 18 808 +9.7 37 515 +17.4
2001 715 -25.3 19 837 +5.5 40 022 + 6.7
2002 1 315 +83.9 22 924 +15.6 45 854 +14.6
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federación (1998-2000); Tribunal Federal de Jus-

ticia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variación porcentual se refiere al total de demandas recibidas en el
año anterior. El año judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del año
De acuerdo con la tabla anterior, el número de demandas reci-

bidas por la Sala Superior del Tribunal presenta amplias varia-
ciones, tanto de aumento como de disminución. El aumento más
apreciable se produce entre los años 2001 y 2002; sin embargo,
DR © 2011, UNAM,
entre los años 1998 y 1999 se advierte también un incremento

considerable en el número de demandas. Por lo que se refiere a
las salas regionales, tanto metropolitanas como foráneas, el nú-
mero de demandas recibidas aumenta constantemente en el pe-
riodo. El crecimiento más importante se produce, efectivamente,
entre los años 2001 y 2002, como consecuencia del cambio de
competencia ya señalado. Sin embargo, dicho aumento no
parece tan dramático en comparación con el producido entre los
años 1998 y 1999.
El examen del promedio de demandas recibidas por las salas
regionales, tanto metropolitanas como foráneas, de acuerdo con
la tabla 2 y la gráfica 1, permite precisar la conclusión anterior.
TABLA 2
Promedios de demandas recibidas por las salas
regionales del TFF/TFJFA y variación porcentual
respecto del año anterior (1998-2002)
Año Salas regionales metropolitanas Salas regionales foráneas

Promedio Variación Promedio Variación
(%) (%)
1998 1 378 — 1 768 —
1999 1 558 +13.1 1 681 -4.9
2000 1 710 +9.8 1 974 +17.4
2001 1 803 +5.4 1 819 -7.8
2002 2 084 +15.6 1 994 +9.6
1998-2002 1 707 +51.2 1 847 +12.8
Fuente: Tribunal Fiscal de la Federación (1998-2000); Tribunal Federal

de Justicia Fiscal y Administrativa (2001-2002).
Notas: La variación porcentual se refiere al total de demandas recibidas
en el año anterior, excepto la variación que se ofrece en el último ren-
glón, que se refiere a la variación entre el primer y el último año del pe-
riodo. El año judicial se contabiliza desde el 1o. de noviembre del año
DR © 2011, UNAM,
GRÁFICA 1
Promedio de demandas ante salas
regionales del TFF/TFJFA
1998-2002
Como se observa, fácilmente, el número promedio de deman-

das que reciben las salas regionales metropolitanas crece de ma-
nera mucho más acentuada que el que se interpone ante las salas
foráneas. Mientras que el número promedio de demandas ante
estas últimas crece 12.8% en el periodo, el aumento correspon-
diente para las primeras es de 51.2%. Esto se debe claramente a
que en el periodo se crean varias salas foráneas, cuyo número
pasa de 14 a 23, mientras que no se establecen nuevas salas me-
tropolitanas, cuyo número sigue siendo de once. Al final del pe-
riodo, el número promedio de demandas recibidas por ambas
categorías de salas es relativamente similar.
En resumen, la reforma del año 2000 sí produjo un aumento
visible en el número de demandas y asuntos interpuestos ante las
salas del TFJFA, pero dicho aumento no resulta extraordinario
en comparación con el crecimiento de los asuntos en los años an-
teriores, especialmente entre 1998 y 1999. No obstante, puede
afirmarse que, en conjunto, la carga de trabajo de las salas es ele-
vada y que la mayor presión en el incremento de los asuntos la
DR © 2011, UNAM,
sobrellevan la Sala Superior y las salas regionales metropolita-

nas. Por tal motivo, sin duda debe pensarse en la conveniencia
de buscar estrategias para ir descargando de asuntos al Tribunal,
lo que sin duda podría lograrse no sólo creando más salas sino a
través de un funcionamiento adecuado de los recursos adminis-
trativos.
La segunda consecuencia importante es que, en virtud de la
función residual a la que, con sus excepciones, se hizo mención
anteriormente, al menos en el papel y en el nivel federal, el am-
paro administrativo pierde su relevancia como medio de control
de cuestiones de legalidad. Dicho en otros términos: tanto si los
ciudadanos interponen el recurso que prevé la LFPA como si de-
ciden no hacerlo, el Tribunal resulta competente en primera ins-
tancia para examinar la impugnación a los actos de las autorida-
des federales. Contra las sentencias del Tribunal es procedente
entonces el amparo directo, por parte de los justiciables, o la lla-
mada revisión fiscal, a favor de las autoridades, recursos ambos
que resuelven los tribunales colegiados de circuito.
Lo anterior no significa que necesariamente vaya a disminuir
dramáticamente el número de amparos interpuestos contra autori-
dades federales. Hay que recordar que la LFPA señala varias ma-
terias a las que sus disposiciones no les son aplicables (contribu-
ciones, responsabilidades de los servidores públicos, justicia
agraria y laboral, funciones constitucionales del Ministerio Públi-
co).8 De acuerdo con los datos ofrecidos en los cuestionarios por
35 dependencias y organismos federales, en 2001 disminuyó en
aproximadamente 1,500 el número de amparos interpuestos contra
esas autoridades, es decir, una reducción de algo más del 10% res-
pecto del año anterior, pero no contamos con datos posteriores.
Lo anterior podría tener el efecto paradójico de encarecer el
acceso al TFJFA, ya que debido a las nuevas cargas de trabajo es
posible que se incremente la duración de los procedimientos.
Igualmente puede tener por efecto un aumento en el número de
8 Artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
DR © 2011, UNAM,
amparos directos, en la medida en que el TFJFA enfrente proble-

mas nuevos que requieran la intervención de los tribunales cole-
giados de circuito. Incluso es previsible la interposición de un
número importante de amparos indirectos contra las determi-
naciones del Tribunal en materia de suspensión, que es un
mecanismo nuevo que se introdujo en el Código Fiscal de la Fe-
deración con motivo de la misma reforma (artículo 208 bis). Por
último, cabe esperar también que los mismos amparos administra-
tivos se vuelvan más costosos, en la medida en que resulte más
compleja e incierta su utilización en relación con el nuevo ámbito
competencial de la jurisdicción contencioso-administrativa.
En resumen, la reforma apuntada modifica de manera impor-
tante el alcance y el funcionamiento del amparo administrativo
en el ámbito federal. Por tanto, este estudio tendría que ser com-
plementado con un análisis detallado del funcionamiento de la
nueva competencia del TFJFA.
III. EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

Y EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Antes de iniciar, en el siguiente apartado, el análisis estadísti-

co de los amparos administrativos, conviene explicar brevemente
cuáles son los órganos jurisdiccionales que conocen de estos
asuntos, su ámbito de competencia y su situación dentro del
Poder Judicial de la Federación.
Los juzgados de distrito (264 en toda la República a fines de
2002) tienen un doble ámbito de competencia. Por un lado, co-
nocen en primera instancia de los asuntos federales ordinarios,
es decir, los que se refieren a la aplicación de las leyes federales
en tanto no exista una jurisdicción especializada (como la agraria
o la electoral). Así, por ejemplo, conocen de los delitos federales o
de los juicios de carácter civil en los que procede aplicar la res-
pectiva legislación federal. Por el otro, los juzgados de distrito
son también tribunales de amparo, esto es, conocen de ciertos
asuntos en los cuales los ciudadanos impugnan la constituciona-
DR © 2011, UNAM,
lidad (en sentido amplio) de la actuación de las autoridades, sean

éstas legislativas, ejecutivas, o incluso judiciales en algunos ca-
sos. Por ejemplo, una ley fiscal, federal o estatal, que se conside-
rara inconstitucional, tiene que impugnarse primero ante un juz-
gado de distrito. En la materia administrativa, el amparo ante los
juzgados de distrito procede en tanto no existan, o no se hayan
agotado, los recursos y juicios ordinarios.
Desde el punto de vista de su organización y distribución te-
rritorial, existen juzgados de distrito mixtos y especializados.
Los juzgados mixtos conocen de varias materias; los especializa-
dos conocen de una materia específica (en ocasiones, de dos). La
tendencia en el Poder Judicial federal en años recientes es hacia
una mayor especialización de los juzgados, bajo el supuesto de
que una justicia especializada resulta mucho más adecuada, efi-
caz y eficiente. Por ello, más adelante se examinan de manera
particular los datos sobre los juzgados especializados en materia
administrativa. Desde hace muchos años estos juzgados se en-
contraban situados en el Distrito Federal (primer circuito) y el
estado de Jalisco (tercer circuito). En el año 2002 se abrieron los
primeros juzgados especializados en materia administrativa en el
estado de Nuevo León (cuarto circuito).
Las resoluciones que dictan los juzgados de distrito en ampa-
ro pueden ser revisadas por los tribunales colegiados de circuito
y, en algunos supuestos, por las salas o el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia. Los tribunales colegiados de circuito, que tam-
bién son mixtos o especializados (había 165 a fines de 2002 en
toda la República), revisan, por ejemplo, las resoluciones que so-
bre la suspensión del acto reclamado dictan los juzgados, cuando
son impugnadas por el quejoso o incluso por la llamada autori-
dad responsable. La Suprema Corte, que es el máximo tribunal
del país, conoce de los amparos en los que se impugnan ciertas
disposiciones generales (como las leyes del Congreso de la
Unión o los reglamentos del Poder Ejecutivo) o se controvierten
cuestiones de constitucionalidad respecto de las cuales la Corte
considera necesaria o conveniente su intervención.
DR © 2011, UNAM,
DR © 2011, UNAM,
ANÁLISIS CUANTITATIVO
El presente apartado tiene por propósito presentar un análisis

cuantitativo del comportamiento de los amparos administrativos
en el periodo 1988-2002. Se ha escogido este periodo por ser re-
lativamente reciente, pero, a la vez, lo suficientemente largo
(quince años) como para reconocer tendencias y cambios, si es
que éstos existen. Por tanto, en el análisis que sigue se tratará no
sólo de examinar los datos respectivos en sus relaciones internas,
sino también de correlacionarlos con variables tales como pobla-
ción, crecimiento económico, incremento de órganos jurisdiccio-
nales y actividad legislativa y reglamentaria del gobierno fede-
ral. El propósito último es el de identificar los factores capaces
de explicar la oferta y la demanda de los amparos administrati-
vos, a fin de poder, eventualmente, introducir cambios que ha-
gan más eficiente la función administrativa y la jurisdiccional.
En el primer apartado (I, infra) se hace un análisis global de
las estadísticas existentes sobre amparos indirectos, esto es, los
interpuestos ante los juzgados de distrito, y los amparos adminis-
trativos, es decir, los amparos indirectos que se refieren específi-
camente a la materia administrativa y que pueden ser interpues-
tos tanto ante juzgados especializados en dicha materia como
ante órganos de carácter mixto.
En el segundo apartado (II, infra) se presenta el análisis cuan-
titativo de una muestra de expedientes de amparos administrati-
vos. Dicho análisis permite profundizar en numerosos aspectos
que no pueden deducirse a partir de estadísticas globales —o al
menos no en forma muy detallada— como la duración de los
21
DR © 2011, UNAM,
procedimientos, las características de las partes, los modos de re-

solución, los medios de impugnación o las medidas provisiona-
les (suspensión).
I. ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LOS AMPAROS

INDIRECTOS Y LOS AMPAROS ADMINISTRATIVOS
1. Oferta y demanda
Como ya se señaló, en este apartado se hará un análisis cuan-

titativo global de los amparos indirectos y los amparos adminis-
1988-2002. Como ya se dijo también, el propósito de este análi-
sis es lograr una descripción detallada de las estadísticas existen-
tes y su correlación con diversas variables que pueden ayudar a
explicar el comportamiento de la oferta y demanda de servicios
judiciales en la materia. En un apartado anterior se ha dado ya
una explicación de las fuentes de información utilizadas para el
análisis estadístico.
El análisis que sigue se refiere a las estadísticas existentes sobre
amparos indirectos y amparos administrativos ante los juzgados de
distrito. No se examinarán todos los asuntos que se interponen ante
estos órganos jurisdiccionales, es decir, que se han dejado fuera
otros asuntos como los juicios penales y civiles ordinarios, los
amparos agrarios (relevantes hasta 1992) y otras actuaciones co-
mo exhortos y despachos, etcétera. Tampoco se contabilizan, en
principio, las demandas desechadas (por diversos motivos), las
que solamente a partir del año de 2001 se incluyen como asuntos
ingresados y resueltos en los anexos de estadística judicial.
Además, hasta 1993, dichas demandas no pueden contabilizarse
de manera separada en relación con los amparos administrativos,
y entre 1994 y 2000 no se publicaron los datos respectivos.
La tabla 3 presenta las cargas de trabajo de los juzgados de
distrito (existencia más ingresos en un año determinado) respec-
to de amparos indirectos, amparos administrativos y amparos an-
DR © 2011, UNAM,
te los juzgados especializados en materia administrativa. Se ofre-

ce, además, una comparación, en términos porcentuales, entre
esos tres rubros. Resulta muy importante subrayar que se trata de
amparos interpuestos contra las autoridades públicas de todo el
país, no solamente las de carácter federal, ya que la estadística
judicial no distingue unos amparos de otros. La gráfica 2 presen-
ta igualmente los movimientos de los amparos indirectos y los
amparos administrativos.
TABLA 3
Carga de trabajo de amparos indirectos y amparos
administrativos ante los juzgados de distrito (1988-2002)
Amparos Amparos Amparos
Año indirectos admvos. admvos. B/A C/A C/B
(A) (B) en JD esp (C) (%) (%) (%)
1988 223 164 58 510 14 759 26.22 6.61 25.22
1989 252 157 77 057 17 739 30.56 7.03 23.02
1990 249 589 73 314 12 077 29.37 4.84 16.47
1991 220 140 n.d. 6 429 n.d. 2.92 n.d.
1992 204 990 59 734 5 642 29.14 2.75 9.45
1993 196 465 54 227 5 759 27.60 2.93 10.62
1994 158 582 n.d. 5 693 n.d. 3.59 n.d.
1995 170 947 n.d. 7 293 n.d. 4.27 n.d.
1996 181 376 n.d. 10 179 n.d. 5.61 n.d.
1997 196 831 n.d. 12 378 n.d. 6.29 n.d.
1998 199 042 n.d. 12 301 n.d. 6.18 n.d.
1999 220 697 54 136 13 792 24.53 6.25 25.48
2000 209 630 52 834 15 373 25.20 7.33 29.10
2001 223 096 57 724 16 261 25.87 7.29 28.17
2002 248 212 72 493 22 160 29.21 8.93 30.57
de la Nación 1988-2002. La carga de trabajo, que está compuesta por
los asuntos pendientes del año anterior más los nuevos ingresos, no in-
cluye demandas desechadas o consideradas como no interpuestas.
N.d.= no disponible.
DR © 2011, UNAM,
GRÁFICA 2
1988-2002
La tabla y la gráfica muestran con claridad un movimiento cí-

clico en el número de amparos indirectos (que se refieren a todas
las materias: civil, penal, laboral y administrativa) entre 1988 y
2002 (columna A). Después de un aumento entre 1988 y 1989,
se observa un descenso continuo (de un 35%, aproximadamente)
hasta el año de 1994. Entre 1995 y 1999 se vuelve a observar un
incremento considerable, luego un ligero descenso respecto del
año siguiente, para nuevamente producirse un fuerte aumento en
2001 y 2002. Los datos disponibles sobre los amparos adminis-
trativos (columna B, gráfica) nos revelan que éstos siguen
aproximadamente el mismo movimiento cíclico, es decir, que los
mismos factores que influyen en la demanda de amparos indi-
rectos gobiernan, en términos generales y con oscilaciones me-
nores, el movimiento de los amparos administrativos. Aunque
carecemos de datos para algunos años, se puede afirmar que la
proporción de amparos administrativos respecto del total de am-
paros indirectos se mantiene relativamente constante entre un
25% y un 30%.
DR © 2011, UNAM,
En cambio, la serie completa para todo el periodo de los am-

paros administrativos en los juzgados especializados (columna
C) —los que constituyen un subconjunto dentro de los amparos
administrativos (columna B)—, nos revela un movimiento cícli-
co más marcado, pues su proporción respecto de los amparos in-
directos y del total de amparos administrativos observa un des-
censo inicial mucho más notable, para luego presentar un
incremento mucho más pronunciado hacia el final del periodo.
Lo anterior podría significar que la demanda ante los juzgados
administrativos sí responde a factores propios que probablemen-
te tengan que ver con la especial situación político-administrati-
va de la capital del país, donde se encuentra la mayoría de dichos
juzgados.
Las cuatro tablas siguientes presentan datos más detallados
sobre la oferta y demanda de amparos indirectos y administrati-
vos. La tabla 4 (en la siguiente página) muestra el número total
de juzgados de distrito, así como el número de juzgados mixtos
y especializados con competencia en materia administrativa; és-
tos últimos se relacionan con la población.
Como puede observarse fácilmente de la tabla, en el periodo
de quince años examinado se produjo un importante crecimiento
en el número de juzgados de distrito, el cual se duplicó, al pasar
de 133 juzgados en 1988 a 264 en 2002. Igualmente se duplicó
el número de juzgados con competencia en materia administrati-
va (especializados y mixtos, es decir, con exclusión de los civi-
les, penales y laborales), pues los números respectivos pasaron
de 102 a 216. En cambio, el número de juzgados especializados
en materia administrativa creció apenas de 12 a 18 en el mismo
periodo, lo que de todos modos implica un 50%. Tradicional-
mente asentados en el Distrito Federal y el estado de Jalisco, en
2002 se abrieron también tres juzgados especializados en mate-
ria administrativa en el estado de Nuevo León. La última colum-
na establece una relación entre la población total del país y el
número de juzgados de distrito con competencia en materia admi-
DR © 2011, UNAM,
TABLA 4
Juzgados de distrito con competencia en materia
administrativa (1988-2002)
Año JD JD JD Población Población/

especializados mixtos (en miles) JD materia
admva.
(en miles)
1988 133 12 90 77 508 760
1989 134 12 95 79 357 742
1990 147 13 105 81 250 689
1991 154 13 112 83 143 665
1992 156 13 114 85 080 670
1993 162 13 118 87 063 665
1994 169 13 125 89 091 646
1995 175 13 131 91 158 633
1996 178 13 134 92 361 628
1997 185 13 137 93 580 624
1998 188 13 140 94 816 620
1999 197 13 142 96 067 612
2000 217 13 171 97 400 529
2001 252 16 197 99 056 465
2002 264 18 198 100 740 466

de la Nación 1988-2002. La población es estimada, excepto para los
años de 1990 y 2000, en que hubo censo general de población, y 1995,
en que hubo conteo de población, años para los cuales se ofrecen las ci-
fras preliminares o definitivas de INEGI. El concepto “juzgados de dis-
trito en materia administrativa” de la última columna se obtiene de la su-
ma de los juzgados especializados y los mixtos (columnas segunda y
tercera).
nistrativa (juzgados especializados más los mixtos), es decir, se

señala el número de habitantes que hay por juzgado. Se puede ver
ahí que la relación disminuye constantemente, pasando de más
DR © 2011, UNAM,
de 700 mil habitantes por juzgado en 1988 a 467 mil a fines de

2002, esto es, que el crecimiento de órganos jurisdiccionales es
visiblemente superior al aumento poblacional.
La segunda tabla (tabla 5) y la gráfica 3 muestran el compor-
tamiento de las cargas de trabajo de amparos indirectos y admi-
nistrativos en relación con el número de juzgados de distrito.
TABLA 5
Carga de trabajo promedio de los juzgados de distrito
en amparos indirectos y administrativos (1988-2002)
Año Amparos Amparos Amparos Promedio Promedio Promedio Promedio

indirectos admvos. admvos. amparo amparo amparo amparo
JD esp. ind. admvos. admvos. JD esp.
JD mixtos admvos.
1988 223 164 58 510 14 759 1 678 574 486 1 230

1989 252 157 77 057 17 739 1 882 720 624 1 478
1990 249 589 73 314 12 077 1 698 621 583 929
1991 220 140 n.d. 6 429 1 429 n.d. n.d. 495
1992 204 990 59 734 5 642 1 314 470 474 434
1993 196 465 54 227 5 759 1 213 414 411 443
1994 158 582 n.d. 5 693 938 n.d. n.d. 438
1995 170 947 n.d. 7 293 977 n.d. n.d. 561
1996 181 376 n.d. 10 179 1 019 n.d. n.d. 783
1997 196 831 n.d. 12 378 1 064 n.d. n.d. 952
1998 199 042 39 038* 12 301 1 059 255* n.d. 946
1999 220 697 54 136 13 792 1 120 349 284 1 061
2000 209 630 52 834 15 373 966 287 219 1 183
2001 223 096 57 724 16 261 885 271 293 1 016
2002 248 212 72 493 22 160 940 336 366 1 231

ción 1988-2002.
* Para 1998, se ofrece únicamente el dato de ingresos de amparos administra-
tivos.
DR © 2011, UNAM,
GRÁFICA 3
Cargas promedio de trabajo
1988-2002
La tabla muestra claramente que el aumento en el número de

juzgados de distrito permite una disminución constante en el nú-
mero promedio de amparos indirectos y administrativos a partir
de 1989. Si bien dicho número observa un ligero repunte a
partir de 1996 en relación con los amparos indirectos, el descen-
so en el promedio de amparos administrativos es casi constante
hasta los dos últimos años del periodo. En cambio, el número
promedio de amparos ante los juzgados de distrito especializa-
dos en materia administrativa desciende sólo hasta 1994, para
producirse luego un considerable y constante aumento a partir de
1995, llegando a un promedio superior incluso al de 1988. Esto
se debe, a que el número de juzgados especializados no aumenta
prácticamente sino hasta los últimos años del ciclo. La gráfica 3
muestra de manera más contundente que los juzgados especiali-
zados en materia administrativa siempre habían tenido una carga
promedio de trabajo menor a la de los juzgados de distrito en
conjunto respecto de los amparos indirectos. La caída en dicha
carga promedio a partir de 1989 llega incluso a los niveles de los
DR © 2011, UNAM,
amparos administrativos antes los juzgados mixtos, es decir, que

los juzgados especiali zados atendían solamente una fracción
de los amparos de que conocían, en todas las materias, los juzga-
dos mixtos. Las tendencias cambian a partir de 1995, de modo
que a fines de 2002, la carga promedio de los juzgados especiali-
zados rebasaba, en un 30 por ciento, la carga promedio de los
juzgados de distrito en conjunto.
La tercera tabla (tabla 6) nos permite examinar si existe algu-
na relación más o menos constante entre los ingresos de amparos
administrativos (tanto totales como en juzgados especializados)
con los ingresos de amparos que reportan 35 dependencias pú-
blicas (secretarías de Estado y otros organismos desconcentrados
y descentralizados) que contestaron el cuestionario escrito que se
les envió como parte de esta investigación. La tabla 6 presenta
los resultados para el periodo 1995-2001.
TABLA 6
Ingresos de amparos administrativos ante juzgados
de distrito y amparos iniciados contra entidades de
la administración pública federal (1995-2001)
Año Amparos iniciados Ingresos amparos Ingresos JD
vs. administración administrativos especializados
pública federal (A) JD (B) (C) B/A C/A
(%) (%)
1995 5 378 n.d. 6 407 n.d. 83.94

1996 7 347 n.d. 8 875 n.d. 82.78
1997 11 003 n.d. 10 550 n.d. 104.29
1998 8 988 39 038 9 875 23.02 91.02
1999 16 118 46 890 11 276 34.37 142.94
2000 14 443 43 120 12 018 33.50 120.18
2001 12 964 54 688 14 638 23.70 88.56

ción 1998-2001. Cuestionario contestado por las direcciones jurídicas de 35 se-
cretarías de Estado y organismos administrativos federales.
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior demostraría, primeramente, que son mucho

más numerosos los amparos interpuestos contra actos de autori-
dades estatales y del Distrito Federal, sobre todo si se toma en
cuenta que una misma demanda interpuesta contra un juzgado de
distrito se “multiplica” en la medida en que señale autoridades
responsables pertenecientes a distintas entidades y dependencias,
las cuales tienen que contestar la misma demanda, pero contabi-
lizarla de manera independiente en sus estadísticas. No obstante,
se advierte que hay una relación relativamente constante entre la
proporción de amparos iniciados contra la administración pública
federal que reportan las entidades y organismos administrativos
y el total de ingresos de amparos administrativos ante los juzga-
dos de distrito, la cual oscila entre 23% y 34%, aunque los datos
disponibles permiten indicar este porcentaje únicamente para los
años 1998-2001. La relación con los amparos ante los juzgados
administrativos especializados es curiosa, pues en cuatro años
oscila entre 80 y 90%, y en los otros tres se dispara hasta 142%.
Lo anterior puede significar únicamente, si los datos informados
por las entidades son verídicos, que la demanda a que están so-
metidos está sujeta a algún fenómeno aleatorio, que bien puede
ser el número de autoridades señaladas en una demanda, el cual
puede variar considerablemente (véase infra).
Por último, la cuarta tabla (tabla 7) permite analizar la eficien-
cia de los juzgados en la resolución de los amparos administrati-
vos, indicando el porcentaje de la carga de trabajo y de los ingre-
sos correspondientes a un año que son resueltos en ese mismo
año (tasas de resolución).
Aunque carecemos de datos para el análisis del periodo com-
pleto, los datos correspondientes a nueve años muestran que los
juzgados de distrito en conjunto no resuelven menos del 80% de
los amparos administrativos que constituyen la carga de trabajo
correspondiente a un año, ni menos del 90% por lo que se refiere
a los ingresos en un año dado. La tasa de resolución máxima de
la carga de trabajo llegó casi al 93% en 1993, mientras que la ta-
sa de resolución de los ingresos superó el 100% en 1990, 1992 y
DR © 2011, UNAM,
TABLA 7
Tasa de resolución de amparos administrativos
(1988-1993 y 1999-2002)
Año Existentes Ingresos Carga Egresos Quedan % carga de trabajo resuelta % ingresos resueltos
Adm Mix Esp Adm Mix Esp
1988 7 605 50 905 58 510 46 748 11 762 79.9 86.3 60.8 91.8 98.1 72.3
1989 11 762 65 295 77 057 62 844 14 213 81.6 86.5 64.7 96.2 96.1 96.9
1990 14 213 59 101 73 314 65 046 8 268 88.7 89.2 86.5 110.1 102.6 181.3
1992 6 155 53 579 59 734 54 570 5 164 91.4 92.0 84.6 101.8 101.7 103.9
1993 5 172 49 055 54 227 50 110 4 117 92.4 93.3 84.3 102.2 102.5 99.0
1999 7 246 46 890 54 136 45 247 8 889 83.6 85.9 77.7 96.5 97.2 94.4
2000 8 831 43 945 52 776 42 952 9 824 81.3 85.2 71.7 97.7 100.5 90.5
2001 9 863 47 817 57 680 47 680 10 000 82.7 83.7 80.1 99.7 96.5 109.4
2002 10 182 61 539 62 551 58 119 13 602 81.0 82.1 78.4 94.4 95.1 92.8
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-1993 y 1999-2002. Se han deducido
de los ingresos y los egresos las demandas de amparo desechadas y consideradas como no interpuestas.
DR © 2011, UNAM,
1993, lo que permitió la disminución efectiva de los asuntos

pendientes al final de cada año respecto del anterior. Como pue-
de advertirse en comparación con tablas anteriores, la tasa de re-
solución se ve afectada por los aumentos y disminuciones de la
demanda. En efecto, resulta evidente que una disminución en
la demanda que es atendida por una misma capacidad instalada
permite resolver una proporción mayor de asuntos (lo que suce-
de hasta 1993), mientras que un aumento considerable en la de-
manda se traduce en una disminución relativa de la eficiencia de
los órganos jurisdiccionales.
No obstante lo anterior, resulta interesante presentar los datos
de eficiencia respecto de los juzgados mixtos y los especializa-
dos. Ahí puede observarse que, en general, la eficiencia de los
juzgados mixtos es mayor en casi todos los años a la de los juz-
gados especializados, no obstante que, como hemos visto, la car-
ga promedio de trabajo de los primeros es también mayor a la de
los segundos. Sin embargo, como mostraremos más adelante, esa
mayor eficiencia se logra en cierta medida a través de una tasa
de sobreseimiento mayor.
Por último, conviene tratar de establecer alguna relación entre
el crecimiento de la demanda de amparos y otros factores inter-
nos y externos al Poder Judicial que pueden influir en él. Para tal
efecto, los datos de la tabla 8 presentan la comparación de ingre-
sos de amparos indirectos y amparos administrativos con varia-
bles económicas (Índice Nacional de Precios al Consumidor,
crecimiento del PIB), demográficas (crecimiento de la pobla-
ción), judiciales (número de juzgados de distrito) y jurídicas (ex-
pedición y modificación de leyes y reglamentos).9
9 Existen otros factores jurídicos que afectan el número de las demandas

de amparo. Como señalamos en la introducción, el amparo administrativo es
uno entre varios instrumentos de la justicia administrativa. Por ello, un cambio
en las reglas de procedencia de los recursos administrativos o en la competen-
cia de los tribunales contencioso-administrativos debe tener un impacto en la
demanda de amparos administrativos. Sin embargo, resultaba demasiado com-
plejo estimar esta variable, por lo que no se tomó en cuenta.
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TABLA 8
Correlación entre el ingreso de amparos y otras variables socio-jurídicas (1988-2002)
Año Amparos Amparos INPC PIB Población JD JD Leyes/
indirectos admvos. (%) (%) (en miles) admvos. reglamentos
1988 201 980 50 905 — 1.3 77 508 133 103 110

1989 226 472 65 295 19.9 4.2 79 357 134 108 50
1990 220 231 59 101 26.5 5.1 81 250 147 118 62
1991 198 159 55 954 22.6 4.2 83 143 154 125 63
1992 187 800 53 579 15.6 3.6 85 080 156 127 86
1993 181 177 48 855 9.7 2.0 87 063 162 131 79
1994 148 144 n.d. 6.9 4.5 89 091 169 138 77
1995 144 255 n.d. 35.0 -6.2 91 159 175 144 51
1996 165 846 n.d. 34.4 5.1 92 361 178 147 78
1997 176 720 n.d. 20.7 7.0 93 580 185 150 55
1998 174 427 39 038 15.9 5.0 94 816 188 153 63
1999 195 226 46 890 16.6 3.6 96 067 197 155 93
2000 182 806 43 955 9.6 6.9 97 400 217 184 115
2001 193 688 47 842 6.3 -0.3 99 056 252 213 90
2002 216 254 62 989 4.3 1.1 100 740 264 216 107
Fuente: Informes anuales de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-2002. La población es estimada, sal-
vo los datos correspondientes a los años de 1990, 1995 y 2000, que provienen de INEGI. Las columnas del Índice Nacional
de Precios al Consumidor y Producto Interno Bruto reflejan variaciones porcentuales respecto del año anterior. Los datos es-
tán tomados de diversas fuentes (INEGI, Banamex-Accival, México Social, varios años). La columna Leyes/reglamentos con-
tabiliza el número total de leyes y reglamentos federales nuevos y modificados por año, de acuerdo con el índice del Diario
Oficial de la Federación de los años respectivos.
DR © 2011, UNAM,
Como puede observarse de la tabla anterior, no hay ninguna

variable que parezca correlacionarse de manera lineal con el mo-
vimiento cíclico de los amparos. A continuación se presentan los
datos en forma gráfica.
GRÁFICA 4
Amparo administrativo y variables sociojurídicas
La gráfica permite ver de manera más clara hasta qué punto

las diversas variables siguen movimientos ascendentes y descen-
dentes paralelos o contrarios. Así, por ejemplo, el número de
juzgados crece constantemente, lo mismo que la población, pero
hacia el final del periodo los órganos jurisdiccionales lo hacen a
un ritmo más acelerado. También los amparos indirectos y admi-
nistrativos se desenvuelven en forma plenamente paralela, si
bien en los últimos años el crecimiento de estos últimos es
también más acelerado. Los demás movimientos son más com-
plejos. Así, puede observarse que la tendencia entre los amparos
indirectos, los amparos administrativos y la tasa del PIB corren
paralelos hasta 1993-1994, en que la crisis económica y la acele-
ración y desaceleración inconstantes de la economía parecen di-
sociar su movimiento del de la demanda jurisdiccional. En cam-
DR © 2011, UNAM,
bio, con el llamado índice legislativo parece suceder lo inverso.

A partir de 1988 y hasta 1993-1994 su movimiento parece ser
contrario al de los amparos (indirectos y administrativos). A par-
tir de entonces, su movimiento es relativamente paralelo al de la
demanda jurisdiccional. Los valores para 1997 y 2001 no pare-
cen corresponder a esta tendencia, pero podrían explicarse por
eventos políticos especiales, como el cambio de mayoría en la
Cámara de Diputados y luego en la Presidencia de la República.
Lo anterior no significa, por supuesto, que se haya comproba-
do una relación causal. En general, hay que tener cuidado con
cualquier afirmación en este sentido. El índice de cambio legis-
lativo únicamente toma en cuenta la expedición de nuevas dispo-
siciones normativas, o la modificación de las existentes, a nivel
del gobierno federal y solamente por lo que hace a leyes y regla-
mentos.10 Sin duda, los cambios normativos en las entidades fe-
derativas (gobiernos estatales y municipales) también tienen un
impacto en el número de amparos que no ha sido cuantificado.
No obstante lo anterior, una hipótesis razonable nos diría que
el factor que posiblemente pudiera explicar mejor el movimiento
de los amparos, sobre todo con vistas hacia el futuro, es la expe-
dición de nuevos actos normativos. Aunque las razones son
complejas, podría decirse, que si el derecho se está volviendo
más relevante y significativo en la vida social,11 entonces cabe
esperar que sean las variables jurídicas las que tengan un cre-
10 Esto no necesariamente es un argumento en contra de utilizar solamente

leyes y reglamentos como base del índice, pues si bien resulta razonable pensar
que sean los actos normativos inferiores a leyes y reglamentos —acuerdos, de-
cretos, normas oficiales, etcétera— los que, en su gran diversidad, número y
alcance (véase Cortés Campos et al. 2002), provoquen el mayor número de de-
mandas, también es cierto que todo acto normativo de carácter administrativo
tiene que apoyarse en ley o reglamento, por lo que los cambios en estas últimas
disposiciones se traducen, tarde o temprano, en la expedición de actos normati-
vos de nivel inferior.
11 Véase, por ejemplo, López Ayllón, Sergio y Fix-Fierro, Héctor, “¡Tan
cerca, tan lejos! Estado de derecho y cambio jurídico en México”, Boletín Me-
xicano de Derecho Comparado, México, año XXXIII, núm. 97, enero-abril de
2000, pp. 155-267.
DR © 2011, UNAM,
ciente impacto en la demanda de servicios judiciales, en la medi-

da que sea la jurisdiccional la única o la principal vía a través de
la cual los ciudadanos puedan defenderse de los cambios que
afecten su esfera jurídica.
2. Modos de resolución
Los datos estadísticos publicados por el Poder Judicial de la

Federación permiten también analizar los modos en que se resol-
vieron los amparos administrativos, al menos para algunos años
del periodo. La tabla 9 (en la siguiente página) muestra los am-
paros administrativos que fueron concedidos, los negados, los
improcedentes, y los sobreseídos. Los porcentajes referidos a
amparos concedidos y negados incluyen otros modos parciales
de resolución, mientras que la improcedencia y el sobreseimien-
to aparecen como modos únicos de resolución.
De la tabla llama la atención que el modo de resolución pre-
dominante sea el sobreseimiento, es decir, que el juzgador en-
contró algún obstáculo procesal que le impidió examinar cual-
quiera de las pretensiones de fondo del quejoso.12 En todos los
años analizados, el porcentaje de asuntos sobreseídos nunca es in-
ferior al 55% y se eleva hasta casi 80% en 1992. El porcentaje
de sobreseimientos por los juzgados especializados en materia
administrativa es más bajo, en general, pero es también elevado,
oscilando entre 42% y 63%. En cambio, la tasa de sobreseimien-
to correspondiente a los amparos administrativos de que conocen
los juzgados mixtos es más alta todavía. Esto puede deberse a
que la carga de trabajo es mayor y comprende asuntos de otras
materias. Por último, la tasa global de sobreseimiento de todos
los amparos (que incluye además a las materias, civil, penal y, a
12 Hay que tomar en cuenta que el sobreseimiento puede combinarse con

otros modos de resolución, es decir, que en algunas sentencias se pueden otor-
gar el amparo respecto de algunos conceptos de violación, negarse respecto de
otros y sobreseerse en relación con otros más.
DR © 2011, UNAM,
TABLA 9
Modos de resolución de los amparos administrativos
en porcentajes (1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002)
Año Concedidos Negados Improcedentes Sobreseimiento (%)
Amparos JD JD Amparos
admvos. especializados mixtos indirectos
1988 11.88 7.76 9.85 66.79 46.95 72.96 75.93

1989 12.02 7.98 3.56 70.89 41.86 78.41 76.56
1990 11.80 7.96 1.23 77.75 46.19 84.79 78.96
1992 11.62 5.36 1.12 79.38 59.21 82.69 77.05
1993 12.38 5.47 0.95 73.77 60.16 64.93 73.05
2000 20.38 8.50 0.68 68.71 62.78 70.96 62.10
2001 20.11 8.76 0.23 65.68 56.01 69.32 60.90
2002 20.59 8.87 0.08 59.59 49.56 63.48 58.02

ción 1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002.
Notas: Se señalan como amparos “concedidos” aquellos en que el quejoso ob-
tuvo la protección de la justicia federal respecto de al menos una de sus preten-
siones, aunque las demás se hayan negado o sobreseído. El rubro de amparos
“negados” comprende aquellos en que se niegan o se sobreseen las pretensio-
nes del quejoso. Por último, se consideran “sobreseídos” aquellos amparos en
que el juzgador no entró al fondo de ninguna de las pretensiones del quejoso.
Para el cálculo del número total de resoluciones se excluyeron las deman-
das desechadas o consideradas como no interpuestas para los años 2001 y
2002. Entre 1988 y 1993, la tasa de sobreseimiento de los amparos administra-
tivos, con excepción de los correspondientes a los juzgados especializados, in-
cluyen a los amparos laborales, ya que las estadísticas no presentan de manera
desagregada los datos respectivos.
partir del 2000, la laboral, de acuerdo con la última columna) es

en general más alta que las dos anteriores.
¿Cómo se explica estas tasas tan elevadas de sobreseimientos?
¿Se deben acaso a las cargas de trabajo de la autoridad judicial,
que tiene entonces un incentivo para desechar las demandas por
motivos formales? ¿O se deben a los abogados que no ponen su-
ficiente cuidado en el cumplimiento de esos requisitos formales?
DR © 2011, UNAM,
¿Significan acaso dichas tasas que más de la mitad de los ampa-

ros administrativos son un costo inútil para el Poder Judicial, la
autoridad administrativa y los quejosos, puesto que no se resuel-
ve la controversia de fondo?
Podemos buscar una primera respuesta en los mismos datos
estadísticos. Una primera hipótesis es la que propone un estudio
de CIDAC, publicado en 1994,13 según el cual, la elevada tasa de
sobreseimientos no se debe a la incapacidad de los abogados que
plantean una demanda, sino a las crecientes cargas de trabajo
que enfrentan los juzgados. El estudio de CIDAC establece una
clara correlación estadística entre el porcentaje de sobreseimien-
tos en amparos indirectos y las cargas de trabajo promedio de to-
dos los juzgados de distrito entre 1940 y 1992. Durante la mayor
parte de ese periodo, el número de juzgados de distrito creció de
manera muy lenta, de modo que resulta muy razonable suponer
que, ante una demanda creciente, el sobreseimiento haya sido el
principal modo de evitar un mayor rezago, el cual se mantuvo en
una tasa promedio de 15% de asuntos pendientes al finalizar el
año respectivo. Dicho en otras palabras: los juzgadores se veían,
y se ven todavía, obligados a utilizar el sobreseimiento como
válvula de escape para evitar un mayor rezago.
Si lo anterior es cierto, cabría esperar entonces, a la inversa,
que el aumento en el número de juzgados y la disminución rela-
tiva de la demanda hicieran disminuir la tasa de sobreseimiento.
Sin embargo, este no parece ser el caso para los años 1989 a
1992, en que disminuye la demanda, pero se incrementa el por-
centaje de sobreseimientos. Esto puede deberse, por un lado, a
que los juzgadores no cambian sus criterios de manera tan rápida
y, por el otro, a que la disminución de la demanda permite resol-
ver el rezago acumulado de años anteriores, y un modo de hacer-
13 CIDAC (1994, capítulo 2). Magaloni y Negrete, “Después del poder. La

política de decidir sin resolver”, Trayectorias. Revista de Ciencias Sociales de
la Universidad de Nuevo León, Monterrey, año 2, núm. 2, enero-abril, 2000,
pp. 54-58, reexaminan y amplían el estudio de CIDAC.
DR © 2011, UNAM,
lo de manera efectiva y rápida es justamente a través del sobre-

seimiento. La tabla 7 arriba muestra que, efectivamente, en esos
años aumenta el porcentaje de asuntos resueltos respecto de los
ingresos y las cargas de trabajo. El sobreseimiento era, sin duda,
el modo más rápido de lograr este resultado. La afirmación ante-
rior no desvirtúa la hipótesis de CIDAC, sino que la precisa y la
complementa, pues finalmente se demuestra que el sobresei-
miento permite controlar el rezago cuando aumenta la demanda,
y disminuir el rezago acumulado cuando la carga de trabajo dis-
minuye también.
En relación con lo anterior, las gráficas 5, 6 y 7 permiten exa-
minar de manera un poco más cuidadosa la hipótesis de que el
aumento en la tasa de resolución de la carga de trabajo (tasa que
refleja habitualmente, a su vez, un aumento en la demanda) se
logra mediante un incremento en el porcentaje de sobresei-
mientos.
GRÁFICA 5
JD mixtos y especializados
DR © 2011, UNAM,
De acuerdo con la gráfica 5, a una mayor tasa de resolución

de amparos administrativos por los juzgados mixtos y los espe-
cializados corresponde, entre los años 1988 y 1992, un mayor
porcentaje de sobreseimientos, es decir, que el incremento en
eficiencia se logra decretando el sobreseimiento de un mayor nú-
mero de demandas. El año 1993 no responde a este patrón, pues
se incrementa la tasa de resolución, pero desciende el porcentaje
de sobreseimientos. Por lo que se refiere al periodo 2000-2002,
el porcentaje de sobreseimientos desciende apreciablemente
mientras que la tasa de resolución se mantiene constante.
GRÁFICA 6
JD especializados
En el caso de los juzgados especializados en materia adminis-

trativa, la gráfica anterior muestra que el movimiento paralelo no
es tan preciso como en la gráfica anterior, pero resulta totalmen-
te contrario para el periodo 2000-2002, en que a la vez que au-
menta la tasa de resolución de la carga de trabajo disminuye el
porcentaje de sobreseimientos.
DR © 2011, UNAM,
GRÁFICA 7
JD mixtos
La gráfica anterior presenta movimientos similares a los de la

gráfica 5 por lo que se refiere a la primera parte del periodo
(1988-1993), y próximos a los de la gráfica 6 en lo que respecta
a la segunda parte (2000-2002).
En conclusión, las gráficas 5, 6 y 7 muestran que existe, en
principio, un movimiento paralelo entre la tasa de resolución de
las cargas de trabajo y el porcentaje de sobreseimientos, tanto
para los amparos administrativos en conjunto como de modo
particular en los juzgados mixtos y especializados. Sin embargo,
esta correlación tiene que matizarse en la medida en que existe la
posibilidad de que aumenten las cargas de trabajo o la tasa de re-
solución, sin que aumente correlativamente el porcentaje de so-
breseimientos. Dicho en otros términos, el sobreseimiento puede
responder a causas más complejas que las que derivan de las
cargas de trabajo y el rezago.
Como consecuencia de lo anterior, la correlación que ofrece el
estudio de CIDAC y que hemos comprobado en lo esencial no
significa necesariamente que exista un nexo causal directo entre
cargas de trabajo (y rezago) y tasa de sobreseimiento. En efecto,
DR © 2011, UNAM,
la explicación del sobreseimiento a partir de las cargas de trabajo

y el rezago no impide pensar —como se verá más adelante en el
análisis de expedientes— que existan otras causas imputables a
las partes o a las reglas del procedimiento. De hecho, el compor-
tamiento de éstas en el tiempo bien puede reforzar, en forma cir-
cular, las tendencias de resolución de los juzgados, particular-
mente si los quejosos no pretenden lograr una sentencia de
fondo, sino sólo una suspensión.
Un aspecto, de la tabla, que requiere destacarse es el conside-
rable aumento en el porcentaje de amparos concedidos, el cual se
duplica casi entre 1988 y 2002. Sin embargo, las causas de tal
incremento sólo podrían ser aquí objeto de especulación.
Por último, hay que señalar, las estadísticas no permiten exa-
minar el modo de resolución de los amparos administrativos en
los que se impugna la sentencia del juez de distrito. Sin embar-
go, la importancia de la omisión se atempera si se toma en cuen-
ta que dichas impugnaciones ocurren en un porcentaje relativa-
mente bajo de los asuntos y que la tendencia de los órganos
jurisdiccionales superiores es a confirmar las resoluciones de los
inferiores (véase análisis de la muestra de expedientes, infra).
3. Duración
Los datos estadísticos globales nos permiten también hacer un
cálculo aproximado de la duración probable de los juicios de
amparo ante los juzgados de distrito. Para este efecto podemos
aplicar una sencilla fórmula propuesta por David S. Clark y John
H. Merryman14 para medir la duración aproximada de los proce-
dimientos administrativos y judiciales. La fórmula, traducida al
español, es la siguiente:
D= Ext + It - 1
Res + Des
14 Clark, David S. y Merryman, John Henry, “Measuring the Duration of
Judicial and Administrative Proceedings”, Michigan Law Review, 1976, vol.
75, pp. 89-99.
DR © 2011, UNAM,
Donde:
Ext = Asuntos existentes al inicio del año t
I = Ingresos durante el año t
Res = Asuntos resueltos por resolución definitiva durante el
año t
Des = Demandas desechadas y desistimientos durante el año t
D = duración probable de un asunto, en años, después de t + 1.
A continuación aplicaremos la fórmula anterior al análisis de
los datos correspondientes a varios años del periodo. Sin embar-
go, le haremos una modificación, en el sentido de no tomar en
cuenta las demandas desechadas al inicio del procedimiento,
pues su número relativamente elevado y su resolución práctica-
mente inmediata distorsiona, disminuyéndola, la duración proba-
ble del juicio (además de que no es posible cuantificarlas con
precisión para el periodo 1988-1993). Los resultados se presen-
tan en la tabla 10:
TABLA 10
(1988-1990, 1992-1993 y 1999-2002)
1988 0.25 92
1989 0.23 83
1990 0.13 46
1992 0.09 35
1993 0.08 30
1999 0.20 72
2000 0.23 84
2001 0.21 77
2002 0.23 85
Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-1990, 1992-1993 y 1999- 2002.
DR © 2011, UNAM,
Los resultados de la tabla anterior muestran, en primer lugar,

que los amparos administrativos se resuelven con bastante rapi-
dez, con una duración promedio que oscila entre un mes y tres
meses, dependiendo de las cargas de trabajo y de la tasa de reso-
lución de los juzgados. Así se explica que la duración disminuya
entre 1988 y 1993, debido a la reducción de las cargas de traba-
jo. Este resultado se confirma si analizamos los datos correspon-
dientes a los amparos interpuestos ante los juzgados especializa-
dos, análisis que puede efectuarse para todo el periodo,
conforme a la siguiente tabla:
TABLA 11
ante los juzgados especializados (1988-2002)

1988 0.64 236
1989 0.54 199
1990 0.16 57
1991 0.19 71
1992 0.18 67
1993 0.19 70
1994 0.24 86
1995 0.22 79
1996 0.22 80
1997 0.22 80
1998 0.29 106
1999 0.30 110
2000 0.39 144
2001 0.25 91
2002 0.28 101

Suprema Corte de Justicia de la Nación 1988-2002.
DR © 2011, UNAM,
Los resultados de esta tabla son más diferenciados. La dura-

ción oscila entre dos meses y casi ocho, pero la mayoría de los
años del periodo muestran una duración de entre dos y tres me-
ses. La mayor duración se debe, como es obvio, a que la tasa de
sobreseimientos de los juzgados especializados es más baja, lo
que implica normalmente mayor duración de los juicios, lo que
se confirma más adelante, aunque no de manera contundente, en
el análisis de la muestra de expedientes.
En las dos tablas anteriores llama la atención que, nuevamen-
te, la duración se ve influida por las cargas de trabajo, pues dis-
minuye a partir de 1989 para aumentar paulatinamente a partir
de 1998.
Los resultados anteriores serán confirmados, de manera mu-
cho más detallada, por el análisis correspondiente de la muestra
de expedientes (I, infra), el cual permitirá identificar variaciones
en la duración de los asuntos dependiendo de las incidencias
procesales (audiencias, medios de impugnación) y los modos de
resolución.
4. Costos
Los datos estadísticos existentes permiten también hacer un

cálculo aproximado de los costos que representa para el Poder
Judicial la resolución de un asunto. Para realizar este cálculo, se
tomaron los últimos tres años (2000 a 2002) para los que el Pre-
supuesto de Egresos de la Federación presenta desglosado el
presupuesto del Consejo de la Judicatura Federal. En seguida, se
calculó un costo por puesto judicial, dividiendo el presupuesto
asignado al Consejo entre el número total de puestos judiciales
(jueces y magistrados) para el año respectivo. Luego, se calculó
un promedio de egresos por juzgado de distrito (que comprende
amparos indirectos, a los que se les restaron las demandas dese-
chadas o consideradas como no interpuestas y se les sumaron las
causas penales y los juicios federales), el cual se dividió entre el
costo por juzgado de distrito, para obtener así un costo unitario
DR © 2011, UNAM,
por asunto egresado. Por último, con base en este costo unitario,
se estimó el costo global presupuestal de los amparos adminis-
trativos resueltos por los juzgados de distrito en un año determi-
nado. La tabla 12 presenta los resultados de estas operaciones
para el periodo 2000-2002; para este último año se calcula el
costo en pesos constantes de 1994:
TABLA 12
Presupuesto y costos por asunto ante los juzgados
de distrito (2000-2002)
Año Presupuesto Puestos Egresos Egresos Costo x Costo Costo pesos

JD Amparos asunto amparos 1994
admvos. admvos.
2000 5 526 633 368 687 206 119 42 952 8 469 363 771 789 112 344 592
2001 11 540 303 944 774 214 995 47 680 17 476 833 268 020 241 877 509
2002 12 844 634 514 822 239 693 58 119 17 211 1 000 268 616 278 238 836
Fuente: cálculo propio con datos de los Informes anuales de labores de la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación 2000-2002 y el Diario Oficial de la Fe-
deración.
Como se señaló, el cálculo es solamente aproximado,15 pero

permite observar que el Poder Judicial de la Federación eroga
una suma elevada, cercana a los 20 mil pesos en 2002, por cada
uno de los amparos administrativos que se resolvieron en el año
respectivo. El costo total de los amparos administrativos en el
mismo año fue superior a los mil millones de pesos. Ese costo se
elevó sustancialmente entre 2000 y 2001 (aproximadamente
115% a precios constantes de 1994) como efecto del incremento
real de casi 100% al presupuesto del Consejo de la Judicatura
15 El cálculo es aproximado ya desde el momento en que los juzgados pro-

ducen otros “productos” que no aparecen en la estadística, como resoluciones
interlocutorias o de trámite de todo tipo, las que, por tanto, no son estimadas en
los costos. Sin embargo, los productos finales incluyen los costos intermedios.
DR © 2011, UNAM,
Federal para 2001, mientras que los asuntos egresados aumenta-

ron solamente en un 4.3% de un año al siguiente.
A los costos anteriores hay que agregar, naturalmente, los
costos en que incurren las partes (la autoridad responsable y el
quejoso), los cuales son mucho más difíciles de estimar. Los cos-
tos que tiene que asumir un quejoso se dividen, por un lado, en
los costos de la promoción de la demanda de amparo (honorarios
y gastos de los abogados) y, por el otro, los costos derivados de
la controversia con la autoridad, los cuales dependen en parte
de que se conceda o no la suspensión, así como de la duración
del juicio. Obviamente, existe alguna relación entre los primeros
costos y los segundos, pues resulta bastante evidente que el que-
joso estará dispuesto a un mayor gasto cuanto mayores sean las
probables pérdidas derivadas de la controversia con la autoridad.
Por lo que se refiere a los costos de interposición de la deman-
da, según un simple sondeo entre algunos despachos de aboga-
dos, los costos por llevar un amparo administrativo pueden osci-
lar habitualmente entre los 15 y los 50 mil pesos. Estimando
conservadoramente un costo promedio de 25 mil pesos por am-
paro interpuesto, tenemos entonces que se genera un costo de 1
453 millones de pesos solamente en honorarios y gastos de
abogados para el año 2002.
Por último, los costos de la autoridad por asunto son todavía
más difíciles de estimar, pero puede suponerse razonablemente
que son inferiores en alguna proporción a los ocasionados por
los honorarios y gastos de los despachos de abogados ya que,
por un lado, los salarios de los abogados de la administración
pública son menores y, por el otro, hay economías de escala en
los recursos que requieren las direcciones jurídicas de la admi-
nistración pública. Para los efectos de este ejercicio, se estimará
entonces un costo de 15 mil pesos por amparo administrativo in-
terpuesto contra las autoridades públicas. Ello significa una ero-
gación de al menos 872 millones de pesos para el año 2002. Este
costo resulta conservador, si se toma en cuenta que cada amparo
interpuesto ante un juzgado de distrito se “multiplica” en reali-
DR © 2011, UNAM,
dad por un factor de dos o tres en tanto señala habitualmente a

más de una autoridad responsable (véase el análisis de expedien-
tes, infra), por lo que el costo real de un amparo por cada autori-
dad presuntamente responsable es menor a 8 mil pesos, es decir,
una tercera parte o menos del costo privado promedio. Sin em-
bargo, al carecer de una base para calcular estos costos públicos
de manera precisa, conviene recurrir a una estimación más bien
conservadora.
En resumen, pueden estimarse en al menos 3 325 millones de
pesos los costos públicos y privados (parciales) que representaron,
para el año de 2002, los amparos administrativos resueltos por el
Poder Judicial de la Federación en ese año, esto es, un costo de 57
210 pesos por asunto resuelto. Como hemos visto, aproximada-
mente dos tercios de esos asuntos concluirán en sobreseimiento,
por lo que tendríamos que concluir que aproximadamente 2 100
millones de pesos se erogaron sin necesidad en el año 2002.16
La anterior estimación de costos no estaría completa si no se to-
mara en cuenta que un buen porcentaje de los amparos que se
otorgan (que podemos estimar en al menos 75 por ciento, según
indicios derivados de la muestra de expedientes) lo son por razo-
nes formales, es decir, que se alega como concepto de violación
la garantía de audiencia o la falta de fundamentación y motiva-
ción del acto reclamado.17 En esos casos, podría argumentarse
que los costos ocasionados por dichos amparos podrían haber si-
do fácilmente evitados por la autoridad responsable. Si estimára-
mos entonces dichos costos en un 15% adicional sobre el total de
costos arriba estimados, tendríamos entonces 500 millones adi-
cionales, dando un total de unos 2 600 millones de pesos.
Los costos anteriores se refieren al total de amparos adminis-
trativos, los que incluyen los interpuestos contra autoridades fe-
derales, estatales y municipales. Los costos en que incurre la ad-
ministración pública federal son, naturalmente, mucho meno-
16 No se debe perder de vista que en la medida que el conflicto de fondo no
se resuelve, se generarán costos adicionales futuros por esta situación.
17 Cfr. Profepa (2000, 20).
DR © 2011, UNAM,
res. Aplicando las proporciones que presenta la tabla 4 (supra),

tendríamos por lo menos de un cuarto a un tercio de los costos
estimados, lo que significa de 830 a 1 100 millones de costos to-
tales, y de 650 a 870 millones de los costos que se han denomi-
nado “innecesarios”.
II. ANÁLISIS CUANTITATIVO DE UNA MUESTRA

DE EXPEDIENTES
Como parte de este estudio, se hizo el análisis de una pequeña

muestra, no representativa pero seleccionada al azar, de expe-
dientes de juicios de amparo indirectos promovidos contra la
Procuraduría Federal del Consumidor y la entonces Secretaría de
Comercio y Fomento Industrial (ahora de Economía). La mues-
tra está compuesta de 58 expedientes concluidos, de los cuales
50 corresponden al primer organismo citado y ocho a la segunda
dependencia. 32 expedientes se iniciaron en 1996, 25 en 1999 y
uno en 1995. Si bien la muestra es bastante pequeña y no pudo ser
seleccionada para satisfacer criterios estadísticos de representativi-
dad, y tampoco refleja cambios recientes en las políticas judiciales
en relación con la suspensión y el otorgamiento de los amparos,18
su análisis resulta de utilidad para el presente estudio en la medida
que se trata de un instrumento de observación entre otros y cuyas
conclusiones se ven confirmadas en lo esencial por otros medios,
como el análisis estadístico agregado del apartado anterior y los
resultados del cuestionario. En lo particular, el análisis de la
muestra de expedientes permite determinar con mucha mayor pre-
cisión algunos de los aspectos señalados más arriba.
18 Según informaciones proporcionadas por abogados litigantes, la actitud

de los juzgados de distrito en la concesión de suspensiones se hizo mucho más
estricta a partir de 2001, al menos en el Distrito Federal, con motivo del incen-
dio de la discoteca “Lobohombo” en la ciudad de México. Igualmente señalan
que resulta sumamente difícil conseguir una suspensión en materia ambiental
por el valor de los intereses implicados, pero también porque los juzgadores no
desean aparentar que favorecen a los dueños de las fuentes contaminantes.
DR © 2011, UNAM,
1. Origen
36 expedientes (62.1%) corresponden a demandas promovi-

das ante juzgados de distrito del Distrito Federal, y el resto (22
expedientes, o 37.9%) se inició ante juzgados foráneos. A pesar
de que, en general, son más numerosos los amparos foráneos, en
la muestra se encuentran sobrerrepresentados los interpuestos
ante juzgados del Distrito Federal, tomando en cuenta que aquí
se presentan los asuntos más complejos e importantes, por el na-
tural peso económico y político de esta entidad.
2. Quejosos y terceros interesados
25 amparos (43.1%) fueron interpuestos por personas mora-

les; el resto, por personas físicas. De las personas morales, una
(1.7%) era un compañía extranjera (línea aérea) y dos más em-
presas transnacionales (3.4%). En 16 amparos (27.6%) hay coa-
graviados, cuyo número promedio es de alrededor de 3, aunque
en una demanda dicho número fue hasta de 150.
Cuando se trata de negociaciones, el giro correspondiente es
muy variado, incluyendo los llamados “giros negros” (9 deman-
das presentadas por restaurantes-bar del Distrito Federal y zona
conurbada) que presentan demandas de machote. Predominan en
general las demandas de pequeñas negociaciones.
En 21 amparos (36.2%) hay tercero interesado o perjudicado,
pero no se advierte en los expedientes que éste tenga una inter-
vención efectiva (por ejemplo, mediante la interposición de un
recurso).
3. Autoridades responsables
El promedio de autoridades señaladas como responsables es

de 13.2. Los “giros negros”, por ejemplo, señalan habitualmente
entre 20 y 50 autoridades responsables, lo que claramente tiene
el propósito de retrasar la tramitación del asunto, pues varias de
DR © 2011, UNAM,
dichas autoridades se advierte fácilmente que no tienen conexión

con los actos reclamados. De hecho, en casi un tercio de los am-
paros (17, o 29.3%), ni la Secretaría de Comercio ni la Profeco
pueden considerarse como autoridades responsables principales,
es decir, que se combaten actos de autoridad que no correspon-
den en realidad a su ámbito de competencia (por ejemplo, priva-
ción de la libertad personal); se advierte entonces que en reali-
dad se pretende combatir la actuación de una autoridad diferente
(es el caso de los “giros negros”). Si se eliminan las demandas
que se interponen contra un número ficticio de autoridades, re-
sulta entonces que 40 amparos (69%) señalan no más de 10 auto-
ridades responsables, lo que de todos modos es un número eleva-
do. Sin embargo, el número “real” de autoridades responsables
es menor, si se eliminan las que pertenecen a una misma autori-
dad (por ejemplo, dependencias dentro de la propia Secretaría de
Comercio).19 En ese caso, el promedio de autoridades responsa-
bles es de 3.
Lo anterior es una muestra de que los amparos se “multipli-
can”, pues si bien en los juzgados de distrito reciben una sola
demanda, son habitualmente varias las autoridades, federales y
locales, las que tienen que contestarla. Así, desde el punto de
vista de las autoridades, el número “real” de amparos es mayor
del que señalan las estadísticas judiciales.
4. Actos reclamados y conceptos de violación
En 19 amparos (32.7%) se impugnan disposiciones generales

(leyes, reglamentos, decretos). Solamente en cuatro (6.9%) se
advierte que la impugnación haya sido efectiva, es decir, que
real y seriamente se estuviera cuestionando la constitucionalidad
de esos ordenamientos. En los demás casos, esa impugnación
sirve en realidad como medio para fundamentar o reforzar la
19 Esta reducción tiene sentido si consideramos que las comunicaciones e
informes que deben presentar las diversas dependencias adscritas a una misma
autoridad son preparados por la misma área o unidad jurídica.
DR © 2011, UNAM,
procedencia del amparo. Esto se confirma si se considera, nueva-

mente, que muchos de esos asuntos que impugnan disposiciones
generales son amparos correspondientes a “giros negros”. Por lo
que se refiere a actos, el concepto más frecuente (16 amparos,
27.6%) corresponde a multas de diversas cuantías.
El concepto de violación más reiterado es el de “falta de fun-
damentación y motivación”, lo cual ocurre en 40 amparos
(69%), seguido de los conceptos relacionados con falta de “au-
diencia” y de respeto a las “formalidades esenciales del procedi-
miento”. También se impugna con frecuencia la violación al de-
recho de petición (7 amparos, 12%), a la libertad de comercio y
trabajo (8 amparos, 13.8%), a la libertad personal, y a la justicia
pronta, expedita e imparcial. Lo anterior significa que los ampa-
ros indirectos combaten la mayoría de las veces violaciones for-
males y de procedimiento, no de actuación de fondo de las auto-
ridades señaladas como responsables.
En 23 amparos (39.6%) está en juego una cantidad de dinero
(multas, embargo de un bien, devolución de un depósito), con un
valor promedio de 16 278 pesos.20
5. Recursos administrativos
En 19 amparos (32.7%) se interpuso algún recurso adminis-

trativo antes de la presentación de la demanda de amparo, la cual
combate en casi todos los casos la resolución recaída al recurso,
o la omisión o retraso de la autoridad en resolverlo.
6. Suspensión
A. Suspensión provisional
En lo que se refiere a la suspensión provisional, la muestra
presenta los siguientes resultados:
20 El promedio es nominal, pues no se hizo un cálculo a valor constante en-

tre los dos años.
DR © 2011, UNAM,
— En 12 amparos (20.7%) no se solicitó.

— En 9 amparos (15.5%) se negó.
— En 26 amparos (44.8%) se concedió en los términos solici-
tados en la demanda.
— En 11 amparos (19%) se concedió respecto de alguno o al-
gunos de los actos reclamados, y se negó respecto de
otros.
Lo anterior significa que la suspensión provisional se conce-

dió, en alguna medida, en 63.8% del total de la muestra de am-
paros y en 78.7% de los 46 en que se solicitó. En el 56.5% de los
casos en que se solicitó, se otorgó en los términos planteados en
la demanda. Lo anterior significa, por lo pronto, que los quejo-
sos tienen una alta probabilidad (del 80.4%) de obtener la sus-
pensión provisional solicitada, es decir, que hay un incentivo im-
portante para interponer el amparo aun si no se pretende llegar a
una resolución de fondo, que es el de lograr una suspensión por
un breve lapso.21
B. Suspensión definitiva
Los resultados que se desprenden del análisis de la muestra

respecto de la suspensión definitiva son los siguientes:
— En 24 amparos se negó definitivamente.

— En 3 amparos se concedió en los términos solicitados en la
demanda.
— En 19 se concedió respecto de unos actos y se negó res-
pecto de otros.
Lo anterior significa que en menos de la mitad de los asuntos

en que se solicitó la suspensión (47.8%), se concedió de manera
definitiva. En todos los casos (9) en que se negó la suspensión
21 Véase lo señalado en la nota 18, supra.
DR © 2011, UNAM,
provisional, se negó también la definitiva. En los casos en que se

concedió la suspensión provisional respecto de alguno o todos
los actos reclamados, se terminó negando definitivamente en
casi la mitad (41%).
Los resultados anteriores se ven eventualmente modificados
en revisión, aunque en una proporción mínima, por los recursos
interpuestos contra las resoluciones que niegan la suspensión de-
finitiva, según se verá más adelante.
7. Otros incidentes
En un solo amparo (1.7%) se interpuso un incidente por viola-

ción a la suspensión (que resultó infundado). No hubo incidentes
de ejecución. Se presentaron 4 incidentes diversos (inconformi-
dad, repetición del acto reclamado).
8. Diferimientos de las audiencias
A. Diferimientos de la audiencia incidental
La audiencia incidental se difirió en 15 amparos, es decir, en

casi un tercio (32.6%) de los asuntos en que se solicitó la sus-
pensión provisional. En 4 amparos la audiencia se difirió en dos
ocasiones. Las causas más comunes de diferimiento fueron que no
se había notificado la demanda a todas las autoridades y que
no se había recibido todavía el informe previo. El promedio de
diferimientos en los asuntos en que ocurrió fue de 1.3, y de 0.32
respecto del total de amparos en que se realizó la audiencia.
B. Diferimientos de la audiencia constitucional
En el caso de la audiencia constitucional, el total de diferi-

mientos fue de 65, lo que arroja un promedio de 1.12 respecto
del total de los amparos. La distribución fue la siguiente:
DR © 2011, UNAM,
— En 37 (63.8%) amparos hubo diferimiento.

— En 21 amparos (36.2%) no hubo diferimiento.
De los 37 amparos en que hubo diferimiento
— En 25 (67.6%) hubo 1 diferimiento.

Como puede observarse de los datos anteriores, el diferimien-
to de la audiencia constitucional es una ocurrencia bastante co-
mún en un procedimiento de amparo, pues se presenta en casi
dos terceras partes de los asuntos. A su vez, lo más común es
que se produzcan uno o dos diferimientos (casi 84% de los am-
paros en que los hubo), si bien hay un pequeño número en que es
más frecuente, llegando incluso a siete. La causa más común de
diferimiento en la audiencia constitucional es que esté corriendo
algún término para dar vista a las partes (quejosa) con los infor-
mes de las autoridades.22 Otro problema que conduce a un diferi-
miento son las dificultades para notificar y emplazar al tercero
perjudicado.
El principal efecto de los diferimientos es el retraso de la eta-
pa correspondiente del procedimiento, pero también de otras eta-
pas procesales. Así, el diferimiento de la audiencia incidental tie-
ne por lo regular el efecto de provocar también el de la audiencia
constitucional, especialmente cuando las fechas fijadas para am-
bas audiencias se encuentran muy próximas o incluso coinciden.
Así, de los 15 amparos en que hubo diferimiento de la audiencia
incidental, en 12 (75%) lo hubo también respecto de la audien-
cia constitucional.
22 De acuerdo con el artículo 149 de la Ley de Amparo, el quejoso debe te-

ner conocimiento del informe justificado de las autoridades al menos con anti-
cipación de ocho días antes de la fecha para la celebración de la audiencia
constitucional.
DR © 2011, UNAM,
9. Duración y tiempos
A. Entre la admisión de la demanda y la audiencia

incidental
El número promedio de días calendario entre la fecha de ad-

misión de la demanda y la realización de la audiencia incidental
fue de 26.9.23 De manera más detallada, la distribución es la que
señala la siguiente tabla:
TABLA 13
de la audiencia incidental (N=45)
Duración Amparos
(días) (N=45)
6 a 14 14 (31.1%)
15 a 21 10 (22.2%)
22 a 28 9 (20.0%)
28 a 35 4 (8.9%)
Más de 35 8 (17.8%)
Aquí se muestra el efecto de retraso de los diferimientos de la

audiencia incidental en el procedimiento. El promedio de dura-
ción entre la presentación de la demanda y la audiencia inciden-
tal en los asuntos en que hubo diferimiento fue de 44.9 días, con-
tra 17.3 días en los amparos en que no lo hubo, lo cual significa
que los diferimientos retrasan la audiencia incidental, en prome-
dio, un mes. No obstante, si eliminamos de la muestra un solo
asunto en que la audiencia incidental se realizó siete meses des-
23 La Ley de Amparo señala, en su artículo 131, que la autoridad responsa-
ble debe rendir su informe dentro de las siguientes 24 horas. Transcurrido di-
cho término, la audiencia debe realizarse dentro de 72 horas, con informe o sin
él. De acuerdo con la fracción II del artículo 24 de la Ley, los términos en el
incidente de suspensión se cuentan “de momento a momento”.
DR © 2011, UNAM,
pués de la presentación de la demanda, la duración se reduce de

45 a 32 días, es decir, que el diferimiento retrasa la audiencia in-
cidental en tres semanas, en promedio. En resumen, la cuestión
de la suspensión definitiva se resuelve, en promedio, en el pla-
zo de un mes y medio, esto es, de dos a seis semanas a partir de
la presentación de la demanda.
B. Entre la admisión de la demanda y la audiencia

constitucional
La audiencia constitucional se realiza, en promedio, a los 55

días calendario contados a partir de la admisión de la demanda,
de acuerdo con la siguiente tabla:
TABLA 14
de la audiencia constitucional
Duración Amparos
(días) (N=46)
14 a 28 14 (25%)
29 a 42 22 (39.3%)
43 a 56 5 (8.9%)
57 a 70 4 (7.1%)
Más de 70 11 (19.6%)
La tabla anterior muestra que en más del 60% de los asuntos,

la audiencia constitucional se realiza dentro del plazo de seis se-
manas contadas a partir de la presentación de la demanda. Sólo
en un pequeño número de amparos la duración es mayor, aunque
llama la atención que en un porcentaje relativamente elevado
(20%), dicha duración supera los dos meses. De hecho, el pro-
medio de duración de estos asuntos es mucho mayor, pues alcan-
za los 140 días, es decir, casi cinco meses.
DR © 2011, UNAM,
El promedio de duración en los asuntos en que hubo diferi-

miento fue de 67.7 días, contra 30.4 días en los amparos en que
no lo hubo,24 lo cual significa que los diferimientos retrasan la
audiencia constitucional en algo más de un mes. Así, pues, la au-
diencia constitucional se realiza normalmente entre las dos se-
manas y los dos meses a partir de la admisión de la demanda.25
C. Entre la admisión de la demanda y la emisión

El tiempo promedio entre la admisión de la demanda y la emi-

sión de la sentencia definitiva por el juez de distrito fue de 73.7
días, con la distribución que muestra la siguiente tabla:
TABLA 15
Días entre la admisión de la demanda y la emisión
Duración Amparos
(días) (N=46)
9 a 30 9 (16.1%)
31 a 45 13 (23.2%)
46 a 60 8 (14.3%)
61 a 75 9 (16.1%)
76 a 90 5 (8.9%)
Más de 90 12 (21.4%)
24 Conforme a la Ley de Amparo, en su artículo 147, el juez de distrito de-

be fijar la realización de la audiencia constitucional “a más tardar dentro del
término de treinta días”. Cabe aclarar que, según la fracción II del artículo 24
de la misma Ley, los términos se cuentan por días naturales, excluyendo los in-
hábiles (principalmente sábados y domingos).
25 El tiempo máximo observado fue de 231 días.
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior muestra que hasta dos tercios de los amparos

(64.5%) se resuelven en no más de dos meses y medio desde la
presentación de la demanda hasta la fecha de emisión efectiva de
la sentencia. Sin embargo, hay una proporción importante de asun-
tos (21.4%) que tienen una duración mayor, que en promedio es
de 166 días, o cinco meses y medio.
De acuerdo con la Ley de Amparo (artículo 155), los jueces
de distrito deben dictar el fallo inmediatamente después de reci-
bir las pruebas y los alegatos de las partes en la audiencia consti-
tucional. Sin embargo, es habitual que el dictado de la sentencia
se retrase algunos días, para emitirse en una fecha posterior en
“que lo permiten las labores del juzgado”. Esto ocurrió en más
de tres cuartas partes de los amparos, esto es, en 43 amparos
(76.8%).26 La diferencia promedio entre ambas fechas fue de
24.9 días calendario,27 de acuerdo con la siguiente distribución:
TABLA 16
Días entre la realización de la audiencia constitucional
y la emisión de la sentencia definitiva
Duración Amparos
(días) (N=43)
1 a 10 16 (37.2%)
11 a 20 8 (18.6%)
21 a 30 9 (20.9%)
31 a 40 2 (4.6%)
41 a 50 3 (7.0%)
Más de 50 5 (11.6%)
26 En dos casos se dictó sobreseimiento incluso antes de la fecha fijada pa-

ra la audiencia constitucional. En este caso consideramos que la fecha de la
sentencia fue la misma de la audiencia constitucional.
27 La diferencia máxima observada fue de 141 días calendario (aproxima-
damente 5 meses).
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior muestra que, a pesar de que sea sumamente

frecuente que el juzgado emita la sentencia en una fecha diferen-
te a aquella en que se realiza la audiencia constitucional, también
es cierto que la diferencia entre ambas fechas no es muy amplia.
En más de la mitad de los amparos (56%) dicha diferencia no es
mayor a tres semanas. Se trata, aproximadamente, del promedio
(19.2 días) en que se retrasa el conjunto de los 56 amparos por
causa de las labores de los juzgados. En tres cuartas partes de los
amparos (76.9%) la diferencia no sobrepasa un mes. No obstan-
te, en algo más de 10% de los asuntos la diferencia promedio es
de tres meses (90.2 días calendario).
D. Entre la admisión de la demanda y la sentencia

en revisión
Solamente en diez asuntos (17.9%) hubo sentencia en revi-

sión. La duración promedio de esos juicios fue de 280.6 días ca-
lendario (9 meses y 10 días). Un solo asunto que llegó a una se-
gunda sentencia en revisión demoró en total 645 días calendario,
es decir, un año y diez meses.
E. Entre la admisión de la demanda y el cumplimiento

En los escasos asuntos en que se otorgó el amparo y la protec-

ción de la justicia de la Unión (11 o 19.6%), la sentencia se dio
por cumplida en un promedio de 133 días a partir de la admisión
de la demanda, con un mínimo de 80 y un máximo de 261 días.
F. Conclusión preliminar: tiempos y modos de resolución
El análisis anterior sugiere que la gran mayoría de los juicios

de amparo se resuelve con bastante celeridad, como ya lo había
mostrado el análisis estadístico agregado del apartado ante-
DR © 2011, UNAM,
rior.28 El análisis de expedientes permitió, sin embargo, dar una

visión más detallada de los factores que afectan la duración de
los procedimientos de amparo. En todo caso, parece quedar en
claro que los posibles retrasos se deben menos a la actuación de
los juzgados que a la de las partes, especialmente cuando los
quejosos señalan un número artificialmente elevado de autorida-
des presuntamente responsables, cuya notificación oportuna se
retrasa considerablemente, o cuando las partes no cumplen con
suficiente oportunidad los términos que se les fijan, o bien, cuan-
do interponen recursos que a la postre resultan infundados.
Sin embargo, la celeridad podría deberse predominantemente
al hecho de que la gran mayoría de los amparos se sobresee
(66%, según se verá en el siguiente apartado), es decir, no se en-
tra al fondo del asunto y no se requiere, por tanto, un estudio
más profundo y detenido que pudiera llevar tiempo adicional.
Por ello, no resta más que hacer una comparación entre la dura-
ción de los asuntos en que se entró al fondo de alguna de las pre-
tensiones del quejoso y la de aquellos en que se dictó el sobre-
seimiento como sentido único del fallo.
Los resultados de dicha comparación se presentan en la tabla 17.
TABLA 17
Duración de los juicios de amparo según modo de resolución
Duración Amparos Amparos otorgados
(días) sobreseídos o negados
9 a 30 8 (21.6%) 1 (5.3%)
31 a 45 6 (16.2%) 7 (36.8%)
46 a 60 6 (16.2%) 2 (10.5%)
61 a 75 5 (13.5%) 4 (21.1%)
76 a 90 4 (10.8%) 1 (5.3%)
Más de 90 8 (21.6%) 4 (21.1%)
28 La respuesta de los cuestionarios (pregunta 21) no ofrece una respuesta uní-

voca, pues la mitad considera excesiva la duración de los amparos y la otra no.
DR © 2011, UNAM,
La tabla anterior parece confirmar la hipótesis, aunque la dife-

rencia entre ambos grupos de amparos no parece muy clara ni
muy grande. Así, por ejemplo, 21.6% de los amparos que se so-
breseen son resueltos entre los 9 y los 30 días a partir de la admi-
sión de la demanda, contra el 5.3% solamente de los que se otor-
gan o niegan. Sin embargo, a los 60 días se han resuelto ya el
54% de los amparos sobreseídos y el 52.6% de los negados u
otorgados, lo que es una diferencia mínima. Igualmente, hay una
diferencia muy leve en los amparos que se resuelven en más de
90 días en ambos grupos. La conclusión se confirma si observa-
mos que el promedio de duración de los amparos sobreseídos es
de 71.1 días calendario contra 78.8 del otro grupo. Faltaría averi-
guar si la diferencia es estadísticamente significativa, lo que no
puede hacerse en esta oportunidad.
10. Sentido de los fallos
A. Sentencias definitivas dictadas por los jueces de distrito
Las sentencias definitivas ante los juzgados de distrito tuvie-

ron los siguientes sentidos:
— En 13 amparos (23.2%) se otorgó la protección solicitada
de manera parcial o total.
— En 6 amparos (10.7%) se negó la protección solicitada de
manera parcial o total.29
— En 37 amparos (66.1%) se pronunció el sobreseimiento
como sentido único del fallo.
De los 13 amparos otorgados, en 12 (92.3%) la protección se

otorgó “para efectos” y en uno solo de manera lisa y llana. Lo
anterior se debe a que la mayoría de las violaciones por las que
se otorga el amparo son de tipo formal tal como la falta de fun-
29 Tanto en el caso del otorgamiento del amparo como en el de su negativa
se incluyeron las sentencias en que además se pronuncia un sobreseimiento
parcial.
DR © 2011, UNAM,
damentación o motivación del acto reclamado o la violación a la

garantía de audiencia.30
Cuatro amparos fueron ganados por las quejosas personas mo-
rales (de un total de 21 demandas que presentaron) y el resto por
personas físicas, lo cual significa que las primeras obtuvieron
parcial o totalmente lo solicitado en el 19% de los asuntos que
iniciaron, mientras que las personas físicas lo lograron en el
25.7% de los casos, no obstante que las ventajas económicas y
organizativas de las personas morales pudieran hacer esperar lo
contrario.
En cuanto a los amparos negados, podría señalarse que el re-
ducido porcentaje que representan, que es aproximadamente la
mitad del de los amparos otorgados, muestra una actitud relati-
vamente favorable a los derechos e intereses de los quejosos. Sin
embargo, esta conclusión se relativiza de manera importante
frente al porcentaje de amparos sobreseídos. En efecto, llama la
atención que en dos tercios de los amparos haya existido algún
hecho o circunstancia que impidió que el juez examinara el fon-
do de cualquiera de las pretensiones del quejoso. Las causas de
sobreseimiento más frecuentes fueron las siguientes:31
— Actos inexistentes o negados por la autoridad; la negativa

no fue desvirtuada por el quejoso: 53%.
— Acto reclamado no definitivo: 35.3%.
— Desistimiento del quejoso: 11.8%.32
— No se afecta el interés jurídico del quejoso: 11.8%.
30 Esto lo confirman las respuestas del cuestionario (pregunta 10), que

mencionan abrumadoramente la falta de fundamentación y motivación del acto
reclamado como una de las causas por las que más frecuentemente se otorgan
los amparos. Véase también Profepa (2000). El litigio ambiental en México y
la Profepa, Reporte de desempeño jurisdiccional 1994-2000, México, Sema-
narp-Profepa, noviembre, p. 20..
31 Más de una causa de sobreseimiento puede concurrir en un solo asunto,
por lo que los porcentajes no suman 100.
32 Se incluyen aquí los amparos donde no hay desistimiento expreso, sino
que el juez tiene por desistido al quejoso.
DR © 2011, UNAM,
— No se acreditaron actos concretos de aplicación de la ley

impugnada: 5.9%.
— Inexistencia de la autoridad responsable: 2.9%.
— Cesación de los efectos del acto reclamado: 2.9%.
— Demanda de amparo extemporánea: 2.9%.
— Falta de personalidad del quejoso: 2.9%.
— No se señaló autoridad que emitió el acto reclamado:
2.9%.
— No se señalaron conceptos de violación: 2.9%.
— El acto reclamado es objeto de otro juicio de amparo:
2.9%.
Una mera consideración cuantitativa como la anterior llegaría

a la conclusión de que dos tercios de los amparos administrati-
vos resultan inútiles y representan un costo injustificado para el
Poder Judicial, la administración pública, los quejosos y los ter-
ceros, como lo señalamos en principio en un apartado anterior.
Pero esto no constituye una explicación del nivel y las causas de
los sobreseimientos. Se requiere, pues, un análisis mucho más
profundo para determinar cuáles son las causas de ello, y si la
explicación apuntada, y sus consecuencias, resultan satisfacto-
rias. Otras posibles explicaciones incluyen la incapacidad de los
abogados que asesoran a los quejosos, las cargas de trabajo de
los juzgados y la interpretación formalista de las causales de im-
procedencia y sobreseimiento, o el hecho de que los quejosos
pretenden lograr realmente una suspensión provisional o defini-
tiva, sin importar que en última instancia el asunto concluya en
sobreseimiento.
La lista anterior puede darnos algunas pistas que podrían ayu-
darnos a precisar una explicación. Algunas de las causas de so-
breseimiento, como la falta de interés del quejoso, pueden consi-
derarse imputables al orden jurídico que crea el legislador y a su
interpretación por el juzgador. En efecto, es posible que el legis-
lador no haya querido reconocer un derecho en la legislación o
que los jueces estén renuentes a dar una interpretación a las le-
DR © 2011, UNAM,
yes, o incluso a la misma Constitución, que sea favorable a tal

derecho. Sin embargo, esta causa de sobreseimiento, aunque
frecuente, no parece ser la más significativa.
Entre las causas que de manera más frecuente conducen al
sobreseimiento existen varias cuya presencia puede atribuirse
claramente al quejoso, pues éste podría evitar su realización ob-
teniendo mayor información previa sobre los requisitos objetivos
de la demanda. Así tenemos la extemporaneidad de la demanda, el
que no se señalen autoridad responsable o conceptos de violación,
la inexistencia de la autoridad, la litispendencia o la no definiti-
vidad del acto reclamado. En esta categoría entra también, aun-
que por otros motivos, el desistimiento del quejoso. Igualmente
podría incluirse aquí la causa más frecuente de sobreseimiento,
esto es, la inexistencia del acto reclamado, o su negación por la
autoridad competente, negación que no es desvirtuada por el
quejoso. Sin embargo, dicha inclusión no está exenta de proble-
mas, pues aquí el sobreseimiento se debe a las reglas procesales
de la inversión de la carga de la prueba y a las dificultades de
probar objetivamente determinadas actuaciones de la autoridad,
dificultades de las que pueden aprovecharse las mismas autorida-
des responsables.
En conclusión, el análisis de las causas de sobreseimiento no
nos permite llegar a un resultado unívoco, pues, por un lado,
existen obstáculos objetivos para el quejoso (reglas de la prueba)
y situaciones en las que el juzgador puede utilizar criterios res-
trictivos para sus derechos, pero, por el otro, también hay incen-
tivos para que los quejosos interpongan demandas que solamente
tengan el propósito de retrasar o entorpecer la actuación de las
autoridades.
Por último, podría hacerse un intento más de zanjar la discu-
sión tratando de establecer una relación entre el otorgamiento de
la suspensión provisional y la definitiva y la sentencia de prime-
ra instancia. Al respecto existen dos posibilidades: por un lado,
que los quejosos obtengan un número importante de suspensio-
nes, aunque el procedimiento concluya con un sobreseimiento,
DR © 2011, UNAM,
lo que incentivaría la interposición de amparos que no tienen el

propósito de llegar a una resolución de fondo; o, por el otro, que
el porcentaje de asuntos en que se otorga total o parcialmente la
suspensión sea menor entre los amparos sobreseídos respecto de
los otorgados y negados, ya que en el examen de la demanda,
pero sobre todo en la audiencia incidental al haberse rendido ya
el informe previo de la autoridad y haber tenido oportunidad el
quejoso de aportar mayores pruebas, se adopta una resolución
que con cierta probabilidad anticipa la sentencia definitiva. La
siguiente tabla ayuda a explorar ambas situaciones:
TABLA 18
Relación entre la suspensión (provisional y definitiva)
y el sentido de la sentencia de primera instancia (N=56)
Otorgamiento Amparos Amparos Amparos

de la suspensión sobreseídos otorgados negados
Suspensión provisional 24 (66.7%) 9 (25%) 3 (8.3%)
(N=36)
Suspensión definitiva 13 (59.1%) 6 (27.3%) 3 (13.6%)
(N=22)
La tabla anterior parece confirmar la segunda hipótesis: entre

los amparos en los que se otorga parcial o totalmente la suspen-
sión (provisional o definitiva) predomina el sobreseimiento co-
mo modo de resolución del juicio, en una proporción del 60% o
más. Así pues, como se dijo más arriba, puede concluirse que los
quejosos tratan de obtener una suspensión, provisional o definiti-
va, sabiendo, sin embargo, que también es alta la probabilidad de
que se sobresea el amparo, o justamente a causa de ello, es de-
cir, que no importa que se dé el sobreseimiento como modo de
conclusión del juicio. El juzgador parece otorgar dicha suspen-
sión (y esto es especialmente aplicable a la provisional) a partir
de una actitud de principio favorable al particular, a quien se da
una oportunidad amplia de defender sus derechos e intereses.
DR © 2011, UNAM,
B. Sentencias en revisión
Solamente 8 asuntos llegaron a sentencia en revisión. Ello sig-

nifica que en la gran mayoría de los amparos administrativos, los
juzgados de distrito son primera y única instancia. Los 8 asuntos
que llegaron a revisión se resolvieron de la siguiente manera:
— Confirmación del fallo impugnado: 5 amparos (62.5%).

— Desechamiento del recurso: 2 amparos (25%).
— Revocación del fallo impugnado: 1 amparo (12.5%).33
De las 8 sentencias recurridas, 7 (87.5%) lo fueron por el que-

joso, y sólo una (12.5%) lo fue por alguna de las autoridades se-
ñaladas como responsables.34
C. Intervención de la Suprema Corte de Justicia
La Suprema Corte de Justicia tuvo intervención en sólo dos

asuntos. Uno fue enviado a un tribunal colegiado para su resolu-
ción. El otro consistió en un incidente de inconformidad con el
cumplimiento de una sentencia, el cual resultó infundado.
D. Recursos de queja
Se presentó un solo recurso de queja, así como una queja (48

horas), ambos interpuestos por el quejoso. Ambos recursos re-
sultaron infundados, pues se confirmó la resolución recurrida.
33 Este amparo se otorgó para efectos contra una sentencia que sobreseyó.
La segunda sentencia del juez de distrito sobreseyó nuevamente y una segunda
revisión la confirmó.
34 Este resultado no significa que en la realidad las autoridades no inter-
pongan muchos más recursos, pues se encuentran obligadas a defender hasta
donde sea posible los intereses de la administración pública, bajo el riesgo de
incurrir en responsabilidad. Cabría esperar así que interpusieran dichos recur-
sos en un alto porcentaje de los asuntos en que el quejoso obtiene sentencia fa-
vorable.
DR © 2011, UNAM,
E. Recursos de revisión contra sentencias interlocutorias
Se promovieron en total 9 recursos de revisión contra las sen-

tencias interlocutorias que concedieron o negaron la suspensión
definitiva. 6 (66.6%) lo fueron por el quejoso y 3 por alguna au-
toridad responsable. Dado que en un asunto no se pudo localizar
la resolución recaída al recurso, los otros 8 se resolvieron de la
siguiente manera:
— Confirmación del fallo impugnado: 5 casos (62.5%).

— El recurso quedó sin materia o fue desechado: 2 casos
(25%).
— Revocación del fallo impugnado: 1 caso (12.5%).
11. Implicaciones regulatorias
Solamente en 9 asuntos (15.5%) se consideró que había impli-

caciones regulatorias por referirse el amparo a actividades suje-
tas a un régimen regulatorio especial o relacionadas con éstas
(por ejemplo, venta y distribución de gas). El análisis de estos
asuntos no reveló características especiales. Si acaso, cabe seña-
lar que 8 de los 9 asuntos (88.9%) se sobreseyeron. Aunque
ameritaría un análisis especial, los expedientes no permiten de-
terminar cuál es el impacto de los fallos respectivos en el
desarrollo de la actividad regulada.
DR © 2011, UNAM,
EL AMPARO ADMINISTRATIVO
Y LA MEJORA REGULATORIA: PROBLEMÁTICA
Y SOLUCIONES
Después del análisis desarrollado en los apartados anteriores,

procede ahora establecer un vínculo entre la mejora regulatoria y
el amparo administrativo. La mejora regulatoria puede definirse,
en un sentido más o menos amplio, como el conjunto de cambios
“que elevan la calidad del sistema jurídico en su conjunto y de
los instrumentos jurídicos en particular, con el propósito de in-
crementar sus beneficios, reducir sus costos y aumentar su efi-
ciencia”.35 Entre sus objetivos centrales se cuentan “la protec-
ción de los intereses sociales del país al menor costo posible para
los ciudadanos y las empresas y, en general, el mejoramiento de
la eficiencia de la economía y de su capacidad para adaptarse a
situaciones cambiantes”.36 En términos de la definición anterior,
el amparo administrativo tendría dos puntos de contacto princi-
pales con la mejora regulatoria:
— Dado que el amparo es un medio de impugnación que se

interpone contra actos o disposiciones de las autoridades,
su funcionamiento ofrece indicios sobre la eficiencia y la
eficacia de la actuación de la administración pública en re-
lación con los particulares y las autoridades judiciales.
— La tramitación y resolución de los juicios de amparo gene-
ra costos públicos y privados que deben ser evaluados en
35 Secretaría de Economía-Cofemer (2001), Programa de Mejora Regulato-
ria 2004-2006, México, SEE-Cofemer, p. 31.
36 Idem.
69
DR © 2011, UNAM,
cuanto su eficiencia, es decir, si los recursos respectivos

no tienen usos alternativos que resulten más eficientes
(costos de oportunidad).
Un resultado central del análisis de estadísticas y expedientes

relativos al amparo administrativo fue la generación de costos
públicos y privados que pueden considerarse innecesarios, pues
una buena proporción de amparos concluye en sobreseimiento.
Aun si dichos juicios tienen utilidad para los particulares que los
interponen, por ejemplo, porque les permite obtener una suspen-
sión o retrasar otros procedimientos, lo cierto es que una propor-
ción tan alta de sobreseimientos es disfuncional desde el punto
de vista tanto de la teleología del procedimiento, pues éste tiende
a resolver una controversia jurídica en un sentido definido, a fa-
vor o en contra del demandante. Por otra parte, la no solución al
conflicto, aunque éste sea artificial, genera costos posteriores de
diverso tipo, como la falta de credibilidad y legitimidad de las
instituciones y la necesidad de encontrar formas alternas y no ins-
titucionales de arreglo de la controversia. En consecuencia, se
generan costos sociales que deben ser reducidos en la medida de
lo posible.
En los siguientes apartados se examinan las diversas estrate-
gias que pueden seguirse para lograr una reducción en el número
de amparos administrativos que ahora concluyen con sobresei-
miento y, por consiguiente, en los costos innecesarios que hasta
ahora generan.
I. LA PREVENCIÓN DENTRO DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
La primera estrategia que puede seguirse consiste en tratar de

evitar las actuaciones de la autoridad que dan motivo a la inter-
posición de los amparos. Al respecto se ofrecen dos líneas
principales de acción:
DR © 2011, UNAM,
Por un lado, hemos visto que existe un movimiento paralelo

entre el número de cambios a las leyes y reglamentos y las de-
mandas de amparo. Si en verdad existe una relación de causali-
dad entre ambos, resulta del todo razonable tratar de reducir la
proliferación de cambios en el orden jurídico, así como la irra-
cionalidad en la expedición de toda clase de actos normativos
por la administración pública, pues tales cambios pueden generar
afectaciones e incertidumbres que fomentan la interposición de
juicios de amparo.37 Esta es una labor central que realiza actual-
mente, y con gran efectividad, la Comisión Federal de Mejora
Regulatoria, a través del análisis de las Manifestaciones de
Impacto Regulatorio. Dicha labor pondera los costos y benefi-
cios de las regulaciones propuestas, lo cual tiene un efecto de fil-
tro que evita la expedición de regulaciones cuyos beneficios no
son claramente superiores a sus costos.38
En segundo lugar, resulta muy importante la labor de asesoría
y prevención por parte de las direcciones de asuntos jurídicos de
las dependencias y organismos de la administración pública en
relación con los actos y disposiciones que éstos se proponen
emitir. Los cuestionarios ofrecen claros indicios al respecto. De
33 dependencias y organismos que contestaron la pregunta co-
rrespondiente, 30 (90.9%) señalaron que el área de amparos
ofrecía, o se le había solicitado en el año anterior, asesoría jurídi-
ca con fines preventivos por parte de las unidades o áreas de las
secretarías de Estado y organismos públicos federales. De éstas,
19 (63.3%) indicaron además que dicha asesoría se había incre-
mentado en el último año. En promedio, dicha asesoría ocupaba
un 20.6% del tiempo del área de amparos, con un máximo de
50% y un mínimo de 2%.39
37 Cortés Campos, Josefina, et al., Orden jurídico administrativo federal y

mejora reguladora, México, ITAM-Cofemer, 2002.
38 Véanse los informes que la Cofemer publica en su sitio Web (www.co-
femer.gob.mx).
39 Desafortunadamente, las respuestas a esta pregunta fueron sólo 22.
DR © 2011, UNAM,
La labor de asesoría preventiva mencionada no sería particu-

larmente compleja, en la medida en que tendría por objeto, se-
gún hemos visto, aspectos formales y de procedimiento, que son
las causas principales por las que el Poder Judicial federal llega a
otorgar los amparos. Implicaría, eso sí, un diseño de la actividad
administrativa que no retrasara ni recargara excesivamente los
pasos del procedimiento. En este sentido, las direcciones jurídi-
cas podrían realizar un control selectivo y aleatorio de la
actuación jurídica de las áreas o unidades de su dependencia u
organismo.
No obstante lo anterior, es posible que las áreas jurídicas ca-
rezcan del personal suficiente para realizar dicha labor preventi-
va. A la pregunta de si el número de servidores públicos que in-
tervienen en la tramitación de los amparos había aumentado o
disminuido, 56.2% contestaron que había disminuido respecto de
1995, y 62% que era menor respecto del año 2000.40 Sin embar-
go, el cuestionario no preguntó de manera directa si el personal
jurídico era suficiente para atender las demandas de amparo.
Además, dadas las disparidades en la organización y funciona-
miento de las direcciones jurídicas, las estadísticas y la informa-
ción que se recabaron a través del cuestionario no permiten tam-
poco calcular con certeza el promedio de amparos que son
atendidos por el personal jurídico. Valdría la pena, por tanto, ha-
cer una evaluación comparativa más precisa sobre el rendimiento
de las direcciones jurídicas y su personal, para lo cual habría que
tomar en cuenta las demás actividades, contenciosas o no, en las
que intervienen.
Además de lo anterior, resulta muy importante un estudio cua-
litativo de los recursos humanos con que cuentan las direcciones
y áreas jurídicas. No hay duda de que, además de suficientes, di-
chos recursos humanos deben estar bien preparados y motivados,
pues ello redunda en una mejor defensa, especialmente de carác-
40
Hay que señalar que en el primer caso faltaron 10 respuestas y 4 en el
segundo.
DR © 2011, UNAM,
ter preventivo, del interés general que representa la administra-

ción pública. Cabe señalar que a la pregunta de si tenían una po-
lítica de formación de recursos humanos, el 70% de las
dependencias y organismos contestó que no. Si bien ello es com-
prensible en razón de la escasez de recursos y de la necesidad de
atender las cargas de trabajo, resulta preocupante en la medida
en que sabemos que, en términos generales, la calidad de la edu-
cación jurídica en nuestro país no es buena41 y que, por tanto, la
“preparación” que se recibe en el ejercicio práctico de la profe-
sión durante y después de los estudios universitarios, ya sea en el
sector público o en el privado, no es adecuada, pues tiende a re-
producir comportamientos que están viciados o carecen de fun-
damento en el análisis reflexivo del ordenamiento jurídico vi-
gente.
II. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y EL JUICIO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMO FILTROS
La segunda estrategia que puede recomendarse interviene

cuando ya se ha producido una controversia entre el particular y
la autoridad. En este sentido, cabe recordar que son varios los me-
dios de impugnación que tiene a su alcance el particular. Los re-
cursos administrativos son opcionales,42 mientras que el juicio
contencioso-administrativo no lo es en la medida en que el órga-
no jurisdiccional respectivo tenga competencia para conocer del
acto que se trate. En este sentido, como ya se ha visto, el amparo
administrativo tiene una función residual, pues gracias al princi-
pio de definitividad resulta procedente cuando no lo sean los me-
dios de impugnación ordinarios, cuando éstos no sean obligato-
rios o exista alguna otra circunstancia que permita acudir a él.
Sin embargo, como ya se dijo al inicio, el amparo administrativo
41 López Ayllón y Fix-Fierro, op. cit., nota 11.

42 Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
DR © 2011, UNAM,
tiene una función principal en los casos en que se impugna la

constitucionalidad de una disposición general o se alega una vio-
lación directa a la Constitución (por ejemplo, del derecho de
petición).
A pesar de que no contamos con estudios de los costos com-
parativos de los tres tipos de procedimiento, podemos suponer
que el juicio de amparo es relativamente más costoso, ya que en
una proporción importante de casos (un tercio de la muestra) se
interpone el amparo después de haberse presentado un recurso
administrativo; en otra proporción se sobreseen los amparos por
no respetarse el principio de definitividad, lo que deja la contro-
versia sin resolver. Además, hay que tomar en cuenta que un
cierto número de amparos impugnan de manera artificial la cons-
titucionalidad de disposiciones generales, cuando el conflicto de
fondo es en realidad de legalidad. Por último, debe considerarse
que los recursos administrativos y, sobre todo el juicio conten-
cioso-administrativo, son resueltos por órganos que cuentan con
un mayor grado de especialización que la mayoría de los juzga-
dos de distrito que conocen de amparos administrativos.
Desafortunadamente, carecemos de estadísticas y de estudios
empíricos sobre el funcionamiento de los recursos administrati-
vos y el juicio contencioso-administrativo, no obstante que sus
problemáticas particulares resultan de relevancia para el amparo
administrativo. En relación con los primeros, su carácter opcio-
nal impide a la autoridad volver a revisar su actuación para co-
rregir posibles errores en un número importante de casos. El ca-
rácter opcional de los recursos parece deberse a que es fuerte la
tendencia de las autoridades a confirmar sus resoluciones, entre
otras razones para evitarse futuros problemas,43 lo que transfiere
la solución de la controversia a la autoridad judicial, generando
costos adicionales.
43 Un antiguo funcionario de la Secretaría de Hacienda comentó que los

servidores públicos de esta dependencia preferían confirmar las resoluciones
en lugar de resolver en forma favorable al recurrente, cuando era procedente,
por temor a verse en líos con la contraloría interna.
DR © 2011, UNAM,
No obstante lo anterior, hay algunos indicios de que si se to-

ma en serio la función preventiva de los recursos (lo cual cierta-
mente no implica que en su mayoría tengan que resolverse en
forma favorable al recurrente), éstos pueden contribuir a desa-
lentar la utilización de los medios de impugnación jurisdicciona-
les. Así, por ejemplo, es posible mostrar que la tasa de asuntos
ganados por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federación era más alta
cuando la resolución había sido objeto primero de un proce-
dimiento de revisión administrativa que cuando se había im-
pugnado directamente ante el Tribunal, es decir, que el recurso
sirve efectivamente para corregir errores de la autoridad, por lo
que ésta incrementa sus probabilidades de ganar los juicios pos-
teriores.44
Por lo que se refiere al juicio contencioso-administrativo, su
ámbito de procedencia se ha ido ampliando a nivel federal a tra-
vés de reformas sucesivas a la competencia del ahora Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. La última de estas
reformas de ampliación entró en vigor en el año 2001, como ya
hemos visto, aunque en las estadísticas del Poder Judicial de la
Federación correspondientes a 2001-2002 no se refleja un des-
censo de los amparos administrativos, sino un incremento consi-
derable que, por supuesto, puede deberse a otras causas. Aun así,
puede considerarse que en la medida en que el juicio contencio-
so-administrativo se convierta en el medio general de impugna-
ción de la actuación de las autoridades administrativas, en una
medida similar debería reducirse el uso del amparo administrati-
vo. Y en la medida en que dicho juicio cumpla adecuadamente
su función, tenderá a desalentar la impugnación de sus
resoluciones a través del llamado amparo directo.
44 Canela Cacho, José et al., Los sistemas de información computarizados

como herramienta para mejorar la aplicación de la ley ambiental: el caso de la
Dirección General Jurídica de la Profepa, Berkeley, 1998.
DR © 2011, UNAM,
III. ESTRATEGIAS EN EL ÁMBITO DEL PODER JUDICIAL
Por último, existen medidas y cambios que podrían aplicarse

en el ámbito del Poder Judicial para tratar de desalentar el abuso
del amparo administrativo, incluso sin necesidad de reformar la
ley ni la jurisprudencia vigentes.45 En esencia, se trata de que los
jueces de distrito ejerzan un escrutinio más estricto de las de-
mandas y promociones de los quejosos, para lo cual requieren
mayor margen de discrecionalidad del que utilizan hasta ahora.
De acuerdo con los cuestionarios, la mayoría de los responsa-
bles de las áreas de amparo de las dependencias y organismos de
la administración pública federal opinan, en relación con el acto
reclamado, que los jueces de distrito permiten a los quejosos se-
ñalar sin precisión suficiente el acto que se reclama (lo que se
traduce en numerosas prevenciones para aclarar la demanda), pe-
ro también señalar autoridades que evidentemente no tuvieron
ninguna intervención en él. En cuanto a la suspensión, señalan
que ésta se otorga con excesiva facilidad, casi de manera auto-
mática, sin examinar realmente si se cumplen los supuestos que
permiten concederla.46 Ello alienta a los quejosos a interponer
amparos con el fin de obtener una suspensión, a sabiendas de
que se carece de interés jurídico. Como remedio a las deficien-
cias observadas proponen que los jueces hagan un examen más
riguroso de la demanda, y que la admisión de la demanda y el
otorgamiento de la suspensión no se den únicamente sobre la ba-
se del dicho del quejoso y de la presunción de certeza del acto
reclamado. Este examen más riguroso debería ser complementa-
do con el otorgamiento de facultades a los jueces para aplicar
sanciones a los quejosos que interpongan asuntos notoriamente
improcedentes, por no ser cierto el acto reclamado, y sin aportar
ningún elemento de prueba.
45 A la pregunta de si había abuso del amparo administrativo, 78.9% de

quienes respondieron al cuestionario contestaron que sí.
46 Nuevamente señalamos que esto puede estar cambiando en algunas
áreas jurídicas.
DR © 2011, UNAM,
En relación con lo anterior, hay que tomar en cuenta que el

punto de vista de las autoridades es parcial y que tiene que equi-
librarse con otras visiones y puntos de vista. En efecto, las medi-
das que proponen los responsables de las áreas de amparo po-
drían interpretarse como restricciones al acceso a la justicia.
Incluso podría argumentarse que es preferible dar un acceso am-
plio, aun cuando ello conduzca a algunos abusos, que cometer
una injusticia con quien carece de la información o de los me-
dios para plantear adecuadamente una demanda.47
No obstante lo anterior, el panorama que se ha presentado en
este estudio sugiere que sí es necesario racionalizar el recurso al
amparo administrativo, sin que ello implique una reducción en
las oportunidades de acceso a la justicia, dado que, además, exis-
ten otros medios y vías para que los particulares defiendan sus
derechos. Dadas las complejidades técnicas de este procedimien-
to y los costos necesariamente asociados con su utilización, difí-
cilmente puede alegarse que se estarían restringiéndose las opor-
tunidades de los grupos sociales menos favorecidos. Por el
contrario, una reducción en los costos innecesarios que los am-
paros administrativos generan permitiría reorientar los recursos
públicos ahorrados a esos grupos desfavorecidos, así como la
inversión de recursos privados en actividades productivas.
Un problema que no se puede abordar en esta oportunidad,
pero que tiene que quedar necesariamente apuntado, es que no
tendría ningún sentido lograr una reducción en la demanda de
amparos administrativos si al mismo tiempo no se impulsa la
evolución de los criterios de los juzgadores en dirección a una
justicia administrativa sustantiva y no puramente formal, de
acuerdo con las expectativas que de manera creciente se mani-
fiestan en la sociedad.48
47 Tal es la filosofía de la llamada suplencia de la deficiencia de la queja.

48 Cfr. Fix-Fierro, Héctor, La reforma judicial en México ¿de dónde viene?
¿Hacia dónde va?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2002.
DR © 2011, UNAM,
IV. RECOMENDACIONES GENERALES

Y OBSERVACIONES FINALES
Desde el punto de la mejora regulatoria resultan preferibles

las estrategias que son de carácter preventivo y que pueden apli-
carse y controlarse en el ámbito de la administración pública.
Ello no impide, por supuesto, realizar estudios y proponer reco-
mendaciones que se refieran al ámbito de competencia de otros
poderes e instituciones, como las jurisdiccionales. Pero queda en
el campo de responsabilidad de éstas, y del legislador, decidir si
tales recomendaciones deben o no implementarse.
De este estudio se desprende otra recomendación importante
que habrá de incidir en las futuras evaluaciones del desempeño
de las autoridades administrativas y jurisdiccionales con vistas a
la mejora regulatoria. La profundidad y detalle de dicha eva-
luación dependerá en mucho de la cantidad y calidad de la in-
formación con que se cuente para tal fin. En tal sentido, no hay
duda que tanto los órganos judiciales como administrativos po-
drían hacer mucho en términos de ofrecer información estadísti-
ca de mucha mayor calidad. Dicho esfuerzo ya es notorio en re-
lación con las estadísticas judiciales federales, pero los datos que
se ofrecen están todavía muy agregados y no permiten contestar
algunas preguntas importantes para la evaluación institucional.
Por lo que se refiere a la administración pública, la calidad de
los datos con que cuentan sus direcciones jurídicas es muy varia-
ble. Hay direcciones jurídicas que cuentan con estadísticas muy
desarrolladas, mientras que otras pueden ofrecer apenas los datos
más elementales. Por tanto, hace falta la introducción de un in-
forme de desempeño jurisdiccional, que podría ser similar al que
publicó la Profepa a fines de 2000 y que ya se ha citado, que de
manera uniforme ofrezca un panorama del desempeño de las en-
tidades y organismos públicos ante los tribunales. Además de lo
anterior, hace falta un censo del personal al servicio de dichas
direcciones jurídicas, así como una evaluación de las condicio-
nes en que laboran y de su desempeño, a fin de determinar el ni-
DR © 2011, UNAM,
vel y la calidad óptimos de los recursos humanos requeridos.

Esto permitiría igualmente formular una política que logre equi-
librar algunas de las grandes disparidades que se advierten en los
recursos materiales y humanos disponibles para las diversas de-
pendencias. Idealmente, se trataría de una responsabilidad a car-
go de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, la cual cuenta
con claras facultades de coordinación del sector jurídico guber-
namental.
Se puede concluir, entonces, insistiendo en la importancia de
realizar estudios empíricos sobre otros temas relacionados con el
amparo, como el funcionamiento de los recursos administrativos.
Estamos apenas al inicio del estudio de las relaciones y los im-
pactos mutuos entre la administración pública y el Poder Judi-
cial. Este estudio es un modesto intento de plantear, con todas
sus incógnitas e imprecisiones, algunas de las cuestiones rele-
vantes.
DR © 2011, UNAM,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Las principales conclusiones y recomendaciones que se derivan

del presente estudio son las siguientes:
Primera. El funcionamiento del amparo administrativo ofrece
indicios sobre la eficiencia y la eficacia de la actuación de la ad-
ministración pública en su relación con las autoridades judiciales
y los particulares. Dicho funcionamiento tiene que examinarse
en conjunto con el de los demás instrumentos de la justicia admi-
nistrativa, como los recursos administrativos y el juicio conten-
cioso-administrativo, sobre los cuales no existen estudios empí-
ricos hasta ahora.
Segunda. Los amparos indirectos de que conocen los juzgados
de distrito siguen movimientos cíclicos de aumento y disminu-
ción en el periodo 1988-2002. Los amparos administrativos si-
guen, en términos generales, los mismos movimientos.
Tercera. El crecimiento en el número de juzgados de distrito a
partir de los años ochenta ha permitido mantener controlado, e
incluso disminuir, el número promedio de amparos indirectos.
Cuarta. Por lo que se refiere a la eficiencia de los juzgados de
distrito, durante el periodo 1988-2002 dichos juzgados no resol-
vieron nunca menos del 80% de los amparos administrativos que
constituyen la carga de trabajo correspondiente a un año, ni me-
nos del 90% de los ingresos de un año dado.
Quinta. Los movimientos de la oferta y la demanda de los am-
paros administrativos se relacionan de manera compleja con los
movimientos de otras variables socio-jurídicas, como el creci-
miento de la economía o el índice de cambios legislativos y re-
glamentarios. Este último factor parece tener un peso explicativo
mucho mayor a partir del año de 1997.
81
DR © 2011, UNAM,
Sexta. La mayoría de los amparos indirectos y administrativos

(entre el 45% y el 80% en el periodo 1988-2002) concluye en
sobreseimiento, es decir, que el juzgador encontró algún obs-
táculo procesal que le impidió examinar cualquiera de las
pretensiones de fondo del quejoso.
Séptima. El alto porcentaje de sobreseimientos se correlaciona
de manera estrecha con el incremento en las cargas de trabajo y el
rezago de los juzgados, es decir, que para éstos el sobreseimiento
funciona como válvula de escape. Sin embargo, de ello no se de-
duce un nexo causal simple y directo entre estas variables y, en
particular, no impide considerar también como factor explicativo
el comportamiento del quejoso, en especial si éste pretende úni-
camente lograr una suspensión y no llegar a la resolución de fon-
do, como sucede en una proporción significativa de casos.
Octava. Los amparos administrativos se resuelven, en su mayo-
ría, en plazos relativamente breves que van de uno a tres meses,
en promedio.
Novena. En 2002, el Poder Judicial de la Federación erogó mil
millones de pesos en la resolución de amparos administrativos.
Los honorarios de abogados y otros costos privados causados
por los mismos asuntos pueden estimarse en unos 1 500 millones
más, mientras que los costos en que incurren las autoridades de
todo el país suman cuando menos unos 900 millones de pesos. Si
se toma en cuenta que dos terceras partes de los amparos se so-
bresee, y que otro 15% se otorga por causas formales que pue-
den evitarse con relativa facilidad, puede concluirse que en el
año citado se erogaron sin necesidad unos 2 600 millones de pe-
sos por esa causa.
Décima. Los conceptos de violación más frecuentes en las de-
mandas de amparo (y las causas por las que el Poder Judicial
otorga con más frecuencia el amparo a los quejosos), se refieren
a las garantías formales de “fundamentación y motivación”, “au-
diencia” y “formalidades esenciales del procedimiento”.
Decimoprimera. Aunque la suspensión provisional se otorga
en una proporción relativamente alta de amparos (con variacio-
DR © 2011, UNAM,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 83
nes según la materia), una vez que la autoridad ha enviado su in-

forme se reduce significativamente el otorgamiento de la suspen-
sión definitiva.
Decimosegunda. Los diferimientos de las audiencias inciden-
tal y constitucional son motivo de retraso de los juicios de ampa-
ro. Este retraso resulta imputable principalmente a las partes, en
particular al quejoso cuando demanda a un número artificial-
mente elevado de autoridades. El retraso en la emisión de la sen-
tencia definitiva después de la audiencia constitucional es impu-
table al juzgado, si bien dicho retraso no es grave ni ocurre en
todos los casos.
Decimotercera. El número excesivo de amparos administrati-
vos puede evitarse, en lo fundamental, mediante la racionaliza-
ción de los cambios al ordenamiento jurídico y la asesoría jurídi-
ca preventiva a las autoridades administrativas.
Decimocuarta. Los recursos administrativos pueden constituir
también un importante mecanismo para permitir a las autorida-
des administrativas revisar su actuación y desalentar a los parti-
culares de acudir a la vía judicial (juicio contencioso-administra-
tivo o amparo), que resulta más costosa. Aunque se desconoce el
funcionamiento efectivo de los recursos y, por tal motivo, re-
sulta conveniente realizar un estudio empírico al respecto, hay
indicios de que no funcionan de modo adecuado en la medida en
que las autoridades tienden a confirmar automáticamente sus re-
soluciones.
Decimoquinta. El Poder Judicial federal también puede ejer-
cer un control y un escrutinio más estrictos de las demandas de
amparo. En particular, la aplicación de criterios más estrictos pa-
ra el otorgamiento de la suspensión desincentiva el abuso del jui-
cio de amparo.
Decimosexta. Resulta indispensable uniformar y desarrollar la
información estadística que publican las autoridades administra-
tivas y judiciales. Ello permitiría una mejor evaluación de su de-
sempeño en el futuro.
DR © 2011, UNAM,
Decimoseptima. Igualmente indispensable puede considerarse

la realización de un estudio cuantitativo y cualitativo de los re-
cursos humanos con que cuenta la administración pública fede-
ral en sus áreas jurídicas y contenciosas, así como el estableci-
miento de un programa de formación y actualización jurídicas de
los mismos. Además de evaluar su desempeño, dicho estudio
permitiría determinar si dichos recursos son suficientes para res-
ponder a las demandas y juicios que interponen los particulares,
pero, sobre todo, para prestar asesoría jurídica preventiva a las
dependencias respectivas.
DR © 2011, UNAM,
BIBLIOGRAFÍA
CANELA CACHO, José et al., Los sistemas de información com-

putarizados como herramienta para mejorar la aplicación de
la ley ambiental: el caso de la Dirección General Jurídica
de la Profepa, Berkeley, 1998 (una versión ligeramente abre-
viada de este trabajo apareció en la revista Comercio Exterior,
México, diciembre de 1998).
CIDAC, A la puerta de la ley. El Estado de derecho en México,
México, CIDAC-Cal y Arena, 1994.
CLARK, David S. y MERRYMAN, John Henry, “Measuring the Du-
ration of Judicial and Administrative Proceedings”, Michigan
Law Review, vol. 75, 1976.
CORTÉS CAMPOS, Josefina et al., Orden jurídico administrativo
federal y mejora regulatoria, México, ITAM-Cofemer, 2002,
(publicado como suplemento especial a Este País, México,
núm. 140, noviembre).
FIX-FIERRO, Héctor, La reforma judicial en México ¿de dónde
viene? ¿hacia dónde va?, México, UNAM, Instituto de Inves-
tigaciones Jurídicas, 2002 (Documento de trabajo, 31).
LÓPEZ-AYLLÓN, Sergio y FIX-FIERRO, Héctor, “¡Tan cerca, tan
lejos! Estado de derecho y cambio jurídico en México
(1970-2000)”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
México, año XXXIII, núm. 97, enero-abril de 2000.
MAGALONI, Ana Laura y NEGRETE, Layda, “Desafueros del po-
der. La política de decidir sin resolver”, Trayectorias. Revista
de Ciencias Sociales de la Universidad Autónoma de Nuevo
León, Monterrey, año. 2, núm. 2, enero-abril de 2000, 54-68.
PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE, El li-
tigio ambiental en México y la Profepa, Reporte de desempe-
85
DR © 2011, UNAM,
86 BIBLIOGRAFÍA
ño jurisdiccional 1994-2000, México, Semarnap-Profepa, no-

viembre de 2000.
SECRETARÍA DE ECONOMÍA-COMISIÓN FEDERAL DE MEJORA
REGULATORIA: Programa de Mejora Regulatoria 2001-2006,
México, SE-Cofemer, 2001.
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Informes de labo-
res 1988-2002, México, SCJN.
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, 1998-2000, Informes de
labores, México, TFF.
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA,
2001-2002, Informes de labores, México, TFJFA.
DR © 2011, UNAM,
ANEXO I
RESPUESTAS SELECCIONADAS
DE LOS CUESTIONARIOS
Número de cuestionarios analizados para efectos de este apéndi-

ce: 33.
Los porcentajes no incluyen las preguntas no contestadas.
10. ¿Razones por las que el Poder Judicial de la Federación
otorga amparos de manera más frecuente?
— Falta de fundamentación y motivación: 32 (97%).

— Otras razones frecuentes: violación a la garantía de au-
diencia y al derecho de petición, falta de requisitos forma-
les, vicios en el procedimiento administrativo.
11. ¿Razones por las que los jueces de distrito sobreseen más
frecuentemente en el amparo administrativo?
— Actos negados por la autoridad, no ciertos o no probados

por el quejoso.
— Principio de definitividad.
— Falta de interés jurídico del quejoso.
— Actos consumados.
— Cesación de efectos del acto reclamado.
— Litispendencia.
— Cambio de situación jurídica.
— Caducidad.
87
DR © 2011, UNAM,
88 ANEXO I
15. Solamente cuatro dependencias (12.1%) reportan la exis-

tencia de pasivos contingentes para el año de 2001 por un total
de 61 millones 110 mil pesos.
19. ¿Calidad de las sentencias en amparo administrativo de
los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación?
Buena Regular Mala

Juzgados de distrito 16 (48.5%) 15 (45.4%) 2 (6.1%)
Tribunales colegiados 23 (69.7%) 9 (27.3%) 1 (3%)
de circuito
Suprema Corte 27 (81.8%) 6 (18.2%) 0
de Justicia
20. ¿Considera que los juicios de amparo tienen una duración

excesiva?
Sí = 16 (50%) No = 16 (50%) No contestó = 1
21. ¿Calidad profesional de los despachos de abogados que

llevan amparos administrativos contra la dependencia u orga-
nismo?
Buena Regular Mala No contesto
Despachos del 15 (46.9%) 15 (46.9%) 2 (6.2%) 1

Distrito Federal
Despachos 2 (6.4%) 22 (71%) 7 (22.6%) 2
foráneos
22. ¿Actitud y comportamiento de los particulares, los profe-

sionistas y los funcionarios de la administración de justicia que
intervienen en los juicios de amparo en su relación con la
autoridad responsable?
DR © 2011, UNAM,
ANEXO I 89
Respeto Colaboración Hostilidad Deshonestidad Respuesta No contestó

múltiple
Quejoso 11 0 16 4 2 0
(33.3%) (48.5%) (12.1%) (6.7%)
Abogado 10 1 19 2 1 0
quejoso (30.3) (3.0%) (57.6%) (6.1%) (3.0%)
Terceros 18 9 2 0 0 4
(62.1%) (31%) (6.9%)
Abogado 18 9 2 0 0 4
terceros (62.1%) (31%) (6.9%)
Juzgador 24 6 3 0 0 0
(72.7%) (18.2%) (9.1%)
Funcionarios 21 9 3 0 0 0
judiciales (63.6%) (27.3%) (9.1%)
23. ¿Considera que hay abuso del amparo indirecto, es decir,

que se interpone un número excesivo de juicios sin necesidad ni
motivo?
Sí = 27 (81.8%). No= 6 (18.2%)
26. El número de personas que laboran en el área de amparos

¿Hay abogados contratados por honorarios?

Sí = 6 (18.2%) No= 27 (81.8%)
En caso afirmativo, ¿cuántos?

74 = 1 dependencia 5 = 1 dependencia
3 = 2 dependencias 2 = 1 dependencia
DR © 2011, UNAM,
90 ANEXO I
28. ¿Tiene la dependencia una política de formación, perfec-

cionamiento o actualización del personal jurídico?
Sí = 10 (30.3%) No = 23 (69.7%)
31. ¿La dependencia u organismo utilizó asesores jurídicos
externos durante 2001?
Sí = 2 (6.1%) No= 31 (93.9%)
32. El edificio en el que se encuentra el área de amparos:
— Es un inmueble perteneciente a la dependencia u organis-

mo: 23 (69.7%).
— Es rentado: 10 (30.3%).
33. El espacio físico es:
— Muy inadecuado: 7 (21.2%).

— Inadecuado, pero aceptable: 16 (48.5%).
— Adecuado: 10 (30.3%).
34. Calidad de los servicios e instalaciones
Muy Inadecuado Adecuado No

inadecuado pero aceptable contestó
Teléfono 5 7 21 0
(15.2%) (21.2%) (63.6%)
Electricidad 1 10 22 0
(3%) (30.3%) (66.7%)
Ventilación 9 12 12 0
(27.2%) (36.4%) (36.4%)
Agua 5 4 23 1
(15.6%) (12.5%) (71.9%)
Limpieza 3 7 22
(9.4%) (21.9%) (68.7%) 1
DR © 2011, UNAM,
ANEXO I 91
43. Frecuencia de la comunicación del área de amparos con

otras áreas y dependencias jurídicas en el último año (2001).
Frecuente Ocasional Nula No contestó
Con otras áreas o departa- 28 5 0 0

mentos contenciosos de la (84.8%) (15.2%)
dependencia u organismo
Con las áreas de amparo 13 13 6 1

o asuntos contenciosos (40.6%) (40.6%) (18.8%)
de otras dependencias
u organismos
Con la Consejería Jurídica 1 18 13 1

del Ejecutivo Federal (3.1%) (56.2%) (40.7%)

Sí = 30 (90.9%) No = 3 (9.1%)
Sí = 12 (38.7%) No = 19 (61.3%)
Porcentaje promedio de tiempo: 19.7%.
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II
CUESTIONARIO
INSTRUCCIONES
El siguiente cuestionario está dividido en cuatro apartados. El

primero se refiere a algunos datos generales de la Secretaría u
organismo de que se trata, así como de la persona responsable de
contestarlo. La información vaciada en el cuestionario será utili-
zada en forma anónima, es decir, no se hará la identificación de
la persona que lo responde ni del cargo que ocupa.
El segundo apartado se refiere a los amparos indirectos en
materia administrativa (en adelante: “amparos administrativos”).
El tercero se refiere a cuestiones de personal y de funcionamien-
to administrativo. El último apartado pregunta algunos datos bá-
sicos sobre otros procesos contenciosos (recursos administrati-
vos, juicios de nulidad y amparos directos), con fines de
comparación. Los apartados tercero y cuarto pueden ser respon-
didos con auxilio del o los servidores públicos directamente en-
cargados de tales áreas.
I. DATOS GENERALES
1. Secretaría u organismo _______________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
93
DR © 2011, UNAM,
94 ANEXO II
2. Coordinación, dirección o unidad encargada de los asuntos ju-

rídicos ______________________________________________
____________________________________________________
3. Área, departamento o unidad responsable de los juicios de

amparo______________________________________________
____________________________________________________
4. Nombre y cargo de la persona que contesta el cuestionario ___

____________________________________________________
____________________________________________________
Antigüedad en el cargo actual años meses

Antigüedad en área contenciosa años meses
o de amparo
Por favor agregue al final de este cuestionario un organigrama
completo de la dirección o coordinación encargada de los asun-
tos jurídicos en la secretaría u organismo.
II. AMPAROS ADMINISTRATIVOS
5. Por favor indique los siguientes datos: a) número de ampa-

ros iniciados en los siguientes años, correspondientes al periodo
1995-2001; b) en su caso, número de amparos foráneos, es decir,
interpuestos ante juzgados de distrito con sede fuera del Distrito
Federal; c) número de amparos resueltos de manera firme en ca-
da uno de los años del periodo (puede tratarse de amparos
interpuestos en años anteriores).
Si cuenta con la información, proporcione también el número
de amparos “vivos” (en trámite o no resueltos) de entre los ini-
ciados en los años del periodo, y si es posible también, la instan-
cia jurisdiccional ante la cual se encuentran pendientes actual-
mente: juzgados de distrito (JD), tribunales colegiados de
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 95
circuito (TCC) o Suprema Corte de Justicia (SCJ). Si no cuenta

con esta información, señale únicamente el total de amparos “vi-
vos” de los iniciados en el periodo 1995-2001.
Año Iniciados Foráneos Resueltos “Vivos”

JD TCC SCJ Total
1995 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____

1996 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
1997 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
1998 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
1999 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
2000 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
2001 _____ ______ ______ ____ ____ ____ _____
Total de amparos “vivos” iniciados en el periodo

1995-2001
6. Desde el punto de vista del acto reclamado, señale las diez

categorías de amparos más frecuentes, y su número, para el últi-
mo año calendario para el que cuente con datos completos, to-
mando como base la clasificación que utilice habitualmente el
área de amparos (ejemplo: “refrendo de leyes”, “permisos a au-
totransporte”, “prácticas comerciales internacionales”, “clausu-
ras”, etcétera). ¿En que porcentaje de esos amparos, en su caso,
lleva el área de amparos la representación presidencial?
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
96 ANEXO II
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
Año
Porcentaje de amparos con representación presidencial
7. En relación con las categorías o tipos de actos reclamados

que se indicaron en la pregunta anterior, señale el porcentaje de
casos en que se concedió la suspensión definitiva. Si se trata
sólo de una estimación, señálelo con una “X” en la columna
respectiva.
Suspensión definitiva Estimación

1. __________________ _________
2. __________________ _________
3. __________________ _________
4. __________________ _________
5. __________________ _________
6. __________________ _________
8. __________________ _________
9. __________________ _________
10.__________________ _________
Año
8. Señale hasta cinco áreas (en el caso de Secretarías, esto in-

cluye los organismos desconcentrados o descentralizados corres-
pondientes a su sector) contra las cuales se hayan interpuesto
mayor número de amparos como autoridad responsable en el pe-
riodo 1995-2001. Indique, si es posible, el porcentaje aproxima-
do de amparos que corresponden a cada área.
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 97
Área Porcentaje
1. _____________________________________ __________
2______________________________________ __________
3. _____________________________________ __________
4. _____________________________________ __________
5. _____________________________________ __________
9. De los amparos que quedaron concluidos y firmes en los

años 1995-2001, señale, en porcentajes, de qué manera se resol-
vieron. Si no cuenta con la información estadística para alguno o
todos los años, por favor señale con una “X” si se trata sólo de
una estimación. Si no cuenta todavía con los datos completos para
el año 2001, señale por favor los meses que comprenden dichos
datos.
Año Concedidos Negados Sobreseídos Estimación
1995 _________ _________ _________ _________

1996 _________ _________ _________ _________
1997 _________ _________ _________ _________
1998 _________ _________ _________ _________
1999 _________ _________ _________ _________
2000 _________ _________ _________ _________
2001 _________ _________ _________ _________
(Meses a )
10. Señale, como porcentaje, las causas por las que el Poder
Judicial de la Federación otorga amparo al quejoso. Tome como
base los años del periodo 1995-2001 para los que cuente con in-
formación estadística. En caso contrario, señale con una “X” si se
trata sólo de una estimación.
DR © 2011, UNAM,
98 ANEXO II
Violación a la garantía de audiencia __________

Violación al derecho de petición __________
Autoridad incompetente __________
Autoridad inexistente __________
Falta de fundamentación y motivación del acto __________
Inconstitucionalidad de leyes __________
Violación al principio de igualdad __________
Vicios del procedimiento administrativo __________
Omisión de requisitos formales del acto __________
Uso indebido de facultades discrecionales __________
Aplicación retroactiva de la ley __________
Violaciones de fondo en casos de legalidad __________
Violaciones en visitas domiciliarias __________
Otra(s) (especifique) __________
____________________________________________________
____________________________________________________
11. Señale las causas más frecuentes, y si es posible también

sus porcentajes, por las que el Poder Judicial de la Federación
sobresee en los juicios de amparo. Tome como base los años del
periodo 1995-2001 para los que cuente con información estadís-
tica. En caso contrario, señale con una “X” si se trata sólo de una
estimación.
Causa Porcentaje
1. _____________________________________ __________
2. _____________________________________ __________
3. _____________________________________ __________
4. _____________________________________ __________
5. _____________________________________ __________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 99
12. Haga una estimación, según su experiencia, del porcentaje

de amparos que quedan resueltos mediante sentencia definitiva
ante los juzgados de distrito en un periodo determinado. Tome
en cuenta que cada periodo subsecuente incluiría los amparos del
periodo anterior. Por ejemplo, si 10% de los amparos quedan re-
sueltos de 0 a 3 meses y 25% lo están de 0 a 6 meses, significa
que entre los 3 y los 6 meses se resuelve un 15% del total.
Periodo Porcentaje
0 a 3 meses _______________
0 a 6 meses _______________
0 a 12 meses _______________
0 años a 1 año y 6 meses _______________
0 años a 2 años _______________
0 años a 3 años _______________
0 años a 4 años _______________
13. Señale con el mayor detalle posible los pasos o etapas que
sigue una demanda dentro del área de amparos a partir del mo-
mento que la dependencia es notificada de la misma:
1. __________________________________________________
2. __________________________________________________
3. __________________________________________________
4. __________________________________________________
5. __________________________________________________
6. __________________________________________________
7. __________________________________________________
8. __________________________________________________
9. __________________________________________________
10. _________________________________________________
11. _________________________________________________
12. _________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
100 ANEXO II
Si requiere más espacio, por favor adjunte una hoja indepen-

diente.
14. Cuando los amparos tienen por objeto bienes o servicios,
¿cuál es, en su estimación, el valor promedio de tales bienes o
servicios? Si dichos bienes o servicios son de naturaleza muy di-
versa, puede señalar distintas cantidades indicando también el ti-
po de bien o servicio de que se trate.
Tipo de bien o servicio

Menos de 25 mil pesos ______ _________________
Entre 25 y 50 mil pesos ______ _________________
Entre 50 y 100 mil pesos ______ _________________
Entre 100 y 250 mil pesos ______ _________________
Entre 250 y 500 mil pesos ______ _________________
Entre 500 mil y un millón ______ _________________
de pesos
Más de un millón de pesos ______ _________________
15. ¿Cuál es, si los ha habido, el monto de los pasivos contin-

gentes, es decir, erogaciones a favor del quejoso que debe hacer la
Secretaría u organismo para el cumplimiento de sentencias de am-
paro en el último año calendario para el que cuente con datos?
Pasivos contingentes pesos
Año
16. De acuerdo con una estimación, ¿con cuánta frecuencia

interponen las partes recursos en los juicios de amparo llevados
por el área de amparos? Marque la opción con una “X”.
Más 75% 50% a 75% 25% a 50% Menos 25%
Queja ________ _________ ________ ________
Queja 48hs ________ _________ ________ ________
Revisión ________ _________ ________ ________
Reclamación ________ _________ ________ ________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 101
17. ¿Quién interpone con mayor frecuencia esos recursos?

Indíquelo con un “X” en el renglón respectivo. ¿En qué porcen-
taje son declarados fundados tales recursos?
Quejoso Autoridad Tercero Fundados
Queja ________ _________ ________ ________

Revisión ________ _________ ________ ________
Reclamación ________ _________ ________ ________
18. ¿Cuál es, en su experiencia, el tiempo promedio para lo-

grar la ejecución de una sentencia de amparo que ha quedado
firme?
Tiempo promedio años meses
¿En qué porcentaje del total de asuntos de amparo otorgados
al quejoso estima usted que se presentan problemas para la eje-
cución de la sentencia? Señale las principales causas de dichos
problemas y un porcentaje aproximado para cada una de ellas.
Porcentaje
Causas Porcentaje
1. _____________________________________ __________
_______________________________________ __________
2. _____________________________________ __________
_______________________________________ __________
3. _____________________________________ __________
_______________________________________ __________
19. De acuerdo con su experiencia, la calidad de las senten-

cias y resoluciones dictadas en juicio de amparo indirectos en
materia administrativa.
Por los jueces de distrito
DR © 2011, UNAM,
102 ANEXO II
Por los tribunales colegiados de circuito

Por la Suprema Corte de Justicia
20. De acuerdo con su experiencia, la duración de los juicios

de amparo, incluyendo todas las instancias, en que interviene la
Secretaría u organismo.
Es excesiva Sí No
Se ha incrementado Ha disminuido Es la misma
Si contestó que es “excesiva” y/o que “se ha incrementado”,
señale a quién considera usted que es imputable ese exceso o in-
cremento (puede marcar más de una opción).
A la propia autoridad______________________
A los abogados litigantes __________________
A los juzgadores _________________________
A los quejosos ___________________________
A los terceros ___________________________
A los peritos ____________________________
A otros interesados (especificar)_____________
Dicho incremento se ha dado principalmente
Si contestó que ha disminuido, ¿cuál es la causa principal a la

que usted atribuye la disminución? ________________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 103
La disminución se ha producido principalmente

21. De acuerdo con su experiencia, la calidad profesional de

los despachos de abogados que llevan los juicios de amparo indi-
recto interpuestos contra la Secretaría u organismo.
Despachos locales (Distrito Federal)
Despachos foráneos
22. De acuerdo con su experiencia, ¿cómo es, en general, la

actitud y el comportamiento de los particulares, los profesionis-
tas y los funcionarios de la administración de justicia que inter-
vienen en los juicios de amparo en su relación con la autoridad
responsable? Marque con una “X” la columna o columnas
apropiadas.
Respeto Colaboración Hostilidad Deshonestidad
Quejoso ________ _________ ________ ________
Abogado ________ _________ ________ ________
del quejoso
Terceros ________ _________ ________ ________
Abogados ________ _________ ________ ________
del tercero
Juzgador ________ _________ ________ ________
Funcionarios ________ _________ ________ ________
judiciales
DR © 2011, UNAM,
104 ANEXO II
23. ¿Considera usted que hay abuso del juicio de amparo indi-
recto, es decir, que se interpone un número excesivo de ellos sin
necesidad o motivo?
Sí
No
En caso de haber contestado afirmativamente, este abuso es
imputable al comportamiento de (puede señalar más de una op-
ción).
Las autoridades __________________________
Los juzgadores __________________________
Los quejosos ____________________________
Los abogados____________________________
Los terceros _____________________________
Otros (especificar)_____________________________________
24. Si contestó afirmativamente la pregunta anterior, señale

hasta tres medidas o cambios generales que en su opinión debe-
rían adoptarse para evitar o reducir el problema del abuso del
amparo:
1. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
2. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
3. __________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
25. Señale brevemente cuál considera usted que es la proble-

mática específica de los siguientes aspectos de un procedimiento
de amparo indirecto. Indique igualmente cuáles son las medidas
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 105
o cambios específicos que podrían adoptarse para resolver la

problemática identificada. Si requiere más espacio, utilice el que
crea conveniente en hojas aparte.
Acto reclamado _______________________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensión provisional _________________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Suspensión definitiva___________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
106 ANEXO II
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Medios de impugnación ________________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Ejecución de la sentencia _______________________________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 107
III. RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES
26. Señale el número de personas que laboran o tienen alguna

responsabilidad en el área de amparos en las siguientes catego-
rías. (En el caso de los abogados, especificar si laboran en las
oficinas locales en el Distrito Federal o fuera de esta entidad
federativa).
Indique también cuántas cuentan con título profesional de li-
cenciado en derecho y con estudios de posgrado (diplomados,
maestría, doctorado), ya sea en derecho o en otras disciplinas, así
como su grado de participación o responsabilidad respecto de los
amparos administrativos (como porcentaje aproximado de su
tiempo que dedican a dicha función), su antigüedad, en años, en
el cargo actual y en el área de amparos.
Núm. Título Posgrado Part. Ant. Ant.
/Resp. cargo área
Director general
Director área
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
Que laboran en el D. F.
Que laboran en el interior
Total
El número total anterior, ¿ha aumentado o disminuido respec-
to del total de personas que laboraban en el área de amparos en
los siguientes años? Si es posible, señale un porcentaje aproxi-
mado de aumento o disminución.
DR © 2011, UNAM,
108 ANEXO II
27. ¿Cuál es el número y nivel de las plazas que ocupan los

siguientes servidores públicos en el área de amparos? Si hay más
de uno en una categoría, señalar también el número.
Nivel Nivel Nivel Nivel Nivel
Director general
Director área
Subdirector
Jefe departamento
Abogados
¿Hay abogados contratados por honorarios? Sí____ No____

En caso afirmativo, ¿cuántos son?______
28. ¿Tiene la dependencia alguna política de formación, per-

feccionamiento o actualización para el personal jurídico del área
de amparo?
Sí No
En caso positivo, por favor especifique cuáles: ______________

____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Actividades recientes, en su caso: ________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
29. Señale el tiempo promedio, estimado en horas, que dedica

un abogado del área de ámparos a preparar las siguientes actua-
ciones en un asunto, según la complejidad aproximada del
mismo:
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 109
Complejidad del asunto

Baja Media Alta
Informe previo _________ _________ ________
Informe justificado _________ _________ ________
Audiencia _________ _________ ________
constitucional
Recursos _________ _________ ________
Tiempo invertido en seguimiento de trámite__________

Visitas a tribunal_________
30. Señale el número de personas que laboran en las siguien-

tes categorías del personal administrativo o de apoyo, así como
su número según nivel de plaza.
Total Nivel Nivel Nivel Nivel
Secretarias
Mensajeros
Archivistas
31. ¿Ha utilizado el área de amparos los servicios de un asesor

o asesores jurídicos externos en el último año?
Sí ______ No ______
En caso afirmativo:
¿De qué clase ha sido la asesoría brindada por el asesor exter-
no? ¿en qué clase de asuntos se ha requerido? Por favor
especifique:
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
110 ANEXO II
32. ¿Cuál es la superficie aproximada, en metros cuadrados,

del espacio físico con el que cuenta el área de amparos?
El edificio o edificios donde se encuentra dicho espacio
Es un inmueble perteneciente a la Secretaría u organismo____
Es rentado_______
Se utiliza con base en algún otro título (préstamo, comodato,
etc.)_____
33. Usted considera que, por su superficie, ese espacio físico es
Muy inadecuado_____
Inadecuado, pero aceptable____
Adecuado_____
34. Usted considera que las instalaciones y servicios con los
que cuenta el espacio físico donde se ubica el área de amparos son
Teléfono Electricidad Ventilación Agua Limpieza
Muy inadecuados
Inadecuados,
pero aceptables
Adecuados
35. Señale el número de unidades y las características de los

siguientes instrumentos de trabajo en el área de amparos:
Número Antigüedad promedio Internet
Computadoras personales (PC) ______ _________________ _________

Impresoras de puntos ______ _________________
Impresoras láser _____ ______________
Máquinas de escribir ______ _________________
eléctricas
Máquinas de escribir _____ ______________
mecánicas
Fotocopiadoras blanco y negro _____ ______________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 111
Fotocopiadoras a color _______ ______________

Aparatos de telefóno _______ ______________
36. Haga una estimación del consumo de los siguientes mate-

riales en un año calendario en el área de amparos:
Papel ______________________________________hojas
Cartuchos de impresora ________________________unidades
Cartuchos máquina escribir eléctrica ______________unidades
Cartuchos máquina escribir mecánica _____________unidades
Toner para fotocopiadora_______________________cartuchos
Otros materiales de oficina (especificar)____________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
37. ¿Puede proporcionar usted una estimación aproximada de

los gastos anuales (año calendario más reciente) de los siguientes
servicios para el área de amparos?
Teléfono_____________________________
Electricidad___________________________
Agua________________________________
38. Señale cuáles son los instrumentos de control de los expe-

dientes con los que cuenta el área de amparos, tales como libros
de gobierno, bases de datos, manuales de procedimientos, etcéte-
ra. Indique si son manuales o automatizados, asentándolos en la
columna correspondiente.
Informáticos Manuales
____________________ ____________________
____________________ ____________________
____________________ ____________________
____________________ ____________________
DR © 2011, UNAM,
112 ANEXO II
39. Señale cuáles son los indicadores de gestión o estadísticas

que se llevan en el área de amparos, así como el año en que se
empezaron a elaborar. Por favor anexe a este cuestionario, si es
posible, copia de los cuadros, estadísticas, concentrados, etcéte-
ra, con los que cuente en este momento, así como cualquier otro
material que usted considere relevante para el conocimiento del
amparo administrativo en su área de responsabilidad.
Indicadores Año
____________________ _________
____________________ _________
____________________ _________
____________________ _________
Por favor explique el procedimiento para la generación o

cálculo de dichos indicadores.
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
40. ¿Elabora el área de amparos reportes o informes periódi-
cos sobre su desempeño?
Sí No
En caso afirmativo, ¿con cuál periodicidad?______________
¿Cuáles son los principales rubros que cubre dicho informe?
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 113
Si es posible, anexe a este cuestionario una copia del último

informe que se haya elaborado en el área.
41. ¿Se encuentra el archivo de los expedientes concluidos de
los asuntos iniciados en el periodo 1995-2001 en las mismas ofi-
cinas o en el mismo edificio que el área de amparos?
Sí ______ No _____
¿Son accesibles y se pueden consultar con facilidad esos ex-
pedientes?
Sí ______ No _____
42. ¿Se encuentra el área de amparos ubicada en el mismo
edificio que el área (dirección general, coordinación, etcétera)
responsable de los asuntos jurídicos de la Secretaría u
organismo?
Sí ______ No _____
43. ¿Qué tan frecuente diría usted que ha sido la comunica-
ción del área de amparos con las siguientes áreas o dependencias
jurídicas en el último año? Marque la opción con una “X”.
Frecuente Ocasional Nula
Otras áreas o departa- _________ _________ ________
mentos contenciosos
de la Sría. u organismo
Áreas de amparos _________ _________ ________
o asuntos contenciosos
de otras Srías.u organismos
Consejería Jurídica _________ _________ ________
del Ejecutivo Federal
Sí ______ No _____
DR © 2011, UNAM,
114 ANEXO II

Sí ____ No ____
Porcentaje de tiempo__________
IV. RECURSOS ADMINISTRATIVOS, JUICIOS DE NULIDAD

Y AMPAROS DIRECTOS
45. Por favor indique el número de recursos administrativos

que se interpusieron contra actos de la Secretaría u organismos
de que se trate. Si es posible, indique también cuántos recursos
se resolvieron a favor del recurrente.
Año Recursos Recurrente
1995 _________ _________
1996 _________ _________
1997 _________ _________
1998 _________ _________
1999 _________ _________
2000 _________ _________
2001 _________ _________
46. Indique el número de juicios de nulidad que se interpusie-

ron contra actos de la Secretaría u organismo. Indique también,
si es posible, cuántos se resolvieron a favor del demandante.
Año Juicios de nulidad Demandante
1995 ______________ ________________
1996 ______________ ________________
1997 ______________ ________________
1998 ______________ ________________
1999 ______________ ________________
DR © 2011, UNAM,
ANEXO II 115
2000 ______________ ________________

2001 ______________ ________________
47. ¿En cuántos juicios de amparo directo ha tenido que inter-

venir la Secretaría u organismo en los siguientes años? De ser
posible, indique también cuántos se resolvieron definitivamente
a favor del quejoso.
Año Amparos directos Quejoso
1995 ______________ ________________
1996 ______________ ________________
1997 ______________ ________________
1998 ______________ ________________
1999 ______________ ________________
2000 ______________ ________________
2001 ______________ ________________
DR © 2011, UNAM,

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EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DR © 2011, Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Impreso y hecho en México

Advertencia preliminar y agradecimientos . . . . . . . . . IX

Situación del amparo en el marco de la justicia adminis-

Análisis cuantitativo del amparo administrativo . . . . . . 21

II. Análisis cuantitativo de una muestra de expedientes . . 49

El amparo administrativo y la mejora regulatoria: proble-

Anexo I. Respuestas seleccionadas de los cuestionarios . . 87

Anexo II. Cuestionario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

El presente estudio es producto de la investigación encargada

El propósito de esta investigación consiste en ofrecer, por prime-

II. FUENTES DE INFORMACIÓN

El estudio se basa en cuatro fuentes principales de información:

Se realizaron en total 8 entrevistas a profundidad con funcio-

Las estadísticas existentes permitieron hacer un análisis cuan-

Se examinan, en primer término, los anexos estadísticos que se

2 Resulta importante aclarar que no fue posible conseguir el anexo esta-

todo el periodo, se eliminaron de la consideración de los egresos

Se elaboró un extenso cuestionario sobre los diversos aspec-

— Datos estadísticos desagregados, en la medida en que estén

— Análisis aproximado de costos.

Los cuestionarios fueron enviados a las direcciones jurídicas

Por último, se hizo el análisis detallado de una pequeña mues-

deral del Consumidor). La muestra cubre expedientes iniciados

III. APARTADOS DEL ESTUDIO

El presente estudio está compuesto de tres apartados, además

Con base en el diagnóstico contenido en los apartados anterio-

Es un hecho evidente y muy conocido que el crecimiento de las

— El juicio de amparo, que es el medio de control por exce-

cétera), inclusive contra algunas resoluciones judiciales no

so de no lograrlo, pueden emitir recomendaciones no obli-

El presente estudio se circunscribe a la primera modalidad del

6 Véase, por ejemplo, la siguiente tesis: DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A

Sin embargo, tratándose de la constitucionalidad de disposi-

gún se verá en el siguiente apartado. Si bien en este estudio no se

II. LA AMPLIACIÓN DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL

Mediante reformas publicadas en diciembre de 2000 y que en-

— Las resoluciones definitivas dictadas por las autoridades

En otras palabras, pasan a formar ahora parte del ámbito com-

Lo anterior tiene dos consecuencias importantes. En primer

Año Sala Superior Salas regionales Salas regionales

Fuente: Tribunal Fiscal de la Federación (1998-2000); Tribunal Federal de Jus-

De acuerdo con la tabla anterior, el número de demandas reci-

entre los años 1998 y 1999 se advierte también un incremento

Año Salas regionales metropolitanas Salas regionales foráneas

Fuente: Tribunal Fiscal de la Federación (1998-2000); Tribunal Federal

Como se observa, fácilmente, el número promedio de deman-

sobrellevan la Sala Superior y las salas regionales metropolita-

8 Artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

amparos directos, en la medida en que el TFJFA enfrente proble-

III. EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN

Antes de iniciar, en el siguiente apartado, el análisis estadísti-

lidad (en sentido amplio) de la actuación de las autoridades, sean

El presente apartado tiene por propósito presentar un análisis

procedimientos, las características de las partes, los modos de re-

I. ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LOS AMPAROS

Como ya se señaló, en este apartado se hará un análisis cuan-

te los juzgados especializados en materia administrativa. Se ofre-

La tabla y la gráfica muestran con claridad un movimiento cí-

En cambio, la serie completa para todo el periodo de los am-