Tema 01 09-10

TEMA 1
LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Y LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
1.- La omnipresencia de “lo público”
2.- Razones para el estudio de las Administraciones Públicas y de los servicios

públicos en la Licenciatura de Administración y Dirección de Empresas.
3.- Evolución histórica: de la Monarquía Absoluta al Estado del Bienestar.
4.- Incardinación de las Administraciones Públicas en el poder ejecutivo.
5.- Clasificación de las Administraciones Públicas, y otras entidades.
6.- Servicios Públicos y Funciones Públicas.
7.- Las formas de gestión de los Servicios Públicos.
8.- Redefinición del Servicio Público en el marco de la Unión Europea
1.- LA OMNIPRESENCIA DE “LO PUBLICO”
Si nos detenemos a observar la realidad que nos rodea, el funcionamiento de la vida

diaria, encontraremos numerosos ejemplos de la presencia constante de “lo público”,
entendido esto como un calificativo para referirnos, de una manera común, al
conjunto de prestaciones, servicios o intervenciones en general de las
Administraciones Públicas, y de otras entidades de las que éstas se sirven para
actuar, o a través de las cuales prestan servicios públicos. Tan es así que puede
hablarse que “lo público” está en todas partes, y de que es un fenómeno
omnipresente. En más de un texto podremos encontrar conclusiones tan
contundentes como la de que en sentido amplio, pocos aspectos de nuestra propia
existencia escapan o quedan fuera de la intervención o influencia de “lo público”.
Sin pretender agotar los ejemplos de esa omnipresencia, los que a continuación se
citan, como manifestaciones de una prestación, actividad, intervención, incidencia o
presencia de “lo público” pueden ayudar a comprender la importancia y magnitud de
esa omnipresencia o ubicuidad.
Nacemos ya en un hospital por lo general público, o sostenido con fondos públicos,

donde recibimos las prestaciones del servicio público de sanidad, del que seremos
usuarios el resto de nuestra vida (vacunas, enfermedades, intervenciones
quirúrgicas..). Nuestros padres nos inscriben obligatoriamente en el Registro Civil,
Tecnología de los Servicios Públicos. Vicent Todolí i Femenía Tema1 1

EPSA - Curso 2009-2010
que de por vida acreditará nuestro lugar de nacimiento, nuestra filiación, nuestro
estado civil, y un día, nuestro fallecimiento.
En cualquier localidad que vivamos, pequeña o grande hay un Ayuntamiento que se

encarga del gobierno del municipio, y presta o regula e interviene en la prestación de
numerosos servicios a sus ciudadanos entre los que podemos citar el abastecimiento
del agua potable que llega hasta nuestras casas, asfaltado de calles, alumbrado
público, policía municipal, mercados, ordenación urbanística, autorización de obras y
apertura de establecimientos, cultura, bibliotecas, parques y jardines, limpieza de las
calles, recogida de basuras y otros residuos…etc.
Ese Ayuntamiento pertenece a una Provincia regida por una Diputación Provincial,
que también presta servicios de interés provincial (carreteras, obras para diferentes
municipios, publicación del Boletín Oficial de la Provincia..etc). Esa Provincia
pertenece a una Comunidad Autónoma que dispone de su propia Administración
Autonómica. Todas las Comunidades Autónomas forman parte a su vez del Estado
Español que a su vez dispone de la Administración Central o Administración General
del Estado. España pertenece a la Unión Europea, que también tiene su propia
Administración Pública: la Administración Europea.
Ya en nuestra más tierna infancia, un buen día somos arrancados de la calidez del
seno materno para ser llevados a una escuela infantil, pasando con los años por
diversos niveles del sistema educativo, obligatorios o no, pudiendo acceder
finalmente a la enseñanza universitaria, manifestaciones todas ellas del servicio
público de educación.
Las Universidades son públicas, o también privadas pero en este caso han de estar
debidamente autorizadas por la Administración Pública. Los que sigan una carrera
universitaria, obtendrán un título universitario que administrativamente les habilitará
en el futuro para el ejercicio de una profesión, y tal vez se inscriban en un Colegio
Profesional, que también desarrolla funciones administrativas.
Un buen día hemos de sacarnos el DNI y el NIF, y si queremos obtener un pasaporte,

o un carné de conducir, también habremos de vérnoslas con “lo público”. Por las
administraciones públicas pasaremos cuando adquiramos un vehículo, y si no
respetamos las normas de circulación también nos encontraremos con alguna
sanción desagradable que estas nos pueden imponer….
Con la Hacienda Pública nos encontraremos inevitablemente muchas veces aunque

no nos demos cuenta al comprar productos gravados con los llamados impuestos
indirectos (alcohol, tabaco, gasolina…), o cuando paguemos cualquier factura porque
llevará un recargo debido al IVA (Impuesto sobre el valor añadido) y desde luego,
cuando obtengamos el NIF y generemos ingresos por los que estar sujetos al IRPF
(Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas).
Cuando comencemos a trabajar nos encontraremos con el sistema de la Seguridad

Social, con las autoridades e inspecciones de trabajo, con los servicios públicos de
empleo y colocación, y el día que nos jubilemos agradeceremos todos los meses el
ingreso de la pensión.
Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 2

Si deseamos realizar cualquier construcción, averiguar los usos permitidos en cada
zona del término municipal, poner en marcha una empresa…tendremos que pasar,
inevitablemente, por las autoridades públicas.
Los servicios de asistencia social, atienden las situaciones de mayor necesidad, y en

otro orden de cosas mejor no pensar en tener que ser usuario de servicios públicos
tales como salvamento y socorrismo, extinción de incendios (bomberos).
Al servicio de protección civil lo encontraremos en muchos lugares, hasta en el fútbol,

y mejor no tener ocasión de que nos echen una mano en caso de calamidad.
Afortunadamente tendremos muchas ocasiones de disfrutar de museos, bibliotecas y

archivos públicos, y deleitarnos con la programación de casas de cultura, teatros,
centros sociales y otros establecimientos públicos….
La tienda en la que entremos, sea tradicional o gran superficie, el bar en el que

tomemos un café, la peluquería que frecuentamos, la panadería de la esquina, o
nuestra discoteca favorita, los establecimientos de hostelería abiertos al público que
utilizamos (bares, restaurantes, hoteles...), no son servicios públicos, aunque todos
los establecimientos han tenido que obtener los correspondientes permisos para
poder abrir, y cumplir las normas dictadas por las administraciones públicas…
Cuando tomamos un taxi, un tren, un tranvía, o un autobús…nos encontramos con

servicios de transporte públicos prestados o regulados por las administraciones
públicas…Cada vez que tocamos una moneda o un billete, tocamos algo en lo que “lo
público” tiene algo que ver.
De la presencia de “lo público” no nos libramos ni en la intimidad de nuestro hogar:

cada vez que encendemos la luz, o abrimos un grifo usamos de un servicio regulado
por las administraciones públicas. Cada vez que encendemos el televisor, o
conectamos la radio, somos usuarios de unos servicios públicos regulados por las
administraciones públicas, y prestados por cadenas públicas o privadas con las
debidas autorizaciones de las administraciones públicas.
“Lo público“ elabora y está al corriente de todo tipo de datos estadísticos desde la
evolución de los precios, hasta de la tasa de natalidad, mortalidad y esperanza de
vida. No será necesario extenderse más, pero inevitablemente, un día, “lo público”
nos acompañará también hasta el cementerio o crematorio, aunque no tengamos
ocasión ya de comprobarlo ni de experimentar la “calidad del servicio”, y será “lo
público”, desde luego no nosotros ni nuestros allegados, quienes certifiquen que ya
no estaremos vivos.
2.- RAZONES PARA EL ESTUDIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE

LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN LA LICENCIATURA DE ADMINISTRACIÓN
Y DIRECCIÓN DE EMPRESAS.

El fenómeno de “lo público”, además de ser omnipresente es especialmente complejo
por tres motivos principales:
a) por el número y diversidad de las organizaciones que intervienen en su

producción y que integran el denominado “sector público”.
b) por la variedad de las actividades, e intervenciones que cada una de dichas

organizaciones lleva a cabo.
c) por la propia peculiaridad de la organización y funcionamiento de todas las

entidades, que en mayor o menor medida tienen el calificativo de “públicas”.
Hasta fechas recientes, esta complejidad, y la decisiva influencia que en todo “lo
público” tiene el Derecho, determinaba que el estudio de todo lo concerniente a las
Administraciones Públicas fuera objeto casi exclusivo de los estudiosos del Derecho
Público, y especialmente de la rama de Derecho Administrativo.
En la actualidad, sin desconocer la importancia que en el campo de “lo público” sigue

teniendo el Derecho Administrativo, muy pocos se atreven a cuestionar que “lo
público” puede y debe ser objeto de estudio desde numerosos puntos de vista, y
desde luego, por aquellos cuya vocación y dedicación está centrada en la
administración y dirección de empresas, entre otras, por las razones siguientes:
1º- El sector público es el conjunto de organizaciones más importante de cada

país en nuestro entorno.
2º.-La perspectiva de “lo público” no puede quedar fuera de los que se

preparan para la administración y dirección de empresas.
3º.-El encuentro y relación con “lo público” es inevitable para cualquier otra
organización, de una u otra manera, como lo es para las personas.
4º.- Sólo desde el conocimiento que aporta el estudio de “lo público” desde
diferentes disciplinas o ramas del saber se puede generar una nueva forma de
gestión pública, que no puede ser encontrada desde el único prisma del
Derecho.
5º.-Las formas de gestión propias de la empresa privada, no son

transplantables automáticamente a la gestión pública, pero pueden ser
utilizadas adaptándolas a sus peculiaridades.
6º.- La titulación de ADE habilita para acceder a los grupos superiores de

empleados o funcionarios de las Administraciones Públicas.

3. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS: DE LA MONARQUÍA ABSOLUTA AL ESTADO DEL
BIENESTAR.
Cada país ha adoptado a lo largo de la historia diferentes formas de Estado o

estructuración de sus poderes públicos y de gobierno. Incluso lo que hoy conocemos
como Estado no reviste idéntica forma en cada región del mundo ni en cada país. En
la configuración actual de cada Estado ha influido decisivamente su propia historia.
3.1.- La Monarquía Absoluta
Durante la Edad Media y la Edad Moderna, la Monarquía Absoluta, aunque con

diferentes grados y matices evolutivos, fue la forma predominante de Estado en
todos los países de Europa, precediendo durante largos siglos a la República,
cuyo verdadero impulso llegaría con la Revolución Francesa de 1789.
3.1.1. La Administración Real fue la primera manifestación de lo que en nuestros

días es la Administración General del Estado. Surge como un sistema de
administración organizado para atender adecuadamente las numerosas necesidades
de funcionamiento del palacio real, desde el que se dirigía el Reino, y en la que tenían
lugar muy numerosas y diferentes actividades, que precisaban la concurrencia de
oficios tales como mayordomos, caballerizos, camareros, criados, coperos,
escribanos, guardias…etc.
España era en la Edad Media un auténtico mosaico de pequeños reinos. Y en cada

uno de éstos, sus respectivos reyes trataban de someter a su autoridad a los señores
feudales, dueños casi absolutos de sus respectivos territorios, en los que imponían
sus decisiones y su propia justicia a sus siervos.
A medida que fue creciendo el poder del rey frente a los señores feudales, la
Administración Real, también tuvo que crecer y adaptarse para la administración y
gestión de las necesidades de zonas geográficas cada vez más amplias, más allá de
las muros del palacio del Rey y sus aledaños, hasta abarcar todo el Reino o Estado,
al que acabará por extenderse el poder del rey. A través de este sistema organizado
de administración, el rey mantendrá y hará valer su poder en todo el Reino o Estado.
En la monarquía absoluta, el Rey (monarca) es la cabeza visible y el único poder del

Estado. El Rey reina por la gracia de Dios y no está sometido a las leyes. Él es el
soberano. Él es la Ley. Él es quien la dicta, e impone su voluntad (absoluta) a sus
súbditos. Los ciudadanos no ostentan derechos frente al Estado o frente al Rey, que
es lo mismo. El Rey manda, y los súbditos deben obedecer. Tanto la famosa frase
atribuida a Luis XIV de Francia – “El Estado soy yo”— como el sobrenombre de “El
Rey Sol” con el que ya fue conocido en su tiempo, son paradigmas del significado y
alcance de la monarquía absoluta.
Durante la Monarquía Absoluta no se prestaban servicios públicos en el sentido que

hoy los entendemos y disfrutamos. La Administración Real se limitaba a “mandar” y

solamente ejercía actividades que eran consideradas como manifestación de la
soberanía del Estado (funciones públicas): mantenimiento de los ejércitos para la
defensa militar, recaudación de tributos o hacienda pública, policía, administración de
justicia, relaciones exteriores con otros Estados…etc.
3.1.2. También durante la Edad Media, la importancia de los municipios o “burgos”

como núcleos de poder local, fue en rápido y progresivo crecimiento. Y ello determinó
la aparición de los Ayuntamientos, Administraciones Públicas encargadas del
gobierno municipal, y de gestionar y velar por los intereses generales de los
municipios y de sus habitantes o vecinos (burgueses), coexistiendo con la
Administración Real, que mantendrá sus propios cargos en los municipios y ciudades
(jueces, corregidores, gobernadores…etc.), velando por los intereses del reino..
Cada Ayuntamiento está presidido por un Alcalde, y cuenta con un número de

concejales en función de su población.
3.1.3. En las ciudades de la Edad Media surgen también los gremios, cofradías,
corporaciones…etc. como agrupaciones de ciudadanos ejercientes de los mismos
oficios y profesiones. Desde entonces estas agrupaciones vienen llevando a cabo
determinadas funciones de interés público: establecimiento de normas a las que debe
sujetarse el ejercicio de las respectivas profesiones y oficios (autorregulación),
resolución de conflictos profesionales que se produzcan entre sus miembros...
Fueron pioneras en el establecimiento de ciertos mecanismos de ayudas para los

agremiados y sus familiares (ayudas para entierros, viudas y huérfanos…etc.). Estas
entidades fueron el precedente de las que hoy existen y que en conjunto se conocen
como Administración Corporativa, aunque no sean Administraciones Públicas.
3.2. El Estado Liberal
3.2.1. La república y el nuevo concepto del Estado que se instaura en el continente

europeo tras la Revolución Francesa (1.789), supone una situación radicalmente
opuesta a la anterior. La guillotina acabará decapitando la monarquía absoluta, y la
soberanía nacional quedará en manos de los ciudadanos, que la ejercerán a través
de sus representantes elegidos, que integrarán el Parlamento. Las Leyes como
expresión de la soberanía popular, serán aprobadas por el Parlamento, e iguales para
todos. Las Leyes otorgarán derechos a los ciudadanos frente al Estado cuya defensa
podrán llevar a cabo a través de los tribunales de justicia.
Los ciudadanos tendrán libertad general para hacer todo lo que no esté prohibido por
la Ley. Sólo la Ley –aprobada por el Parlamento– podrá limitar los derechos de los
ciudadanos. Lo que no esté prohibido por la Ley, no puede ser impedido, y nadie
puede ser forzado a hacer lo que la Ley no ordena. Por eso las Administraciones
Públicas sólo pueden limitar la libertad de los ciudadanos, cuando la Ley lo ordena.

Las Administraciones Públicas sólo podrán llevar a cabo las actividades que la
Ley disponga, debiéndose abstener de actuar o intervenir en otro caso.
Desde estas premisas abstencionistas de la intervención pública, fomentadas además

por los intereses de la floreciente burguesía, durante todo el siglo XVIII y hasta bien
entrado el siglo XIX, la Administración del Estado sólo seguirá interviniendo en
aquellas materias indispensables para el mantenimiento del orden y del propio
Estado, que el mercado no puede proporcionar: Orden Público, Justicia, Hacienda
Pública, Ejército, Relaciones exteriores…El famoso paradigma “Laissez faire,
laissez passer”, resume el papel de las Administraciones Públicas durante todo el
periodo del Estado Liberal.
3.2.2. Aun cuando la intervención pública seria alentada por movimientos como la
Ilustración, y socialmente reclamada a consecuencia de los abusos generados por la
llamada Revolución Industrial, el verdadero inicio de la intervención pública no tendría
lugar hasta bien entrado el siglo XIX, para alcanzar su auge ya en pleno siglo XX. De
prestaciones hoy tan generalizadas como la sanidad, la educación o los servicios
sociales, comenzaron a ocuparse en primer lugar la Iglesia, como obras de
beneficencia o caridad, y más tardíamente los Ayuntamientos.
3.2.3. En el siglo XIX se crean en España las provincias y con ellas las Diputaciones
Provinciales (Cabildos y Consejos Insulares en las islas) Administraciones
Públicas encargadas del gobierno y gestión de los intereses generales de cada
territorio provincial o insular. Aunque las provincias aparecen ya en la Constitución de
Cádiz de 1.812, la primera división provincial de España es de 1.822, y la actual data
de 1833.
3.3. El Estado del Bienestar.
3.3.1. Como reacción ante las insuficiencias del “Estado Liberal”, surge en el tiempo,
y en todos los países más desarrollados, una concepción diametralmente opuesta
acerca de cual debe ser el papel del Estado, y que ha venido a ser comúnmente
conocida como “Estado del Bienestar”, “Estado Social”, “Estado Providencia”, o
“Welfare State”.
Se parte del principio de que “el Estado debe intervenir intensamente en la sociedad y
en la economía”, llevando a cabo actividades de redistribución de renta que aminoren
las desigualdades, y creando una red protectora que garantice un cierto nivel de vida
o de bienestar a los ciudadanos. Esta nueva filosofía fue impulsada intelectualmente
por autores como Keynes, considerado como el padre de la economía moderna, que
sostenía que el Estado debía tomar la responsabilidad de lograr el pleno empleo y de
impulsar el crecimiento económico; y como Beveridge, que propugnaba el
establecimiento de un sistema de aseguramiento público.
El Estado comenzará realmente a prestar servicios públicos en el tránsito del

siglo XIX al XX. En esta época comenzaron a crearse los primeros sistemas públicos
de previsión para la vejez, o de seguro para accidentes de trabajo, precedentes de la
actual Seguridad Social. También entonces comienza el Estado a fomentar la

educación y la salud públicas, asumiendo como servicios públicos las prestaciones
que hasta entonces venían llevando a cabo la Iglesia y los Ayuntamientos.
Comienzan a desarrollarse otros servicios públicos estatales, como el correo y el

transporte ferroviario. Los reformadores sociales y los políticos impulsan programas
de bienestar para la sociedad y alientan la iniciativa del sector público frente a la
tradición no intervencionista propia del Estado Liberal.
3.3.2. Con el aumento de la intervención y de la prestación de servicios, las

Administraciones Públicas comenzaron a crear diversos Organismos Públicos,
buscando lograr a través de estas entidades instrumentales con personalidad jurídica
pública, una gestión más ágil y una más eficaz prestación de las nuevas actividades y
servicios. Al conjunto de estos Organismos Públicos se le ha denominado
Administración Institucional, para distinguirlos de las Administraciones Públicas
que los crean.
3.3.3 Durante el siglo XX las Administraciones Públicas ampliarán

extraordinariamente su intervención, prestando toda clase de servicios públicos,
regulando la prestación de servicios públicos por empresas privadas, e interviniendo
directamente en la economía incluso creando empresas públicas y otras entidades
instrumentales con personalidad jurídica privada, y regulando todo tipo de
actividades privadas por cuanto pueden afectar a la sociedad en general.
3.3.4. El auge del Estado del Bienestar se producirá con extraordinaria intensidad a
partir de la 2ª guerra mundial (1945). La prestación de determinados servicios
públicos, comenzó a reconocerse en las Constituciones y en las Leyes, como
derechos de los ciudadanos, y por tanto, exigibles a las Administraciones Públicas.
La Constitución Española de 1978, consagra este modelo de Estado para nuestro

país, proclamando en su artículo 1 que España se constituye en un “Estado social y
democrático de derecho”, encargando a los poderes públicos el aseguramiento de los
derechos de los ciudadanos a través de su actuación, de las leyes, y los tribunales.
3.3.5. Durante el Siglo XX aparecen también nuevas Administraciones Públicas:
 Las Administraciones Autonómicas, que surgen como estructura de

las Comunidades Autónomas, creadas en España por la Constitución Española
de 1.978, y dotadas posteriormente de sus respectivos Estatutos de
Autonomía.
 La Administración Europea que surgida inicialmente de los diferentes

Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, ha recibido un definitivo
impulso con el establecimiento de la Unión Europea.

4.- INCARDINACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN EL PODER
EJECUTIVO.
4.1. No todas las entidades u organizaciones que intervienen en “lo público”, son
estrictamente, Administraciones Públicas.
Para poder determinar qué entidades, son Administraciones Públicas propiamente

dichas, es conveniente remontarse al principio de la división de poderes formulado
por Montesquieu y consagrado por la Revolución Francesa, según el cual cada
función del Estado debe atribuirse a un poder distinto e independiente de los demás.
La actual Constitución Española delimita con toda claridad los 3 poderes:
 El poder legislativo, que elabora las leyes.

 El poder ejecutivo, que las aplica y lleva a cabo.
 El poder judicial, que controla la aplicación de las leyes.
4.2. Partiendo de esta división de poderes, puede afirmarse que únicamente las
entidades y órganos pertenecientes al poder ejecutivo pueden, en principio, ser
considerados como Administraciones Públicas.
No son por tanto Administraciones Públicas, en sentido estricto, por no radicar en

el poder ejecutivo:
 Los órganos constitucionales (La Corona y el Tribunal Constitucional).

 Las entidades y órganos pertenecientes al poder legislativo.
 Las entidades y órganos pertenecientes al poder judicial.
4.3. Cierto es que todas las Administraciones Públicas están dentro del poder
ejecutivo. Pero no todas las entidades y órganos pertenecientes al poder
ejecutivo son Administraciones Públicas. Es decir están todas las que son
(Administraciones Públicas), pero no son (Administraciones Públicas) todas las que
están.
Y por ello, no son tampoco Administraciones Públicas, aunque pertenezcan al poder

ejecutivo, los organismos consultivos, puesto que éstos emiten dictámenes muy
cualificados o informan con mucha autoridad sobre determinados asuntos, pero a
diferencia de las Administraciones Públicas, no tienen capacidad de imponer
decisiones de obligado cumplimiento (Consejo de Estado, Consejo Económico y
Social, Consell Valencià de Cultura, Acadèmia Valenciana de la Llengua…etc.).
Veamos seguidamente las instituciones que integran los tres poderes del Estado
Español:

ORGANOS
CONSTITUCIONALES
La Corona
El Tribunal Constitucional
PODER PODER PODER

LEGISLATIVO EJECUTIVO JUDICIAL
DEL ESTADO LA ADMINISTRACION GRAL DEL ESTADO

DEL ESTADO
Cortes Generales El Gobierno Consejo General del Poder
Congreso Diputados El Presidente Judicial
Senado Los Ministros
Tribunal Supremo
Tribunal de Cuentas Los Ministerios
Audiencia Nacional
Defensor del Pueblo (Organos consultivos)
Consejo de Estado
Consejo Económico-Social
DE LA COMUNIDAD ADMINISTRACIÓN DE LA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA COMUNIDAD VALENCIANA VALENCIANA
Corts Valencianes El Govern Valencià Tribunal Superior de Justícia

President Generalitat de la Comunitat Valenciana
Sindicatura de Comptes Els Consellers
Tribunales
Sindic de Greuges Les Conselleries
Juzgados
(Organs consultius)
Consell Valencià de Cultura
Consell Jurídic Consultiu
Consell Econòmic i Social
Acadèmia Valenciana de la Llengua
ADMINISTRACIONES LOCALES
PROVINCIAS - ISLAS
Diputaciones Provinciales
Cabildos/Consejos insulares
MUNICIPIOS
Ayuntamientos
AGRUPS. DE MUNICIPIOS
Mancomunidades, Areas
Metropolitanas, Comarcas,
Consorcios Locales
5. CLASIFICACIÓN DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS Y OTRAS ENTIDADES.

5.1. Muchas son las clasificaciones que encontraremos en los manuales sobre el
tema. Pero la más simple es la que deriva de la propia legislación1, que establece:
A) Se entiende por Administraciones Públicas:

 La Administración General del Estado
 Las Administraciones de las Comunidades Autónomas
 Las Entidades que integran la Administración Local
B) Tendrán asimismo la consideración de Administración Pública:

 Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas
o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas.
Ello nos permite ya una clara clasificación de las Administraciones Públicas en dos
grandes grupos:
1.- Las Administraciones Públicas Territoriales, que son las únicas

Administraciones Públicas en estricto sentido. Estas “son” las auténticas
Administraciones Públicas. Tienen atribuidas por la Ley competencias o
atribuciones de carácter general, sobre un territorio:
2.- Los Organismos Públicos, grupo conocido también como Administración

Institucional, que abarca muy diversas y heterogéneas entidades de Derecho
Público creados por las Administraciones Públicas Territoriales, para el
desempeño de determinadas actividades o prestación de servicios públicos.
Se las denomina también entidades instrumentales de carácter público puesto

que las Administraciones Territoriales que las crean, y a las que quedan
vinculadas, se sirven de ellas como instrumentos para la mejor prestación de
las funciones o servicios públicos de dichas Administraciones Territoriales. A
los Organismos Públicos, la Ley “los considera como” Administraciones
Públicas”.
Hay otras entidades que aunque no son ni pueden ser consideradas Administraciones
Públicas intervienen en el fenómeno de “lo público”, y conviene conocer. Por ello,
incluiremos un tercer grupo residual denominado:
3.- Otras Entidades, que agrupa a todas las restantes entidades

instrumentales y corporativas, que aun no siendo propiamente
Administraciones Públicas, ni teniendo la consideración de Administraciones
Públicas, realizan determinadas funciones públicas o prestan servicios
públicos.
5.2. El desarrollo de cada uno de los tres grupos, nos lleva a la siguiente matriz
general:
1.- ADMINISTRACIONES PÚBLICAS TERRITORIALES:

1
Art.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (abreviatura, LRJPAC).

♦ 1.1. La Administración Europea
♦ 1.2. La Administración General del Estado
♦ 1.3. Las Administraciones de cada una de las Comunidades
Autónomas
♦ 1.4. Las Administraciones Locales:
⇒ 1.4.1. Municipio: Ayuntamientos
⇒ 1.4.2. Provincia: Diputaciones Provinciales
⇒ 1.4.3. Islas: Consejos / Cabildos Insulares
⇒ 1.4.4. Agrupaciones de municipios para la gestión de servicios
comunes:
⇒ 1.4.4.1. Mancomunidades:
Agrupaciones voluntarias de municipios para la gestión en común de
determinados servicios de competencia municipal.
Ejemplos: Mancomunitat de Municipis de la Safor , Mancomunitat L'Horta Nord,

Mancomunidad Intermunicipal Albalat-Polinyà, Mancomunidad Camp de Túria
...etc.
⇒ 1.4.4.2. Comarcas:
Son subdivisiones provinciales que agrupando los términos de diversos
municipios, pueden ser creadas por las Comunidades Autónomas, para
la gestión de los servicios que se le atribuyan. No son agrupaciones
voluntarias como las mancomunidades.
Ejemplos: El Maresme, El Priorat (Cataluña), Campo de Borja (Aragón),

Cuadrilla de Ayala/Aiarako Eskualdea (País Vasco)
⇒ 1.4.4.3. Areas Metropolitanas:

Agrupaciones de municipios creadas por las Comunidades Autónomas
en áreas de alta concentración urbana, para la gestión de uno o más
servicios en común. No son agrupaciones voluntarias, como las
mancomunidades.
Ejemplos: Entidad Metropolitana para el Tratamiento de Residuos (Valencia).

Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos (Valencia)
⇒ 1.4.4.4. Consorcios Locales:

Agrupaciones voluntarias de municipios con otras Administraciones
Territoriales de nivel supramunicipal, para la gestión de determinados
servicios comunes.
Ejemplo: Consorcio de extinción de incendios y salvamento de la Provincia de

Valencia, formado por la Diputación Provincial de Valencia y los municipios de
su provincia. Consorcio para la Copa del América, formado por la
Administración General del Estado, la Generalitat Valenciana y el
Ayuntamiento de Valencia

2.- ORGANISMOS PÚBLICOS O ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL
♦ 2.1. Organismos Autónomos (OA):

Realizan actividades de fomento, prestación o gestión de servicios públicos. Se
rigen íntegramente por el Derecho Administrativo. También se les denomina
“entidades autónomas”, u “organismos de carácter administrativo”.
Ejemplos de la Administración General del Estado: Fondo de Regulación y Organización del

Mercado de Productos de la Pesca y Cultivos Marinos (FROM), Jefatura Central de Tráfico,
Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), Parques Nacionales, Servicio Público
de Empleo Estatal, Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) Consejo Superior de Deportes
(CSD), Biblioteca Nacional, Instituto Nacional de Estadística (INE).
Ejemplos de la Generalitat Valenciana: Instituto Valenciano de Estadística, Instituto Valenciano

de la Juventud (IVAJ), Instituto Valenciano de Investigaciones Agrarias (IVIA), Servicio
Valenciano de Empleo y Formación (SERVEF)
♦ 2.2. Entidades Públicas Empresariales (EPE):

Realizan actividades de prestación o gestión de servicios o la producción de
bienes de interés público susceptibles de contraprestación económica. Se rigen
por el Derecho Privado, y en determinados aspectos por el Derecho
Administrativo (p.ej. contratación, o si ejercen potestades administrativas). Son
como empresas públicas, pero no tienen forma jurídica mercantil privada, sino
pública.
Ejemplos de la Administración General del Estado: Red Nacional de Ferrocarriles Españoles

(RENFE-Operadora), Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), Fábrica Nacional
de Moneda-Real casa de la Moneda y Timbre (FNMT), Loterías y Apuestas del Estado (LAE).
Ejemplos de la Generalitat Valenciana: Instituto Valenciano de Finanzas (IVF), Ferrocarrils de

la Generalitat Valenciana (FGV), Instituto Valenciano de la Exportación (IVEX), Instituto
Valenciano de Arte Moderno (IVAM), Teatres de la Generalitat Valenciana, Agencia Valenciana
de Turismo (AVT).
♦ 2.3. Organismos Públicos con régimen específico (OPE):

La regulación de su funcionamiento es diferente del régimen común de los
Organismos Autónomos (OA), y además, es específica para cada uno de ellos.
Pueden regirse por el Derecho Privado, y en determinados aspectos por el
Derecho Administrativo
Ejemplos de la Administración General del Estado: Instituto Cervantes, Museo Nacional del
Prado, Autoridades Portuarias, Ente Público Radiotelevisión Española (RTVE), Centro
Nacional de Inteligencia (CNI), Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores
(CNMV), Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), Fondo de Garantía de Depósitos Bancarios
♦ 2.4. Agencias Estatales (AE):

La Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los
servicios públicos. (BOE 19-07-2006), ha introducido esta nueva clase de
Organismos Públicos. Tendrán más autonomía y flexibilidad en su gestión que

los anteriormente citados, pero también mayores controles de eficacia,
eficiencia, cumplimiento de objetivos y obtención de resultados. Los nuevos
Organismos Públicos que cree la Administración General del Estado, y muchos
de los actualmente existentes, pasarán a ser Agencias Estatales.
Ejemplos de la Administración General del Estado: Agencia Estatal de Administración

Tributaria (AEAT), Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), Agencia Española
de Protección de Datos (AEPD).
♦ 2.5. Entidades Gestoras de la Seguridad Social (EGSS):

Tienen encomendada la gestión del sistema de la Seguridad Social y de sus
prestaciones
Ejemplos de la Administración General del Estado: Tesorería General de la Seguridad Social

(TGSS), Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), Instituto Social de la Marina (ISM),
Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO), Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria...
3.- OTRAS ENTIDADES.
Sin pretender hacer una relación exhaustiva de todas las entidades que pueden
agruparse en este apartado, se citan las más importantes.
♦ 3.1. Fundaciones.
Estas personas jurídicas, de corriente creación por particulares y empresas, son
creadas cada vez con más frecuencia también por las Administraciones Públicas,
para la gestión de determinados servicios o actividades. Carecen de fin de lucro.
Se denominan fundaciones públicas las constituídas sólo o mayoritariamente con
aportaciones públicas. Tienen personalidad jurídica privada. Se rigen
normalmente por el Derecho Privado, salvo regulación especial.
Ejemplos: Fundación “Luz de las Imágenes”, Fundación Centro de Estudios Ambientales del
Mediterráneo (CEAM) (Generalitat Valenciana), Fundaciones Municipales Deportivas o Culturales.
Fundaciones Públicas Sanitarias.
♦ 3.2. Empresas Públicas en forma de sociedad mercantil

Tienen forma de sociedad mercantil y personalidad jurídica privada, aunque
su capital social es 100% de propiedad de las Administraciones Públicas que
las crean. Funcionan como empresas privadas, rigiéndose por el Derecho Privado,
aunque deben aplicar los principios de la contratación administrativa (publicidad y
concurrencia) y los principios constitucionales (igualdad, mérito y capacidad), en la
selección de personal. Las siglas S.A. (sociedad anónima) que acompañan a su
denominación social, indican que se trata de sociedades mercantiles.
Ejemplos Estado: Empresa Nacional de Autopistas S.A. Paradores de Turismo de España S.A.
Correos y Telégrafos, S. A.
Ejemplos de la Generalitat Valenciana: Televisión Autonómica Valenciana, S.A.(Canal 9), Instituto

Valenciano de Vivienda, S.A (IVVSA)., Circuito del Motor y Promoción Deportiva, S.A, (Circuito

Ricardo Tormo) Ciudad de las Artes y de las Ciencias, S.A., Seguridad y Promoción Industrial
Valenciana, S.A (SEPIVA)., Construcciones e Infraestructuras Educativas de la Generalitat
Valenciana S.A. (CIEGSA).
♦ 3.3. Empresas Mixtas en forma de sociedad mercantil

Son también empresas constituídas en forma de sociedad mercantil y
personalidad jurídica privada, pero su capital social es mixto: o sea es de
propiedad participada entre Administraciones públicas y empresarios o
propietarios particulares. Se rigen por el Derecho Privado. Las siglas S.A.
(sociedad anónima) que acompañan a su denominación social, indican que se
trata de sociedades mercantiles.
Ejemplo de la Generalitat Valenciana. Terra Mítica S.A.
♦ 3.4. La “Administración Corporativa”

Las Corporaciones profesionales no son personas jurídicas públicas, sino
privadas, pero de carácter asociativo obligatorio, creadas para la defensa de los
intereses comunes de sus miembros. Aunque no son Administraciones
Públicas, ejercen determinadas funciones públicas, por delegación de éstas.
La jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para dirimir las
cuestiones que se susciten en los actos adoptados en el ejercicio de funciones
públicas
Ejemplos: Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación,

Cofradías de Pescadores, Comunidades de Regantes, Federaciones Deportivas.
6.- SERVICIOS PÚBLICOS Y FUNCIONES PÚBLICAS.
En un sentido amplio, puede entenderse que son servicios públicos todas las
actuaciones propias del fenómeno de “lo público” que llevan a cabo las
Administraciones Públicas y los Poderes del Estado.
Pero en un sentido más estricto, puede distinguirse entre servicios públicos y

funciones públicas.
6.1. Los servicios públicos:
 Son aquellas actividades que en virtud de una norma se consideran como

servicios públicos, en razón de su interés general, atribuyendo a las
Administraciones Públicas la responsabilidad (titularidad) de su regulación y de
su efectiva prestación. La prestación de servicios públicos comporta la necesaria
intervención las Administraciones Públicas competentes
 Persiguen el interés general, es decir, beneficiar al mayor número de

ciudadanos. Todos los ciudadanos pueden utilizarlos.

Cada ciudadano puede elegir ser usuario o no de un servicio público. Puede elegirse entre
acudir al servicio público de sanidad o educación o acudir a los servicios privados abonando su
coste. Podemos elegir desplazarnos en transportes públicos o por nuestros propios medios.
 Consisten en actividades materiales o técnicas de contenido económico,

prestadas de manera personalizada y mensurable, que pueden ser llevadas a cabo
o gestionadas tanto por las Administraciones Públicas como por las empresas y
particulares que aquellas autoricen.
Cada paciente ingresado en un hospital público genera un gasto económicamente

individualizable. Cada paciente de más, genera un gasto adicional determinable.
El servicio público de educación está sujeto a un programa oficial, se presta a través de

profesores costeados por la administración Pública a todos y cada uno de los alumnos, tiene
un coste económico efectivo e individualizable por cada uno de los alumnos, y está limitado por
la capacidad de los centros y número máximo por curso...Y tan servicio público de educación
es el que se presta a través de los centros docentes públicos como a través de los “centros
concertados”, que deben respetar las regulaciones que al efecto establecen las
Administraciones Públicas
Los servicios de transporte público pueden ser prestados tanto por entidades públicas
empresariales (RENFE), como por empresas particulares (empresas concesionarias de líneas
regulares de autobuses), y por particulares (taxis).
6.2. Las funciones públicas:
 Sólo pueden realizarlas las Administraciones Públicas o los

Poderes Públicos, en cuanto suponen la utilización de las prerrogativas que
la Ley les otorga, como manifestación de la autoridad que detentan, y de
las que carecen los particulares. De ahí la denominación de “funcionarios”
que reciben los empleados públicos cuya relación de trabajo se rige por el
Derecho Administrativo, a diferencia del resto de trabajadores sujetos al
Derecho Laboral.
La Ley de Bases de Régimen Local, establece en su artículo 92.2 que son funciones públicas,
cuyo cumplimiento queda reservado exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial,
las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las
de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de
contabilidad y tesorería y, en general, aquellas que se reserven a los funcionarios para la mejor
garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función pública.
 En la medida en que se trata de manifestaciones de autoridad

(funciones de regulación, de autorización o denegación, de policía o control, de
imposición de sanciones, de ejecución forzosa de decisiones, expropiación de
propiedades...etc) no pueden ser ejercidas por quienes no son
Administraciones Públicas o Poderes Públicos. Las empresas y los
particulares autorizados por las Administraciones Públicas pueden prestar
servicios públicos (enseñanza, recogida de basuras, transportes
públicos...etc), pero no pueden ejercer funciones públicas (justicia, defensa,
otorgamiento de licencias de apertura de empresas, policía urbanística o de
tráfico, dictado de normas y actos administrativos...etc).

No es concebible que la policía de tráfico, o los permisos para la apertura de establecimientos
o que el planeamiento urbanístico y las licencias de obra o de actividades las puedan conceder
empresas privadas o ciudadanos.
 Se prestan de manera genérica y no mensurable.
A diferencia de los servicios públicos, no se puede elegir entre ser o no defendido por las
fuerzas armadas, someterse o no a los tribunales de justicia, solicitar o no permiso para abrir
una empresa, o para construir un edificio, cumplir o no las normas de policía y las órdenes de
los agentes de la autoridad....etc. Todos los ciudadanos han de someterse necesariamente a
estas funciones públicas, que también persiguen el bien común, pero un ciudadano más que
deba someterse a estas funciones no comporta un coste adicional que pueda ser
individualizado.
Por eso se afirma que las Administraciones Públicas han pasado de “mandar”
(ejercer sólo funciones públicas), a “mandar” y “servir” (es decir a seguir ejerciendo
funciones públicas y además a prestar cada vez más servicios públicos).
7.- LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
El contenido y alcance de los servicios públicos es regulado mediante normas

jurídicas, y distinguen tres formas de gestión de los servicios públicos:
• Gestión directa
• Gestión indirecta
• Gestión mixta
7.1. GESTIÓN DIRECTA
En esta forma de gestión, las Administraciones Públicas llevan a cabo la prestación

efectiva de los servicios públicos, directamente:
a) a través de sus propios órganos y su respectivo personal.

b) mediante la creación de otros órganos especiales.
c) mediante la creación de entidades instrumentales vinculadas y dependientes
exclusivamente a aquellas.
La prestación de servicios públicos en forma de gestión directa es aplicable tanto a

los servicios asistenciales (p. ej: sanidad, educación, asistencia social) como a los
que conllevan el pago por su utilización (transporte público, teatros públicos,
polideportivos...etc). Entre las distintas formas de gestión directa, podemos destacar:
7.1.1. Gestión directa sin órgano especial
Es la forma más clásica o tradicional de gestión, y la más típica del régimen

peculiar del Derecho Administrativo. La Administración asume, sin
intermediarios, y de modo exclusivo, todos los poderes de decisión y gestión, y

todos los riesgos, prestando el servicio mediante funcionarios o personal de su
plantilla integrados en su estructura ordinaria, y retribuidos con cargo a su
presupuesto ordinario.
Es el caso, por ejemplo, de servicios (funciones públicas) que impliquen ejercicio de autoridad.
O que servicios como polideportivos, bibliotecas públicas, archivos, museos, centros
culturales... sean prestados por empleados municipales.
El régimen financiero, o ingresos y gastos del servicio, se desenvolverá

también dentro de los límites del presupuesto ordinario, por lo que esta
modalidad de gestión directa resulta inadecuada para servicios que conlleven
el cobro de precios a los usuarios, y su utilización sea masiva (p.ej transporte
público, teatros públicos..., etc.) pero puede resultar aceptable en otros
supuestos (bibliotecas públicas, servicios deportivos.....).
7.1.2.Gestión mediante órgano especial sin personalidad jurídica
Las Administraciones Públicas pueden realizar también la prestación del

servicio a través de otros órganos sin personalidad jurídica creados
especialmente para ello. Estos órganos especiales son distintos a los
ordinarios de la estructura de la organización, pero quedan integrados en el
conjunto organizativo de la misma a través de los órganos competente de los
que dependan y a los que están jerárquicamente subordinados.
Se asigna a estos órganos especiales un presupuesto individualizado (por lo

general sólo de gastos de funcionamiento) con cargo a los créditos del
presupuesto ordinario de la Administración, aunque controlado por los órganos
propios de ésta.
Es el caso por ejemplo de colegios de educación básica, institutos o centros de educación

secundaria, hospitales públicos....etc. Ninguno de estos centros tiene personalidad jurídica,
sino que son como “delegaciones” o “sucursales” de la correspondiente Administración Pública
a la que pertenecen (p. ej de las Consellerías de Educación, y de la de Sanidad, de la
Generalitat Valenciana). Aunque estos centros tienen sus propios órganos (director, jefe de
estudios, secretario, consejo escolar...etc), y un presupuesto individualizado que gestionan
autónomamente, bajo el control de los órganos estructurales de las Consellerías respectivas de
los que dependen, no pueden por ejemplo celebrar contratos ordinarios, porque ello
corresponde al órgano competente de la Administración Pública a la que pertenecen. Ninguno
de estos centros puede contratar personal. Lo hará el órgano competente de la Administración
Pública a la que pertenecen. Son centros de la Consellería, pero no tienen entidad jurídica
diferenciada de la Consellería. Quien adjudica y firma los contratos, quien paga a los
proveedores y al personal... quien es responsable del servicio, en definitiva es la Consellería y
no el centro como tal.
7.1.3.Gestión mediante organismo público.
Las Administraciones Públicas pueden también realizar la prestación de

servicios públicos a través de entidades instrumentales creadas para ello, y a
las que dotan de personalidad jurídica pública, diferenciada de su propia
organización. Aunque los organismos públicos están vinculados y dependen

funcionalmente de las Administraciones Públicas que los han creado, son
jurídicamente independientes de éstas.
Funcionan con plena autonomía jurídica, y no están integradas en el

conjunto organizativo estructural de éstas. Disponen de un presupuesto
independiente y segregado del de la correspondiente Administración Pública,
no controlado directamente por los órganos propios u ordinarios de aquella,
sino por sus propios órganos.
Los organismos públicos disponen de patrimonio especial afecto a sus fines

específicos, y de su propia estructura orgánica y personal. Se rigen por su
estatuto propio o normas de creación, que determinarán en qué aspectos se
rigen por el Derecho Público y en qué aspectos, en su caso, por el Derecho
Privado.
Recuérdese que los organismos públicos (Administración Institucional) creados
por las Administraciones Públicas, en sus diferentes tipos, “se consideran
como Administraciones Públicas”2.
7.1.4.Gestión mediante entidad dotada de personalidad jurídica privada.
Las Administraciones Públicas pueden también realizar la prestación de

servicios públicos a través de otras entidades instrumentales creadas para ello,
pero a las que dotan de personalidad jurídica privada y diferenciada de su
propia organización, pero cuya propiedad mantienen en su totalidad.
Aunque están adscritas y dependen funcionalmente de las Administraciones
Públicas que las han creado, son jurídicamente independientes de aquellas.
Funcionan con plena autonomía jurídica, y no están integradas en el

conjunto organizativo estructural de aquellas. Disponen de un presupuesto
independiente y segregado del de la correspondiente Administración Pública,
no controlado directamente por los órganos propios u ordinarios de aquella,
sino por sus propios órganos.
Disponen de patrimonio especial afecto a sus fines específicos, de su propia

estructura orgánica y personal, y se rigen por su estatuto propio o normas de
creación, siempre por el Derecho Privado, como cualquier otra empresa u
organización privada.
Las Administraciones Públicas pueden crear o ser propietarias únicas de

empresas en forma de sociedad mercantil (S.A, sociedades anónimas o S.L.
sociedades limitadas), constituidas de acuerdo con las normas de Derecho
Privado que regulan estas compañías mercantiles (Derecho Mercantil). Son las
que se conocen como empresas públicas en forma de sociedad mercantil.
Y también pueden crear Fundaciones, dotadas de personalidad jurídica

privada.3.
2
Véase el punto 5 de este Tema 1. “Clasificación de las Administraciones Públicas”

Pero en uno y otro caso, sólo se considerará que se está ante una forma de
gestión directa, cuando el capital social en el caso de formas de sociedad
mercantil, o el llamado capital fundacional en el caso de las Fundaciones
Privadas, sea 100% de propiedad de la correspondiente Administración
Pública, lo que significará que detentan la total propiedad y control de estas
entidades instrumentales privadas.
Los estatutos de la Sociedad mercantil, o en su caso Fundación privada

determinarán cuáles son sus respectivos órganos de dirección y gobierno, así
como la competencia de cada uno de ellos, la forma de designación de sus
miembros, así como su funcionamiento. Estas entidades privadas, aunque su
propiedad es de las Administraciones Públicas, “no son ni se consideran
como Administraciones Públicas”.
7.2.- GESTIÓN INDIRECTA
Esta forma se da cuando las Administraciones Públicas se sirven de empresas

privadas o de particulares para la prestación material de servicios públicos, a través
del correspondiente contrato administrativo de prestación de servicios públicos4.
En la gestión indirecta la Administración sigue conservando la titularidad del

servicio público, esto es la potestad y responsabilidad de su regulación y
control, pero encarga al contratista la prestación material o explotación de
dicho servicio en las condiciones preestablecidas. De esta manera consigue que el
servicio público se preste a los ciudadanos “indirectamente”, o sea, a través de
terceros, pero en las condiciones que la Administración haya fijado. No se pueden
prestar mediante gestión indirecta las funciones públicas porque implican
ejercicio de autoridad.
El contratista está obligado organizar y prestar el servicio público, garantizando a los

ciudadanos el derecho a utilizarlo, con estricta sujeción a las condiciones, plazos y
continuidad establecidos en los pliegos y el contrato. Y tendrá derecho a percibir, en
su caso, la contraprestación económica según las tarifas aprobadas. La
Administración mantiene todos los poderes para asegurar, controlar y exigir del
contratista la correcta prestación del servicio público.
Entre las distintas formas de gestión indirecta, podemos destacar:
a) La concesión
b) El concierto
7.2.1. La concesión
3
Véase el punto 5 de este Tema 1. “Clasificación de las Administraciones Públicas” y en especial, su apartado 3 “Otras
Entidades”.
4
Véase Tema 5 “Los contratos de las Administraciones Públicas”, Punto 6.2. El contrato de gestión de servicios públicos.

La Administración contrata la prestación del servicio público a un
empresario (concesionario) que correrá con todos los riesgos económicos,
de su explotación, gestionando pues el servicio a su riesgo y ventura, en las
condiciones fijadas por la Administración.
La Administración sigue conservando la titularidad del servicio. Puede controlar

el servicio concedido y hacer que se preste en las condiciones establecidas.
Puede controlar las tarifas de utilización del servicio e imponer sanciones. El
concesionario dispone de facultades delegadas para hacer cumplir a los
usuarios las normas que regulan el servicio. El personal adscrito al servicio
concedido no tiene carácter de funcionario público. Su relación con el
concesionario es de tipo laboral
La duración de la concesión es temporal, en función de lo establecido en el

contrato. El concesionario no puede transmitir el servicio o ceder sus derechos
a otro sin la previa autorización de la Administración.
La explotación de líneas regulares de autobuses, o de los servicios de taxis son concesiones

de servicio de transporte público de viajeros. Otro ejemplo son las concesiones para
explotación de puertos deportivos. A veces la concesión va unida a un contrato de obra pública
(p.ej construcción de autopistas y explotación de las mismas, mediante el cobro de un peaje).
7.2.2.El concierto
La Administración contrata la prestación de un servicio público, o

determinados aspectos de éste a un empresario que previa y
habitualmente venga prestándolos pero de manera privada. Para que la
Administración pueda concertar dichos servicios, o prestaciones se exige que
el empresario los tenga previamente establecidos y en funcionamiento. La
Administración concertará pues la simple utilización de dichas instalaciones o
servicios privados, cuando lo precise y en las condiciones que se fijen en el
contrato.
Es el caso de los conciertos educativos. Los centros educativos concertados son empresas
privadas preexistentes con los que se concierta la prestación del servicio público de educación.
Aunque la Administración pague a los profesores de estos centros, dichos profesores siguen
siendo empleados del centro privado, y este sigue perteneciendo a sus propietarios. O es el
caso de los conciertos sanitarios con hospitales privados preexistentes con los que se
concierta la realización de operaciones quirúrgicas para aliviar las listas de espera de
hospitales públicos, o la realización de determinadas pruebas diagnósticas (radiografías,
TACs...etc). O el caso de los conciertos asistenciales con residencias privadas de ancianos
preexistentes y en funcionamiento.
7.3.- GESTIÓN MIXTA
Bajo esta forma de gestión los servicios públicos se prestan por las Administraciones
Públicas, pero conjuntamente o en asociación con empresas privadas,
compartiendo ambas los riesgos económicos y beneficios de su explotación, a
través del correspondiente contrato administrativo de prestación de servicios públicos.

Entre las distintas formas de gestión mixta, podemos destacar:
a) La gestión interesada.
b) La sociedad mixta o de economía mixta.
7.3.1. La gestión interesada
Es una forma de asociación o “joint venture” entre la Administración y una

empresa privada para gestionar un servicio público. La Administración presta
el servicio sirviéndose de una empresa gestora a la que retribuye
mediante una participación, por cifra de negocio o por beneficios.
Administración y empresa privada participan pues en los resultados de la
explotación del servicio en la proporción convenida en el correspondiente
contrato de gestión de servicios públicos.
Anteriormente, esta modalidad se utilizaba para la gestión de algunos

monopolios fiscales, pero en la actualidad tiene muy poca aplicación en la
práctica y se conserva en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
más bien como una reliquia que como una modalidad real de gestión de los
servicios públicos.
Se diferencia de la gestión directa en que el servicio se presta a través de una

empresa de titularidad privada, y de la gestión indirecta en que la
Administración participa aquí, junto con la empresa gestora, en los riesgos
económicos de la explotación del servicio en la forma y proporción establecidas
en el contrato.
7.3.2. La sociedad mixta o de economía mixta
Es también una forma de asociación entre las Administraciones Públicas y una

o varias empresas privadas para gestionar un servicio público, compartiendo
los riesgos de la explotación del servicio, pero a través de la participación en
sociedades en forma mercantil cuyo capital social está constituido con
aportaciones públicas y privadas.
Es decir, que la propiedad de dicha sociedad, es compartida por las

Administraciones Públicas y empresas privadas, y los beneficios obtenidos se
distribuirán en la proporción del capital que cada una detente. Esta modalidad
de asociación se lleva a cabo también a través del correspondiente contrato de
gestión de servicios públicos.
A través de esta modalidad la Administración participará, por sí o por medio de

una entidad instrumental creada por ella, en la propiedad del capital social de
una sociedad mercantil destinada a la prestación de un servicio público, en
concurrencia con los demás accionistas de la sociedad mercantil, que podrán
ser personas físicas o empresas privadas. En la práctica se dan dos
supuestos: .

• Que el servicio venga siendo explotado previamente por una empresa
privada o concesionario, en forma de sociedad mercantil, en cuyo capital entra
a participar una Administración Pública, comprando parte de las acciones de
dicha sociedad mercantil.
• Que la sociedad mercantil sea constituida o promovida por una

Administración Pública, pero que se reserve una parte del capital social para
su suscripción o adquisición por la iniciativa privada
8.- REDEFINICIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EN EL MARCO DE LA UNIÓN

EUROPEA
El concepto clásico de servicio público, como actividad regulada y prestada en

exclusividad por las Administraciones Públicas, debe ser redefinido a la luz de los
principios de libertad de circulación de personas bienes y servicios en que se basa la
de la Unión Europea, y su política liberalizadora de la intervención pública, orientada
a mejorar la eficacia de los servicios que se prestan a los ciudadanos europeos.
A nivel europeo, no existe una regulación jurídica uniforme de los servicios

públicos y, en algunos casos, como en Alemania y en el Reino Unido, ni siquiera se
conoce el concepto mismo de servicio público. Por ello, cada Estado ha organizado
estos servicios inspirándose en principios distintos.
El Tratado de la Comunidad Europea no incluye el concepto de servicio público, pero

para garantizar que determinados servicios se presten de manera regular y
continuada y en condiciones de igualdad a todos los usuarios que los soliciten,
establece en su artículo 90.2 la posibilidad de que los Estados miembros puedan
excluir del régimen general de libre competencia de servicios en que se basa la
propia Unión Europea, determinados “servicios de interés económico general
de los Estados”. El problema consiste en determinar cuándo puede aplicarse
esta excepción.
Es claro que servicios públicos como los de transportes públicos, telecomunicaciones,

suministros de electricidad, gas y agua ya no pueden ser prestados en régimen de
monopolio por las Administraciones Públicas, y han de quedar sujetos a la libre
competencia. En cambio, quedarían dentro de la posibilidad de la excepción de la
libre competencia, los servicios que incluyen prestaciones de la Seguridad Social y
aquellos que suponen ejercicio de autoridad (funciones públicas).
La tendencia en Europa se orienta hacia la separación entre los reguladores

públicos del servicio (las Administraciones Públicas) y los prestadores de los
servicios (empresas privadas). Esto es, que las Administraciones Públicas dejen de
prestar servicios públicos en formas de gestión directa y en régimen de monopolio,
para acrecentar su papel en la regulación administrativa de servicios de utilidad

pública para su prestación material por empresas privadas, es decir a través de
fórmulas de gestión indirecta y mixta.
El ejercicio de esos poderes de regulación debe también orientarse a evitar que los
antiguos monopolios públicos sean sustituidos por nuevos monopolios privados, es
decir, los reguladores públicos deben garantizar que los operadores privados
desarrollen su actividad en un mercado competitivo y además que satisfagan
adecuadamente los derechos e intereses de los usuarios.
Bibliografia
Emilio Albi, José Manuel González Paramos. Gestión Publica: Fundamentos, técnicas y
casos. Ariel Economía. 2000.
Maria Teresa López López, Alfonso Utrilla de la Hoz. Introducción al sector público español.
Editorial Civitas. 1994.
Maria Teresa López López, Alfonso Utrilla de la Hoz. Lecciones sobre el sector público
Español. Editorial Civitas.2000.
David Blanquer. Curso de Derecho Administrativo I: Los sujetos y la actividad. Teoría y

práctica. Editorial Tirant Lo Blanch. 2006.
Ramón Martín Mateo. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Aranzadi S.A. 2006.
Juan Francisco Parra Muñoz. El Servicio Publico local: ¿Una categoría a extinguir? Instituto
Andaluz de Administración Pública. 2006.
Enrique Fernández Miranda. Externalización de la gestión y la financiación del sector publico

en España. PriceWaterHouse & Coopers y LID editorial empresarial. 2005.


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TEMA 1

LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

1.- La omnipresencia de “lo público”

2.- Razones para el estudio de las Administraciones Públicas y de los servicios

3.- Evolución histórica: de la Monarquía Absoluta al Estado del Bienestar.

4.- Incardinación de las Administraciones Públicas en el poder ejecutivo.

5.- Clasificación de las Administraciones Públicas, y otras entidades.

6.- Servicios Públicos y Funciones Públicas.

7.- Las formas de gestión de los Servicios Públicos.

8.- Redefinición del Servicio Público en el marco de la Unión Europea

1.- LA OMNIPRESENCIA DE “LO PUBLICO”

Si nos detenemos a observar la realidad que nos rodea, el funcionamiento de la vida

Nacemos ya en un hospital por lo general público, o sostenido con fondos públicos,

Tecnología de los Servicios Públicos. Vicent Todolí i Femenía Tema1 1

En cualquier localidad que vivamos, pequeña o grande hay un Ayuntamiento que se

Un buen día hemos de sacarnos el DNI y el NIF, y si queremos obtener un pasaporte,

Con la Hacienda Pública nos encontraremos inevitablemente muchas veces aunque

Cuando comencemos a trabajar nos encontraremos con el sistema de la Seguridad

Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 2

Los servicios de asistencia social, atienden las situaciones de mayor necesidad, y en

Al servicio de protección civil lo encontraremos en muchos lugares, hasta en el fútbol,

Afortunadamente tendremos muchas ocasiones de disfrutar de museos, bibliotecas y

La tienda en la que entremos, sea tradicional o gran superficie, el bar en el que

Cuando tomamos un taxi, un tren, un tranvía, o un autobús…nos encontramos con

De la presencia de “lo público” no nos libramos ni en la intimidad de nuestro hogar:

2.- RAZONES PARA EL ESTUDIO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DE

Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 3

a) por el número y diversidad de las organizaciones que intervienen en su

b) por la variedad de las actividades, e intervenciones que cada una de dichas

c) por la propia peculiaridad de la organización y funcionamiento de todas las

En la actualidad, sin desconocer la importancia que en el campo de “lo público” sigue

1º- El sector público es el conjunto de organizaciones más importante de cada

2º.-La perspectiva de “lo público” no puede quedar fuera de los que se

5º.-Las formas de gestión propias de la empresa privada, no son

6º.- La titulación de ADE habilita para acceder a los grupos superiores de

Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 4

Cada país ha adoptado a lo largo de la historia diferentes formas de Estado o

3.1.- La Monarquía Absoluta

Durante la Edad Media y la Edad Moderna, la Monarquía Absoluta, aunque con

3.1.1. La Administración Real fue la primera manifestación de lo que en nuestros

España era en la Edad Media un auténtico mosaico de pequeños reinos. Y en cada

En la monarquía absoluta, el Rey (monarca) es la cabeza visible y el único poder del

Durante la Monarquía Absoluta no se prestaban servicios públicos en el sentido que

Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 5

3.1.2. También durante la Edad Media, la importancia de los municipios o “burgos”

Cada Ayuntamiento está presidido por un Alcalde, y cuenta con un número de

Fueron pioneras en el establecimiento de ciertos mecanismos de ayudas para los

3.2. El Estado Liberal

3.2.1. La república y el nuevo concepto del Estado que se instaura en el continente

Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 6

Desde estas premisas abstencionistas de la intervención pública, fomentadas además

3.3. El Estado del Bienestar.

El Estado comenzará realmente a prestar servicios públicos en el tránsito del

Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 7

Comienzan a desarrollarse otros servicios públicos estatales, como el correo y el

3.3.2. Con el aumento de la intervención y de la prestación de servicios, las

3.3.3 Durante el siglo XX las Administraciones Públicas ampliarán

La Constitución Española de 1978, consagra este modelo de Estado para nuestro

3.3.5. Durante el Siglo XX aparecen también nuevas Administraciones Públicas:

 Las Administraciones Autonómicas, que surgen como estructura de

 La Administración Europea que surgida inicialmente de los diferentes

Tecnología de los Servicios Públicos Vicent Todolí i Femenía Tema 1 8

Para poder determinar qué entidades, son Administraciones Públicas propiamente

 El poder legislativo, que elabora las leyes.