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Capítulo 1

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~ J /111€ J2YE/( e t<?hl Pobreza y formas sociales
in st i tu eion a 1es
Ofs J¡-l-'j ~.
J 1- 1L/ l 1L¡-f ·- / g y
En este capítulo presentaremos de manera general el objeto de nuestra
investigación y la perspectiva teórica desde la que trabajaremos.
Comenzaremos reseñando a George Simmel; especialmente recuperare-
mos la definición de formas sociales, que será útil para el posterior desarro-
llo de la investigación. Definiremos conceptualmente los vínculos asisten¡;;ia-
les como vínculos específicos de interdependencia y problematizaremos la
idea del derecho asociado a este vinculo asistencial.
Situaremos el conjunto de preocupaciones dentro de la construcción de
lo social como invención que propone Jacques Donze/ot.
Introduciremos el tema de la intervención en lo social y las particula-
ridades del trabajo sobre _los otros. Esto nos llevará a analizar la profe-
sionalización de las intervenciones, que será relevante en el período his-
tórico a na 1izado.
Por último, anticiparemos algunas cuestiones generales asociadas a la
ideas de asistencia y promoción social en las políticas dirigidas hacia los sec-
tores pobres.

1.1. Simmel y la pobreza como relación social

Intentaremos reconstruir cómo ya desde los orígenes de las ciencias

sociales, la pobreza fue considerada como problema teórico. ~
Es sin dudas George Simrnel el fundador de la sociología de la pobjeza. e)
Este intelectual alemán nacido, en 1858, preocupado por la construcción de
la sociología, va a proponer un conjunto de teorizaciones entre las cuales
sobresalen: la relación entre contenidos y formas sociales, el concepto de
reciprocidad para leer las interacciones sociales, y la preocupación por la
sociabilidad. Estas cuestiones suponen aún puntos interesantes como lugar
de partida para análisis sociales.

19
y;G
 Pobreza y modelos de intervención
ff·'
j
Pobreza yformas sociales institucionales ~

Vamos a rescatar de este autor tres cuestiones centrales a efectos de este 0 "( ... ) y puesto que las formas externas en la vida individual corvo en
r-

trabajo: la idea de formas sociales, la definición de pobreza y la de relación
de asistencia.
1.1.1. Las formas sociales
a s en- 0~
J) ~
do el análisis de Simmel plantea que ' ara él, lo sociológicamente pertinen-
te no es la pobreza ni la entidad social de los pobres como tal, sino las for-
mas sociales InStitucionales que adoptan en una sociedad determinada en un
momento concreto de su historia" (Paugam, 2007: 54).
Luego retomaremos lo referido a la definición de pobreza como tipo social
en Simmel, pero nos resulta interesante la definición de las "formas socia-
les" que plantea el autor y que serán asumidas en el trabajo de Paugam ..
Simmel desarrolla una importante explicación acerca de los procesos de
socialización. En este marco le dedica especial atención a la construcción de
las "formas sociales", a las gue asigna un papel imprescindible para los pro-
a-) rr t ~
usos socializadores. ~
~D la relación entre contenido y forma será central para entender las rela-
ciones sociales; mientras gue por contenido entiende al _conjunto de motiva- d")
{ ciones humanas para la acción, las formas serán objetivaciones de las mis- l)
1
¡~
la social, no fluyen, como la evolución interna, sino que quedao.Jija-
~-
das para cierto tiempo, su esquema consiste bien en adelantarse a la
j
realidad interior o bien quedar rezagadas. Precisamente en los casos
~ en que formas decrépitas se resquebrajan y hunden a los embates de
t:
r la vida palpitante, oscila ésta hacia uno de sus extremos, y crea for-
mas prematuras que se adelantan a la vida real, sin poder aún ser hen-
chidas cabalmente por ella (. .. ) Ocurre también en los cambios de
r
(
~
Constitución política que las formas caducas, convertidas ya en inso-
portable opresión, son reemplazadas por otras más sueltas y holgadas
antes de que la realidad de las fuerzas políticas y económicas esté
madura para ello, poniendo, anticipadamente, un marco amplio,
r donde antes habla uno demasiado estrecho" (Simmel, 2002: 416).
~
Tanto el Estado como la Iglesia serán en este esquema estructuras sólidas
mayores que representarán objetivaciones de las formas sociales.·
Para Simmel la sociología es una ciencia de las formas sociales.
t En varios aspectos la definición de forma social en Simmel se a~ a
~
¡•
t
la de ínsiitución definida por Durkheim como creencias y modos de conduc-
ta instituidos por la comunidad.
r
f• Paugam hablará de formas sociales institucionales sumando o integrando
~

~-
mas con capacidad de estructurar acciones futuras. · la idea de institución y formas sociales.
~

'~ t' t Enriqueciendo la definición de institución y también limitando su alean-

"En cada fenómeno social, el contenido y la forma sociales constitu-
yen una realidad unitaria. la íorma social no puede alcanzar una exis-
t
l
\ ce, Dubet aclara:

1
tencia si se la desliga de todo contenido; del. mismo modo que la l "Las instituciones no son( ... ) únicamente 'hechos' y prácticas calec-
forma espacial no puede subsistir sin una materia de la que sea ~: t¿va~. sino también marcos cognitivos y morales dentro de los cuales
forma" (Simmel, 2002: 194). se desarrollan los pensamientos individuales" (Dubet, 2006: 30).
lf
Q
I..?s formas sociales como estructurantes de las relaciones son planteadas ~ Dubet plantea que las instituciones "engendran" formas especificas de
como realidades dinámicas y cambiantes: socialización y esta característica será la que marcará la diferencia con el
t concepto de organizaciones, ya que no todas las organizaciones tendrfan
r
"Las dos capas, interna y externa (relación y forma),. tienen diferente ~ capacidad para generar estas formas.
p
tiempo de evolución, y muy a menudo es esencial a la forma externa el e
~
Sintetizando podemos decir que en el sentido en las asumiremos en

~
no evolucionar en realidad ( ... ) puede observarse a cada paso cómo las
relaciones que se establecen entre individuos o grupos tienden, inmedia-
fq este trabajo, las formas sociales institucionales cumplen con los
.siguientes requisitos:
tamente, a consolidar su forma; cómo esto constituye un prejuicio más o rJ
¡;
menos rígido para el desarrollo ulterior de la relación, y cómo, por su r • Son construcciones históricas situadas temporal y geográficamente.
parte, no están en condiciones de adaptarse a la vida vibrante, a los cam- ~
V • Cobran sentido en el marco de una estructura relacional particular.
lf.·
. bios suaves o intensos de la relación mutua" (Simmel, 2002: 416). o Suponen conductas y marcos cognitivos.

20
t
l 21
k
t

Pobreza y modelos de intervención
9 Sí bien son cambiantes, tienen grados de-estab.jJ~w~~.e&GDmo
para estructurar prácticas.
• G:neran formas específicas de soc.ializacióll.
1.1.2. El vínculo asistencial
como constituyente de la pobreza
Simmel desarrolló tipos sociales, a partir de considerar los lugares en la
"estructura interacciona!". En el texto "El pobre", escrito en 1908, siguien-
do una lectura de las reladones sociales como _interacciones, presenta .,ill
pobre como un tipo social. En este esquema la pobreza no podría definirse
de manera independiente de la relación de asistencia:
"De suerte que lo que hace al pobre no es la taita de recursos. ·socio-
lógicamente, el pobre es el individuo que recibe socorro a causa de
esa falta de recursos" (Simmel, 2002: 246).
~relación de asistencia es la relación de interdependencia que defir1e a
la pobreza. Sólo a partir de que la sociedad genera formas de acción ante ésta
es que se establece la función social de la pobreza. ___
Aunque parezca lóg1co, no suele reconocerse que ~¡ identificar gué es~
pobreza también identifica lo que no lo es, quiénes no son pobres. La relación
hac1a el pobre como un otro, la distanci establecida con él definirá entonces
ta~to a los po res como a los no pobres. or esto es gue a Simmel le preocu-).
~ pa la relac16n de as1stenc1a como relación constitutiva de la sociedai. ( los pobres con la sociedad que se explica no sólo por las Tiece;0(jades de los
( El carácter dinámico que implica la conceptualización de la pobreza a
partir de la consideración del vínculo asistencial permite la lectura de la
pobreza como proceso y no como realidad dada.
La relación de asistencia como relación de interdependencia que define
a la pobreza es central para explicar con claridad el objeto de esta investiga-
ción: observaremos cómo las formas sociales instituidas para accionar ante
la pobreza definen tanto la pobreza como problema como a los pobres como
sujetos. Volveremos sobre esta idea de manera recurrente a lo largo de esta
indagación, ya que es esta posición o esta perspectiva de análisis la que nos
posibilitará tomar distancia respeco de los relatos sustancialistas sobre los
pobres, que los describen _buscando encontrar en sus características los moti-
vos o las soluciones de la pobreza, como del análisis de las políticas como
operatorias o tecnologías de acción desenraizadas.
~ Símmel anticipa tres características de la relación de asistencia que pre-
\~ntaremos a continuación: a. la asistencia como prestación individual;-b.la
~ ----------------------------------~-·~
22
~
a. La asistencia coma prestación individual
,
La relación de asistencia se caracteriza or estar· enfocada sobre indi-
vid os y no sobre el conjunto, por más que su fin sea mantener a ,asocie-
dad integrada: '
"La asistencia a los pobres como institución pública ofrece, pues, un
carácter sociológico muy singular. En su contenido es absolutamente
{ H personal; no hace otra cosa que aliviar necesidades individuales. En
n esto se diferencia de las demás instituciones que persiguen el bienes-
tar y la protección públicos. Estas instituciones favorecen a todos los
ciudadanos; el ejército y la policía, la Iglesia, la representación popu-
lar y el cultivo de ta ciencia, son cosas que no se dirigen en principio
a las personas consideradas como individuos dife~enciados, sino a la
totalidad de los individuos; la unidad de muchos o de todos constitu-
( ye el objeto de estas instituciones, En cambio, la asistencia a los
pobres se dirige en su actividad concreta al individuo y a su situación"
J
\ (Simmel, 2002: 222).
b. El vínculo conservador de la asistencia
Esta relación es de interdependencia ya que supone una vinculación de
pobres, sino principalmente por la necesidad de sostener al todo social¡ en
este sentido es que Simmel plantea que el vínculo de asistencia es un vín-
cU'rc5"C''nservad or. ..¡:
!·
i:
"( ... ) la asistencia se basa en la estructura actual de la sociedad; está
en abierta contradicción con todas las aspiraciones socialistas y comu-
nistas, que quieren suprimir esta estructura actual de la sociedad. Lo
;1!
que la asistencia se propone es, justamente, mitigar ciertas manifes-
taciones extremas de la diferencia social, de modo que aquella estruc-
tura pueda seguir descansando sobre la diferencia. Sí la asistencia se
apoyase en el interés hacia el pobre individual, no habría en principio
límite alguno impuesto al traspaso de bienes a favor de los pobres,
traspaso que llegaría a la equiparación de todos. Pero como se hace
en interés de la totalidad toda -de los circulas políticos, familiares u
23
Z/'\10 !:!
_ j. .
 social" (Simmel: 2002: 223).

,
.Pobreza y modelos de intervención

otros determinados sociológicamente-, no tiene ningún motivo para

socorrer al sujeto más de lo que exige el mantenimiento del statu qua '
f
~~~
~
~<·.-
·~;:{

~
Pobreza y formas sociales institucionales

cialmente vagos (Paugam, 2007}. La tendencia a considerar a los pobres víc-

timas o vagos puede ser rastreada históricamente y tendrá, como veremos
más adelante, directa relación con la consideración de las intervenciones
como asistenciales o promocionales.
Esta relación con el todo es la que otorga a la relación de asistencia un ~

lu _arce e 1 definición de la pobreza como categoría social.

Claramente para Simmel la asistencia cumple un "papel orgánico" e-n la
vida de las colectividades.
~

1·;J. · Esta relación entre los vínculos sociales de los pobres y la situación de
pobreza es tempranamente percibida, aunque sea objeto de intervención de
manera sistemática recien en el siglo pasado.

1
Este lugar de la asistencia como. mecanismo de regulación genera un tipo ~.:
~~

especial de derecho que consideraremos más adelante. .~::.·

·::•
1.2. La pobreza en el marco de lo social
f
c. La asistencia como relación particular entre derechos y deberes
) r
Como es planteado por Paugam, "Este enfoque funcionalista de la asis-
tencia, que podríamos calificar de sistémico, se basa en .una idea crítica del
ff En términos sociológicos, la pregunta por la pobreza ha estado histórica-
mente ligada a la pregunta por el lazo social.
La reflexión sobre el lazo social, fundante del nacimiento de las ciencias
sociales, se encuentra en los orígenes de lo que para Jacques Donzelot es "lo
derecho a la asistencia"Jimmel explica detenidamente el tipo de derecho
l social como mvenclón .
específico construido por el vínculo asistencial, en el cual los pobres pueden
~dir asis'teñc1a, pero no reivindicarla. ,Simmel explica esto a partir de que el
[ Para Donzelot, lo social ha sido una creación para sostener la posibilidad
d~ .capitalismo en democracia, para ha~~ posibles sistemas sociales q~e
0
derecho de la asistencia es de la comunidad toda, para resguardar la comu-
ñiclad, mas no un derecho individual del pobre , t~
r
pregonaban Igualdad jurid1ca y desigualdad económica.

- Esto establece relaciones complejas para la definición del derecho. l Para este autor sera la invención de lo social una creación que quedará
Como indica Paugam: K
p
legitimada a partir de la idea de la "solidaridad". Durl<heim sera el teónco

"Esta competencia entre derecho civil y derecho social en el ámbito de
las políticas de lucha contra la pobreza no es de ningún modo ocasional
y arbitraria, sino sistemática y constituyente" (Paugam, 2007: 59).
El lugar subsidiario de la asistencia comunal o estatal con relación a las
familias es constitutivo de los vínculos de asistencia de los que temprana-
mente Simmel se ocupó. La obligación estatal sólo justificada a partir de la
b
0'
que más representara esta posibilidad y ha6if1tara una forma de pgnsar a la
~ sociedád y los vínculos gue la cohes1onan .•
V Como ya dijimos, esta pregunta por el lazo social, que es la pregunta de
t
~
origen de las ciencias sociales, contuvo desde sus inicios las claves desde las
"R~ cuales ha ido pivoteando la discusión sobre la pobreza.
r En el epílogo de uno de los libros más importantes de Donzelot, La
t policía de las familias, Deleuze arriesga por la negativa una definición
r
~ de lo social:

falla de las responsabilidades familiares es una constante interesante de l

seguir, entre otras cosas, porque introduce tempranamente la mirada sobre la • "No se trata de, por cierto, del adjetivo que califica al conjunto de los

relación entre _pobreza y vínculos familiares y comunitarios.

~ fenómenos que estudia la sociología: lo social remite a un sector par-

-
ticular en el que se ordenan problemas muy variados, casos especia-
La responsabilidad social sobre los pobres variará de acuerdo a cómo la
t
so~eda~ co~~fl
les, instituciones específicas, todo un personal calificado (asistentes

r~
o p1ocese otros problemas. En esto el abordaje s1stemico
'sociales', trabajadores 'sociales')" (Oeleuze, 2008: 215).
deía refac1oñdel vinculo as1sfenc1al será útil.
-
f ~
Se encuentra demostrado h1sfoncamente qUe ante situaciones de desem- 'f Recapitulando, podemos decir que es en ese lugar intermedio entre
pleo masivo los pobres son frecuentemente considerados víctimas de las f
situaciones por las que atraviesan, mientras que en momentos de crecimien-
t._ la igualdad política y la desigualdad económica que lo social, como

to económico y de mejora de los niveles de empleo son considerados poten-

t híbrido, ocupa un lugar central. En este marco, y como expresión privi-
~
legiada de lo social, es que las polfticas de asistencia mantendran un rol
l
24 f'
t 25

~ii5~5:t' ... ~ ·- ·----......____ ., o.·- ... ) . . ' . --

f
 Pobreza y formas sociales institucionales
Pobreza y modelos de intervención
Las formas de intervención recorrerán un derrotero desde el cual se irá
impreciso como derecho, pero central para entender las formas como se
definiendo lo sociaL
va reconfigurando lo social.

't
Lo social es fundamentalmente una preocupación sobre el problema de la
integración social. Más comprensible se hace en este marco la propuesta de
Simmel acerca del papel orgánico de las polfticas de asistencia, de la socie-
dad como destinataria de la acción más que los _pobres como sujetos desti-
natarios principales.
Claramente ante la aparición de los Estados nacionales es que cobrará
sentido este conjunto de intervenciones sobre "lo social", Esto no quiere
decir que anteriormente no existieran pobres o que no se instrumentaran
intervenciones especificas sobre ellos, como lo demuestra el dásico libro 9e
Robert Castel, sino que a partir de la conformación de los Estados naciona-
les, estas formas sociales institucionales cobrarán una forma específica en el
·marco de "lo social". Por otra parte, la asunción desde los Estados naciona-
les de las políticas asistenciales representa para Simmel "pasar de la visibi-
lidad inmediata de los pobres a la visibilidad de estos últimos a través del
concepto general~ más abstracto de pobreza" (Paugam, 2007: 62).
:~Lo social" no podrá ser definido únicamente como un problema económi-
co, ni corno un problema político, sino como un nuevo tipo de problema. Por
ende, la soluc1on tamb1en se buscará en un nuevo ámbito, gue si bien no Pug;;le
"Como ya fuera planteado, de esta forma y desde una perspectiva his~­
--
tórica, la intervención en
lo social surge fuertemente marcada por una
tradición normativa, signada por el propósito pedagógico como forma .
L
e mantener la cohesió~ del 'todo soc1al'. Lo social en términos 'de
intervención remite, entonces, a la idea de 'conjuntos de dispositivos
de asistencia y de seguro en función de mantener el orden o la coh~
sión de lo que hemos denommado sociedad'" (Carbal!eda. 2005: 91).
La intervención como acción intencional y artificial requiere de un grado
de reflexividad sociaL No existen intervenciones "naturales", sino procesos
de acción de la sociedad sobre sí en los cuales se procesan, como anterior-
mente vimos, un conjunto _de procesos de regulación social. ·
Desde el origen de la intervención social ésta se vio relacionada con
propósitos de orden pedagógico que apuntaban a sostener procesos de
Tntegración social frente a los pel1gros de las libertades políticas, frente al
problema de la anemia.
_l:j.,iotervención social tiene claros orígenes en la Ilustración, en la idea de
J2rogreso social.. La idea de progreso social, de futuro superador, de pasado

\ ~
aiferenciarse rotundamente de los otros, tendrá una especificidad definida.
La idea de progreso será central para entender los complejos procesos de
articulación polftica que el coojunto de los sectores de la sociedad realizarán
en este período histórico (Donzelot, 1991),
1.3. La intervención en lo social
atrasado y de los beneficios· de la modernidad, sustentó los propósitos peda-
gógicos de los que hablamos·. En términos de Alfredo Carballeda, se ·podía
¡ enseñar la modernidad:
t
f. "En sus inicios y en· parte también en la actualidad, Jas prácticas que
intervienen en lo social poseen una impronta pedagógica, por cuanto
t
r procuran que ese 'otro' aprehenda la modernidad. ( ... ) Así, la inter-

•L.a intervención en lo social 2 , corno respuesta ante el problema de inte-

ración de
.
· rá ob.eto de distintas formas de disputa social
. ~
f.¡
~-
vención elabora sus primeros 'contratos', proponiendo desde la peda-
gogía. formas de cohesión, preparando a los 'otros' para un futuro que
t el clima de época visualiza como promisorio" (Carballeda, 2005: 25).

Ltt
y contendrá, como ya lo señala Donzelot, el dilema de su 1mpos1 e neu ra ,_
dad; será JUzgada como catalizadora de los conflíctos sociales elementales
La institucionalización de la intervención social generó la necesidad de
¡:¡ara el avance de las sociedades desde las perspectivas rnarx1stas, y será una
forma peligrosa de estatización de las relaciones soc1ales para los liberales. ~ contar con trabajadores de lo social, personal que pudiera asumir las tareas

l
o· necesarias para llevar adelante la intervención.
::
:
~
~ 1.3.1. El trabajo sobre los otros

1
2. Añadimos a continuación la definición dada por Alfredo Carbal leda a la intervención en
lo social: "La palabra intervención proviene del término latino intervenía, que puede ser tra-
ducido como 'venir entre' o· 'interponerse'. De ahí que 'intervención' pueda ser sinónimo de El período en el que centraremos nuestra investigación se ha caracte-
mediación, intersección, ayuda o cooperación y, por otra parte, de intromisión, injerencia, rizado por una creéiente profesionalización de la intervención sociaL Esta
intrusión, coerción o represión" (Carballeda: 2005: 93).
\
i 27
!•

('
26
?/iG
k''
 jo sobre los otros":
_Pohreza y modelos de intervención
profesionalización refiere a lo que Francois Dubet ha denominado "traba-
"E traba·o sobre los otros puede definirse como el conjunto de activi-
dades profesionales que participan en la socialización de los índivi-
~· Esta definición es restrictiva, pues excluye todas aquellas•acti-
vidades que prestan servicios que no dejan de afectar profundamente
a aquellos sobre qwenes se realizan ero cu o ob ·etivo no es accio-
nar !rectamente so re las conductas, los sentimientos, los valores y '(\
las representaciones de los individuos" iDubet, 2006: 17 .
El autor plantea que en la modernidad la existencia de un "programa ins-
titucional" permitió que aunque variaran los contenidos, se mantuviera con.
relativa estabilidad el trabajo sobre los otros.
"Durante mucho tiempo, e~bajo sobre los otros fue concebido,
tanto por quienes lo llevaban a cabo como por quienes lo observaban,
interpretaban y lo dirigían, como un proceso institucional; procedía de
lo que llamaremos 'programa institucional'. El programa institucional
no designa un tipo de organización ni un tipo de cultura, sino un modo
de socialización o, para ser más precisos, un tipo de relación con el "'
otro, que el maestro, el sacerdote o el médico podían poner en prácti-
ca con sus alumnos, sus fieles.o sus pacientes. Ese programa institu-
cional forma parte de una concepción general de la socialización y pre-
senta características lo suficientemente estables como para que pueda
construirse el tipo ideal más allá de las contradicciones y de las his-
torias específicas de la escuela o el hospital. En síntesis: l) este pro-
grama considera que el trabajo sobre el otro es una mediacfOñeñtre
los valores universales y los individuos particulares; 2) afirma que el
traba·o de sociali;r,ación es una vocación, ue se encuentra !recta-
mente fundado sobre valores; 3) este programa cree que la socializa- "(\
c1ón está orientada a inculcar normas que configuran al ind1v1d0o y
simultáneamente .le vuelven autónomo y 'libre'. La descompos1c1on
actual de esta concepción del trabajo de socialización es, en distintos
grados, el punto en común entre todos aquellos que hemos estudiado
~ las áreas más vanadas" (Dubet, 2006: 22).
Oubet plantea que en el germen mismo de la modernidad se encontra-
ba las claves de la crisis ue ho transitan las instituciOnes sociales. La
condena al desencanto propia de la modernidad no podía dejar por fuera
28
'f Pobreza y formas sociales institucionales
al programa institucional y al conjunto de certidumbres que acompañaban
al trabajo sobre los otros.
En el desarrollo de este autor se evidencia una vacancia sobre el análisis
de la gestión de recursos sociales en el t~abajo sobre los otros. En el planteo
de este autor francés no hay. abordaje de las intervenciones que pueda ope-
rar por fuera de "conductas, sentimientos, valores y representaciones", no se
infiere la relevancia de, por ejemplo, las prestaciones sociales como meca-
1
nismo de distribución de la riqueza. Quizá porque se consideran estas inter-
venciones por tuera del trabajo sobre los otros, en tanto no tienen como obje-
tivo la socialización y la. subjetivación pero dejaremos este aspecto para ser
t :;·.·:-.;.i
-:'!.':'
t;
·'·. .
trabajado en los capítulos siguientes.
En el marco de la institucionalización de la intervención social, la crea-
ción de expertos en lo social, de agentes capacitados para desempeñar pro-
cesos de socialización ha sido un requerimiento.
· Con relac1on a las formas sociales institucíooa.Les constitutivas de la
1~.-~· .'\\
jff,
pobrf!Za, el Trabajo Social es la disciplina por excelencia configurada a
tales efectos.
~·
~!~...
"Los traba'adores sociales construimos nuestra intervención profesio-
~J.'·
,1;;
nal en los bordes mismos de la dinámica que se expresa en e movi-
miento exclusión-inclusión. En este sentido, la profesión se fue
~'
;.:· desempeñando en los dispositivos de protección social, desarrollando
~l~: actividades de asistencia y promoción en relación con la configuración
'·:· de la 'cuestión social' de cada época, así las políticas sociales se han
.F
::¡
ido constituyendo en los espacios privilegiados de actuación de los tra-
1±
~ bajadores sociales, y de los programas y proyectos sociales en instru- •
mentos ele su intervención" (Cazzaniga, 2007: 110).
~
~ Cgmo señala Susana Cazzaniga, los trabajadores sociales organizaron
~.; desde los años ;60 su intervención por medio de actividades de as1stenc1a
f e promoción social.
-3t"D(eñaeaiCaremos gran parte de este estudio a las construcciones sobre
-
tb·
f,.:
los conceptos de promoción social y asistencia, anticiparemos algunas defi-
niciones p1·eliminares para situar la lectura de los capítulos siguientes.
f
f 1.3.2. Asistencia y promoción social
t Como desarrollaremos en el próximo capítulo, la promoción social en las
r políticas de atención a la pobreza es una novedad propia de las políticas del
tf Estado de bienestar; en cambio, la asistencia data de más largo tiempo.
29
r
t[
 Pobreza y modelos de intervención
Por asistencia se entienden generalmeote...las ayudas, prestaciones o ser-
vicios que se encuentra dirigidas o bien a operar por fuera de los accesos vin-
culados al trabajo, o bien a aquellos gue no pueden satisfacer por sus pro-
pios medios necesidades elementales. Robert Castel, en esta línea, plantea
que "el término asistencia recubre un conjunto extraordinariamente diversi-
ficado de prácticas que se inscriben no obstante en una estructura común,
determmada por la existencia de ciertas categorías de poblaciones carecien-
~es y por la necesjdad de hacerse cargo de ellas" (Castel, 1997: 33).
Podemos observar que muchas de las cuestiones anticipadas por Simmel y
que desarrollamos en la primera parte de este capítulo, pueden identificarse en
las definiciones posteriores. En el diccionario de Trabajo Social elaborado por
AJ]Qer Egg, el autor define a la asistencia social de la siguiente maner~:
"En sentido general, en esta expresión se hace referencia al conjunto
de actividades gubernamentales o particulares que tienen por fi nali- /
dad prestar ayuda a individuos o grupos necesitados social y econó- ~
micamente, de modo transitorio o permanente, que no tienen protec-
ción de la seguridad social,
En la historia de las formas de acción social, luego de la asistencia a
ros pobres y la beneficencia, aparece la asistencia social como un "Con-
junto, más o menos sistematizado, de principios, normas y proceBi-
mientos para ayudar a individuos, grupos o comunidades, a f1n de que
.~fagan sus necesidades y resuelvan sus problemas. (.:.)~o
explicitar sus supuestos políticos e ide"ológicos, la asistencia social ha
s1do un ef¡caz mstrumento para el mantenimiento del 'statu quo'. Una
defin1c1on propuesta por la Unión Panamericana (1948) es buena
prueba de ello: Técnica que por medio de la apl1cac10n de las con-
quistas científicas, y con el concepto humano de la justicia social,
tiene por objetivos: a) ayudar a los individuos, grupos o comunidades
a resolver sus propios problemas; b) actuar en la implantación y man-
tenimiento de un orden social que garantice la seguridad y el bienes-
tar de todos los individuos" (Ander Egg, 1982: 41).
Los debates acerca de la asistencia han ocupado un espacio importante./
de los debates del Trabajo Social. Profundizando más la noción de asisten--~
cia, Norberto Alayó.n, en su clásico libro Asistencia y Asistencia/ismo, ¿pobres
conr,;lados o erradicación de la pobreza?, plantea una definición de asisten-
cia connotada positivamente en tanto plantea la posibilidad de que ésta sea
una forma de redistribución de la riqueza.
-progreso, de desarrollo unli1neal.
30
Pobre?.a y formas sociales institucionales
"(. .. ) Pero asistencia y asistencialismo no son necs¡¡¡¡ri•u+H1Qte, .lo
mis~sde hace tiempo venimos reivindicando la noción de asisten-:
"'C1a,Ta dimensión asistencial de nuestro trabajo, pero no desde la óptica.
tradicional, sino como reapropiación -por parte de los sectores popula-
res- de riqueza previamente producida (como tQI les pertenece inalie-
,Dablemente) y como derechos sociales conculcados" (Aiayón, 2000: 8).
El término promoción, en su definición etimológica, quiere decir mover
hacia adelante, y para los romanos se encontraba asociado al esfuerzo.
Luego se sustantivó significando el ascenso ordenado dentro de, princi-
palmente, el ejército o la Iglesia.
La idea de promoción también refiere a un ascenso social o superación de
una- situación considerada problemática o atrasada: promociona quien
asciende, quien mejora.
Los orígenes de las propuestas de promoción social se encuentran en las
políticas coloniales de fines de siglo XIX y principios del siglo XX, especial-
mente en las colonias europeas. Fue desde los conocimientos de la antropo-
logía que se abordaron las prácticas de promoción social a partir del conoci-
miento de las comunidades colonizadas, aportando guías y metodologías de
conocimiento (Diéguez, 1998).
Esta impronta de origen en la idea de promoción social ligada al cono-
cimiento y análisis de las comunidades nativas será un sello fácilmente
distinguible en adelante, como observaremos en las propuestas de desa-
rrollo de la comunidad.
., la idea de promoción se va a significar de diferente macera pero man-
•..!_endrá una fuerte impronta pedagógica en su definición y supondrá la posi-
bilidad de modificación del sujeto/comunidad "a ser promovido". ·
Como señal~ Alberto Diéguez, la idea de promoción soc1al se ~encuentra
.§SOciada a distintas formas de educación de adultos, desde acciones de alfa-
betización hasta la formación profesional. Sin embargo, de a poco la promo-
. ción social perdió su asociación directa con la educación de adultos, sobre
todo a lo vinculado a la formación profesional. SID embargo, mantendra una
fuerte asociación con la educación no formal, o educación po¡:nJ!ar.
De manera inequívoca la promoción social estará identificada con los
valores positivos y con búsquedas socialmente reconocidas. Por más que
sea lógicamente posible realizar acciones de promoción de aspectos nega-
tivos, conflictivos o antagónicos, esta no es la referencia que en el ámbi-
to de las políticas sociales se asocia a "lo promociona!". La idea de hacia
adelante, hacia futuro, hacia mejor, está vinculada a la idea moderna de
31
4/tG
:)

· Pobreza y modelos de intervención f i~

-~-·
También será un término utilizado con frecuencia y con amplia polise-
mia en el campo de la salud. Allí la promoción de la salud será, jO'nto las
formas de prevención en salud, uno de los componentes de las estrategias
de atención prima(ia de la salud. En este campo el término promoción esta-
rá asociado a las mejoras en las condiciones de vida y en las conductas de
los sujetos que posibiliten salud. .
, ~

1
~
~~'
~
Capítulo 11

Pobreza en Argentina.
Principales antecedentes
Del mismo modo que en las políticas de atención a la pobreza, en las

f
políticas de saLud las acciones de tipo promociona! surgieron en el marco
de la expansión de las políticas sociales keynesianas con un fuerte sesgo
desarrollista. La asociación entre políticas de promoción de la salud y edu-
cación para la salud será frecuente. ~
En este capítulo presentaremos antecedentes que nos resultan relevantes
f para situar-luego a las propuestas desarrollistas, en las cuales entendemos
Presentados ya los términos teóricos que utilizaremos para la construc: fr que se funda el modelo de intervención de asistencia y promoción. Sólo rele-

~-
ción de un modelo de intervención desde el cual analizar el vínculo asis- varemos algunos elementos o dimensiones de las intervenciones sobre la
tencial constitutivo de la pobreza como problema social, presentamos a pobreza presentes en esta etapa caracterizada como "embrionaria" de la polí-
continuación ant~cedentes relevantes sobre la pobreza en Argentina pre- ~ tica social argentina (Lo Vuolo y Barbeito, 1996).
vios al período que abarca este libro. ~ .
r Comenzaremos comentando un documento... fundacional de las ciencias
r
~
!'·; sociales en Argentina, el Informe. Bialet-Massé. Presentaremos cómo de
t manera temprana en el análisis de la situación social argentina, la relacióQ
l entre cuestiones de orden cultural y los determinantes sociales vinculados a

tr la inserción laboral aparecen en la discusión sobre la pobreza.

Luego realizaremos una breve presentación de los cambios en el perí-
~ odo justicialista y la reconfiguración del problema de la pobreza en el.

.., ~ marco de procesos de movilidad social ascendente y de construcción de

un Estado interventor.· •

t
~-

~)
2.1. El Informe Bialet-Massé

En el pensamiento social argentino un escrito de relevancia es e 1nfor-

¡;
me ialet- asse. se 1n orme de 1904, encargado durante el gobierno de
~
Julio Argentino Roca por el ministro del Interior. Joaquín V, González,
l
r Qene una gran riqueza ya que fue el primer informe sobre la situación
1
t social en Argentina a esa escala. Este trabajo tiene un gran valor por varios
L motivos, entre los que sobresale k temprana introducción de la relación
rr
F.
entre la pobreza, tos valores culturales nativos y las formas de_o¡;¡resión
_vinculadas a la explotación.
~-
Bialet-Massé, médico, abogado e ingeniero agrónomo, emprendió un viaje
~
& por el país en el que describe las situaciones de terrible opresión de las

!'
8
32 33
'~.
f
 Pobreza y modelos de intervención
poblaciones pobres. Sin embargo, como inteligentemente señala Merklen
(2005), Bialet-Massé no se propone describir "pobres", sino que describe
situaciones de pobreza de los trabajadores.
El informe se encuentra organizado por descripciones de las condiciones
de vida de los trabajadores según sectores de actividad de acuerdo a las
zonas geográficas. Cuenta con descripciones de tipo etnográficas sumamen-
te interesantes.
Hay dos cuestiones de mucho interés para nuestro trabajo, una es~e la
s!Juación de pobreza está .descripta como sjtua~i~n de mala vida de trabaja-
dores y se eríc;;uentra asociada a las malas condiCiones laborales:
[ !
"Me fijo en el indio, porque es el elemento más eficiente del pro-
greso e importante en el Chaco: sin él no hay ingenio azucarero, ni
algodonal, ni manf, ni nada importante. Es él el cosechero irreem-
plazable del algodón ( ... )Si los propietarios del Chaco miraran este
asunto con el mayor y más crudo de los egoísmos, pero ilustrado,
serían humanitarios por egoísmo, y cuidarían a los indios siquiera
como a animales insustituibles para labrar sus fortunas; pero es
seguro que no lo harán si la ley no lo impone y con mano fuerte"
(Bialet-Massé, 1985: 28).
La otra cuestión es que hay una valoración de los sujetos estudiados y de
sus potencialidades en términos culturales: el obrero criollo, el indio,
Serán considerados p'ortadores de identidad, de ca a ·
p~r e una rayectoria historjca como sector socjal
a t
El autor describe características de los trabajadores que observa y arries-
ga explicaciones de los comportamientos a partir de estrategias adaptativas
frente a los problema de la sobreexplotación. · ·
"( ... ) El obrero criollo, menospreciado, tildado de incapaz, se ve
como un paria en su tierra, trabajando más, haciendo trabajos en los
que .es irreemplazable, y percibiendo un salario para no morirse, y
sufre que un mismo trabajo se le dé un jornal inferior porque es crio-
llo, a pesar de su superior inteligencia, de su sobriedad y su adap-
tación al medio, que le permite desarrollar energías extraordinarias
y demostrar resistencias increíbles.
Cierto es que adolece de defectos y tiene vicios arraigados; pero no es
su obra, no es responsable de ellos. No se tiene en cuenta que duran-
te ochenta años se le ha pedido sangre· para la guerra de fa 1ndepen-
dencia, sangre para guerras extranjeras ( ... )
34
Pobreza en Argentina. Principales antecedentes
¡La previsión por el porvenir! ¿Acaso podía·tenerla? Al dla siguiente de
casarse era llamado a las armas (... \ ¡Hábitos de ahorro y de acumu-
lación! ¿Para qué? A su mismo patrón lo veía poner dos y tres veces
en el banquillo, para sacarle hasta el último peso; no podía él esperar
mejores garantías. Y cuando quedaba en el campo o sirv1enóo en la
\
~Dt:.
ciudad, bajo un régimen semejante a la servidumbre, con una disci-
plina casi militar, recibiendo escasamente lo indispensable para no
morirse de hambre, ¿qué es lo que había de ahorrar? ¡Cómo no fuera
1 la alegría de vivir! ( ... )
t Hábitos de ahorro, esperanzas para el porvenir, en quien recibe un
jornal que lleva consigo el déficit a lo menos de un veinte por cien-
¡.
to de las necesidades de la vida, atado por el saldo de la libreta que
1
¡,
1· no se liquida sino con la muerte! Sólo él, que ha podido confor-
~ marse con tal vida, es digno de admiración y no de desprecio" (Bia-
¡· let-Massé, 1985: 12).
1-
~
r
~ Como anticipamos, hay un esfuerzo denodado de Bialet-Massé para
l demostrar las virtudes de los trabajadores argentinos, y. de evidenciar que el
r deterioro se debe a las condiciones de explotación y no a supuestos cuestio-
f namientos culturales, los cuales se empecina en describir.
Ciertamente la preocupación de .Sialet-Massé no era la de generar políti-
V
r cas asistenciales, s1no que lo que le preocupa, y s el motivo por el cual se
le encarga el informe desde el gobierno nacional, on las leyes laborales.
Para la época que 1 za su i orme la asistencia social
t - c1palmente filantró2Lca. La Sociedad de Beneficencia creada
~
ar H/\1'\¡erno de Rivadavia tenía una función social tradicional reco-
.f nacida, aunqueae-baJO impacto para la situac1on de padecimiento que
r~ relata 8 ialet-Massé. A pesar de esto era la forma recomendada y re-cono-
cida por el Estado nacional.
Lo Vuelo y 8arbe1to Tl 996) señalan como otro antecedente de la polííica
f social asistencial a la celebración del Primer Congreso Nacional de Asisten- .
:f;! cia Social, en el cual se expresó que la pobreza no era un problema de cau-
r·.··
~as estructurales sino un problema angustioso de los pobres.
!.·~~ . Los migrantes europeos trasladaron a la Argentina las formas de
mutualismo y otras formas de asistencia colectiva, como las asociaciones
~;' de socorros mutuos, que aunque al principio de manera incipiente, luego
~("
cobraron importancia como ámbitos de asistencia y socialización de las
comunidades de inmigrantes.
Por.otro lado, luego de la epidemia de fiebre amarilla que asolará a Bue-
9
.Rt"
nos Aires, la presencia del higienismo, dentro de las corrientes positivistas,
1 35
-o/tio
 Pobreza y modelos de intervención
f
~ Pobre<a en Argentina. Principales antecedentes

imprimieron miradas de 19 cuestión social en Argentina asociadas a las metá- ti~~.· La dinámica fue considerada modernizadora e incluyente (Torrado, 1992)
foras biologicistas y por ende, a-los problemas sociales asociados con la idea
de enfer-ni"edad (Carballeda, 2006).
~
~·
y a pesar de que el producto bruto interno creció a un ritmo del 2,4% anual,
er crecimiento del salario directo e indirecto fue sostenido.

"Ese sujeto de intervención que construyó el positivismo argentino fue

J El modelo de desarrollo se encontraba basado en un círculo virtuoso
que combinaba crecimiento del mercado interno, mayor demanda y a la su
'moralmente débil', y~a debilidad se .relacionará con la raza y con
f
l
vez mayor producción.
una idea de medio social también semejante a la de 'medio interno' La asalarización creciente de la clase media y de la clase obrera fue
que utiliza la práctica médica, de esta forma la noción de las 'influen- deterrnjnante en la estrategia.
cias del medio', en tanto construcc1on ae causalidades, será fuerte- El iobierno de Perón no se propuso modificar la estructura de distribu-
mente atravesada por la biologfa yjemarcará ahora en forma territo-
t
lf
ción de la propiedad en el sector rural. Sin embargo, desarrolló un conjunto
rial a uno y otros no solamente desde la ubicación en clases sociales de políticas económicas tendientes a operar transferencias de ingresos de la
sino una clara delimitación de los espacios dentro de la ciudad y su ~ actividad agraria· hacia otros sectores de la producción.
periferia" (Carballeda, 2006: 21). Este modelo se basó en los recursos retenidos por el Estado a los genera-
dos por el comercio internacional.
Como señala Carballeda, la lectura del problema social a partir de
explicaciones raciales, del problema de las influencias del medio, etc. vol-
~
~·
u·na de las herramientas del Estado tue ellapi (Instituto Argentino de Pro-
moción del Intercambio) entidad que monopolizó las exportaciones agrícolas
~
verá a utilizarse en el marco del desarrollísmo, pero entre estos momentos y la política cambiaría; el Estado compraba la eroducción agropecuaria en
históricos transcurrirán, si bien no tanto tiempo real, sf paradigmáticas ~~ pesos (por medio del IAPI), la vendía en el exterior en dólares y se quedaba
transformaciones: a nivel internacional los cambios sociales de los años f con las divisas, que utilizaba en políticas públícas.
comprendidos entre las dos guerras mundiales y la aparición de los Esta- El interés en evitar el deterioro de los ingresos de los sectores asalariados
(r.·.
~
dos sociales o Estados de bienestar; a nivel nacional la aparición del pero- se asociaba con mantener bajos los precios de los distintos productos agra-
nismo como experiencia política y la creación de un Estado benefactor con
particularidades propias. ¡· rios de consumo popular.
Hubo un aumento de la incidencia estatal en la economía por medio fun-
damentalmente de las empresas del Estado y de la creación de la estructura
r·.
f'i del Estado de bienestar.
2.2. La pobreza y la creación del Estado de bienestar ¡,·, L estión de un Estado empresario, por medio de empresas estatal es, y
en Argentina ~·
la intervención a par 1r e aumento de la inversión pública en salud, educa-
r
~- ción, vivienda y seguridad social principalmente, generó un importan~au­
r
tr·
En Argentina, durante el primer gobierno peronista se consolida un tipo dal de recursos al mercago interno. Tanto la obra pública como el Estado
particular de Estado protector, versión autóctona y adaptada del Estado de demandaban mano de obra. Todo esto en el marco de un importante aumen-
~
bienestar.
~· to del salario directo (que aumentó un 46% su poder adquisitivo).
Esta etapa es de un ascenso social vertiginoso para un conjunto impor-
~-· _El crecimiento del salario indirecto estuvo asociado al aumentg, de los
tante de los sec:tores populares en Argentina. La movilidad social ascen- ( recursos en salud, educación, '\dv.Len.da, seg!Jridad s~ocial.
dente modificará la estructura social, diferenciando a la sociedad argenti- f
~
En esta etapa se desmercantilizará un conjunto im ortante de recursos
na de otras latinoamericanas. t sociales y se inst1 uyeron os rmcipales sistemas de seguridad social. Con-
La estrategia de desarrollo tendiente a la producción de bienes de con- -~ ~ 1do y expandió su cobertura el sjstema prAIFisional el sistema de obras
sumo masivo, de crecimiento del mercado interno en el marco de la estra- ¡·
~ciales y las asignaciones familiares
tegia de sustitución de importaciones, fue llevada adelante por medio de l El Estado se encargó de regular las relaciones entre capital y trabajo, pro-
una alianza entre un sector nacionalista de las Fuerzas Armadas, la bur- f poniéndose como instancia neutra pero al mismo tiempo estableciendo
guesía nacional y la clase obrera. ~­ mecanismos para preservar intereses de sectores vulnerables. Además el
!!~
36

t
37

r
t
 Pobreza y modelos de intervención
Estado se introdujo en dominios culturales de empleo del tiempo libre, de
control de los medios, de control de organizaciones socioprofesionales, etc.
Desde los años cuarenta en adelante el Estado va a jugar un rol impor-
tante en la definición de ciertas cuestiones identitarias de las organizaciones
sociales. Citando a Carlos Franco (1994) podemos decir que se construye
una "ideología de derechos y oportunidades que orienta las conductas ante
el Estado (productora de una multiplicidad de organizaciones polifunciona-
les, comportamientos instrumentalmente cli.entelísticos, presionantes y dis-
ruptivos; de relaciones 'contractualmente' populistas, en fin, de un ethos aso-
ciativo, movimientista y participativo)" 3 .
Ciertamente en este período, quizás el más fecundo en logros sociales y
en la posibilidad de protagonismo político, no va a tener eje en la autonomía
1
ni en la autogestión de las organizaciones en general. Tampoco se conside-
rará a los agrupamientos territoriales como referentes de acción.
~orma "Estadocéntrica" de or¡¡anjzacjón que desarrolla el peronismo
opera refundando una nueva lógica para las acciones de asistencia.
[
El gobierno peronista centralizó las formas de asistencia relacionadas con
?Dt· el trabajo principalmente en las organizaciones sindicales, ya con estatuto~
derecho; y en la Fundación Eva Perón las relacionadas con el concepto tra-
dicional de la asistencia que, sin embargo, se resignificó, cuestionando las ·
anteriores formas de beneficencia propias de la Sociedad de Beneficencia e
instalando un nuevo significado d~ estas prácticas como "asistencia legiti-
mada", como asistencia en términos de derecho (Carballeda, 1996).
Las instituciones de-salud pasarán a estar centralizadas en fa Secretaría
de Salud Pública y las instituciones de asistencia social (hogares, orfanatos,
etc.), en la Secretaría de Trabajo y Previsión. En 1946 la Sociedad de Bene-
ficencia se intervino, pasó a depender .de la Secretaría de Salud Pública de
la Nación y finalmente se incorporó en 1948, como el conjunto de institu-
ciones benéficas, a la Dirección Nacional de Asistencia SociaL
En esta etapa variadas formas de mutualidad preexistentes, principal-
mente en fa Municipalidad de Buenos Aires y en el primer cordón del
Conurbano, fueron absorbidas por el Estado. En 1944 se crea la Comisión
de Servicio Social con atribuciones para la propulsión de servicios sociales
en los establecimientos donde se realizaran tareas rentadas. Gran parte de
las mutuafes quedan absorbidas por este sistema a partir de la creación de
3. 'si bien Franco centra su análisis en la constitución de la ciudadanía en la· realidad
peruana, consideramos que es valioso su aporte para entender Jos comportamientos de las
organizaciones populores en Argentina.
38
~ ¡.
\\;·'
Pobreza en Argentina. Principales antecedentes
la Dirección General de Asistencia y Previsión Social que impulsa la incor-:
poración de éstas al sistema.
Ciertamente en esta etapa no fueron las organizaciones territoriales las
que cobraron .importancia en el proceso de la asistencia. Sin embargo estas
organizaciones territoriales mantuvieron su presencia, aunque no el protago-·
nismo, dirigiendo sus acciones no ya sobre la atención de problemas asis-
tenciales clásicos sino sobre aquellas necesidades derivadas de los nuevos
asentamientos, principalmente de infraestructura.
En los abordajes de las pofiticas sociales en general y en las asisten-
ciales en particular la instauración del Estado de bienestar supuso un )
~oN
cambio significativo.
Particularmente en el caso argentino, tanto el sistema de salud como el ~f · N
s'¡stema previsional se construyeron como sistemas directamente vinculados U
a la inserción de sus destinatarios en el mercado laboral. Esta cuestión, que
será central, tendrá variadas implicancias en términos identitarios. La figura
del trabajador será fundante de la identidad popular argentina que se conso-
lidó en el período del primer perqnismo.
En este período, mientras que se estatizan un conjunto importante de sis-
temas de protección sobre los trabajadores, las cuestiones de orden asisten-
cial se mantendrán dentro de la órbita de la Fundación Eva Perón. Las olí-
ticas e a ac1a os pobres quedaron identificadas con las acciones o
polÍticas asistenciales, separadas conceptualmente de las políticas sociales
universales convertidas en derechos sociales.
E_sta separación es medular a efectos de este trabajo ya que centrare-
mos la mirada en las políticas que se dirigen a los pobres como sujetos,
sabiendo que si bien operan incluso de manera más determinante sobre la
situación de pobreza, otro conjunto importante de dispositivos institucio-
nales, como por ejemplo las regulaciones laborales, la educación pública
o el sistema jubifatorio, no son operatorias dirigidas a la pobreza, aunque
modifiquen de manera determinante la distribución de la riqueza en gene-
ral y en especial sobre los pobres.
En un momento de ascenso social tan extraordinario la figura de los
pobres, "los cabecitas", etc. aparecerá significada positivamente en el dis-
curso del peronismo.
En un pionero trabajo realizado por Alfredo Carballeda sobre la Fundación
Eva Perón, titulado Política socia!, subjetividad y poder. La acción social de
la Fundación Eva Perón, luego de describir cómo eran pensadas msbtuclones
como bogares y hos¡;¡jtales, la disposición física tendiente a satisfacer no sólo
necesidades elementales, sino también cuestiones de comodidad y estética,
'Infiere que la Fundación no buscó modificar las formas culturales o las pre-
39
~G
 ·1 t~r

·~tt ~
Pobreza vmodelos de intervención

•Wi:-~
ferencias de los sujetos, sino principalmente generar condiciones dignas aso- Capítulo 111
ciadas a la idea de justicia social.

·~· ·
"De esta forma, la pobreza no se penalizaba, al universalizarse las
acciones, mientras que se valorizaba la cotidianeídad cultural de los Instauración del modelo de asistencia
desposeídos, no se ponía el acento en cambiar el ethos popular, sola- ~· y promoción. La llegada de la promoción.
mente se hacía hincapié en la cuestión de la dignidad. Pero, tampoco
se trataba del modelo jurídico de la soberanía al estilo de los enun- ~{ Desde la Alianza para e! Progreso
ciados contractualistas, si bien los sujetos eran entendidos desde una ~/. al desarrollo de la comunidad
perspectiva de derecho natural-€n este caso de derecho social- no era f)i~ ';
(t~·:

~,'
la ley la manifestación fundamental del poder" (Carballeda, 1996}.

::.~,~
La máxima de "donde hay una necesidad hay un derecho" se llevará ;¡·,,

~L ·adelante con bajos niveles de tecnificación sobre las prestaciones asis-

:r:
i.'··. En este capítulo desarrollaremos los cambios ocurridos durante la etapa
w
tenciales y dispositivos de entrega de recursos sin mayor control burocrá- :/.\:. desarrollista en el marco de la cual entendemos que se i·nstaura una forma
¡:-·
tico, aunque sí polftico.
¡\~; institucional específica de tratamiento de la pobreza.
Excede a los alcances de este trabajo un análisis más profundo del desa- En esta investigación entendemos que esta fqrma institucional de trata-
rrollo del modelo de intervención construido durante el primer peronismo, por miento de la pobreza prevalece hasta nuestros días y generó una matriz ins-
lo que solamente describimos algunas variables relevantes a este estudio, ya titucional profunda que, como todo proceso de institucionalización, estruc-
que es sobre estas realidades que operarán las propuestas por el desarrollis-
mo en términos de intervenciones sociales sobre la pobreza. Esto, que pare-
ce una obviedad, no siempre es reconocido como antecedente y, sin embar-
go; explica en gran parte las resistencias políticas que tendrán las estrategias
r
i_·
turó las formas dentro de las cuales los siguientes procesos de plasmaron.
La· novedad, o el punto de ruptura significativo, siempre pensado en tér-
minos de intervenciones hacia la pobreza, ha sido la incorporación de la "pro-
moción social". Si bfen en el primer capítulo presentamos una serie de cues-
que analizaremos en adelante.
f tiones generales sobre el tema al final de este capítulo definiremós con mayor

1l
~_•:._ •
precisión que significó, en el marco del desarrollismo, la promoción social.
Para esto deberemos recorrer distintas reconstrucciones de época.
En primer lugar desarrollaremos caracterlsticas generales del período en
h'
lo referido a modificaciones del modelo productivo, cambios en el Estado y
~

en la estructura social.

f~.
Posteriormente analizaremos el desarrollo de las ciencias sociales, presen-
tando a los teóricos de la modernización y la influencia de Talcott Parsons.
Luego nos centraremos en dos propuestas de intervención de corte simí-
'l~i
~
liar, como fueron las de promoción popular y desarrollo de la comunidad.
~
A partir de esto, analizaremos cómo la comunidad se convierte en un

% ¿
lugar privilegiado para la intervención social y el· rol que cobrarán los traba-
jadores sociales en el período.
~ ·cerraremos el capítulo describiendo cómo se instituye un modelo de
1 ~
. intervención sobre la pobreza específico, como el modelo de asistencia

l:.~.
y promoción.

40 41·
 Capítulo VJ

Pobreza e intervención en !a nueva década.

Crisis y salida de la emergencia
\
En este último capitulo identificaremos las transformaciones del vínculo
asistencial de la primera década del siglo.
llene este capítulo una primera dificultad, y es que a diferencia de Jos
anteriores, en los cuales la distancia del tiempo transcurrido permite la con-
sulta de importantes análisis de la etapa, en este caso la revisión histórica
posterior es mucho menor. Por otro lado, para esta etapa contamos con una
cantidad de entrevistas y grupos focales con actores, relevadas en el momen-
to mismo de las transformaciones, lo cual esperamos que redunde en valor.
Comenzaremos reseñando las transformaciones generales del período,
caracterizado por la crisis sistémica de la sociedad y el fin de la etapa de
valorización financiera.
Continuando con el esquema de los anteriores capítulos identificaremos
los aportes de las ciencias sociales: por un lado trabajaremos cómo se pre-
senta, alrededor de la redefinición del mercado de trabajo en la distribución
de la riqueza, la discusión sobre las asignaciones monetarias. Describiremos
los enfoques que partieron del análisis de las experiencias populares: pre-
sentaremos las propuestas sobre economía social y dedicaremos especial
atención a las investigaciones que valorizaron la experiencia política de orga-
nizaciones territoriales y cuestionaron los aspectos formalistas de las con-
ceptualizaciones sobre ciudadanfa anteriormente descripta. Posteriormente,
nos volcaremos sobre los estudios que proponen una vueftc¡ a las explicacio-
nes culturalistas sobre la pobreza, especialmente las conceptualizaciones
sobre clientelismo, y cerraremos el apartado planteando nuevas lecturas
sobre la pobreza estructural, a partir del concepto de acumulación de des-
ventajas. Analizaremos la transformación de políticas paradigmáticas como
experiencias de intervención: el Programa Jefas y Jefes de Hogar¡ el progra-
ma Familias y luego la Asignación Universal por Hija/o.
En cuanto a las intervenciones profesionales, abordaremos fa crisis de los
fundamentos de las metodologías de promoción social identificadas por cole-
gas y relevadas en el trabajo de campo.

147 ·1-JtG.
 Po'breza y modelos de intervención
Como en todos los capítulos, anteriores, cerraremos éste identificando en
un cuadro las modificaciones, yuxtaposiciones y tensiones dentro del mode-
lo de asistencia y promoción.
6.1. Características generales del períod·o
En diciembre de 2001 un estallido social marcó el fin del modelo de acu-
mulación instalado en Argentina desde 1976. El estallido generado por las
retención de los depósitos bancarios, conocida como "corra lito bancario", y
por una secuencia de saqueos en supermercados del Conurbano bonaerense,
cerraba el período denominado de valorización financiera (Basualdo, 2008).
Si bien es un tema de discrepancia cuál ha sido el grado de ruptura con
el anterior modelo, a partir de una serie de modificaciones estructurales
puede plantearse una nueva situación para el análisis a partir del año 2001.
Estas cuestiones fueron tanto económicas, como sociales y políticas.
El nivel de conflictividad previo a la caída de De la Rúa tuvo como uno de
sus actores principales a los movimientos de desocupados que se habfan
agrupado a partir de ser beneficiarios de los planes de empleo. Los cortes de
la Ruta 3 en el distrito bonaerense de La Matanza, en los que las organiza-
S en los discursos públicos como un problema de orden económico. La
ciones solicitaban cupos en el programa "Trabajar" y otros recursos asisten-
ciales, fueron una expresión masiva de una forma de presión ante el E,stado
por parte de las organizaciones territoriales.
En términos políticos la crisis de representación expresada en el "que
se vayan todos" demostró los límites de una idea de la democracia exclu-
sivamente como un sistema de reglas (Franco, 1994), La asociación de las
demandas de la clase media que vio atrapados sus depósitos, con la cre-
ciente organización de desocupados y de sectores pobres nucleados
barrialmente, expresaban el rechazo al sistema político asociado con la
crisis económica y social.
En cuanto a la situación social, el aumento explosivo de la pobreza e indi-
gencia se combinó con la falta de respuesta del aparato del Estado, que se
encontraba en clave de ajuste y que incluso con los altísimos niveles de
demanda social, llegó en el año 2001 a subejecutar las partidas presupues-
tarias destinadas a las políticas sociales.
El impacto de la crisis de económica de la gestión De la Rúa y de la sali-
da devaluacionista acentuaron aún más los crecientes niveles desigualdad.
"Como es público y notorio, la salida devaluacionista de la conver-
tibilidad fue el epílogo de la más profunda y trágica revancha cla-
148
=~-""'-
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
sista que llevaron a cabo los sectores dominantes en la Argentina
moderna. Su aplicación no sólo desencadenó una redistribución de
la riqueza existente sino una debacle en términos de los ingresos,
en las cuales los sectores populares estuvieron nuevamente en el
epicentro del fenómeno.
( ... )en 2002 se registró una reducción de la ocupación equivalente a
800.000 personas en términos absolutos, mientras que la desocupa-
ción superaba el 20% y más del 30% si se le agrega la subocupación.
La cafda del salario real (definido como el cociente entre el salario
nominal y el índice de costo de vida) no fue menos dramática, ya que
a
alcanzó casi el 30% en 2002 y se deterioró aun más al año siguien-
te. Se trató de una hecatombe social que provocó una sucesión de pre-
sidentes y obligó a poner en marcha medidas de emergencia inéditas,
como el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, para asegurar la
'gobernabilidad'" (Basualdo, 2008: 308).
Durante los primeros años de la década la pobreza aparecía reflejada
"emergencia" provocada por la crisis- económica funcionaba como una
explicación de la pobreza externa a los sujetos y justificaba la intervención
sobre la misma de manera directa. Ejemplo paradigmático de esto fue que
tres días antes de la caída de De la Rúa el Frente Nacional contra la
Pobreza -Frenapo- convocó a un plebiscito para solicitar la implementa-
ción de un seguro de Empleo y Formación. La campaña que se tituló "Nin-
gún hogar pobre en Argentina" llegó a reunir 3 millones de votos. El Fre-
napo, frente en el que participaban organizaciones sociales, políticas y
religiosas, proponía un seguro para todas las familias con padres desocu-
pados que se esperaba que generara un shock distributivo a nivel local.
Más allá de la propuesta, que fue muy interesante en todo su diseño y en
su proceso de construcción, lo que innegablemente demostraban los tres
millones de votos que la avalaron era el reclamo una intervención del Esta-
do sobre la situación de pobreza.
El crecimiento de las organizaciones de desocupados, que principalmen
te activaban alrededor de los planes de empleo (solicitando más planes, o
mejores condiciones en su ejecución, etc.) y la masiva adhesión de la inicia-
tiva del Frenapo, que por primera vez planteó por fuera d.e ámbitos reducidos
la importancia de una asignación monetaria universal como política, fueron
dos de los emergentes del período más interesantes para estudiar. La pelea
distributiva se planteó en el centro de la escena política y tuvo las políticas
sociales como escenario privilegiado.
149
 Pobreza y modelos de intervención
Luego del estallido, el gobierno de Duhalde elevó el número de planes de
empleo aproximadamente de 200.000 a 2.000.000. Además del espectacu-
lar aumento, el programa pasó a llamarse Programa Jefas y Jefes de hogar .
Desocupados (PJJHDl.Y tenía en su fundamento pretensiones de universali-
dad. La medida tornada por el gobierno de Duhalde tuvo muy pocas repercu-
siones negativas y permitió un alivio en la conflictividad. Desde nuestro aná-
lisis, la masificación de este programa fue un dato político de envergadura,
ya que el Estado reconoció, de esta manera, la necesidad de prever trasfe-
rencias monetarias a una cantidad considerable de familias. Las críticas a
este programa, tales corno la insuficiencia de la transferencia realizada ($
150, mientras la canasta básica se encontraba en $ 730), la forma "cliente-
lar" de su distribución, la idea poco clara de actividades de contraprestación
del mismo, deben ser leídas desde este escenario más general para ser sig-
nificadas. Volveremos sobre esto en este mismo capítulo, ya q¡.¡e analizare-
mos esta polftica como experiencia de intervención.
El gobierno de Néstor Kirchner supuso en varios sentidos una salida a la
situación de crisis antes descripta. La estabilización de la situación econó- ·-r
mica que el país venía atravesando y que se agudizó en el período 2001-
2002 permitió recomponer la capacidad de maniobra económica del Estado,
sostenida principalmente desde las retenciones a las exportaciones y la lenta
vuelta a los valores anteriores al estallido social.
La apuesta al sistema productivo implicó una valorización del trabajo y de
sus instituciones.
"En lo que respecta al mercado laboral, entre 2003 y 2007 el desem-
pleo descendió en más de un tercio. En el primer trimestre de 2007 la
tasa de desempleo se encontraba en el 9,8%; mientras que en el pri-
mer trimestre de 2003 era del 20,4%. También se contrajo de manera
significativa la subocupación; mientras que en el primer trimestre de
2003 era de 17, 7%, en el primer trimestre de 2007 fue de 9,3%.
Durante los últimos cuatro años, la población con problemas de
empleo (desempleados más subocupados) cayó del 38,1 al 19,1%
de la población activa.
Es decir, casi el 60% de las personas que en el 2003 tenían pro-
blemas serios de empleo hoy [2008] se encuentr~ en una mejor
situación. Cabe destacar que, en todos los casos que se habla de
aumentos en la ocupación, no significa que éstos se refieran a la
inserción a través de empleos registrados formales y que se le apli-
quen los consiguientes descuentos del sistema de seguridad social"
(Pautassi y otros, 2008: 287.)
150
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
El gobierno de Néstor Kirchner presentó sus propuestas políticas en opo-
sición al paradigma neoliberal, en consonancia con las transformacione'S polí-
ticas regionales expresadas en gobiernos de corte popular que plan~earon
nuevamente la centralidad política de acuerdos regionales y volvieron! sobre
referencias políticas asociadas a los imaginarios populares de otras décadas.
Chávez en Venezuela, Evo Morales en Bolivia, Lula en Brasil, más adelante
Lugo en Paraguay, própusieron un nuevo escenario con posicionamientos crí-
ticos sobre los organismos internacionales de crédito y sobre los impactos de
las políticas de ajuste fiscal.
Al inicio de su gestión, el gobierno de Néstor Kirchner realizó varias medi-
das de envergadura para las tradiciones políticas argentina, corno la depura-
ción de ámbitos institucionales como la Corte Suprema de la Nación, las
\ Fuerzas Armadas, las Policía Federal, entre otros, además del impulso a los
juicios a los represores de la última dictadura militar y otras acciones que
·¿,
¡;•· eran demandadas por los organismos de derechos humanos. También la
f~ apuesta a la mejora del trabajo como institución social y los trabajadores
como sujetos sociales tuvo una fuerte presencia en el discurso kirchnerista.
ii A medida que mejoraban los indicadores más críticos de pobreza y
:::-:
i
desocupación, pero aún con situaciones comparables a las de 1997 en
;:J_';"-
varias mediciones, volvieron a plantearse una serie de críticas sobre las
:j {·. políticas asistenciales. El eje del Ministerio de Desarrollo Social del
~·~ ~~ gobierno posterior a 2003 se presentó bajo el slogan de "La mejor políti-
ca social es el empleo". Esta consigna marcaba diferencias con el mode-
lo asistencial anteriormente descripto y reconocía en la modificación del
sistema productivo, de corte industrialista, la herramienta de fa mejora de
las situaciones sociales a partir del aumento en la generación de empleo
y en la vuelta a las negociaciones salariales.
En cuanto a la política asistencial, gran parte de las propuestas de
cambio se presentaron dirigidas a modificar \as operatorias anteriores,
como veremos más adelante.
No bien comenzaron a percibirse síntomas de estabilidad del nuevo mode-
lo productivo, se presentaron críticas al modelo de políticas sociales asisten-
ciales que tan funcional a la gobernabilidad había resultado en la crisis.
Una de las primeras críticas provino de sectores vinculados a la ÚIA y
a la Iglesia Católica sobre el Programa Jetes .y Jefas de Hogar Desocupa-
dos. Una serie de declaraciones públicas sobre la capacidad de "generar
vagos" que tenía, el programa, vinculado a la dificultad de c·ons~guir
empleados con salarios cercanos al subsidio otorgado, se instalaron públi-
camente y combinaron de manera compleja, o mejor dicho, de manera
demasiado simplista, con las propuestas o reclamos de "trabajo decente"
151
B/tG
 Pobreza e intervención en la nueva Meada. Crisis y salida de la emergencia
Poóreza y modelos de intervención

toen el mismo nivel que el de atender a las situaciones de carencia de recur-

(La Nación, 171712005; La Nación, 18110/2004; Página/12, 41712004;
Clarín, 2418/2005). sos sociales básicos.
En cuanto al sistema previsional, si bien el gobierno de Néstor Kirchner
En los primeros años del gobierno de Kirchner se impulsaron varias
no reformó el sistema, se flexibilizaron los accesos para los beneficios jubi-
líneas de programas de "economfa social" (en el próximo apartado vol-
latorios. Las llamadas jubilaciones "para amas de casa", ya que fueron otor-
veremos sobre estas propuestas) que pretendfan reconvertir el Programa
gadas a personas con poca cantidad de aportes, mejoraron los accesos a los
Jefes y Jefas de Hogar por medio de la generación de emprendimientos
beneficios jubilatorios y reemplazaron a las pensiones no contributivas.
productivos.
El gobierno de Cristina Kirchner profundizó sobre algunas de las medidas
Podemos arriesgar que, junto con una mejora relativa de la situación eco-
ya esbozadas en el gobierno de Néstor Kirchner.
nómica, el hecho de haber colocado al empleo como horizonte posible y dese- En el año 2008 la propuesta de aumento a·las retenciones a las expor-
able para resolver los problemas de pobreza operó socialmente en el relativo
taciones agrícolas generó un proceso de conflicto con productores agrope-
abandono de la disputa en torno de los recursos asistenciales y, de alguna cuarios a los que se sumaron los diversos sectores de la oposición al
manera, posibilitó que se retrasaran los avances en la universalización de
gobierno. Este conflicto, que terminó con la anulación de la medida en la
algunas prestaciones, que quizá con demasiado optimismo podrían identifi-
carse como pasos tendientes al reconocimiento de derechos sociales por .~ votación del Senado de la Nación, marcó un proceso de aumento de la
polarización política frente al gobierno.
fuera de la situación laboral a principios de la década. Sin embargo, un conjunto de medidas en materia de polfticas sociales
Otra línea de crítica que logró instalarse con fuerza en Jos discursos de
se di.eron con posterioridad al momento en que el kirchnerismo veía ame-
los medios masivos de comunicación, pero también entre técnicos y deci-~ nazado su poder político. Por medio de una ley se unificó dentrO del Esta-
sores de políticas sociales, se relaciona con las denuncias, repetidas hasta
do todo el sistema previsional, que pasó a ser gestionado por la Anses y
el hartazgo, del clientelismo político presentado como situación inherente
se reestatizó Aerolíneas Argentinas. A estas dos estatízaciones se sumó la
a los programas asistenciales y a los intermediarios locales (Kitzberger y
sanción de una nueva Ley de Servicios Audiovisuales que limitaba el poder
Pérez, 2008). Esta situación se identificaba territorialmente en el Conur-.
de los monopolios de los medios de comunicación que en ese momento se
bano bonaerense.
encontraban en oposición a la Presidenta.
Con relación a las políticas alimentarias, y en particular a los comedo-
La crisis financiera internacional que comenzara en Estados Unidos en
res comunitarios, se difundió un diagnóstico, bastante discutible, sobre la
2008 y que pusiera a una parte signifícativa de los países desarrollados en
pérdida de la comensaJidad familiar -e incluso de los saberes culinarios de
recesión, repercutió en la Argentina y, si bien de modo menor al esperado,
las mujeres- en Jos sectores populares, generada a partir a la concurrencia
disminuyó el ritmo del crecimiento de la economía y en algunos sectores
sostenida a los comedores comunitarios. Este diagnóstico, sumado a la
hubo despidos. La retracción de los empleos informales y la retracción del
anterior crítica sobre la intermediación entendida como clientelar y al plan-
consumo en general volvieron a poner al tema de la pobreza en la agenda.
teo sobre el derecho a elegir Jos alimentos que se consumían, fundamentó
Desde la oposición y desde fa Iglesia Católica generaron denuncias públicas
la reformulación de parte de ias entregas de alimentos y las propuestas de sobre el tema increpando al gobierno por la situación. Esta discusión se desa-
desarme de comedores.
rrolló en el marco de las denuncias sobre manipulación de las estadísticas
Una línea de intervención planteada como opción superadora fue la de por parte del lndec (Instituto Nacional de Estadística y Censos) que modifi-
implementar transferencias monetarias por medio de tarjetas bancarias.
có los indicadores de varias mediciones.
Esto se experimentó en la provincia de Buenos Aires para reemplazar las
En este marco, el gobierno, por medio de un decreto, presentó la medi-
entregas de alimentos.
da más interesante en términos de políticas sociales, la Asignación Uni-
En conjunto las críticas parecían mostrar la necesidad de. modificar las versal por Hijo. Este anuncio universalizaba las asignaciones monetarias
operatorias estatales asistenciales, identificadas como propuestas neolibera-
que históricamente habían estado atadas al salario formal. La medida que
les. El problema de la gestión de la política pública fue colocado en e! mismo
había sido resistida por el gobierno, especialmente por la ministra de
nivel de preocupación que Jos problemas sociales relacionados con la pobre-
Desarrollo Social, que la conceptualizaba como medida contradictoria en
za. El objetivo de terminar con el clientelismo polftico, por ejemplo, fue pues•
153
152

. -~· ···--· ---- --------~----


Pobreza y modelos de intervención
tanto la apuesta era a la revalorización de la cultura del trabajo 10 y no a
prestaciones directas por fuera de la relación laboral, fue presentada como
uno de los principales avances en materia de política social. Volveremos
sobre esta experiencia en este capítulo.
Al momento en que se encuentra terminando la escritura de esta libro,
la discusión sobre el modelo económico y social parece conso'lidarse con-
juntamente con las .posibilidades de reelección de la actual Presidenta,
mientras los niveles de desempleo se han estabilizado alrededor del 8%
y los índices de pobreza e indigencia rondan el 13% según la medición
del 1ndec y aproximadamente el 30% según las estimaciones de medi-
ciones privadasu
Al finalizar la década, el mercado de trabajo argentino se encontraba con·
cifras de desocupación de un dígito, aumentando la cantidad de trabajado-
res formalizados, y sin embargo manteniendo niveles de desigualdad distri-
butivos y altos niveles de pobreza. La vuelta a la apuesta industrialista y a la
asalarización creciente no significó, como esperaba un abanico importante de
sectores, la vuelta a la situación social previa al neoliberalismo.
Las instituciones del trabajo, especialmente los sindicatos, han recupera-
do relevancia pública en detrimento de los conflictos protagonizados por las
organizaciones sociales, pero este nuevo lugar recobrado de la discusión labo-
ral no ha tenido el robustecimiento necesario como para contener la disputa
social actual. El dato que sólo en el 12% de las empresas existan delegados
(Basualdo, 2008) es una muestra de los límites de la revitalización de la
forma de participación sindical-tradicional.
6.2. Aportes desde las ciencias sociales
6.2.1. Pobreza y distribución de la riqueza. La discusión sobre la
renta básica y el seguro de empleo y fonnación
Resulta sumamente interesante ver cómo los aportes sobre renta básica,
ingreso ciudadano y sus distintas variantes llegaron a debate público como
propuestas políticas antes que como aportes técnicos, o mejor dicho que lle-
garon desde las organizaciones políticas, antes que desde la academia.
{.
~ ::
,,t..
¡ 10. En el libro titulado La bisagra la ministra de Desarrollo Social explicaba de esta mane-
·~i· ra la negativa a avanzar en las medidas de asignaciones universales.
ll. Las mediciones corresponden a la primera parte del año 2009.
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154
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Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
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Pese a lo aQtedicho, un caso particular presenta la experiencia del Cen- :f·¡
.,
tro lnterdisciplinarío para el Estudio de Políticas Públicas CCiepp)_. ~IJ estL
instituto elaboraron una gran cantidad de publicaciones sobre el téma de
r"iñta basrca e ingreso ciudadano. Los -~bajos de.Rubén Lo Vuolo y 1-.lberto
Barbe1to promovieron este enfoque desde mediados de la década deL!'90.
Presentaremos la definición brindada por el Ciepp sobre ingreso c¡;jadano.
" ~._-
\ '
u) '.
¿Qué es el lngre~o Ciudadano?
1
;
Esta noción es tributaria de otros conceptos que designan a todas
aquellas políticas públicas cuyos objetivos sean garantizar ciertas for-
Potf !
mas de ingreso monetario incondicional a todas las personas. '
Esto es, un ingreso para cuyo acceso no se requiere ninguna otra don-
dicíón personal que la de ser ciudadano. Las características de jacon-
dicionafidad, universalidad y beneficio monetario, son las que identi-
fican prrmordralmente a esta propuesta. (www.ciepo.org.iir)
Desde este centro se publicaron una serie de libros que proponían análi-
sis sobre políticas sociales con un fuerte acento en los aspectos distributivos.
Como autores participaban Laura Pautassi, Corína Rodríguez y Alberto Bar.-
beito junto con Rubén Lo Vuolo. Este último formó parte de una de las fuer-
zas políticas de la oposición al kirchnerismo y fue incluso propuesto como
posible ministro de Economía en el caso de que esa fuerza política ganara.
Otros relevantes aportes surgieron del Instituto de Estudios y Forma-
ción de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTAJ. Este Instituto
dirigido por el economista Claudío Lozano, tuvo a principios de la déca-
da la concurrencia de importantes intelectuales que plantearon desde
distintos espacios la discusión con el neoliberalismo. Enrique Arceo,
) Eduardo Basualdo, Martín Hourest, entre otros, formaban parte de un
U) espacio de este instituto denominado "Mesa de Coyuntura", del cual sur-
gieron una cantidad valorable de documentos. Las producciones tenían
un fuerte en el análisis de las variables económicas.
A principios del año 2002 salió de manera gratuita con el diario Pági-
na/12 un libro denominado Shock distributivo, autonomía nacional y demo-
cratización. Aportes para superar la crisis de fa sociedad argentina ·como
resultado de las discusiones de la mesa de coyuntura que planteaba como su
objetivo N• 1 el shock distributivo y el replanteo de la política social.
El eje en la modificación de la matriz distributiva permitía integrar en un
planteo político una propuesta en materia de política económica y social.
155
~AG
 Pobreza y modelos de intervención
"Hablar de matriz distributiva no debe, por lo tanto, ser entendido
como una estrategia ajena a la cuestión productiva. Esta visión pre-
senta como compartimentos estancos al proceso económico y se sos-
tiene bajo la argumentación de que no se puede distribuir lo que no
se produce. Este planteo, por cierto equivoco, no registra algo que
resulta casi obvio: las reglas de carácter social bajo las cuales se orga-
niza el proceso productivo están siempre presentes. Es decir, no exis-
te producción sin una modalidad social que la organice. Es más, esto
determina que según cómo sea dicha modalidad, serán los efectos
tanto en recesión como en crecimiento. En síntesis, al hablar de
matriz distributiva estamos hablando del modo social bajo el cual se
organiza el proceso económico" (Lozano y otros, 2002: 26).
La relación planteada entre polftica social y política económica proponía
la revitalización del mercado interno como mecanismo de la política econó-
mica e identificaba a la política social dentro de este mecanismo distributi-
vo de reactivación. La propuesta era altamente novedosa, asf como también
el hecho de que surgiera de una central obrera que planteaba intervenciones
sobre sectores por fuera del mercado de trabajo formal.
El conjunto de propuestas habían sido refrendadas por medio de una
consulta popular llevada adelante por el Frenapo que anteriormente
explicamos.
Con posterioridad al año 2003, los acuerdos de los sectores que compo-
nían el Frenapo se desintegraron en función de las distintas posiciones fren-
te al gobierno encabezado por Néstor Kirchner.
6.2.2. Economía social
Si bien Jos estudios y las políticas dedicadas a la economía social se vení-
an realizando desde finales de la década del '60, desde fas décadas del '80
y especialmente desde el '90 fueron logrando mayor espacio en la academia.
El mayor impacto sobre las políticas sociales lo identificamos en los cinco
primeros años de la primera década del siglo.
De acuerdo a cómo tuera definida en 1997 por la Red Internacional de la
Promoción de la Economra Social y Solidaria (Ripess), la economía social y
u)
solidaria está conformada por:
"El conjunto de actividades y prácticas econom1cas con finalidad
social que contribuyen a la construcción de una nueva manera de pen-
sar y vivir la economía. El empresariado social es diferente de los otros
156
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis..¡ salida de la emergencia
en su incidencia sobre el desarrollo local y el refuerzo del poder de
actuar de las colectividades, principalmente por la creación de emple-
os, la oferta de nuevos servicios, la mejora de la calidad de vida, la
u) preservación ecológica y la creación de riquezas en condiciones éti-
cas" (citado en Giraldez, 2006: 16).
La definición de la economía social fue objeto de disputa tanto desde las
discusiones académicas como en el plano de las políticas sociales. En un
polo de estas conceptua!izaciones se encuentra la definición de la Ripes que
hemos planteado anteriormente junto con otras definiciones de la economía
social a partir de cuestiones similares a las identificadas como estrategias de
supervivencia. En este enfoque se definía a la economla social relacionada a
valores sociales que llevarían estas prácticas generalmente vinculadas al aso-
ciativismo espontáneo, a las acciones de la sociedad civil, etc. dirigidos a
integrar sectores particulares, que no pueden incorporarse al mercado de tra-
bajo tradicional (Abramovich y Federico-Sabaté, 2005).
Desde otros enfoques se hacía eje sobre la denuncia de los impactos de
la economía de mercado neoliberal, planteando que toda economra es social
y que lo que entra en disputa es el objetivo sobre el cual se organiza. En esta
línea es renombrable !a incidencia de José Luis Coraggio, quien fue rector de
la Universidad de General Sarmiento. Este intelectual tuvo una importante
influencia a partir de la conceptualización de la economía del trabajo, discu-
tiendo el sentido de la tradicional forma de entender a la economía social
como un aspecto alternativo, o como un arreglo entre productores informales.
"Aun para las más diversas definiciones del sector informal, hay
muchas actividades a las que les cabe ese adjetivo que son propias de
la economía capitalista o de la economía criminal, y por otro lado,
buena parte de la economía popular, es formal. Por eso desde un ini-
cio rechazamos la identificación entre economfa informal y economía
popular. Esto es más claro en la actualidad cuando la precarización
del trabajo viene siendo avalada por las leyes de desregulación del
·:i
mercado de trabajo" (Coraggio, 2004: 16).
"Al definirla como Economía del Trabajo, indicábamos que su lógica
:~ era contrapu.esta a la lógica de la Economía del Capital y afirmábamos
?1-
la hipólibro de que su objetivo era tan fuerte e ilimitado como el del
··.i' capital: la reproducción ampliada de la vida, concepto no reducible a
.¡ la visión consumista y cosificadora de las necesidades y sus satisfac-
l
,,~_,,
tores" (Coraggio, 2004: 19).
'+ 157
:~~
·.-,.~.
·1
 Pobrela y modelos do intervención
Coincidentemente con la crítica general al funcionamiento de la econo-
mfa, el menú de acciones propuestas excedían de manera amplia el tema de
la generación de pequeños emprendimientos productivos.
"( ... ) la necesidad de desmercantilizar la capacidad productiva y
creativa del ser humano, de crear nuevas formas de remuneración
del trabajo, de desarrollar políticas de gobierno y leyes que garanti-
cen la distribución equitativa del ingreso, de la riqueza y de los
beneficios generados por el trabajo de toda la sociedad, de promo-
ver la participación social del tiempo liberado del trabajo, en vez de
la actual apropiación privada del excedente de trabajo por el capital,
etc." (Arruda, 2001: 424).
La posibilidad de pensar acciones desde la economía social se combina-
ba con planteos asociados a la idea de autogestión.
"El concepto de autogestión tiene un cierto rasgo de ambigüedad que
va desde ser concebida como una cierta 'tecnología gerencial' a encar-
nar un ideal utópico de construcciones sociales sin jerarquías. Pero sin
duda, y más allá de los vaivenes teóricos por los que el concepto
pueda transitar, define un tipo de trabajo asociado, cooperativo, hori-
zontal, y sobre todo 'sin patrón'" (Giraldez, 2006: 22).
Desde distintos espacios ·sociales y políticos se planteó que la economía
social, en sus diferentes expresiones organizacionales, podía ser una forma
política, también las acciones asistenciales que operaban de vínculo entre
de salida de la dependencia de las poblaciones sobre los recursos asisten-
estas organizaciones y el Estado aparecían resignificados.
ciales. Desde la generación de microemprendimientos a la propuesta de cir-
cuitos de comercialización alternativos, incluso la experiencia de trueque,
fueron analizadas como acciones a ser potenciadas e inducidas. Como vere-
mos más adelante, incluso se planteó que una iniciativa estatal, como fue el
programa Manos a la Obra, podría reconvertir a la población del programa
Jetas y Jefes de Hogar.
6.2.3. Descolectivización, recolectivización y resignificación
de las prácticas de los sectores populares
Uno de los aportes teóricos más interesantes de la década fueron las
interpretaciones de las nuevas identidades populares por parte de un grupo
de investigadores. Los resultados de las investigaciones que llevaban adelan-
en el libro de Denis Merklen Pobres ciudadanos. Las clases populares cm la.
te tenían la particularidad de identificar, no sólo la pérdida en las construc-
era democrática (Argentina, 1982-2003). El libro, que fue publicado en
¡·:.:· 158
u~·
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Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
ciones identitarias, sino también nuevas reconfiguraciones. En este marco
fueron interpretadas las expresiones de protesta colectiva y las organizació-
nes territoriales. Tenían en común estos estudios ser realizados por investí~
gadores jóvenes, con compromisos establecidos con las organizaciones socia-
les que investigaban y con una fuerte perspectiva sociológica. ; ,
El libro de Maristella Svampa y de Sebastián Pereyra Entre la ruta y e!
barrio, publicado en el año 2003,tuvo gran repercusión en los ámbitos uni-
versitarios. El trabajo de inv.estigación hacía eje sobre las organizaciones
piqueteras. Entre las muchas virtudes de este libro se encuentra la pro-
puesta de lecturas sobre las organizaciones territoriales a partir de nuevos
conceptos. La "descolectivización" por un lado, definida a partir de la per-
dida de los soportes colectivos vinculados a la inserción en el mercado de
trabajo y el planteo de lo territorial como un nuevo lugar de generación de
vínculos políticos son dos aportes interesantes desde los cuales se plantea-
ba la resignificación de lo popular.
Este libro se publicó en uno de los momentos de mayor poder político de
estas organizaciones.
"Frente a la pasividad -inactividad- del desocupado, el piquetero se
define por su condición activa {aun si ésta ·se refiere a la militancia y
no al trabajo)" (Svampa y Pereyra, 2003: 170).
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;: ; ~
En tanto estos actores eran reconocidos desde un lugar de construcción
,;)~:
.~;:~1
"En definitiva, se estableció una conexión entre la responsabilidad
política que le cabe al Estado -a los sucesivos gobiernos- por los
resultados de las transformaciones ligadas al proceso de reforma eco-
nómica -al modelo- y lo que efectivamente fue la reparación obteni-
da por parte de las organizaciones piqueteras -los planes de empleo-.·
Esta conexión permite comprender-en parte- que los planes sean per-
cibidos -y recibidos- no como parte de la ayuda asistencial dirigida a
las poblaciones desfavorecidas sino como un derecho adquirido. De.
esta forma, nombre y acción parecen haberse vinculado históricamen-
te con un cierto tipo de reclamo" {Svampa y Pereyra, 2003: 171).
:::·
Otro de los trabajos que investigaban sobre Jos territorios fue presentado
159 ¡; ~·~~ .
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Pobreza y modelos de in1ervención
2005, presentaba los resultados de la tesis de doctorado del autor, dirigida
por Robert Castel, sobre las organizaciones territoriales del distrito de La
Matanza, en la provincia de Buenos Aires.
Merklen plantea una crítica a los abordajes sociológicos que a partir de
los años '80 construyeron una idea de la ciudadanía que operó como "obs-
táculo epistemológico", en tanto desacoplaron conceptualmente la cuestión
social de la cuestión política.
Merklen plantea que los territorios operan como sostenes tanto de fas for-
mas de sociabilidad como de la acdón colectiva. El autor avanza en recono-
cer una complejidad en las construcciones territoriales que es superadora de
fas dicotomías sobre comunidad-sociedad o las construcciones barriales
entendidas como espontáneas o des¡nstitucionalizadas. En este sentido plan-
tea a las construcciones territoriales y su relación con la politicidad, defini-
da como condición política de fas personas.
"Estas tensiones ponen de manifiesto que fa inscripción territorial
no se restringe a los limites de una 'protección de proximidad'
característica de contextos comunitarios, En este último caso se
trata de simples regulaciones de la solidaridad primaria sin inter-
vención instituciona 1 ( ... ) por el contrario, hoy en el barrio popular
el sistema de solidaridades locales coexiste con una movilización
colectiva siempre tendiente a una integración por medio de la inter-
vención institucional, es decir, una intervención secundaria de la
sociedad sobre sí misma. Estas intervenciones se llevan a cabo en
el territorio aunque inscriben·a los individuos en colectivos de tipo
societal como es el caso de la presencia de la escuela, de la comi-
saría, de la.cancha de deportes, del centro de salud, e incluso a
veces de una iglesia. Estas instituciones inscriben a los individuos
en colectivos más vastos, desplazados con respecto a ese relacional
fundado en la familia y la vecindad" (Merklen, 2005: 150).
Desde esta óptica, los vínculos que el peronismo como fuerza política
establece con el mundo popular se encuentran inscriptos territori·almente
a partir de la acción de los gobiernos y sus prácticas de asistencia y par-
ticipación social.
La importancia del vínculo asistencial como forma de relación o de cons-
trucción social es muy interesante en estos enfoques en donde los recursos
asistenciales cobran una nueva forma a partir de que se convierten en
demandas colectivas de los sujetos y que ocupan un lugar importante en la
construcció'n de la politicidad de los sectores populares.
160
Pobreza e intervención en le nueva década. Crisis y salida de la emergencia
"Podemos identificar la manera en que esta reorientación política de
las intervenciones sociales contribuyó a la aparición de una nueva
politicidad de las clases populares sobre tres planos. En primer lugar,
porque al redefinir la orientación de las políticas sociales, éstas con-
tribuyeron a modificar el marco institucional de la acción política a
nivel local. Las iniciativas de lucha contra la pobreza ofrecieron un
interlocutor conveniente para la acción de base territorial. En segundo
lugar, porque al centrar la acción pública en la figura del pobre en
detrimento de la del trabajador, contribuyeron a desactivar una m·ane-
ra tradicional de inscripción en las demandas ciudadanas en el hori-
zonte democrático a través del derecho. Finalmente, porque aumenta-
ron la cantidad de recursos accesibles a través de las estrategias de
tipo cazador" (Merklen, 2005: 130).
En el mismo sentido, Dolores Calvo (2006) plantea que la relación de las
organizaciones sociales con los recursos estatales supuso una "capitalización
creativa" de esos recursos.
"La implementación de los planes de trabajo en general podría pen-
sarse como profundizadora de procesos de·atomización. No obstan-
te, tales programas de emergencia ocupacional han sido creativa-
mente capitalizados por los actores. La lógica de la implementación
de programas de trabajo esta caracterizada por el requerimi·ento de
una organización mediadora: para acceder a ellos es necesario que
una organización elabore un proyecto de trabajo en el que estarán
incluidos los futuros beneficiarios, y que garantice su cumplimien-
to. Esta lógica con la que operan los planes da lugar a que la par-
ticipación en diferentes redes asociativas (como es el caso de la
FTV) se convierta en condición necesaria para acceder al plan.
Estas redes pueden ser ajenas a la persona que accede al benefi-
cio, pero observamos que la participación continuada dada por la
relación establecida a partir de la percepción del mismo genera
compromiso y sentidos de pertenencia. Para el caso de nuestro
estudio, podemos sostener que esta lógica contribuye a alcanzar
mayores niveles organizativos" (Calvo, 2006: 157).
En este planteo el clientelismo político no explica la totalidad de la poli-
ticidad de los sectores populares y su relación con las estructuras políticas.
El reconocimiento de la importancia de los territorios como espacios para
la construcción de organizaciones y como espacios en los cuales se genera-
161

Pobreza y modelos de intervención
ba una nueva sociabilidad en reemplazo de los vínculos asociados al merca-
do de trabajo formal fue planteado optimistamente.
En estos análisis el mundo popular volvía a ser rico en términos cultura-
les y sus acciones n:o sólo eran de resistencia o de subsistencia sino que pre-
sentaban disputas ·políticas y opciones culturales para pensar la forma de
construcción societal. Dicho en otros términos, los sujetos pobres volvían a
ser definidos a partir de la definición de sujeto popular, a partir de sus orga-
nizaciones y a partir de las formas de politicidad o sociabilidad que cons-
truían territorialmente. No sólo se identifican las pérdidas que acompañaron
al empobrecimiento y el crecimiento de la injusticia, sino también las nue-
vas construcciones y sentidos que, aunque en condiciones adversas, presen-
tan solidaridades, soportes y potencia.
Para Merklen el mundo popular se definía a partir de dos rasgos: la ines-
tabilidad de la vida cotidiana y un fuerte tejido relacional. La inestabilidad
descripta hace que las posibilidades de planificación y de,control sean muy
limitadas. Frente a esto, la trama relacional del territorio posibilita la estabi-
lización de la experiencia y sus instituciones un vínculo con el Estado. Estas
cuestiones ofrecen una suerte de seguro frente a Jos riesgos que implica la
situación de inseguridad.
Estos enfoques perdieron protagonismo en la medida que las organiza-
ciones territoriales perdieron poder político a la par del crecimiento del
empleo y que la disputa salarial volvía a cobrar relevancia en la escena del
conflicto social.
6.2.4. Volviendo sobre las explicaciones culturalistas.
Clientelismo y cultura del trabajo
Desde las ciencias sociales, los estudios sobre clientelismo político cobra-
ron relevancia pública convirtiéndose en literatura de divulgación. Especial-
mente las investigaciones de corte etnográfico sobre la situación de cliente-
lísmo (Auyero, 2001) parecieron poder explicar un conjunto importante de .
prácticas de los sectores populares.
El concepto de clientelismo como descriptor de las situaciones generadas
a partir de las prácticas asistenciales y de la intermediación de referentes
políticos cobró relevancia en el discurso mediático pero también en la aca-
demia. El libro de Javier Auyero La política de los pobres. Las prácticas c/ien-
telísticas del peronismo, del año 2001, ha sido ampliamente citado como
bibliografía de referencia.
Como hemos visto en los anteriores capítulos de este libro, la preocu· ·
¡ pación por el clientelismo no es nueva y ya había sido planteado corrici
i
¡~ .
162
!
''
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
\'
problema a ser resuelto y/o prevenido desde las políticas sociales. De
hecho, la propuesta de desarrollo de la comunidad de la década del '6Q
proponía como .uno de sus objetivos combatir el clientelísmo político;.
Arriesgaremos aquí que uno de los motivos por los que cobra relevanci~
nuevamente el tema es que la extens'1ón de las prácticas asistenciale~
focal izadas y su forma de gestión territorializada, con la consecuente par'-
1
ticipación de las organizaciones y referentes barriales, potenció las for - ,¡:
mas de intermedia~i~n locales. . . . .. . ¡. [: \.)~
La terma hegemon¡ca de leer el vmculo de mtermedJac1on" espec1almen- !
te a partir del vínculo asistencial, fue a partir de las lecturas del clientelismo
como práctica. Esta forma contrastó con la prolífica bibliografía de ias formas
de participación de la sociedad civil que planteaba las virtudes de la partici-
pación en la gestión de los programas sociales (desde el enfoque de tercer
sector hasta algunas lecturas sobre capital social).
El caracterizar a los vínculos de intermediación como clientelares suponía
a la vez una valoración negativa o desjerarquizada de los mismos.
1
El clientelismo entendido como el "intercambio personalizado de favores,
bienes y servicios por apoyo político y votos entre masas y élites" (Auyero, 1
2001: 35) suponía un mecanismo de subordinación política en el cual los
mediadores tenían una función clave. ,
. La función que los mediadores cumplían se realízaba a través de la,s
"redes de resolución de problemas". Auyero señalaba, a partir de un estudi'o
de caso, que "las estrategias de sobrevivencia están ancladas en una red polf- ' 1
1
tica de resolución de problemas que se expresan en las interacciones entre · 1
agentes de un partido político y funcionarios estatales y Jos residentes de ia ;
villa" (Auyero, 2001: 100). : ,.
Desde este enfoque se podíéin leer varios elementos que caracterizaban la ,, 1
manera de resolver problemas en el territorio por parte de los dirigentes de ,
las organizaciones territoriales. La intermediación, personificada en la figura·
de dirigentes, que centralizan en sí mismos el poder del contacto y utilizan
el monopolio del conocimiento, generaba niveles de subordinación a la.
estructura clientelar, reproduciendo y afianzando un sistema de dominación.
"La participación, el activo involucramiento en las redes políticas de
resolución de problemas, provee, refuerza y reconfigura una identidad
política así como provee de comida y medicamentos. A través de la
'ma11era peronista' de resolver problemas, un estómago puede ser
saciado, un dolor curado, una gripe sanada y una identidad política
revelada y transformada" (Auyero, 2001: 43).
163
 popreza y modelos de intervención
En consonancia con estos planteas se pueden señalar los desarrollos
de Bustelo (2002), que consideraban que si bien estas organizaciones
posibilitaban el acceso a recursos indispensables, no permitían el ejercí•
cio de una ciudadanía "plena" sino que instituían un tipo de ciudadanía
a la que definfa como "tutelada".
Si bien Auyero repite en distintos momentos de su libro y en otros articu-
las su in.tento de no contribuir a un uso peyorativo del término "clientelar'',
no deja de presentar una idea valorizada a partir de explicar las prácticas
asistenciales y la "manera peronista", a la que describe como· expresión a
partir del concepto de clientelismo. La idea que da título a su libro La polí-
tica de /os pobres presenta una idea desvalorizante de las prácticas políticas
de los pobres, no porque no sea cierta la denuncia acerca de fas situaciones
de depeñdencia que padecen, siM porque también aquí se identifican las
explicaciones en las prácticas de los mismos (entendiendo- a los mediadores
dentro del colectivo) y no en las polfticas de empobrecimiento y a sus formas
de atención como la focalización. Durante la década se extendió el uso del
término "puntero" para denominar al conjunto de los dirigentes partidarios
pobres, no sólo en los medios de comunicación sino también en fa academia:
El término "puntero", que tiene un significado difamatorio, parece actual-
mente denominar al tipo posible de protagonismo político en los territorios
más pobres.
El autor señala, en un articulo publicado en el año 2000, que la exten-
sión de las prácticas clientelares no pueden explicar resultados electorales ya
que las redes cliente/ares son de baja escala. Sin embargo, en las explica-
ciones mediáticas el problema del clientefismo parece operar como una tara
de fa forma de organización política de los territorios populares.
Repitiendo las criticas que realizamos en el capítulo anteriOr a las con-
ceptualizaciones sobre ciudadanía, ·podemos decir que también respecto de
este concepto permanecen elementos de formalismo en el análisis.
Las denuncias sobre clientelismo fueron una de las principales cr-íticas a
las políticas sociales asistenciales y brindaron elementos para fundamentar
propuestas de reformulación de estas políticas.
6.2.5. Endurecimiento y/o impermeabilización de fa estructura
social. Nuevamente el foco sobre la pobreza estructural
Ya a finales de la primera década del siglo los estudios sobre compor-
tamiento de fa estructura social dejaron de orientarse a
las explicaciones
acerca de la "caída", como en la d-écada anterior, y se abocaron al análisis
de aquellas poblaciones que se encontraban de manera sostenida en situa-
164
Pobreza e intervención en la nu-eva década: Crisis y salida de la emergencia
cíón de pobreza estructural. Con la reactivación económica operada en el
país desde el año 2003, los que e-n la década anterior eran considerados
nuevos pobres pudierón mejorar su situación. Esto hizo que la mirada se
volviera sobre aquellos sectores tradicionalmente llamados "pobres estruc-
turales". El análisis sobre cómo estos sectores se encontraban fue aborda-
do desde distintas esferas:
El análisis de las transformaciones espaciales de los territorios más
·.:'~ pobres y la concentración por extracto social llamó la atención. Por un lado
la proliferación- de barrios cerrados para los se.ctores de altos ingresos y por
otro la concentración de los territorios -más pobres de población en términos
eco.nómícos ho'mogénea generó una serie de consecuencias que fueron reco-
nocidas en distintos estudios ..
Por un lado se conceptualizó como "insularización" (Fournier y Soldano,
2002) la situación observada en los barrios populares donde !a posibilidad
de movilldad espacial disminufa notablemente, tanto por la desocL:Jpación
como por las dificultades económicas de traslado, ya que el barrio se con-
vertía en un lugar total por fuera del cual existfan pocas relaciones e inter-
cambios-significativos en la vida de los sectores populares. Por otro lado se
planteó como "suburbanización de las élites" (Bayón y Saraví, 2006) a la
generación de urbanizaciones cerradas para sectores de altos ingresos en las
afueras de las ciudades. Las desigualdades distributivas se mostraban tam-
bién en la fragmentación en la trama urbana. '
La lectura de. la pobreza estructural a partir de espirales de desventajas
'\i
alertaba sobre el riesgo de fractura social.
-~~·
~~ "La segregación espacial, la fragmentación urbana, la erosión del
espacio público y el- capital social comunitario, la incertidumbre e
inestabilidad de las trayectorias laborales, los estigmas territoriales y
la desconfianza en canales tradicionales de movilidad social son nue-
:-:~
l;
.. vos aspeCtos en una y otra de estas: esfer;s cjÚe tienden á asociarse
..';; entre sí. Pero además; este encadenamiento-de desventajas no sólo se
~[ extiende horizontalmente a través de distintas esferas sino también
:e verticalmente en distintos niveles de análisis. Nuestra pretensión ha
- sido seguir esta línea, al explorar nuevas desventajas de nivel macro
(particularmente la reconfiguración del espacio urbano y el mercado
de trabajo~. de nivel meso (como lo es en las transformaciones del
espacio público y el capital social comunitario) y de nivel micró (por
efemplo, en las trayectorias· laborales y familiares o en las percepcio-
nes y expectativas individuales). Pero nuevamente como en el caso
anterior, estos niveles. anal ítlcamente diferenciables tienden a entre-
r 165

Pobreza y modelos de intervención
cruzarse y afectarse recíprocamente en los procesos de acumulación
de desventajas que se materializan en la creciente vulnerabilidad de
las experiencias biográficas" (Bayón y Saraví, 2006: 92-93).
La idea de superposición de desventajas implicaba una mirada crítica de
las redes comunitarias como lugares de resolución de problemas.
"En un contexto signado por la concentración de pobreza y desem-
pleo, 'dónde están todos en la misma', los contactos y las redes dis-
ponibles se vuelven redundantes, poco efectivas (. .. ) Por otro lado,
sin embargo, estas redes basadas en la comunidad local pueden
brindar recursos sustitutos para la obtención de ingresos. Las redes
de amigos o conocidos entre los jóvenes del barrio suelen ser la
puerta de entrada para involucrarse en actividades delictivas o eva-
sivas (como el consumo de drogas); también son estas mismas redes
las que en numerosas ocasiones permiten obtener planes de empleo
a través de contactos con los 'punteros' político o las personas indi-
cadas que confeccionan las 'listas' de posibles beneficiarios" (Bayón
y Saraví, 2006: 75-76).
En el marco de estos análisis se interpretó la desvalorización de la escue-
la y el trabajo como los tradicionales canales para el ascenso social y, prin-
cipalmente., como los estructuradores de las trayectorias biográficas sobre un
sector de la población con una situación sostenida de pobreza estructural por
décadas. Ante estas dificultades, la situación se describe como una "rigidi-
zación de la estructura social" (Di Loreto, 2009) en tanto existe una estabi-
lización en la situación desventajosa de los sectores más pobres.
6.3. Experiencias de intervención en la década. Jefas y Jefes de
Hogar- Familias- Asignación Universal por Hijo
En cuanto a las experiencias de intervención en el período, vamos a
la trayectoria del Programa Jefas y Jefes de Hogar, su posterior transforma-
ción en el Programa Familias y la última medida, que se encuentra -en el
momento en que se publica este libro- en su primer año de ejecución, la
Asignación Universal por Hijo. Si bien pueden reconocerse diferentes lógicas
entre un programa y otro, la población que se encontraba en cada programa
fue en gran medida transferida entre los mismos. Otro punto que permite
identificar una continuidad refiere a que las tres políticas fueron pensadas
166
¡
)¡
1'
..
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Pobreza e intervención en la nueva década. Cris1s y salida de la emergencia ¡;
1i ·i·;
como una forma de intervención frente a la situación de pobreza de po9Ja}
ción excluida del mercado de trabajo formal. \ [
Resulta interesante, en términos de este trabajo, que en el lapso de un(l·
década se haya cambiado de lógica de abordaje en tres ocasiones, siendo
marcada la diferencia entre las mismas, y da cuenta de una indefinición: eri
las formas de intervención de las políticas sociales dirigidas a la pobreza! i
6.3.1. Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJJHD)
~)
El PJJHD, dependiente del Ministerio de Trabajo de la Nación, propo'nía
una prestación muy similar a la de las operatorias conocidas como Trabajar !
y Trabajar 11, que se habían ejecutado en la década anterior. Consistía en una
transferencia de dinero para quienes se encontraban dentro de la población
objetivo del programa (jefas y jefes <le hogar sin ingresos), a cambi.o de una
contraprestación que era convenida con los gobiernos locales o con las orga-
nizaciones sociales por un tiempo estipulado de 4 horas diarias por trabaja-
dor. Los cupos para el ingreso eran entregados a los gobiernos locales o a las·
organizaciones sociales que también organizaban las tareas de la contrapres-
tación y supervisaban su cumplimiento.
A pesar de no proponer novedad en su formato de programa de transfe-
rencia de ingresos, el ''Jefas y Jefes de Hogar Desocupados" ha sido para-
digmático por distintos motivos. · .
En primer lugar, ha significado un resultado de la crisis de finales de :Jo~.
'90 y del estallido de comienzos de década y permite identificar sentidos en
disputa en el momento de mayor agudeza de la crisis. En su definición, se
plantearon cuestiones tales como: paz social, contención social, como dere-
cho de inc-lusión y derecho de familia. En este programa la relación entre
pobreza y falta de trabajo aparece con una alta nitidez y permite dimensio-
nar la significación de esta reiación en la etapa.
:¡
En segundo lugar, la escala que cobró fue inédita: aproximadamente :¡
1.800.000 beneficiarios se incorporaron en tiempos record a este programa.
']
Unido a esto, el universo de actores en su gestión, tanto de organizaciones
J
;,.
sociales como de gobiernos locales, generará una serie relaciones significati-
vas en términos sociales, políticos y culturales.
El programa mantenía la impronta de sus antecesores en Jos cuales la pro-
puesta de acciones comunitarias, que eran parte de la contraprestación: se
volcaba en un proyecto que debía proponer una práctica vinculada a las típi-
cas acciones de promoción social.
La importancia del territorio como ámbito de resolución de un universo
cada vez más amplio de problemas era reconocida de manera directa con la
167
lz¡;G

Pobreza y modelos do intervención
implementación de este tipo de programa, así como también con la existen-
cia de comedores comunitarios.
Las organizaciones que nucleaban desocupados, identificadas en la etapa
como "piqueteras", que eran reconocidas como actores en esta operatoria,
expresaron el nivel de conflictividad social mayor de la etapa. Estas organi-
zaciones, como ya planteamos, tenían gran influencia en los territorios, habí-
an presionado por la generación de estos recursos (principalmente con cortes
de rutas y distintas gestion~s) y habían encontrado en la gestión del progra-
ma un motivo de organización, o como ya se planteó anteriormente, la posi-
bilidad de una "capitalización creativa" (Calvo, 2006) de los recursos del
programa como sostenes organizativos.
Este laboratorio de experiencias que significaron los programas de trans-
ferencias de ingresos para las organizaciones generó una serie de despliegues
entre los que se enc[!entran distintas prácticas englobadas en la defi¡:¡ición
de microemprendimientos productivos, cooperativas de trabajo, ¡¡poyaturas a
comedores, lugares de <:;uidado para niños, etc. Aproximadamente un 94% de
las actividades de contraprestación durante el año 2002 fueron actividades
comunitarias (Di Leo, 2006).
Estas experiencias que se pensaban como potentes para la reconversión
a programas de economía social, como por ejemplo fu? posteriormente el pro-
gr-ama Manos a la Obra, demostraron que la centralidad del impacto del
PJJHD se encontraba en la transferencia monetaria ya que estas experien-
cias, .por distintos motivos, no generaron los impactos esperados, ni grados
de adhesión tan masiva; más allá de los aprendizajes que significaron ,para
las poblaciones y las organizaciones.
Pablo Di Leo, en una publicación de maestría titulada ¿Incluyendo en los
márgenes? Una .aproximación al proceso poljtico de emergencia y constitución
del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, presentada en el año 2006,
plantea una serie de propuestas analíticas para pensar esta experiencia desde
la. disputa simbóli.ca sobre lo socio laboral que implicó la instalación del ·pro-
grama en la redefinición de la salida de la situaGión de crisis y estallido. Plan-
tea que esto puede ejemplificarse a partir de la fundamentación que adquirió
el programa y !os distintos sentidos que le fueron otorgados. Desde una res-
puesta al estallido y a la crisis, como programa de emergencia, hasta un reco-
nocimiento de las transferencias monetarias como derecho de las familias.
"Luego de un largo proceso en el que jugaron roles fundamentales
tanto la Iglesia Católica -desde la Mesa del Diálogo Argentino- como
la protesta social -principalmente la protagonizada por las organiza-
ciones piqueteras-•. en abril de 2002 se anunció la creación del
168
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis .y salida de la emergencia
PJJHD. En la definición de este nuevo programa, a la categoría de
familias sin ingresos se incorporaron las de derecho e inclusión social:
Articulando la condición familiar y la condición laboral alrededor del
eje de la emérgencia, en el citado decreto se definieron los alcances
temporales, los sujetos a los que estaba dirigido el programa y las vías
que· el mismo creaba para garantizar el acceso al DFIS:
'Art. 2°.- Créase el Programa Jefes de Hogar para ser aplicado mien-
tras dure la Emergencia Ocupacional Nacional, que por este Decreto
se ratifica hasta el 31 de diciembre de 2002, destinado a jefes/as de
hogar con hijos de hasta dieciocho (18) años de edad, o discapacita-
dos de cualquier edad, y a hogares en los que la jefa de hogar o lacón-
yuge, concubina o cohabitante del jefe de hogar se hallare en estado
de gravidez, todos ellos desocupados y que residan en forma perma-
nente en el país. ( ... )
Art. 3°.~ El Programa tendrá por objeto brindar una ayuda económi-
ca a los titulares.indicados en el artículo 2° cori el fin de garantizar
el DFIS asegurando: · ·
a) la concurrencia escolar de los' hijos,· así como el' controi de salud
:·~· de Jos mismos, que se encuentren· en IC!s··condiciones ·previstas en
:··"
·el artfculo·.·2°;
'~~ b) la incorporación de lbs beneficiar-ios crla educación formal;
··.i,: e) su participación-en cursos de capacitación que coadyuven a su futu-
,r ra reinserción· lat>oral;
~~- d) su incorporación en proyectos productivos· o en servicios comunita-
·.~ rios de impacto ponderable en materia ocupacional.'
·'.;1·
El mismo dfa de ·la firma del decreto, Eduardo Duhalde presentó al
~-
nuevo Derecho Familiar de Inclusión Social -DFIS- en un discurso
emitido por la cadena nacional de emisoras de radio y TV, destacando
la vinculación entre, por un lado, el derecho familiar a un umbral míni-
~1
--~ mo de dignidad y, por otro, el ·deber de realizar una contraprestación:
'Son más de un millón de hogares excluidos que buscamos precisa-
mente incluir en el umbral mínimo de dignidad. Todos debemos tra-
bajar muy duro. para que; ·a más tardar, el 15 de mayo, no quede nin-
guna familia argentina sin ingreso. Esto no es un regalo, es un dere-
cho. Quienes tengan los requisitos y perciban este ingreso como con-
traprestación deberán capacitarse e· integrarse paulatinamente. a acti-
vidades laborales o actividades comunitarias. Recibirán $ 150 men-
suales. (... ) Estamos creando un nuevo· derecho. En la Argentina no
tenemos una experiencia que haya comprendido a tantas familias' (La·
Nación on fine, 3/4/2002)" (Di Leo, 2006: 64).
169

Pobreza y modelos de intervención
En el lapso de dos años las categorías utilizadas para definir el sentido de
la acción de estas transferencias monetarias fueron cambiando y perdiendo
su relación discursiva con la idea de derecho social y de universalización a
medida que la situ~ción de emergencia política y social mermaba.
Si bien desde distintos sectores se planteaba que los 150 pesos que el
programa entregaba eran insuficientes, no bien mermó la situación de crisis
politica y social el programa empezó a ser calificado de desincentivador de la
inserción laboral de los desocupados. Tanto desde referentes de la U lA como
de la Iglesia Católica se realizaron declaraciones públicas que planteaban
esto, mientras en algunas provincias del norte no se encontraban trabajado-
res para levantar cosechas (La Nación, 30 de marzo de 2001} con un monto
inferior o igual que el que transfería el programa. Las transferencias opera-
ban como un piso salarial que no era redituable; por otro lado, la mentada
"paz social" que se citaba en los fundamentos del programa ya pa1·ecía logra-
da y sostenida por otros medios. Las organizaciones territoriales perdieron
poder relativo trente al escenario polftico en el cual "lo social" pÚdió el lugar
de centralidad que había ocupado desde mediados de la década del '90
hasta mediados de la primera década del siglo.
a
En este marco se comenzó considerar que las características del pro-
grama no eran conveni"entes para la nueva etapa. Las denuncias de manejos
clientelares por parte de las organizaciones sociales y los municipios contri-
buyeron en gran parte a la des!egitimación de la operatoria.
Las propuestas de reconversión del Programa Jefas y Jefes de Hogar fue-
ron presentadas alrededor de nuevas categorías, como la aptitud para el tra-
bajo. Si en el momento de la emergencia se podía pensar en un programa de
transferencias monetarias sin demasiadas exigencias, la vuelta a la tradicio-
nal discriminación entre pobres válidos e inválidos tuvo en las categorías de
empleables y no empleables un nuevo regreso.
El viceministro de Desarrollo Social, Daniel Arroyo, había planteado en dis-
tintas declaraciones periodísticas que la reconversión del PJJHD sería por
medio de la revinculación al mercado de trabajo de los beneficiarios a partir del
programa Manos a la Obra, de economía social, que dependía del Ministerio de
Desarrollo Social; sin embargo, la apuesta a la economía social, si bien se man-
tuvieron los programas, no significó la posibilidad señalada.
6.3.2. Pr.ograma Familias por la Inclusión Social - IDH
A poco de comenzado el 2006, y a casi tres años de la llegada al gobier-
no nacional de Néstor Kirchner, se presentaron las medidas de reconversión
del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD} a través de dos
170
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Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
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programas sociales: el "Plan Familias por la Inclusión Social" (Minister¡o de 1:.u
Desarrollo Social) y el "Seguro de Capacitación y Empleo" (Mínisterío de Tra- i'!
bajo, Empleo y Seguridad Social).
El programa Familias estaba destinado a las familias en situación de vul-
nerabilidad o riesgo social con hijos menores de 19 años a cargo. : ;
En principio el programa nace como una reformulación de otro programa
llamado Programa de Atención a Grupos Vulnerables -PAG- que incorpora ~n
2002 un componente de ingresos -IDH- pero que cobra mayor impacto a
partir de que se convierte en el programa receptor de los beneficiarios consi-
derados inempleables del PJJHD.
J "Este programa está destinado a receptores/as del subprograma Ingre-
so para el Desarrollo Humano (IDH) del PAGV y a receptoras/as del
Plan Jetes y Jefas de Hogar Desocupados que no sean evaluados como
:~ 'empleables' por los Ministerios de Trabajo y Empleo y Seguridad
Social. Al respecto los artículos 4° y 5o del Decreto 1506/04 estable-
j',,. cieron expresamente que los receptores con posibilidades de empleo
continuarían percibiendo sus beneficios en la órbita del Ministerio de
·:i Trabajo y que aquellos que no fueran calificados de tal modo podrían
)
ser incorporados a los programas designados a la atención de grupos
vulnerables, a la mejora de ingresos y de desarrollo humano creados o
a crearse en el Ministerio de Desarrollo Social" (Cels: 2007: 17).
Las beneficiarias del PJJHD cuyo máximo nivel educativo alcanzado era
hasta secundario incompleto estaban en condiciones de optar por el traspa-
so al Programa Familias por la Inclusión Social. En caso de. que no hubiera
una mujer en el hogar, el hombre podía optar por el traspaso y ser el titular
del beneficio. El monto de la asignación mensual dependía del número de
hijos: $175 con 2 hijos a cargo;$ 200 con 3 hijos a cargo;$ 225 con 4 hijos
a cargo; $ 250 con 5 hijos a cargo; y$ 275 con 6 hijos a cargo. Las condi-
ciones para acceder y mantenerse en el Programa eran el cumplimiento de
las "condicionalidades" consistentes en presentar constancias de controles
de salud y de concurrencia a la escuela de Jos niños.
Con respecto al segundo programa, el Seguro de Capacitación y Empleo,
estaba destinado a personas desocupadas (en principio se priorizaba a los
menores de 30 años) y su objetivo central era la inserción laboral. Se preve-
ía que en 2006 se incorporarían 500 mil persona~; beneficiarios del PJJHD:
La asignación mensual era de $ 225, es decir $ 75 más que la asignación
del PJJHD, y el beneficiario accedía a servicios de: orientación laboral al
desempleado y apoyo a la búsqueda de empleo; intermediación laboral que
171
eftG

Pobra~a y modelos de intervención
vincule las demandas de las empresas y las· capacidades de los desemplea-
dos; formación y capacitación laboral y entrenamiento para los desocupados;
finalización de estudios primarios y secundarios y apoyo a emprendimientos-
individuales y asociativos; y derivación a servicios sociales: El acceso (en el
caso de los beneficiarios del PJJHD-el traspaso de plan) era voluntario y la
permaner)cia del desocupado en este programa era por un período máximo de
2 años y preveía generar aportes para su futura jubilación.
Centraremos el análisis sobre el Programa Familias, ya que respondía al
patrón tradicional de tratamiento a las poblaciones pobres. Como podemos
observar, el reordenamiento de la población dividiendo entre empleables y no
empleables, volvía a colocar en el Ministerio de Desarrollo Social a las pobla-
ciones "externas" a la lógica del trabajo.
El- "subsidiado" -en el caso del Familias la "subsidiada"-, recibía $ 25
agregado al básico previsto por el PJJHD por hijo, cuando el salario familiar
de un trabajador formal era de $ 60 pesos. Si recordamos que las asignacio-
nes familiares eran pagadas por el Estado, -podemos inf_erir que había un tra-
tamiento diferencial de los_ niños de acuerdo a si se trataba de hijos de
empleados o de hijos de desempleados.
Luego del momento más crítico del conflicto_ social, -estas medidas pare-
cían volver a un patrón tradicional -de la práctica asistencial, dejando atrás
los temas de discusión durante la "emergencia" vinculados a las prestacio-
nes universales y af reconocimiento de las transferencias como derechos
incluso de quienes se encontraban fuera del mercado de trabajo .formal.
Por otro lado, en hecho de que el monto de dinero entregado por el pro-
grama no se actualizara por inflación implicó una baja relevante en el impac-
to de las asignaciones monetarias.
Las presiones de las organizaciones sociales también descendieron en
la etapa a la par que el programa, que no disminuyó significativamente
escala, sí perdía relevancia ·política. Esta característica fue común a íos
programas alimentarios en donde también se identifica ufl descenso en la
importanci-a _política de las operatorias, que no necesariamente implica-dis-
minución de la cantidad de beneficiarios. Cabe agregar, como elemento
para entender la situación descripta, que junto a la mejora en los indica-
dores sociales, la presión por desarmar el Jefes y Je.fas fue acompañada del
crecimiento de los programas de ,financiamiento de emprendimientos pro-
ductivos de diversa índole, en los que figura como el programa más impor-
tante el Manos a la Obra. Si bien estos programas tuvieron un impacto
recortado, fueron recepcionados positivamente por las organizaciones
sociales que vislumbraron una posibilidad de acción no asistencial y orga-
nizativa superadora (Arias y Sadier, 2006).
172
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida de la emergencia
El Programa Familias por la Inclusión Social funcionó hasta que la pobla-
ción que cubría se convirtió en receptora de la Asignación Universal por
Hijo/a para Protección Social.
6.3.3. La Asignación Universal por Hijo/a para Protección Social
•'.•·\;
>~ Desde la experiencia sobre del Frenapo que ya describimos en este
~hj'· capítulo, la discusión sobre las asignaciones universales tue variando,
aumentando su intensidad en los momentos de crecimiento de la pobre-
.-,¡:t
-.
za y la .desocupación y disminuyendo en momentos de decrecimiento de
J la misma. ·
l
A pesar de que la crisis internacional impactó menos de lo previsto en
Argentina, sus efectos en materia de disminución de la creación de
empleo y de crecimiento de la pobreza revivieron los debates que se pre-
sentaban públicamente sobre la pobreza.
Como ya planteamos, el crecimiento del problema involucraba en la agen-
' da pública a diferentes sectores de la oposición y_ se asoció con la discusión
1
-::
;-~
~-:~ ', sobre las estadísticas oficiales que medían pobreza e inflación.
Sí bien desde sectores del oficialismo, especialmente de los sectores
,'t
-~:?
que conducían el Ministerio de Desarrollo Social, existfa una resistencia a
·:;~
la implementación de esta medida, en tanto identificaban en la genera-
ción de empleo la forma recomendada como política distributiva -el slo-
gan del ministerio era "la mejor política social es el empleo"-, otro con-
.:¡1
} junto de sectores, paradójicamente del Ministerio de Trabajo, miraban a la
medida como una acción posible. -
Por medio de un decreto de necesidad y urgencia la presidenta Cristina
Fernández instituyó la Asignación Universal por Hijo.
El Decreto 1602/09 modificó la Ley 24.714 de asignaciones familia-
res, incorporando a otro conjunto poblacional, las/os hijas/os de desem-
pleados y de empleados informales. Que esta medida significara una
modificación de las asignaciones familiares y no una estructura paralela
es un dato de relevancia en la discusión sobre políticas de atención a la
pobreza que pasaremos a analizar.
La Asignación fue presentada como una medida excepcional ya que
sigue planteando el trabajo como el mejor estructurador social, cuestión
il que en el decreto se explícita:
1
! "Que la mejor política social de promoción y articulación del tejido
social es el trabajo que, sumado a la educación, la salud, la moderniza-
ción o creación de infraestructura, servicios básicos y viviendas, permi-
173
-.1,,-¡i •.•.
 Pobreza y modelo~ de intervención
tirá mejorar fas condiciones de vida y avanzar sobre el núcleo más duro
de fa pobreza, consolidando progresivamente un desarrollo humano inte-
gral, sostenible e incluyente" (Decreto 1602/09; destacados nuestros).
Pese a lo antedicho, que la medida y por tanto los organismos encarga-
dos de llevarla adelante se encuentren comprendidos en la tradición de las
polfticas previsionales (el régimen de asignaciones familiares y la Anses como
organismo encargado de su gestión), supone, o mejor dicho habilita a inter-
pretar un cambio en el registro de la política dirigida a la pobreza.
La Asignación Universal por Hijo, en febrero de 2010, sumó a 3.384.546
niños y niñas menores de 18 años. La Asignación es de 180 pesos mensua-
les12 por hijo de desempleado o trabajador informal. El 80% de este monto
(144 pesos) se cobra mensualmente mientras que el 20% restante se acu-
mula en una cuenta bancaria a nombre de cada persona. Para poder acceder
a ese dinero, dos veces al año los beneficiarios deben presentar los certifica-
dos de vacunación de los menores de cuatro años inclusive y los certificados
de escolaridad de los niños o adolescentes de entre 5 y 18 años.
Por lo cercano del comienzo de esta prestación todavía son pocas las esti-
maciones sobre sus impactos.
Las noticias periodísticas dan cuenta de lo siguiente:
"La extensión de las asignaciones familiares a los hijos de los tra-
bajadores no registrados~y desocupados logró reducir un 32 por cien-
to la desigualdad de ingresos entre Jos sectores más ricos y los más
pobres. Las mejoras socioeconómicas registradas entre 2003-2009
alcanzaron con menor intensidad a los sectores más desprotegidos.
La vulnerabilidad de esos grupos para caer en la indigencia y la
pobreza comenzó a bajar considerablemente con la implementación
de ese programa de seguridad social. Los 180 pesos por mes por hijo
que cobran los beneficiarios se traducen en una caída del 69 por
ciento en la indigencia por ingresos. El efecto sobre la pobr·eza tam-
bién es relevante, aunque su impacto es menor. La Asignación Uni-
versal por Hijo (AUH) comenzó a funcionar en noviembre pasado. En
febrero, el programa alcanzó a 3.384.546 chicos menores de 18
años, que forman parte de 1.732.530 f(lmilias" (Página/12, Suple-
mente Cash, 21 de marzo de 2010).
12 Datos de febrero de 2010.
174
Pobreza e intervenc:ión en fa nueva década. Crisis y salida de fa emergencia
Los cambios que suponga en materia de salud y educación todavía
son imprecisos; según datos del Ministerio de Educación a pocq tiempo
de ponerse en marcha ya se pueden evidenciar impactos sobre, la edu-
cación secundaria. · · '
' '
"El Ministerio de Educación de la Nación lleva adelante un so~d~o
entre directivos de escuelas secundarias de grandes centros urba-
nos, para recabar info·r~aéión sobre los cambios observados en la
matriculación en el nivel secundario registrados entre el año 2009
y 2010. A partir de este relevamiento, que en los próximos :días
alcanzará a más de 200 escuelas de todo el pafs, se puede com-
probar que entre casi el 60 por ciento de los encuestados se regis-
tró un incremento promedio del 25 por ciento de matrícula respec-
to del año 2009. Los directivos también señalaron que este incre-
mento es atribuible al decreto de fa Asignación Universal por Hijo"
(gacetilla del Ministerio de. Educación expuesta en la página web
,!;'
www.me.gov.ar en marzo de 2010).
:~
·!,~
Es auspicioso el incremento de la matrícula escolar, y requerirá de su
acompañamiento con otras políticas el mantenimiento de esta población
escolarizada.
Sin dudas la implementación de esta medida dependerá, entre otros fac-
'ii tores, de la previsión sobre la inflación que se realice, garantizando el impac-
., to de la suma transferida, así como también que se convierta en ley este
decreto y se mantenga en el tiempo.
~
''
:·.:,.-:
-;;!
·~r
La publicidad oficial presenta a la medida como un reconocimiento de un
derecho, el slogan de "Bienvenido" hace mención a esto, al igual que su pre-
sentación como motivo de festejo en el marco del Bicentenario.
·::N'. En tanto medida dirigida a la pobreza, pero en el registro de las políticas
',':~ de previsión, se coloca por fuera de las características típicas de las accio-
nes asistenciales por varios motivos, todos ellos como tendencias posibles,
dependientes de cómo se institucionalice esta medida:
.;;"if' a. Supone un beneficio reconocido a los sujetos por fuera de la inserción
laboral sin control de la situación de pobreza en la que se encuentren.
b. Si bien se exigen condicionalidades de salud y educación, las mismas
son las comunes a las obligaciones que deben cumplir el conjunto de
los niños y niñas
c. No prevé la presencia ni de acciones de promoción social, ni de acom-
pañamiento profesional a las poblaciones.
175
H/ \CO '·
)'.:,

Pobre~a y modelos de intervención
La prestación como beneficio secundario encuentra que su carácter alta-
mente masivo y su forma de gestión inhabilitan a las denuncias de cliente-
lismo en su contra.
Asimismo, no se prevé la participación de trabajadores sociales ni otros
profesionales en su implementación y seguimiento.
6.4. Intervenciones profesionalizadas
Al finalizar el capítulo anterior planteábamos que la creciente asisten-
cialización de las políticas sociales había conllevado una gran dedicación
del tiempo de trabajo de los profesionales a las tareas asistenciales. Tam-
bién habíamos planteado un cambio con relación a los componentes pro-
mocionales de los programas a partir de la incorporación de la lógica de
proyectos. Asimismo, en el conjunto de las entrevistas realizadas se evi-
denciaba que la clave de la emergencia también operó entre los profesio-
nales justificando las intervenciones.
A medida que transitaba la década del '90 y en el marco de las
transformaciones neoliberales, se fueron asumiendo en clave de resis-
tencia las acciones frente al conjunto de.los cambios que se operaban
en las instituciones estatales, enmarcados en la remercantilización de
cr~cientes aspectos de la vida social. La resistencia frente a los avan-
ces del neoliberalismo posicionó a una parte importante del colectivo
.de trabajadores estatales, por lo menos declamativamente, como defen-
sores de las escuelas, de los hospitales, y del Estado en general, fren-
te al embate privatizador.
Sin embargo, .el desfinancíamiento de las instituciones públicas fue una
clave de las transformaciones, pero no fue única. En el marco del cambio de
política económica operado a partir de 2003, el cese de la política de ajus-
te no implicó necesariamente un fortalec.imiento de la capacidad de las ins-
tituciones estatales. Proponemos como interpretación aquí que la "salida.de
la emergencia" demostró o mejor dicho puso luz sobre un proceso que puede
ser reconocido como crisis del programa institucional (Oubet, 2006) del cual
ya anticipamos algunas cuestiones en el capítulo anterior, pero que se evi-
denciaron con mayor nitide1 en esta década. Retomaremos con mayor exten-
sión este tema en !as conclusiones de este libro.
Tanto las escuelas, como los hospitales, como. los servicios sociales muni-
cipales o provinciales, lejos de recuperar un espacio de intervención eviden-
ciaron la crisis de las formas de intervención tradicionales, en donde el man-
dato institucional -que se recuperaba muchas veces en un relato idealizado
176
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y saiida de la emergencia
del pasado- parecería no adecuarse a las condiciones actuales de los secto-
res populares y a las estructuras de poder político.
La situación en la que nos encontramos en la etapa posterior a 2003
se caracteriza por una altísima tensión sobre las distintas instituciones
que evidencian, al igual que las familias a las que atienden, una acu-
mulación de desventajas provocada por falta de recursos, y en muchos
casos de personal, sumada a la crisis en cuestiones identitarias y de
mandato institucional.
Estas últimas. no se expresan muchas veces con claridad y se explican
exclusivamente corno producto de la falta de prioridad en la agenda esta-
·;jJ
~..¡_, tal de las políticas públicas y la consecuente falta de financiamiento. De
manera compleja también se presentan, desde los efectores públicos y
1
1
desde los comunicadores sociales, planteas acerca de las "incapacidades"
o deterioros de los sujetos a los que las instituciones se ·encuentran dirigi.-
das. Esta última cuestión se encuentra por ejemplo planteada en las escue-
~.a las en donde las características de los niños aparecen en el relato como un
problema para la escuela y no al revés.-
~, En el caso de los servicios sociales destinados a- atender a población en
1
~
situación de pobreza, se encuentran especialmente en crisis las formas de
'
intervención en donde por fuera de las prácticas de asistencia extendidas, las
acciones tradicionalmente "promocionales" no se encuentran en relación con
~ la escala en la que se encuentra dimensionado el problema y muchas veces,
~~-
.-~~
tampoco a las caracter.ísticas del mismo.
6.4.1. Los colegas hablando de sus prácticas
~
En el marco de los cambios que brevemente planteamos en el apartado
i anterior nos ha resultado interesante interrogar a distintas·colegas sobre sus
13
1 prácticas y los sentidos otorgados a éstas. Las entrevistadas han sido
1 1
.1
ampliamente generosas en la descripción de sus rutinas de trabajo y de las
preocupaciones que se desprenden de ellas.
l La inserción laboral que tenemos los trabajadores sociales es muy amplia,
cuestión que volvimos a comprobar con las entrevistas y grupos focales rea-
lizados. Los programas de cada una de las áreas problemas son muy hetero-
géneos (esto equivale a fragmentación y parcelación de los problemas socia-
1 ~ les). A pesar de lo antedicho, aparecía la caracterización de la población en
l
',
13 s·e realizaron, en el marco de proyecto Ubacyt 2006/2009, entrevistas a 20 colegas que
J se encontraran ejecutando políticas asistenciales.
~
177
1'

Pobreza y modelos de intervención
situación de pobreza como la principal cuestión común de las poblaciones
usuarias de los distintos servicios.
Entre las cuestiones comunes a las diferentes prácticas indicaban que la
escala en la que operaban en cuestiones asistenciales es inédita. Que el cre-
cimiento indicado se· evidenciaba en las prestaciones alimentarias y que apa-
recían, ya con apariencia consolidada, las transferencias monetarias como
políticas asistenciales muy significativas. En este caso se señalaba que las
mismas en varios casos reemplazan la trasferencia de bienes directos (col-
chones, chapas, alimentos, etc.).
Yendo ya a las consideraciones realizadas por los colegas entrevista-
dos sobre cómo impactaban estos cambios sobre las conceptualizaciones
de sus prácticas, podemos reconocer en primer lugar que la dicotomía
entre lo asistencial y lo promociona! se evidenciaba en referencias tales
como que el volumen de las tareas asistenciales dejan sin tiempo a lo
promociona!, etc.
Extraeremos párrafos de las entrevistas o los grupos que grafican las dis-
tintas posiciones sobre lo promociona!.
En muc.hos casos lo. promociona! aparece vinculado a la· generación de
estrategias de emprendimientos productivos en contraposición a la entrega
de bienes o de dinero por parte de los programas.
"Lo promociona! está en los emprendímientos productivos, lo asisten-
cial está en las necesidades básicas del hogar, el tema de la vivienda"
(participante de uno de los grupos focales).
"Lo promociona! nos llega ligado a lo productivo, no tanto con la capa-
citación, con otro tipo de cosas, con los servicios "(participante de uno
de los grupos focales).
"El tipo de demanda _que hace la gente del Conurbano es más asis-
tencial que promociona!" (participante de uno de los grupos focales).
En varios comentarios de las colegas aparece diferenciada la cuestión en
que lo asistencial se asocia a reparto de recursos, mientras que lo promocio-
na! aparece identificado con acciones que no conllevan la entrega de bienes.
En otros casos la diferencia entre lo asistencial y lo promociona! aparece
como una diferencia política:
"Pasar de la asistencia a la promoción significaría pensar 'mas que un
subsidio es una pensión', digo por decir, pensar las cosas que son
178
.,
~;
Pobreza e intervenció·n en la nueva década. Crisis y saiioa de la emergencia
derechos. Me parece que en esto, no hay conciencia de los derechos"
(participante de uno de los grupos focales). '; ,
También lo promociona! aparece como complemento de lo asistencial:
"Sí bien desde el área social el trabajo es fundamentalmente asisten-
cial, pongámosle así, lo real es que hemos tenido con esta preocupa-
ción de que estuviera siempre acompañada de acciones de tipo pro-
mociona!. Siempre' que se abordaba una situación, tender a fortalecer
la red barrial, la red de. organizaciones, su integración, que existan
acciones de capacitación· en las que participen, que se organicen para
armar un proyecto ... siempre fue al mismo tiempo" (participante de
uno de los grupos focales).
Sin negar lo anterior, varías colegas coincidieron en que lo promociona!
supone superar la situación que lleva a depender de lo asistencial:
"Es parte de un montón de otras acciones que hacen de coordina-
ción territorial, de trabajo con las organizaciones, de asegurar que
esa familia esté con otros y no siempre resuelva todo a través del
Estado, sino también con otra organización" (participante de uno
de los grupos focales).
También aparece como una diferencia que tiene consideraciones de escala:
"Desde el nivel centl·aJ es importante la forma en que llega la demanda.
Porque son demandas de 23 provincias. En forma inversa entonces
siempre la respuesta es muy difícil darla en el marco de una actitud pro-
mociona! o más integral" (participante de uno de los grupos focales).
Por último identificamos posicionamientos que vinculan la relación
entre lo asistencial y lo promociona! con lo metodológico, con las carac-
terísticas del proceso:
"Es dificil poder usar una metodología en donde el tema de la asis-
tencia esté integrado en la promoción" (participante de uno de los
grupos focales).
"Se puede hacer incorporando las organizaciones, incorporar la orga-
nización cuando tienen una necesidad, en un determinado barrio, en
179
\~e;
 '
Pobreza y modelos de intervención
~~·
·- ,~· -~'_l1~
una determinada familia, incorporar las organizaciones del barrio ... ;
por eso el municipio está trabajando en asistencia con una visión inte-
gral por la cual va a entrar la promoción, por la cual van a entrar más
:~
~
allá de una entrega de un bien. La diferencia, me parece, la diferen-
cia entre asistencia y promoción yo creo que está en la metodología,
en el cómo se hace, el cómo se llega a la asistencia ... es cómo la ges-
}~1
tión gestiona sus recursos, el cómo los tiempos, el cómo los actores
que vos llamás" (participante de uno de los grupos focales).
Podemos observar que los conceptos de asistencia y de promoción siguen
siendo significativos para las colegas y los utilizan cotidianamente para
caracterizar y significar sus prácticas. Son claramente identificados como
conceptos útiles, "fundamentadores" de sus acciones.
~in embargo, a la hora de definir qué significado tienen estos conceptos,
aparecen resultados ambivalentes, aunque manteniendo una carga valorativa
significativa. A pesar de que habían sido usados en las descripciones de sus
prácticas, no ,se pudo establecer, en el grupo focal que trabajó estas cuestio-
nes, acercamientos conceptuales claros.
Es notorio que la referencia a la "promoción" como modificación de la
situación estructural de los sujetos no aparece con claridad en los relatos.
Con independencia de .la promoción como superación de la dependencia de
la ayuda estatal, las referencias no se vinculaban con modificación de la
situación concreta de pobreza de los sujetos.
6.5. ¿Recomposición? del modelo de asistencia y promoción
En esta década cuesta realizar una síntesis en tanto el grado de transfor-
maciones que se realizaron en esto5 diez años es m~y vertiginoso y el poco
tiempo transcurrido imposibilita una distancia suficiente como para ver cuá-
les de estas transformaciones. madurarán en las décadas próximas. Notará el
lector que a diferencia de los períodos anteriores, no aparecen las caracte-.
rísticas de este periodo con nitidez, y hemos volcado cuestiones que pueden
ser leídas como contradictorias, pero que en realidad intentan reflejar las ten-
siones o los vaivenes que se producen en la década.
La situación de mejora de .indicadores económicos implicó mejoras sus-
tantivas con relación a la situación vivida durante la crisis.
El Estado post-crisis se presentó como un Estado intervencionista. Las
estatizaciones, la presencia en las regulaciones de los mercados muestran
quiebres con los modelos estatales anteriores a. la década. Sin embargo,
180
Pobreza e intervención en la nueva década .. Crisis y salida de la emergencia
-------
mientras en varias áreas se muestra el cambio en la orientación política y
puede pensarse .en un modelo donde el Estado tiene mayor centralidad polí-
. tica, las instituciones estatales no dejan de expresar crisis en sus for.mas de
intervención, especialmente las destinadas a las polfticas sociales.
Los vaivenes económicos también se vieron reflejados en la predominan-
cia de distintos enfoques teóricos.
,j_ En el inicio de la década la lectura de la situación social en clave de
emergencia permitió el reconocimiento de la pobreza como un problema de
causas exógenas a los sujetos. En el escenario de la crisis, con indicadores
.1 ~
• de pobreza y desocupación de dos dígitos, la responsabilidad de la situación
~
1 de pobreza se ubicó en el funcionamiento de la economía y las acciones
c~l· .. paliativas, consideradas de "urgencia", se adecuaron a satisfacer necesida-
1
._,._
des elementales al ritmo del crecimiento de la conflictividad social.
Hipotetizamos que esta situación puso en suspenso los abordajes de las
1 ciencias sociales sobre la pobreza que prevalecieron en el momento más álgi-
-~
do del neoliberalismo -por ejemplo, los estudios sobr.e capital social, enfo-
ques de resiliencia, los de estrategias de sobrevivencia, etc.-, que centraban
la mirada en las prácticas de los sectores pobres o -empobrecidos más que en
..
;
·\11.·.
los mecanismos económicos que configuraban una matriz distributiva regre-
~ siva. Esto p·osibílitó que se resaltaran los aspectos novedosos o alternativos
4
1 de las prácticas de \os sectores populares.
~ Las organizaciones de desocupados fueron consideradas innovadoras de
1g los modelos territoriales de ·organización. Los cortes de ruta, expresión ·de
~
protesta territorial por excelencia, se planteaban al finalizar la primera déca-
']
da del siglo como la forma de-expresión más clara de la conflictividad social.
~u
Así, se realizaron. estudios sobre las nuevas formas de sociabilidad.
Hubo un fuerte énfasis en la mirada sobre los sujetos sociales a los que
J se apuró a definir. Estos estudios· reconocieron las prácticas de diversos
~ actores alrededor de su revinculación o. desvinculación del trabajo/empleo
j y especialmente fueron valorizadas las organizaciones de desocupados y
1 las fábricas recuperadas.
1 La cercanía planteada entre las formas de expresión de la protesta de
j
sectores medios, como las asambleas barriales, y las organizaciones
1 "piqueteras", confluyó en un momento en el que los. medios de comuni-
l cación masiva presentaban a los agrupamientos que llevaban adelante
1 programas asistenciales como expresiones de solidaridad.
Paradójicamente, en la crisis se planteó optimismo en términos de la poten-
1i cia de estos sujetos para plantear alternativas sociales o socioeconómicas.
.Podemos decir que en nuestras observaciones volvió a comprobarse lo seña-
lado por Paugam (2007): los sectores que en el momento más critico de la cri-
1
1
181
¡
 Pobreza y modelos de intervanclón
sis fueron considerados víctimas de la situación social, a medida que disminu-
yó el desempleo y la crisis económica volvieron a ser examinados corno poten-
ciales vagos o portadores de disfunciones que los convierten en pobres.
Este giro en la caracterización de los pobres había modificado la idea
benevolente que primaba hacia las organizaciones territoriales en el
momento de emergencia.
La forma de presentación de las prácticas organizativas de los pobres
como expresiones de solidaridad y creatividad fue reemplazada por minucio-
sas descripciones sobre el componente clientelar de las relaciones territoria-
les. La idea despectiva de "puntero'' empezó a utilizarse para definir a los
dirigentes populares sin espacio de crítica serio.
De manera más que esquemática, y asumiendo el riesgo de plantear M
tan poco espacio la trayectoria en la década, hipotetizamos que luego de los
momentos anteriormente reseñados de mayor conflictividad social, se volvió
a componer la idea de los pobres como sujetos sin capacidades o con capa-
cidades no desarrolladas.
Esta reedición evidenciaba construcciones interpretativas sobre la pobre-
za que portaban cargas valorativas descalificadoras.
Ha sido notable la proliferación de abordajes mediáticos del problema de
los territorios pobres o empobrecidos que asociaban la pobreza urbana con el
problema de la inseguridad (Kitzberger y Pérez, 2008).
La identificación de los territorios pobres con territorios productores de
inseguridad llegó a fundamentar la propuesta de un intendente de construir
un muro que aislara a un barrio.•de clase media alta de un barrio empobreci-
do. Si bien no llegó a concretarse esta absurda obra, demostró un nivel de
interpretación de la relación entre pobreza y delincuencia que se encuentra
presente en el discurso de importantes sectores sociales y que es muy fre-
cuentemente difundido por los medios de comunicación masiva.
En términos de políticas sociales se mantuvo la preocupación por los
mecanismos de "promoción social" planteados como dispositivos de inter-
vención sobre capacidades que se desarrollan dirigidos a las poblaciones des-
tinatarias de acciones asistenciales.
Sin embargo, al finalizar la década, la Asignación Universal por Hijo y los
amplios consensos sociales alrededor de la propuesta muestran otro despliegue,
que reconoce en las transferencias monetarias un derecho de la población sin
otros ingresos. Los impactos distributivos permiten pensar que se han podido
retomar un conjunto de formulaciones alrededor del derecho a la asistencia.
La idea de derecho social va acompañada por un estatuto que plantea la
universalidad en los accesos y, si bien se presentan condicionalidades como
la presentación de constancias de salud y educación, éstas son obligaciones
182
Pobreza e intervención en la nueva década. Crisis y salida riJlla emergencia
que corresponden a toda la población. Hasta ahora no se han planteado
acciones "promocionales" tradicionales focalizadas para esta población, lo
cual supondría una escala de carácter extraordinario de dificil sostenimiento.
Las intervenciones profesionalizadas pueden ser interpretadas a partir de
dos características: la crisis de lo público en general y dentro de esto' de las
instituciones de lo público estatal; y, de manera interrelacionada, la crisis de
los fundamentos de las intervenciones. La descripción que realizamos sobre
la dificultad de conceptualización de la promociona! da cuenta de esto .. Reto-
maremos en mayor detalle este tema en las conclusiones de este trabajo ya
que entendemos que la asistencia y la promoción fueron dos de las cuestio-
nes centrales en la definición del modelo a partir del desarrollismo.
Lo señalado permite plantear dudas o por lo menos pocas certezas acer-
ca de la recomposición del modelo de asistencia y promoción en la década.
Anticipamos un cuadro con las características generales del período que
permitirán que despleguemos con mayor detalle en el próximo capítulo la cri-
sis del modelo de asistencia y promoción.
¿Recomposición? del modelo de intervención
Características del periodo - Cambio de un modelo de valorización íinanciera
por un modelo de corte industrialista.
- Disminución de la desocupación y
mantenimiento de la pobreza y la precarización
del empleo.
- Recomposición relativa de !as instituciones del
trabajo y disminución del conflicto en las l
organizaciones territoriales.
· Pasaje desde las fundamentaciones sobre la
emergencia a políticas tradicionales, y luego a 1
:1
la separación de los formatos de asistencia y
promoción.
i!
'
Aportes desde las ciencias sociales • lecturas sobre las transformaciones
estructurales y los impactos distributivos.
- Renta básica y otros propuestas sobre
asignaciones universales.
- Lectura de las nuevas identidades populares.
- Reedición de lecturas cultura listas sobre la pobreza
• Impermeabilización de la estructura social y
acumulación de desventajas.
Idea de sujeto · Sujeto identificado desde las desventa¡ as.
¡
183
IG¡\-
·i'·)'
.. :¡_:
F
Pobreza y modelos de intervención
Rol del Estado
Definición de lo comunitario
Definición de lo promociona!
Definición de lo asistencial
Intervenciones profesionales
1
- Sujeto desprovisto de potencia en contraposición
a las lecturas sobre las nuevas identidades
y reconfiguración de lo popular.
- Tensión por la discusión sobre la potencia/
identidad.
- Recuperación de la centralidad política del
Estado.
- Estado con mayor grado de intervención en la
economía.
- Reversión de las tendencias a la privatización y
al ajuste. Estatización y expansión del
sistema previsional.
- Aumento en la estima sobre lo comunitario,
redeíinidO ápartir de la idea de lo territorial,
A medida que disminuye la conflictividad
territorial se comienzan a evaluar como
deíicitarias las redes de sociabilidad territorial.
- Crisis en los fundamentos de la idea de lo
. promociona!, identificado con un conjunto de
-valores positivos sin anclaje en las
transformaciones estructurales,
- Mantenimiento de la escala de las acciones
' asistenciales y en su importancia política.
- Crítica a las consecuencias de las políticas
asistenciales tradicionales y establecimiento de
nuevas lógicas sobre transferencias monetarias.
- Tendencia a estructurarse como
prestaciones sociales.
- Crisis de las instituciones en el marco de la
crisis del "programa institucional".
- Demandas complejas en términos de intervención.
- Crisis de los soportes tradicionales de
organización d"e fa tarea asistencial sobre la
diferencia de la asistencia y la promoción.
184
-~
j
~~ Capítulo VIl
1
.-:]
'j Conclusiones
;.:1¡!
'~
';¡"1
:¡ A lo largo de este trabajo hemos recorrido cómo fue variando una
forma particular del vínculo asistencial, a la que denominamos modelo
1l de asistencia y promoción. Siguiendo el desarrollo de Simmel, plantea-
mos que el vínculo asistencial es constitutivo de la pobreza como pro-
blema social en tanto que el reconocimiento de la pobreza implica la
forma de "socorro" de la misma.
1
.1
La idea de modelo nos permitió c-onstruir una matriz desde la cual iden-
tificar continuidades: a partir de la inclusión dentro de las acciones dirigidas
j
lj a los pobres de las estrategias de "promoción· social" en la década del '60,
que configuraban una forma de intervención suficientemente estable, a la
que denominamos modelo de asistencia y promoción." ·
l Luego recorrimos distintas modificaciones parciales o de contenido de
esta forma a lo largo de las últimas cinco décadas, analizando las caracterís-
ticas del modelo de asistencia y promoción para finalmente interrogarnos
1
l sobre lo que identificamos como crisis de este modelo en la actualidad.
Por último presentamos un conjunto de interrogantes tendientes a pensar
.)
l o procesar nuevas formas o por lo menos modificaciones a las actuales for-
mas de relación social con la pobreza. Lejos de ofrecér pronósticos, nos inte-
1
l resa presentar opciones en clave de propuestas para el estudio y la interven-
l
·¡
ción de las políticas sociales.
Presentaremos estas conclusiones a partir de los interrogantes que han
guiado la investigación.
7.1. ¿Qué ha sido históricamente el modelo de asistencia
y promoción?
Hemos representado en el modelo de intervención de asi~tencia y promo-
ción una forma social institucional de tratamiento de la pobreza que ha con-
figurado la intervención a partir de:
185