Dr.

NICULAE NEAGU
__________________________________________

UNIVERSITATEA „OVIDIUS” CONSTANŢA

FACULTATEA DE DREPT ŞI ŞTIINŢE
ADMINISTRATIVE

DREPT ADMINISTRATIV III.

CONTROLUL ADMINISTRATIV
NOTE DE CURS

______________________________________________________

CONSTANŢA
2007-2008

1
 STRUCTURA DISCIPLINEI

Curs 1: Principiul legalităţii în dreptul administrativ

Curs 2: Principiul legalităţii - fundamentul organizării şi al controlului

activităţii administraţiei publice

Curs 3: Aplicarea pricipiului legalităţii în România

Curs 4 - 6: Responsabilitatea şi răspunderea juridică în dreptul

administrativ

Curs 7 - 8: Formele răspunderii juridice a funcţionarilor publici

Curs 9 -10: Celelalte forme ale răspunderii juridice a funcţionarilor

publici

Curs 11 -14: Controlul legalităţii activităţii administraţiei publice

2
 Capitolul I
PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ÎN DREPTUL
ADMINISTRATIV
A. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

NOŢIUNI ESENŢIALE: stat-puteri în stat-separaţia puterilor în stat-

echilibrul puterilor în stat-relativa independenţă a puterilor în stat-
executivul în stat-administraţie publică;
- ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ: forma de exercitare a puterii de
stat, conţinutul principal al activităţii executive a statului, sistemul de
autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă; activitatea prin
care autorităţile publice, folosind prerogativele puterii publice,
asigură satisfacerea interesului public; ansamblul activităţilor care
acoperă gama de aspecte ale vieţii societăţii la nivel central şi local
ce au ca finalitate satisfacerea interesului general şi individual;
- FENOMENUL ADMINISTRATIV: întreaga paletă de
activităţi, de acte şi fapte ce au loc în spaţiul administrativ al statului,
care presupun executarea legilor sau desfăşurarea serviciilor
publice, în scopul îndeplinirii obiectivelor fixate de autorităţile
superioare, de către organe şi instituţiile legitime, în regim de putere
publică;
- FAPTUL ADMINISTRATIV: O activitate de organizare, de
conducere, de coordonare şi de combinare a unor resurse şi
mijloace în vederea îndeplinirii unor obiective fixate de autorităţile
superioare; forma juridică pe care o îmbracă activitatea
administraţiei publice, în sfera executivului; mijlocul de realizare a
competenţei şi a atribuţiilor organelor A.P.
- SERVICIU PUBLIC: activitatea organizată sau autorizată de
un serviciu public pentru satisfacerea unui interes public sau
individual;
- LEGĂTURA dialectică: administraţie publică-autoritate
publică-serviciu public-subordonare administrativă-act sau fapt
administrativ;
- ORGAN AL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE: structura
organizaţională care posedă personalitate juridică de drept public şi
care acţionează din oficiu pentru executarea legii sau pentru
prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul
parlamentului;
- ELEMENTELE ORGANULUI A.P. : personalul, competenţa,
capacitatea juridică, mijloacele materiale şi financiare;

3
- COMPETENŢA: totalitatea atribuţiilor stabilite prin norme juridice
care conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume propriu, şi în
realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă; Există
competenţă materială, teritoriala şi temporală sau/ precum şi
competenţă legală şi competenţă cu drept de apreciere;
- CAPACITATEA: aptitudinea de a fi titular de drepturi şi
obligaţii în raporturile administrative, element esenţial al
competenţei; indică sfera raporturilor juridice în care pot intra
organele A:P; Indică ideea de persoană morală de drept public;
- CARACTERELE: caracterul legal, caracterul obligatoriu al
îndeplinirii atribuţiilor, caracterul autonom al activităţii;
- FUNCŢIA PUBLICĂ: ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor stabilite, în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administraţia publică
centrală şi locală; statutul legal al funcţiei publice; regimul special de
drept public;
- FUNCŢIONAR PUBLIC: persoana numită într-o funcţie
publică, prin actul unilateral de voinţă al unei autorităţi publice sau al
cetăţenilor, care are sarcina de a îndeplinii pe timp limitat sau
nelimitat o funcţie publică în vederea îndeplinirii competenţei
organului din structura căreia face parte funcţia respectivă; titularul
unei funcţii publice;conceput în interiorul statutului funcţiei publice;
teoria statutul legal diferit al raportului juridic şi nu a situaţiei
contractuale; ea se încadrează în sfera dreptului public şi nu a
dreptului civil, a dreptului muncii; teza unicităţii raportului juridic de
muncă;
- CARACTERISTICILE FUNCŢIEI PUBLICE;
constituţionalitatea, fixarea prin statut a normelor referitoare la
funcţia publică şi situaţia juridică a funcţionarilor publici; egalitatea
admisibilităţii în funcţia publică şi autonomia în exercitarea funcţiei
publice; există funcţii cărora li se aplică un regim juridic de
competiţie politică, statutar sau statutar special;
- PRINCIPIILE GENERALE ALE FUNCŢIEI PUBLICE :
legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea activităţilor desfăşurate;
stabilitatea în funcţii; deschiderea şi transparenţa
activităţii;responsabilitatea; încrederea şi previzibilitatea; eficienţa şi
eficacitatea;

4
PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ ÎN SPAŢIUL ADMINISTRATIV
EUROPEAN

- în toate statele, principiile generale ale funcţiei publice sunt

fixate în texte legale: constituţii, statute sau alte reglementări
speciale; ele sunt incluse în instituţiile şi procedurile administrative la
toate nivelurile iar actorii publici sunt obligaţi să se conformeze lor,
sub imperiul controlului exercitat de justiţie, corpuri de control
independente sau de persoane particulare autorizate şi/sau a
sancţiunilor;
- ele se raportează la elementele esenţiale ale atitudinii şi
comportamentului funcţionarilor publici, reprezentând standarde
minimale ale legalităţii şi derivă din dreptul comunitar primar
(tratatele constitutive şi cele modificatoare) , din regulamentele şi
directivele Consiliului CE şi ale Parlamentului UE, din actele
Comisiei UE ( decizii individuale);
- la nivel european, principiile au fost cristalizate de Curte de
Justiţie a C.E. ; procesul continuă şi astăzi;
- CJCE le-a sistematizat în patru grupe:
- încredere şi previzibilitate;
- deschidere şi transparenţă;
- responsabilitate;
- eficienţă şi eficacitate.

B.1 ÎNCREDERE ŞI PREVIZIBILITATE SAU ADMINISTRAŢIA

PRIN LEGE/ LEGALITATEA ADMINISTRAŢIEI

- Administraţia decide şi acţionează numai pe baza legii

(legalitatea funcţiei publice), a principiilor generale şi a regulilor
prescrise pentru situaţiile de fapt, actele, faptele şi evenimentele
individuale date, aplicate imparţial oricărei persoane care îi
adresează o cerere; ea nu poate lua în calcul nici un alt criteriu sau
aspect; voluntarismul este exclus; deciziile trebuie întemeiate pe
normele cunoscute iar conţinutul lor trebuie să se conformeze
dreptului;
- legalitatea exercitării funcţiei publice este legată de ideea de
competenţă legală, a sumei de atribuţii prestabilite pentru funcţia
publică îndeplinită, deci a atribuţiilor aflate în jurisdicţia acesteia;
funcţionarul ia decizii în limitele competenţei sale şi îşi asumă
responsabilitatea pentru legalitatea şi corectitudinea acestora;
numai persoana competentă are dreptul să soluţioneze o cerere sub

5
sancţiunea nulităţii; constatarea nulităţii se realizează prin proceduri
ale Mediatorului european, Comisia de petiţii a PE, şi procedura
jurisdicţională a CJCE;
- legalitatea, care conferă previzibilitate acţiunii administrative
şi încredere în finalitatea acesteia, nu vine în contradicţie cu ideea
de putere discreţionară în condiţiile în care ea este exercitată în
limitele conferite de lege; este vorba despre libertatea de decizie şi
de acţiune a administraţiei; CJCE: în limitele legii, cu bună credinţă,
interesul public, procedură corectă, nediscriminatorie şi
proporţională cu scopul urmărit;
- proporţionalitatea se referă la scopul urmărit şi finalizarea
legală a cererii, actului sau faptului soluţionat; nimeni nu trebuie să
fie afectat în dimensiunea maximală a drepturilor sale, corecte din
punct de vedere legal; este ilegal să aplici legea atunci când se
urmăreşte obţinerea unui avantaj neprevăzut de lege (abuzul de
putere administrativă); principiu a fost dezvoltat de CJCE, înscris în
Constituţia pentru Europa: conţinutul şi forma acţiunilor Uniunii nu
trebuie să excedă ceea ce este necesar pentru atingerea
obiectivelor Constituţiei;a
- administraţia prin lege pledează pentru corectitudinea
procedurilor utilizate, prevăzute în lege, clare şi imparţiale, termenul
rezonabil de soluţionare a cererii, a codurilor bunelor maniere.

B 2. DESCHIDERE ŞI TRANSPARENŢĂ

- deschiderea: administraţia este dispusă să accepte puncte

de vedere venite din afara ei;
- transparenţa: gradul de deschidere faţă de societatea civilă,
opinia publică şi cetăţean; orice individ poate urmării derularea
procedurii în care este implicat; administraţia permite evaluări
externe efectuate de instituţii autorizate sau de societatea civilă;
- Tratatul UE, în art. 1, stipulează că deciziile trebuie luate în
cel mai mare respect posibil faţă de principiile deschiderii şi ale
transparenţei; Constituţia UE: instituţiile uniunii sunt obligate să
întreţină un dialog deschis, transparent şi permanent cu asociaţiile
reprezentative şi cu societatea civilă (democraţia participativă) iar
cetăţenii, persoanele fizice şi morale au dreptul de acces la
documentele instituţiilor în forma în care au fost redactate;
- transparenţa procesului decizional este garantată de
Regulamentul nr. 1049/2001 al PUE şi CUE cu privire la accesul
publicului la documentele PUE, CUE şi Comisiei: transparenţa
permite asigurarea unei mai bune participări a cetăţenilor la procesul

6
decizional, la garantarea legitimităţii, eficacităţii şi responsabilităţii
administraţiei în condiţiile statului de drept;
- excepţiile de la regula transparenţei, ţin de raţionamente ce
privesc interesul public( apărare , afaceri militare, securitate publică,
politica monetară, financiară sau economică, respectiv protecţia
datelor cu caracter personal;
- obligaţia autorităţilor publice de a face cunoscute motivarea
deciziilor luate; CJCE : deciziile luate motivate de o manieră
suficientă; cu indicarea elementelor esenţiale ale procedurii
administrative utilizate şi gradul de justificare care să permită părţii
lezate să uzeze de căile de atac necesare;
- cele două principii conduc la o limitare a corupţiei şi a
proastei administrări, la o protecţie superioară drepturilor
persoanelor

B. 3. RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA
ADMINISTRAŢIEI

- responsabilitatea presupune asumarea conştientă a

comandamentelor conducerii rezultând din competenţa, din
atribuţiile, obiectivele, scopurile, sarcinile organului sau instituţiei
administrative, organizarea perfectă a îndeplinirii acestora, obţinerea
finalităţii dorite, prin utilizarea legală a tuturor mijloacelor,
instrumentelor şi resurselor şi răspunderea directă faţă de
nerealizările, eşecurile eventuale;
- răspunderea presupune ca o persoană trebuie să dea
explicaţii pentru acţiunile sale; orice organ administrativ trebuie să
răspundă de actele sale în faţa unei alte autorităţi administrative,
legislative sau jurisdicţionale;
- tragerea la răspundere se poate face prin mecanisme
diverse: curţile de justiţie, apeluri la autorităţi administrative
superioare, sondarea opiniei publice, presă, controlul realizat de
comisii parlamentare;
- răspunderea este raportată, de obicei, la daunele cauzate de
o autoritate administrativă de către instituţiile sale sau de funcţionarii
săi în exerciţiul funcţiunii;
- CJCE are puterea de a judeca asemenea cauze; reclamantul
trebuie să dovedească ilegalitatea comportamentului reproşat
instituţiei respective, existenţa daunei şi a legăturii de cauzalitate
între acest comportament şi prejudiciul reclamat;
- în situaţia în care sunt vătămate prin acte emise de statele
membre, ele pot fi chemate în judecată în faţa instanţelor naţionale;

7
dacă prejudiciul îşi are sorgintea în reglementări comunitare,
răspunderea comunităţii va fi stabilită de CJCE;

B 4. EFICIENŢĂ ŞI EFICACITATE

- ele se leagă de managementul instituţiilor publice, al

serviciului public;
- eficacitatea se referă la raportul dintre obiectivele propuse şi
rezultatele obţinute; presupune fixarea unor obiective precise,
comensurabile, dezirabile şi realizabile şi măsurarea corectă a
rezultatelor obţinute;
- ea oferă siguranţa că acţiunile şi performanţele administraţiei
sunt pe măsura scopurilor şi a intereselor publice identificate
apriori, că administraţia acţionează prin mijloace legale, că resursele
societăţii sunt utilizate cu maximă eficienţă; actul managerial trebuie
să evalueze continuu politicile publice, pentru a se asigura că
politicile sunt corect implementate de către administraţia publică şi
funcţionarii publici;
- eficienţa reprezintă raportul dintre rezultatele înregistrate şi
resursele consumate; constrângerile financiare, interesele sociale,
performanţa şi randamentul administraţiei în asigurarea serviciilor
publice se regăsesc tot mai des pe agenda opiniei publice şi a
tuturor autorităţilor;
- uneori, eficienţa se află în contradicţie cu managementul
serviciilor publice; managerii consideră că legislaţia este un element
conservator în faţa inovaţiei manageriale; de aici, conflictul
determină inovaţiile legale necesare;
- legislaţia şi jurisprudenţa uniunii prevăd necesitatea unei
administraţii eficiente, precum şi faptul că administraţiile naţionale
trebuie să se conformeze termenelor prevăzute în directivele
comunitare;
- statele au obligaţia de a opera modificări în organizarea
internă, în structurile administrative şi ăn procedurile decizionale în
scopul de a susţine efectiv şi eficient legislaţia comunitară şi de a
asigura o cooperare efectivă între instituţiile Comunităţii Europene;
- legislaţiile naţionale ridică aceste principii la rangul de
principii constituţionale, iar legislaţia referitoare la administraţie face
trimitere la economie, eficienţă şi eficacitate, respectarea legii

8
 Capitolul II

PRINCIPIUL LEGALITĂŢII - FUNDAMENTUL

ORGANIZĂRII ŞI AL CONTROLULUI ACTIVITĂŢII
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

A. PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

- în domeniul administrativ, acţiunea administraţiei publice nu

este liberă, dar poate fi subordonată unui set de reguli, ce decurg
din lege, care stabilesc procedurile de urmat, fixează condiţiile de
fond ale acţiunii administrative şi, în special, definesc drepturile
pentru cei administraţi;
administraţia trebuie să respecte normele dreptului
administrativ, existând deci principiul legalităţii acţiunii
administrative;- această realitate constituie fundamentul
construcţiei dreptului administrativ; dar ea nu s-a impus,
istoriceşte, cu uşurinţă;
- statul a manifestat o reală şi prelungită reticenţă faţă de
subordonarea sa regulilor dreptului şi a controlului judecătoresc
sau al celor administraţi; există şi astăzi zone de non-drept, cum
sunt actele de conducere ale guvernului sau măsurile de ordine
interioară, în care acestea răspund imperfect exigenţelor normelor
legale şi nu sunt supuse controlului judecătoresc;
- totuşi, am asistat, în secolul XX, la multiplicarea izvoarelor
dreptului administrativ, in special în Europa; în prima sa parte,
sistemele juridice naţionale se inspirau din principiul legi-
centrismului şi al doctrinei constituţionalităţii, urmate de
respectarea efectivă şi jurisdicţională a Constituţiei; acestea
interesau raporturile dintre puterile publice, în special, contribuind la
descifrarea raţiunilor constituţionale ale acţiunii administrative; pe
parcurs, cooperarea juridică internaţională s-a dezvoltat
esenţialmente prin intermediul tratatelor internaţionale, accelerată
de construcţia regională şi comunitară, trecută şi actuală, ce
presupune transpunerea în dreptul naţional a regulilor comunitare;
- astăzi, la izvoarele tradiţionale ale dreptului administrativ,
se adaugă, din ce în ce mai mult, dreptul comunitar şi regula

9
intervenţiei judecătorului în controlul respectării normelor adoptate
in spaţiul administrativ european; faţă de proliferarea surselor
dreptului administrativ, autorii vorbesc despre principiul juridicităţii
activităţii administraţiei: el arată că legea nu este unicul izvor al
acţiunii administrative, dar ea este supusă regulilor dreptului , fie că
acestea decurg din principiile constituţionale, din dreptul
internaţional, din actele guvernamentale sau din practica judiciară
europeană ori naţională;
- totuşi, expresia de principiu al legalităţii este larg
utilizată, uneori în contexte şi cu sensuri inadecvate, de
diversele sisteme juridice, inclusiv românesc.

B. SURSELE (IZVOARELE) LEGALITĂŢII ADMINISTRATIVE

- sursele legalităţii administrative derivă din principiile

generale şi speciale ale dreptului administrativ;
- istoriceşte vorbind, în virtutea principiului legalităţii, actele
administraţiei trebuie să respecte legea; această respectare se
întinde inclusiv asupra normelor juridice emise de autorităţile
administrative ierarhic superioare;
- distingem între sursele scrise şi sursele nescrise ale
legalităţii administrative:

1. Sursele scrise ale legalităţii administrative:

- a. Sursele constituţionale: justiţia aplică primordial

principiile şi normele constituţionale atunci când analizează un act
administrativ presupus ilegal; el sancţionează deopotrivă violarea
tuturor normelor juridice constituţionale şi a celor care decurg din
acestea, care au o cât de mică tangenţă cu actul administrativ
analizat;
- b. Sursele internaţionale: in virtutea prevederilor
constituţionale, administraţia publică trebuie să pună în aplicare
prevederile tratatelor internaţionale, care au o valoare superioară
celor naţionale, în domeniul drepturilor omului, cele la care au
aderat statele şi cele care derivând din dreptul comunitar;
- pe cale de consecinţă, judecătorul naţional trebuie să fie
abilitat să judece şi să aprecieze legalitatea unui act administrativ în
virtutea normelor internaţionale mai sus amintite;
- unii autori cred că şi cutuma internaţională poate fi aplicată,
în forţa acestei este inferioară legii internaţionale şi naţionale;
- alţi autori cred că prevederile constituţie deţin primatul în faţa
dreptului comunitar; interpretarea tratatelor este de competenţa

10
Parlamentului şi a Curţii Constituţionale; în plus, pentru tratatele
europene, organele judiciare trebuie să solicite interpretarea
C.J.C.E.;
- în privinţa dreptului derivat( rezultând din actele organelor
instituite prin tratate ) situaţia nu este tranşată, ci mai complicată,
dată fiind divizarea lor în regulamente( P.E.)., directive( C.E.) şi
deciziile individuale( C.E.);
- regulamentele au întotdeauna o valoare şi o forţă juridică
superioară actelor administrative individuale, indiferent de
autoritatea emitentă a acestora; dar, regulamentele au o valoare
inferioară legii pe care se întemeiază;
- mai există regulamente emise de Guvern, regulamente
emise de ministere, regulamente emise de prefect sau regulamente
emise de autorităţile publice centrale şi locale; primele intervin intr-
un domeniu rezervat Guvernului, celelalte detaliază conţinutul şi
sensul lor, având o forţă juridică inferioară.

2. Sursele nescrise ale legalităţii administrative

a. Cutuma: este o problemă mult discutată şi netranşată

definitiv; astăzi orice cutumă, atunci când este admisă, trebuie să
rezulte din acte şi alte documente scrise;

b. Principiile generale ale dreptului: ele reprezintă norme de

maximă generalizare a normelor de drept;
- în general, ele rezultă şi se degajă din textele tratatelor
internaţionale, ale Constituţiei, din practica judiciară a C.J.C.E. şi a
instanţelor naţionale, din textele legilor organice sau din cele
ordinare;
- ele sunt utilizate în cadrul procesului controlului
parlamentar, administrativ şi judiciar asupra actelor, care nu sunt
întemeiate pe prevederile clare ale legii, respectiv: ordonanţe de
urgenţă sau alte ordonanţe ale Guvernului, regulamente autonome,
ordine, decizii s.a.;

c. Deciziile Curţii Constituţionale: Curtea Constituţională are

dreptul şi competenţa de a interpreta orice problemă de drept, de
a se pronunţa în acestea, de a emite decizii cu valabilitate şi
obligaţia de conformare din partea instituţiilor, organelor de stat,
autorităţilor publice centrale şi locale şi a cetăţenilor;
- Ea a creat şi poate crea, în continuare, noi principii de drept
recunoscute de Constituţie şi de lege.

11
C. PRINCIPIUL SUBORDONĂRII ADMINISTRAŢIEI REGULILOR
DREPTULUI

- supunerea activităţii administraţiei regulilor dreptului este

considerată un miracol; ce ar putea constrânge administraţia să o
facă, din moment ce ea deţine puterea publică?; din moment ce
această putere permite supunerea particularilor autorităţii legii,nu ne
putem aştepta ca ea, puterea, să se întoarcă împotriva deţinătorului
acesteia?; care sunt şi pe ce se fundamentează supunerea
administraţiei la o regulă a dreptului, care presupune o autoritate
pentru sancţionarea încălcării ei ?;
- doctrina germană a dezvoltat distincţia dintre statul de
drept şi statul poliţienesc; în statul poliţienesc, Statul însuşi nu
este constrâns să respecte legea, deci administraţia poate concepe
şi aplica discreţionar măsurile pe care le consideră necesare;
totuşi, nu ne află chiar în faţa unei acţiuni arbitrare, întrucât există
norme ale dreptului; în schimb, Statul poate modifica normele
dreptului ori de câte ori ele nu-i mai sunt convenabile;
- din contră, Statul de drept, în raporturile cu cetăţenii, se
supune exclusiv unui regim de drept: în centrul raporturilor sale
de drept administrativ cu cetăţenii stă principiul potrivit căruia
diferitele organe ale Statului nu pot acţiona decât în virtutea unei
abilitări speciale prevăzută în normele juridice de drept
administrativ; administraţia publică nu poate, spre exemplu, să
folosească forţa decât în situaţiile, în limitele şi în modalităţile strict
prevăzute de lege; astfel, puterea se transformă într-o competenţă
instituită, încadrata şi limitată în precepte strict legale;
- această regulă, în statul de drept, presupune două
caracteristici ( trăsături) esenţiale:
- jurisdicţia raporturilor dintre administraţie şi
administraţi: presupune necondiţionat ca administraţii (cetăţenii) să
aibă posibilităţile şi mijloacele fixate prin lege de a forţa administraţia
să respecte legea, normele dreptului; astfel, în afara recursului
graţios, cetăţenii trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa unui
judecător independent, în toate cazurile de abuz din partea
administraţiei;
- extraneitatea normelor aplicabile administraţiei
publice: normele aplicabile administraţiei publice nu trebuie să aibă
ca sursă exclusivă puterea publică; ele trebuie să emane de la
autorităţi exterioare administraţiei: Parlamentul tratatele
internaţionale, practica judiciară internă şi internaţională; acest
model de construcţie şi de acţiune administrativă este întâlnit în

12
majoritatea statelor dezvoltate din lume; această trăsătură şi
trecerea de la statul absolutist la statul de drept se explică prin
promovarea decisivă a principiului respectării drepturilor ţi a
libertăţilor fundamentale ale omului, îndeosebi în cea de a doua
jumătate a secolului trecut.

D. CONŢINUTUL PRINCIPIULUI LEGALITĂŢII

- mai întâi, sunt de reţinut trei exigenţe esenţiale,

corespunzătoare unor coordonate fundamentale ale acţiunii
administrative, şi anume:

1. Legalitatea indică şi precizează limita acţiunii

administrative: aceasta înseamnă că actul juridic administrativ
nu trebuie să contravină cu nimic prevederilor regulilor de
drept, generale sau individuale, care îi sunt aplicabile; aplicarea
acestui principiu trebuie să se îmbine cu ierarhia existentă între
regulile dreptului, extrem de complexă, care a depăşit de mult
tradiţionala ierarhizare a normelor juridice;

2. Legalitatea constituie fundamentul acţiunii

administrative: semnifică faptul că administraţia nu poate acţiona
numai prin emiterea repetată de acte juridice, decât atunci când
este abilitată printr-o regulă de drept să o facă;
- abilitarea priveşte competenţa autorităţii de a emite acel act;
o autoritate administrativă nu poate acţiona decât dacă este
competentă să o facă iar acest lucru derivă din conţinutul
actelor normative cu putere de lege;
- ele determină competenţa personală (rationae personae),
actele şi faptele pe care ea este abilitată să le îndeplinească care
compun competenţa materială (rationae materiae) şi competenţa
privitoare la locul, respectiv momentul emiterii şi al aplicării
actului( rationae loci, rationae temporis);

3. Legalitatea presupune obligaţia administraţiei de a

acţiona in sensul efectiv al respectării legii: această exigenţă
constituie un aspect puţin analizat şi evocat până în prezent; ea
semnifică un element pozitiv: administraţia nu este doar ţinută să nu
depăşească limitele competenţei, ci este obligată să acţioneze
pentru executarea legii şi chiar pentru restabilirea legalităţi, atunci
când şi acolo unde ea este încălcată.

13
 E. OBLIGAŢIILE CE REVIN ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Obligaţia administraţiei de a face cunoscută legalitatea,

de a aduce la cunoştinţa tuturor regulile de drept, prin publicarea
acestora ori prin orice formă modernă de comunicare;
2. Administraţia, atunci când ea însăşi a adus o atingere
legalităţii, trebuie să pună capăt deîndată situaţiei ilegale pe care
a creat-o, fie prin abrogarea actului administrativ nelegal, fie prin
retragerea acestuia; în caz contrar, justiţia are dreptul de a
sancţiona refuzul administraţiei sau de a o condamna la daune
interese;
3. Administraţia trebuie să vegheze ca administraţii să nu
intre în contradicţie cu starea de legalitate; aceasta presupune
că administraţia, dacă are competenţa să o facă, trebuie să
procedeze la efectuarea de controale care să permită să se verifice
dacă administraţii respectă normele de drept, să constate şi să
sancţioneze eventualele sancţiuni;
4. Administraţia trebuie să ia măsurile necesare pentru
asigurarea aplicării normelor dreptului; vorbim despre situaţia în
care aplicarea normelor dreptului nu este posibilă fără intervenţia
administraţiei, respectiv prin organizarea executării sau a finanţării
unor operaţiuni, fără de care regula nu poate în mod efectiv să fie
aplicată;
O aplicaţie importantă a acestei obligaţii priveşte elaborarea
unor regulamente de aplicare a unor legi, regulamente stipulate
de textul legal şi care sunt indispensabile pentru aplicarea
conţinutului acestuia; în absenţa acestor menţiuni din lege,
administraţia ar putea frâna aplicarea prevederilor sale, în primul
rând printr-o atitudine de nepăsare;
Aceleaşi consecinţe juridice ar putea să apară şi în situaţiile
de întârziere excesivă în raport cu un termenele normale, în
cadrul cărora se impune adoptarea regulamentelor de aplicare

F. CONSECINŢELE ŞI LIMITELE PRINCIPIULUI LEGALITĂŢII

- obligaţia respectării legilor comportă, pentru administraţie,

o dublă exigenţă: una negativă, care constă în aceea de a nu lua
nici o decizie care ar putea contraveni legilor, cealaltă pozitivă,
care constă în aplicarea legilor, adică în luarea tuturor măsurilor
reglementare sau individuale care sunt necesare pentru aplicarea
lor;

14
 a. consecinţa negativă a principiului legalităţii priveşte
obligaţia administraţiei de a se abţine de la dispunerea unor măsuri
administrative, fie pe cale normativă, fie de natură individuală,care
să contravină normelor legale;
În situaţiile de abatere de la această cerinţă esenţială a
principiului legalităţii, consecinţele pot consta în sancţiuni: critica
din partea clasei politice, antrenarea responsabilităţii civile,
patrimoniale, disciplinare sau penale a agenţilor vinovaţi, exercitarea
recursului graţios, atacarea actelor în faţa instanţei de contencios
administrativ, ridicarea excepţiei de ilegalitate în faţa
prefectului,ş.a.;

b. consecinţa pozitivă a principiului legalităţii constă în

obligaţia administraţiei de a avea o conduită pozitivă, conformă
dreptului, de asigurare a aplicării efective, eficace şi eficiente a legii,
în primul rând faţă de situaţiile de încălcare a ei; trebuie evitate
situaţiile de inerţie din partea administraţiei iar situaţiile de încălcare
a legi trebuie constatate şi sancţionate;
Deşi administraţia dispune de o largă marjă de apreciere, ea
nu poate să nu intervină să edicteze actele necesare intr-o
situaţie periculoasă pentru ordinea publică, securitatea sau
salubritatea publică, ea trebuind să dispună măsurile necesare
pentru a face să înceteze starea de pericol; Ea este ţinută să emită,
într-un termen rezonabil, regulamentele necesare aplicării legii sau a
regulamentelor superioare; în aceste situaţii, administraţia va fi
obligată la reperarea daunelor cauzate prin neemiterea
regulamentelor de aplicare şi nu la emiterea respectivelor
regulamente;

c. limitele principiului legalităţii privesc limitarea puterilor

discreţionare ale administraţiei, fără a se aduce atingere supleţei
sale ori spiritului său de iniţiativă; ea are nevoie de o anumită
iniţiativă, de o anumită libertate de acţiune, deoarece
oportunitatea unor acţiuni poate fi apreciată nemijlocit şi în raport cu
realitatea faptului administrativ, nu pe cale generală; vorbim despre
puterea discreţionară a administraţiei, care poate fi mai întinsă sau
mai restrânsă, funcţie de domeniile de reglementare, îndeosebi în
ceea ce priveşte situaţiile excepţionale sau circumstanţele
extraordinare şi activităţile de tip special;
În acest sens, s-au dezvoltat trei terii distincte:teoria puterii
discreţionare, teoria circumstanţelor excepţionale şi teoria
actelor de guvernare; fiecare comportă propria natură juridică şi
propriul său regim juridic;

15
 Capitolul III

APLICAREA PRICIPIULUI LEGALITĂŢII ÎN

ROMÂNIA

A. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

- caracteristici ale dreptului administrativ şi principiului

legalităţii în câteva state europene:
- în Franţa: dreptul administrativ este dominat de
respectarea principiului legalităţii; semnalăm rolul crucial al
Consiliului de Stat în dezvoltarea principiilor fundamentale; o
jurisprudenţă extinsă; compus din magistraţi formaţi la institutul
francez de administraţie, el nu pronunţă sentinţe judecătoreşti ci
oferă consultaţii, interpretări, concluzii; dreptul administrativ a fost
dezvoltat şi prin procedurile Curţii de justiţie, care a intervenit în
disputele doctrinare şi practice; dreptul administrativ a fost trasat
de sarcinile şi obiectivele administraţiei; executivul ocupă o
puternică poziţie, se insistă pe respectarea strictă a principiului
separaţiei puterilor în stat iar controlul judiciar asupra acţiunii
administrative, prin importanţa şi amploarea sa, tinde să se apropie
de modelul german; procedura franceză este îndreptată îndeosebi
pe o supraveghere obiectivă a administraţiei iar accesul la justiţie
nu este condiţionat de pretenţii oneroase, putând fi contestate chiar
şi deciziile care au un scop general şi abstract, care nu au legătură
cu cetăţeanul;
- în Germania, dreptul administrativ a fost modelat de
Constituţie; există Legea privind procedura administrativă;
legislativul, tribunalele şi doctrina au contribuit la dezvoltarea
coordonatelor activităţii administraţiei; există Curţile administrative
care au drept scop protejarea drepturilor subiective ale cetăţenilor;
dreptul administrativ este dominat de respectarea principiului
legalităţii; funcţiile administrative au fost împărţite între autorităţile
federale şi cele ale landurilor;
- în Marea Britanie, în absenţa unui corp de drept public
independent, dreptul administrativ este aparent independent de
dreptul civil; legislatorii au dezvoltat un set de legi, asemănătoare
ţărilor continentului, mai puţin dens şi sofisticat; totuşi dreptul
administrativ este dominat de respectarea principiului legalităţii,; de

16
la reformele din 1997, protecţia cetăţenilor împotriva abuzurilor
administraţiei este asigurată de Queen/s Bench Divsional Court
care a devenit o diviziune a Înaltei Curţi; în cadrul procedurilor sale,
sistemul britanic pune accent particular pe garanţiile procesuale;
britanicii pregătesc o reformă care urmăreşte înfiinţarea unei Curţi
Constituţionale, codificarea unei părţi din dreptul civil intr-un drept
administrativ separat, adoptarea unui cod de bune practici şi
stabilirea unui sistem independent al tribunalelor administrative;
tendinţele actuale, de apropiere a dreptului administrativ britanic de
cel continental, au fost accelerate de activitatea CEDO şi a
Comunităţilor europene.

B. APLICAREA PRINCIPIULUI LEGALITĂŢII ÎN ROMÂNIA

- dreptul administrativ românesc nu face notă discordantă

comparativ cu cel continental; el este dominat de respectarea
principiului legalităţii, al tuturor acţiunilor autorităţilor
administrative; România este stat de drept democratic şi social
( art. 1, al. 3 din Constituţie ); semnifică subordonare activităţilor
puterilor în stat faţă de lege, principiul fiind un pilon de bază al
sistemului juridic românesc;
- prin ataşarea sintagmei, organele statului trebuie să-şi
îngrădească acţiunile, care trebuie să fie conforme cu regulile de
drept; Constituţia, prin art. 16, alin. 2, corelează direct exigenţele
subordonării autorităţilor de stat faţă de lege, utilizând sintagma:
Nimeni nu este mai presus de lege; el priveşte deopotrivă pe
toate subiectele de drept: cetăţeni, persoane juridice, puteri în stat;
- principiul nu este statuat direct în textul constituţional, dar
este dedus şi sugerat indubitabil prin explicitarea conceptului
statului de drept; spre exemplu, introducerea principiului
supremaţiei Constituţiei în cadrul sistemului de drept românesc,
induce necesitatea respectări necondiţionate a acesteia şi a legilor,
ce decurg din ea, ca esenţă a statului de drept;
- supremaţia Constituţiei poate fi explicată utilizând mai
multe elemente:
- Constituţia este direct aplicabilă, fiind actul normativ
primordial şi esenţial al consacrării statutului legal al cetăţeanului, cu
toate drepturile şi libertăţile sale fundamentale;
- Constituţia stabileşte cu claritate principalele
autorităţi publice, raporturile dintre organele principale ale statului,
competenţele, conţinutul şi limitele activităţilor acestora;

17
 - Toate normele de drept, consacrate prin legi şi prin
alte acte normative, trebuie să derive din şi să fie conforme cu
prevederile Constituţiei;
- Constituţia se află în vârful piramidei sistemului
juridic, sugerând ceea ce autorii denumesc supra-legalitatea
constituţională; orice lege exprimă voinţa generală numai dacă
respectă spiritul şi principiile Constituţiei;
- legalitatea, ca şi supremaţia Constituţiei, exprimă
esenţa statului de drept, adică preeminenţa dreptului în
reglementarea relaţiilor sociale;
- principiile supremaţiei Constituţiei şi legalităţii fixează
cadrul activităţii autorităţilor statului, asigură stabilitatea
juridică şi procedurală, cunoaşterea şi respectarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţeanului, având drept consecinţă subordonarea
activităţii tuturor autorităţilor statale voinţei supreme a naţiunii;
- ca garanţie a principiului supremaţiei Constituţiei şi a legii,
putem distinge alte două principii derivate, instrumente de ordin
constituţional menite să asigure echilibrul puterilor statului şi
întronarea legalităţii la nivelul tuturor autorităţilor statului şi anume:
- principiul controlului constituţionalităţii legilor,
exercitat de Curtea Constituţională;
- principiul controlului jurisdicţional al acţiunii
administraţiei publice;
- România se alătură, astfel, majorităţii sistemelor de drept
europene, dotate cu constituţii, în care se regăseşte formulat
principiul constituţionalităţii, al supremaţiei legii fundamentale,
garantat prin exercitarea controlului de constituţionalitate al
legilor şi exercitarea controlului jurisdicţional asupra activităţii
administrative;
- spre deosebire de sistemul francez, România a consacrat, în
cadrul formei de guvernământ republicane, sistemul de republică
semi-prezidenţială, în care singura autoritate legiuitoare a statului
este Parlamentul;
- Acest sistem arată că executivul nu aste considerat putere
legiuitoare, el neputând emite acte normative primare decât în
baza unei delegări din partea Parlamentului, prin intermediul
ordonanţelor; prin excepţie, şi numai în situaţii excepţionale fixate de
Constituţie, Guvernul emite Ordonanţe de urgenţă, fără abilitarea
prealabilă a Parlamentului, în orice domeniu de activitate, dar care,
în mod obligatoriu, se supun aprobării ulterioare a acestuia;
- în privinţa drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale
omului, Constituţia consacră posibilitatea restrângerii unora
dintre acestea, tot în situaţii excepţionale, spre deosebire de state

18
europene care utilizează sintagme ca: restrângerii ( Portugalia ),
suspendării ( Spania ) sau limitării ( Germania );
- restrângerea unor drepturi şi libertăţi se poate face doar
prin lege şi numai dacă se impune cu necesitate, după caz
pentru: apărarea ţării, a siguranţei naţionale, a ordinii publice, a
drepturilor şi libertăţilor fundamentale, desfăşurarea instrucţiei
penale, , prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui
dezastru;
- şi în sistemul constituţional românesc, ca şi în alte state
europene, operează termenul de legalitate, ca raport de
supunere faţă de ansamblul de norme juridice, depăşindu-se
caracterul formal ce asociază principiul legalităţii cu legea ( ca act
juridic al Parlamentului ), fiind consacrată o piramidă a surselor de
drept, care are în vârful său Constituţia, urmată de legile
Parlamentului şi Ordonanţele Guvernului, continuând cu actele
normative şi actele individuale necesare punerii în aplicare a
acestora la nivelul administraţiei centrale şi locale;
- principiul legalităţii activităţii administrative a statului
derivă, aşadar, din normele constituţionale, fiind un principiu
general aplicabil, opozabil administraţiei publice, fără necesitatea
menţionării exprese în cadrul normelor legale; Excepţia o constituie
Legea nr. 215/2001 cu modificările ulterioare, în care principiul
legalităţii este menţionat separat, alături de autonomia locală şi
descentralizarea serviciilor publice, al eligibilităţii şi al consultării
cetăţenilor în probleme de interes deosebit, toate considerate drept
principii de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei publice
din România;
- ca mijloace de apărarea drepturilor şi libertăţilor, în
raporturile cu autorităţile administraţiei publice, cetăţenii beneficiază
de două garanţii, care stau la baza recursurilor administrative,
respectiv la baza recursurilor jurisdicţionale, care fundamentează
contenciosul administrativ din România:
- un drept de petiţionare;
- un drept al persoanei vătămate de o autoritate
publică.
- sub aspectul controlului jurisdicţional asupra activităţii
administrative, spre deosebire de majoritatea sistemelor de drept din
vest, care utilizează instituţia recursului pentru exces de putere,
ca şi pe cea a contenciosului în anulare ( cu cele patru motive de
anulare: incompetenţa, viciul de formă, deturnarea de putere şi
violarea legii ), sistemul românesc a consacrat o formă a
contenciosului administrativ de plină jurisdicţie, considerat mai
puţin eficient, mai sărac în consistenţa sa juridică; astfel, o serie de

19
concepte juridice, cum ar fi abuzul, reaua-credinţă sau deturnarea
puterii administraţiei rămân nedefinite;
- promulgarea Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004 a adus o schimbare esenţială în sistemul de drept
românesc, propunând o instituţie esenţială într-un stat de drept; dar
trebuie să constatăm că, din păcate, în sistemul nostru de drept
jurisprudenţa nu este considerată izvor de drept; legea accentuează
latura subiectivă a contenciosului, recunoscând capacitatea juridică
a unor autorităţi de a recurge la el pentru apărarea intereselor
publice, sau a intereselor legitime publice

C. RAPORTURILE DINTRE LEGALITATEA EUROPEANĂ ŞI

LEGALITATEA INTERNĂ

- sistemul de drept comunitar, influenţa acestuia asupra

sistemelor juridice naţionale, sunt puse în valoare dacă analizăm
raporturile dintre dreptul creat de Uniunea Europeană şi dreptul
intern al statelor; în esenţă, analizăm gradul de influenţă al
dreptului intern de către dreptul comunitar;
- legalitatea europeană, în raport cu izvoarele dreptului şi
principiile acestuia, constituie un factor perturbator în raport cu
izvoarele de drept tradiţionale; trebuie respinsă teza
absolutistă, cea care acordă valoare absolută şi primat exclusiv
dreptului comunitar; dar vom releva caracteristicile sale:

1. principala caracteristică a dreptului comunitar este

autonomia sa, întrucât are menirea de a permite structurarea
ansamblului raporturilor sale cu sistemele de drept naţionale,
precum şi integrarea şi coordonarea acestora în scopul uşurarea
aplicabilităţii dreptului comunitar în ordinea internă a statelor, dar şi
pentru stabilirea locului şi autorităţii sale în contextul naţional;
- autonomia ordinii juridice comunitare nu exclude, în nici un
caz, colaborarea cu sistemele juridice naţionale; colaborarea
este utilă şi necesară suplinind eventualele lacune sau deficienţe de
ordin legislativ intern;

2. a doua caracteristică a dreptului comunitar o constituie

aplicabilitatea directă, relevând o altă latură a raporturilor acestuia
cu dreptul intern al statelor membre; ea a fost decisă de CJCE
astfel: “ regulile dreptului comunitar, stabilite de tratatul însuşi
sau în baza procedurilor pe care le-a instituit, se aplică pe
deplin în acelaşi moment şi cu efecte identice pe întreaga
întindere a teritoriului comunităţii”

20
 - CJCE a mai statuat că: “Tratatele au putere obligatorie
prin ele însele în cadrul ordinii juridice aplicabile pe teritoriul
fiecăruia dintre statele membre”; decizia vizează atât dreptul
comunitar originar cât şi dreptul derivat şi presupune aplicarea fără
nici o exigenţă în ceea ce priveşte transformarea, receptarea un
eventual ordin de aplicare, şi nici a publicări lor de către autorităţile
naţionale
- punerea în aplicare a dreptului comunitar, trebuie să permită
aplicarea imediată şi efectivă a acestor norme juridice, eliminându-
se orice formalitate de ordin legislativ ( ratificare, preluare şi
transformare);

3. a treia caracteristică, este efectul direct al normelor

sale; el numai că se integrează automat în dreptul intern, ci are şi
aptitudinea generală de a completa în mod direct patrimoniul
juridic al particularilor cu drepturi subiective obligatorii în relaţiile
cu statele şi cu alţi particulari;

4. a patra caracteristică, constă în prioritatea dreptului

comunitar, întrucât i se conferă o eficacitate specială, prin
soluţionarea tranşantă a situaţiei de concurs eventul cu normele
interne.

21
 CAPITOLELE IV - VI
RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA
JURIDICĂ ÎN DREPTUL ADMINISTRATIV

A. ELEMENTELE INFRASTRUCTURI ETICE A FUNCŢIEI

PUBLICE

1. CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE

- funcţia executivă a statului se realizează prin organele

administraţiei publice şi a serviciilor publice, care cuprind funcţiile
publice, deci competenţele, atribuţiile şi responsabilităţile
speciale şi exclusive, stabilite doar prin lege, necesare realizării
intereselor generale ale societăţii;
- aceste autorităţi îndeplinesc funcţii de autoritate publică, de
drept public, ce implică exerciţiul autorităţii de stat, prin intermediul
persoanelor ce le ocupă - funcţionarii publici – care deţin
drepturi şi obligaţii cu caracter etic şi moral, scrise sau nescrise,
circumscrise noţiunii de etică a profesiei de FP;
- datoria esenţială a FP este servirea interesului public;
obligaţiile sale etice şi morale decurg din scopul exercitării
funcţiei publice: slujirea societăţii şi a cetăţenilor; respectarea lor
capătă dimensiuni stricte, ale căror consecinţe, urmare ignorării,
respectării sau a nerespectării lor, se plasează în cadrul elementelor
de răspundere disciplinară, contravenţională, civilă sau penală,
după caz;
- obligaţiile FP, unele cu valoare de principii, au fost
sancţionate prin lege sub forma unor îndatoriri, denumite norme
de conduită; ele sunt obligatorii, întrucât asigură buna funcţionare a
autorităţilor publice, creşterea calităţii, eficienţei şi eficacităţii
serviciului public, mai buna administrare a interesului public,
eliminarea birocraţiei şi a corupţiei din administraţia publică;

2. PRINCIPIILE CARE GUVERNEAZĂ CONDUITA

PROFESIONALĂ A FUNCŢIONARULUI PUBLIC

22
 2.1. PROBITATEA: defineşte corectitudinea, îndeplinirea
corectă şi completă a atribuţiilor profesionale,de serviciu; FP poate
îndeplini funcţia cât timp înţelege că acea funcţie, cu
responsabilităţile şi puterile ei, reprezintă o îndatorire sfântă pentru
el ; orice excepţii, motivaţii sau criterii invocate pentru a justifica
neîndeplinirii acesteia reprezintă lipsă de probitate;

2.2. DEMNITATEA: derivă, ca sens şi conţinut, din sintagma

funcţie publică, în sensul de reprezentare a unui organ al statului
în relaţiile cu ceilalţi; caracterul public al activităţii, importanţa socială
a acesteia şi semnificaţia posturii de reprezentant al puterii publice îi
interzice FP adoptarea oricărui fel de tip comportament, ci doar pe
acela care derivă din postura de agent public demn, echilibrat,
modest,corect, onest, cinstit şi incoruptibil; acest tip de conduită
îi interzice să se comporte ca ceilalţi, să pretindă sau să accepte
avantaje pentru el sau pentru alţii; fiind salarizat de către stat, el
trebuie să manifeste abţinere şi ponderare, întrucât moral el se
bucură de un prestigiu şi de o autoritate, ce nu trebuie întinate prin
acte sau gesturi degradante;

2.3. SUBORDONAREA: presupune obligaţia de executa

ordinele şi dispoziţiile primite de la şefii ierarhici, exceptând dreptul
de a nu executa ordinului vădit ilegal sau prin a cărui executare
s-ar prejudicia grav interesele fundamentale ale cetăţenilor; în
aceste situaţii, FP este obligat să anunţe, în scris, conducerea
autorităţii cu privire la motivele refuzului de a executa acel ordin;
corelativ, şefii ierarhici poartă întreaga răspundere pentru
legalitatea ordinelor transmise subordonaţilor;

2.4. RESPECTUL FAŢĂ DE FUNCŢIE: presupune obligaţia

de a respecta funcţia în limitele competenţelor acesteia; FP nu
trebuie să-şi depăşească atribuţiile de serviciu, respectiv
atribuţiile fixate prin fişa postului; inclusiv interdicţia de a prelua
cereri pe care nu are competenţa de a le rezolva dau de a interveni
pentru rezolvarea unei asemenea cereri;

2.5. NEUTRALITATEA POLITICĂ: literatura şi practica

occidentală conţine două opinii contrare: una consideră AP anexă
a politicului şi admite înregimentarea politică a FP, cea de a doua
consideră că FP trebuie să execute doar deciziile politice devenite
lege, fără a participa la viaţa politică; practica românească a adoptat
o soluţie de mijloc, comparativ cu cele două curente europene:
pentru anumite categorii de FP este interzisă activitatea politică( cei

23
ce fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici, militarii,
magistraţii, poliţiştii), pentru ceilalţi este interzis să facă parte din
organele de conducere ale partidelor politice şi/ sau să facă politică
la locul de muncă;

2.6. INTERDICŢIA CUMULULUI DE FUNCŢII PUBLICE:

rezultă din ideea de unicitate a funcţiei publice, a acelui ansamblu
de atribuţii ce corespunde unui interes public pe care FP trebuie să-l
satisfacă pe deplin; nimeni nu poate fi investit decât cu o funcţie
publică retribuită de stat la nivel central, la judeţ, la oraş sau
comună cu salariu, diurnă sau orice altă indemnizaţie; în occident,
se consideră că, în general, un FP nu poate avea interese
contrarii AP şi deci nu poate desfăşura activităţi lucrative în scop
personal; totuşi s-au admis derogări pentru activităţi de creaţie
artistică, literară, ştiinţifică, activitate de consultanţă specializată ce
nu au legătură cu AP, exploatare brevetelor de invenţii; la noi,
cumulul de funcţii este permis doar pentru domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice sau al creaţiei literar-artistice; regula este
interdicţia de a desfăşura alte activităţi remunerate sau
neremunerate.
- în ceea ce priveşte cumulul de funcţii administrative, un
funcţionar, angajat principal într-un serviciu public, ar putea
desfăşura temporar/parţial o activitate remunerată pentru un alt
serviciu public al AP cu două condiţii:
- să se încadreze în limitele plafonului de venituri
prevăzut de legea salarizării;
- să aibă acordul autorităţii administrative pentru care
lucrează.

2.7. Doctrina şi legile statelor democratice au promovat o

serie de alte principii care definesc cu mai multă fidelitate
conţinutul exercitării unei funcţii publice, conduita cerută unui
funcţionar public; şi legislaţia românească invocă următoarele
principii care stau la baza funcţiei publice:
- legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea;
- egalitatea de tratament;
- transparenţa;
- eficienţa şi eficacitatea;
- responsabilitatea, conformă prevederilor legii;
- orientarea către cetăţeni;
- stabilitatea în exercitarea funcţiei publice;
- subordonarea ierarhică;

24
 3. ELEMENTELE INFRASTRUCTURII ETICE IN
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

- reprezintă metode, sisteme şi condiţii care oferă

impulsuri pentru profesionalizarea AP şi adoptarea unor înalte
standarde de conduită pentru funcţionarii publici;- elementele
cheie ale infrastructurii etice sunt următoarele:
* un cadru juridic complet şi explicit: legi şi alte
normative prin care să fie definite standardele minimale ale
conduitei pe care trebuie să le respecte un FP, incluzând
reglementarea conflictului de interese, regimul incompatibilităţilor cu
alte funcţii, interdicţiilor şi al restrângerilor, precum şi metodele de
implementare a standardelor, de monitorizare a respectării şi de
sancţionare a nerespectării;
* mecanisme eficiente de responsabilizare a
funcţionarilor publici: seturi de îndrumări privind activităţile
publice, de verificare a rezultatelor înregistrate ( proceduri
administrative, de audit, de evaluare a performanţelor instituţiilor şi a
FP, comisii de monitorizare); ele ar trebui să încurajeze conduita AP
şi a FP şi să creeze un mediu potrivnic indisciplinei;
* codurile de conduită: ele au succes în sistemele de
AP care au implementat un sistem managerial asemănător
sectorului privat; ele oferă FP îndrumări, stabilesc norme de
comportament obligatorii, reglementează conflictele de interese şi
regimul incompatibilităţilor, oferă soluţii pentru controlul
comportamentului la locul de muncă;
* un corp coordonator de conduită: sub forma unor
comisii, consilii, departament; rolul de a controla, consilia, promova
normele etice în AP;
* un control intern, extern şi jurisdicţional
puternic,deschis şi complet;
* o societate civilă activă, care să sesizeze cu
promptitudine excesele.

4. CADRUL CONCEPTUAL AL CODURILOR DE CONDUITĂ

- comportamentul funcţionarilor publici este fixat în

reglementări juridice ce conţin principiile şi regulile stabilite în
scopul asigurării continuităţii şi consistenţei activităţii şi a
responsabilizării şi controlului asupra corpului funcţionarilor publici;

25
cea mai uzitată metodă este cea a adoptării codurilor de conduită
pentru diversele categorii de funcţionari publici;
- codurile de conduită pot îmbrăca diverse forme ( coduri,
regulamente, norme, jurăminte) , unele venind din antichitate
( jurămintele folosite în Grecia antică); primul cod modern în SUA, în
1923; apoi, ulterior scandalului Watergate, cele mai multe dintre
statele componente ale SUA au adoptat coduri pentru funcţionarii
publici; toate statele democratice au impus regula adoptării şi
utilizării codurilor de conduită;
- Scopurile adoptării codurilor de conduită sunt următoarele:
- promovarea conduitei etice a FP şi înfrânarea
comportamentului neprofesionist al acestuia;
- fixarea standardelor în raport de care să poată fi stabilit
comportamentul non-etic;
- reglementarea situaţiilor dificile privind procesul de
luare a deciziilor;
- precizarea obligaţiilor, responsabilităţilor şi a drepturilor
FP;
- stimularea şi creşterea importanţei profesiei de FP;
- o declaraţie de principiu care să indice existenţa,
necesitatea şi importanţa respectivului corp profesional;
- stabilirea unui contract între FP şi cetăţeni;
- o declaraţie privitoare la dezvoltarea şi perfecţionarea
continuă a acestui corp al funcţionarilor publici;
- legitimarea normelor profesionale şi justificarea
sancţiunilor aplicabile în situaţia încălcării normelor deontologice;
- îmbunătăţirea mediului de lucru al FP;
- facilitarea deciziilor în situaţii de incompatibilitate şi de
conflict de interese;
- crearea cadrului legal de îmbunătăţire a calităţii
serviciilor publice;
- pot completa sau suplini cultura organizaţională a AP.

B. RĂSPUNDEREA JURIDICĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

1. CONCEPTUL ŞI EVOLUŢIA RĂSPUNDERII JURIDICE A

FUNCŢIONARILOR PUBLICI

- ele pot fi studiate şi apreciate numai în raport cu evoluţia şi

caracterul statului; forma de guvernământ are rolul determinant,
prin felul de abordare a realităţilor politice, economice, sociale,
culturale, etice şi morale din partea legiuitorului;

26
 - democraţiile romană şi grecească au impus primele forme
de responsabilitate a statului şi dreptul de anulare a hotărârilor
consulilor de către popor; epoca feudală a fost mai ostilă ideii de
responsabilitate a puterii( regii erau trimişii divinităţii pe pământ,
deţineau toate pârghiile puterii, nu putea greşi în faţa supuşilor);
- între secolele XVIII - XX, dominant a fost principiul
iresponsabilităţii puteri publice, statul fiind considera o putere
infailibilă şi superioară tuturor, aflată deasupra tuturor, care nu putea
graşi şi nici nu trebuia tras la răspundere; cu timpul, daca un act era
prejudiciabil, singurul vinovat era agentul emitent;
- în epoca modernă, teoriile liberale şi contractualiste au
introdus noi abordări ale responsabilităţii şi ale răspunderii juridice:
cea mai importantă este acceptarea principiului egalităţii
cetăţenilor în faţa serviciilor publice; statul trebuie să vină în
întâmpinarea cetăţenilor prin acţiunile sale, să îi protejeze, să nu
constituie în obstacole în calea realizării drepturilor acestora; este
vorba despre un stat responsabil el însuşi atunci când un funcţionar
greşeşte: fie numai el, fie numai funcţionarul, fie în cadrul unei
răspunderi solidare; răspunderea trebuie să fie promptă şi
îndestulătoare;

2. CONSIDERAŢII PRIVIND RESPONSABILITATEA

FUNCŢIONARILOR PUBLICI ÎN ROMÂNIA

- sediul actual al materiei este reprezentat de art. 70-79 din

Legea nr. 188/1999 şi completările aduse de Legea nr.161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri,
prevenirea şi sancţionarea corupţiei;
- specificul răspunderii juridice de drept administrativ este
dat de:
- faptul ilicit săvârşit de funcţionarul public;
- circumstanţierea locului, timpului şi a modului de
săvârşire a faptului ilicit;
- calificarea subiectului activ, din punct de vedere al
săvârşirii faptei, care trebuie să aibă calitatea de funcţionar public
sau de autoritate publică şi pasiv,al acestora, din punct de vedere
al răspunderii juridice;
- sunt considerate fapte care atrag răspunderea juridică a
funcţionarilor publici doar acele fapte ilicite care îndeplinesc
cumulativ condiţiile:
- sunt fapte care intră, potrivit legii, în sfera ilicitului;
- sunt fapte săvârşite cu vinovăţie;

27
 - sunt fapte generatoare de prejudicii;
- există o legătura de cauzalitate între săvârşirea faptei
şi producerea prejudiciului;
- subiectul activ, al săvârşirii, si pasiv, al răspunderii
juridice, este un funcţionar public;
- faptul ilicit, izvor al răspunderii juridice, este săvârşit
pe timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile de serviciu
ale autorului faptei ilicite generatoare de prejudicii.
- responsabilitatea funcţionarilor publici în exercitarea atribuţiilor de
serviciu presupune adoptarea unei anumite discipline, atitudini,
conduite şi garanţii bine reglementate de normele juridice;
îndeplinirea cu bună credinţă a sarcinilor şi preocuparea pentru
perfecţionarea activităţii reprezintă valoarea supremă a
responsabilităţii;
- disciplina se referă la ansamblul regulilor de purtare
impuse membrilor unei colectivităţi, legate direct de atribuţiile
serviciului desfăşurat, care asigură bunul mers al acelei colectivităţi
sau autorităţi; ea se referă la totalitatea regulilor de comportare şi
de ordine obligatorii pentru toţi membrii colectivităţii;
- responsabilitatea şi răspunderea juridică a funcţionarului
public reprezintă cheile de boltă ale bunei funcţionări a unui
serviciu public şi a întregii AP;
- avem în vedere doar elementele răspunderii juridice
administrative, care îmbracă mai multe forme şi trebuie să se
regăsească intr-un act normativ, act care trebuie să
reglementeze:
- obligaţia ce revenea funcţionarului public şi/sau
serviciului public administrativ;
- sancţiunea aplicabilă funcţionarului public şi/sau
serviciului public ce încalcă obligaţia din actul normativ;
- organul competent să constate abaterea şi să aplice
sancţiunea;
- căile de atac şi organele competente să soluţioneze
cererile celor care se consideră neîndreptăţiţi de sancţiunile aplicate
acestora.

3. RESPONSABILITATEA ŞI RĂSPUNDEREA JURIDICĂ ÎN

DREPTUL ADMINISTRATIV ROMÂNESC

- responsabilitatea este instituţia juridică prin care se

instituie răspunderea persoanelor de drept public pentru actele şi
faptele juridice ilicite pe care le săvârşesc în elaborarea,

28
organizarea şi executarea atribuţiilor derivate din lege, personal sau
prin alte persoane ori prin lucruri aflata în administrarea lor;
- răspunderea juridică reprezintă răspunderea concretă a
persoanei juridice sau fizice, stabilită de o autoritate
competentă( administrativă sau judecătorească) în cadrul unei
proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sancţiuni ( civile,
disciplinare, contravenţionale sau penale) şi prin anulare actului ilicit,
înlăturarea stării de fapt ilegale, restabilirea situaţiei de fapt
anterioare şi stabilirea despăgubirilor pentru repararea prejudiciului
cauzat de faptul ilicit;
- răspunderea juridică nu trebuie confundată cu
sancţiunea; sancţiunea neconcretizată are un caracter generic,
ipotetic, ca element al normei juridice şi nu se concretizează decât
atunci când se naşte raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit
săvârşit de o persoană fizică sau juridică, act sau fapt producător de
pagube;
- sancţiunea şi celelalte măsuri reparatorii sunt
concretizate de autoritatea competentă , în cadrul unei proceduri,
şi se îndreaptă împotriva făptuitorului, în raport de natura, forma şi
pericolul social reprezentat de faptul încriminat;
- pentru a ajunge la definirea noţiunii de responsabilitate
administrativă, trebuie luate în considerare toate elementele
necesare şi anume:
- specificitatea responsabilităţii şi a răspunderii
administrative, comparativ cu sfera generală a acestora in dreptul
comun;
- raportarea doar la acea responsabilitate şi la acea
răspundere care derivă numai din normele juridice de drept
administrativ, respectiv din normele care vizează organizarea
executării şi executarea in concret a legii;
- constatarea faptului că responsabilitatea şi
răspunderea juridică administrativă apare numai ca urmare a unui
fapt ilicit;
- responsabilitatea şi răspunderea juridică de drept
administrativ sunt guvernate de principiile specifice ale acestor
instituţii: subordonarea ierarhică, supremaţia interesului public,
îndeplinirea necondiţionată a serviciului public, celeritatea actului
administrativ, concordanţa între competenţă şi responsabilitate,
epuizarea căilor administrative pentru a se ajunge la transformarea
responsabilităţii în răspundere juridică, condiţiile responsabilităţii şi
răspunderii juridice de drept administrativ sunt fixate unilateral, pe
baza şi în executarea legii;

29
 - unii autori consideră că răspunderea administrativă
cuprinde totalitatea normelor ce reglementează răspunderea
juridică a celor care nesocotesc şi încalcă normele dreptului
administrativ, adică acele norme care reglementează raporturile
sociale ce apar între organele administraţiei publice în realizarea
sarcinilor de putere executivă, precum şi între aceste organe şi
particulari (persoane fizice sau juridice);
- noi opinăm astfel: responsabilitatea administrativă este
instituţia juridică prin care o persoană de drept public este
declarată de către legiuitor potenţial responsabilă pentru
întreaga activitate, inclusiv pentru actele şi faptele
administrative producătoare de prejudicii sau de pericole şi pe
care le-ar putea comite pe timpul organizării executării şi a
executării în concret a legii, fie personal, fie prin funcţionarii săi
publici ori prin lucrurile aflate în administrarea sa;
- prin comparaţie, răspunderea juridică administrativă este
forma de răspundere juridică stabilită concret de autoritatea
competentă, în urma unei proceduri legale, prin aplicarea
sancţiunii, însoţită sau nu de anularea actului ilicit, înlăturarea
stării de fapt ilegale, reconstituirea stării de fapt anterioare şi
stabilirea măsurilor de reparare a prejudiciului cauzat prin actul
sau faptul ilicit, după caz;
- rezultă, fără echivoc,faptul că fundamentul
responsabilităţii şi al răspunderii administrative se regăseşte in
normele dreptului administrativ: Constituţia, celelalte legi şi actele
normative emise de către autorităţile publice abilitate, în domeniul
strict rezervat acestora prin lege;
- mai mult, deducem că temeiul răspunderii administrative
se bazează pe: prevederile actelor normative referitoare la
răspundere, procedura înfăptuirii acesteia, organele competente
să constate şi să aplice sancţiunea, săvârşirea actului sau
faptului ilicit generator de răspundere civilă, contravenţională,
disciplinară sau penală, hotărârea judecătorească ori actul
autorităţii publice competente prin care s-a stabilit răspunderea
juridică şi s-a aplicat sancţiunea

4. FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE ADMINISTRATIVE

- putem analiza şi clasifica formele răspunderii juridice

administrative după criterii diverse:
a) după criteriul naturii juridice a răspunderii:
- răspunderea juridică disciplinară;
- răspunderea juridică contravenţională;

30
 - răspunderea juridică civilă;
- răspunderea juridică penală;
- primele trei apar ca urmare a încălcării unor valori pe care
statul a înţeles să le ocrotească prin norme sancţionatorii,
stabilind şi o gradualitate funcţie de gravitatea faptei, de valoarea
atinsă şi de gradul de pericol social al faptei imputabile;
b) după criteriul ramurii de drept în care pot fi
încadrate normele juridice care pot fi încălcate, încălcare care
atrage răspunderea juridică a autorităţii sau funcţionarului public
vinovat:
- răspunderea juridică de drept public:
- disciplinară;
- contravenţională;
- penală;
- răspunderea juridică de drept civil.

31
 CAPITOLELE VII - VIII

FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE A

FUNCŢIONARILOR PUBLICI

A. FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE ADMINISTRATIVE

- putem analiza şi clasifica formele răspunderii juridice

administrative după criterii diverse:
a) după criteriul naturii juridice a răspunderii:
- răspunderea juridică disciplinară;
- răspunderea juridică contravenţională;
- răspunderea juridică civilă;
- răspunderea juridică penală;
- primele trei apar ca urmare a încălcării unor valori pe care
statul a înţeles să le ocrotească prin norme sancţionatorii,
stabilind şi o gradualitate funcţie de gravitatea faptei, de valoarea
atinsă şi de gradul de pericol social al faptei imputabile;
b) după criteriul ramurii de drept în care pot fi
încadrate normele juridice care pot fi încălcate, încălcare care
atrage răspunderea juridică a autorităţii sau funcţionarului public
vinovat:
- răspunderea juridică de drept public:
- disciplinară;
- contravenţională;
- penală;
- răspunderea juridică de drept civil.

B. RĂSPUNDEREA JURIDICĂ DISCIPLINARĂ

- analizăm pe scurt, aici, răspunderea juridică disciplinară,

deoarece îi vom aloca ulterior un spaţiu mai larg, într-un curs
dedicat exclusiv;
- această formă a răspunderii juridice este prevăzută în
Statutul funcţionarilor publici şi intr-o serie de legi speciale, destinate
unor categorii aparte de funcţionari publici;

32
 - Statutul defineşte astfel răspunderea disciplinară: încălcarea
cu vinovăţie de către funcţionarul public a îndatoririlor
corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine şi a normelor
de conduită profesională şi carieră prevăzute de lege; el
completează şi prevede că aceste încălcări constituie abateri
disciplinare şi atrag răspunderea disciplinară a acestora;
- rezultă, fără echivoc, faptul că temeiurile răspunderii
disciplinare sunt numai faptele expres prevăzute de lege ca fiind
abateri disciplinare, celelalte încălcări cu efecte specifice
păgubitoare putând îmbrăca formă contravenţională, civilă sau
penală, după caz;
- aşadar, abaterea disciplinară derivă din normele legale
care definesc abaterea şi precizează elementele constitutive ale
acesteia ( latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă şi sancţiunea),
precum şi procedura urmată, competenţa de constatare şi de
aplicare a sancţiunii disciplinare şi căile de atac împotriva
sancţiunilor aplicate;
- fiind întotdeauna o faptă concretă, abaterea trebuie să
întrunească toate elementele constitutive minim necesare şi pe
cele circumstanţiale: subiect, latură subiectivă, obiect, latura
obiectivă şi sancţiunea;

1. Elementele constitutive ale abaterii disciplinare:

- subiectul: în dreptul administrativ, subiectul abaterii şi al

răspunderii disciplinare este întotdeauna funcţionarul public,
adică persoana fizică care este numită, în condiţiile legi, într-o
funcţie publică, de demnitate publică sau de autoritate publică,
incluzându-i şi pe funcţionarii publici delegaţi sau detaşaţi;

- obiectul: în dreptul administrativ, obiectul abaterii

disciplinare îl constituie valoarea socială lezată prin acţiunea sau
inacţiunea funcţionarului public, aceasta rezultând din conţinutul
normei juridice care prevede abaterea disciplinară şi sancţiunea
aplicabilă în cazul încălcării ei;

- latura obiectivă: în dreptul administrativ, latura obiectivă are

caracter legal descriptiv, în sensul că, pentru fiecare tip de faptă
considerată abatere disciplinară, legea precizează, descrie,
explică acţiunile sau inacţiunile apreciate ca fiind abateri, precum
şi elementele circumstanţiale de timp şi de loc ale săvârşirii
acestora;

33
 - latura subiectivă: în dreptul administrativ, latura subiectivă
defineşte vinovăţia autorului, fie că se prezintă sub forma intenţiei
directe sau indirecte, fie sub forma culpei din uşurinţă sau a culpei
simple

2. Trăsăturile abaterii disciplinare:

- aceste trăsături, specifice dreptului administrativ,

prezentate şi detaliate anterior, sunt următoarele:

- este o răspundere de drept public, spre deosebire de

răspunderea disciplinară din dreptul muncii, care este o răspundere
disciplinară de drept privat;

- intervine numai atunci când este săvârşită o faptă calificată

ca abatere prin normele dreptului administrativ, deci care apare în
raporturile juridica de drept public;

- subiectul activ al faptei care constituie abatere disciplinară

este necondiţionat şi întotdeauna un funcţionar public, iar
subiectul pasiv este autoritatea sau instituţia publică la care acesta
este încadrat;

- procedurile de constatare, aplicare şi de contestare a

sancţiunii disciplinare sunt supuse unor norme speciale, expres
precizate de lege;

- abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin

normele imperative cu putere de lege

3. Faptele care constituie abateri disciplinare:

- în definirea îndatoririlor pe care le consideră abateri

disciplinare, legiuitorul s-a oprit numai asupra următoarelor:
- întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
- neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
- absenţe nemotivate de la serviciu;
- nerespectarea, în mod repetat, a programului de lucru;
- intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor
cereri în afara cadrului legal;
- nerespectarea secretului profesional sau a
confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;

34
 - manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii
sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
- desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor
activităţi cu caracter politic;
- refuzul de a îndeplinii atribuţiile de serviciu;
- încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri,
incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţiile impuse
funcţionarilor publici;
- stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de
relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării cererilor acestora.

4. Sancţiunile ce pot fi aplicate funcţionarilor publici:

- statutul funcţionarilor publici - adevăratul sediu al materiei în

domeniu – stipulează că sancţiunile care pot fi aplicate
funcţionarilor publici sunt următoarele:
a) mustrarea scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20 % pe o
perioadă de până la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de
salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o
perioadă de 1 – 3 luni;
d) trecerea într-o funcţie inferioară,pe o perioadă de
până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului;
e) destituirea din funcţie.

5. Considerentele pentru individualizarea sancţiunii

aplicate:
- sunt necesare pentru eliminarea subiectivismului, arbitrariului
sau abuzului în procesele de constatare, cercetare şi aplicare a
sancţiunii; acestea sunt:
a) cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
b) împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;
c) gradul de vinovăţie al funcţionarului public;
d) consecinţele abaterii;
e) comportarea generală în serviciu a funcţionarului
public;
f) existenţa în antecedentele funcţionarului public vinovat
a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate.

6. Procedura de constatare şi de aplicare a sancţiunilor:

35
 - este prevăzută de SFP şi de HG nr. 121072003; ambele
stipulează că sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după
cercetarea prealabilă a faptei şi după audierea funcţionarului
public considerat vinovat, sens în care în cadrul autorităţilor publice
se constituie comisii de disciplină, competente să cerceteze
faptele sesizate şi să propună o sancţiune, exceptând mustrarea
care poate fi aplicată direct de către conducătorul autorităţii, la
propunerea şefului compartimentului de resurse umane;
- activitatea comisiei se bazează pe respectarea unor
principii şi anume:
- prezumţia de nevinovăţie: FP este considerat
nevinovat atâta timp cât vinovăţia nu a fost dovedită;
- garantarea dreptului la apărare: se recunoaşte
dreptul de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi
asistat de un apărător sau de un reprezentant;
- celeritatea procedurii: obligaţia de a proceda fără
întârziere la soluţionarea cauzei cu respectarea procedurii
disciplinare;
- contradictorialitatea: asigurarea posibilităţii, pentru
FP incrimina, de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care
are legătură cu abaterea imputată cu care fost sesizată comisia;
- proporţionalitatea: trebuie respectat un raport corect
între gravitatea abaterii, circumstanţele comiterii acesteia şi
sancţiunea disciplinară propusă;
- legalitatea sancţiunii: comisia poate propune doar o
sancţiune prevăzută de lege;
- unicitatea sancţiunii: pentru o abatere disciplinară nu
poate fi aplicată decât o singură sancţiune disciplinară.

7. Conţinutul cercetării disciplinare :

- cercetarea unei abateri presupune îndeplinirea

următoarelor acte:

a) audierea persoanei care a formulat sesizarea;

b) audierea funcţionarului public a cărui faptă constituie
obiectul sesizării;
c) audierea oricăror alte persoane ale căror declaraţii pot
înlesni soluţionarea cazului;
d) culegerea informaţiilor considerate necesare pentru
rezolvarea cazului, prin mijloacele prevăzute de lege;
e) administrarea probelor, precum şi verificarea documentelor
şi a declaraţiilor prezentate.

36
 - raportul comisiei de disciplină va conţine:descrierea
faptei care constituie abatere disciplinară; precizarea prevederilor
din procesul-verbal al comisiei de disciplină; motivele pentru care au
fost înlăturate eventualele apărări formulate de funcţionar pe timpul
cercetării disciplinare; temeiul legal în baza căruia este aplicată
sancţiunea; termenul în care sancţiunea disciplinară poate
contestată şi instanţa competentă la care actul administrativ prin
care s-a dispus sancţiunea disciplinară poate fi contestat.
- sancţiunea disciplinară se aplică prin actul administrativ
de sancţionare al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice,
emis în cel mult 5 zile de la data primirii raportului comisiei şi se
comunică în 15 zile de la data emiterii acestuia.

37
 CAPITOLELE IX-X

CELELALTE FORME ALE RĂSPUNDERII

JURIDICE A FUNCŢIONARILOR PUBLICI
1. RĂSPUNDEREA CONTRAVENŢIONALĂ A
FUNCŢIONARILOR PUBLICI

1.1. Sediul materiei:

- Sediul materiei îl regăsim în Statutul funcţionarilor publici

şi în alte legi speciale referitoare la unele categorii de funcţionari
publici, completate cu dreptul comun, respectiv Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiei;
- Statutul precizează că răspunderea funcţionarilor publici
se angajează în situaţia în care aceştia săvârşesc o contravenţie
în timpul şi în legătură cu serviciul iar sancţiunile aplicabile sunt
avertismentul sau amenda;

1.2. Elementele constitutive ale contravenţiei:

- obiectul răspunderii contravenţionale: valorile sociale

apărate de lege ce se regăsesc în normele care prevăd
contravenţiile şi sancţiunile aplicabile;
- subiectul contravenţiei: subiectul activ şi culpabil al
contravenţiei este, în mod necondiţionat, fie un funcţionar public,
îndeobşte, respectiv persoana fizică numită în temeiul legii într-o
funcţie publică, pentru atribuţii ce aparţin direct şi în exclusivitate
acestuia, fie o autoritate sau o instituţie publică, în calitate de
persoană juridică, pentru acele atribuţii care aparţin acesteia:
- latura obiectivă: constă în acţiuni sau inacţiuni ale
funcţionarilor publici; ele sunt prevăzute de lege mai întotdeauna,
fiind calificate şi delimitate astfel de legiuitor, atunci când pericolul
social al acestora este mai redus decât în cazul infracţiunilor;
- constatarea contravenţiilor săvârşite de funcţionarii publici
se poate face de către organele care exercită controlul
administrativ extern de specialitate asupra activităţii acestora,
între care menţionăm următoarele: Curtea de Conturi,

38
Inspectoratele pentru Situaţii de Urgenţă, Poliţia Sanitar -
Veterinară ş.a.;
- faptele, pentru a căror încălcare împotriva funcţionarilor
publici pot fi aplicate sancţiuni contravenţionale, sunt prevăzute în
actele normative care reglementează domeniile de activitate ce
au tangenţă cu atribuţiile şi responsabilităţile funcţionarilor
publici în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice în care
funcţionează aceştia;
- procesul – verbal de constatare a contravenţiei şi de
aplicare a sancţiunii ( avertismentului sau a amenzii) poate fi atacat
cu o contestaţie la judecătoria în a cărei rază de acţiune
( circumscripţie) îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în
care activează funcţionarul public sancţionat contravenţional;
termenul în care funcţionarul public sancţionat contravenţional are
dreptul să introducă contestaţia împotriva procesului – verbal este
de 15 zile de la data comunicării procesului verbal;

2. RĂSPUNDEREA CIVILĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

2.1. Sediul materiei:

- această formă a răspunderii juridice este reglementată

expres de Statutul funcţionarilor publici ( în art. 78 şi 79 ) şi în
legi şi/sau statute speciale, pentru diverse categorii de funcţionari
publici, uneori alături de răspunderea patrimonială, materială a
acestora; întrucât în actuala formă nu se face nici o precizare cu
privire la răspunderea patrimonială a funcţionarilor publici, în
situaţiile în care aceştia, prin fapte proprii, aduc prejudicii autorităţii
sau instituţiei la care sunt încadraţi, credem că în situaţiile de acest
gen se aplică regulile dreptului civil;
- sediul materiei pentru situaţia în care se plătesc despăgubiri
pentru pagube unor terţe persoane, în calitate de comitent, se
regăseşte în art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr.
544/2004;

2.2. Caracteristicile răspunderii civile a funcţionarului public

- răspunderea civilă a funcţionarului public pentru prejudiciul

adus autorităţii sau instituţiei la care este încadrat are trăsături
comune cu răspunderea din dreptul muncii dar şi o serie de
particularităţi:
- persoana care a creat prejudiciul trebuie să fie un
funcţionar public, prejudiciul să se fi produs cu ocazia exercitării

39
atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu acestea iar calitatea de
funcţionar public să fi fost deţinută la data producerii prejudiciului;
- răspunderea civilă a funcţionarului public este
întotdeauna o răspundere individuală, nu solidară, cu excepţia
situaţiei în care funcţionarul public cheamă în garanţie, potrivit Legii
contenciosului administrativ, pe superiorul său ierarhic de la care a
primit dispoziţia sau ordinul scris care aplicat a creat prejudiciul;
- răspunderea civilă a funcţionarului public faţă de
autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat poate
intervenii în două situaţii:
¤ pentru pagube produse cu vinovăţie patrimoniului
autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat, sau
¤ pentru nerestituirea în termen legal a sumelor care i-au
fost acordate necuvenit; în această situaţie, vinovăţia nu se
prezumă, ea trebuind să fie dovedită de către de autoritatea sau
instituţia publică în care este încadrat, cu excepţia funcţionarilor
publici care îndeplinesc atribuţii de gestiune;
¤ pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică
în care este încadrat în calitate de comitent, în temeiul unei
hotărâri judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile;
- funcţionarul public, spre deosebire de salariatul obişnuit,
care răspunde efectiv numai pentru prejudiciul material, răspunde
şi pentru prejudiciul moral suferit de persoana care se consideră
lezată prin acţiunea sau inacţiunea acestuia;
- răspunderea civilă a funcţionarului public, în sensul
prevăzut în Statutul funcţionarilor publici, poate fi cumulată cu
răspunderea disciplinară, contravenţională şi/sau penală, după
caz;
- repararea pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului
autorităţii sau instituţiei publice, precum şi recuperarea sumelor
acordate necuvenit funcţionarului public se efectuează prin
emiterea de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice a
unui ordin sau dispoziţii de imputare, sau, după caz, prin
asumarea unui angajament de plată din partea funcţionarului
implicat iar pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia
publică, în calitate de comitent, direct pe baza hotărârii
judecătoreşti definitive şi irevocabile;
- Statutul funcţionarilor publici prevede termenul maxim până
la care poate fi emis ordinul sau dispoziţia de imputare, acesta
fiind de cel mult trei ani de la data producerii prejudiciului; de
asemenea, în raport cu data constatării prejudiciului, acest ordin
sau dispoziţie de imputare trebuie emis/ă în cel mult 30 de zile de
la constatare; astfel, pentru a fi legal acel ordin sau dispoziţie, este

40
necesară respectarea ambelor termene: de cel mult trei ani de la
data comiterii prejudiciului şi de 30 de zile de la data constatării
acestuia; constatarea pagubei se poate face pe toată perioada de
trei ani, chiar şi în ultima zi a termenului, când trebuie emis/ă şi
ordinul sau decizia de imputare;
- în situaţia în care autoritatea sau instituţia publică
plăteşte despăgubiri pentru pagube produse unor terţe
persoane, în calitate de comitent, potrivit art. 13 din Legea
contenciosului administrativ nr. 544/2004, acţiunile în justiţie în
materia contenciosului administrativ pot fi formulate direct
împotriva funcţionarului public ori a autorităţii sau instituţiei
publice pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de
refuzul rezolvării cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri
pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere; terţul păgubit poate
alege între trei posibilităţi de acţionare: fie împotriva autorităţii, fie
a funcţionarului, fie împotriva amândurora, pentru a răspunde
solidar;

2.3. Temeiul răspunderii autorităţii sau instituţiei publice

- acest temei constă în culpa proprie, aceea de a-l nu-l fi

selecţionat, recrutat, încadrat, pregătit, instruit, supravegheat,
îndrumat, condus şi controlat în mod corespunzător pe funcţionarul
public în exercitarea atribuţiilor de serviciu, îndeosebi în executarea
actului administrativ producător de prejudicii;
- trebuie reţinut că răspunderea în solidar a autorităţii sau
instituţiei publice în calitate de comitent poate interveni numai în
situaţiile în care prejudiciul a fost urmarea unui act emis în
exercitarea atribuţiilor de serviciu de către un funcţionar sau a
refuzului neîntemeiat de a emite un act, nu şi de acte sau acţiuni ale
acestuia care nu au legătura cu calitatea de funcţionar public şi cu
atribuţiile de serviciu prevăzute în fişa postului, când se pune
problema răspunderii individuale a funcţionarului, exclusiv în
condiţiile prevăzute de dreptul civil;
- problema răspunderii funcţionarul public şi a autorităţii
sau instituţiei publice se pune doar în situaţia în care terţul
solicită despăgubiri; de aceea, în situaţia în care acţiunea vizează
doar anularea actului sau emiterea unui act administrativ neredactat
în termenul legal, acţiunea este formulată numai împotriva
autorităţii sau instituţiei publice, care nu mai apare cu calitatea
de comitent;
- legea a prevăzut şi posibilitatea pe care o are funcţionarul
public de a chema în garanţie, în instanţă, pe superiorul său

41
ierarhic de la care a primit ordinul scris de a semna actul care a
produs prejudicii materiale/morale, situaţie în care vinovăţia sa este
înlăturată, chiar exclusă;
3. RĂSPUNDEREA PENALĂ A FUNCŢIONARILOR PUBLICI

3.1. Sediul materiei:

- art. 77 alineat 1 din Statutul funcţionarilor publici

stipulează că răspunderea penală a funcţionarilor publici se poate
angaja şi pentru infracţiunile săvârşite de aceştia în timpul sau
în legătură cu atribuţiile funcţiei îndeplinite, dar în condiţiile
prevăzute de legea penală;
- în mod firesc, angajarea răspunderii penale are loc în
condiţiile prevăzute şi reglementate de Codul Penal, legile
penale speciale şi Codul de Procedură Penală ale României;
- astfel, Codul Penal include în rândul infracţiunilor
de serviciu: abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor,
abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, abuzul în serviciu
contra intereselor publice, abuzul în serviciu în formă calificată,
neglijenţa în serviciu, purtarea abuzivă, neglijenţa în păstrarea
secretului de stat, neglijenţa în păstrarea secretului profesional,
luarea de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă
etc.;

3.2. Specificitatea calităţii de funcţionar în dreptul penal:

- potrivit prevederilor penale şi procedurale, funcţionarul

public poate apărea atât ca subiect activ şi culpabil al unei
infracţiuni, cât şi ca subiect pasiv al unei infracţiuni comise
împotriva acestuia;
- în planul dreptului penal, noţiunea de funcţionar public are o
sferă mai largă decât cea uzitată în dreptul administrativ, fiind definit
ca persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice
titlu, indiferent de forma de investire, o însărcinare de orice
natură, retribuită sau neretribuită, în serviciul uneia dintre
unităţile prevăzute de art. 145 din Codul Penal; Codul penal
mai asimilează
pe orice alt salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei
alte persoane juridice; în sensul dreptului penal, nu are relevanţă
titlul însărcinării sau modalitatea investirii: alegere, numire,
repartizare, desemnare, mandatare, delegare, detaşare;

42
 - într-o serie de situaţii, calitatea de funcţionar constituie o
formă agravantă a infracţiunii ( de exemplu, la comiterea
infracţiunii de sustragere de înscrisuri);
- în foarte multe situaţii, faptele care constituie infracţiuni
săvârşite de funcţionarii publici sunt aproape identice ( sub
aspectul laturii obiective şi al obiectului juridic al faptei) cu cele pe
care legea le defineşte ca abateri disciplinare sau contravenţii
astfel încât delimitarea lor trebuie efectuată prin aprecierea gravităţii
şi pericolului social al acestora;

3.3. Consecinţele acţiunii penale asupra situaţie juridice a

funcţionarului public:

- in situaţia în care a fost dispusă începerea urmăririi penale

sau a fost pusă în mişcare acţiunea penală pentru infracţiuni care
atrage incompatibilitatea făptuitorului cu calitatea de funcţionar
public, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice trebuie să
dispună suspendarea funcţionarului public din funcţia publică
deţinută;
- ulterior, în măsura în care Ministerul Public dispune
scoaterea de sub urmărirea penală sau încetarea încetarea
urmăririi penale ori instanţa de judecată dispune achitarea
făptuitorului funcţionar public, suspendarea din funcţie încetează
de drept, funcţionarul public va fi repus în funcţie iar autoritatea
sau instituţia publică are obligaţia de a achita drepturile salariale
de care acesta a fost privat;
- este normal ca, exceptând aceste infracţiuni de serviciu,
funcţionarii publici să răspundă penal pentru orice altă infracţiune de
drept comun săvârşită.

43
 CAPITOLELE XI - XIV

CONTROLUL LEGALITĂŢII ACTIVITĂŢII

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

A. DEFINIREA ŞI SCOPURILE CONTROLULUI LEGALITĂŢII

ACTIVITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Administraţia publică, ca structură intermediară între puterea

politică şi societatea civilă pe care o deserveşte, este activitatea
indispensabilă în procesul realizării valorilor politice, având menirea
de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesităţilor
societăţii, fiind din această cauză o activitate subordonată acestor
valori.
Prin însăşi natura sa, administraţia publică necesită
supunere faţă de multiplele forme de control, în vederea asigurării
înfăptuirii acestor valori politice. Realizarea efectivă a misiunilor ce
revin administraţiei publice, presupune desfăşurarea unui amplu
proces administrativ, în deplină concordanţă cu cerinţele şi
treburile societăţii, în cadrul căreia este organizată, având ca
principale activităţi organizarea executării şi executarea în concret a
legii. În acest context, pentru a asigura conformitatea activităţii
organelor administraţiei publice cu exigenţele stabilite de forurile
politice, este nevoie de instituirea unui vast şi complex control
asupra acestei activităţi.
În acelaşi sens, garanţia juridică a îndeplinirii acestui obiectiv îl
constituie controlul asupra modului în care aceste autorităţi şi-au
exercitat atribuţiile conferite de lege, de către înseşi autorităţile
administrative sau de autorităţi care înfăptuiesc celelalte puteri ale
statului, legislativă sau judecătorească.
Cuvântul control derivă din „contre – rolle”, document de
verificare a rolului, astfel că, o lingă perioadă de timp, termenul a
fost utilizat pentru a desemna „verificarea contabilă” pentru ca apoi
să fie folosit în sensul de verificare a rezultatelor. Din acest punct de
vedere, controlul apare ca o condiţie sine qua non a activităţii
autorităţilor administraţiei publice, numai prin intermediul acestuia

44
putându-se verifica viabilitatea deciziilor autorităţilor publice, se pot
descoperi păreri, se pot gândi şi elabora soluţii superioare în
practica cotidiană.
În literatura juridică română, administraţia publică este
definită ca fiind acea activitate care constă în principal în
organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită
a prevederilor Constituţiei, a tuturor actelor normative şi a celorlalte
acte juridice emise de autorităţile statului de drept, activitate
realizată de către autorităţile administrative publice, fapt ce relevă
necesitatea controlului asupra administraţiei publice. Totodată,
doctrina românească, plecând de la premisa că realizarea
competenţei unui organ al administraţiei publice presupune, în
esenţă, transpunerea în practică a dispoziţiilor legii sau, după caz,
prestarea celor mai diverse servicii publice, este posibilă numai în
limitele îngăduite de lege, precum şi imperativul funcţionării
administraţiei publice în spiritul exigenţelor principiului legalităţii.
Necesitatea instituirii controlului asupra sistemului global al
administraţiei publice rezidă, în principal, din însăşi raţiunea
organizării şi funcţionării acesteia în cadrul statului, şi anume din
misiunea de realizare în concret a valorilor politice exprimate de
lege.
Suntem de acord cu opinia exprimată de Jacques Ziller, care
arată că „este neîndoielnic adevărat că efectele controlului sunt
ambi - valente, fiind menite să asigure că administraţia
funcţionează bine, în respectul principiilor dreptului şi ale
democraţiei, chiar dacă această din urmă exigenţă poate constitui
adesea frânele unei acţiuni rapide şi eficace a administraţiei,
generând o tensiune ce pare a fi acceptabilă într-un stat de drept.
Astfel, în marea majoritate a cazurilor, controlul se cantonează,
preponderent, în zona legalităţii administraţiei publice, vizându-se
prin excelenta latură materială a acesteia – activitatea
administrativă, fără a se neglija, însă, latura formal – organizatorică
a administraţiei publice.
După opinia unor tehnicieni, în special jurişti, abordarea
problemei controlului se limitează, în special, la problematica
controlului actului administrativ, respectiv la controlul legalităţii în
administraţia publică şi, într-o mică măsură, la controlul oportunităţii.
Aşa după cum menţionează Ioan Alexandru, ideea
obligativităţii controlului de a însuma cele două laturi foarte
importante considerate clasice – legalitate şi oportunitate, dar
totodată, şi necesitatea acestuia de a se integra omogen în
activitatea de conducere, devenind factorul principal de reflectare a
realităţii modalităţilor efective de executare a deciziei administrative,

45
apt să determine, în ultimă instanţă, noile decizii administrative ce
se impun a fi luate, ori de modificare a celor existente.
Cerinţa intervenţiei controlului asupra structurii de
administraţie publică este cu atât mai pregnantă în raport de
imperativul asigurării unităţii şi coerenţei acestuia, activitatea de
control incluzând, în mod firesc, şi îndrumarea, orientarea şi
corectarea acţiunii organelor administraţiei statului, în vederea
realizării politicii statului.
Controlul, ca fenomen semnificativ al activităţii administrative,
are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în
aplicarea deciziilor politice şi de a reprograma activităţile, făcând
condiţiile necesare, determinând o intensificare a realizării acţiunilor
administrative de natură a asigura îndeplinirea funcţiilor
administraţiei publice.
Prin urmare, considerăm că problematica controlului asupra
administraţiei publice izvorăşte din necesitatea asigurării îndeplinirii
sarcinilor şi misiunilor fundamentale care au fost conferite
ansamblului de autorităţi şi organe administrative, în procesul
realizării valorilor politice statuate prin lege, în interdependenţă cu
nevoia satisfacerii intereselor generale ale societăţii.

B. PRINCIPALELE FORME ALE CONTROLULUI

ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Având în vedere complexitatea deosebită a activităţii pe care o

desfăşoară autorităţile administraţiei publice, atât la nivel central cât
şi la cel local, care cuprinde toate elementele şi sectoarele vieţii
economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse.
După natura juridică a autorităţii care exercită controlul
administraţiei publice, putem distinge: controlul exercitat de
autoritatea legislativă; controlul exercitat de autorităţile judecătoreşti
şi de organele cu activitate jurisdicţională; controlul exercitat de
Guvern prin autorităţile administraţiei publice, precum şi de către
structurile din sistemul acestora. Sintetizând aceste forme de
control, putem afirma că, în cadrul mecanismului statului, toate cele
trei puteri ale statului – legislativă, executivă şi judecătorească –
exercită, în mod corespunzător, prin mijloace specifice, potrivit
particularităţilor funcţiilor statului, controlul asupra administraţiei
publice, precum şi asupra altor autorităţi autonome.

1. Controlul parlamentar
Acest control corespunde unei necesităţi fundamentale şi
aparţine reprezentanţilor naţiunii de a verifica constant că

46
administraţia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate.
Acest tip de control este exercitat de organul investit direct sau
indirect de suveranitate, el vizând cu prioritate asigurarea faptului că
administraţia respectă finalităţile stabilite de puterea politică în
cadrul mijloacelor juridice, umane şi materiale, care îi sunt puse la
dispoziţie.
Controlul parlamentar se manifestă, de regulă, prin
interpelările şi întrebările parlamentarilor adresate miniştrilor, cu
privire la modul în care funcţionează „maşinăria administrativă”
raportată la doleanţele şi trebuinţele electoratului. Esenţa controlului
parlamentar constă în rolul deosebit pe care îl joacă comisiile
parlamentare, prin verificarea modului de gestionare a treburilor
publice de către ministere sau departamente ministeriale, precum şi
de către alte structuri administrative integrate acestora.
Controlul parlamentar asupra administraţiei publice, urmăreşte
cu precădere, funcţionarea serviciilor publice, aplicarea legii de către
autorităţile administraţiei publice centrale, evitarea abuzului de
putere al funcţionarilor publici, respectarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti. Exercitarea acestui control poate cunoaşte forme
particulare de manifestare în cazul existenţei unor instituţii
specializate, abilitate în privinţa controlului utilizării banilor publici, al
execuţiei bugetare şi al respectării legii finanţelor (Curtea de
Conturi) ori în cel al funcţionării instanţei Ombudsman-ului.
Câmpul acţiunii de control parlamentar asupra administraţiei
publice este cu atât mai larg cu cât acesta vizează şi sistemul
administraţiei publice locale, în pofida absenţei unei reglementări
exprese în constituţii ori în legi consacrate comunităţilor locale şi
realizării autonomiei locale. În esenţă, exercitarea controlului
parlamentar asupra autorităţilor administraţiei publice locale,
constituie un atribut parlamentar care derivă din dreptul
Parlamentului de a stabili, prin leghe, limitele autonomiei locale, de
unde decurge şi obligaţia verificării respectării legii. Sub forma
anchetelor parlamentare, exercitarea controlului parlamentar asupra
autorităţilor administraţiei publice locale autonome poate furniza
Parlamentului informaţii, date şi soluţii privitoare la soluţionarea unor
probleme ce apar în viaţa colectivităţilor locale şi care nu pot fi
soluţionate de către autorităţile administraţiei publice.

2. Controlul jurisdicţional
Controlul puterii judecătoreşti asupra administraţiei publice
constă în încredinţarea unui organ independent de puterea politică
şi de administraţia publică a puterii de a tranşa definitiv diferenţele
(litigiile) intervenite în funcţionarea maşinii administrative. Instanţele

47
judecătoreşti au, în acest caz, rolul de a stabili arbitrarul
administrativ, limitând acţiunea administraţiei la respectarea legii,
contribuind totodată la apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor,
pe calea contenciosului administrativ. Controlul jurisdicţional conferă
organelor care pot statua cu autoritatea lucrului judecat, puterea de
a pronunţa asupra litigiilor administrative ce sunt deduse judecăţii.
Actualmente, sistemele jurisdicţionale europene de control au
evoluat destul de mult, având ca factor determinant de influenţă
modelul francez, care, în cursul secolului al XIX-lea, dobândea un
grad de perfecţiune remarcabil. Michel Fromount afirma că acest
model a fost preluat de numeroase state europene, chiar dacă
transpunerea nu a fost mereu fidelă, fie datorită concesiilor ce au
fost făcute modelului concurent, respectiv cel britanic (Italia,
Spania), fie datorită absenţei Consiliului de Stat sau diferenţelor de
tradiţie ce au determinat mutaţii ale modelului, mai mult sau mai
puţin profunde (statele germane).
În secolul XX, multe dintre statele europene şi-au ameliorat
organizarea contenciosului administrativ, de o manieră autonomă,
depăşind graniţele modelului tradiţional francez al Consiliului de
Stat, astfel că principalele elemente ale evoluţiei sistemelor
jurisdicţionale au constat în constituţionalizarea statului, justiţiei
administrative, în integrarea jurisdicţiilor administrative în puterea
judecătorească şi, respectiv, în apropierea între procedurile
jurisdicţiilor civile şi cele ale jurisdicţiilor administrative.
Controlul jurisdicţional se distinge de controlul administrativ
printr-o serie de aspecte, astfel: în timp ce controlul administrativ
este exercitat de autorităţi administrative, controlul jurisdicţional este
încredinţat judecătorilor; judecătorul nu se poate pronunţa asupra
unui litigiu, decât ca urmare a unui recurs, pe când o autoritate
administrativă se poate sesiza din oficiu; judecătorul este ţinut să se
pronunţe şi să statueze doar în drept, în timp ce autoritatea
administrativă poate să procedeze şi la o apreciere a oportunităţii
deciziilor administrative; controlul jurisdicţional se finalizează prin
pronunţarea unei hotărâri investite cu autoritate de lucru judecat,
care nu-i mai ermite a reveni asupra hotărârii pronunţate, spre
deosebire de actele administrative care sunt , de principiu,
revocabile sau supuse modificării.

3. Controlul executivului
Controlul puterii executive prezintă un rol deosebit de
important, atât din perspectiva relaţiilor cu administraţia publică pe
care şi-o subordonează direct, cât şi în ceea ce priveşte consistenţa
mijloacelor de intervenţie a autorităţii publice executive, corelativ

48
atributului acesteia de conducător şi, implicit, de regulator al
administraţiei publice. Dat fiind caracterul său de autoritate publică
de vârf, în raport cu sistemul administraţiei publice pe care o
conduce, putem spune că Guvernul îşi subsumează activităţile de
control administrativ, în esenţă aceasta fiind forma cea mai
pregnantă a controlului administrativ care se realizează în sânul
administraţiei publice. Controlul administrativ se realizează prin
intermediul controlului ierarhic, care conferă superiorului ierarhic
puterea de anulare sau de reformare a actelor juridice îndeplinite de
către subordonaţii săi imediaţi.
Având în vedere structura sistemică multipolară administraţiei
publice, generată de organizarea şi funcţionarea administraţiei
colectivităţilor teritoriale pe baza principiului autonomiei locale şi
descentralizării serviciilor publice, Guvernul exercită, deopotrivă, şi
un control de tutelă administrativă asupra administraţiei publice
locale. Regimul de co-administrare, ce caracterizează noile tipuri de
relaţii existente la nivelul administraţiei publice româneşti, prin
îmbinarea raporturilor juridice de tip ierarhic, ce particularizează
organizarea sistemului administraţiei de stat desconcentrate cu
raporturile juridice ce impun colaborarea şi cooperarea cu sistemul
administraţiei publice locale autonome, determină o arhitectură
complexă a tipurilor de control exercitate de către executiv.
Prin urmare, controlului de tip ierarhic i se va adăuga controlul
de tutelă administrativă asupra colectivităţilor locale, manifestate pe
un întreg plan, anume cel al controlului asupra legalităţii actelor
administrative, al controlului asupra autorităţilor locale alese şi ,
respectiv, al controlului asupra exercitării atribuţiilor delegate de stat.
Aşadar, prin prisma acestor mutaţii structurale şi funcţionale
intervenite, în cadrul administraţiei publice, care generează
schimbări de esenţă în însăşi planul controlului asupra colectivităţilor
locale, sub aspect administrativ, putem deduce caracterul complex,
amplu şi diversificat al controlului executivului.

4. Controlul autorităţilor independente

Pe fondul unei ineficienţe a controlului administraţiei publice
exercitat de autorităţile publice ale statului, generat în special de
lacunele legislative ori de redactarea necorespunzătoare a actelor
normative, precum şi datorită absenţei unor proceduri rapide, dar şi
a inaccesibilităţii administraţiei, s-a pus problema identificării şi a
altor mijloace suplimentare de control, respectiv prin înfiinţarea
unor autorităţi administrative abilitate în acest sens. Sunt relevante,
astfel, acestei noi categorii de autorităţi, cum sunt instituţiile de tip
ombudsman sau mediator, care au proliferat în ultima perioadă,

49
depăşind graniţele Europei şi care se fundamentează pe modelul
suedez al justiţiei Ombudsman-ului (delegatul justice). În esenţă,
misiunea Ombudsman-iilor constă în apărarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţeneşti în interacţiunea acestora cu administraţia
publică, astfel că, prin consacrarea juridică a unei forme
suplimentare de recurs administrativ, la care pot apela cetăţenii, se
conturează, indirect, şi o modalitate suplimentară de control asupra
sistemului administraţiei publice.
În sistemul de drept românesc, această instituţie a
Ombudsman-ului a fost asimilată sub forma Avocatului Poporului, în
acest fel România alăturându-se categoriei de state înzestrate cu
responsabilităţi sporite în domeniul apărării drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, ca o garanţie în plus a respectării exigenţelor ce derivă
din caracterul statului de drept şi democratic.
Din aceeaşi categorie a autorităţilor administrative
independente mai fac parte şi instituţiile de tipul organelor de
consiliu, desprinse din structura de natură consultativă a
autorităţilor organizate după modelul Consiliului de Stat din
Franţa, care examinează sistematic toate proiectele de lege şi cea
mai mare parte a actelor regulamentare ale Guvernului, înainte de
adoptarea lor. În pofida caracterului său consultativ, avizul
Consiliului este foarte important, întrucât acestuia îi revine misiunea
de a veghea la regularitatea juridică, la coerenţa sistemului
legislativ, precum şi la buna colaborare a actelor pe care le
pregăteşte administraţia.
Acest rol, al Consiliului de Stat, se regăseşte în Belgia, Grecia,
dar şi în Italia, Luxemburg şi Olanda. În celelalte state, rolul acestor
organe de Consiliu îl joacă juriştii departamentelor ministeriale,
uneori structuri echivalente unui Secretariat General al Guvernului,
care pot proceda la operaţiuni similare, dar fără însă a avea
autoritatea şi experienţa proprie unui Consiliu de Stat.
În România, un asemenea rol, dar numai în parte, este
îndeplinit de către Consiliul Legislativ, care, potrivit art. 79 din
Constituţie, este organul consultativ de specialitate al Parlamentului,
abilitat să avizeze proiectele de acte normative în vederea
sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii, tot acestuia
revenindu-i şi sarcina de a ţine evidenţa oficială a legislaţiei
României.

C. ROLUL CONTROLULUI ADMINISTRATIV ÎN ASIGURAREA

LEGALITĂŢII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Noţiunea controlului administrativ

50
 Spre deosebire de controlul parlamentar şi controlul
judecătoresc, precum şi de alte forme de control exercitate de către
societatea civilă, controlul înfăptuit de către administraţia
publică asupra ei însăşi, desemnează un tip aparte al controlului,
purtând denumirea de control administrativ.
Funcţionarea administraţiei publice, în spiritul exigenţelor
principiului legalităţii, reclamă existenţa unor factori cu caracter
autoreglator, atât la nivelul structurii administrative interne, cât şi a
celei externe. Din acest punct de vedere, controlul administrativ
constituie forma cea mia complexă a controlului asupra activităţii
organelor administraţiei publice, desemnând, totodată, componenta
esenţială a activităţii de conducere generală a administraţiei publice
de către Guvern.
Controlul este întotdeauna necesar confruntării şi asigurării
conformităţii, comportând obligatoriu doi termeni şi un raport între
aceştia. Acest raport, denumit conformitate, nu presupune, însă,
constatarea unei identităţi, astfel că, în anumite cazuri, controlul se
traduce prin investigarea existenţei unei corespondenţe depline între
baza de referinţă şi chestiunea supusă examinării, în alte cazuri,
acceptându-se marja de apreciere, între anumite limite.
Dincolo de varietatea formelor de control administrativ, pe care
le voi examina în cele ce urmează, consider că rolul acestora este
de a asigura o deplină conformitate a activităţii organelor şi
autorităţilor administrative cu cerinţele şi obiectivele sociale
exprimate în legi, a căror executare se realizează în cadrul
administraţiei publice. Ca atare, noţiunea controlului
administrativ este definită ca fiind acea activitate ce se
desfăşoară regulat, în cadrul structurii generale a administraţiei
publice, ca o componentă fundamentală a mecanismului
administrativ, al cărei scop îl constituie asigurarea conformităţii
conduitei administrative cu comandamentele statale, prevăzute
de lege, realizându-se unitatea de scop şi acţiune în administraţia
publică.

2. Obiectul controlului administrativ

Indiferent de forma controlului şi autorul acestuia se pot
distinge trei elemente ale controlului administrativ: obiectul,
obiectivele şi operaţiunile de control.
Obiectivul controlului îl poate constitui, în mod individual
sau în ansamblul lor, mijloacele umane, materiale, financiare,
precum şi mijloacele şi procedeele folosite de organele
administraţiei publice. Într-o altă opinie, în administraţia publică,
obiectul controlului îl constituie acţiunile şi inacţiunile, sau altfel

51
spus, conduita organului administraţiei publice sau a
funcţionarului acestuia, modul concret în care aceştia şi-au exercitat
atribuţiile cu care au fost investiţi.
Cât priveşte baza de referinţă, aceasta include toate acele
elemente care trebuie urmărite în cadrul controlului, respectiv
obiectivele ce trebuie realizate de către organele administrative
controlate, mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse,
procedeele întrebuinţate în acest scop, caracterul prohibitiv sau
imperativ la care sunt supuse activităţile administraţiei publice şi
care trebuie respectat. Mai poate include şi alte aspecte referitoare
la eficienţă, oportunitate, funcţionalitate sau rentabilitate.
Operaţiunile de control au caracterul unor operaţiuni
administrative realizate de către autorii controlului care urmăresc să
stabilească conformitatea obiectului controlat cu elementele
cuprinse în baza de referinţă. Operaţiunile de control pot fi mai
simple sau mai complexe după cum elementele din baza de
referinţă comportă un grad mai mic sau mai mare de apreciere şi de
tehnicitate din partea autorului controlului. Controlul de legalitate a
unor acte administrative este o activitate complexă, deoarece ea
presupune cunoaşterea temeinică a reglementărilor legale,
privitoare la obiectivitatea controlată dar şi a particularităţilor
activităţii organului controlat.
De o complexitate mai mare apreciem activitatea de control a
oportunităţii actelor administrative, întrucât aprecierea organului de
control trebuie să aibă în vedere mai multe elemente (eficienţă,
rentabilitate, operativitate, funcţionalitate).
Indiferent de caracterul intern sau extern al controlului
administrativ, o asemenea activitate presupune întotdeauna
existenţa a două subiecte: subiectul activ (cel care controlează) şi
subiectul pasiv (cel controlat). Acţiunea primului asupra celui de-al
doilea are ca obiect general, în cadrul controlului, verificarea
legalităţii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a întregii activităţi
desfăşurate de către cel controlat, prin procedee şi metode
specifice, utilizând mijloace tehnice variate, ansamblul acestora
constituind conţinutul controlului administrativ.

3. Tipologia controlului administrativ

Controlul administrativ reprezintă, în esenţă, mijlocul prin care
se asigură funcţionarea adecvată a „maşinii administrative”, prin
îndeplinirea corectă de către organele administrative a sarcinilor ce
le revin. În raport de poziţia organului de control faţă de organul
controlat, distingem între controlul administrativ intern şi controlul
administrativ extern.

52
 Activitatea de control desfăşurată de către autorităţile
administrative abilitate are menirea de autoreglare a acţiunilor
realizate de organele competente ale sistemului, cât şi structurile
interioare ale acestor organe.
Putem, astfel, constata că activitatea de autoreglare se
realizează prin controlul intern, exercitat în cadrul fiecărui organ al
administraţiei publice, prin controlul extern, exercitat de autorităţile
administrative, ierarhic superioare deferitelor organe ale
administraţiei publice, prin controlul de tutelă administrativă,
exercitat de diferite organe autonome care funcţionează în cadrul
structurii administraţiei publice şi prin controlul jurisdicţiilor
administrative.
Controlul administrativ intern se exercită de către
funcţionarii public cu funcţii de conducere, din interiorul organului,
asupra celor din subordinea lor, pe când controlul administrativ
extern se exercită de către organe din afara organului administraţiei
publice controlat şi care nu se situează, neapărat, în acelaşi sistem.
Forma de control cea mai extinsă în cadrul administraţiei publice
este controlul intern. Acesta este realizat ca o competenţă a
activităţii de conducere a organelor administraţiei publice de către
organele colegiale sau unipersonale care au competenţa conducerii
în cadrul fiecărui organ al administraţiei publice. El constă în
verificarea subdiviziunilor administrative şi a funcţionarilor unei
instituţii administrative de către funcţionarii superiori sau cu drept
special de control în cadrul aceleaşi instituţii administrative şi luarea
măsurilor juridice necesare pentru înlăturarea deficienţelor şi
prevenirea lor.
O primă modalitate de exercitare a controlului intern o
reprezintă autocontrolul – atunci când fiecare funcţionar, serviciu
sau birou îşi controlează activitatea proprie. Deşi utilizată mai rar,
această formă a controlului este deosebit de importantă, întrucât
oferă posibilitatea de a se corecta abaterea imediat, după cum
poate să o prevină în operaţiunile de executare ce urmează. Cea de
a doua modalitate, considerată drept clasică şi uzuală, o reprezintă
acţiunea de control intern exercitată de conducătorii tuturor
birourilor, serviciilor, secţiilor, sectoarelor, oficiilor, în general ai
compartimentelor de specialitate, care vizează executarea deciziilor
administrative ce-i privesc.
Dincolo de acţiunea controlului intern de la nivelul autorităţilor
şi organelor administraţiei publice, o pondere însemnată şi un rol
deosebit în funcţionalitatea sistemului, îl reprezintă controlul
administrativ extern. Acest control comportă două forme, unul al
cărui obiect are un caracter general, celălalt cu un obiect

53
particular sau specializat, vizând protejarea unui aspect determinat
al legalităţii administrative sau care se aplică numai anumitor
categorii de servicii.
Controlul general are la originea sa, dar şi ca fundament
elementar, o necesitate de natură disciplinară, el vizând asigurarea
la niveluri diferite ale administraţiei, a ordinii juridice, percepută ca
un factor de unitate şi coerenţă.
Controlul specializat vizează prin excelenţă, funcţionarea
unor servicii publice, care se disting prin particularităţile lor şi care
sunt organizate în cele mai importante domenii ale activităţii statelor
sau ale colectivităţilor teritoriale.
În cadrul controlului administrativ extern distingem
următoarele forme de control:
a) Controlul ierarhic
Controlul ierarhic reprezintă un element important al
conducerii, constituind o garanţie atât în ceea ce priveşte
respectarea legalităţii în administraţia de stat, cât şi a realizării
sarcinilor, drepturi de decurg din elementele de conţinut ale
subordonării administrative.
Dreptul de control ierarhic, întocmai ca şi cel intern, nu trebuie
prevăzut în mod expres de lege, el fiind exercitat în virtutea relaţiei
ierarhice, astfel că acţiunile de control pot fi exercitate oricând din
oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului în care intervine activitatea
de control, în raport cu activitatea care constituie obiectul controlului,
controlul ierarhic poate fi anterior, concomitent sau posterior.
Acest tip de control se exercită, de regulă, din oficiu, dar şi la
cererea celor interesaţi de către organele administrative ierarhic
superioare, fie pe linie orizontală, fie pe linie verticală, în virtutea
raporturilor de subordonare ierarhică între organele administraţiei
publice.
O asemenea formă a controlului administrativ extern cuprinde
întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice, cât
şi faptele materiale, fiind un control asupra tuturor aspectelor de
legalitate, inclusiv cele de oportunitate.
Autoritatea superiorului comportă o paletă largă de
prerogative, precum puterea de numire şi de revocare în şi din
funcţie, puterea de a da instrucţiuni obligatorii. Prin controlul ierarhic,
superiorul deţine o putere mai mare pentru uniformizarea acţiunii
administrative pe care o conduce. Controlul menţinându-se în raport
de exercitarea atribuţiilor organismelor subordonate, chiar şi atunci
când puterea de decizie este desconcentrată.

54
 În acest context, se mai impune a arăta corelaţia între
controlul administrativ ierarhic şi recursul ierarhic, în sensul că orice
recurs ierarhic reprezintă, implicit, o formă de realizare a controlului
administrativ ierarhic, fără ca reciproca să fie adevărată.
Dacă exercitarea controlului ierarhic este constituit într-o
organizare administrativă bazată pe raporturi de subordonare , în
schimb, recursul ierarhic trebuie să fie expres prevăzut de lege, care
statuează aplicarea unor proceduri administrative speciale (termene,
denumirea de atac), fără ca în soluţionarea acestuia, organul
ierarhic să se comporte ca un organ cu caracter jurisdicţional.
b) Controlul de supraveghere general
Acest tip de control al administraţiei publice incumbă
Guvernului, ca autoritate publică executivă, în virtutea prerogativei
constituţionale de „exercitare a conducerii generale a administraţiei
publice”. Acest drept de control al guvernului poate fi exercitat direct
de către autoritatea publică executivă sau indirect prin structurile
sale proprii, constituite în cadrul aparatului guvernamental sau ca
organ de specialitate direct subordonate. Dreptul de control al
Guvernului decurge, în mod firesc, din natura funcţiunii executive pe
care o exercită ceea ce presupune că în planul organizării,
executării şi realizării în concret şi în mod unitar a legii, Guvernul
trebuie să dispună de acele pârghii şi instrumente juridice care să-i
permită să constate disfuncţionalităţile, să dispună şi să aplice
corecţii necesare.
Cu privire la controlul general, am în vedere rolul şi atribuţiile
Autorităţii naţionale de Control, ale Corpului de Control al
Guvernului, ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, precum şi ale
prefectului, ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul
Bucureşti.
c) Controlul specializat
Controlul specializat se exercită, în numele Guvernului, de
către organele de specialitate organizate în subordinea directă a
acestuia, atât la nivel central cât şi teritorial, în cele mai diverse
domenii şi sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecţia muncii,
comerţ ş.a.
În structura unor ministere sau a altor organe centrale de
specialitate ale administraţiei de stat sunt organizate şi funcţionează
organe care exercită un control administrativ specializat:
Inspectoratul de Stat în Construcţii din cadrul Ministerului
Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului; Inspecţia Muncii din
structura Ministerului Muncii şi Familiei; Garda Financiară, respectiv
Autoritatea Naţională a Vămilor, din structura Ministerului Finanţelor

55
Publice; Inspecţia de Stat a Apelor din cadrul Ministerului Mediului şi
Gospodăririi Apelor.
Şi în cadrul celorlalte ministere şi organe centrale de
specialitate ale administraţiei de stat sunt organizate, de regulă,
structuri specializate (direcţii generale, direcţii şi alte compartimente)
care exercită controlul administrativ în domeniul respectiv. Un
asemenea control administrativ specializat se realizează şi de către
anumite compartimente constituite în cadrul serviciilor
desconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale ale
administraţiei publice organizate la nivelul unităţilor administrativ
teritoriale.
Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul
inspectoratelor şi respectiv inspecţiile de stat, este un control de
legalitate, sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al
oportunităţii, nefiind, însă, un control axat pe raporturi de
subordonare, motiv pentru care o eventuală măsură de anulare nu
poate interveni decât în cazurile exprese prevăzute de lege. Este o
formă a controlului administrativ ce se exercită din oficiu sau la
sesizarea unor organe de stat, organizaţii nestatale (publice sau
private) sau a cetăţenilor.
În cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene există grupe
de funcţionari însărcinaţi cu controlul intern al ministerelor, pe calea
unui control interministerial, realizat de către corpuri de control
specializate, cărora le sunt aplicabile reguli specifice integrate în
veritabile Statute profesionale. Astfel, în Franţa, un număr important
de ministere dispun de corpuri de inspectori generali în domenii
precum: educaţia naţională, finanţe, poliţie, dintre care cel mai
prestigios este Inspecţia generală a finanţelor, singurul abilitat să
exercite un control în afara propriului minister.
Controlul financiar este cel mai important dintre controalele
administraţiei, acesta reprezentând mijlocul prin intermediul căruia
se asigură conducerea de către stat a executării bugetului său, sub
forma legii finanţelor publice. Acest tip de control specializat este
considerat pretutindeni în spaţiul Uniunii Europene ca una dintre
constrângerile cele mai puternice, care îi pun la încercare pe
administratori, încetinind uneori procesul de decizie, dând un
caracter foarte rigid punerii în aplicare a politicilor.
Pe lângă controlul exercitat de către inspecţiile de stat,
controlul administrativ specializat mai poate îmbrăca forma
controlului exercitat de organele administrative cu caracter
jurisdicţional, cu prilejul exercitării căilor administrative de atac, în
condiţiile legii, dar şi forma controlului exercitat de organe special
constituite pentru control (Curtea de Conturi). În aceste cazuri, se

56
impune o abordare pluridisciplinară prin completarea normelor
dreptului administrativ cu alte categorii de norme specifice altor
subramuri ale dreptului public (dreptul muncii, dreptul financiar,
dreptul mediului etc.).

d) Controlul de tutelă administrativă

Acest tip al controlului administrativ este instituţionalizat în
măsura în care diferite părţi componente ale structurii sistemice a
administraţiei publice sunt organizate şi funcţionează în mod
autonom. Astfel, tutela administrativă se asociază cu modalitatea
efectivă de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale
pe baza principiului descentralizării administrative. În esenţă, tutela
administrativă desemnează controlul exercitat de stat asupra
unui organ descentralizat, în limitele şi condiţiile stabilite de lege.
Întrucât aplicarea descentralizării administrative nu are drept
consecinţă independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de statul
în care sunt organizate, autorităţile publice centrale îşi rezervă
dreptul de a supraveghea activitatea colectivităţilor locale,
exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă
denumirea de tutelă administrativă, care în prezent este denumit
„control de legalitate”.
Acest tip de control este necesar, din mai multe raţiuni: în
primul rând, el profită statului însuşi, care trebuie să salvgardeze
unitatea sa politică şi să vegheze la respectarea legii în interesul
persoanei descentralizate, dar şi interesului indivizilor care pot avea
nevoie de protecţie contra autorităţii descentralizate.
Tutela administrativă se exercită de către Guvern, în contextul
amplu al supravegherii autorităţii publice executive asupra întregii
structuri a administraţiei publice, inclusiv asupra administraţiei
publice locale. În sistemul românesc de drept, mult mai pregnant
este rolul prefectului ca autoritate de tutelă administrativă, care
îndeplineşte în numele Guvernului, pe care îl reprezintă la nivel
teritorial, toate drepturile şi obligaţiile specifice, în condiţiile legii. În
acest sens, pe baza dispoziţiilor art. 123, alin. 5 din Constituţia
României, Legea privind instituţia prefectului îl abilitează pe prefect
să exercite controlul de legalitate şi să vegheze ca activitatea
consiliilor locale şi judeţene şi a primarilor să se desfăşoare conform
legii, desemnându-i-se astfel reprezentantului Guvernului în teritoriu,
în principal, misiunea de a asigura întronarea legalităţii. Reiese,
astfel, că prefectul, ca instituţie a administraţiei teritoriale a statului,
este principala autoritate care exercită tutela administrativă (control
de legalitate) în numele Guvernului, care în anumite situaţii,
prevăzute de lege, controlul prefectului trebuie corelat cu rolul şi

57
competenţele atât ale unor structuri guvernamentale (Corpul de
Control al Guvernului) şi Ministerului Administraţiei şi Internelor, cât
şi altor organe şi autorităţi ale administraţiei publice.

D. CONTROLUL ADMINISTRATIV EXERCITAT DE

CĂTRE AUTORITĂŢILE INDEPENDENTE
DE TIP OMBUDSMAN ÎN STATELE UNIUNII EUROPENE

1. Apariţia şi dezvoltarea instituţiei Ombudsman - ului

Proliferarea instituţiilor de tip Ombudsman sau Mediator în cea
de-a doua jumătate a secolului XX a fost generată de un complex de
factori de natură politico-administrativă, pe fondul dezvoltării statului
de drept, a cărui principală coordonantă a constituit-o întărirea
protecţiei legale a drepturilor cetăţenilor.
Astfel, creşterea semnificativă a sarcinilor administraţiei
publice, pe măsura complexităţii din ce în ce mai accentuate a vieţii
economice şi sociale a îngreunat derularea raporturilor dintre
cetăţeni şi administraţie, conlucrarea dintre cele două părţi nefiind
deloc facilă. Consecinţa unei astfel de stări de lucruri a reprezentat-
o neîncrederea, reticenţa şi resemnarea cetăţenilor, care au început
să manifeste rezerve faţă de structurile administrative excesiv de
birocratice, fiind puşi adesea în faţa unor proceduri anevoioase,
extrem de formalizate. Prin urmare, numeroase state au ajuns la
concluzia că instituţiile tradiţionale de protecţie juridică a cetăţenilor
şi de control a autorităţilor administraţiei publice nu mai erau în
măsură să rezolve aceste conflicte, fiind, aşadar, necesară
conceperea şi instituţionalizarea unor instrumente juridice noi şi
eficace, care să se alăture celor deja existente.
În perioada anilor ’50, în majoritatea statelor europene s-a
cristalizat ideea introducerii în sistemele naţionale de drept a
instituţiei mediatorului, având ca punct de pornire, în construcţia
propriei instituţii, adaptată condiţiilor şi relaţiilor naţionale, modelul
suedez al Ombudsman-ului.
Instituţia suedeză Ombudsman va servi drept model tuturor
ombudsman-iilor din întreaga lume, caracteristicile acestuia
rămânând valabile şi în zilele noastre, cu mici modificări, deşi acesta
a rămas în limitele frontierelor scandinave pe toată durata secolului
al XIX-lea.
Prima ţară care a preluat acest model a fost Finlanda, în anul
1919, care a instituit funcţia de „mediator”, urmată de Danemarca în
1954, prin instituirea „ombudsman-ului pentru administraţia civilă şi
armată”, de Germania în 1957 – „wehrbeauftrager”, de Norvegia în

58
anul 1962 – „mediator pentru administraţia civilă”, de Marea Britanie
în 1967 – „mediator” şi de Franţa în anul 1973 – „mediator”. A urmat
instituirea în Portugalia în anul 1975 a „provedorului de justitia”, în
Austria în anul 1977 a „triumviratului” de mediatori, în Irlanda în anul
1980 a „ombudsman-ului”, în Spania în anul 1981 a „apărătorului
poporului”, în Olanda în anul 1982 a „ombudsman-ului naţional”, în
Polonia în anul 1987 a „ombudsman-ului pentru protecţia drepturilor
civile. România, inspirată din aceeaşi tradiţie a ombudsman-ului,
urmând coordonatele evoluţiei instituţiei, dar şi experienţa celorlalte
state europene, împrumută şi ea această instituţie, pe care o
consacră pe cale constituţională, prin statuarea Avocatului
Poporului în anul 1991.
Mai mult, în ultimul deceniu, instituţia Ombudsman-ului a
depăşit graniţa statală, fiind împrumutată chiar de către diverse
organizaţii internaţionale (Uniunea Europeană – mediatorul
european), ori recomandată statelor membre în vederea preluării ei
(Consiliul Europei).
Neavând putere de constrângere, Ombudsman-ul, nu de
puţine ori a făcut obiectul unor critici puternice, fiind considerat ca o
instituţie pur decorativă, al cărui bilanţ nu se ridică întotdeauna la
nivelul aşteptărilor şi speranţelor celor care au dorit introducerea sa
în Franţa ce a atras apariţia unui curent al scepticilor.
În opinia noastră, mediatorul francez, reprezintă mai degrabă
un ombudsman cicălitor, ce dispune de prea puţine mijloace
pentru a lupta împotriva principalelor carenţe ale administraţiei –
formalismul, pasivitatea, neexecutarea deciziilor justiţiei, opinie la
care ne raliem şi noi.
Dincolo de inerentele greutăţi, specifice oricărui debut, graţie
rezultatelor pozitive înregistrate în ultima perioadă, urmare
recomandărilor mediatorului, curentul reticent s-a mai risipit, astfel
că astăzi putem afirma că instituţia mediatorului a reuşit să se
înrădăcineze progresiv, devenind parte integrantă a sistemului
administrativ, câştigându-şi titlul de putător de cuvânt al echităţii
administrative.

2. Definiţia Ombudsman-ului
Plecând de la etimologia cuvântului ombudsman, de origine
suedeză, ce se traduce prin „cel care pledează pentru altul”,
reprezintă acea instituţie recunoscută de Constituţie sau printr-un
act juridic al autorităţii legiuitoare, condusă de o persoană
independentă responsabilă, de regulă, doar în faţa Parlamentului,
abilitată să primească plângerile cetăţenilor sau care acţionează din
proprie iniţiativă pentru apărarea legalităţii actelor juridice sau

59
administrative, face recomandări ori sugestii şi care face publice
informări anuale.
Ombudsman-ul este o instituţie cu caracteristici speciale,
deoarece, spre deosebire de cele trei autorităţi publice ce exercită
atributele de suveranitate legislativă, executivă şi judecătorească, el
nu dispune de putere de decizie, astfel că activitatea pe care o
desfăşoară are la bază doar autoritatea sa morală, întemeindu-se în
principal pe prestigiul său.
În materie de acţiune administrativă, el are menirea ca separat
de acţiunea politică, să garanteze legalitatea actelor
administraţiei publice, urmărind ca finalitate ca cetăţenii să
dispună de o altă cale instituţională pentru apărarea drepturilor şi
intereselor lor. Prin urmare, mijloacele uzitate de ombudsman în
derularea acţiunii sale constau în persuasiune şi influenţare, în
valoarea unei magistraturi de opinie, în superioritate bazată pe
cunoaştere imparţială a faptelor sau situaţiilor, în folosirea ştiinţei
juridice pentru demonstrarea legalităţii sau ilegalităţii, în prudenţa
diplomatică privitoare la concilierea părţilor în litigiu şi, respectiv,
într-un simţ al echilibrului şi al echităţii privitor la identificarea actelor
incoerente ale administraţiei.
Departe de a se constitui într-un tribunal suprem sau o
instanţă superioară de judecată, ombudsman-ul dispune, totuşi, de
suficiente posibilităţi pentru a pune în valoare şi de a apăra
drepturile cetăţenilor încălcate de administraţie, derulând o activitate
constantă de supraveghere a legalităţii acţiunii administrative.
Însă funcţia principală a ombudsman-ului rezidă în constatarea
formală a corectitudinii activităţii administraţiei publice.

3. Caracteristicile Ombudsman-ului
Această instituţie, care acţionează independent, este creată
printr-un act al puterilor statului, al cărui conducător, numit fie de
către Parlament, fie de către Guvern şi a cărei misiune generală
constă în supravegherea activităţii administraţiei publice, are
menirea de a inspecta, dea demasca erorile, abuzurile sau
ilegalităţile administraţiei, recomandând măsuri concrete de
înlăturare a acestora, dând publicităţii rezultatele cercetării sale.
În opinia lui Donald C. Rowat, cele trei caracteristici
principale ale instituţiei Ombudsman-ului, care se regăsesc în
majoritatea sistemelor europene de drept, sunt următoarele: a) în
primul rând, ombudsman-ul primeşte plângerile particularilor
contra administraţiei, cărora încearcă să le găsească o soluţie atunci
când constată că sunt întemeiate; b) în al doilea rând, ombudsman-
ul nu este abilitat să dea instrucţiuni sau să anuleze o decizie,

60
întrucât el nu posedă o putere directă asupra administraţiei; c) în al
treilea rând, un aspect fundamental care distinge ombudsman-ul de
o instanţă administrativă este independenţa sa faţă de puterea
executivă.
Din această perspectivă, ombudsman-ul îndeplineşte
următoarele funcţiuni: funcţia de supraveghere a respectării
drepturilor fundamentale şi a legalităţii activităţii administraţiei;
funcţia de cercetare şi de control a administraţiei publice; funcţia
de mediere sau de recomandare a unor noi măsuri legale; funcţia
de sancţionare sau de penalizare a actelor autorităţii care îi
îngreunează activitatea.
Acestea sunt în esenţă prerogative care oglindesc imaginea
unei instituţii ce se constituie într-o garanţie proprie statului de drept,
care se adaugă celorlalte deja existente – contenciosul
administrativ, contenciosul constituţional, al cărei unic sens este
acela de a asigura şi proteja drepturile şi libertăţile cetăţenilor
împotriva abuzurilor statului.
În acelaşi timp, trebuie precizat şi ceea ce nu este
ombudsman-ul, şi nume: nu este legiuitor – nu poate dispune
măsuri cu forţă de lege; nu este organism de guvernare – capabil
să ia decizii în politica statului; nu este judecător – apt să tranşeze
definitiv litigiilor de natură contencioasă; după cum nu este avocat
– cu competenţa de a apăra cetăţenii în faţa instanţelor sau pentru
probleme personale.
Existenţa sa în organizarea instituţională a unui stat,
reprezintă, în esenţă, un semn distinctiv al regimului democratic,
ombudsman-ul nefiind prezent în regimurile autoritare, dat fiind
scopul fundamental al acţiunii sale, respectiv apărarea cetăţenilor
de abuzurile autorităţilor administraţiei publice.

E. CONTROLUL ADMINISTRATIV AL ACŢIUNII

COLECTIVITĂŢILOR LOCALE

Instituirea controlului general al statului, în genere a controlului

de tutelă administrativă, asupra organizării şi funcţionării
administraţiei publice locale, îşi regăseşte raţiunea în necesitatea
existenţei unei legături organice între autonomia locală şi lege,
respectiv, între interesele locale, comunale, orăşeneşti şi judeţene
şi interesele naţionale, exprimate prin lege.
În condiţiile în care statul a încetat să-şi asume singur sarcina
administrării societăţii, împărţind-o cu unităţile administrative ca
persoane juridice de drept public ce sunt organizate şi funcţionează
autonom, raporturile juridice existente între aceste subiecte au

61
îmbrăcat o altă formă, excluzându-se vechile racorduri ierarhice de
subordonare, cărora li se substituie raporturile de colaborare şi
conlucrare. În acest sens, apreciem ca edificatoare, în contextul
legislaţiei româneşti, prevederile art. 132, alin. 2 din Legea
administraţiei publice locale, potrivit cărora între prefecţi, ca
autorităţi de tutelă, pe de o parte, şi consiliile locale, consiliile
judeţene şi primării, pe de altă parte, nu există raporturi de
subordonare.
Prin eliminarea raporturilor de subordonare între autorităţile
administraţiei publice locale şi alte organe nu înseamnă, însă, lipsa
oricăror relaţii, acestea menţinându-se prin intermediul controlului
administrativ, atât cu privire la actele juridice cât şi a activităţii
funcţionarilor publici. Un astfel de control asupra actelor nu poate fi
conceput decât ca un control de legalitate al cărui obiect îl constituie
exclusiv verificarea conformităţii acestor acte administrative cu
conţinutul legii şi al altor acte normative, implicând, deci, doar
dreptul autorităţilor de control de a aprecia legalitatea şi nu
oportunitatea.
În acest context, problema tutelei administrative se pune nu
numai între acele autorităţi administrative între care nu există
subordonare ierarhică. Astfel, autorităţile administraţiei de stat
exercită un control de tutelă administrativă asupra autorităţilor
administrative proprii ale comunităţilor locale, care urmăreşte
asigurarea respectării legilor şi intereselor statale de către
autorităţile supuse controlului, constituindu-se într-o formă a
controlului administrativ special.
Deşi această formă a controlului administrativ operează în
sistemul administraţiei publice româneşti, legislaţia actuală nu-l mai
reglementează în mod expres sub aspect terminologic, nici şi sub
aspectul „conţinutului” tutelei administrative. Raţiunea pentru care
actuala Constituţie nu mai consacră expres controlul de tutelă, este
fundamentată pe considerente de ordin politic, şi anume, că o
asemenea noţiune ar fi şocat, atunci când se căutau formele care
să exprime ideea de autonomie, după zeci de ani de regimuri
autoritare considerându-se extrem de necesară punerea bazelor
unei autonomii locale reale.
Aşadar, deşi nu este prevăzut în mod expres nici de
Constituţie şi nici de alte legi organice, regimul tutelei
administrative este prezent şi în sistemul administraţiei publice
româneşti, incluzând anumite forme ale controlului administrativ
exercitat asupra autorităţilor administrative ce reprezintă
colectivităţile locale.

62
 Prin urmare, controlul de tutelă administrativă, ca parte
componentă a regimului de supraveghere generală a statului asupra
administraţiei colectivităţilor locale, se constituie într-o formă a
controlului administrativ corelată şi adaptată principiului
descentralizării administrative, apropiindu-se tot mai mult de acea
formă modernă a controlului administrativ corespunzător sistemului
de administraţie publică fundamentat pe principiul autonomiei locale.

1. Exercitarea controlului administrativ în condiţiile

respectării principiului autonomiei locale

Raporturile dintre autorităţile centrale şi teritoriale,

caracterizate prin grade diferite de dependenţă faţă de centru, pe
baza principiilor care domină organizarea administraţiei publice,
impun cu stringenţă exercitarea unor forme a controlului
administrativ adecvate, menite a asigura funcţionalitatea
administraţiei publice în limitele legii.
Faţă de aceasta, considerăm că, în raport de modul concret
de organizare a administraţiei publice, fiecărui principiu trebuie să i
se asocieze o anumită formă a controlului administrativ, astfel încât
să se asigure o concordanţă firească între trăsăturile regimului
administrativ şi tipul controlului exercitat.
Sistemul fundamentat pe principiul descentralizării
administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor
centrale faţă de cele locale şi înlocuirea acesteia cu tutele
administrativă. Pe măsură ce descentralizarea se extindea,
culminând cu statuarea principiului autonomiei locale, ca principiu
fundamental al organizării şi funcţionării administraţiei publice locale,
noţiunea tutelei administrative îşi pierde treptat din conţinut, astfel că
posibilităţile de control ale organelor centrale asupra colectivităţilor
locale îşi reduc amploarea şi importanţa.
Edificator, în acest sens, este cazul Franţei, care, în anul 1982
a renunţat la sistemul de aprobare a actelor colectivităţilor locale de
către autorităţile centrale şi la anularea acestora pe cale
administrativă în favoarea instituţiei judeţene. În consecinţă, tutela
administrativă, atât în concept cât şi în terminologie, a fost înlocuit
prin controlul jurisdicţional, care se limitează la verificarea actelor,
fără a se statua asupra oportunităţii acestora.
Abandonarea concepţiei clasice a tutelei administrative şi
înlocuirea ei cu cea de control administrativ asupra acţiunii
colectivităţilor locale, este prevăzută şi în Carta Europeană a
autonomiei locale, care statuează această nouă formă a controlului

63
şi care trebuie reglementată în cadrul legislaţiilor naţionale numai
prin lege sau prin Constituţie.
Fiind cu precădere un control de legalitate, controlul
administrativ al colectivităţilor locale trebuie să aibă în vedere
respectarea proporţionalităţii intervenţiei autorităţii de control în
raport cu importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le
ocrotească. Aşadar, indiferent de natura regimului administrativ
statuat, pe linia trecerii de la centralizare la descentralizare şi
autonomie locală, controlul administrativ reprezintă o necesitate în
sistemul administraţiei publice, însă forma şi conţinutul efectiv al
acestuia, racordându-se particularităţilor imprimate de
respectivul regim administrativ.
Se conturează, astfel, o formă nouă a controlului
administrativ, care reflectă, în esenţă, restrângerea prerogativelor
autorităţilor de tutelă ale statului, până la limitele lor „minime”, în
contextul regimului de supraveghere a autorităţilor colectivităţilor
locale şi care constă în exercitarea controlului de legalitate,
deopotrivă, atât de organele puterii executive cât şi de organele
puterii judecătoreşti. Considerăm că generarea unei asemenea
forme a controlului administrativ, care îmbină caracteristicile
controlului de tutelă administrativă cu cele ale controlului
judecătoresc, este consecinţa aplicării principiului autonomiei
locale, principiul democratic care stă la baza organizării şi
funcţionării administraţiei publice locale moderne.
Acest control este, în principiu, un control de legalitate,
inclusiv cu referire la respectarea principiilor constituţionale şi se
exercită, de regulă, posterior emiterii actului administrativ, ceea ce îl
distinge de instituţia tutelei administrative.

F. CONCLUZII

Dată fiind structura amplă a lucrării pe care am realizat-o, dar

mai cu seamă intercondiţionarea logică dintre diferitele sale
componente, dintr-o abordare care a avut ca punct de plecare
examinarea principiului legalităţii la nivelul administraţiei în statul de
drept, continuând cu reliefarea tipologiei instituţionale inedite ce
pune în lumină mecanismul controlului administrativ, în variatele
sale planuri şi forme, culminând cu examinarea noilor exigenţe
impuse activităţii de control în contextul aderării la Uniunea
Europeană, voi proceda la tratarea aspectelor concluzive în aceeaşi
succesiune.
Aşadar, în cele ce urmează mi-am propus să realizez un bilanţ
în privinţa principalelor segmente tematice ale lucrării, dintr-o

64
perspectivă comparativă, în sensul de a determina gradul în care
sistemul românesc satisface sau se aliniază cerinţelor europene,
eventual care sunt acele direcţii sau măsuri prioritare menite a
remedia sau impulsiona activitatea de control administrativ,
desprinse din experienţa statelor sau instituţiilor europene analizate.
A. În ceea ce priveşte demersul de conceptualizare a
noţiunii de administraţie publică, prin identificarea unei definiţii
universal valabile a acesteia în întreg spaţiul european, analiza a
relevat faptul că, cel puţin din punct de vedere teoretic, doctrinar, o
asemenea finalitate nu poate fi atinsă. Obstacolele ce au apărut în
cadrul demersului, de a da un conţinut uniform noţiunii de
administraţie, au fost generate de specificitatea şi tradiţionalismul
activităţii şi a organizării administraţiei la nivelul fiecărui stat
european, deşi existenţa unei administraţii publice naţionale,
necesitatea organizării şi funcţionării acesteia, raporturile sale cu
guvernul, sunt realităţi incontestabile.
Deşi regăsim pretutindeni această caracterizare duală a
administraţiei, în latura sa materială şi, respectiv, în cea
organizatorică, administraţiile publice naţionale, în formele sale
concrete, nu se pot suprapune. Rămân doar aspectele de ordin
teoretic, de maximă generalitate, ce se regăsesc constant în
cercetarea noţiunii de administraţie, precum: sensul material al
administraţiei – funcţia de administrare a statului şi sensul
structural – ansamblul organelor administrative, diferite de cele ale
puterii legislative, judiciare sau de guvernare.
Am reţinut, totuşi, o definiţie de maximă sinteză a noţiunii de
administraţie publică în sens material care, în opinia mea,
caracterizează şi doctrina românească de specialitate, în sensul de
activitate desfăşurată de autorităţile publice ale statului, în
scopul satisfacerii nevoilor de interes general, prin utilizarea, la
nevoie, a prerogativelor de putere publică.
Sub aspectul organizării şi funcţionării efective a administraţiei
publice, potrivit dreptului pozitiv, s-a relevat faptul că, în România,
ca stat unitar descentralizat, administraţia publică se racordează
exigenţelor statului de drept, în formele sale moderne de organizare
şi funcţionare, constituind, din punct de vedere al structurii sale, cele
două subsisteme – administraţia de stat şi administraţia locală
autonomă, deci o structură sistemică multipolară.
B. În privinţa finalităţii controlului administrativ pentru
întronarea respectului faţă de lege, putem spune că principiul
legalităţii reprezintă unul dintre principiile fundamentale ale oricărui
sistem modern de drept administrativ, care stă la baza organizării şi

65
funcţionării sistemelor naţionale de administraţiei publică, specifice
statelor democratice şi de drept din familia cărora face parte şi
România.
Principiul legalităţii administraţiei este considerat ca un pilon
esenţial al statului de drept care, împreună cu separarea
structurală a puterii statale în cele trei puteri, trebuie să garanteze
libertatea cetăţeanului contra intervenţiei fără limită a executivului.
Astfel, marea majoritate a sistemelor constituţionale ale statelor
membre ale Uniunii Europene se fondează pe conceptul de stat de
drept, în calitate de principiu director al organizării statale. Indiferent
de maniera în care acest concept este definit sau desemnat,
acţiunea puterii statului este, peste tot, limitată prin drept, într-o
manieră în care drepturile şi libertăţile individuale să fie protejate.
Sub influenţa principiului democratic, legea parlamentară
este percepută drept jalonul juridic esenţial pentru demarcarea
sferei de influenţă a statului, devenind cea mai semnificativă
constrângere legală.
În toate statele membre, subordonarea administraţiei faţă de
lege se dezvoltă în sensul unei suprapuneri generale faţă de drept.
În câteva state, principiul legalităţii înglobează supunerea
administraţiei faţă de dreptul constituţional, în particular garanţia
drepturilor fundamentale şi care, în calitate de principiu de drept
direct aplicabil, marchează practica administrativă, în special în
Germania.
Preeminenţa legii parlamentare formale asupra surselor
de drept derivate o regăsim în toate statele Uniunii Europene, deşi
în multe dintre state întâlnim şi conceptul de supremaţie a
constituţiei, imperativ fundamental, prezent în majoritatea sistemelor
de drept continental de influenţă germană, garantat prin instituirea
controlului constituţionalităţii legilor. Existenţa mecanismelor de
sancţionare a legilor neconstituţionale pune în evidenţă necesitatea
respectării voinţei suverane a poporului, exprimate determinant prin
legea fundamentală a statului, care statuează implicit asupra limitării
şi echilibrului puterilor statului în respectul drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor.
România se alătură, în acest sens, majorităţii sistemelor de
drept ale statelor Uniunii Europene, dotate cu Constituţii scrise, în
care se regăseşte principiul supremaţiei legii fundamentale,
principiu sancţionat prin intermediul controlului de constituţionalitate
a legilor, coroborat cu o formă a controlului jurisdicţional, menit a
asigura respectarea legalităţii la nivelul administraţiei publice.
În privinţa surselor legalităţii, am constatat faptul că toate
statele aparţinând spaţiului european cunosc structura de tip

66
piramidal, ierarhizată a legalităţii, sub forma constituţie – lege – act
reglementar, cu specificul generat de fiecare sistem naţional de
drept în parte. Mai mult, am relevat factorii contemporani, de natură
politico-juridică, ce au darul de a perturba această piramidă clasică,
reţinând, cu prioritate, cea mai importantă sursă, şi anume
acţiunea ordinii juridice comunitare, ce se răsfrânge inclusiv
asupra sistemului românesc de drept, ca stat membru al Uniunii
Europene.
Din acest punct de vedere am evidenţiat natura complexă a
principiului comunitar al legalităţii, ale cărei efecte la nivelul
statelor membre ale uniunii Europene se resimt în mod direct şi
nemijlocit, antrenând în ordinea juridică proprie a acestora, o limitare
a funcţiilor normative ale autorităţilor naţionale, impunând o serie de
restricţii suplimentare la nivelul elaborării şi punerii în executare a
normelor juridice.
În ceea ce priveşte accepţiunilor sau modalităţile de
exprimare a principiului legalităţii am demonstrat că acestea
rezultă prin excelenţă din rolul jucat de Parlamentele naţionale în
contextul structurii constituţionale a acestor state, mai puţin atunci
când este vorba de legalitate a administraţiei în sensul restrâns al
termenului. În toate statele membre analizate, restricţiile ce
privesc încălcările drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, constituie
obligatoriu un domeniu de reglementare rezervat legii. În această
materie, actul fundamental al statului român consacră posibilitatea
restrângerii exercitării unora din aceste drepturi, în situaţii
excepţionale, spre deosebire de alte state europene, care, în
aceeaşi materie, statuează asupra restrângerii (Portugalia),
suspendării (Spania) sau limitării (Germania) drepturilor sau
libertăţilor.
Totodată, pe parcursul lucrării, am relevat şi faptul că limitarea
prin legile parlamentare a puterilor executivului, cândva
atotputernică, a constituit primul pas spre o garanţie efectivă a
libertăţii cetăţenilor.
Constituţia franceză, ocupă, din acest punct de vedere, o
poziţie aparte, în măsura în care ea nu conferă Parlamentului decât
o componentă legislativă, acordând Executivului un drept de
reglementare primară, de ordin general, pentru alte domenii decât
cele stabilite expres, legislativului.
Situaţia este practic asemănătoare cu cea din Portugalia,
dincolo de faptul că, actul fundamental, Constituţia portugheză,
limitează puterea legislativă autonomă a guvernului, condiţionând-o
de exigenţa unei aprobări din partea Parlamentului.

67
 Nu este la fel în celelalte state membre, exceptând cazul
monarhiilor constituţionale în cadrul cărora sunt relevante
prerogativele regale, unde monarhul poate fi asociat în procesul de
legiferare. În general, restricţia legală este opozabilă administraţiei,
în ceea ce priveşte emiterea reglementărilor cu caracter
administrativ. Astfel, în Germania există o delimitare precisă a
domeniilor rezervate legii, în condiţiile în care conţinutul, scopul şi
întinderea puterilor delegate, atribuite administraţiei, trebuie să fie
determinate prin lege.
O completare importantă a conceptului de supunere a
administraţiei faţă de lege este născută din dezvoltarea principiilor
de drept, precum principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, principiul
securităţii juridice şi cel al protecţiei drepturilor individuale în faţa
tribunalelor independente, această dezvoltare jucând un rol major în
desăvârşirea supunerii statului, suveranităţii legii. Din această
perspectivă, supunerea administraţiei dreptului semnifică şi faptul
că particularii dispun de căi de recurs jurisdicţionale pentru
afirmarea principiului legalităţii, în sine acesta fiind independent de
organizarea propriu-zisă a controlului administraţiei.
De asemenea, prin prisma doctrinei europene de drept
comparat , am putut desprinde câteva observaţii asupra libertăţii de
decizie a administraţiei, în statele membre ale Uniunii Europene,
integrate conceptului de putere discreţionară. Apariţia acestei puteri
de tip discreţionar, o realitate incontestabilă la nivelul tuturor
administraţiilor europene, evidenţiază faptul că nu se poate ridica
problema unei supuneri absolute a administraţiei faţă de lege,
decât în termeni teoretici, întrucât asigurarea unei capacităţi de
adaptare, dar şi a unei supleţe a executivului, presupune adesea o
concesie acordată de legiuitor administraţiei, prin conferirea expresă
a unei libertăţi de decizie.
Aşadar, din cercetarea tematicii rezervate principiului
legalităţii, în contextul sistemelor de drept administrativ al statelor
Uniunii Europene, ca principiu fundamental al organizării şi
funcţionării administraţiei publice, am desprins o serie de aspecte
relevante, ce pot constitui o bază de pornire în demersul de
reconsiderare a problematicii legalităţii circumstanţiate sistemului
românesc de drept.
Sunt raţiuni, atât de ordin teoretic cât şi practic, care mă
îndreptăţesc să afirm că experienţele statelor democratice cele mai
avansate din Europa, pot fi avute în vedere în efortul de întărire a
conceptului de supremaţiei a legalităţii, la nivelul activităţii
administraţiei publice româneşti, mai cu seamă din perspectiva

68
identificării mijloacelor adecvate care să asigure şi să garanteze
respectarea principiului legalităţii.
Problema care mi-am pus-o, în acest context, rezidă din
preocuparea constantă de a identifica, concomitent cercetării temei
rezervate controlului administrativ, sub variatele sale forme, cât mai
multe pârghii de constrângere a administraţiei publice, dincolo de
cea mai importantă dintre acestea, care este determinată de lege –
ca manifestare de voinţă a autorităţii legiuitoare, dezvoltând cu
prioritate însăşi conţinutul principiului legalităţii şi fixând cu mai
multă rigoare limitele acţiunii administrative.
Pentru a îmbunătăţii, din punct de vedere conceptual,
principiul legalităţii, ar trebui întreprinse demersurile teoretice
necesare, dar şi pe cele de ordin normativ, menite a asigura, pe de
o parte, eficienţa acţiunii administrative, printr-un raport echilibrat al
prerogativelor de care dispune administraţia publică (puterea legală
– puterea discreţionară), iar pe de altă parte, instituirea unor forme
moderne şi eficace, prin intermediul cărora să se limiteze tendinţa
de exces a puterii administraţiei, restrângând-o astfel la sfera
„legalităţii”.
Din acest punct de vedere, una dintre cele mai relevante
probleme, care merită, în opinia noastră, o deosebită atenţie, o
constituie cercetarea puterii discreţionare a administraţiei, în direcţia
investigării căilor corespunzătoare apte să contribuie la înfrânarea
tendinţelor de alunecare a administraţiei spre excesul de putere.
În vederea prevenirii apariţiei arbitrariului în exercitarea
competenţelor administraţiei publice, adesea discreţionare, credem
că se impune cu necesitate analizarea necesităţii introducerii în
sistemul de drept românesc, eventual în cadrul viitorului Cod de
procedură administrativă, alături de principiul legalităţii, şi a altor
principii fundamentale, cum ar fi: principiul raţionalităţii, al echităţii şi
al egalităţii de tratament, dreptul la audiere. Totodată, considerăm
că se impune şi statuarea expresă a principiului proporţionalităţii, al
căror rol poate fi decisiv în ponderea puterii discreţionare a
administraţiei, a cărei tendinţă spre exces de putere rămâne o
problemă încă de actualitate.
De asemenea, apreciem a fi necesară restrângerea, pe cât
posibil, a competenţelor de tip discreţionar ale administraţiei publice,
determinându-se cu mai multă precizie, în cuprinsul textelor legale,
a conduitei pe care administraţia o are de urmat, evitându-se pe
cale de consecinţă, apariţia arbitrariului administrativ, coroborată cu
o atenţie sporită a autorităţilor administrative, de a-şi înfrâna
tendinţa de a aluneca spre excesul de putere, excedând cadrul
legalităţii.

69
 În acelaşi context, suntem de părere că examinarea cu
prioritate a motivelor de recurs în cazul actelor ilegale ale
administraţiei, specifice sistemului de drept francez, care s-au extins
în majoritatea sistemelor statelor europene, în cadrul cărora, alături
de cele privind absenţa competenţei legale, încălcarea legii, viciile
de formă şi de procedură, care se regăsesc şi în sistemul românesc
de drept, figurează distinct deturnarea de putere a administraţiei, o
noţiune juridică nedefinită încă în ordinea juridică internă, dar care
ar prezenta utilitate deosebită şi în România, în sensul identificării
cazurilor în care administraţia acţionează abuziv.
C. Analiza întreprinsă asupra controlului administrativ, ca
unul dintre mijloacele eficace de asigurare a legalităţii administraţiei
publice, dintr-o perspectivă comparativă, conduce la o serie de
aspecte concluzive, menite să indice dacă România s-a aliniat
exigenţelor europene în domeniu, eventual dacă experienţa statelor
europene poate fi utilă dezvoltării instituţionale, sporind eficienţa
autorităţilor administrative române, cărora le revin competenţele
privind controlul.
Dincolo de elementele tradiţionale, de nevoia de adaptabilitate
a instituţiilor juridice româneşti la cerinţele impuse de modernitate,
cu păstrarea, însă, a specificului naţional, apt să răspundă
realităţilor sociale concrete din ţara noastră, ne-am pus problema de
a şti dacă actualele mecanisme administrative de control sunt
suficiente, ori dacă acestea pot fi îmbunătăţite, prin preluarea de
instituţii noi recunoscute în plan extern, după cum şi prin însuşirea
de noi tehnici şi proceduri menite a conferi eficienţă actului de
control exercitat în cadrul administraţiei publice româneşti.
Analiza tematicii dedicate controlului administrativ a relevat
exigenţe inedite, determinate de astă dată de procesul integrării
europene, fenomen care impune reconsiderarea şi, respectiv,
accentuarea controlului administrativ, în contextul reformei
administraţiei publice româneşti, cu implicaţii directe asupra creşterii
capacităţii administrative de implementare a Acquis-ului comunitar.
Din perspectiva celor de mai sus, putem afirma că
instrumentul controlului administrativ continuă să reprezinte una din
modalităţile concrete şi uzuale, suple şi eficiente, a cărei importanţă
este cunoscută la nivel global, care concură decisiv la întronarea
legalităţii la nivelul administraţiei publice.
Crearea de noi instituţii specializate în materia controlului, de
tipul autorităţilor autonome de tip ombudsman, dezvoltarea treptată
a capacităţii administrative a celor existente, adaptarea
mecanismelor controlului de tutelă administrativă la noile realităţi, în
consonanţă cu exigenţele manifestate pe plan european, reprezintă

70
doar câteva din condiţiile ce reliefează rolul controlului prin funcţiile
complexe pe care le îndeplineşte în ansamblul activităţilor
administrative ale statului.
Conturarea şi prefigurarea activităţii de control administrativ
are ca suport juridic, dar şi ca finalitate, exigenţele derivate din
imperativul statului de drept, cu cele două coordonate principale
ale sale, anume supunerea faţă de lege la nivelul tuturor autorităţilor
administrative ale statului, respectiv asigurarea respectării
drepturilor şi libertăţilor consfinţite de lege cetăţenilor.
De asemenea, controlului administrativ îi revin funcţii noi, ce
depăşesc graniţele activităţii administrative curente de la nivel
naţional, jucând un rol activ în contextul reformei administrative.
Cu toate acestea, mai cu seamă privind prin prisma cerinţelor
impuse de organismele europene, menite de a consolida criteriul
politic al asumării obligaţiilor concrete ce îi revin României în calitate
de stat membru, învederându-se o serie de slăbiciuni ale
administraţiei publice româneşti, apreciem că în marea lor
majoritate, dincolo de ajustările de ordin normativ, aplicarea
corecţiilor necesare eliminării acestor disfuncţionalităţi poate fi
realizată printr-o întărirea activităţii de control administrativ.
Relansarea acestei activităţi de control presupune, implicit,
revizuirea unor aspecte corelative, de ordin teoretic şi practic, al
celor de fond, precum şi cele privitoare la formele procedurale ce
însoţesc sau sunt implicate în contextul exercitării controlului
administrativ.
În acest sens, un indicator al gradului de eficienţă al activităţii
de control administrativ din România îl constituie experienţa pozitivă
relevată de unele state europene, ale căror instituţii şi mecanisme s-
au dovedit viabile şi care sunt susceptibile de a fi adaptate în
sistemul românesc al administraţiei publice, în eventualitatea în care
există o compatibilitate între acesta şi sistemul de împrumut.

71
 BIBLIOGRAFIE:

A. Tratate, monografii, cursuri

1. M. Akehurst, Aplicarea principiilor generale de drept de către

Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, 1981.
2. Ioan Alexandru, Administraţia publică. Teorii, Realităţi,
Perspective, ediţia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.
3. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, ediţia a II-a
revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2003.
4. Ioan Alexandru, Dreptul şi managementul. Dilotomie sau
complementaritate. Impactul informatizării, Editura All Beck,
Bucureşti, 2004.
5. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
6. Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii
administrative, vol. I, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996.
7. M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura
Ştiinţifică, Bucureşti, 1958.
8. M. Anghene, M. Stoica, Controlul activităţii economico-
sociale, Editura Politică, Bucureşti, 1981.
9. O. Bachof Verwaltungsrecht, Munchen, 1974.
10. Buttgenbach, Manual de drept administrativ, ediţia a 3-a,
Bruxelles, 1966.
11. Florian Coman, Drept comunitar european, ediţia a II-a,
Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2003.
12. Bernaditte Connaughton, Departament of Government and
Society, University of Limerik, Irland.
13. M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F.
Vasilescu, I. Vida, Constituţia României – comentată şi
adnotată RA MO, Bucureşti, 1992.
14. M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea
Constituţiei României – explicaţii şi comentarii, Editura Rosetti,
Bucureşti, 2003.
15. Ion Craiovan, Introducere în filosofia dreptului, Editura All
Beck, Bucureşti, 1998.
16. R. Eutrena Cuesta, Curs de drept administrativ, vol. I/1.
17. Charles Debasch, Institutions et droit adnministratif, tone 2,
Action et de controle de l’administration, edition 4 refondue,
Editure Puf, Paris, 1998.
18. Charles Debbach, Contenciosul administrativ, ediţia a 3-a,
Paris, 1981.
19. J. Dembour, Drept administrativ, ediţia a 3-a, Liege, 1978.

72
20. A. V. Dicey, Introducere în dreptul Constituţional, ediţia a 8-a,
Londra, 1931.
21. A. M. Donner, Nederlands Bestunrrecht, Algement Deel,
ediţia a 4-a, Alphen a/d Rijn, 1974.
22. T. Drăgan, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică,
Bucureşti, 1959.
23. Victor Duculescu, Georgeta Duculescu, Justiţie Europeană.
Mecanisme, deziderate şi perspective, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2002.
24. H. Faber, Verwaltungsrecht, Tubiugen, 1987.
25. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea
generală, Editura All Beck, Bucureşti, 2003.
26. Carles Giner de Grando, Los ombudsmen europes, Editura
Tibidabo, Barcelona, 1986.
27. Di Giovine, Introduzione allo studio della riserva di legge
null’ordina mento.
28. I. V. Gruia, Puterea discreţionară în funcţiunile statului, 1934.
29. Francois Guizet, Istoria civilizaţiei în Europa, Humanitas,
Bucureşti, 2000.
30. Konrad Hesse, Grundzuge des verfassundsrechts, ed a 15-a
augmentee, Karslruhe.
31. G. W. Hogan, Remoulding Certiorari: A Critic of the State
(Abengeen Proprietes Ltd. V. Dublin Corporation), 1982,
Juristul Irlandez nr. 17.
32. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a
II-a.
33. Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ –
geneză şi explicaţii, Editura Roata, Bucureşti, 2004.
34. Antonie Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol.
I, Editura Hercules, Bucureşti, 1993
35. Antonie Iorgovan, Legalitatea actelor administrative, Editura
Politică, Bucureşti, 1985.
36. Guy Isaac, Marc Blanquet Droit communantaire general, ed.
a 8-a, Armand Colin, Dalloz, Paris, 2001.
37. O. Hood Philips, P. Jakson, Drept constituţional şi drept
administrativ, ediţia a 6-a, Londra, 1975.
38. Ion Jinga, Uniunea Europeană, relaţii şi perspective, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999.
39. Andre de Laubadere, Traite de droit administratif, tone I, ed.
a 8-a, Paris, LGDJ, 1980.
40. P. Laudin, Istoria prescurtată a recursului pentru excesul de
putere, de la origini până în anul 1954, Paris, 1962, J, Rivero,
Bruxelles, 1996.

73
41. P. Majeurs, Statul luxemburghez, ediţia a 5-a, Luxemburg,
1983.
42. Corneliu Manda, Cezar Manda, Administraţia Publică Locală
din România, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999.
43. Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivităţilor locale,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002.
44. Octavian Manolache, Drept comunitar, ediţia a III-a, Editura
All Beck, Bucureşti, 2001.
45. Octavian Manolache, Drept Comunitar, vol. III, Justiţia
Comunitară, ediţia a II-a, Editura All Beck, Bucureşti, 1999.
46. Marzuoli, Principiul legalităţii şi activităţii dreptului privat în
administraţia publică, Milano, 1982.
47. Lucia Matei, Management public, Editura Economica, 2001.
48. Pierre Matfujsen, Compendiu de drept european, ediţia a 7-a,
Editura Club Europa, 2002.
49. H. Maurer, Allgemeins Verwaltungsrecht, ediţia a 5-a,
Munchen, 1986.
50. P. Meyer, in Gesechichte der Verwaltungsrechtswissenschaft
in Europa, editat de E. V. Hayen, Frankfurt de Main, 1982.
51. Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi
instituţii politice, Ediţia a IX-a revăzută şi adăugită, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2001.
52. Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa
administraţiei, Editura Athenauum, 1991.
53. G. T. Nielsen, Dreptul danez, Copenhaga, 1982.
54. M. Nigro, Justiţia administrativă, Milano, 1985.
55. Johan P. Olsen, Towards a European Administrative Space ?
of the Administrative Laws of the Eu Membre States Baden-
Baden, Sweet and Maxweel, Londra, 1996.
56. Ottaviano, Puterea administraţiei şi principii constituţionale,
1964.
57. R. N. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial
Lex., Cluj-Napoca, 1997.
58. E. A. Poulopol, Despre teoria juridică a suveranităţii
naţionale, Bucureşti, 1929.
59. Andrei Popescu, Ion Jinga, Organizaţii europene şi
euroatlantice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001.
60. Andrei Popescu, Nicolae Voiculescu, Drept social
european, Editura Fundaţiei România de Mâine, Bucureşti,
2003.
61. Mircea Preda, Curs de drept administrativ. Parte generală,
Casa Editorială Calistrat Hogaş, Bucureşti, 1995, p. 140-141.

74
62. C. G. Rarincesu, Contenciosul administrativ român, Editura
Universală, Bucureşti, 1936.
63. I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administrativă, vol. I,
Cluj-Napoca, 1998.
64. Jurgen Schwarze, European Administrative Law, office for
official publications of the European comunitiens Swet and
Maxwell, 1992.
65. Jurgen Schwarze, Droit administratif europeen, vol I, Office
des publications officielles des Communautes Europeennes,
Bruylant, 1994.
66. Jurgen Schwarze, Administrative Law under European
Influence, Du the Convergence.
67. W. Skouris, L’ilegalite de l’action administrative comme
fondement de la responsabilite de la puissance publique en
Greece, 1984.
68. Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de
putere al administraţiei publice, Editura All Beck, Bucureşti,
1999.
69. Ovidiu Ţinca, Drept comunitar general, ediţia a II-a, Editura
Didactică şi pedagogică R.A., 2002.
70. C. H. Ule, in Evangelisches Staatslexikon, ed. a 2-a, Stuttgard,
1975.
71. Florin Bucur Vasilescu, Constituţionalitate şi
Constituţionalism, Editura Naţional, Bucureşti, 1999.
72. J. Ziller, Administrations comparees: les systemes politico-
administratifs de l’Europe des Douze, Montechrestien, Paris,
1993.
73. H. W. R. Wade, Drept administrativ, ediţia a 5-a, Oxford, 1982.
74. Jean Rivero Valine, Droit administratif, ed. a 17-a, Dalloz,
Paris, 1998.
75. Jean Rivero şi Jean Waline, Droit administratif, 1992.

B. Articole, studii

1. Jean Marie Auby, Le milieu juridique, in Traite de Science

Administrative, Paris, Mouton @Cola Haye, 1996.
2. Leontin Jean Constantinesco, La nature juridique des
Communautes europennes.
3. M. Dibisson, La distination entre la legalite et l’oportunite
dans la theorie du recours pour exces de pouvoir.

75
4. Augustina Dumitraşcu, Particularităţi ale ordinii juridice
comunitare;
5. Gertrude Luble-Wolf, Europaisches und nationales, recenzie
de Marius Bălan în Revista „Ştiinţe juridice”.
6. Dacian Dragoş, Recursul administrativ prealabil în dreptul
administrativ comunitar, Revista Transilvană de Ştiinţe
Administrative nr. 2 (5), 2000.
7. Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect,
Revista Dreptul, nr. 4/1992.
8. Sofia Popescu, Statul de drept şi controlul respectării legii de
către autorităţile administrative, Revista Studii de drept
românesc nr. 2/1993.
9. Erast Diti Tarangal, Principiul libertăţii în dreptul administrativ
român şi francez, Revista de drept public, anul IV, 1929.
10. Lucrarea SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public
Administration, OECD, 1999, Paris; SIGMA – OECD.

Legislaţie internă şi internaţională

1. Constituţia Europeană
2. Decizia Parlamentului din 17 iulie 1996 de constituire a
Comisiei temporare de anchetă pentru investigarea
presupuselor contravenţii sau a proastei administrări.
3. Directiva nr. 92/50/CEEE, din 18 iunie 1992, referitoare la
coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de
servicii publice.
4. Directiva nr. 93/36/CEE, din 14 iunie 1993, pentru
coordonarea procedurilor de încheiere a contractelor de
achiziţii publice.
5. Directiva nr. 93/37/CEE, din 14 iunie 1993, cu privire la
coordonarea procedurilor pentru încheierea contractelor de
lucrări publice.
6. Directiva Consiliului şi a Parlamentului European nr. 97/52/CE
din 13 octombrie 1997.
7. Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu
modificările şi completările ulterioare.
8. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
9. Regulamentul Consiliului din 18 decembrie 1995 privind
protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor.
10. Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European şi
Consiliului, din 30 mai 2001, cu privire la accesul publicului la
documentele Parlamentului European, Consiliului şi Comisiei.
11. Rezoluţia din 16 iunie 1994 – OJC 179, 01/07/1994.

76
12. Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene.

77