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CONTENIDO
SUMARIO ............................................................................................................ 4

1. FUNDAMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................................................ 5

1.1. LA SEPARACIÓN DE PODERES .................................................................................................................................................. 7


2. LA ADMINISTRACIÓN Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO .................................................... 9

2.1. FUNCIÓN EJECUTIVA .................................................................................................................................................... 10


2.2. FUNCIÓN LEGISLATIVA ................................................................................................................................................. 10
2.3. FUNCIÓN JURISDICCIONAL .......................................................................................................................................... 10
2.4. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA .......................................................................................................................................... 11
2.4.1. Titularidad de la función administrativa ........................................................ 11
2.4.2. Límites de la función administrativa ............................................................. 12
2.4.2.1. Principio de legalidad ...............................................................................................................12
2.4.2.2. Control administrativo ..............................................................................................................12

3. DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA................................................................14

3.1. ENFOQUES SOBRE LA DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ........................................................................ 15


3.2. CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ............................................................................................ 18
3.3. ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...................................................................................................... 19
3.4. PRINCIPIOS QUE RIGEN A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ....................................................................................... 21
4. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO .........................................24

4.1. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PERÚ ........................................................................ 25


4.1.1. Marco constitucional ................................................................................ 25
4.1.2. Organización de la Administración Pública en la Constitución de 1993...................... 27
4.1.3. Marco legal ........................................................................................... 28
4.1.4. Administración Pública, Estado y Gobierno ..................................................... 33
4.2. CLASES DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN EL PERÚ ................................................................................................... 34
4.2.1. Administración gubernativa del Estado.......................................................... 34
4.2.2. Administraciones regionales ...................................................................... 35
4.2.2.1. Marco Constitucional ................................................................................................................35
4.2.2.2. Marco legal...............................................................................................................................36
4.2.3. Administraciones locales ........................................................................... 39
4.2.3.1. Marco Constitucional ................................................................................................................39
4.2.3.2. Marco Legal .............................................................................................................................39

5. EL ESTADO PERUANO Y EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN ....42

5.1. EL CONTENIDO DEL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN ............................................................................. 42


5.1.1. Derecho de los administrados ..................................................................... 44
5.1.2. Deberes de la Administración ..................................................................... 46
5.2. LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ......................................................................................................... 47
5.2.1. El Informe Anual de la Defensoría del Pueblo ................................................... 47
5.2.1.1. Denuncias más recurrentes en la Defensoría del Pueblo ..........................................................49
5.2.1.2. Instituciones con más denuncias ..............................................................................................50
5.3. LOS RETOS DEL ESTADO PERUANO PARA ASEGURAR EL DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIÓN.................. 50

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5.3.1. La Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano ......................... 53

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................55

3
Sumario
En este módulo revisaremos los fundamentos de la Administración Pública, su
origen en base a la teoría de la separación de poderes, su relación con el Estado
de derecho, sus principales características y los principios que la rigen.

Además, expondremos los principales enfoques que delimitan un acercamiento a la


definición de Administración Pública en la actualidad.

Seguidamente, abordaremos la organización administrativa en el Perú, las clases


de administraciones y sus principales características en base a la regulación
establecida por la Constitución, por las leyes especiales y por el Tribunal
Constitucional Peruano.

Finalmente, explicaremos el contenido y los límites de lo que se ha reconocido en


el Estado peruano, al igual que en otros países, como el derecho fundamental a la
buena administración.

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1. Fundamentos de la Administración
Pública
La Administración Pública, tal como la conocemos hoy, nace del principio de
separación de poderes con sus distintas funciones. No se podría hablar de la
existencia de la Administración Pública durante el absolutismo.

Ahora bien, la razón de la administración se basa en la satisfacción de las


necesidades de un grupo determinado. En un primer momento tal administración
era el servicio ofrecido por los oficiales a la comunidad; luego, desde la óptica del
derecho público, pasó a ser un servicio ofrecido por el Estado a la sociedad
mediante el cumplimiento de normas o ejecución de servicios públicos, procurando
de esta manera el interés general.

La Administración Pública es consecuencia de la conjunción de tres ideas (ABRUÑA,


2011, p. 45):

5
 La legalidad que pretende sustituir al poder absoluto y arbitrario del
príncipe.

 La ley como expresión de la voluntad general de la que proviene su


legitimidad.

 La estructura del Estado en los tres poderes (Legislativo, Judicial y


Ejecutivo).

De este modo, el origen de la Administración Pública se circunscribe al nacimiento


del Estado moderno, que hace
referencia a la tradicional Teoría de
la Separación de Poderes.

De ahí que en un primer punto


desarrollaremos brevemente la
noción de Estado, que se entiende
como una sociedad jurídica y
políticamente organizada en un
determinado territorio, que detenta
el poder público otorgado por la
sociedad civil.

Dentro de la definición previa se


puede apreciar que los elementos
que caracterizan a un Estado son
los siguientes (RUIZ, 2000, p. 11-13):

 El pueblo, elemento humano del Estado, visto como la colectividad política.

 El territorio, elemento geográfico, visto como el espacio en el cual se


ejerce la potestad pública.

 La soberanía, elemento potestativo, visto como el poder superior que


reside en el pueblo, ejercido por el Estado a través de sus gobernantes y
funcionarios en representación de aquel. La idea central es que el Estado
esté en capacidad de organizar a la población y el territorio, incluso
mediante el uso de la fuerza, si fuera necesario.

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1.1. La separación de poderes

La idea de «separación de poderes» es un concepto desarrollado por dos


importantes filósofos durante los siglos XVII y XVIII, John LOCKE y MONTESQUIEU,
respectivamente. El filósofo John LOCKE, en su obra Segundo tratado sobre el
gobierno civil, señaló:

«Es necesario que exista un poder que esté siempre activo y que vigile la puesta en práctica de
las leyes y la aplicación de las mismas».

Teniendo en cuenta que una vez producidas las leyes, estas requerían de una
ejecución, LOCKE estableció la separación entre el Poder Legislativo y el Poder
Ejecutivo.

Posteriormente, durante el siglo XVIII, el barón MONTESQUIEU, en su ensayo Del


espíritu de las leyes, señaló (HAKANSSON, 2008, pp. 13-18):

«Hay en cada Estado tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de los
asuntos que dependen del derecho de gentes y el poder ejecutivo de los que dependen del
derecho civil.

Por el poder legislativo, el príncipe, o el magistrado, promulga leyes para cierto tiempo o para
siempre, y enmienda o deroga las existentes. Por el segundo poder, dispone de la guerra y de
la paz, envía o recibe embajadores, establece la seguridad, previene las invasiones. Por el
tercero, castiga los delitos o juzga las diferencias entre particulares. Llamaremos a este poder
judicial, y al otro, simplemente, poder ejecutivo del Estado».

Como se puede apreciar, la noción de separación de poderes desarrollada por


LOCKE y MONTESQUIEU presenta ciertas diferencias, sobre todo si se tiene en cuenta
que los mismos fueron estudiados en distintas épocas. El primero no menciona un
poder judicial existente; el segundo, en cambio, sí; por otro lado, se puede
observar que con LOCKE no desarrolla la idea de un equilibrio de poderes y un
sistema de contrapesos, planteamiento que sí es desarrollado por MONTESQUIEU.

Es necesario señalar que la similitud entre ambos autores es evitar la acumulación


de poder en un solo órgano, para evitar que el mismo origine un Estado

7
autoritario; la finalidad de la denominada «separación de poderes» era establecer
los ámbitos de ejercicio de cada órgano.

En tal sentido, el profesor DROMI (2005, p. 186) señala:

«La teoría clásica de separación de poderes hace referencia a la distribución de facultades de


los órganos jerárquicos del Estado, manifestando originalmente que a cada órgano le
correspondía una potestad respectiva; no obstante, la evolución de las instituciones llevó a que
cada órgano asuma las otras dos funciones».

Entonces, en función de lo previamente expuesto, la Administración Pública es


vista como el resultado de un Estado de derecho constitucional contemporáneo,
cuyo origen se relaciona con la teoría de separación de poderes1, base importante
para desarrollar el ámbito de desenvolvimiento del poder público, el cual se
encuentra distribuido en diversas entidades del Estado: función legislativa,
función ejecutiva y función jurisdiccional.

Por último, respecto a las funciones ejercidas por el Estado, es necesario señalar
que si bien se encuentran diferenciadas entre sí, desarrollando cada una sus
respectivas atribuciones, estas no deben ser vistas de manera aislada sino de
manera cooperativa y coordinada entre ellas, pues el objetivo de las mismas es
garantizar el bienestar general de la comunidad.

1
En el Perú, el Tribunal Constitucional, en el expediente N.º 3760-2004-AA/TC (f. 23-24), recoge la doctrina
clásica de la separación de poderes, y señala: «Dentro del marco del principio de separación de poderes se
garantiza la independencia y autonomía de los órganos del Estado. Ello no significa en modo alguno que
dichos órganos actúan de manera aislada y como compartimentos estancos, sino que exige el control y
balance (check and balance) entre los órganos del Estado».

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2. La administración y las funciones del
Estado
La teoría actual del Derecho Constitucional establece que hay una unidad de
poder, y de ello se deriva que en el interior del Estado se reconozca tres funciones
comunes a las diversas entidades:

 Función ejecutiva.
 Función legislativa.
 Función jurisdiccional.

No obstante, actualmente es necesario también tener en cuenta la función


administrativa, conocida también como la función pública.

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Veamos con detalle lo enumerado:

2.1. Función ejecutiva

Es la actividad que consiste en la dirección de la política general de gobierno. Fija


las directrices de orientación política mediante la gestión de asuntos que afectan
los intereses vitales de la comunidad, respecto a su seguridad interna, relaciones
internacionales y relaciones interorgánicas (entre poderes).

La función ejecutiva se exterioriza a través de actos políticos o actos de gobierno


emitidos por los órganos
competentes con efectos jurídicos
generales.

2.2. Función legislativa

Es la actividad que consiste en la


creación, modificación o
derogación de normas jurídicas
que son imperativas para todos los
habitantes.

La función legislativa se exterioriza a través de los actos legislativos dictados


dentro de un procedimiento constitucional que producen efectos jurídicos
generales y abstractos de carácter imperativo.

2.3. Función jurisdiccional

Es la actividad que se encarga de resolver de manera definitiva los conflictos de


intereses surgidos en una situación jurídica individual o colectiva. Tiene por
característica el uso de la potestad de «coacción»; es decir, la potestad de usar la
fuerza para que sus decisiones sean eficaces.

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2.4. Función administrativa

La función administrativa, según el profesor Roberto DROMI (2005, p. 197), puede


ser definida, desde un punto objetivo, como un conjunto de actividades
encaminadas hacia un fin con prescindencia del órgano o agente que la realice, y
que se traduce en una ejecución concreta y práctica.

Desde un punto subjetivo, implica una estructura


orgánica; es decir, un conjunto de órganos estatales y no
estatales encargados de la ejecución concreta y práctica de
los cometidos del Estado.

Según SAYAGUÉS LAZO (1953, pp. 45-46):

«La función administrativa es la actividad estatal que tiene por objeto la realización de
los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos
que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición, y operaciones materiales».

La función administrativa concreta los fines del poder a través de los reglamentos,
actos administrativos, actos de la administración interna, y contratos de la
Administración Pública. Según Alza (2012) se traduce en el “Conjunto de
decisiones y operaciones mediante las cuales se procura la satisfacción de las
necesidades colectivas, utilizando recursos públicos, desarrollando acciones
destinadas a la comunidad y, produciendo bienes y servicios dentro de las
orientaciones generales trazadas por las políticas públicas y las normas legales.”

2.4.1. Titularidad de la función administrativa

Como hemos expuesto, la Administración Pública es asociada desde sus orígenes al


Poder Ejecutivo, en la medida en que su actuación se encuentra supeditada al
principio de legalidad, el mismo que tiene como finalidad establecer los parámetros
adecuados para la ejecución correcta de ley.

La Administración Pública se encuentra presente en todo el Estado; si bien


principalmente se circunscribe al Poder Ejecutivo, no es exclusiva de este poder;

11
pues tanto el Poder Legislativo, Judicial, como otros órganos del Estado ejercen
una determinada función administrativa.

En tal sentido, teniendo en cuenta un concepto de función administrativa en


sentido amplio, es decir, visto como aquella actividad estatal encargada de la
administración de los asuntos públicos cuya finalidad es la de servir a los intereses
generales, resulta adecuado afirmar que la titularidad de la función administrativa
es ejercida por la Administración Pública.

2.4.2. Límites de la función administrativa

Al ser una manifestación de poder, la función administrativa no puede ser ejercida


de manera arbitraria, más bien se encuentra sometida a una serie de parámetros
que supervisan una actuación
adecuada de la misma.

Señala el profesor AB(2R01A0) que



los límites de la función administrativa
son el principio de legalidad y el
control administrativo.

2.4.2.1. Principio de legalidad

La Administración Pública se encuentra


sometida al ordenamiento jurídico, y
en especial, a la Ley; esta última es la
que determina los alcances de lo que
la administración puede hacer, es
decir, su competencia es solo lo
facultado expresamente.

2.4.2.2. Control administrativo

El control administrativo es ejercido


por el Parlamento (a través de
diferentes mecanismos de control

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político) y el Poder Judicial (a través de la revisión judicial de las actuaciones
administrativas y procesos constitucionales).

En estados modernos existen órganos constitucionalmente autónomos que


ejecutan el control administrativo. En el caso del Perú está la Contraloría General
de la República y conforme al artículo 82 se expresa en “en control de la legalidad
de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública
y de los actos de las instituciones sujetas a control.”

13
3. Definición de Administración Pública
Aproximarse a la definición de Administración Pública implica, primero, hacer
referencia al término administración en sentido amplio, para luego abordarlo
como integrante de una frase: Administración Pública.

Etimológicamente:

La palabra administración se forma del prefijo ad- ‘hacia’ y ministrare ‘servir’ o ‘cuidar’.

Este término fue empleado por los romanos para referirse al acto o a la función de
prestar un servicio a otras personas.

14
Desde el punto de vista jurídico, el profesor Dante CERVANTES (2004, p.12) señala:

«El término administración posee dos acepciones: en el ámbito del derecho civil, la
administración es vista como el manejo de un bien o conjunto de bienes o patrimonio; mientras
que desde el punto de vista de derecho público, administración significa asegurar la aplicación
diaria de las leyes y la marcha cotidiana del servicio público».

3.1. Enfoques sobre la definición de Administración Pública

En la actualidad, no existe una definición uniforme sobre la Administración Pública;


no obstante, existen parámetros que pueden vislumbrar un acercamiento.

En la actualidad, existen diferentes enfoques para la definición de Administración


Pública, dentro de los cuales se puede identificar principalmente a los siguientes
(CERVANTES, 2004, pp. 21-22):

 Concepto sintético: Define a la Administración Pública como a un sistema


de elementos heterogéneos en
interacción, es decir, reconoce la
autonomía del derecho
administrativo cuyas reglas se
encuentran dentro del contexto
económico, jurídico y psicológico
que le dan dimensión social.

 Concepto funcional: Señala que


la actividad de la Administración
Pública tiene como característica
principal el interés público; por
ello, su función no es solo
ejecutar la Ley de manera
irrestricta, sino que deberá realizarlo sobre la base de dicho interés público,
de modo que trascienda de un ámbito individual a un ámbito general.

 Concepto microanalítico: La Administración Pública es la fase del


gobierno que consta de la ordenación cooperativa de las personas,

15
mediante la planificación, organización, educación y dirección de su
conducta para la realización de los fines del sistema político.

 Concepto macroanalítico: La Administración Pública alude a todas


aquellas operaciones que tienen por objeto la realización y ejecución de las
directivas gubernamentales.

 Concepto sociológico: Sociológicamente, la Administración Pública es


considerada como la organización social generada por la voluntad del
Estado para actuar a su servicio en
lo concerniente a la realidad
nacional, y en orden a los intereses
que define el poder político.

 Concepto negativo o residual:


Administrar es todo aquello que no
sea legislar ni juzgar.

En función de lo previamente expuesto, la


doctrina se ha encargado de desarrollar la
noción de Administración Pública, entre
los cuales podemos mencionar los
siguientes:

 Según BONNIN (ABRUÑA, 2011,


p.57):

«La Administración Pública es la que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de las
personas, de los bienes y de las acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden público (sic)».

16
 Según Roberto DROMI2 (1983, pp. 157-158):

«La Administración ofrece un doble aspecto: desde el punto de vista objetivo la


administración es una acción, un conjunto de actividades enderezadas hacia un fin, con total
prescindencia de la índole del órgano, agente o autor del acto. Es la actividad concreta
dirigida a través de una acción positiva a la realización de los fines de seguridad y bienestar
general. Desde el punto de vista subjetivo (orgánico o formal) la administración implica una
estructura orgánica, un ente o complejos de entes al que el ordenamiento jurídico le
atribuye la función de administrar. Es decir, Administración Pública como sinónimo de
aparato administrativo, integrado por el conjunto de órganos que es centro de la función
administrativa».

 Según GARCÍA DE ENTERRÍA y Eduardo FERNÁNDEZ (2000, p. 36):

«La Administración Pública es una noción que se identifica usualmente con el Poder Ejecutivo;
sin embargo, hoy debe ser considerada como una organización instrumental, que actúa siempre
ante el Derecho como un sujeto que emite actos, declaraciones, que se vincula con otros
sujetos mediante contratos, que responde con su patrimonio de los daños que causa y que es
justiciable ante los tribunales».

 Según ABRUÑA (2010, pp. 26-68):

«La Administración Pública es una organización del poder público que actúa con potestad
administrativa».

De acuerdo con las definiciones descritas anteriormente, es posible concluir que la


Administración Pública es una organización con poder estatal compuesta por un

2
En este sentido, GARRIDO FALLA, señala que «el concepto de la Administración Pública debe ser vista desde un
punto de vista objetivo como una actividad desplegada por el Poder Ejecutivo y desde un punto subjetivo
como el sujeto de la actividad administrativa, visto como un complejo orgánico integrado en el Poder
Ejecutivo» (1966, pp. 34-35).

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conjunto de entidades públicas organizadas, según lo establecido por la
Constitución Política y leyes que, en ejercicio de potestades administrativas,
realizan sus respectivas atribuciones con la finalidad satisfacer el interés general de
la sociedad. O, en otras palabras, es el conjunto de organizaciones que el Estado
utiliza para canalizar y atender adecuadamente necesidades colectivas de interés
público, ejerciendo la denominada función administrativa del Estado.

3.2. Características de la Administración Pública

Una vez establecida una aproximación a la definición de Administración Pública, es


posible establecer las características principales que la constituyen como tal.

En tal sentido, el profesor Juan Alfonso SANTAMARÍA PASTOR, en su obra Principios


del Derecho Administrativo establece como rasgos principales de la Administración
Pública a lo siguiente (SANTAMARÍA, 2004, pp. 24-25):

 Complejidad en su organización: La Administración Pública se


caracteriza por su compleja organización; tiene en cuenta no solo el
personal que labora en ella,
sino también el presupuesto
que se destina para las
funciones de la misma.

 Complejidad en su
estructura: La Administración
Pública está conformada por
un sinnúmero de
administraciones diferenciadas
dentro de la misma.

 Multiplicidad de tareas: La
Administración Pública, al estar
conformada por diferentes
tipos de administraciones, lleva
consigo una variedad de tareas que debe realizar con el fin de garantizar el
interés público.

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 Titular de un poder extraordinario: La Administración Pública tiene
como característica el ejercicio de poder de coacción, implícito del Estado.

 Sujeto a un derecho especial: La Administración Pública se organiza y


actúa con sujeción a un derecho especial, en este caso, el derecho
administrativo.

3.3. Actividades de la Administración Pública

Como bien señaláramos en las líneas anteriores, «la función administrativa es la


función ejercida por la Administración Pública, es en merito a esta función que la
administración desarrolla una serie de actividades» (GUZMÁN, 2011, pp. 290-291),
las que enumeramos a continuación:

 Actividad policial: También denominada actividad de limitación de


derechos, sean fundamentales o no, con la finalidad de adecuar el
comportamiento del particular en función del interés general.

Es en ejercicio de esta actividad que la Administración Pública puede


otorgar autorizaciones,
licencias y permisos con
el fin de otorgar
derechos para que los
particulares desempeñen
determinadas funciones.

 Actividad
prestacional: Mediante
esta actividad, la
Administración Pública
supervisa el manejo de
los servicios públicos
(servicios cuya
prestación no debe ser
necesariamente ejecutada por la administración, pero si regulada y
supervisada debido a que los mismos son de interés público o interés
común).

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En otras palabras, un servicio público es la prestación obligatoria,
individualizada y concreta de bienes y servicios para la satisfacción de las
necesidades primordiales de la comunidad.

 Actividad de fomento: Esta actividad consiste en la realización de


determinadas acciones con el fin de promover o estimular la realización de
ciertas actividades por parte de los particulares, las mismas que son
consideradas de interés público.

Esta actividad de fomento se manifiesta a través de incentivos


económicos: subvenciones y subsidios, o también a través de incentivos
jurídicos: convenios de estabilidad jurídica y la simplificación
administrativa.

 Actividad normativa: Esta actividad consiste en la emisión de normas


jurídicas de rango secundario, es decir, inferior al de la ley, denominadas en
forma genérica reglamentos.

Los reglamentos pueden ser


autónomos o subordinados.
Los autónomos son aquellos que
no requieren de una ley a la cual
reglamentar; mientras que los
subordinados son aquellos que
sirven para complementar o hacer
operativas las leyes, de modo que
se establece las normas
procedimentales requeridas para
la adecuada aplicación de las
leyes.

 Actividad sancionadora:
Esta actividad consiste en la facultad de la administración para sancionar a
los particulares por la incursión de determinadas infracciones, las mismas
que no poseen la calificación de delitos, que son exclusivos del ámbito
penal.

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Esta actividad está regida por ciertos principios los cuales se encuentran
recogidos por ejemplo, en la Ley del Procedimiento Administrativo General y
que tienen como finalidad proteger al particular de posibles actos
arbitrarios. Asimismo, las decisiones que se tome en ejercicio de esta
actividad pueden ser revisadas por el Poder Judicial a través del proceso
contencioso administrativo.

 Actividad cuasijurisdiccional. Esta actividad consiste en la resolución de


controversias entre particulares o entre estos y el Estado a través del
procedimiento administrativo trilateral. Su resultado también puede ser
evaluado por el Poder Judicial.

No debe confundirse esta actividad con la función jurisdiccional, la cual


corresponde a entes definidos de manera taxativa por la Constitución y que,
por definición, no puede ser revisada de manera posterior.

3.4. Principios que rigen a la Administración Pública

Entre los principios que deben guiar a la Administración Pública, debemos


mencionar a los siguientes:

 Principio de legalidad: Este principio pretende resaltar «el sometimiento


de la administración a las normas emanadas del Poder Legislativo y, en
general, a las reglas que integran el
sistema normativo» (SANTAMARÍA,
2004, pp. 79-80).

La finalidad de este principio es que


la Administración Pública deba
cumplir —y hacer cumplir— las
normas dictadas dentro del
ordenamiento jurídico con el fin de
garantizar al ciudadano —y demás
sujetos privados o públicos que se
relacionen con ella— el respeto de
sus derechos y, en general, al
sistema jurídico.

21
 Principio de tutela jurisdiccional: «Este principio está referido a la
existencia de un conjunto de mecanismos de control a través de los cuales
se pueda asegurar eficazmente el sometimiento de la administración al
sistema normativo» (SANTAMARÍA, 2004, pp. 86,87).

 Principio de competencia: La competencia debe ser entendida como el


conjunto de funciones cuya titularidad es atribuida por el ordenamiento
jurídico a unos entes o a un órgano administrativo con preferencia a otros.

Este principio establece que las competencias de las entidades de la


Administración Pública deben ser tipificadas en la norma legal
correspondiente con la finalidad de que no excedan las atribuciones que le
han sido jurídicamente conferidas.

 Principio de unidad: En virtud de este principio, el comportamiento total


de la Administración Pública debe seguir una visión, misión y estrategia
única.

 Principio de descentralización y
desconcentración: La descentralización y la
desconcentración son dos fenómenos que buscan
facilitar la realización de algunas actividades, de
modo que permitan que estos no se hagan en un
solo lugar o por un único grupo humano

Según ARCARONS (1994, p. 46):

«El principio de descentralización es un principio organizativo consistente en transferir


competencias decisorias de la administración estatal a las demás personas jurídico-
públicas».

El principio de desconcentración alude a la transferencia de un ente central,


parte de sus atribuciones. Para ello se requiere que este ente central cuente
con competencias exclusivas y permanentes, que la atribución se realice a

22
un órgano que no ocupe la cúspide de la línea jerárquica y un ámbito dentro
del cual el órgano debe ejercer la competencia que le fuere atribuida.

Según ESPINOZA (2008, p. 327):

«La instancia desconcentrada no cuenta con atribuciones propias: asume


competencias que le fueron delegadas, cuya titularidad finalmente corresponde
a quien efectuó dicha delegación».

 Principio de coordinación y colaboración: Este principio busca dotar de


armonía y equilibrio a la actuación de la Administración Pública, adoptando
acciones que busquen la coherencia y la actuación sincronizada o
jerarquizada. La diferencia entre coordinación y colaboración radica en
que la coordinación es un principio que se aplica entre dos o más entidades
de diferente rango jerárquico, mientras que la colaboración se da entre dos
o más entidades de la misma jerarquía (IVANEGA, 2005, p. 133).

23
4. La Administración Pública en el
Estado democrático
La Administración Pública en un Estado democrático implica que su actuación debe
desarrollarse respetando los parámetros establecidos en la Constitución Política,
máxima norma jurídica de todo ordenamiento jurídico.

Los parámetros bajos los cuales debe desempeñarse toda Administración Pública
son los siguientes:

 Sujeción a una dirección política: Toda Administración Pública debe


estar sometida a una dirección política, que se canaliza a través de los
órganos superiores de cada entidad pública.

 Control: Toda Administración Pública debe estar sometida a un control, el


cual es ejercido, por excelencia, por el Poder Judicial. No obstante, también
puede ser sometida a un control político que podrá —o no— desembocar en

24
un control jurídico, que es ejercido por el Congreso de la República. El
control externo es realizado por la Defensoría del Pueblo y la Contraloría
General de la República.

 Principio de participación: Este principio se fundamenta en el principio


democrático3, el cual manifiesta que toda persona tiene el derecho de
participar activamente en la vida política, económica, social y cultural de la
nación, ya sea individual o colectivamente, tal y como se encuentra
establecido en el inciso 17 del artículo 2 de nuestra Constitución.

4.1. La organización de la Administración Pública en el Perú

En el Perú, el artículo 44 de la Constitución señala que el modelo de Estado que


detenta nuestro país es un Estado
constitucional de derecho. Establece como
parámetros: el control y la limitación al
ejercicio del poder público, lo cual constituye
un reconocimiento al respeto y tutela de los
derechos fundamentales. Además, se fijan
principios constitucionales y reglas generales
de diseño de organización del Estado.

4.1.1. Marco constitucional

En el estudio realizado por el Doctor Richard


MARTÍN4, se hace un breve análisis del marco
histórico de la Administración Pública en el
Perú, a través de las diferentes constituciones
de nuestro país y señala lo siguiente:

 Constitución de 1823: Primera constitución en la que se hace referencia


a la expresión Administración Pública en el numeral 6 del artículo 80 de

3
STC. 00005-2007-AI de fecha 26-08-08, fj. 14.

4
Concepto y fundamentos de la Administración Pública.

25
la mencionada carta magna5, como un ente que depende del presidente de
la República; no obstante, no se llega a precisar en qué consiste ni qué es.

 Constitución de 1826: Se suprime la expresión Administración


Pública; sin embargo, el término vuelve a aparecer en las constituciones de
18346, 18397, 18568, 18679 y 192010 como una entidad u organización cuya
administración, manejo o gestión debe ser despachada por los ministros
de Estado.

 Constitución de 193311: En esta constitución se omitió la frase


Administración Pública; sin embargo, su redacción conservó la atribución
que tenía el Poder Ejecutivo y los ministerios de administrar o gestionar los
asuntos de interés público que le fueran asignados por ley.

 Constitución de 1979: Hace alusión a la frase Administración Pública;


sin embargo, a partir de su redacción se aparta de la concepción de la
identificación entre la Administración Pública y el Poder Ejecutivo, pues en

5
Artículo 80. Además son facultades exclusivas del presidente: (…) 6. Decretar la inversión de los caudales
destinados por el Congreso a los diversos ramos de la Administración Pública (…).
6
Constitución de 1834. Art. 87. Los negocios de la Administración Pública se despachan por los ministros
de estado, cuyo número designe la ley.
7
Constitución de 1839. Art. 89. Habrá a lo más cuatro ministros de Estado para el despacho de los
negocios de la Administración Pública.
8
Constitución de 1856. Art. 91. Los negocios de la Administración Pública se despachan por los ministros
de Estado: el número de estos y los ramos que a cada uno correspondan serán designados por una ley.
9
Constitución de 1867. Art. 89. El despacho de los negocios de la Administración Pública corre a cargo de
los ministros de Estado, cuyo número y los ramos que a cada uno corresponda serán designados por una ley.
10
Constitución de 1920. Art. 125. El despacho de los negocios de la Administración Pública corre a cargo
de los ministros de Estado, cuyo número, igualmente que los ramos que deban comprender bajo cada
ministerio, se designará por una ley.

11
Constitución de 1933. Artículo 154. Son atribuciones del presidente de la República: (…) 27. Ejercer las
demás funciones de gobierno y administración que la Constitución y las leyes le encomiendan (…). Artículo
156. La ley determinará el número de ministros, sus denominaciones y los departamentos de la administración
correspondientes a cada uno.

26
algunos artículos —en los que se emplea dicho término— se refiere a su
personal12, tema que obviamente trasciende y desborda al Poder Ejecutivo.

 Constitución de 1993: No hace alusión de manera explícita a la expresión


Administración Pública; no obstante, su contenido y alcances, a
diferencia de las otras constituciones, han sido cubiertos por leyes, como la
Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG).

4.1.2. Organización de la Administración Pública en la Constitución de


1993

El artículo 43 de la Constitución Política del Perú de 1993 señala que la República


del Perú es democrática, social,
independiente y soberana. El Estado es uno e
indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se
organiza según el principio de separación de
poderes.

En ese sentido, la Constitución dispone que la


estructura del Estado sea una organización
para todo el territorio nacional, unitario; sin
embargo, también se señala que su
estructura es descentralizada: los órganos de
la administración central no ejercen la
totalidad del poder estatal, sino que lo
comparen con otras organizaciones
territoriales dotadas de autonomía. Estas
organizaciones son los gobiernos regionales y los gobiernos locales.

12
Constitución de 1979. OCTAVA. Las pensiones de los cesantes con más de veinte años de servicios y de
los jubilados de la Administración Pública, no sometidas al régimen del Seguro Social del Perú o a otros
regímenes especiales, se nivelan progresivamente con los haberes de los servidores públicos en actividad de
las respectivas categorías, durante el termino de diez ejercicios, a partir del 1 de enero de 1980 deben
consignarse en el Presupuesto de la República las partidas consiguientes. DECIMOSÉPTIMA. Se ratifica el
Convenio 151 de la Organización Internacional de Trabajo sobre protección del derecho de sindicación y
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública.

27
Asimismo, establece que forman parte de la organización del Estado los
organismos constitucionalmente autónomos:

 El Jurado Nacional de Elecciones (JNE).


 La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).
 El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).
 El Consejo Nacional de la Magistratura.
 El Tribunal Constitucional (TC).
 El Ministerio Público o Fiscalía de la Nación (MPFN).
 La Defensoría del Pueblo (DP).
 La Contraloría General de la República (CGR).
 La Superintendencia de Banca y Seguros (SBS).
 El Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

La descripción establecida por la Constitución sobre la organización del Estado no


agota la conformación total de la
Administración Pública peruana, pues
el Poder Ejecutivo y los niveles de
gobierno regional y local están
compuestos, a su vez, por diversos
organismos públicos y empresas
estatales, que también forman parte
de la Administración Pública.

4.1.3. Marco legal

En el ámbito legal, el concepto de


Administración Pública es desarrollado
a partir de la vigencia de la Ley N.º
27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.

El artículo I del Título Preliminar del citado dispositivo legal señala la entidad o las
entidades que conforman a la Administración Pública. Establece lo siguiente:

28
Artículo I. Ámbito de aplicación de la ley

La presente ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública.

Para los fines de la presente ley, se entenderá por «entidad» o «entidades» de


la Administración Pública:

1. El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos descentralizados.


2. El Poder Legislativo.
3. El Poder Judicial.
4. Los gobiernos regionales.
5. Los gobiernos locales.
6. Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.

Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades
se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, consideradas sujetas a las
normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro
régimen, y las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado, conforme con la normativa de la materia.

Teniendo en cuenta el citado dispositivo legal, la Administración Pública es


interpretada por la mayoría de autores nacionales como una organización de
entidades estatales y no estatales que ejercen la función administrativa.

Asimismo, la Administración Pública se encuentra regulada por la Ley N. º 27785


Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control (LOSNC)13, La Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, Ley 29158 (LOPE)14 y, Ley N° 30057, Ley del Servicio15.

13
Artículo 3. Ámbito de aplicación. Las normas contenidas en la presente ley y aquellas que emita la
Contraloría General son aplicables a todas las entidades sujetas a control por el sistema, independientemente
del régimen legal o fuente de financiamiento bajo el cual operen.

Dichas entidades sujetas a control por el sistema, que en adelante son designadas con el nombre genérico de
entidades, son las siguientes:

a. El Gobierno Central, sus entidades y órganos que, bajo cualquier denominación, formen parte del
Poder Ejecutivo, incluyendo a las Fuerzas Armadas, a la Policía Nacional y a sus respectivas
instituciones.
b. Los gobiernos regionales y locales, e instituciones y empresas pertenecientes a los mismos, por los
recursos y bienes materia de su participación accionaria.
c. Las unidades administrativas del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público.

29
De lo anteriormente expuesto, se puede observar que en el marco legislativo
peruano, más allá de definir a la expresión Administración Pública, su objetivo es
establecer las entidades que conforman parte de ella.

En este sentido, un elemento importante que señala la Ley de Procedimiento


administrativo General (LPAG) para entender la conformación de la Administración
Pública es la expresión entidad pública. La definición de entidad pública se
establece con el entrar en vigencia de la Directiva N. º 002-2010-PCM; ya que
antes de la misma no existía, constitucional ni legalmente, una referencia
conceptual sobre dicho término.

De este modo, en el último párrafo del numeral IV de la mencionada Directiva


establece lo siguiente:

«Se considera entidad pública a toda organización del Estado peruano, con personería
jurídica de derecho público, creada por norma expresa en la que se le confiere atribuciones,
mediante la administración de recursos públicos, para contribuir a la satisfacción de las
necesidades y expectativas de la sociedad, y, como tal, está sujeta al control, fiscalización y
rendición de cuentas».

d. Los organismos autónomos creados por la Constitución Política del Estado y por ley, e instituciones y
personas de derecho público.
e. Los organismos reguladores de los servicios públicos y las entidades a cargo de supervisar el
cumplimiento de los compromisos de inversión provenientes de contratos de privatización.
f. Las empresas del Estado, así como aquellas empresas en las que éste participe en el accionariado,
cualquiera sea la forma societaria que adopten, por los recursos y bienes materia de dicha
participación.
g. Las entidades privadas, las entidades no gubernamentales y las entidades internacionales,
exclusivamente por los recursos y bienes del Estado que perciban o administren.

En estos casos, la entidad sujeta a control deberá prever los mecanismos necesarios que permitan el control
detallado por parte del Sistema.

14
Artículo 43. Definición. Los sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e
instrumentos mediante los cuales se organiza a las actividades de la Administración Pública que requieren ser
realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los organismos constitucionales y los niveles
de gobierno (…).
15
Artículo 1. Ámbito de aplicación. El régimen del servicio civil se aplica a las entidades públicas de:

1. El Poder Ejecutivo incluyendo ministerios y organismos públicos.


2. El Poder Legislativo.
3. El Poder Judicial.
4. Los gobiernos regionales.
5. Los gobiernos locales.
6. Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan
en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de
derecho público.

30
A partir de dicha definición, el doctor Richard MARTÍN señala que los elementos que
conforman a una entidad pública en el Perú son los siguientes:

 Definición sujeta a jerarquía normativa: Dado que esta no podría


contravenir normas de rango legal o supralegal.

 Organización del Estado con personería jurídica de derecho


público: Al respecto cabe anotar que el Tribunal Constitucional, en la
sentencia recaída en el expediente N. º 0027-2005-PI/TC16 ha establecido
que las entidades que ostentan la
«personalidad de derecho público»
han tenido que ser creadas
previamente por Ley.

 Organización creada por norma


expresa: Este elemento, si bien no
precisa cuál es el rango de la
norma, debe entenderse que es por
rango de ley, a efectos de lograr
coherencia con el anterior elemento. Asimismo, con la finalidad de cuidar el
presupuesto del Estado y evitar su burocratización.

16
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente N. º 0027-2005-PI/TC, de fecha 20 de febrero
del 2006, sobre la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Periodistas del Perú contra la
Ley N.º 26937: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/00027-2005-AI.html.

31
 Organización que administra fondos públicos: Este elemento se
sustenta en que los fondos públicos son recursos públicos, que se
encuentran comprendidos en la Cuenta General de la República17 y que son,
en el fondo, ingresos y egresos
de naturaleza estatal. Forman
parte del patrimonio del
Estado; por ende, lo que
suceda con ellos es de interés
general y, por tal motivo, la
Contraloría General de la
República supervisa cómo las
entidades públicas utilizan
recursos y fondos públicos.

 Organización que
contribuye a la satisfacción
de necesidades y
expectativas sociales: Toda entidad pública debe satisfacer necesidades
o intereses generales.

 Organización sujeta a control, fiscalización y rendición de cuentas:


En función de la pertenencia a la organización del Estado, la personalidad
jurídica de derecho público, así como la administración de fondos públicos
hacen imperativa la necesidad de que toda entidad pública esté sujeta a
control, fiscalización y rendición de cuentas.

Finalmente, el autor señala, dentro de las críticas respecto a la definición de


entidad pública que está incompleta, pues se obvia a los programas, proyectos y
demás órganos, los que sin tener una estructura compleja, en los hechos se
desempeñan como una entidad pública más en el ordenamiento jurídico peruano,
formalmente reconocidos por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)18.

17
KRESALJA, Baldo y OCHOA, César (2009, pp. 718-724).
18
MARTIN TIRADO, Richard (2011).

32
4.1.4. Administración Pública, Estado y Gobierno

En nuestro país, cuando se habla de Administración Pública, suele hacerse uso de


otros términos (Estado y Gobierno) como sinónimos de la misma.

No obstante, es necesario señalar, según SALAZAR (2007, p. 199):

«La Administración Pública no es sinónimo de Estado, puesto que la misma no comprende a


todo el Estado, sino únicamente a los organismos, órganos y personas-órgano que ejercen
función administrativa».

Asimismo, no es sinónimo de
Gobierno, puesto que este implica el
«ejercicio de la función de dirección
política interior y exterior del Estado»
(MARTIN, p. 173).

En tal sentido, el Gobierno constituye


el centro desde el cual se ejerce el
poder político sobre una sociedad.
Por ello, Gobierno no es lo mismo
que Estado, aunque ambos se
encuentran vinculados por el
elemento poder. El gobierno pasa,
cambia y se transforma, mientras que
el Estado permanece.

El Gobierno en nuestro país es ejercido por tres órganos:

a. Gobierno nacional: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial.


Marco legal: Constitución, Ley del Poder Ejecutivo, Reglamento del
Congreso, Ley Orgánica del Poder Judicial.

b. Gobiernos regionales: Gobiernos regionales. Marco legal: Constitución,


Ley de Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.

33
c. Gobiernos locales: Municipios provinciales, municipios distritales,
municipios de centros poblados y de zonas de frontera. Marco Legal:
Constitución, Ley de Bases de la Descentralización, Ley Orgánica de
Municipalidades.

4.2. Clases de Administraciones Públicas en el Perú

Para comprender las clases de Administraciones Públicas que existen en nuestro


país es importante recordar el proceso de descentralización que ha emprendido el
Estado peruano.

Así, a nivel constitucional, existe un capítulo que reconoce a la descentralización


como un proceso que se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada,
conforme con criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales.

Asimismo, según GARCÍA (2013, p. 747), se establece:

«La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política


permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del país».

A partir del proceso de descentralización, el Estado peruano presenta tres clases


de Administraciones Públicas: administración gubernativa del Estado,
administraciones regionales y administraciones locales. Veamos sus
detalles en las páginas subsiguientes.

4.2.1. Administración gubernativa del Estado

Este tipo de administración es creada por el Estado, se le denomina gubernativa


porque tiene a la cabeza de su organización un gobierno propiamente dicho.
Constituye la tradicional Administración Pública: el Poder Ejecutivo.

De acuerdo con el artículo 2 de Llaey N. º 29158, Ley Orgánica de Poder Ejecutivo,


la administración gubernativa del Estado está integrada por:

34
 La Presidencia de la República
 El Consejo de Ministros
 Los ministerios
 Las entidades públicas del Poder Ejecutivo

N7. 7º 83, Ley de Bases de la Descentralización,


Asimismo, de acuerdo con la Ley 2
constituyen competencia exclusiva del gobierno nacional:

 El diseño de políticas nacionales y sectoriales.


 Los temas de Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
 Las relaciones exteriores.
 Orden interno: Policía Nacional, de fronteras y de prevención de delitos.
 Asuntos de justicia, de moneda, Banca y Seguros.
 Entre otras.

4.2.2. Administraciones regionales

4.2.2.1. Marco Constitucional

Según el capítulo XIV del Título IV de la Constitución de 1993, el Estado


peruano se estructura en tres niveles de gobierno, de acuerdo con una estructura
descentralizada del poder. De esta manera, se establece que existen tres
instancias: gobierno central, gobierno regional
y gobierno local.

De esta manera, el gobierno regional se


configura como el segundo nivel de gobierno
descentralizado establecido por la Constitución
Política.

El artículo 189 señala que las regiones


forman parte del territorio de la república y en
las circunscripciones de las mismas se
constituye y organiza el gobierno a nivel
regional. Asimismo, señala que el ámbito del
nivel regional de gobierno son las regiones y
departamentos.

35
Por su parte, el artículo 190 de la Constitución señala que las regiones se crean
sobre la base: áreas contiguas integradas histórica, cultural,
administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas
sostenibles.

Finalmente, el artículo 191 de la Constitución, señala que las regiones tienen


autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su
competencia y que su estructura
orgánica básica está conformada por
el Consejo Regional, como órgano
normativo y fiscalizador, y por el
presidente, como órgano ejecutivo.

Respecto a este punto, tanto en el


caso de los gobiernos regionales y
locales, es preciso indicar que el
Tribunal Constitucional19 ha
enfatizado en numerosa
jurisprudencia que la «autonomía
legislativa» de estos niveles de gobierno no debe contravenir a la Constitución ni a
la Ley, por lo que su autonomía no debe confundirse con autarquía: el ejercicio
de sus competencias y atribuciones siempre deben sujetarse al
ordenamiento jurídico.

4.2.2.2. Marco legal

El inciso 4 del artículo I del Título Preliminar de la LPAG señala que los gobiernos
regionales ejercen función administrativa; en consecuencia, forman parte de la
Administración Pública; por tanto, les resulta aplicable todas las normas sobre

19
Sentencia de Tribunal Constitucional recaída en el expediente N. º 003-2004-AI/TC, del 23 de setiembre del
2004. Fundamento N. º 8: http://www.justiciaviva.org.pe/jurispu/otras/ordenanzas.htm.

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en los expedientes N. º 0020-2005-PI/TC0021-2005-PI/TC


(acumulados: 27 de setiembre del 2005). Fundamento N. º 44:
http://www.laramatorcida.com.pe/documentos/STC%20Cultivos%20de%20Coca.pdf.

36
procedimiento administrativo, siempre que no entren en conflicto con la norma
especial que los regula.

Por su parte, la Ley N. º 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece


una regulación especial sobre esta administración, regulando su estructura,
organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales.

Esta Ley Orgánica ha recogido una serie de principios. Su objetivo es orientar la


conducta de aquellos organismos u órganos responsables de conducir dicho
proceso. Dentro de dichos principios podemos encontrar a lo siguiente:

 Principio de participación.
 Principio de transparencia.
 Principio de gestión
moderna y rendición de
cuentas.
 Principio de inclusión,
eficacia, eficiencia,
equidad, imparcialidad y
neutralidad.
 Entre otros.

Entre las competencias de los


gobiernos regionales, tenemos:

 Planificación del desarrollo


integral de su región y
ejecución de los programas
socioeconómicos
correspondientes.
 Formulación y aprobación
del plan de desarrollo
regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región.
 Aprobación de su estructura interna y su presupuesto institucional conforme
con la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de
presupuesto.
 Incentivo de la formación de empresas y unidades económicas regionales
para concertar sistemas productivos y de servicios.
 Entre otras.

37
El artículo 28 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización señala que las
regiones son unidades territoriales geoeconómicas, con diversidad de recursos
naturales, sociales e institucionales,
integradas históricas, económicas,
administrativas, ambiental y
culturalmente, que comportan
distinto niveles de desarrollo,
especialización y competitividad
productiva, sobre cuyas
circunscripciones se constituye y
organiza a los gobiernos regionales.

Asimismo, las regiones son personas


jurídicas de derecho público, con
autonomía política, económica y
administrativa en asuntos de su
competencia, de acuerdo con el artículo 2. de la Ley 27867, Ley Orgánica de
o

Gobiernos Regionales.

El artículo 12 del citado dispositivo legal establece su estructura orgánica: señala


que están conformadas por el Consejo Regional, los consejeros regionales y la
presidencia regional. Veamos sus detalles:

 Consejo Regional: Es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno


regional. Dentro de sus funciones le corresponde aprobar el Plan Anual y el
Presupuesto Regional Participativo, en el marco del Plan de Desarrollo
Regional Concertado y de conformidad con la Ley de Gestión Presupuestaria
del Estado y con las leyes anuales del Presupuesto General de la República
y la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal. Emite ordenanzas regionales y
acuerdos del Consejo Regional.

 Presidencia del Gobierno Regional: Es el órgano ejecutivo del gobierno


regional; en este sentido, la norma lo define como la máxima autoridad
dentro de su ámbito de competencia territorial, así como su titular de
Pliego Presupuestario. Emite decretos regionales y resoluciones regionales.

 Consejo de Coordinación Regional: Es el órgano coordinador ente el


gobierno regional y gobierno municipal para evitar controversias entre los

38
mismos. Está conformado por los alcaldes provinciales y por los
representantes de la sociedad civil.

4.2.3. Administraciones locales

4.2.3.1. Marco Constitucional

De acuerdo con el artículo 194 de la Constitución Política, las municipalidades


provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía
política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia,
la cual es ejercida a través de actos
de gobierno, actos administrativos
y de administración.

Su estructura orgánica está


constituida por el concejo municipal
y la alcaldía; al primero se le
reserva la función legislativa, y se
distribuye entre los dos a las
funciones ejecutivas.

Respecto a la autonomía municipal, conforme lo ha sostenido el Tribunal


Constitucional, en reiterada jurisprudencia, se garantiza a los gobiernos locales su
desenvolvimiento con plena libertad en los aspectos administrativos, económicos y
políticos (entre ellos, los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos
locales, en los asuntos que constitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las
potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, autonomía
no debe confundirse con autarquía, dado que, desde el mismo momento en que
aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con
respeto a ese ordenamiento jurídico.

4.2.3.2. Marco Legal

La Ley N. º 27972. Ley Orgánica de Municipalidades regula el marco normativo


especial de las municipalidades, en ella se reitera la necesaria coordinación y
cooperación que debe existir entre los diferentes niveles de gobierno.

39
La estructura de los gobiernos municipales están compuesto por dos órganos
centrales: El consejo municipal y la alcaldía. Además de ellos, también existen
las diversas instancias de coordinación, como son el Consejo de Coordinación Local
Provincial, el Consejo de Coordinación Distrital y la Junta de Delegados Vecinales.

 El consejo municipal: Es el órgano que se encarga de aprobar y


supervisar el cumplimiento del plan de desarrollo institucional y el programa
de inversiones, teniendo en
cuenta los planes de
desarrollo municipal
concertados y sus
presupuestos
participativos. Además,
crea, modifica, suprime o
exonera de contribuciones,
tasas, arbitrios, licencias y
derechos, conforme con la
ley.

 El alcalde. Es el órgano que emite decretos y resoluciones de alcaldía; se


encarga, entre otras cosas, de proponer al Concejo Municipal la creación,
modificación, supresión o exoneración de contribuciones, tasas, arbitrios,
derechos y licencias; y, en acuerdo con el concejo municipal, solicitar al
Congreso la creación de los impuestos que considere necesarios.

Por su parte, la Ley N. º 27783, Ley de Bases de la Descentralización, en lo que se


refiere a los bienes y rentas de las municipalidades, el dispositivo legal establece
dentro de los primeros a los bienes inmuebles y muebles de uso público destinados
a servicios públicos locales, los edificios municipales y sus instalaciones, los aportes
provenientes de habilitaciones urbanas, las acciones y participaciones de las
empresas municipales, etc.

Asimismo, constituyen rentas de las


municipalidades, los tributos creados
por ley a su favor, las contribuciones,
las tasas, arbitrios, licencias, multas y
derechos creados por su concejo
municipal (los cuales constituyen sus

40
ingresos propios), los recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN), las asignaciones y transferencias presupuestales del gobierno
nacional, etc.

Finalmente, la Ley de Bases de la Descentralización ha previsto como competencia


exclusiva de los gobiernos locales planificar y promover el desarrollo urbano y rural
de su circunscripción, así como ejecutar los planes correspondientes, normar la
zonificación, urbanismo, acondicionamiento territorial y asentamientos humanos,
administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer las
necesidades colectivas de carácter local, ejecutar y supervisar la obra pública de
carácter local, etc.

41
5. El Estado peruano y el
reconocimiento del derecho a una
buena administración
A diferencia de otros países, como España y la Unión Europea en general, en el
Perú no se ha desarrollado ni legislativa ni doctrinariamente de manera amplia cuál
es el contenido y los alcances de la buena administración como un derecho
fundamental. No obstante, el Tribunal Constitucional la ha reconocido.

5.1. El contenido del derecho a una buena administración

Si bien, en nuestro país, el Tribunal Constitucional ha reconocido el principio de


buena administración, nuestro intérprete de la Constitución Política no ha explicado
en detalle cuál debería ser su contenido constitucionalmente protegido.

42
En la sentencia recaída en el expediente N.º 2235-2004-AA, caso Grimaldo Chong,
el Tribunal Constitucional manifestó:

«El principio constitucional de buena administración se encuentra implícitamente


constitucionalizado en el Capítulo IV del Título II de la Constitución. En lo que aquí interesa
poner de relieve, dicho principio quiere poner en evidencia no solo que los órganos,
funcionarios y trabajadores públicos sirven y protegen al interés general, pues están al servicio
de la nación (artículo 39.° de la Constitución), sino, además, que dicho servicio a la nación ha
de realizarse de modo transparente».

De esta manera, ante el déficit legislativo y jurisprudencial interno para establecer


un contenido mínimo del principio (derecho a una buena administración) debemos
recurrir al derecho comparado, tal es el caso de la Unión Europea. Así, para la
legislación de la Unión, el derecho a la buena administración de comprender
principalmente20:

 El derecho a que las instituciones,


órganos y organismos de la Unión
traten sus asuntos imparcial y
equitativamente, y dentro de un
plazo razonable.

 El derecho a ser oída, antes de


que se tome en su contra una
medida individual que la afecte
desfavorablemente.

 El derecho a acceder al
expediente que la afecte, dentro
del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto
profesional y comercial.

20
Artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

43
 El derecho a que la Administración cumpla con su obligación de motivar sus
decisiones.

 El derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus


instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones.

 El derecho a dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas


de la Constitución, la contestación debe ser recibida también en esa misma
lengua21.

Ahora bien, muchos de los aspectos reconocidos como parte del contenido del
derecho a una buena administración se encuentran regulados en nuestro
ordenamiento jurídico interno, principalmente en la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley N.º 27444, norma que regula, entre otros temas, los
principios, las reglas y los deberes que guían la actuación de las entidades
administrativas, así como los derechos y deberes de los ciudadanos administrados.

5.1.1. Derecho de los administrados

En cuanto a los derechos, es importante recordar que los derechos de los


administrados con respecto al procedimiento administrativo son los siguientes22:

 La precedencia en la atención del servicio


público requerido, guardando riguroso
orden de ingreso.

 Ser tratados con respeto y consideración


por el personal de las entidades, en
condiciones de igualdad con los demás
administrados.

 Acceder, en cualquier momento, de

21
En relación con el contenido del derecho a una buena administración, conviene mencionar la importante
labor que ha cumplido el defensor del pueblo de la Unión Europea para consolidar dicho contenido y, a la vez,
realizar un seguimiento sobre el nivel de protección y respeto de los Estados con relación a este derecho.
22
Artículo 55 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

44
manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los
expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes, y
obtener copias de los documentos contenidos en el mismo, sufragando el
costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas
por ley.

 Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del


Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus
fines, competencias, funciones,
organigramas, ubicación de
dependencias, horarios de
atención, procedimientos y
características.

 A ser informados en los


procedimientos de oficio sobre su
naturaleza, alcance y, de ser
previsible, del plazo estimado de
su duración, así como de sus
derechos y obligaciones en el
curso de tal actuación.

 Participar responsable y
progresivamente en la prestación
y control de los servicios públicos,
asegurando su eficiencia y
oportunidad.

 Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y


exigirlo así a las autoridades.

 Ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones.

 Conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad


bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su interés.

 A que las actuaciones de las entidades que los afecten sean llevadas a cabo
en la forma menos gravosa posible.

45
 Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.

 A exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio,


cuando así corresponda legalmente.

 Los demás derechos reconocidos por la Constitución o las leyes.

5.1.2. Deberes de la Administración

Complementariamente a los derechos de los ciudadanos administrados, conviene


señalar cuáles son los deberes de la Administración23:

 Actuar dentro del ámbito de su competencia y conforme con los fines para
los que les fueron conferidas sus atribuciones.

 Desempeñar sus funciones,


siguiendo los principios del
procedimiento administrativo
previstos en el Título Preliminar
de esta Ley.

 Encauzar de oficio el
procedimiento cuando advierta
cualquier error u omisión de los
administrados, sin perjuicio de la
actuación que les corresponda a
ellos.

 Abstenerse de exigir a los


administrados el cumplimiento de requisitos, la realización de trámites, el
suministro de información o la realización de pagos no previstos legalmente.

23
Artículo 75 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

46
 Realizar las actuaciones a su cargo en tiempo hábil, para facilitar a los
administrados el ejercicio oportuno de los actos procedimentales de su
cargo.
 Resolver explícitamente todas las solicitudes presentadas, salvo en aquellos
procedimientos de aprobación automática.

 Velar por la eficacia de las


actuaciones procedimentales,
procurando la simplificación
en sus trámites, sin más
formalidades que las
esenciales para garantizar el
respeto a los derechos de los
administrados o para
propiciar certeza en las
actuaciones.

 Interpretar las normas


administrativas de forma que
mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente
los derechos de los administrados.

 Los demás previstos en la presente Ley o derivados del deber de proteger,


conservar y brindar asistencia a los derechos de los administrados, con la
finalidad de preservar su eficacia.

En ese sentido, cabría preguntarse si la Administración Pública del Estado peruano


está respetando y garantizando adecuadamente los derechos de los ciudadanos,
en su calidad de administrados.

5.2. Los retos de la Administración Pública

5.2.1. El Informe Anual de la Defensoría del Pueblo

De acuerdo con los artículos 161 y 162 de la Constitución Política, la Defensoría del
Pueblo es un órgano constitucional autónomo encargado de la defensa de los
derechos fundamentales de la persona, la supervisión del cumplimiento de los

47
deberes de la administración estatal y la supervisión de la prestación de los
servicios públicos a la ciudadanía.

A su vez, la Constitución Política24 establece:

«El defensor del pueblo presenta informe al Congreso de la República una vez al año y cada vez
que este lo solicite».

En mérito a dicha disposición constitucional, el Defensor del Pueblo presenta ante


el Congreso de la República un Informe Anual de sus actividades. Este documento
contiene principalmente:

 Algunos aspectos institucionales.


 Intervenciones en casos relevantes.
 Protección a grupos vulnerables.
 Informes temáticos desarrollados.
 Quejas ciudadanas recibidas en el año.
 Nivel de colaboración de las entidades públicas con la Defensoría del
Pueblo.
 Entre otros temas.

De esta manera, y conforme se ha manifestado en nivel de doctrina25, los informes


anuales que presenta la Defensoría del Pueblo al Congreso de la República
constituyen una radiografía de la relación entre el Estado y las personas. De ahí
que para advertir si un Estado viene cumpliendo o no con sus obligaciones de
respeto y garantía de los derechos fundamentales, es necesario revisar los tales
documentos que publica la Defensoría del Pueblo.

En nuestro país, hasta la fecha, la Defensoría del Pueblo ha publicado diecisiete


informes anuales, en los que explica la labor desarrollada por dicha institución,

24
Artículo 162 de la Constitución Política.
25
Sobre el particular puede revisarse, entre otros, los siguientes textos: CODES CALATRAVA, J. (2010). El
Defensor del Pueblo y sus relaciones con las Cortes Generales. Revista Teoría y Realidad Constitucional, 26,
pp. 389 -410; FAIRÉN GUILLÉN, Víctor (1986). El Defensor del Pueblo (Tomo I y II). Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales; CARBALLO ARMAS, Pedro (2003). El Defensor del Pueblo. El Ombudsman en España y en el
Derecho Comparado. Madrid: Editorial Tecnos.

48
pero sobre todo se refleja el nivel de respeto a los derechos fundamentales por
parte de las entidades de la Administración Pública.

Según el «Decimoséptimo Informe Anual de la Defensoría del Pueblo al Congreso


de la República»26, documento que describe la labor realizada por dicha institución
entre enero y diciembre del 2013 en todo el ámbito del territorio nacional, los
casos recibos en la Defensoría se disminuyó en 0.89% (126,758) el número de
casos recibidos en el 2011 (141,902).

Además, más del 83.1% de los casos recibidos por la Defensoría del Pueblo fueron
declarados fundados, es decir, la denuncia formulada por el ciudadano es cierta y
existe una vulneración a sus derechos.

5.2.1.1. Denuncias más recurrentes en la Defensoría del Pueblo

Entre las diez situaciones más recurrentemente denunciadas en la Defensoría del


Pueblo en el 2013, tenemos:

 Omisión de dar respuesta por escrito en el plazo legal.


 Afectaciones del derecho al
debido procedimiento.
 Dilación en el trámite de la
solicitud de desafiliación del
Sistema Privado de Pensiones.
 Irregularidades administrativas
que afectan derechos
fundamentales colectivos
 Dilación en el trámite de pensión.
 Inadecuada organización
administrativa, que impide o
retarda el acceso a los servicios
de salud.
 Irregularidades en la ejecución de fondos y/o programas sociales.
 Irregularidades en el trámite de bono de reconocimiento.

Defensoría del Pueblo. Decimoséptimo Informe Anual de la Defensoría del Pueblo al Congreso de la
26

República: enero-diciembre 2013 (mayo del 2014). (1.a ed.). Lima, Perú. Disponible en:
www.defensoria.gob.pe.

49
 Irregularidades en la atención de denuncias.
 Falta de celeridad procesal.

5.2.1.2. Instituciones con más denuncias

A su vez, las diez instituciones que han sufrido el mayor número de quejas en el
2013 son27:

 Las municipalidades provinciales.


 Las direcciones regionales de educación.
 La Oficina de Normalización Previsional (ONP).
 Las direcciones regionales de salud.
 La Policía Nacional del Perú (PNP).
 El Poder Judicial.
 El Seguro Social de Salud (EsSalud).
 Gobiernos Regionales.
 El Ministerio de Educación.
 Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
(MIDIS)

De esta manera, los informes anuales de la Defensoría del Pueblo reflejan que el
Estado Peruano no estaría cumpliendo a cabalidad su obligación de brindar un
servicio de calidad y, menos aún, tampoco estaría respetando y garantizando el
derecho a una buena administración.

5.3. Los retos del Estado peruano para asegurar el derecho a


una buena administración

Es necesario que el Estado peruano implemente la Carta Iberoamericana de


Calidad en la Gestión Pública, en su Administración Pública. Para ello, deberá partir
del conocimiento de las necesidades de la ciudadanía, luego de lo cual, debe

27
Defensoría del Pueblo (ídem).

50
realizar una planificación de las actividades orientadas a la satisfacción de las
necesidades advertidas.

Asimismo, sería importante analizar las experiencias concretas que han sido
llevadas a cabo en nuestro país, así como estudiar las experiencias comparadas
(Colombia, México y Argentina)28 en materia de reconocimiento del derecho a una
buena administración.

A su vez, se debe tener en cuenta los aportes doctrinarios del Centro Americano
de Administración (CLAD), el cual en su XL Reunión Ordinaria de su Consejo
Directivo29 aprobó el documento denominado «Gestión Pública Iberoamericana
para el siglo XXI». Este documento propone que las administraciones públicas
iberoamericanas sigan los siguientes campos, con el fin de combatir sus serios
problemas de ineficiencia30:

 Actuar en pro de la democratización de las instituciones políticas y de la


gestión pública de tal manera que se logre configurar una esfera pública
más transparente y participativa, proporcionando los elementos para que
todos puedan tener acceso a las
decisiones o influirlas en alguna medida.

 Tener como meta la


profesionalización de la función pública,
por medio de una burocracia
meritocrática, motivada, responsable por
sus actos y flexible, apoyada en
mecanismos de formación y actualización
profesional, que sea capaz de actuar de
manera ágil y emprendedora para dar

28
Estos países han sido citados como ejemplos de implementación de la calidad en la Administración Pública
en el documento preparado por Luis TENORIO y Salvador RÍOS, por encargo del CLAD, cuyo título es
«Metodología para el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión
Pública».
29
Realizado el 8 y 9 de noviembre del 2010 en la ciudad de Santo Domingo, República Dominicana.
30
CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO (CLAD). «Gestión Pública Iberoamericana para
el siglo XXI», documento aprobado por la XL reunión ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Santo
Domingo, 8 y 9 de noviembre de 2010, pp. 22 y 23.

51
cuenta de las demandas de los ciudadanos.

 Utilizar las más modernas tecnologías de gestión, entre las que destaquen
las políticas de calidad, desburocratización y, especialmente, el gobierno
electrónico —el cual debería favorecer la búsqueda de la eficiencia,
efectividad y democratización del Estado, sin transformarse en un fin en sí
mismo, debe garantizar más bien las condiciones para que su uso sea
inclusivo y pedagógico para los ciudadanos.

 Orientar a la Administración Pública hacia los resultados para el desarrollo,


modificar los incentivos
formalistas que rigen a las
organizaciones y a los
gestores públicos. Para ello,
será fundamental crear una
gestión basada en metas e
indicadores, los que deben
servir para el aprendizaje
organizacional y para
informar a los ciudadanos
sobre el estado de avance de
las acciones
gubernamentales.

 Mejorar los patrones de


gobernanza pública de modo
que se pueda contar con un Estado fuerte y capaz de producir políticas
públicas destinadas a fortalecer la ciudadanía social.

 Resaltar la necesidad de promover la cultura de la calidad en la gestión de


los servicios públicos como forma de mejorar el desempeño de la
Administración Pública, y al mismo tiempo acercar el Estado a los
ciudadanos.

52
Por otro lado, recogiendo lo mencionado por Adolfo CÉSPEDES31, las
Administraciones Públicas, como la nuestra, deben tener en cuenta aspectos tan
fundamentales como:

 Simplicidad y sencillez en los trámites de la gestión.


 Claridad y calidad total de la información recibida.
 Preparación y competencia de las personas que atienden al público.
 Tiempo que tarda la Administración en responder o en resolver la gestión
planteada por el ciudadano.
 Amabilidad y buen trato personal.
 Facilidad para formular quejas y reclamaciones.
 Flexibilidad en los horarios de atención al público.
 Existencia de oficinas próximas al domicilio o al lugar de trabajo del
ciudadano.

5.3.1. La Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano

Conviene mencionar que el 10 de octubre del


2013, el CLAD adoptó la Carta
Iberoamericana de los Derechos y Deberes
del Ciudadano en relación con la
Administración Pública.

En dicha carta se señala que la buena


Administración Pública es, pues, una
obligación inherente a los Poderes Públicos
en cuya virtud el quehacer público debe
promover los derechos fundamentales
de las personas fomentando la dignidad
humana de forma que las actuaciones
administrativas armonicen criterios de
objetividad, imparcialidad, justicia y equidad,
y sean prestadas en plazo razonable.

31
CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo. «La certificación ISO 9001 y la mejora continua de la Administración Pública
peruana». Ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Derecho Administrativo, el cual se llevó a cabo
en la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, los días 22, 23 y 24 de abril del 2010.

53
Asimismo, se reconoce la triple funcionalidad de la buena administración:

 En primer término, es un principio general de aplicación a la


Administración Pública y al Derecho Administrativo.

 En segundo lugar, es una obligación de toda Administración Pública que


se deriva de la definición del Estado social y democrático de derecho,
especialmente de la denominada tarea promocional de los poderes públicos,
crear las condiciones para que la libertad y la igualdad de la persona y de
los grupos que integra sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos
que impidan su cumplimiento y facilitando la participación social.

 En tercer lugar, desde la perspectiva de la persona, se trata de un


genuino y auténtico derecho fundamental a una buena Administración
Pública, del que se deriva, como reconoce la mencionada Carta, una serie
de derechos concretos, derechos componentes que definen el estatuto del
ciudadano en su relación con las Administraciones Públicas y que están
dirigidos a subrayar la dignidad humana.

El Estado peruano, a través de su Administración Pública, debe cumplir con


reconocer estos aspectos que forman parte de lo que implica un buen papel en la
administración.

54
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56

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